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CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO

Il Controllo sulla sana gestione finanziaria

del

Comune di Nettuno

Esercizi 2007-2010

con proiezioni all’esercizio 2011

D E L I B E R A Z I O N E

Deliberazione n. 5/2012/VSGF

Comune di Nettuno

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO

Nell’adunanza del 30 novembre 2011 e del 30 gennaio 2012

composta dai magistrati

Vittorio ZAMBRANO Presidente;

Rosario SCALIA Consigliere;

Francesco ALFONSO Consigliere;

Maria Luisa ROMANO Consigliere;

Carmela MIRABELLA Consigliere – relatore;

Rosalba DI GIULIO Consigliere;

Maria Teresa D’URSO Primo Referendario;

Donatella SCANDURRA Primo Referendario.

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D.

12 luglio 1934, n. 1214, e successive modifiche e integrazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle

leggi sull'ordinamento degli enti locali, e le successive modifiche e integrazioni;

VISTO l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131;

VISTO l’art. 1, c. 166 e ss. della legge 23 dicembre 2005, n. 266;

VISTO l’art. 2 del Regolamento 16 giugno 2000 per l’organizzazione delle funzioni

di controllo della Corte dei conti e successive modifiche e integrazioni;

VISTA la deliberazione n. 1/2009, con la quale questa Sezione, nell’approvare il

programma di lavoro per l’anno 2009, ha disposto alcune indagini di controllo sulla sana

gestione finanziaria degli enti locali ai sensi di quanto disposto dall’art. 7, comma 7, della

legge n. 131/2003;

VISTO il decreto presidenziale n. 1/2009 con il quale il Comune di Nettuno, è stato

individuato, unitamente ad altri, quale ente da sottoporre al suddetto controllo;

VISTE le relazioni dell’Organo di revisione del Comune di Nettuno sul bilancio di

previsione 2008, 2009, 2010 e 2011 e sul conto consuntivo degli esercizi 2008, 2009 e

2010;

VISTE le risultanze dell’istruttoria condotta dal magistrato Consigliere Carmela

Mirabella e preso atto dei chiarimenti e delle osservazioni formulate dall’Amministrazione;

VISTO lo schema di relazione predisposto dal magistrato istruttore;

VISTA l’ordinanza presidenziale n. 16 del 18 novembre 2011 di convocazione della

Sezione per l’adunanza del 30 novembre 2011, con la quale è stata tra l’altro disposta la

trasmissione al Sindaco di copia del suddetto schema di relazione;

VISTA la documentazione prodotta a seguito della convocazione dell’adunanza del

30 novembre 2011 dall’Amministrazione comunale di Nettuno e dal collegio dei revisori

dei conti dello stesso Comune;

UDITO nel corso dell’adunanza pubblica del 30 novembre 2011 il relatore

Consigliere Carmela Mirabella;

UDITI, in rappresentanza del Comune, il Sindaco Alessio Chiavetta, il Segretario

Generale dott. Raffaele Allucca, il Dirigente del Settore Finanziario dott. Gianluca Faraone,

l’Assessore al Bilancio Riccardo Ferrante e il Presidente del collegio dei revisori dott.

Michele Scognamiglio;

VISTI gli atti prodotti dall’Amministrazione al fine di documentare le

controdeduzioni orali esposte nell’adunanza pubblica del 30 novembre 2011;

VISTA l’ordinanza presidenziale n. 2/bis del 27 gennaio 2012 con la quale la

Sezione è stata convocata, in camera di consiglio, nell’adunanza del 30 gennaio 2012 al

fine di valutare la suddetta documentazione;

DELIBERA

di approvare in via definitiva la relazione avente ad oggetto “Il controllo sulla

verifica della sana gestione finanziaria del Comune di Nettuno – Esercizi 2007 - 2010, con

proiezioni sull’esercizio 2011”;

FA RISERVA

di valutare le misure correttive che l’Amministrazione dovrà adottare e comunicare

a questa Sezione in ordine alle irregolarità amministrative contabili e alle criticità

gestionali rilevate nell’ambito della predetta relazione;

FA CARICO

al Consiglio comunale di Nettuno di procedere, entro il termine di trenta giorni dal

ricevimento della presente deliberazione, alla riapprovazione del rendiconto 2009 a

seguito della rideterminazione del risultato di amministrazione del medesimo esercizio

resa necessaria dalla rilevata illegittimità dell’accertamento di alcune poste di entrata

(entrate da alienazione di beni immobili) e dall’irregolare eliminazione di residui passivi

per i quali non risultano sussistere i requisiti per la relativa cancellazione;

FA CARICO

al Consiglio comunale di Nettuno di procedere alla riapprovazione del rendiconto

2010 qualora ciò si rendesse necessario a seguito dell’eventuale rideterminazione del

risultato dell’esercizio 2010 per i riflessi prodotti sullo stesso dalla rideterminazione del

risultato di amministrazione dell’esercizio precedente e all’Amministrazione di verificare gli

ulteriori effetti sulla gestione 2011.

DISPONE

che copia della presente delibera e della relazione sia trasmessa, a cura della

Segreteria, al Presidente del Consiglio del Comune di Nettuno e, per conoscenza, al

Presidente del Collegio dei Revisori;

Dispone infine la comunicazione della delibera e della relazione alla Procura

Regionale della Corte dei Conti per il Lazio per quanto di eventuale competenza.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 30 novembre 2011 e del 30

gennaio 2012.

IL MAGISTRATO RELATORE IL PRESIDENTE

f.to Carmela Mirabella f.to Vittorio Zambrano

Depositato in segreteria il 9 febbraio 2012

Il Direttore del Servizio di supporto

f.to Chiara Samarelli

R E L A Z I O N E

Hanno collaborato:

per l'istruttoria e l'analisi economico-finanziaria: Dott.ssa Marta Cristiani Dott.ssa Cristiana Sabatini Dott.ssa Mariana Roccia Sig.ra Maria Antonietta Scipioni

INDICE

PREMESSA 1

1 Situazione complessiva dell’Ente 5

2 Documenti e le procedure contabili 7

3 La costruzione degli equilibri di bilancio e i risultati

di amministrazione 12

3.1 Esercizio 2006 12






4 Analisi dei residui 49

5 Debiti fuori bilancio 52

6 La gestione dei servizi 55

7 Spesa del personale 60

8 Indebitamento 61

9 Inventario 66

Conclusioni 68

1

PREMESSA

NATURA DEL CONTROLLO E PROCEDURE SEGUITE

La presente relazione contiene gli esiti della verifica condotta da questa Sezione sulla

gestione del Comune di Nettuno relativa agli esercizi che vanno dal 2006 al 2010 con

proiezioni sulle previsioni del 2011.

Inizialmente la Sezione, nell’ambito del proprio programma di controllo per il 2009,

approvato con deliberazione n. 1/2009/INPR, aveva previsto alcune indagini di controllo sulla

sana gestione finanziaria degli enti locali da svolgere ex art. 7, comma 7, della legge n.

131/2003 con riguardo ai dati contabili degli ultimi tre consuntivi approvati e, per quanto

attinente alle valutazioni non strettamente legate agli andamenti delle entrate e delle spese,

con aggiornamenti alla data di definizione dell’istruttoria.

Con decreto presidenziale n. 1/2009 il Comune di Nettuno è stato individuato,

unitamente ad altri, quale ente da sottoporre al suddetto controllo sulla base di un criterio

oggettivo, in quanto destinatario di specifiche pronunce, adottate ai sensi dell’art.1, comma

168, della legge 23 dicembre 2005, n.266, le quali avevano messo in evidenza gravi

irregolarità contabili e criticità di carattere gestionale, tali da far temere rischi per gli equilibri

del bilancio.

Le informazioni acquisite tramite i revisori, mediante i questionari dagli stessi prodotti,

avevano infatti portato in emersione una realtà fenomenica complessa, nell’ambito della quale

le irregolarità contabili sono apparse causa e/o effetto di comportamenti censurabili anche

sotto il profilo gestionale.

La presenza di cospicui disavanzi di amministrazione e di passività non rilevate nei

documenti contabili, fatti emergere dalla gestione commissariale, ha contribuito a indirizzare la

scelta.

Al fine di consentire all’Amministrazione, scelta attraverso libere elezioni,

successivamente alla conclusione dell’incarico della Commissione straordinaria, di avviare la

gestione ordinaria dell’Ente, questo Collegio ha ritenuto opportuno un rinvio temporale

2

dell’indagine, considerata anche la possibilità di monitorare costantemente l’attività del

Comune attraverso le relazioni dei revisori.

Nel frattempo questa Sezione ha adottato ulteriori pronunce ai sensi della legge n.

266/2005, i cui esiti vengono sinteticamente riportati nel seguente prospetto.

ESITI DEI CONTROLLI SUI BILANCI E SUI RENDICONTI

(art. 1, comma 166 e seguenti, della Legge 23/12/2005, n. 266)

Documento Delibera Profilo Osservazioni Esito

Rendiconto 2005

n. 93/g/2007

Risultato di amministrazione

Obbligo di mantenere e ricostituire i vincoli del risultato di amministrazione

Segnalazione di criticità

Gestione dei residui attivi

Presenza di elevati importi di residui attivi, di dubbia esigibilità con possibile ripercussione negativa sugli equilibri di bilancio.


Gestione servizi dell’Ente

Risultati negativi nella gestione economico patrimoniale dei servizi gestiti dalle Istituzioni comunali “Casa di Riposo Tosi” e “Università Civica Andrea Sacchi”.


Bilancio 2007 n. 1/g/2008 Verifica Equilibri di bilancio

Saldo negativo della gestione corrente di competenza , determinato per la parte prevalente da debiti fuori bilancio, coperto con entrate da alienazioni patrimoniali


3

Situazione di cassa

Continuo ricorso ad anticipazioni di cassa che manifestano il perdurare di una situazione di carenza di liquidità, derivante anche dall’assenza di controlli sulla riscossione delle entrate la cui gestione è affidata alla Nettuno srl.


Verifica capacità di indebitamento

Livelli preoccupanti del livello dell'indebitamento


Bilancio 2008 n. 57/g/2008

Equilibri di bilancio Mancata approvazione del bilancio nei termini

Irregolarità contabile

Finanza derivata

Mancata elaborazione del prospetto di cui all’art. 1, c 383, l. 244/2007 (LF 2008) relativo agli impegni finanziari derivati da contratti swap in perdita e mancato stanziamento di spesa per la copertura delle passività corrispondenti.

Irregolarità contabile

La contestuale intestazione a questa Sezione del controllo sulla gestione, previsto

dall’art. 7, comma 7, della legge n. 131/2003, e del controllo sulla regolarità contabile, di cui

all’art. 1, comma 166 e segg. della legge n. 266/2005, nello svolgimento del quale è stata

assunta la disponibilità di una mole importante di dati, sia dal punto di vista quantitativo che

qualitativo, ha suggerito una procedura innovativa della verifica inizialmente programmata.

I suddetti dati, unitamente alle irregolarità contestate e a tutte le criticità rilevate,

possono infatti refluire utilmente nella verifica sulla gestione, per la quale l’accertamento delle

regolarità contabile costituisce un presupposto indefettibile.

4

La disponibilità di dati acquisiti tramite i questionari, che costituiscono ormai il risultato

di flussi costanti, ha evitato l’acquisizione di numerosi atti, sollevando dalla relativa

incombenza l’ente controllato, e ha consentito di attualizzare la verifica, estendendo l’indagine

fino al 2011.

La possibilità di seguire i diversi cicli contabili dell’Ente attraverso i dati forniti dai

revisori, ha consentito, inoltre, di evidenziare gli aspetti della gestione che richiedono

tempestivi interventi mirati, utilizzando il rapporto di stretta sinergia con l’organo di revisione.

Il fine collaborativo, che accomuna tutte le fattispecie di controllo su attività intestate

alla Corte dei conti, ha reso possibile un’unica decisione finalizzata a indurre l’amministrazione

ad adottare misure di autocorrezione di tutte le patologie rilevate.

L’istruttoria è stata inizialmente avviata con una richiesta di notizie e di invio di atti1 che

ha consentito di acquisire i bilanci di previsione e i rendiconti relativi al periodo 2006-2008, con

la documentazione allegata (relazioni dei revisori, delibere di salvaguardia, delibere di

riconoscimento dei debiti, ecc….).

Per il periodo successivo sono stati chiesti i medesimi dati solo per la parte che non è

stato possibile acquisire diversamente (tramite i questionari dei revisori, il SIRTEL e i certificati

al preventivo e al consuntivo inviati al Ministero dell’Interno), al fine di non gravare

eccessivamente l’Ente di oneri istruttori.

1 Nota istruttoria prot. n° 4375 del 20/7/2009

5

1. SITUAZIONE COMPLESSIVA DELL’ENTE

Il Consiglio comunale di Nettuno è stato sciolto con D.P.R. del 28/11/2005 ai sensi

dell’art. 143 del D. Lgs. n. 267/2000 e la Commissione straordinaria ha concluso il suo incarico

il 29 aprile 2008.

