Dal patto di stabilità al pareggio di bilancio: quali ...

Dal patto di stabilità al pareggio di bilancio: quali implicazioni per i sistemi di pianificazione delle regioni?

Alessandro Spano*Università degli Studi di Cagliari – Dipartimento di Scienze economiche e aziendaliValentina TagliagambeRegione Sardegna – Assessorato della Programmazione

soMMArio: 1. Introduzione – 2. Dal patto di stabilità al pareggio di bilancio – 3. Metodologia e fonti dei dati – 4. Prime evidenze sull’applicazione del principio del pareggio di bilancio – 5. Gli impatti del passaggio dal patto di stabilità al pareggio di bilancio sulla programmazione del bilancio regionale – 6. Le intese territoriali – 7. Le conseguenze del principio del pareggio di bilancio sulla spesa consolidata di regioni ed Enti locali – 8. Considerazioni conclusive

Il presente articolo affronta il tema del patto di stabilità interno e del pareggio di bilancio nelle regioni italiane. In particolare, utilizzando una metodologia sia quantitativa che qualitativa, ven-gono analizzati gli effetti che l’introduzione del pareggio ha avuto sul pieno utilizzo degli spazi di spesa disponibili (il cosiddetto overshooting) e come tale fenomeno, a sua volta, sia collegato a difficoltà nella programmazione da un lato e influisca sulla spesa consolidata nel territorio dall’al-tro. Le principali conclusioni sono che le regioni italiane mostrano una generalizzata difficoltà a modificare i propri approcci alla programmazione alla luce del mutato contesto normativo-contabile di riferimento e stentano a ricoprire il ruolo di coordinatrici delle intese territoriali che la riforma assegna loro. Emerge, inoltre, una forte criticità legata alle incertezze e alla rapida mutevolezza del quadro normativo nel quale le regioni si muovono.

This article focuses on the Domestic Stability Pact and the Budgetary Balance rule in the Italian Re-gions and their effects on spending possibilities (the so-called overshooting). More specifically, the article analyzes how the overshooting is linked to the difficulties in programming on the one hand and affects the public regional consolidated expenditure on the other hand. The main conclusions are that Italian Regions find it difficult to modify their approach to programming under the recent new legislative framework concerning public accounts. Il also emerges that Regions appear to strag-gle to play the role of coordinators of territorial agreements that the new reform has assigned to them. This can also be linked to the increasing uncertainty and continuous changes of the legislative framework in which Regions operate.

Cet article traite de la question du pacte de stabilité interne et de l’équilibre budgétaire dans les régions italiennes. En particulier, en utilisant une méthodologie quantitative et qualitative, nous analysons les effets de l’introduction de l’équilibre sur la pleine utilisation des espaces de dépense disponibles (le “dépassement”) et la manière dont ce phénomène est lié aux difficultés de pro-grammation d’une part et il influence les dépenses consolidées sur le territoire d’autre part. Les principales conclusions sont que les régions italiennes éprouvent une difficulté générale à modifier leurs approches en matière de programmation dans le nouveau contexte de réglementation et de

Parole chiave: patto di stabilità interno, pareggio di bilancio, overshootingKeywords: internal stability pact, budgetary balance, overshooting

Mots clés: pacte de stabilité interne, balance de budget, overshooting

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Saggi Dal patto di stabilità al pareggio di bilancio

comptabilité et luttent pour coordonner les accords territoriaux qui la réforme leur assigne. En outre, il existe une forte criticité liée aux incertitudes et aux changements rapides du cadre réglementaire dans lequel les régions évoluent.

* Autore corrispondente. Dipartimento di Scienze economiche e aziendali, Università degli Studi di Cagliari, Viale S. Ignazio 17 - 09124 Cagliari; email: [email protected]

1. IntroduzioneIl PSI, entrato in vigore in Italia con la legge finanziaria per il 19991, ha rappresentato per anni lo strumento volto a coinvolgere le ammini-strazioni regionali e locali nel perseguimento degli obiettivi stabiliti in sede comunitaria, in particolare in termini di contenimento dell’indebi-tamento netto, tramite il controllo dell’andamento della spesa pubblica. Fino al 2014, tale obiettivo si è tradotto, per le regioni, nell’imposizio-ne del rispetto di tetti massimi di spesa (Barbero 2010), inferiori alle effettive capacità di impegno e pagamento derivanti dai bilanci. La ri-gidità che ha caratterizzato il PSI ha, da un lato, inciso sulla capacità da parte di alcuni enti di sfruttare al meglio i margini finanziari dispo-nibili, dall’altro ha rappresentato un ostacolo alla programmazione fi-nanziaria (Barbero 2010).

Inoltre, uno dei principali aspetti negativi del PSI è stata la riduzione degli investimenti, più facilmente comprimibili rispetto alle spese correnti (Barbero 2010; Corte dei Conti 2017; Unioncamere Veneto 2013; Bar-bero e Lobascio 2015) e un allungamento dei tempi di pagamento delle opere pubbliche (Guarini 2012).

A decorrere dal 2012, il principio di equilibrio di bilancio per le pub-bliche amministrazioni è stato introdotto in Costituzione (art.97). Tale prin-cipio, con la legge 243/2012, si è tradotto, per la maggior parte del-le regioni a partire dal 2015, nel nuovo meccanismo del pareggio, ba-sato non più sull’imposizione di tetti alle spese, ma sul rispetto del saldo tra entrate finali e spese finali

Tale innovazione comporta, certamente, per le regioni, più ampi mar-gini di manovra, ma anche una maggiore complessità di programmazio-ne. La corretta individuazione e gestione degli spazi di spesa non è più legata a vincoli esogeni, basati sulla spesa storica, ma dipende da un’at-tenta programmazione da parte delle regioni, relativa agli importi e ai tempi di realizzazione delle proprie entrate.

La disciplina del pareggio introduce una seconda importante novità per le regioni, attribuendo loro un ruolo fondamentale come coordinatri-ci delle intese territoriali, volte a favorire lo scambio tra enti degli spazi di spesa non assorbiti dai singoli bilanci. Prima della riforma il ruolo del-le regioni nell’ambito dei patti territoriali2 si esauriva nella scelta di cede-re o meno spazi finanziari agli Enti locali del proprio territorio. Con l’en-

1 Legge 23 dicembre 1998, n.448.2 Possibilità di scambio di spazi finanziari tra Enti locali e tra regione ed Enti locali.

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Dal patto di stabilità al pareggio di bilancio Saggi

trata a regime del pareggio di bilancio, le regioni assumono il compito di avviare, coordinare e garantire intese territoriali di scambio di spazi finanziari che, nell’ambito di una forte collaborazione tra le amministra-zioni territoriali coinvolte, consentano l’attivazione di politiche di inve-stimento garantendo contestualmente il perseguimento del pareggio a li-vello regionale (Barbero 2014). Tali intese sotto la supervisione delle re-gioni possono superare l’orizzonte annuale, per consentire una prospet-tiva pluriennale di copertura degli investimenti. Sempre alle regioni spet-ta l’importante ruolo di individuare i settori strategici per il territorio, al fine di far confluire l’utilizzo degli spazi ceduti nell’ambito del patto ver-ticale verso le politiche di spesa più efficaci a livello territoriale. Questo nuovo ruolo di coordinamento per le regioni può consentire di adeguare i criteri di preferenza per l’acquisizione di spazi di spesa alle diverse re-altà ed esigenze territoriali, differenziando i vincoli tra Enti locali appar-tenenti a diverse regioni ed evitando applicazioni restrittive uguali per tutti (Pazienza e Rapallini 2008).

Alla luce di quanto sottolineato, l’articolo ha due finalità. Da un lato intende fornire una prima analisi degli effetti che la riforma ha prodotto sulla capacità di programmazione, con particolare riferimento all’utiliz-zo degli spazi di spesa disponibili.

Dall’altro lato intende analizzare gli effetti prodotti sulla spesa pub-blica consolidata nel territorio, effettuata dalle regioni e dagli Enti locali.

In riferimento al primo aspetto, l’articolo analizza le cause del perdu-rare del fenomeno dell’overshooting3 (Scozzese et al. 2012, Corte dei Conti 2017) anche a seguito dell’introduzione del pareggio di bilancio. L’overshooting segnala la presenza di difficoltà di programmazione che, a loro volta, determinano, di fatto, la rinuncia, da parte delle regioni, al-la possibilità di effettuare spese importanti per sostenere lo sviluppo del proprio territorio (Guarini e Pattaro 2013) e rischia di avere effetti di ral-lentamento sulla crescita programmata del prodotto interno lordo. Per que-sti motivi, tale fenomeno ha suscitato l’interesse del legislatore che, a de-correre dal 2018, ha introdotto nell’ambito della normativa sul pareggio di bilancio una premialità per gli enti territoriali che limitano l’overshoo-ting entro l’1% degli accertamenti delle entrate finali4. Tale analisi va ef-fettuata considerando che il cammino verso l’introduzione del pareggio di bilancio si intreccia con quello dell’armonizzazione contabile (Caval-lini e Falleni 2016), quest’ultima volta a ridefinire i principi e gli schemi di contabilità pubblica, per rendere i bilanci delle pubbliche amministra-

3 Termine introdotto da Dornbush in un famoso articolo del 1976, dal titolo “Expectations and Exchange Rate Dynamics», attualmente utilizzato per indicare il risparmio in eccesso registrato dalle regioni e dagli Enti locali rispetto agli obiettivi imposti dalle manovre na-zionali. Con l’introduzione del pareggio di bilancio l’obiettivo è un saldo pari a zero tra entrate finali e spese finali: un risultato positivo rappresenta la rinuncia a possibilità di spe-sa, determinando appunto “overshooting”.4 Legge di bilancio 2017, articolo 1, comma 479, in attuazione dell’articolo 9, comma 4, della legge n. 243 del 2012.



zioni più trasparenti, omogenei con riferimento agli schemi e alle rego-le adottate e confrontabili5.

In riferimento alla seconda finalità dell’articolo sono analizzati gli ef-fetti che la riforma ha prodotto sui livelli e sulla composizione dei flussi di spesa pubblica consolidata nel territorio, da parte delle regioni e degli Enti locali. La scelta di non limitare l’osservazione alle sole amministra-zioni regionali, ma di ricomprendervi anche gli Enti locali del territorio, è una diretta conseguenza di quanto sopra evidenziato con riferimento al nuovo ruolo che la riforma assegna alle regioni come soggetti coordi-natori e propulsori della programmazione della spesa territoriale. Que-sto comporta che il campo di programmazione e di azione delle regio-ni deve superare i confini del bilancio regionale per condividere con gli Enti locali l’obiettivo di gestire in modo più efficiente ed efficace la spe-sa nel territorio regionale. Ne consegue che è fondamentale non limita-re l’analisi degli effetti della riforma all’andamento della sola spesa re-gionale, ma valutare come le scelte combinate di regioni ed Enti locali, in termini di investimenti, di trasferimenti e di scambi di spazi finanzia-ri abbiano influenzato l’andamento e la qualità della spesa consolidata complessiva nell’area di riferimento.

L’articolo è strutturato nel modo seguente. Il secondo paragrafo trat-ta del passaggio dal PSI al pareggio; il terzo riporta la metodologia; il quarto espone i primi risultati dell’applicazione del pareggio di bilancio; il quinto gli effetti del passaggio dal PSI al pareggio sulla programmazio-ne del bilancio regionale; il sesto tratta delle intese territoriali; il settimo delle conseguenze del pareggio sulla spesa consolidata di regioni e Enti locali. Infine, sono proposte alcune considerazioni conclusive.

2. Dal patto di stabilità al pareggio di bilancioIl conseguimento dell’obiettivo primario di porre un freno alla cresci-ta della spesa degli enti territoriali, al fine di garantire il rispetto dei li-miti dell’indebitamento netto concordati a livello comunitario, si è stori-camente tradotto in Italia nella necessità di rispetto di tetti di spesa. Le modalità di calcolo di tali tetti sono sempre state caratterizzate da for-ti differenze nelle regole applicabili alle regioni e agli Enti locali (Gu-riato e Gastaldi 2008; Barbero 2014), ma anche da una rilevante va-rietà tra le diverse amministrazioni regionali. Inoltre, si è riscontrata un’importante variabilità nel tempo, con un continuo susseguirsi di in-terventi normativi che hanno spesso cambiato le regole applicabili an-che in corso d’anno, determinando un quadro di riferimento spesso in-certo, contrariamente a quanto sarebbe necessario per raggiungere i desiderati equilibri di bilancio (Anessi Pessina e Steccolini 2013). Tali continui cambiamenti hanno trasformato il PSI in un “ostacolo alla pro-

5 Per le regioni e gli Enti locali la riforma contabile è disciplinata dal D.lgs 23 giugno 2011, n.118.



grammazione finanziaria di medio periodo degli enti ad esso sogget-ti” (Barbero 2010: 358).

Ciò che, al di là delle differenze, caratterizzava la normativa del PSI in vigore fino al 2014 per le regioni a statuto ordinario e per la Sarde-gna è che il rispetto dei parametri comunitari veniva perseguito tramite l’imposizione di controlli sul contenimento della sola dinamica delle spe-se (Barbero 2014). Tali limiti erano espressi in termini di obiettivi di mi-glioramento dei risultati conseguiti in esercizi pregressi o di contributo al risanamento dei conti pubblici. In ogni caso si trattava, per le regio-ni, di vincoli esogeni, imposti unilateralmente dal Governo centrale ed espressi in termini di tetti di spesa, dai quali erano generalmente esclu-se specifiche voci.