Come già rilevato con delibera di questa Sezione n. 1/g/2008 del 23/11/2007, la

gestione commissariale si è trovata di fronte all’obiettiva esigenza prioritaria di attivare drastici

interventi per il risanamento di cospicue passività, palesi (disavanzi di amministrazione) ed

occulte (debiti fuori bilancio), maturate anteriormente all’esercizio 2006, per la cui copertura è

apparso indispensabile il ricorso alle uniche risorse ritenute agevolmente reperibili e

liberamente utilizzabili allo scopo, consistenti in entrate da dismissioni del patrimonio

immobiliare dell’Ente.

La situazione complessiva dell’Ente risultava caratterizzata da disavanzi di

amministrazione (come può desumersi dal prospetto di seguito riportato), dalla presenza di

un’elevata massa di residui attivi, i quali al 31/12/2004 ammontavano a 84.424.028 ( dei quali

35.437.925 euro relativi ai titolo I e III), in parte di improbabile riscossione, e da scarsa

attenzione alla gestione delle entrate proprie.

Risultati di amministrazione

anno 2003 -1.933.303,00

anno 2004 -295.379,00

Anno 2005 -7.022.980,00

Anno 2006 -6.935.581,00

Anno 2007 -18.417.095,00

Anno 2008 -20.176.613,00

Anno 2009 4.067.296,00

Anno 2010 4.444.130,71

Anche il contesto organizzativo risultava pesantemente compromesso, come risulta dal

decreto di scioglimento dell’Ente.

L’attenzione riservata da questa Sezione ai fenomeni pregressi, al di fuori di ogni

valutazione di eventuali aspetti di responsabilità penale e contabile, da trattare in altra sede, è

6

giustificata dalla necessità di comprendere le cause delle difficoltà economiche-finanziarie e

gestionali dell’Ente.

Nella considerazione che la gravità delle problematiche e la situazione complessiva non

avrebbe consentito una soluzione immediata, la verifica è stata di conseguenza programmata

con l’obiettivo di accertare se il ritorno alla normalità istituzionale e gestionale dell’Ente si sia

positivamente concluso o se, nell’ottica della sana gestione finanziaria, siano da adottare

ulteriori misure di autocorrezione.

Ciò richiede, tuttavia, la preventiva individuazione di tutte le irregolarità e criticità

pregresse e attuali, nella consapevolezza che l’estrema difficoltà di risolvere le molteplici

problematiche hanno portato con sé il rischio dell’emersione soltanto di una parte delle stesse

e il trascinamento in avanti e l’aggravamento di altra parte.

Risulta chiaro che mentre per le gestioni passate la rilevazione di irregolarità contabili e

gestionali ha più un valore di esatta ricostruzione dei fenomeni che di induzione alla

correzione, anche per la contestuale rilevanza dei medesimi fenomeni ai fini dell’eventuale

valutazione di altri organi, per le gestioni temporalmente più vicine e successive allo

scioglimento dell’Ente l’emersione delle criticità risulta indispensabile per le finalità di

autocorrezione proprie della verifica in corso, escludendo ogni finalità sanzionatoria avulsa

dalla competenza e dalla programmazione di questa Sezione.

7

2. I DOCUMENTI E LE PROCEDURE CONTABILI

Seppure la verifica sulla sana gestione finanziaria del Comune fosse inizialmente

limitata ad un triennio, tuttavia è stato necessario, da una parte, fare riferimento ad esercizi

precedenti per comprendere i risultati e i fenomeni esaminati e, dall’altra parte, è apparso

opportuno attualizzare l’indagine fino ai dati dell’ultimo questionario ricevuto dai revisori

(rendiconto 2010).

Per quanto concerne le gestioni più lontane nel tempo, si sottolinea che la massa

cospicua di debiti fuori bilancio da regolarizzare e finanziare, la difficoltà di manovrare le

entrate proprie dell’Ente e di disporre di un idoneo flusso informativo, conseguente alle

modalità attuative della gestione esternalizzata delle medesime entrate, ha contribuito a

determinare, in concomitanza a difficoltà organizzative dell’apparato burocratico, un disordine

contabile-finanziario che ha reso oltremodo complessa la ricostruzione degli equilibri di bilancio

nel periodo considerato sia a quest’ufficio che, presumibilmente, alla Commissione

straordinaria, della quale non può che apprezzarsi lo sforzo e i risultati ottenuti.

I ritardi che hanno caratterizzato l’approvazione dei documenti contabili (rendiconti, atti

di salvaguardia degli equilibri, a volte anche bilanci di previsione) probabilmente inizialmente

collegati anche alle difficoltà organizzative dell’Ente e alla necessità di reperire i dati per la

revisione dei residui, hanno reso poco trasparenti le operazioni sottostanti, venendo a mancare

l’elemento di continuità necessario tra un ciclo di bilancio e l’altro.

In adunanza il Sindaco ha al riguardo dichiarato che i suddetti ritardi sono stati

determinati dalla complessità della situazione e dalla necessità di individuare le poste contabili

sulle quali si erano prodotti gli effetti negativi della passata gestione.

La ricostruzione dell’intero quadro, evidenziando criticità ed irregolarità, la cui gravità

va valutata in relazione alla difficoltà di svolgere le operazione di regolarizzazione e

normalizzazione delle condizioni dell’Ente, appare indispensabile per pervenire alla conoscenza

dell’effettiva situazione contabile, finanziaria e gestionale, dalla quale partire per le

conseguenti eventuali misure correttive.

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In tale contesto la costruzione degli equilibri viene esaminata unitamente

all’accertamento del risultato e alla copertura dell’eventuale disavanzo e dei debiti fuori

bilancio, al fine di pervenire, da un lato, alla determinazione di dati certi e definiti sull’effettiva

consistenza delle passività pregresse e sulla possibilità di ripianare le stesse e, dall’altro lato,

alla verifica della capacità dell’Ente di gestire la competenza ordinaria, non influenzata dagli

elementi derivanti dalla passate gestioni, in situazioni di equilibrio.

Al fine di consentire la valutazione dei processi programmatori e gestionali dell’Ente è

apparso utile organizzare la disamina dei dati seguendo logicamente il ciclo di bilancio

(previsione, salvaguardia, approvazione del rendiconto), anche se ciò non appare conforme

alla cronologia dei documenti contabili dell’Ente, i quali sono risultati spesso approvati oltre i

termini normativamente stabiliti, con ritardi che hanno rischiato di inficiare la reale funzione

degli atti.

Il prospetto seguente riporta, al riguardo, per ciascun esercizio, i dati relativi

all’approvazione dei corrispondenti documenti contabili.

AnnoEstremi parere organo

di revisione

Estremi delibera del

Consiglio per

approvazione Bilancio

di previsione

Data fissata con D.M.

per approvazione del

Bilancio di

previsione

Estremi delibera del

Consiglio per

approvazione

Rendiconto di

gestione

2007 n. 3 del 05/06/2007 n. 17 del 07/06/2007 30/04/2007 n. 6 del 10/2/2009

2008 n. 13 del 24/04/2008 n. 25 del 24/04/2008 31/05/2008 n. 4 del 20/5/2010

2009 n. 21 del 21/05/2009 n. 33 del 27/05/2009 31/05/2009 n. 75 del 23/12/2010

2010 n. 55 del 27/10/2010 n. 12 del 20/05/2010 30/04/2010 n. 41 del 4/10/2011

2011 n. 24 del 16/05/2011 n. 36 del 30/6/2011 31/08/2011

Fonte: questionari trasmessi ai sensi della Legge n. 266/2005.

Nota: per l'anno 2010 è stata rilevata un'incongruenza tra le date di approvazione del bilancio ed il parere

reso dall'organo di revisione.

I medesimi dati, con l’aggiunta di quelli relativi alla manovra di salvaguardia degli

equilibri, vengono riportati di seguito in ordine cronologico, così evidenziando le criticità

rilevate.

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Bilancio di previsione 2007 delib. n° 17 del 7/06/2007

Rendiconto di gestione 2006 delib. n° 25 del 30/10/2007

Salvaguardia equilibri 2007 ex art. 193 TUEL delib. n° 13 del 13/03/2008


Salvaguardia equilibri 2008 art. 193 TUEL delib. n° 38 del 6/11/2008











I documenti contabili, inoltre, risultano non contenere tutte le informazioni necessarie a

esplicitare le operazioni contabili e gestionali sottostanti, rendendo necessario recuperare

notizie utili attraverso richieste all’Amministrazione.

Ciò si è reso necessario anche perché le relazioni dei revisori non contengono elementi

di valutazione su tutte le operazioni che hanno inciso in modo significativo sugli equilibri del

bilancio.

Le delibere di salvaguardia degli equilibri di bilancio, anche nei casi in cui risultano

approvate nei termini, sono state spesso adottate in difformità da quanto statuito dall’art. 193

del TUEL e, soprattutto, non sono apparse pienamente adeguate alla funzione loro attribuita

dalla legge.

Da un canto, infatti, manca una valutazione della gestione dell’esercizio in corso o la

stessa viene limitata a pure clausole di stile; in effetti la rilevazione di eventuali squilibri (che

peraltro sono in genere successivamente accertati in sede di rendicontazione) consentirebbe

l’adozione di idonee misure correttive prima della chiusura dell’esercizio, anziché spostare le

problematiche interamente sugli esercizi successivi.

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In mancanza di rendiconti tempestivamente approvati, inoltre, le manovre

intervengono, spesso, su un risultato di amministrazione presunto e non accertato, come

richiesto dalle norme.

Per quanto concerne le procedure contabili, è stata rilevata la mancata conformità alle

regole e ai principi di riferimento, in particolar modo negli esercizi pregressi, caratterizzati dal

ricorso costante a debiti fuori bilancio il quale evidenzia, oltre all’insufficienza strutturale di

risorse da destinare alle spese correnti, anche la prassi di impegnare l’ente al di fuori delle

ordinarie procedure contabili.

Sempre negli esercizi pregressi risultano essere state iscritte in bilancio poste, attive e

passive, in mancanza dei necessari titoli giuridici (contratti di mutuo, delibere di assegnazioni

di contributi, atti concessori, contratti di forniture di servizi o di acquisto di beni), con

conseguente necessità, per gli esercizi più recenti, di procedere a cancellazioni di poderose

quote di residui.

Con riferimento agli esercizi oggetto della verifica, risultano accertate senza idoneo

titolo giuridico le entrate da alienazione di immobilizzazioni dell’Ente, con effetti molto rilevanti

sul risultato di amministrazione, come sarà meglio esplicitato nel seguito della trattazione.

Dall’esame delle poste contabili relative alle anticipazioni sono inizialmente emersi,

inoltre, molteplici dubbi relativi alla correttezza delle procedure informatiche, in quanto sono

stati rilevati, per gli esercizi 2007 e 2009, accertamenti e impegni superiori agli stanziamenti

definitivi.

Sul punto, in adunanza, il responsabile del servizio finanziario ha precisato che la

possibilità di emettere mandati per importi superiori agli stanziamenti del capitolo è stata

determinata dalle modalità di contabilizzazione delle operazioni da parte del tesoriere che ha

reso necessaria una conseguente forzatura manuale del sistema informatico dei pagamenti,

consentita da un’autorizzazione del medesimo dirigente, senza che ciò si sia tradotto,

comunque, nella violazione del limite imposto dalla legge all’importo delle anticipazioni.

I chiarimenti forniti non sono tuttavia sufficienti a fugare i dubbi sulla legittimità

dell’operazione in quanto se l’autorizzazione del dirigente rassicura sulla corretta funzionalità

del sistema informatico non esclude tuttavia la grave irregolarità derivante dall’impegnare una

11

somma maggiore rispetto a quella del corrispondente stanziamento di bilancio, in contrasto

con il carattere autorizzatorio del bilancio di previsione, i cui stanziamenti costituiscono limite

agli impegni di spesa.

Invero l’obiettivo di garantire le esigenze di liquidità del momento avrebbe richiesto una

variazione di bilancio da parte del Consiglio al fine di adeguare preventivamente il relativo

stanziamento.

Sul punto si prende atto delle rassicurazioni dell’Amministrazione in ordine al

superamento della prassi censurata già nell’esercizio 2010.

Contraria alle norme e ai principi contabili appare anche l’operazione di cancellazione

dei residui passivi risalente al 2009 (come sarà meglio precisato nel prosieguo della

trattazione) che ha portato all’eliminazione di poste sulla base dell’affermata prescrizione dei

corrispondenti debiti (provenienti dal riconoscimento di debiti fuori bilancio) e alla reiscrizione

in conto competenza delle medesime nei due esercizi successivi.

12

3. LA COSTRUZIONE DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO E I RISULTATI DI AMMINISTRAZIONE

3.1 Esercizio 2006

Nel 2006, con l’approvazione del rendiconto di gestione 2005 (deliberazione

commissariale n. 24 del 15 novembre 2006), veniva fatto emergere, per la prima volta nella

sua reale consistenza (7.022.980 euro), il disavanzo di amministrazione 2005, omesso nelle

previsioni di bilancio 2006 e non ripianato comunque nella gestione 2006.