Le modifiche alla Costituzione intervenute nel 2012 e l’approvazio-ne, nello stesso anno, della legge “rinforzata” n. 243 comportano che l’obbligo di partecipazione delle regioni e degli Enti locali alla realizza-zione degli obiettivi di finanza pubblica acquisisca valenza costituzio-nale e assuma la nuova veste del perseguimento del pareggio di bilan-cio, in sostituzione dei tradizionali limiti di spesa (Corte dei Conti 2017).

Nonostante la prima attuazione del pareggio disciplinato dalla leg-ge rinforzata riguardi il bilancio 2017, l’applicazione del pareggio di bilancio è stata anticipata per le regioni a statuto ordinario e per la Sar-degna dalle leggi di stabilità 2015 e 20166.

La disciplina applicata per il 2015 prevede il perseguimento dei se-guenti saldi obiettivo (Cavallini e Falleni 2016):

• un saldo non negativo tra le entrate finali e le spese finali7, espres-so sia in termini di competenza che di cassa (quest’ultimo distinto per le regioni a statuto ordinario in cassa ordinaria e sanitaria);

• un saldo non negativo tra le entrate correnti e le spese correnti espresso sia in termini di competenza che di cassa (quest’ultimo distinto per le regioni a statuto ordinario in cassa ordinaria e sa-nitaria).

Anche nel 2016 la normativa del pareggio è stata disciplinata dalla legge di stabilità che ne ha esteso l’applicazione agli Enti locali e che, alla luce della sperimentazione del pareggio effettuata nell’annualità pre-cedente, ha introdotto una decisa semplificazione della normativa, in li-nea con le modifiche introdotte alla L.243/2012.

Il nuovo vincolo del pareggio si esplica in un unico obiettivo di sal-do non negativo tra entrate finali e spese finali, in termini di competen-za, che ricomprende il fondo pluriennale vincolato di entrata e spesa, al netto della quota derivante dall’indebitamento (Sciancalepore 2017). Ta-

6 Legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015), art.1, comma 463 e ss; legge n.208/2015 (legge di stabilità 2016) articolo 1, commi 707 e ss.7 Le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio pre-visto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivi-bili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio.



le evidente semplificazione trova giustificazione nell’introduzione dell’ar-monizzazione contabile e del principio della competenza finanziaria po-tenziata, che dovrebbe garantire il progressivo avvicinamento delle mo-vimentazioni di competenza (contabilizzate in base all’effettiva esigibili-tà) a quelle di cassa8.

3. Metodologia e fonti dei datiLo studio si è avvalso dell’analisi di indicatori di bilancio, dell’analisi di documenti e dello svolgimento di alcune interviste con attori chiave. Nello specifico, in riferimento alla prima finalità (capacità di program-mazione), la ricerca utilizza alcuni indicatori desunti dai bilanci e dai rendiconti delle regioni per il periodo 2012/16, quali ad esempio la capacità di previsione, espressa in termini di confronto tra gli stanzia-menti iniziali e finali di bilancio, la capacità di impegno (rapporto im-pegni/stanziamenti finali di spesa) e di accertamento (rapporto accer-tamenti/ stanziamenti finali di entrata) e il grado di realizzazione di entrate e spese in conto competenza (rapporto riscossioni/accertamen-ti e pagamenti/impegni).

Le fonti dei dati utilizzati per gli indicatori di bilancio e per i risultati del pareggio di bilancio sono la Corte dei Conti (2017) per le annualità 2012-2015 e i rendiconti (definitivi o provvisori) delle regioni per il 2016.

Per rendere gli indicatori dell’ultimo biennio confrontabili con quel-li delle annualità precedenti, è stata seguita la metodologia della Corte dei Conti (2017)9.

In riferimento alla seconda finalità (effetti sulla spesa pubblica conso-lidata nel territorio), è stata, preliminarmente, effettuata un’analisi sull’an-damento del ricorso alla cessione di spazi regionali a favore degli enti territoriali, utilizzando i dati della Corte dei Conti (2017), per valutare la capacità delle regioni di prevedere la realizzazione di margini di spesa inutilizzati e di metterli a disposizione degli Enti locali del territorio. Suc-cessivamente, è stato analizzato l’andamento dei flussi di spesa consoli-dati nei territori regionali per verificare se, nonostante il citato fenomeno dell’overshooting e considerato l’andamento degli scambi di spazi finan-ziari, la riforma dei vincoli di finanza pubblica abbia avuto effetti positi-vi sulla spesa pubblica complessiva nel territorio. La fonte delle informa-zioni statistiche riportate nel lavoro è la banca dati “Conti Pubblici Terri-toriali” (Sistema CPT‐ NUVEC ‐ Agenzia per la Coesione Territoriale) che produce informazioni di tipo finanziario a livello regionale, desunte, se-condo il criterio di cassa, dai consuntivi degli enti osservati.

8 Anche per il 2016 inoltre non era previsto il conseguimento del pareggio in fase di pre-visione di bilancio.9 In base alla metodologia adottata, gli stanziamenti di spesa sono considerati al netto di disavanzo e fondo pluriennale vincolato di spesa, gli stanziamenti di entrata al netto di avanzo e fondo pluriennale vincolato di entrata (cfr. Corte dei Conti 2017). Tutti i dati re-lativi alla spesa sono registrati al netto delle partite di giro, ricomprendo quindi i primi tre titoli del bilancio ante riforma e i primi 5 del bilancio armonizzato.



Sono stati utilizzati esclusivamente i dati di spesa pubblica, relativi al-le regioni a statuto ordinario e alla Sardegna, in quanto sono le uniche regioni che hanno applicato la riforma già dal 2015, per le quali con-seguentemente è possibile osservare un biennio di attuazione del pareg-gio di bilancio.

Oltre all’analisi dei citati dati di bilancio, la ricerca ha utilizzato le ri-sultanze emerse nell’ambito di un monitoraggio sulle motivazioni alla ba-se dell’overshooting per le regioni italiane, effettuato nel mese di giugno 2017 dalla Commissione Affari Finanziari, istituita presso la Conferen-za delle regioni e delle province autonome10. Il monitoraggio ha consen-tito di mettere in evidenza le principali criticità del pareggio di bilancio e le motivazioni alla base del fenomeno dell’overshooting. In aggiunta a tale monitoraggio, nel mese di settembre 2018 sono state effettuate tre interviste a rappresentanti delle regioni nella medesima commissione, i quali hanno confermato, con ulteriori approfondimenti, le motivazioni al-la base dell’overshooting.