In sede di salvaguardia la Commissione straordinaria, con deliberazione n. 26 del

28.11.2006, proponeva di ripianare il suddetto disavanzo di amministrazione 2005 e di coprire

i debiti fuori bilancio, riconosciuti con la delibera n. 25 in pari data (per euro 5.446.673), per

l’importo complessivo di euro 12.469.653, attraverso:

- per euro 2.000.000, attivo di bilancio conseguente a maggiori entrate derivanti da

incremento TARSU (fino alla copertura totale del costo del servizio), aumento

dell’aliquota dell’addizionale IRPEF (nei limiti della legge finanziaria 2007), dell’ICI e dei

proventi da servizi a domanda;

- per euro 1.057.590, mutuo da contrarre nell’esercizio 2007;

- per euro 9.412.063, risorse da prelevare dalle entrate provenienti dall’alienazione dei

seguenti immobili:

per euro 4.046.818, Palazzetto dello sport

per euro 670.000, impianto di tennis Villa Borghese

per euro 11.340.000, immobile ex Divina Provvidenza

per euro 138.600, scuola tre cancelli

per euro 4.737.600, 43 alloggi di edilizia economica e popolare.

La delibera prevedeva che la copertura proveniente dalle maggiori entrate di parte

corrente si sarebbe realizzata nei due esercizi 2007 e 2008 e che il mutuo sarebbe stato

acceso nel 2007.

Per le alienazioni, per le quali la medesima delibera non prevedeva alcuna

temporizzazione relativamente alla realizzazione delle relative entrate, dall’analisi del bilancio

13

pluriennale 2007-2009 si è potuto rilevare l’iscrizione al Titolo IV del bilancio 2007 dell’importo

di 3.100.000 euro e di 4.754.063 euro nel 2008.

Anche i debiti fuori bilancio venivano imputati a due annualità, stanziando in parte

spesa euro 3.257.590 nell’esercizio 2007 ed euro 2.189.083 nel 2008.

Come rilevato in precedenza, la delibera di salvaguardia non risulta assolvere

pienamente la funzione assegnata dalle norme in quanto non offre alcun dato significativo sullo

stato della gestione dell’esercizio in corso (2006), il quale si chiude con un disavanzo di

6.935.581 euro, come si evince dal rendiconto approvato in data 30 ottobre 2007.

3.2 Esercizio 2007

Il bilancio di previsione 2007 viene approvato con deliberazione della Commissione

straordinaria n. 17 del 7 giugno 2007.

14

Previsioni definitive

2006

Previsioni iniziali

2007

Previsioni

definitive 2007

Entrate titolo I 18.748.176,95 21.066.860,52 21.275.004,01

Entrate titolo II 1.364.070,13 4.314.411,63 4.228.285,56

Entrate titolo III 6.537.694,20 4.255.387,28 5.033.469,20

(A) Totale titoli (I+II+III) 26.649.941,28 29.636.659,43 30.536.758,77

(B) Spese titolo I 25.327.168,02 30.753.670,18 31.760.898,45

(C) Rimborso prestiti parte del titolo III * 1.627.741,62 1.681.000,00 1.681.000,00

(D) Differenza di parte corrente (A-B-C) -304.968,36 -2.798.010,75 -2.905.139,68

Copertura o utilizzo differenza:

(E)Utilizzo avanzo di amministrazione applicato alla

spesa corrente [eventuale]

(F) Entrate diverse destinate a spese correnti di cui: 304.968,36 2.798.010,75 2.905.139,68

-contributo per permessi di costruire 795.000,00 870.000,00

-plusvalenze da alienazione di beni patrimoniali

- altre entrate (specificare) 0,00 2.003.010,75 2.035.139,68

mutuo per DFB 1.057.590,59 1.057.590,59

alienazione patrimonio per finanz. DFB 945.420,16 977.549,09

(G)Entrate correnti destinate a spese di investimento

di cui:-proventi da sanzioni per violazioni al codice della

strada

- altre entrate (specificare)

(H)Entrate diverse utilizzate per rimborso quote

capitale

0,00 0,00 0,00


2006

Previsioni iniziali

2007

Previsioni

definitive 2007

Entrate titolo IV 9.064.302,86 9.594.582,66 9.818.511,59

Entrate titolo V ** 0,00 1.057.590,59 1.057.590,59

(M) Totale titoli (IV+V) 9.064.302,86 10.652.173,25 10.876.102,18

(N) Spese titolo II 8.759.334,50 3.396.162,50 3.512.962,50

(P) Differenza di parte capitale (M-N) 304.968,36 7.256.010,75 7.363.139,68

(R) Copertura o utilizzo differenza:

Proventi concessioni edilizie destinati al bilancio

corrente (-)0,00 795.000,00 870.000,00

Ripiano disavanzo di amministrazione 2006

presunto (-)0,00 4.458.000,00 4.458.000,00

D.F.B. di parte corrente finanziati con mutuo (-) 0,00 1.057.590,59 1.057.590,59

Alienazioni patrimonio per finanziamento DFB di

parte corrente (-)0,00 945.420,16 977.549,09

0,00 0,00 0,00Saldo di parte capitale al netto delle variazioni (P-R)

* Il dato da riportare è quello del Titolo III depurato dell'intervento 1 "rimborso per anticipazioni di cassa" e, dove esistente, della

quota di mutui e prestiti estinti anticipatamentecon ricorso a nuovo indebitamento o con utilizzo dell'avanzo di amministrazione;

** categorie 2, 3 e 4.

EQUILIBRIO DI PARTE CORRENTE

Saldo di parte corrente al netto delle variazioni (D+E+F-

G+H)

EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE

Fonte: bilancio di previsione e rendiconto dell’Ente.

15

Come si evince chiaramente dai dati sopra riportati, le previsioni sono caratterizzate da

un saldo negativo molto consistente della parte corrente del bilancio, che indica la difficoltà di

coprire le spese correnti con entrate della medesima natura, difficoltà peraltro già presente

nelle previsioni 2006, seppure per importi meno significativi.

Alla crescita delle entrate del titolo I dovrebbe aver contribuito la diversa

contabilizzazione dell’aggio dovuto alla Nettuno Servizi srl, affidataria della gestione dei tributi.

Ciò in quanto, fino all’esercizio precedente (come dichiarato dall’organo di revisione), l’entrata

da ICI veniva iscritta al netto dell’aggio, direttamente trattenuto dal gestore dell’imposta, in

aperto contrasto con i principi contabili generali.

Risulta chiaro che l’aumento in entrata è compensato dall’iscrizione in parte spesa

dell’importo corrispondente all’aggio dovuto alla società (euro 3.189.000). Appare sul punto

non facilmente comprensibile la contabilizzazione dell’aggio solo per l’ICI e non per le altre

entrate ugualmente gestite dalla Nettuno Servizi (quale la Tarsu).

Nonostante la crescita delle entrate, da attribuire, per il titolo I, anche all’incremento

della TARSU2 e all’aumento aliquota addizionale comunale dell’IRPEF3 (da 0,1 a 0,8), l’aumento

delle spese è tale da necessitare di poste straordinarie per garantire l’equilibrio.

Alla crescita della spesa contribuiscono componenti straordinarie, quali i debiti fuori

bilancio (euro 3.257.590) e, secondo la relazione al rendiconto dei revisori, gli oneri finanziari

collegati agli strumenti di finanza derivata (450.000 euro).

La destinazione di entrate di parte capitale alla parte corrente di bilancio, seppur

consentita dal legislatore, evidenzia, dal punto di vista gestionale, una forte contrazione delle

spese d’investimento e si caratterizza per la diseconomicità in visione prospettica, giustificata

soltanto dalla mancanza di altre soluzioni attivabili nel breve periodo per ripianare le passività

pregresse.

Nel merito delle misure adottate per assicurare gli equilibri, la previsione di un’entrata

da mutuo (euro 1.057.590) per coprire la differenza della parte corrente, risulterebbe

2 Deliberazione Commissione straordinaria per competenza della G.C. del 26/4/2007, n. 60

3 Deliberazione Commissione straordinaria per competenza della G.C. del 30/01/2007, n. 3

16

irregolare e contraria all’art. 119 della Costituzione se i debiti fuori bilancio finanziati con lo

stesso fossero spese di parte corrente, come peraltro inizialmente dichiarato .

Se invece, come risulta dalla disamina degli atti relativi al riconoscimento dei debiti fuori

bilancio e come dichiarato in adunanza dall’Amministrazione, tali debiti fossero di parte

capitale, l’irregolarità sarebbe da individuare soltanto nella violazione della norma (art. 162,

comma 6, del TUEL) in base alla quale le previsioni di spesa della parte corrente del bilancio,

sommate a quelle relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei

prestiti obbligazionari, devono essere finanziate da entrate di uguale natura, tranne le

eccezioni previste dalla legge, tra le quali non rientrano le entrate da mutuo.

La spesa in conto capitale, fortemente ridotta rispetto al 2006, dovrebbe comprendere

anche gli stanziamenti per i debiti fuori bilancio, almeno per la parte finanziata con il mutuo.

I dati del consuntivo, riportati nella tabella seguente, dimostrano l’inattendibilità della

costruzione degli equilibri in sede previsionale, in quanto il forte disavanzo della parte corrente

della competenza (2.293.130 euro), nonostante la riduzione rispetto agli stanziamenti (dovuta

ad una contrazione delle spese maggiore di quella delle entrate) non viene coperto con le

misure programmate, le quali in parte non si realizzano (entrate da alienazioni) ed in parte

dimostrano la loro iniziale irregolare destinazione (entrate da mutuo destinate alla parte

capitale del bilancio).

17


2007consuntivo 2007

Entrate titolo I 21.275.004,01 20.701.231,71

Entrate titolo II 4.228.285,56 4.312.394,61

Entrate titolo III 5.033.469,20 4.794.045,55

(A) Totale titoli (I+II+III) 30.536.758,77 29.807.671,87

(B) Spese titolo I 31.760.898,45 30.419.802,51

(C) Rimborso prestiti parte del titolo III * 1.681.000,00 1.681.000,00

(D) Differenza di parte corrente (A-B-C) -2.905.139,68 -2.293.130,64

(E)Utilizzo avanzo di amministrazione applicato alla


(F) Entrate diverse destinate a spese correnti di cui: 2.905.139,68

-contributo per permessi di costruire 870.000,00

-plusvalenze da alienazione di beni patrimoniali

- altre entrate (specificare) 2.035.139,68

mutuo per DFB 1.057.590,59

alienazione patrimonio per finanz. DFB di parte

corrente977.549,09

(G)Entrate correnti destinate a spese di investimento

di cui:

-proventi da sanzioni per violazioni al codice della

strada



capitale

0,00 -2.293.130,64


2007Consuntivo 2007

Entrate titolo IV 9.818.511,59 3.561.266,93

Entrate titolo V ** 1.057.590,59 1.057.590,59

(M) Totale titoli (IV+V) 10.876.102,18 4.618.857,52

(N) Spese titolo II 3.512.962,50 2.861.912,44

(P) Differenza di parte capitale (M-N) 7.363.139,68 1.756.945,08


Proventi concessioni edilizie destinati al bilancio

corrente (-)870.000,00

Ripiano disavanzo di amministrazione

presunto/definitivo (-)4.458.000,00

DFB di parte corrente finanziati con mutuo (-)1.057.590,59

Alienazioni patrimonio per finanziamento DFB di

parte corrente (-)977.549,09

0,00 1.756.945,08

0,00 -536.185,56


Saldo di parte corrente al netto delle variazioni

(D+E+F-G+H)


Saldo di parte capitale al netto delle variazioni (P-R)

* Il dato da riportare è quello del Titolo III depurato dell'intervento 1 "rimborso per anticipazioni di cassa" e, dove

esistente, della quota di mutui e prestiti estinti anticipatamentecon ricorso a nuovo indebitamento o con utilizzo

dell'avanzo di amministrazione;


Saldo della gestione 2007


18

Il risultato fortemente negativo della parte corrente viene mitigato nel risultato

complessivo della competenza (-536.185 euro) grazie alle entrate della parte capitale (entrate

da permessi a costruire e trasferimenti statali); di fatto la parte capitale sostiene la parte

corrente del bilancio, con l’inversione di quello che dovrebbe essere l’andamento corretto ed

economicamente sano di qualsiasi gestione e che può essere giustificato in via del tutto

provvisoria ed eccezionale con l’obiettivo del risanamento della grave situazione pregressa.

Con riferimento alle misure previste per la copertura delle passività pregresse, riportate

nella tabella seguente, la capacità di programmazione dell’Ente appare molto limitata.