4. Prime evidenze sull’applicazione del principio del pareggio di bilancioNei primi anni di applicazione della riforma si registra da parte delle regioni la presenza di spazi di spesa inutilizzati notevolmente superio-ri agli obiettivi, che portano a interrogarsi sulle difficoltà applicative dei nuovi vincoli di finanza pubblica.

Concentrando l’attenzione sui saldi tra le entrate e le spese finali emer-gono infatti, per le regioni che hanno applicato il pareggio, quasi 6 mi-liardi di “mancate spese” di competenza e quasi 4 miliardi di cassa per il 2015; i risultati del 2016, con riferimento all’unico saldo obiettivo vi-gente, denotano, invece, un evidente miglioramento nella capacità di ge-stione degli spazi di spesa, ma ancora margini molto elevati per diverse amministrazioni regionali (tabella 1).

Tabella 1 – Confronto overshooting 2015-2016

Regione2015 2016

overshooting competenza

overshooting cassa


Abruzzo 41.509,00 178.270,00 12.966,00

Basilicata 224.447,00 34.310,00 7.521,00

Calabria 62.092,00 233.226,00 63.889,00

Campania 17.706,00 807.420,00 348.225,00

Emilia-Romagna 499.788,00 119.163,00 138.069,00

- segue -

10 http://www.regioni.it/informazioni/



Regione2015 2016


overshooting cassa


Lazio 1.625.836,00 626.213,00 94.747,00

Liguria 124.127,00 184.079,00 12.319,00

Lombardia 1.428.755,00 555.128,00 406.893,00

Marche 255.886,00 176.191,00 53.689,00

Molise 1.059,00 167.727,00 8.877,00

Piemonte 104.122,00 157.256,00 182.739,00

Puglia 872.984,00 252.561,00 142.455,00

Toscana 2.067,00 36.000,00 80.618,00

Umbria 74.670,00 25.767,00 24.651,00

Veneto 307.724,00 341.689,00 300.398,00

Sardegna 240.681,00 25.692,00 260.230,00

Totale 5.883.453,00 3.920.692,00 2.138.286,00

Valori in migliaia di euro, fonte Conti dei Conti

Tali risultati meritano un’attenta riflessione, non solo per la rilevanza degli importi, ma anche perché rappresentano un campanello di allar-me se valutati nel contesto di una riforma che persegue l’intento di una maggiore responsabilizzazione delle amministrazioni regionali nella pro-grammazione e gestione dei propri bilanci.

Le possibili cause del permanere dell’overshooting sono molteplici; ol-tre all’analisi della letteratura, tali cause sono state individuate facendo ricorso al monitoraggio e alle interviste citate nel paragrafo 3, sia in ri-ferimento all’andamento delle spese che delle entrate.

Il 2015 è stato l’anno di introduzione dell’armonizzazione contabi-le nella maggior parte delle regioni, anche se affiancata alla contabilità tradizionale, e il 2016 rappresenta il primo anno di applicazione inte-grale del decreto legislativo 118/2011 anche in fase previsionale. L’in-certezza dovuta alla modifica delle regole contabili, unita alla novità nei meccanismi di rispetto dei vincoli di finanza pubblica ha determinato nel-le amministrazioni regionali atteggiamenti di eccessiva prudenza. E’ ve-rosimile supporre che tale situazione sia stata aggravata, nel 2015, dal-le difficoltà connesse alla gestione contestuale di diversi saldi obiettivo e alla rigida separazione esistente tra gli stessi, in quanto non erano am-messe compensazioni tra i rispettivi risultati.

Sempre con riferimento ai risultati 2015 va rilevato che in corso d’anno si susseguirono numerosi interventi legislativi volti a favorire il perseguimento del pareggio per le regioni in difficoltà. Il decreto leg-ge n.78 del 19 giugno 2015 ha previsto, infatti, l’esclusione dal com-



puto dei saldi sia degli impegni per investimenti e per contributi in con-to capitale delle regioni che nel 2014 avevano rispettato le soglie de-gli indicatori annuali di tempestività dei pagamenti, sia dei pagamenti correnti in conto residui fatti a valere sulle anticipazioni di liquidità del decreto legge 8 aprile 2013, n. 3511. Inoltre, la legge di stabilità per il 2016 ha ammesso l’esclusione degli impegni del perimetro sanitario del bilancio, finanziati dagli utilizzi del risultato di amministrazione re-lativo alla gestione sanitaria formatosi negli esercizi antecedenti l’an-no 2015. Tali modifiche, intervenute nella seconda metà dell’anno, evi-dentemente non prevedibili dalle regioni in sede di programmazione, hanno senz’altro contribuito ad incrementare l’overshooting per quelle amministrazioni che non presentavano particolari difficoltà nel perse-guimento degli obiettivi.

Ulteriore componente che ha, certamente, influenzato i risultati del pareggio in entrambe le annualità è data dal combinato disposto di al-cune norme introdotte dall’armonizzazione contabile e dei meccanismi di funzionamento del pareggio di bilancio. In particolare, l’esclusione dai saldi di finanza pubblica di alcune voci di spesa (accantonamen-to ai fondi destinati a confluire nel risultato di amministrazione, disa-vanzo iscritto in bilancio, spese per rimborso prestiti) determina, se le stesse sono finanziate con entrate rilevanti ai fini del pareggio, la for-mazione di spazi finanziari che non sempre le regioni sono riuscite a sfruttare. Inoltre, non è sempre agevole prevedere le tempistiche di esi-gibilità delle spese, anche a causa dei complessi procedimenti di ag-giudicazione delle gare e dell’introduzione del nuovo codice degli ap-palti, che affiancata alle nuove regole di contabilizzazione degli im-pegni può aver comportato rallentamenti nelle spese programmate da alcune realtà regionali. A ciò si aggiunge, spesso, anche il mancato rispetto delle tempistiche di spesa da parte degli Enti locali beneficia-ri dei contributi regionali, talvolta riferiti a interventi finanziati con en-trate non rilevanti ai fini del pareggio di bilancio (indebitamento). La modifica dei cronoprogrammi di spesa, sovente comunicata a fine an-no da parte dei beneficiari/soggetti attuatori, crea pertanto spazi fi-nanziari inutilizzati.

Anche dal lato delle entrate si riscontrano difficoltà di gestione dei tempi e dell’ammontare delle risorse, in quanto spesso i riparti e i trasfe-rimenti da parte dell’amministrazione centrale avvengono negli ultimi me-si dell’anno, quando non si hanno i tempi tecnici per programmare e re-alizzare la spesa corrispondente.

Infine, nonostante la legge 243/12 preveda che eventuali scostamen-ti annuali rispetto all’obiettivo di saldo possano essere recuperati in quo-te costanti nell’arco del triennio successivo, la necessità di dimostrazio-

11 Rubricato: “Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica am-ministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di ver-samento di tributi degli Enti locali”.



ne del pareggio e le sanzioni in caso di mancato raggiungimento dell’o-biettivo hanno valenza annuale. Ciò crea una forte rigidità di gestione dei saldi, impedendo il recupero di temporanei scostamenti annuali tra le tempistiche di entrata e spesa e limitando l’orizzonte di programma-zione di fatto al primo anno di riferimento del bilancio.

5. Gli impatti del passaggio dal patto di stabilità al pareggio di bilancio sulla programmazione del bilancio regionaleAl fine di valutare se, al di là delle citate difficoltà, l’introduzione della riforma abbia influenzato la capacità di programmazione delle regioni, si è proceduto a mettere a confronto alcuni indicatori desunti dai bilan-ci con riferimento alla media delle prime due annualità di applicazione della riforma e alla media delle tre annualità precedenti.

L’analisi si concentra sulle regioni a statuto ordinario e sulla Sardegna che, come sopra specificato, sono le uniche che hanno applicato la nuo-va normativa già a decorrere dal 2015.

La lettura delle risultanze dell’analisi va effettuata con cautela in quan-to il 2015 è stato anche, per molte delle regioni osservate, il primo an-no di introduzione della contabilità armonizzata. Ciò influenza, inevita-bilmente, l’andamento di alcuni indicatori, sia per effetto del maggior ri-gore richiesto dal rispetto della contabilità finanziaria potenziata nell’im-putare gli impegni e gli accertamenti sulla base dell’effettiva esigibilità degli stessi, sia per l’introduzione di poste contabili di spesa destinate a non essere impegnate ma a confluire nell’avanzo di amministrazione, quali il fondo crediti di dubbia esigibilità, il fondo perdite partecipate e il fondo passività potenziali.

Figura 1 – Incidenza previsioni iniziali su previsioni finali

Elaborazioni proprie su dati Conti pubblici territoriali



Se si adotta come indicatore della capacità previsionale delle regio-ni l’incidenza degli stanziamenti iniziali di spesa su quelli finali (figura 1), al di là di alcune differenze registrate tra le realtà territoriali, l’indica-tore a livello aggregato di tutte le regioni osservate registra una sostan-ziale stabilità, passando da un valore medio di 81,5% nel primo perio-do oggetto di osservazione a un valore medio di 82% nelle due annua-lità di applicazione del pareggio.

Figura 2 – Incidenza impegni su previsioni finali


La capacità di impegno, misurata come rapporto tra gli impegni e gli stanziamenti finali peggiora in diverse regioni e, anche a livello nazio-nale, registra un decremento dal 79% al 73% (figura 2).

Migliora, invece, di tre punti percentuali la capacità di realizzazio-ne degli impegni (pagamenti in c/competenza su impegni) (figura 3).



Figura 3 – Grado di realizzazione (pagamenti su impegni)


Anche dal lato delle entrate si registra un seppur lieve decremento del-la capacità di accertamento (da 76% a 74% a livello aggregato delle re-gioni osservate) (figura 4), mentre la capacità di realizzazione degli ac-certamenti non migliora (figura 5).

Figura 4 – Incidenza accertamenti su previsioni finali




Figura 5 – Grado di realizzazione degli accertamenti (riscossione su accertamenti)


In sintesi, pur con la necessaria cautela per le motivazioni anzidette, da una prima lettura dei dati emerge che la riforma, nel primo biennio di applicazione, non ha avuto come conseguenza quel miglioramento del-la capacità di programmazione delle regioni che avrebbe consentito di contenere l’overshooting e di massimizzare la spesa.

Certamente, trattandosi delle prime annualità di applicazione di impor-tanti novità sia in termini di regole contabili che di vincoli di finanza pub-blica, l’incertezza e la scarsa confidenza con la nuova normativa può aver determinato un ritardo nell’acquisizione di una capacità di programmazio-ne più consapevole ed efficace. Sarà in questo senso interessante osservare l’andamento nelle successive annualità. Se, tuttavia, alle risultanze derivanti dalla mera osservazione dei bilanci si affiancano i risultati delle interviste, emerge un aspetto rilevante. L’andamento apparentemente piatto degli in-dicatori della capacità di programmazione dei bilanci non denota una to-tale assenza di cambiamenti incisivi, ma è il risultato di forze contrapposte.



Da un lato, con l’introduzione del pareggio, è sentita in modo sempre più pressante da parte delle regioni l’esigenza di acquisire un maggiore con-trollo sui propri bilanci affinando le proprie capacità di programmazione; dall’altro, le regioni stesse si sentono fortemente limitate nell’attuare questo percorso a causa di fattori esogeni fuori dalle loro possibilità di controllo.

In particolare i soggetti intervistati hanno lamentato le difficoltà di pro-grammazione derivanti dalla mancata applicazione da parte dello Sta-to delle regole della riforma contabile armonizzata che consentirebbero una maggiore trasparenza nei tempi e nella quantificazione dei trasfe-rimenti in tempi utili per consentirne la corretta programmazione nei bi-lanci regionali. Questo aspetto comporta l’esistenza di una sorta di over-shooting “indotto dall’esterno”, determinato dal fatto che le regioni spes-so ricevono a fine anno dallo Stato trasferimenti imprevisti, con la conse-guente difficoltà di programmare la corrispondente spesa.

6. Le intese territorialiLa normativa antecedente alla riforma aveva già previsto meccanismi di fles-sibilizzazione del patto di stabilità che consentissero lo scambio di spazi di spesa tra realtà territoriali diverse. Oltre alla possibilità di attivare scambi tra Enti locali (patto orizzontale), le regioni potevano cedere spazi finan-ziari a favore degli enti territoriali ricadenti nel relativo territorio. In parti-colare, il patto verticale consisteva nella possibilità per le regioni, previa definizione dei criteri di virtuosità, di riconoscere agli Enti locali maggiori margini di spesa per pagamenti in conto capitale, compensandoli con un peggioramento, di pari importo, dei propri obiettivi (Sciancalepore 2017).

Il patto verticale incentivato prevedeva, invece, che le regioni riceves-sero dallo Stato un contributo monetario pari all’83,33% degli spazi ce-duti agli Enti locali per il pagamento di residui passivi in conto capitale. Tale contributo andava destinato, esclusivamente, alla riduzione del de-bito. Questi strumenti di flessibilizzazione hanno destato un forte interes-se da parte delle regioni con cessioni di spazi di importo crescente ne-gli anni, che hanno raggiunto la somma complessiva di 1,8 miliardi nel 2014 (Corte dei Conti 2017). L’anticipazione del pareggio di bilancio nel 2015 non ha fatto venir meno la possibilità di applicazione delle ri-chiamate misure di flessibilità. In particolare, la cessione di margini di spesa a valere sul patto verticale incentivato è stata favorita dalla modi-fica in corso d’anno della relativa disciplina che ha consentito, da un la-to, di ampliare le possibilità di destinazione degli spazi concessi agli En-ti locali a tutti i pagamenti in conto capitale (non più solo ai debiti matu-rati al 30 giugno 2014) e, dall’altro, ha rinviato dal 30 aprile al 30 set-tembre la scadenza ultima di definizione del patto.