Accertamenti

2006

Previsioni iniziali

2007

Previsioni

definitive 2007

accertamenti

2007

competenza residui

I.C.I. 8.087.569,03 9.900.000,00 10.077.677,07 10.077.677,07 7.083.088,75 2.891.585,30

Addizionale comunale

IRPEF 3.808.415,00 2.800.000,00 3.291.888,00 680.918,69 0,00

Compartecipazione

IRPEF 316.889,04 346.501,46 346.501,46 346.501,46 0,00

TARSU 4.078.000,00 6.100.000,00 6.100.000,00 6.100.000,00 1.176.055,84 575.934,02

TOSAP 178.450,00 220.000,00 178.450,00 178.450,00 96.444,00 92.000,00

Proventi servizio

Mensa 70.000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Proventi da servizi a

domanda individuale 520.791,82 485.000,00 655.000,00 638.181,64 606.733,29 31.186,18

Proventi da

alienazioni 0,00 3.100.000,00 3.100.000,00 600.000,00 377.205,37 0,00Concessioni di beni

demaniali 0,00 3.000.000,00 0,00 0,00 0,00 0,00

riscossioni 2007

3.146.501,00

Fonte: Il bilancio di previsione e rendiconto dell’Ente.

Gli incrementi di parte corrente, nella misura in cui la relativa realizzazione possa

essere derivata dagli aumenti di tariffe previste in sede di bilancio, non sono state utilizzate

per coprire le passività pregresse come inizialmente previsto.

Per quanto concerne le alienazioni di beni immobili, le relative procedure risultano

essere state sospese subito dopo la loro adozione fino alla definitiva decisione del lodo arbitrale

19

(1/6/2007) promosso dalla Nettuno Servizi srl per la mancata attuazione di alcune parti della

convenzione e dell’atto aggiuntivo che assegnava alla società la gestione e parte dei proventi

del patrimonio immobiliare dell’Ente.

Le medesime procedure si palesavano in realtà già all’inizio difficilmente realizzabili, in

quanto per i 43 alloggi di edilizia economica e popolare l’alienazione risulta essere stata

approvata dalla Commissione straordinaria (delibera n. 6 del 27/3/2007) successivamente alla

delibera che prevedeva la destinazione delle relative entrate al ripiano del disavanzo e alle

coperture dei debiti fuori bilancio.

Successivamente la Regione, in data 20/12/2007, ha rifiutato l’approvazione del piano

per la non conformità ai vincoli del piano di vendita regionale, rendendo, di conseguenza, i beni

non più disponibili nell’immediato.

Dai dati sopra esposti, risulta chiaro che le alienazioni degli immobili non sono state

realizzate e le relative entrate, stanziate nel bilancio di previsione, non sono state accertate,

venendo a costituire una minore entrata a fine esercizio.

I debiti fuori bilancio imputati alla gestione di competenza 2007 (3.257.590 euro)

risultano essere stati pagati solo per la parte inizialmente finanziata dal mutuo (1.057.590

euro), mentre per il resto (2.200.000 euro) dovrebbero essere confluiti nei residui passivi di

parte corrente.

Come peraltro dichiarato nella relazione della Giunta al rendiconto 2007 (delibera n. 74

del 9/10/2008), non è stato in effetti realizzato il piano di risanamento previsto, né risulta

essere stata presa alcuna misura consequenziale, nonostante la stessa Commissione

straordinaria, nella nota di chiarimenti a questa Sezione (15174 del 24/6/2008), avesse

comunicato di aver previsto che se tale progetto non fosse andato a buon fine per via della

mancata realizzazione delle alienazioni previste, si sarebbe attivata la procedura prevista dal

TUEL relativa al dissesto finanziario.

Di conseguenza il disavanzo 2006 si è riversato interamente nel risultato 2007,

peggiorato dal risultato negativo della competenza e, ancor di più, da quello della gestione dei

residui.

20

Disavanzo 2006 (a) - 6.935.581,51

Residui attivi cancellati -20.871.644,19

Residui passivi cancellati +9.926.316,65

Saldo gestione residui

(b) -10.945.327,54

Saldo gestione

competenza 2007 (c) -536.185,56

Disavanzo amm.ne

2007 -18.417.094,61

Fonte: Rendiconto di gestione 2007.

La successione temporale degli atti rende difficile seguire il ciclo del bilancio a causa dei

ritardi che sono stati già stigmatizzati, i quali impediscono spesso agli stessi atti di svolgere la

funzione loro assegnata dalle norme.

Con la manovra di salvaguardia 2007, approvata dopo la chiusura dell’esercizio (13

marzo 2008), non poteva più essere adottato alcun provvedimento tra quelli previsti dall’art.

193 del TUEL (verifica del permanere degli equilibri e copertura di eventuali squilibri della

gestione di competenza o di quella dei residui) e, di conseguenza, la Commissione si è limitata

ad evidenziare la situazione complessiva del disavanzo e a disporre l’iscrizione nella parte

corrente del bilancio di previsione 2008 dei debiti fuori bilancio per complessivi 2.831.939 euro

(2.189.083 riconosciuti nel 2006 e 642.856 euro per i quali è previsto il riconoscimento nel

2008).

L’effettivo disavanzo 2007 viene invece individuato in via presuntiva con la manovra di

salvaguardia 2008 (delibera CC n. 38 del 6 novembre 2008) e viene accertato solo in data 10

febbraio 2009, con l’approvazione del relativo rendiconto.

3.3 Esercizio 2008

Come ultimo atto dello svolgimento dell’incarico, la Commissione straordinaria ha

approvato il bilancio di previsione 2008 (24 maggio 2008).

21


2007

Previsioni iniziali

2008


2008

Entrate titolo I 21.275.004,01 24.241.558,00 24.715.198,00




(B) Spese titolo I 31.760.898,45 35.451.662,00 35.956.397,78


(D)

Differenza di parte corrente (A-B-

C) -2.905.139,68 -5.313.424,00 -4.968.089,39

(E)

Utilizzo avanzo di amministrazione

applicato alla spesa corrente

[eventuale]

(F)Entrate diverse destinate a spese

correnti di cui:2.905.139,68 5.313.424,00 4.968.089,39

-contributo per permessi di costruire 870.000,00 0,00

-plusvalenze da alienazione di beni

patrimoniali

- altre entrate (specificare) 2.035.139,68

mutuo per DFB 1.057.590,59

alienazione patrimonio per finanz. DFB

di parte corrente 977.549,09 5.313.424,00 4.968.089,39

(G)Entrate correnti destinate a spese di

investimento di cui:-proventi da sanzioni per violazioni al

codice della strada


(H)Entrate diverse utilizzate per rimborso

quote capitale

0,00 0,00 0,00


2007

Previsioni iniziali

2008


2008


Entrate titolo V ** 1.057.590,59 368.210,00 553.713,66


(N) Spese titolo II 3.512.962,50 3.876.831,00 4.006.434,66

(P) Differenza di parte capitale (M-N) 7.363.139,68 12.249.006,00 23.385.184,00


Proventi concessioni edilizie destinati

al bilancio corrente (-)870.000,00


presunto/definitivo (-)4.458.000,00 6.935.582,00 18.417.094,61

DFB di parte corrente finanziati con

mutuo (-)1.057.590,59

Alienazioni patrimonio per

finanziamento DFB di parte corrente (-

)977.549,09 5.313.424,00 4.968.089,39

0,00 0,00 0,00Saldo di parte capitale al netto delle

variazioni (P-R)


Saldo di parte corrente al netto delle

variazioni (D+E+F-G+H)







22

All’incremento delle spese di parte corrente contribuisce sicuramente l’importo dei debiti

fuori bilancio (2.198.083 euro), imputati all’esercizio secondo il piano di riparto, mentre la

crescita del rimborso prestiti è dovuta al piano di ammortamento della rinegoziazione dei mutui

stipulata nel 2004, che sarà esaminata nel prosieguo della trattazione.

Le entrate correnti, pur essendo anch’esse crescenti, non sono sufficienti a garantire

nemmeno l’equilibrio limitato alla competenza, a dimostrazione dell’incapacità della parte

corrente del bilancio di finanziare le spese di uguale natura.

Il risultato negativo (5.313.424 euro), molto più elevato rispetto a quello dell’esercizio

precedente, viene finanziato interamente con le entrate da alienazione di beni patrimoniali , le

quali vengono così a coprire, oltre ai debiti fuori bilancio, anche le spese correnti dell’esercizio.

Il riferimento nel quadro degli equilibri alle alienazioni per finanziare debiti fuori bilancio di

parte corrente per l’intero importo di 5.313.424 euro, non trova infatti dimostrazione né nei

dati dei documenti contabili né delle note integrative, dai quali è stato possibile desumere

soltanto l’imputazione all’esercizio della quota dei debiti fuori bilancio ripianati con la delibera

n.26/2006 (2.198.083 euro). In mancanza di chiarimenti dell’Amministrazione, appare chiara

l’intenzione di vendere il proprio patrimonio per finanziare anche le spese correnti ordinarie e

ricorrenti dell’Ente, con forti rischi per la tenuta degli equilibri.

L’attendibilità della previsione delle entrate da alienazione appariva già dall'inizio

fortemente limitata, considerate le possibilità di stipulare i contratti di vendita entro l’esercizio,

visto che nel momento dell’approvazione del bilancio (maggio 2008), secondo quanto risulta

dagli atti istruttori, si era proceduto solo all’acquisizione gratuita, da parte del Comune, di 193

alloggi appartenenti al demanio dello Stato (delibera n. 30 del 6/12/2007), all’approvazione

(delibera n. 5 del 7/2/2008) del regolamento comunale per l’alienazione di immobili e disposta

l’alienazione degli alloggi previa perizia di stima da parte di tecnico incaricato e, in data

13/3/2008, incaricato il competente dirigente di porre in essere tutte le operazioni di

alienazione della Divina Provvidenza (nulla osta della Sovrintendenza del 23/4/2008).

Le perizie estimative venivano approvate in data 21 ottobre 2008 (delibera del Consiglio

comunale n. 30), indicando un valore complessivo di euro 11.599.840 e in quella data si dava

23

incarico al Dirigente dell’Area Economico- finanziaria di dare avvio alla procedura delle

alienazioni.

In sede di previsione definitiva4, seguendo la prassi sopra richiamata, si dava atto del

disavanzo 2007 per 18.417.094 euro (presunto, in mancanza dell’approvazione del rendiconto

2007), rintracciandone la copertura (unitamente a quella dei debiti fuori bilancio iscritti nel

bilancio 2008 ma provenienti da precedenti riconoscimenti - 2.189.083 euro- e di quelli

riconosciuti con delibera in pari data per 642.856 euro), nelle entrate da alienazione degli

appartamenti indicati nelle perizie estimative per 11.559.840 euro e nell’entrata da

“un’operazione immobiliare ovvero finanziaria sul complesso ex Divina Provvidenza” per un

importo pari almeno a 11.882.490 euro. Contemporaneamente le entrate da alienazione

venivano aumentate da 12.842.052 a 23.442.330 euro.

Le suddette previsioni appaiono scarsamente realizzabili, come risulta chiaramente

dall’importo delle entrate successivamente accertate e dalla mancanza di riscossioni in conto

competenza, così come si evince dal prospetto di seguito riportato.

4 Delibera n. 38 del 6 novembre 2008, successivamente integrata con delibera n. 47 del 28 novembre 2008.

24

Accertamenti

2007

Previsioni

iniziali 2008

Previsioni

definitive 2008accertamenti 2008

competenza residui

I.C.I. 10.077.677,07 13.177.677,00 13.177.677,00 13.177.677,00 8.456.451,39 2.413.753,67


IRPEF 3.291.888,00 3.357.000,00 3.357.000,00 2.260.617,90 977.709,92

Compartecipazione

IRPEF 346.501,46 437.000,00 437.000,00 436.546,51 0,00

TARSU 6.100.000,00 6.076.035,00 6.076.035,00 6.677.228,88 3.359.439,17 4.394.010,59

TOSAP 178.450,00 400.000,00 400.000,00 310.151,41 281.367,29 272.646,45

Proventi servizio Mensa 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00


domanda individuale 638.181,64 664.000,00 816.267,67 795.195,82 665.305,57 0,00

Proventi da alienazioni 600.000,00 12.842.052,00 23.442.330,00 492.000,00 0,00 224.380,00Concessioni di beni

demaniali 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

riscossioni 2008

3.321.000,00


Di conseguenza non risulta essere stata realizzata la copertura del disavanzo 2006 e dei

debiti fuori bilancio riconosciuti nell’esercizio 2008 e, in parte, anche negli esercizi precedenti.

Il risultato della gestione di competenza, nonostante non siano state realizzate le

misure straordinarie (alienazione beni immobili) previste per la copertura del grave squilibrio

registrato in sede di previsione, risulta negativo ma più limitato (462.718 euro) rispetto a

quello previsionale, grazie ad una forte contrazione delle spese di parte corrente, mentre le

entrate del titolo IV, di importo corrispondente a quello del consuntivo 2007, sono sufficienti a

coprire la spesa della parte capitale del bilancio e a garantire un risultato della competenza

lievemente positivo (10.388 euro).

25

Copnsuntivo 2007Previsioni definitive

2008Consuntivo 2008

Entrate titolo I 20.701.231,71 24.715.198,00 24.665.557,48




(B) Spese titolo I 30.419.802,51 35.956.397,78 31.429.149,31

(C)Rimborso prestiti parte del titolo III

*1.681.000,00 3.108.096,00 3.108.096,00

(D)

Differenza di parte corrente (A-

B-C) -2.293.130,64 -4.968.089,39 -462.718,30

(E)



[eventuale]


correnti di cui:4.968.089,39

-contributo per permessi di

costruire0,00


patrimoniali


mutuo per DFB

alienazione patrimonio per finanz.