Nonostante l’overshooting sia rimasto molto elevato, la cessione di spazi da parte delle regioni è stata diffusa, soprattutto in occasione della seconda scadenza. Gli importi sono comunque inferiori a quelli registrati nell’annuali-tà precedente e quasi tutti gli spazi sono ceduti a valere sul patto incentivato.



Anche per il 201612 il legislatore ha confermato la possibilità di atti-vare patti di solidarietà al fine di favorire gli investimenti degli Enti loca-li attraverso meccanismi di flessibilità orizzontale e verticale che si strut-turavano nelle due differenti articolazioni del patto regionalizzato e del patto orizzontale nazionale.

Nell’ambito del patto regionalizzato gli Enti locali della regione pote-vano acquisire spazi, per impegni di spesa in conto capitale, ceduti da altri Enti locali (con restituzione nel biennio successivo degli spazi acqui-siti) o dalla regione stessa (senza restituzione). Come per il 2015, è sta-ta riproposta dal legislatore la doppia scadenza del 30 aprile e del 30 settembre per la ridefinizione degli obiettivi, ma a differenza delle an-nualità precedenti non è stato previsto alcun incentivo statale per favori-re la cessione di spazi da parte della regione.

Nell’ambito del patto nazionale orizzontale, invece, gli Enti locali po-tevano scambiare ulteriori spazi finanziari a livello nazionale.

Nonostante gli ampi margini di scostamento dagli obiettivi program-matici, il ricorso ai patti di solidarietà per il 2016 è stato quasi inesisten-te, con un totale di soli 34 milioni di spazi ceduti a fronte di oltre 2 mi-liardi di overshooting (tabella 2).

Tabella 2 – Cessione spazi di spesa da regioni a Enti locali

RegioneQuota attribuita dalle regioni agli Enti locali

2015 2016Abruzzo 28.107,00 3.000,00Basilicata 20.867,00 9.696,00Calabria 46.686,00 0,00Campania 108.004,00 0,00Emilia-Romagna 79.896,00 0,00Lazio 122.828,00 0,00Liguria 29.841,00 11.545,00Lombardia 170.573,00 0,00Marche 30.033,00 0,00Molise 9.818,00 0,00Piemonte 85.137,00 10.000,00Puglia 78.285,00 0,00Toscana 59.287,00 0,00Umbria 20.792,00 0,00Veneto 63.639,00 0,00Sardegna 73.177,00 0,00Totale 1.026.970,00 34.241,00

Valori in migliaia di euro, fonte Conti dei Conti

12 Legge 28 dicembre 2015, n.208, articolo 1, commi da 728 a 731.



Tali dati vanno letti anche alla luce del fatto che i vincoli di finanza pubblica non sono stati rispettati da 220 Enti locali nel 2015 e 63 nel 2016 (Ministero dell’Economia e delle finanze, Dipartimento della ragio-neria generale dello Stato 2018).

Il confronto con le annualità precedenti sembrerebbe individuare nel-la mancata riproposizione dell’incentivo statale a favore delle regioni di-sposte a cedere spazi la causa principale del crollo nel 2016 (Scianca-lepore 2017). Tenendo tuttavia conto dell’evoluzione della normativa per le annualità successive e della più volte richiamata logica di maggior re-sponsabilizzazione delle amministrazioni regionali alla base del pareg-gio di bilancio, il 2016 appare come un’annualità ibrida, dalla logica in-compiuta. A fronte, infatti, dell’applicazione del meccanismo del pareg-gio che rispecchia quasi pedissequamente la legge 243/2012, è anco-ra inattuato il ruolo delle regioni nella gestione delle intese territoriali. La relativa normativa13, che assegna alle stesse un preciso ruolo di coordi-namento e controllo degli scambi di spazi finanziari per promuovere la programmazione della spesa a livello territoriale, è entrata a regime so-lo a decorrere dal 2017. Tale aspetto non ha, probabilmente, favorito le amministrazioni regionali nel superamento di una prospettiva fondamen-talmente autoreferenziale, nell’ambito della quale le cessioni agli Enti lo-cali seguono spesso logiche di contrattazione politica o di bilancio. In-fatti, permane un orientamento legato all’introito dell’incentivo statale, mentre sarebbe necessaria una prospettiva di maggiore coinvolgimen-to e responsabilizzazione nel perseguimento della massima efficienza ed efficacia della programmazione della spesa a livello territoriale. Inol-tre, dalle interviste è emerso che uno degli ostacoli per un maggiore uti-lizzo delle intese territoriali è stato rappresentato dal citato ritardo nella comunicazione dell’entità dei trasferimenti dal governo centrale. Ciò, a sua volta, ha limitato la capacità programmatoria delle regioni, renden-do, di fatto, imprevedibile l’entità di spazi disponibili, in tempi utili per la cessione agli Enti locali.

7. Le conseguenze del principio del pareggio di bilancio sulla spesa consolidata di regioni ed Enti localiNei primi due anni di applicazione del pareggio di bilancio, rispetto al triennio precedente, si registrano sia variazioni nei livelli di spesa totale, che modifiche nella composizione della stessa (figura 6). Tale andamen-to è determinato sia dai flussi di pagamento delle regioni che da quel-li degli Enti locali, che pur essendo stati interessati direttamente dalla ri-forma solo a decorrere dal 2016, sono stati certamente influenzati nelle possibilità di spesa dai trasferimenti delle regioni e dagli spazi finanzia-ri ceduti nell’ambito dei patti di solidarietà.

13 Articolo 10 della legge 243/2012.



Figura 6 – Spesa consolidata corrente e in c/capitale

Elaborazioni proprie su dati Conti pubblici territoriali. Spesa al netto del rimborso presti-ti, valori in migliaia di euro.

I flussi di pagamento registrati nel 2015, al netto del rimborso prestiti, raggiungono il minimo storico registrato nell’intero quinquennio. Quan-to abbia contribuito a questo risultato l’introduzione dell’armonizzazio-ne contabile e quanto l’attuazione del pareggio di bilancio per le regio-ni è difficilmente stimabile. Tuttavia, è indubbio che la necessità di appli-care per la prima volta vincoli di finanza pubblica espressi in termini di saldi, unita alla complessità di gestione di diversi obiettivi di pareggio espressi in termini di cassa e competenza, ha certamente avuto i suoi ef-fetti sulla spesa delle regioni.