DFB di parte corrente4.968.089,39

(G)Entrate correnti destinate a spese

di investimento di cui:

-proventi da sanzioni per violazioni

al codice della strada


(H)Entrate diverse utilizzate per

rimborso quote capitale

-2.293.130,64 0,00 -462.718,30

Consuntivo 2007Previsioni definitive

2008Consuntivo 2008


Entrate titolo V ** 1.057.590,59 553.713,66 185.503,66


(N) Spese titolo II 2.861.912,44 4.006.434,66 3.222.573,90

(P) Differenza di parte capitale (M-

N)1.756.945,08 23.385.184,00 473.106,80


Proventi concessioni edilizie

destinati al bilancio corrente (-)

Ripiano disavanzo di

amministrazione

presunto/definitivo (-)

18.417.094,61

DFB di parte corrente finanziati con

mutuo (-)


finanziamento DFB di parte

corrente (-)4.968.089,39

1.756.945,08 0,00 473.106,80

-536.185,56 10.388,50



Saldo di parte capitale al netto delle

variazioni (P-R)

* Il dato da riportare è quello del Titolo III depurato dell'intervento 1 "rimborso per anticipazioni di cassa" e,

dove esistente, della quota di mutui e prestiti estinti anticipatamentecon ricorso a nuovo indebitamento o con

utilizzo dell'avanzo di amministrazione;






26

Naturalmente il disavanzo 2007, non essendosi realizzate le misure che dovevano

finanziarlo, viene interamente riportato nel risultato 2008, al quale contribuisce negativamente

anche il saldo della gestione dei residui.

Disavanzo 2007 (a) - 18.417.094,61

Residui attivi cancellati - 5.373.755,56


Saldo gestione residui (b) -1.769.906,75

Saldo gestione competenza

2008 (c)

+10.388,50

Disavanzo amm.ne 2008 -20.176.612,86

Fonte: rendiconto dell’Ente.

3.4 Esercizio 2009

Il bilancio di previsione 2009, approvato il 27 maggio 2009, presenta un risultato della

parte corrente, che pur essendo negativo, è più ridotto rispetto a quello dell’esercizio

precedente, grazie ad una contrazione delle spese proporzionalmente maggiore di quella delle

entrate, le quali registrano diversa composizione percentuale rispetto al passato (riduzione

delle entrate del titolo I, giustificata in parte dal minor gettito per abolizione dell’ICI prima casa

e crescita dei trasferimenti statali compensativi dell’ICI).

27


2008

Previsioni iniziali

2009


2009

Entrate titolo I 24.715.198,00 19.741.946,00 18.360.521,00




(B) Spese titolo I 35.956.397,78 32.876.631,09 35.728.183,30

(C)Rimborso prestiti parte del titolo III

*3.108.096,00 3.020.000,00 3.020.000,00

(D)

Differenza di parte corrente (A-

B-C) -4.968.089,39 -2.553.800,00 -4.647.060,18

(E)



[eventuale]


correnti di cui:4.968.089,39 2.553.800,00


costruire0,00 0,00


patrimoniali0,00 0,00

- altre entrate (specificare) 0,00 0,00

alienazione patrimonio per finanz.

DFB di parte corrente4.968.089,39 0,00

(G)Entrate correnti destinate a spese

di investimento di cui:

-proventi da sanzioni per violazioni

al codice della strada




0,00 -2.553.800,00 -4.647.060,18


2008

Previsioni iniziali

2009


2009


Entrate titolo V ** 553.713,66 0,00 0,00


(N) Spese titolo II 4.006.434,66 3.134.710,34 8.461.240,34

(P)Differenza di parte capitale (M-

N) 23.385.184,00 2.553.800,00 8.732.875,30



destinati al bilancio corrente


amministrazione

presunto/definitivo18.417.094,61 4.085.815,42

proventi da concessione d'uso

banchine 2.553.800,00



corrente4.968.089,39

0,00 0,00 4.647.059,88




variazioni (P-R)


esistente, della quota di mutui e prestiti estinti anticipatamentecon ricorso a nuovo indebitamento o con utilizzo dell'avanzo

di amministrazione;





28

Il disavanzo della parte corrente della competenza trova copertura ancora una volta in

entrate straordinarie della parte capitale del bilancio, costituite dai proventi da concessioni

demaniali (concessione uso banchine), stanziate per 3.000.000 di euro.

Invero già nel 2007 erano state previste nel bilancio di previsione entrate derivanti dalla

medesima posta contabile per lo stesso importo, poi non accertate, così come non vengono

accertati gli importi stanziati nel 2009. Ciò porta a ritenere che la previsione è stata fatta senza

verificare adeguatamente il grado di realizzabilità dell’entrata, che nel caso di specie riguarda

la capacità dell’Ente di stipulare nell’anno le concessioni.

Sul punto l’Amministrazione, alla quale sono stati richiesti, in sede istruttoria,

chiarimenti sulla natura delle suddette entrate e sulla conseguente contabilizzazione, ha

precisato in adunanza che l’operazione posta in essere dal 2010 non costituisce un’alienazione

ma un affitto di beni del demanio marittimo concessi in uso al Comune, per il quale viene

corrisposto allo stesso un canone annuale, iscritto al titolo III quale entrata corrente.

La parte capitale del bilancio, nelle previsione iniziali, registra una netta diminuzione

rispetto al passato, dovuta alla mancata iscrizione delle entrate relative alle alienazioni dei 193

alloggi.

29


2009Consuntivo 2009

Entrate titolo I 24.665.557,48 18.360.521,00 18.112.844,00




(B) Spese titolo I 31.429.149,31 35.728.183,30 30.626.542,74

(C)Rimborso prestiti parte del

titolo III *3.108.096,00 3.020.000,00 3.020.000,00

(D)

Differenza di parte

corrente (A-B-C) -462.718,30 -4.647.060,18 -388.991,31

(E)

Utilizzo avanzo di

amministrazione applicato alla


(F)Entrate diverse destinate a

spese correnti di cui:-contributo per permessi di

costruire0,00

-plusvalenze da alienazione di

beni patrimoniali



banchine

alienazione patrimonio per

finanz. DFB di parte corrente

(G)Entrate correnti destinate a

spese di investimento di cui:

-proventi da sanzioni per

violazioni al codice della

strada




-462.718,30 -4.647.060,18 -388.991,31


2009Consuntivo 2009


Entrate titolo V ** 185.503,66 0,00 0,00


(N) Spese titolo II 3.222.573,90 8.461.240,34 7.783.345,43

(P)Differenza di parte capitale

(M-N) 473.106,80 8.732.875,30 5.954.947,87

(R)

Copertura o utilizzo

differenza:




amministrazione

presunto/definitivo4.085.815,42

Proventi da concessione d'uso

banchine



corrente

473.106,80 4.647.059,88 5.954.947,87

10.388,50 5.565.956,56









variazioni (P-R)




30

In sede di riequilibrio5, dato atto del disavanzo presunto 2008 (euro 20.176.612) e di

debiti fuori bilancio per euro 1.315.874, veniva prevista, per la copertura delle passività

complessive (euro 21.492.487), l’alienazione di beni del patrimonio, per un importo

complessivo di 22.844.580 euro, disponendo l’iscrizione delle relative entrate nei due esercizi

successivi.

Con maggior dettaglio, la delibera prevedeva l’iscrizione delle entrate derivanti dalla

vendita dei 193 alloggi (già oggetto di previsione per la copertura del disavanzo 2008) nelle

previsioni del bilancio anno 2009 per 6.001.690 euro e in quelle del 2010 per 4.960.400 euro.

Per la restante parte di debito era prevista la vendita del patrimonio della ex Divina

Provvidenza (già oggetto di previsione per la copertura del disavanzo 2005 prima e 2008

dopo), per euro 11.882.490, la cui entrata doveva essere interamente iscritta nel bilancio

2010.

Ricapitolando, iscrizione in parte ENTRATA, al titolo IV

Anno 2009 euro 6.001.690,00

Anno 2010 euro 4.960.400,00

Anno 2010 euro 11.882.490,00

TOTALE Euro 22.844.580,00

In parte SPESA:

disavanzo di amministrazione 2008 euro 4.085.815,42 anno 2009

disavanzo di amministrazione 2008 euro 16.090.797,44 anno 2010

debiti fuori bilancio euro 1.315.874,58 anno 2009

fondo svalutazione crediti euro 752.092,56 anno 2010

fondo passività pregresse euro 600.000,00 anno 2009

La manovra è stata approvata nonostante il parere “non favorevole” del collegio dei

revisori (verbale del 27 ottobre 2009).

5 Deliberazione n. 54 del 29 ottobre 2009, adottata ai sensi dell’art. 193 TUEL.

31

Il presidente del collegio dei revisori ha al riguardo chiarito a questa Sezione (nota ns

prot. n. 6894 del 3/12/2009) che alla fine del 2009 ben poco era stato realizzato della vendita

del patrimonio immobiliare e che non si potevano ipotizzare termini certi e grandezze definite.

Con riferimento al complesso della “Divina Provvidenza” rilevava dubbi in ordine alla

quantificazione del valore di effettivo realizzo rispetto a quanto preventivato, essendo

l’immobile occupato da una molteplicità di soggetti con destinazioni d’uso diverse condizionanti

il valore di mercato del bene (ASL, scuola, centro di accoglienza disabili, centro sociale per

anziani e sede parrocchiale).

Molteplici dubbi avanzava inoltre sui tempi e sul quantum realizzabile dalle alienazioni

degli immobili sia per le unità abitative per le quali non era stata ancora avviata la relativa

procedura, sia per quelle per le quali tale procedura risultava avviata.

In sede di consuntivo, come nell’esercizio precedente, le spese di parte corrente si

riducono, consentendo in tal modo di contenere il disavanzo economico di parte corrente (da

4.647.060 euro a 388.991 euro), anche grazie alla minor spesa corrispondente all’importo di

un fondo svalutazione crediti iscritto nelle previsioni iniziali per un importo di 3.000.000 euro e

non impegnato in mancanza della spesa (potenzialmente derivante da un contenzioso in essere

con la Nettuno Servizi srl) alla quale era destinato.

Diversamente che negli esercizi precedenti, le entrate derivanti dalle alienazioni dei 193

alloggi vengono accertate per l’intero importo degli stanziamenti, così garantendo formale

copertura ai debiti fuori bilancio e al disavanzo di amministrazione dell’esercizio e contribuendo

ad assicurare un risultato positivo della gestione della competenza.

I relativi accertamenti sono stati registrati esclusivamente sulla base di un “prudenziale

apprezzamento del livello di vendite raggiunte”, indipendentemente dai contratti conclusi.

Considerato che, ai sensi di quanto disposto dall’art. 179 del TUEL, commi 1 e 2,

l'accertamento, nel caso di specie mediante contratti, deve verificare la ragione del credito e la

sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuare il debitore, quantificare la somma da

incassare e fissare la relativa scadenza, questa Sezione ritiene invece che potevano essere

accertati soltanto gli importi delle vendite corrispondenti a contratti regolarmente stipulati.

32

Al riguardo il principio contabile n. 3, punto 50, sottolinea che gli accertamenti delle

entrate vanno iscritti nel conto del bilancio al valore nominale sulla base del diritto a riscuotere

e solo quando l’ente è effettivamente controparte di un rapporto contrattuale.

Di conseguenza questa Sezione ritiene che le entrate relative alle alienazioni potevano

essere accertate non per l’intero importo degli stanziamenti, corrispondente a 6.001.690 euro

nel 2009, ma solo per l’importo dei contratti stipulati con i relativi acquirenti, importo che,

secondo i dati comunicati dalla medesima Amministrazione, corrisponde a 361.550 euro.

L’Amministrazione dovrà di conseguenza provvedere alla rideterminazione del risultato

di amministrazione del 2009 e di quello degli esercizi successivi.

Al di là della grave violazione formale inerente le norme che sovrintendono al

procedimento delle entrate dell’Ente, violazione che, peraltro, non risulta corretta dagli

organismi di controllo, desta forti preoccupazioni il costante cumularsi delle passività

pregresse, la cui copertura solo formale aggrava la possibilità di risoluzione in tempi brevi,

celando la situazione reale.

Per gli esercizi anteriori al 2009, lo stanziamento di entrate irrealizzabili ha determinato

la mancata copertura dei disavanzi, che comunque emergevano alla fine dell’esercizio nel

risultato di amministrazione, sostanziandosi formalmente in un vizio della programmazione.

L’accertamento di entrate non realizzabili, oltre a inficiare la programmazione, altera il

risultato di amministrazione e sottrae le passività ormai strutturali alla programmazione di

rimedi invece necessari, potendo evolvere in una grave crisi di liquidità.

Dalla tabella di seguito riportata emerge il grado di riscossione delle entrate di parte

capitale che dovrebbero garantire la copertura delle passività pregresse. Pur nella

consapevolezza dei tempi necessari a concludere le procedure di alienazione dei beni con la

fase del pagamento da parte degli acquirenti e contestuale riscossione da parte dell’Ente,

tuttavia risulta chiaro che tali tempi saranno ancor più dilatati dalla circostanza che le

procedure di alienazione non possono dirsi nemmeno formalmente e interamente concluse, nel

senso che non è sorto alcun credito a favore dell’Ente.

33

Accertamenti

2008

Previsioni

iniziali 2009

Previsioni

definitive 2009

accertamenti

2009

competenza residui

I.C.I. 13.177.677,00 8.554.969,00 7.271.544,00 7.093.867,00 5.617.149,29 1.459.288,80


IRPEF 3.357.000,00 2.884.000,00 2.884.000,00 2.057.461,52 1.493.640,34

Compartecipazione

IRPEF 437.000,00 642.977,00 642.977,00 642.976,00 0,00

TARSU 6.677.228,88 6.440.000,00 6.440.000,00 6.440.000,00 2.558.154,85 940.256,67

TOSAP 310.151,41 400.000,00 400.000,00 350.000,00 315.232,32 39.020,10

Proventi servizio Mensa 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00


domanda individuale 795.195,82 708.000,00 693.000,00 694.359,96 668.245,04 74.191,65

Proventi da alienazioni 492.000,00 0,00 6.001.690,00 6.001.690,00 294.004,00 146.000,00

Concessioni di beni

demaniali 0,00 3.000.000,00 0,00 0,00 0,00 0,00

riscossioni 2009

3.526.977,00


Il risultato positivo raggiunto dalla parte capitale della competenza va in parte a coprire

il disavanzo della parte corrente, secondo un meccanismo che è stato già censurato per gli

esercizi precedenti e che si basa sul finanziamento con entrate di parte capitale di spese

correnti, con conseguenti rischi sulla tenuta degli equilibri e depauperamento del proprio

patrimonio senza alcun investimento.

Tale risultato della gestione, poi, ha contribuito a realizzare, per la prima volta dopo

diversi anni, un risultato di amministrazione positivo, accertato con l’approvazione del

rendiconto 2009, approvato il 23 dicembre 2010.

Tale risultato, tuttavia, come sopra prescritto, deve essere rideterminato e, nel caso in

cui non mantenesse segno positivo, si ripercuoterà automaticamente negativamente sugli

esercizi successivi, fino a quando si produrranno gli effetti delle misure programmate.

34

Disavanzo 2008 (a) -20.176.612,86

Residui attivi cancellati - 4.837.122,82


Saldo gestione residui (b) +18.677.952,20


2009 (c) + 5.565.956,56

Avanzo amm.ne 2009 +4.067.295,90

Fonte: Rendiconto dell’Ente.

Al risultato così come descritto ha fortemente contribuito anche la gestione dei residui,

attraverso il riaccertamento effettuato in sede di consuntivo.

Diversamente che negli esercizi pregressi, nel corso dei quali l’opera di risanamento

avviata dalla Commissione straordinaria si è conclusa con un risultato negativo (per la

prevalenza delle cancellazioni dei residui attivi sui passivi), nel 2009, al contrario, le

cancellazioni dei residui attivi risultano nettamente inferiori alle cancellazioni dei residui

passivi; in relazione a questi ultimi il presidente del collegio dei revisori6 ha comunicato di aver

avviato un’intensa attività di verifica “per rilevare l’effettiva concretezza del disavanzo di

amministrazione che si trascinava da anni risolvendosi solo in un rinvio di applicazione di quota

del disavanzo medesimo”.

Residui cancellati 2009

Entrata

2009

Spesa

Differenza

Parte corrente (I,II,III Entrata) – (I+III Spesa)

-2.692.155,90 11.930.698,53 9.328.542,63

Parte capitale (IV+V Entrata) – II Spesa

-1.757.349,69 10.721.995,97 8.964.646,28

Servizi c/terzi VI – IV

-498.821,35 862.380,52 363.559,17

TOTALE

-4.948.326,94 23.515.075,02 18.566.748,08


6 Nota prot. n. 1088 del 12/7/2011.

35

Dalla determinazione di riaccertamento inviata a quest’ufficio (n. 118 del 22/10/2010)

non emergono tuttavia le ragioni che, sulla base di quanto disposto dall’art. 228, comma 3 del

TEUL, devono esser alla base delle eventuali cancellazioni e/o del mantenimento dei residui in

bilancio, dichiarandosi soltanto che i residui passivi, genericamente indicati nell’importo

complessivo, sono stati cancellati per mancanza di presupposti, in quanto non hanno trovato

diretta corrispondenza in concreti debiti assunti al 31/12/2009, nella considerazione che “un

eventuale utilizzo improprio delle risorse a residui creerebbe effetti distorsivi sugli effettivi

equilibri di cassa”.

Il notevole importo delle cancellazioni e gli importanti riflessi sugli equilibri di bilancio

avrebbero richiesto, invece, che la procedura prevista dalla legge fosse puntigliosamente

seguita e che fossero esplicitati, per ciascun residuo, le ragioni della cancellazione.

Nella relazione al rendiconto 2009, il collegio dei revisori, ha dichiarato al riguardo che

l’Ente ha proceduto alla cancellazione di “residui passivi frutto di riconoscimento di debiti nei

vari anni non liquidati”, i quali hanno prodotto “possibili variazioni in aumento per interessi

maturati e maturandi e, per effetto di un processo di novazione costituiscono nuovi debiti da

riconoscere e pagare nel prossimo biennio 2011/2012 da transigere con i creditori entro il

31/10/2010 senza maggiorazioni e con una possibile decurtazione ritenuta congrua tra le

parti”.

Quanto affermato trova conferma nei dati del rendiconto relativi alle cancellazioni per

4.763.638 euro dei residui passivi del titolo I, codice 1.01.03.08, “Oneri straordinari della

gestione corrente”, posta contabile nell’ambito della quale vengono di norma iscritti i debiti

fuori bilancio.

Dai dati forniti sull’argomento dal collegio dei revisori, con nota n. 1088 del 12/7/2011,

è emersa, per i residui passivi di parte capitale cancellati, la provenienza dagli esercizi 1996-

2000 e l’inerenza ad opere mai attivate e finanziate con mutui mai contratti, alienazioni mai

effettuate, contributi regionali mai ricevuti e previsione di oneri concessori mai riscossi.

L'Amministrazione ha confermato che alle cancellazioni di residui passivi di parte

capitale (8.964.646 euro) non hanno corrisposto cancellazioni in parte entrata per la mancanza

di entrate destinate al finanziamento delle opere.

36

Per la parte corrente, con la suddetta nota, il collegio dei revisori comunicava che le

cancellazioni riguardano due categorie di impegni. La prima, della quale tuttavia non si indica

l’importo, sarebbe relativa a impegni risalenti alle annualità 2005 e precedenti, “mai

concretizzatesi in contratti relativi a forniture di beni e servizi”. Secondo quanto affermato

anche in adunanza, si tratterebbe di residui rimasti in bilancio dopo i pagamenti o di impegni

costituenti formalmente dei debiti, per i quali tuttavia non sono stati rintracciati titoli giuridici

agli atti dell’Amministrazione né sono risultate attivate procedure esecutive.

La violazione delle norme che se ne desume è alquanto preoccupante e risale al

provvedimento autorizzativo della spesa (determinazione o deliberazione) che ha portato alla

registrazione di impegni in mancanza dell’atto costitutivo dell’obbligazione pecuniaria

(contratto).

Della seconda categoria di residui fanno parte, sempre secondo la predetta nota, “alcuni

interventi di spesa impegnati per prestazioni di servizio nei vari anni (residui passivi di parte

corrente) che hanno generato una debitoria non corrispondente alle effettive pretese dei terzi,

che l’Ente ha ritenuto di transigere con abbattimento di interessi e quota capitale, riconoscendo

e ripartendo nel triennio 2011-2013 il nuovo debito da novazione, consentendo di ottenere

forti economie di scala.

Con nota successiva del 17/11/2011 lo stesso presidente del collegio dei revisori

comunicava l’intenzione dell’Ente di “transigere per un valore capitale di 6.000.130 euro”,

conseguendo economie da sconto in ragione di 3.404.764 euro e “spalmando l’importo delle

transazioni nel periodo 2010-2013” e dichiarava altresì che l’importo complessivo dei debiti

fuori bilancio ancora da pagare al momento della revisione dei residui era di 6.240.187 euro.

In adunanza il presidente del collegio dei revisori ha confermato in parte quanto

precedentemente sostenuto, dichiarando che la revisione straordinaria dei residui passivi ha

riguardato, in parte, la cancellazione di residui relativi a impegni di parte corrente effettuati in

maniera empirica senza alcun titolo giuridico e poste di residui rimasti in bilancio dopo i

pagamenti, da cancellare in quanto non corrispondenti ad alcun debito.

Per quanto concerne le transazioni, alla contestazione del magistrato istruttore

sull’illegittimità di eventuali cancellazioni dei residui passivi corrispondenti alle quote di debito

37

non transatte, per importi reiscritti poi in conto competenza negli esercizi successivi sulla base

della novazione dei debiti corrispondenti, che apparivano verosimili sulla base delle

dichiarazioni del presidente del collegio dei revisori, il responsabile del servizio finanziario ha

risposto dichiarando, nel corso dell’adunanza, che le cancellazioni hanno riguardato soltanto la

minore spesa conseguente agli effetti delle transazioni.

La incompletezza e contraddittorietà dei dati forniti, peraltro più volte richiesti, hanno

reso necessaria, successivamente all’adunanza, una riapertura dell’istruttoria al fine di ottenere

dall’Amministrazione gli elementi necessari alla comprensione del fenomeno. Al riguardo è

stato richiesto il dettaglio delle cancellazioni dei residui con le relative motivazioni, fino ad

allora non sufficientemente chiarite.

L’amministrazione ha depositato, in data 12 dicembre 2011, un prospetto con

l’indicazione, per ciascuna categoria di residui, della relativa motivazione e, successivamente,

con verbale n. 3 del Collegio di revisione in data 24 gennaio 2012 (a firma del dirigente

dell’area economica finanziaria e del presidente del collegio dei revisori) un nota esplicativa

della precedente.

LEGENDA MOTIVAZIONI CANCELLAZIONE Totali di categoria

Prescrizione del titolo giuridico A 5.459.391,64€

Impegno a totale non utilizzato e non riferito a fatture passive B 8.173.990,24€

Doppia contabilizzazione dei RR PP C 178.804,94€

Accordo transattivo con ATO 4 D 154.700,03€

Accordo transattivo con scuole materne private E 575.724,82€

Accordo transattivo con ditte raccolta RSU F 1.539.355,08€

Accordo transattivo con ditte discarica G 287.568,45€

Accordo transattivo con Residenze Sanitarie Assistite H 551.101,70€

Accordo transattivo con ditta Carburanti I 51.818,83€

Accordo transattivo con ditta software L 35.280,00€

Accordo transattivo con istituto per minori M 148.730,00€

Accordo transattivo con autofficine N 17.000,05€

Economie su mutui O 304.880,29€

Perenzione contributo P 1.761.789,78€ Cancellazione mutuo per somme per le quali non c'è impegno

dettagliato Q 3.404.969,80€

22.645.105,65

Fonte: nota prot. 361 del 25/1/2012 –verbale Collegio di revisione contabile, n. 3 del 24/1/2012

38

Della prima categoria di residui cancellati per affermata prescrizione fanno parte, per

l’importo significativo di 5.235.720 euro, quote di debiti fuori bilancio regolarmente riconosciuti

con precedenti delibere.

Tuttavia nella nota del 24 gennaio si offre la dimostrazione delle cancellazioni di quote

di debiti regolarmente riconosciuti e non pagati per un importo complessivo notevolmente

inferiore a quello desumibile dal prospetto sopra riportato e corrispondente a 2.632.586 euro.

Gli importi dei suddetti residui cancellati vengono “comunque cautelativamente previsti

tra gli oneri straordinari della gestione dei bilanci di previsione 2011 e 2012 (in ragione del

50% per ogni anno) in caso di contestazioni a favore di terzi creditori.” Per i debiti riconosciuti

negli esercizi più recenti (delibera n. 25/2006) la nota fa presente che “sussistono alcuni atti di

precetto decennali mai attivati in termini di pignoramento né riproposti”.

Da tale importo bisogna comunque detrarre la somma di 1.032.913 euro relativa,

sempre secondo quanto dichiarato dall’Amministrazione, ad un debito fuori bilancio

riconosciuto, con delibera n. 46/2002, a seguito di espropriazione. La cancellazione viene

motivata dal fatto “che il debito è divenuto certo ed esigibile solo successivamente con

sentenza della Corte d’appello n. 326/2009 in ragione di 2.678.000, prevista direttamente nel

bilancio di previsione 2011 in ragione di 2.000.000 euro, oggetto al momento a transazione.”

Tutto quanto sopra esposto evidenzia anzitutto la mancanza di trasparenza e

completezza dei documenti contabili, che ha reso necessario desumere la dimostrazione dei

dati contabili da apposite dichiarazioni dell’Amministrazione.