Nel 2016 i flussi di pagamento consolidati registrano una netta ripre-sa, pur senza raggiungere il picco del 2013, probabilmente influenzata dal venir meno dei vincoli di finanza pubblica espressi in termini di cas-sa. Al di là dei livelli complessivi di spesa, un’importante variazione si registra nella composizione della stessa: il peso dei pagamenti di parte capitale14 per la prima volta nel quinquennio si attesta su livelli inferio-ri al 10% (figura 7).

14 La spesa in conto capitale rilevata dai CPT ricomprende oltre agli investimenti diretti in beni mobili e immobili, i trasferimenti in conto capitale, le partecipazioni azionarie e i con-ferimenti, le concessioni di crediti.



Figura 7 – Composizione spesa consolidata (al netto del rimborso prestiti)


La motivazione di tali dinamiche può essere ricercata nelle recenti li-mitazioni legate all’utilizzo delle tradizionali fonti di copertura degli in-vestimenti (debito e avanzo di amministrazione). Da un lato, infatti, con l’introduzione dell’armonizzazione contabile sono previsti limiti all’auto-rizzazione di nuovo debito15, dall’altro la riforma del pareggio di bilan-cio16 impone che il ricorso all’indebitamento da parte delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autono-me sia consentito solo contestualmente all’adozione di piani di ammorta-mento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento e nei limi-ti dei margini di spesa disponibili nel rispetto del saldo di pareggio, an-che acquisiti con ricorso alle intese regionali.

Inoltre, ai fini del perseguimento del pareggio di bilancio, non rileva-no come poste di entrata, oltre a quelle derivanti da indebitamento, gli utilizzi dell’avanzo di amministrazione17.

15 L’articolo 62 del D.Lgs 118/2011 prevede che “Le regioni possono autorizzare nuo-vo debito solo se l’importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interesse dei mutui e delle altre forme di debito in estinzione nell’esercizio considera-to, al netto dei contributi erariali sulle rate di ammortamento dei mutui in essere al mo-mento della sottoscrizione del finanziamento e delle rate riguardanti debiti espressamen-te esclusi dalla legge, non supera il 20 per cento dell’ammontare complessivo delle en-trate del titolo “Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa” al netto di quelle della tipologia “Tributi destinati al finanziamento della sanità” ed a condizione che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura nell’ambito del bilancio di previ-sione della regione stessa (…).16 Articolo 10 della legge 243/2012.17 Tale scelta del legislatore è stata contestata dalle regioni ed è stata oggetto di un’inter-pretazione da parte della Corte Costituzionale che ha sancito che l’avanzo di amministrazio-ne, una volta accertato nelle forme di legge, debba essere nella piena disponibilità dell’en-te e che le regioni devono poterlo utilizzare a copertura delle obbligazioni già assunte.



L’effetto di tali concause, esistenti già dal primo anno di applicazio-ne del pareggio, si è manifestato soprattutto a decorrere dal 2016 con l’evidente riduzione del peso percentuale degli investimenti sulla spesa totale. Nel 2015 invece, la spesa in conto capitale subisce una riduzio-ne in valori assoluti, ma non si riduce il relativo peso percentuale sulla spesa totale rispetto all’annualità precedente. A questo risultato hanno, probabilmente, contribuito una serie di fattori che hanno caratterizzato il 2015 e che non si sono riproposti nel 2016: da un lato l’attivazione da parte di tutte le regioni del patto verticale incentivato che ha compor-tato la cessione agli Enti locali di spazi finanziari vincolati a pagamenti in conto capitale; dall’altro la possibilità, concessa alle regioni in rego-la con i tempi di pagamento, di non considerare gli impegni per investi-menti diretti e per l’erogazione di contributi in conto capitale ai fini del calcolo del pareggio.

Tale ultima previsione ha ampliato le capacità di impegno in conto capitale e ha avuto effetti espansivi sui pagamenti in conto competenza per investimenti nelle regioni che presentavano margini utilizzabili nel saldo finale di cassa.

Inoltre, non va sottovalutato l’effetto che sulla composizione della spe-sa ha il venir meno nel 2016 della necessità per le regioni di rispettare i saldi obiettivo di parte corrente. Come spesso evidenziato dalla Cor-te dei Conti (2014), infatti, la determinazione di un obiettivo complessi-vo, che non diversifichi tra spese correnti e spese in conto capitale com-porta, specie per la gestione di competenza, un limitato contenimento (o un aumento) della spesa corrente a danno di quella per investimenti che risulta la componente di spesa maggiormente penalizzata dai vincoli.

L’incidenza dei rimborsi di prestiti sulla spesa totale raggiunge un pic-co nel 2015, soprattutto dovuto ai pagamenti di alcune regioni, in parti-colare Lombardia, Campania, Puglia, Liguria e Sardegna.

Focalizzandosi su specifiche destinazioni di spesa, risulta interessan-te osservare l’andamento dell’aggregato “spesa connessa allo sviluppo” (figura 8), che ricomprende la spesa in conto capitale al netto delle par-tite finanziarie (concessioni crediti, anticipazioni, partecipazioni aziona-rie e conferimenti) e la spesa corrente per la formazione professionale, in quanto investimento in capitale umano.



Figura 8 – Spesa connessa allo sviluppo


Anche in questo caso, l’effetto a decorrere dal 2016 è di netta contrazio-ne dei pagamenti relativi a questo aggregato di spesa rispetto alle annua-lità precedenti, sia in valori assoluti che in termini di peso percentuale sulla spesa totale (circa 9% nel 2016 e 13% nel 2013). La riduzione del peso dei pagamenti per sviluppo nel 2016 rispetto al dato medio 2012-15 riguar-da quasi tutte le regioni e raggiunge i livelli più rilevanti, superiori al -20% nel Lazio, Molise, Piemonte, Emilia Romagna, Puglia, Campania (figura 9).

Figura 9 – Andamento spesa per lo sviluppo




Relativamente alla composizione settoriale dei pagamenti, non si regi-strano, a livello aggregato, rilevanti variazioni del peso percentuale degli ambiti di spesa più rilevanti. E’ interessante osservare l’andamento della sanità (figura 10), in quanto il settore è oggetto di importanti novità nor-mative nell’ultimo biennio oggetto di osservazione. Tali novità sono dovu-te, da un lato all’applicazione per le regioni a statuto ordinario del titolo II del D.lgs.118/11, dall’altro all’inclusione della relativa spesa, esclusa fino al 2014 dall’ambito del patto di stabilità interno, nel computo dei vincoli del pareggio di bilancio. Il peso del settore sui flussi di pagamen-to totali nel 2015 non si riduce rispetto alla media del triennio preceden-te e, anzi, nel 2016 registra un incremento. Va, comunque, considera-to che l’analisi dell’andamento dei flussi di pagamento è influenzata da spesa in conto residui che non rientra nei limiti del pareggio nell’ultima annualità osservata.