Rileva inoltre con evidenza la difficoltà di acquisire i dati richiesti, i quali spesso sono

risultati contraddittori e non sufficientemente rappresentativi del fenomeno analizzato.

Nel merito, la motivazione della cancellazione di residui appare inidonea e insufficiente

rispetto all’importo complessivo della stessa.

Invero l’Ente può cancellare un residuo passivo “solo ed unicamente quando vi è la

certezza che non sussiste più l’obbligo di pagare, per motivi di sua insussistenza (la minore

spesa sostenuta rispetto all’impegno assunto, verificata con la conclusione della rispettiva fase

di liquidazione del saldo) o prescrizione (l’estinzione del diritto soggettivo conseguente al

mancato esercizio da parte del titolare per un lasso di tempo determinato dalla legge, ex art.

39

2934 c.c.)” (principio n. 3, punto 59). Se al momento della verifica sussistevano tutte le

condizioni di operatività della prescrizione, allora la cancellazione è da ritenere regolarmente

effettuata e non rimane spazio per la reiscrizione in conto competenza dei medesimi importi,

reiscrizione che, tra l’altro, impone la necessità di rintracciare adeguata copertura con

ingessamenti inutili dei successivi bilanci nei quali i corrispondenti importi vengono iscritti.

Se invece, come appare probabile almeno per una parte dei debiti in relazione alla data

delle corrispondenti fatture, mancavano gli elementi necessari per l’operatività della

prescrizione, allora dovevano ritenersi sussistenti i motivi per il mantenimento in bilancio dei

residui e gli stessi non dovevano essere cancellati, in quanto corrispondenti nella sostanza a

debiti dell’Amministrazione. La conseguente reiscrizione in conto competenza dei

corrispondenti importi risulta contraria al principio della gestione separata della competenza e

dei residui, proprio del bilancio finanziario degli enti locali e determina un’alterazione del

risultato di amministrazione.

L’affermata reiscrizione in conto competenza trova conferma nei dati contabili, in

quanto gli oneri straordinari della gestione corrente, per i quali erano iscritte previsioni iniziali

di importo limitato (euro 162.000), sono cresciuti nel corso della gestione e sono stati

impegnati per euro 2.260.259, importo compatibile con quello dei debiti fuori bilancio (euro

1.315.874) riconosciuti nell’anno, i quali correttamente dovrebbero essere stati iscritti in sede

di riequilibrio.

Tuttavia l’organo di revisione, nei chiarimenti forniti in sede istruttoria (nota n. 28 del

16 giugno 2011), ha riferito che l’importo del suddetto impegno è relativo ai debiti fuori

bilancio riconosciuti con delibera di C.C. n. 26 del 2006.

La cancellazione risulta del tutto ingiustificata, inoltre, per i residui relativi alla sopra

citata sentenza della Corte d’Appello (1.032.913 euro); trattandosi di espropriazione, il debito

nei confronti del cittadino deriva dalla procedura di espropriazione e in quanto tale risulta

regolarmente riconosciuto con delibera consiliare. Appare poi paradossale che la cancellazione

sia intervenuta nel medesimo esercizio nel quale il giudice competente si è pronunciato

rendendo il credito eseguibile anche con le procedure proprie del processo amministrativo.

40

Permangono inoltre forti dubbi sulla legittimità delle cancellazioni dei residui passivi per

la parte dell’importo indicato nel prospetto sopra riportato che non trova giustificazione nella

successiva nota dell’Amministrazione (5.235.720 euro – 2.632.586 euro = 2.603.134 euro).

I dati forniti, infatti, risultano ancora contraddittori e inidonei a chiarire la motivazione

di tutte le cancellazioni dei residui passivi di parte corrente.

Risulta necessario, di conseguenza, che l’amministrazione proceda alla reiscrizione dei

residui cancellati per i quali sono stati dimostrati i requisiti della permanenza in bilancio e di

tutti quelli per i quali non è riuscita a fornire adeguata motivazione dell’avvenuta cancellazione.

Si precisa al riguardo che eventuali cancellazioni di residui passivi relativi a debiti fuori

bilancio rescritti nella competenza degli esercizi successivi per effetto di una malintesa

novazione conseguente a possibili transazioni, sono da ritenere contrarie alle norme e ai

principi contabili e, qualora poste in essere, devono essere annullate con conseguente

reiscrizione dei residui corrispondenti.

Successivamente alla suddetta operazione, l’Amministrazione dovrà procedere alla

determinazione degli effetti del nuovo importo delle cancellazioni sul risultato di

amministrazione 2009 e, eventualmente, anche degli esercizi successivi.

3.5 Esercizio 2010

Il bilancio di previsione 2010 è stato approvato in data 20 maggio 2010 (stessa data

dell’approvazione del rendiconto 2008).

Al bilancio viene applicata una quota del disavanzo 2008 pari a 16.090.797euro e

vengono iscritte al titolo IV le entrate derivanti dalla vendita degli alloggi per 4.960.000 euro e

dalla vendita dell’edificio dell’ex Divina Provvidenza per 11.882.490, come previsto in sede

salvaguardia degli equilibri 2009.

La tempistica di approvazione dei documenti contabili determina situazioni difficilmente

intellegibili: al bilancio di previsione 2010 viene applicato il disavanzo di due esercizi

precedenti, peraltro solo presunto, senza tener conto degli effetti sullo stesso delle gestioni che

si sono intanto succedute, creando un artificioso corso contabile delle gestioni che si

sovrappone a quello reale, spostando in avanti la soluzione dei problemi.

41

Previsioni

definitive 2009

Previsioni iniziali

2010

Previsioni

definitive 2010

Entrate titolo I 18.360.521,00 19.231.529,00 19.242.763,09




(B) Spese titolo I 35.728.183,00 38.160.883,00 38.985.285,14


(D) Differenza di parte corrente (A-B-C) -4.647.059,88 -383.239,00 -477.092,56

(E)Utilizzo avanzo di amministrazione applicato

alla spesa corrente [eventuale]0,00

(F)Entrate diverse destinate a spese correnti di

cui:383.239,00

-contributo per permessi di costruire 383.239,00


patrimoniali


proventi da concessione d'uso banchine

alienazione patrimonio per finanz. DFB di

parte corrente


investimento di cui:

-proventi da sanzioni per violazioni al codice

della strada



capitale

-4.647.059,88 0,00 -477.092,56

Previsioni

definitive 2009

Previsioni iniziali

2010

Previsioni

definitive 2010


Entrate titolo V ** 0,00 0,00 0,00


(N) Spese titolo II 8.461.240,34 11.681.656,00 11.096.404,35

(P)

Differenza di parte capitale (M-N)8.732.875,30 16.474.036,00 16.567.890,00


Proventi concessioni edilizie destinati al

bilancio corrente383.239,00


presunto/definitivo4.085.815,42 16.090.797,00 16.090.797,44

Proventi da concessione d'uso banchine

Alienazioni patrimonio per finanziamento

DFB di parte corrente

4.647.059,88 0,00 477.092,56






Saldo di parte corrente al netto delle variazioni

(D+E+F-G+H)


Saldo di parte capitale al netto delle variazioni

(P-R)


42

In sede di previsioni iniziali il disavanzo della parte corrente della competenza,

notevolmente ridotto rispetto a quello dell’esercizio precedente, risulta correttamente coperto

con una quota dei contributi da permessi a costruire. Alla crescita delle spese corrisponde una

maggiore crescita delle entrate distribuita su tutti i titoli delle stesse.

La forte crescita delle entrate del titolo IV garantisce sia le spese d’investimento che la

copertura del disavanzo pregresso.

I dati del consuntivo registrano una forte contrazione delle entrate del titolo III e una

riduzione delle spese correnti, che la relazione della Commissione bilancio, allegata alla

deliberazione n. 40 del 4 ottobre 2011 (adottata ai sensi dell’art. 193 TUEL per la verifica degli

equilibri del bilancio 2011), attribuisce alle transazioni stipulate.

43


2010Consuntivo 2010

Entrate titolo I 18.112.844,00 19.242.763,09 19.214.164,39




(B) Spese titolo I 30.626.542,74 38.985.285,14 34.317.102,60

(C)Rimborso prestiti parte del titolo

III *3.020.000,00 3.174.384,81 3.174.384,81

(D)

Differenza di parte corrente

(A-B-C) -388.991,31 -477.092,56 431.370,55

(E)

Utilizzo avanzo di

amministrazione applicato alla


0,00 0,00 0,00

(F)Entrate diverse destinate a

spese correnti di cui:


costruire

-plusvalenze da alienazione di

beni patrimoniali



banchine

alienazione patrimonio per

finanz. DFB di parte corrente

(G)Entrate correnti destinate a

spese di investimento di cui:

-proventi da sanzioni per

violazioni al codice della strada




-388.991,31 -477.092,56 431.370,55


2010Consuntivo 2010



(M)Totale titoli (IV+V) 13.738.293,30 27.664.294,35 4.709.186,78

(N) Spese titolo II 7.783.345,43 11.096.404,35 4.112.508,41

(P)Differenza di parte capitale

(M-N)5.954.947,87 16.567.890,00 596.678,37

(R)

Copertura o utilizzo

differenza:




amministrazione

presunto/definitivo16.090.797,44

Proventi da concessione d'uso

banchineAlienazioni patrimonio per


corrente

5.954.947,87 477.092,56 596.678,37

5.565.956,56 1.028.048,92










variazioni (P-R)


Fonte: Bilancio di previsione e rendiconto dell’Ente.

44

Si rileva anche un basso grado di riscossione delle entrate da ICI e TARSU (i relativi

residui corrispondono a circa il 76% del totale dei residui del Titolo I) le quali costituiscono, tra

le entrate correnti, quelle sulle quali l’ente potrebbe incidere in misura significativa, attraverso

scelte autonome, per migliorare la propria situazione finanziaria.

Dal prospetto di seguito riportato si evince al riguardo un andamento sostanzialmente

omogeneo nel tempo, che sconta solo le modifiche normative intervenute.

Accertamenti 2007 Accertamenti 2008 Accertamenti 2009 Accertamenti 2010

I.C.I. 10.077.677,07 13.177.677,00 7.093.867,00 7.100.000,00

TARSU 6.100.000,00 6.677.228,88 6.440.000,00 6.708.000,00

TOSAP 178.450,00 310.151,41 350.000,00 400.000,00


domanda individuale 638.181,64 795.195,82 694.359,96 736.953,56

Principali Entrate dell'Ente

Fonte: rendiconto dell’ente.

Con riferimento specifico all’ICI, mentre la diminuzione registrata nel 2009, causata

dalla modifica normativa sulla prima casa, trova compensazione nei trasferimenti statali,

appare meno comprensibile la crescita degli esercizi 2007-2008, in quanto la diversa

contabilizzazione dell’aggio per il gestore (come già illustrato) avrebbe dovuto presentare

effetti differenziali solo per un solo anno.

Le entrate del titolo IV vengono accertate per un importo ridotto rispetto alle previsioni,

a causa della minore entrata derivante dalla “cancellazione della previsione della vendita in

Consiglio comunale” (nota dei revisori del 17/11/2011) dell’immobile dell’ex “Divina

Provvidenza”.

Per quanto concerne le entrate da alienazione degli altri immobili comunali, gli

accertamenti (752.400 euro secondo quanto dichiarato dal revisore) risultando di importo

inferiore a quello (852.300 euro) dei contratti stipulati, non sembrano riproporre gli stessi

problemi dell’esercizio 2009.

45

Tuttavia è necessario che l’Amministrazione ridetermini il risultato dell’esercizio per gli

effetti derivanti sullo stesso dalla rideterminazione del risultato dell’esercizio 2009.

Accertamenti

2009

Previsioni iniziali

2010

Previsioni

definitive 2010

Accertamenti

2010

competenza residui

I.C.I. 7.093.867,00 7.100.000,00 7.100.000,00 7.100.000,00 5.202.744,95 860.901,93


IRPEF 2.884.000,00 3.488.000,00

Compartecipazione

IRPEF 642.977,00 782.029,00

TARSU 6.440.000,00 6.708.000,00 6.708.000,00 6.708.000,00 3.361.355,09 3.127.754,89

TOSAP 350.000,00 420.000,00 420.000,00 400.000,00 284.655,20 13.498,36

Proventi servizio

Mensa 0,00 0,00 0,00


domanda individuale 694.359,96 688.000,00 688.000,00 736.953,56 704.160,70 13.838,17Proventi da alienazioni

(risorse 4.01.0002 e

0004) 6.001.690,00 19.242.890,00 19.242.890,00 3.152.400,00 181.767,81 1.141.090,00

riscossioni 2010

4.270.029,21 4.270.029,21 1.990.207,96 2.062.539,63


L’Ente, per il primo anno tra quelli presi in considerazione, chiude con un’esposizione

per anticipazioni da rimborsare al 31/12/2010 di 3.665.442 euro, a dimostrazione di una

sofferenza di liquidità.

Il risultato di amministrazione 2010 positivo deriva in misura maggiore dall’avanzo

dell’esercizio precedente e, per una parte meno rilevante, dalla gestione della competenza.