Figura 10 – Spesa per la sanità


L’incremento dei pagamenti consolidati relativi al settore sanitario nel 2016 è un fenomeno diffuso che interessa tutte le regioni, ad eccezione di Abruzzo, Puglia e Calabria.

8. Considerazioni conclusiveLa ricerca ha evidenziato alcuni interessanti risultati che contribuiscono al-la letteratura sul patto di stabilità e sul pareggio di bilancio delle regioni italiane e consentono di comprendere meglio gli effetti di tali istituti sull’o-vershooting e sulla spesa consolidata nel territorio. In particolare, la ricer-ca ha messo in evidenza che l’overshooting continua a rappresentare un fenomeno significativo per le regioni italiane. Le cause, in parte dovute a meccanismi contabili, derivanti dalla normativa sul pareggio di bilancio e da quella sull’armonizzazione, potrebbero essere fortemente ridimensio-



nate grazie al superamento della tradizionale concezione della program-mazione regionale, autoreferenziale e, sostanzialmente, con orizzonte an-nuale. Infatti, al di là delle differenze applicative che si sono susseguite ne-gli anni, la nuova normativa del pareggio di bilancio ha consentito il su-peramento degli effetti distorsivi di obiettivi di spesa spesso ancorati a ri-sultati storici che determinavano il trascinarsi di anomalie e la penalizza-zione degli enti più efficienti. Nell’ambito di un’evoluzione normativa vol-ta a temperare il carattere eccessivamente stringente dei tradizionali vin-coli del patto, il pareggio di bilancio ha determinato, dunque, il definitivo superamento dei meccanismi di controllo della spesa e del debito. Inoltre, ha introdotto per la prima volta la possibilità per le regioni di far leva sulle componenti di entrata dei propri bilanci per rispettare i vincoli di finanza pubblica, per sfruttare in pieno gli spazi di spesa utilizzabili.

Dall’analisi dei dati di bilancio emerge, tuttavia, una generalizzata difficoltà da parte delle regioni a realizzare netti miglioramenti nella qua-lità della loro programmazione. Le interviste e le risultanze dei confron-ti avvenuti nell’ambito della Commissione Affari Finanziari della Confe-renza delle regioni e delle province autonome evidenziano, da un lato, un’importante acquisizione di consapevolezza da parte delle regioni cir-ca la necessità di investire sulla qualità e sull’efficacia della programma-zione in seguito al mutato contesto normativo-contabile. Dall’altro, metto-no in luce le concrete difficoltà di previsione e controllo delle tempistiche di spesa e, soprattutto, di entrata, spesso imputabili alla frequente caren-za di comunicazione tra i diversi livelli di governo, che determinano di-namiche dei flussi finanziari con andamenti non previsti e non prevedi-bili da parte delle regioni.

Ciò determina sovente la difficoltà per le regioni di prevedere corret-tamente gli spazi di spesa disponibili, in tempi utili per gestirli direttamen-te o per cederli ad altri enti territoriali.

Seppur alla luce di tali indiscutibili difficoltà, il ridotto ricorso allo scam-bio di spazi finanziari e l’andamento dei flussi di spesa che ha registra-to un calo importante della componente in conto capitale fanno emerge-re due elementi. Da un lato le criticità applicative della riforma, dall’altro l’importanza dell’acquisizione di una maggiore consapevolezza da par-te degli enti territoriali e soprattutto delle regioni nella gestione dei pro-pri spazi di spesa. Considerato che è solo dal 2017, con l’applicazione dell’articolo 10 della L.243/2012 e del decreto attuativo n.21/2017, che le regioni hanno acquisito un ruolo centrale nell’attivare e coordina-re le intese riferite al territorio di riferimento (Ferretti e Lattaruolo 2016), occorre verificare quali saranno gli effetti duraturi della riforma. Le regio-ni potranno diventare il nodo fondamentale delle intese, coordinando gli scambi di spazi finanziari volti a ottimizzare la spesa sul territorio e in-canalandola verso investimenti ritenuti strategici per lo sviluppo locale.

Tutto ciò, unitamente all’applicazione dal 2016 del pareggio di bilan-cio anche agli Enti locali, potrà consentire di superare la logica atomi-



stica del patto di stabilità interno, caratterizzato da obiettivi differenzia-ti per singolo ente e da regole variabili a seconda del comparto di ap-partenenza. L’obiettivo finale è avviare un sistema di concertazione che coinvolga le diverse realtà istituzionali in una programmazione territoria-le a più livelli, coordinata dalla regione.

Dall’insieme delle modifiche sopra evidenziate deriva un’importante sfida per le regioni che, a fronte di maggiori margini di manovra, si tro-vano a dover attivare una più attenta programmazione, che tenga con-to di spazi di spesa fortemente mutevoli, perché legati a flussi di entrata che a loro volta devono essere correttamente programmati e attivamente gestiti. Quest’ultimo aspetto in particolare è un’importante novità per le amministrazioni regionali, tradizionalmente abituate a concentrarsi sulla spesa piuttosto che sull’entrata, spesso vista come un fattore esogeno dif-ficilmente modificabile se non entro limiti ristretti. Il nuovo pareggio di bi-lancio ha imposto alle regioni l’attenzione alle entrate, non solo nella lo-ro corretta quantificazione, ma anche nella gestione attiva dei tempi di ri-scossione, al fine di controllare e gestire al meglio i propri flussi monetari.

In quest’ottica la ricerca ha evidenziato la necessità di un differente approccio alla programmazione e di una maggiore connessione tra pro-cessi di programmazione e utilizzo delle risorse monetarie, per evitare le pesanti limitazioni delle nuove regole contabili. Inoltre, i dati rilevati e le interviste evidenziano l’esigenza di creare una rete di comunicazione e scambio e di attivare una programmazione condivisa e integrata che coinvolga anche enti operanti al di fuori del territorio regionale. In par-ticolare, occorrono un continuo dialogo e confronto con lo Stato, con il quale devono essere concordati e monitorati i tempi e l’entità dei trasferi-menti, ma anche con le altre regioni con le quali possono essere utilmen-te scambiati spazi di spesa. È, inoltre, fondamentale fare rete all’interno del territorio, creare sinergie tra regione ed Enti locali per perseguire al meglio l’obiettivo comune di ottimizzazione dei risultati.

La recente introduzione delle riforme sopra citate rende necessario ap-profondire i temi trattati, allargando l’orizzonte di osservazione agli anni futuri, per poter monitorare con attenzione gli effetti sulla spesa che da tali riforme deriveranno. Ciò potrà consentire la verifica del grado di ef-ficienza dei processi di programmazione e di spesa e dell’efficacia nel-la realizzazione degli interventi realizzati.

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