Avanzo 2009 (a) +4.067.295,90

Residui attivi cancellati -1.025.875,48

Residui passivi cancellati +374.661,37

Saldo gestione residui (b) -651.214,11


2010 (c)

1.028.048,92

Avanzo amm.ne 2010 +4.444.130,71


46

3.6 Esercizio 2011

Il bilancio di previsione 2011, approvato il 30 giugno 2011, presenta un disavanzo della

parte corrente leggermente più elevato rispetto all’esercizio precedente.

La crescita delle entrate da permessi a costruire (da 2.360.000 euro a 4.460.000 euro

nel 2011) e delle entrate da sanzioni al codice della strada (da 501.924 euro di accertamenti

2010 a 1.040.000 euro di previsioni nel 2011) non appare supportata da idonee giustificazioni

(il collegio dei revisori richiama per le prime la necessità di definire le istanze di condono

edilizio sospese, senza alcuna garanzia, tuttavia, dell’esistenza delle condizioni di definizione

delle medesime pratiche) e, laddove la previsione si rilevasse infondata, rischierebbe di

incidere negativamente sugli equilibri del bilancio.

Si riducono, invece, le spese per rimborso prestiti di circa 1 milione di euro, per effetto

di una rinegoziazione risalente all’esercizio precedente (così come comunicato in adunanza

dall’Amministrazione) garantendo in tal modo una crescita limitata del disavanzo economico

della parte corrente rispetto a quello dell’esercizio precedente.

47


2010

Previsioni iniziali

2011

Previsioni

definitive 2011

Entrate titolo I 19.242.763,09 19.785.000,00 0,00

Entrate titolo II 13.862.873,51 10.296.065,86 0,00

Entrate titolo III 8.576.940,79 10.049.300,67 0,00

(A) Totale titoli (I+II+III) 41.682.577,39 40.130.366,53 0,00

(B) Spese titolo I 38.985.285,14 38.570.964,94 0,00

(C) Rimborso prestiti parte del titolo III * 3.174.384,81 2.222.499,38 0,00

(D) Differenza di parte corrente (A-B-C) -477.092,56 -663.097,79 0,00

(E)Utilizzo avanzo di amministrazione

applicato alla spesa corrente (+)0,00 663.097,79


correnti di cui:0,00

-contributo per permessi di costruire 0,00


patrimoniali


proventi da concessione d'uso banchine

alienazione patrimonio per finanz. DFB

di parte corrente


investimento di cui:

-proventi da sanzioni per violazioni al

codice della strada


(H)Entrate diverse utilizzate per rimborso

quote capitale

-477.092,56 0,00 0,00


2010

Previsioni iniziali

2011

Previsioni

definitive 2011

Entrate titolo IV 27.664.294,35 35.924.452,18 0,00


(M) Totale titoli (IV+V) 27.664.294,35 35.924.452,18 0,00

(N) Spese titolo II 11.096.404,35 36.610.952,06 0,00

(P)Differenza di parte capitale (M-N)

16.567.890,00 -686.499,88 0,00



applicato alla spesa in conto capitale

(+)

686.499,88


presunto/definitivo (-)16.090.797,44 0,00

Proventi da concessione d'uso banchine

(-)


finanziamento DFB di parte corrente (-)

477.092,56 0,00 0,00

0,00










variazioni



48

Nel questionario i revisori indicano, tra le entrate straordinarie, anche le plusvalenze da

alienazione, destinate a finanziare spese di funzionamento non ripetitive connesse alle finalità

di cui all’art. 187, comma 2 del TUEL. In adunanza l’Amministrazione, tuttavia, ha chiarito che

tali entrate non hanno concorso alla realizzazione degli equilibri della parte corrente.

L’equilibrio della parte corrente viene garantito con l’applicazione alla stessa parte

corrente di una quota dell’avanzo 2009, senza che venga assicurata tuttavia la destinazione a

spese di funzionamento non ripetitive, così come richiesto dall’art. 187, comma 2 del TUEL.

Le entrate di parte capitale vengono destinate integralmente a spese di uguale natura,

con una inversione di tendenza rispetto agli esercizi precedenti da ritenere positiva sia per la

spinta agli investimenti, i quali erano stati precedentemente ingessati, sia per il venir meno dei

rischi collegati alla finalizzazione delle entrate di parte capitale a spese correnti, come

avvenuto in esercizi precedenti.

Il risultato negativo della parte capitale viene coperto con l’applicazione di una quota

dell’avanzo 2009, come quello della parte corrente, riproponendo la prassi, palesemente

contraria al principio di prudenza, di applicare al bilancio di previsione non l’avanzo

dell’esercizio precedente, seppure solo presunto, ma quello accertato, relativo ad un esercizio

antecedente all’ultimo chiuso.

In effetti, considerata la tempistica dell’approvazione dei documenti contabili, secondo

la quale il bilancio di previsione viene approvato ad esercizio inoltrato, nel caso di specie

(2011) in corrispondenza del termine ultimo per l’approvazione del rendiconto 2010 (30 aprile)

l’avanzo accertato non costituisce più formalmente un “risultato” rilevante per l’esercizio in

corso, ma deve ritenersi nella sostanza meramente “eventuale”, avendo esso subito gli effetti

della gestione dell’anno e potendo, addirittura, risultare interamente prosciugato. Invero l’ente

dispone, al momento della costruzione degli equilibri, di un “nuovo” risultato, sufficientemente

certo, relativo all’ultimo esercizio chiuso, anche se ancora non accertato formalmente con

l’approvazione del rendiconto.

49

4. ANALISI DEI RESIDUI

Il prospetto seguente riporta i dati relativi ai residui dell’Ente complessivamente

calcolati, considerando cioè sia i residui generati nell’anno che quelli provenienti da esercizi

precedenti.

419.326,20 2.532.201,82

TOTALE PASSIVI 16.253.786,21 1.703.242,94 4.017.164,87 7.143.154,95 12.391.733,54 25.054.055,99 66.563.138,50

Passivi Tit. IV 1.076.135,39 213.643,45 226.476,02 216.543,45 380.077,31

3.579.634,13 26.180.901,32

Passivi Tit. III 0,00 0,00 0,00 0,00 118.611,39 3.689.984,57 3.808.595,96

Passivi Tit. II 11.650.148,34 473.953,65 1.759.620,31 2.118.429,50 6.599.115,39

18.423.889,35 71.007.269,21

Passivi Tit. I 3.527.502,48 1.015.645,84 2.031.068,54 4.808.182,00 5.293.929,45 17.365.111,09 34.041.439,40

TOTALE ATTIVI 23.097.853,51 3.799.555,34 1.782.586,65 7.517.699,56 16.385.684,80

0,00 4.793.799,51

Attivi Tit. VI 247.612,07 0,00 34.522,16 70.149,90 385.240,88 569.824,18 1.307.349,19

Attivi Tit. V 4.705.951,77 0,00 0,00 87.847,74 0,00

470.611,92 3.069.967,20

Attivi Tit. IV 6.653.465,26 204.910,68 180.896,48 878.759,36 11.323.232,95 3.562.266,73 22.803.531,46 sanzioni per viol. c.d.s. 0,30 754.383,35 515.000,00 600.000,00 729.971,63

1.597.093,70 10.451.490,27

Tia 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Attivi Tit. III di cui 4.583.840,25 951.156,33 818.448,13 1.504.411,91 996.539,95

3.346.644,31 8.873.983,95

Attivi Tit. II 206.040,69 167.012,00 34.504,62 23.652,63 643.957,27 5.035.193,43 6.110.360,64

Tarsu 1.058.418,22 220.417,55 337.354,78 2.352.470,59 1.558.678,50

2010 Totale

Attivi Tit. I di cui 6.700.943,47 2.476.476,33 714.215,26 4.952.878,02 3.036.713,75 7.659.511,31 25.540.738,14

RESIDUI al 31/12/2010 Esercizi

Precedenti

2006 2007 2008 2009


I residui attivi fanno registrare un importo molto elevato, la cui valutazione richiede

tuttavia una differenziazione fra parte corrente e parte capitale e un previo accertamento della

relativa vetustà.

Al riguardo, come si evince facilmente dai dati del prospetto sotto riportato, i residui di

parte corrente risultano più elevati delle entrate di competenza della medesima natura.

ANNOResidui parte corrente da

riportare al 31/12 (A)

Entrate correnti accertate

(B)Rapporto (A/B)

2006 39.951.375,55 25.480.265,48 156,79%

2007 39.722.570,57 29.807.671,87 133,26%

2008 36.654.234,00 34.074.527,01 107,57%

2009 37.789.137,19 33.257.551,43 113,63%

2010 42.102.589,05 37.922.857,96 111,02%

Andamento dei residui attivi

Fonte: rendiconto dell’Ente

50

Il valore assoluto dell’importo appare preoccupante se confrontato con quello degli

esercizi pregressi, in quanto risulta aver seguito un andamento crescente.

Tuttavia appare sicuramente più significativo il rapporto dell’importo dei residui con

quello delle entrate correnti degli stessi titoli.

Mentre la forte contrazione registrata nel 2008 trova giustificazione nell’operazione di

riaccertamento posta in essere dalla Commissione straordinaria, che ha portato all’eliminazione

di una buona fetta di residui vetusti, i risultati raggiunti nei successivi esercizi non appaiono

confortanti in quanto si attestano comunque su percentuali piuttosto elevate e non danno

dimostrazione di un miglioramento.

Ciò induce a ritenere che l’operazione di riaccertamento, opportunamente avviata, non

ha avuto un seguito di rilievo, o che il grado di riscossione che aveva caratterizzato alcune

entrate nelle precedenti gestioni non ha subito sostanziali miglioramenti.

Permangono inoltre rilevanti importi di residui risalenti ad esercizi pregressi i quali

fanno ritenere quanto meno dubbia l’esigibilità dei crediti sottostanti.

Così per il titolo I e, in particolare per i residui da TARSU, di importo significativo negli

esercizi antecedenti il 2006 (6.700.000 euro); la probabile imputazione delle limitate

riscossioni ai rapporti con il precedente gestore delle entrate, non esclude ma, anzi, impone

cautele nel mantenimento di poste che difficilmente potranno essere realizzate.

Dubbi sorgono anche per i 4.583.840 euro relativi a residui del titolo III: vista la

relativa vetustà, il relativo mantenimento richiede la valutazione della validità del titolo sulla

base del quale le entrate furono originariamente iscritte in bilancio.

Per quanto concerne poi la parte capitale del bilancio, l’importo più ingente, registrato

nel 2009, attiene ai residui del titolo IV, derivanti dalle alienazioni degli alloggi destinate alla

copertura del disavanzo e dei debiti fuori bilancio, i quali, per i motivi ampiamente trattati in

precedente parte della relazione, devono in parte essere cancellati come conseguenza

dell’eliminazione dei corrispondenti accertamenti.

Con riferimento ai mutui, i residui riguardano un vecchio importo di 4.705.951 euro il

quale, pur trovando corrispondenza nell’importo dei residui attivi di parte capitale, richiede

comunque una valutazione della possibilità e dell’interesse dell’Ente a realizzare l’opera e a

51

tenere fermo l’importo posto a disposizione ma non utilizzato per la sua originaria

destinazione, che potrebbe o trovare una nuova finalizzazione attraverso la devoluzione del

mutuo, qualora ne sussistessero tutte le condizioni, o essere cancellato eliminando anche il

corrispondente residuo passivo.

52

5. DEBITI FUORI BILANCIO

Come si evince chiaramente dal prospetto di seguito riportato, il Comune ha

riconosciuto, in un decennio, debiti fuori bilancio per un importo considerevole.

Anno Importo Atto di riconoscimento Atto di salvaguardia

2001 € 1.700.000,00

2002 € 1.288.364,00

2003 € 2.939.636,00

2004 € 2.618.815,00

2005

2006 € 5.446.673,80 Delib. n° 25 del 28/11/2006 Delib. n° 26 del 28/11/2006

2007

2008 € 642.856,85 Delib. n° 37 del 06/11/2008 Delib. n°38 del 06/11/2008

2009 € 1.315.874,58 Delib. n° 53 del 29/11/2009 Delib. n°54 del 29/11/2009

Fonte: dati dei questionari ex art. 1, commi 166 e ss. della legge n. 266/2005 per gli esercizi 2006 e 2009 e nota del sindaco

dell'8/7/2008 per gli esercizi 2001 e 2005

Con la delibera n. 26/2006 la Commissione straordinaria, oltre a riconoscere debiti per i

quali aveva accertato l’assunzione al di fuori delle procedure contabili dell’Ente (per l’importo di

3.042.570 euro), procedeva ad un rinnovato riconoscimento di debiti (1.429.489 euro) già

riconosciuti con delibera del Consiglio comunale n. 54 del 25/11/2003, finanziati tramite

ricorso a prestito con la Cassa depositi e prestiti al quale tuttavia non era stato dato seguito

per presunta violazione dell’art. 119 della Costituzione. Invero questi ultimi debiti, in quanto

oggetto di precedente delibera, avrebbero dovuto essere già stati impegnati nel bilancio

dell’esercizio 2003 e, essendo venuta meno la relativa copertura, sarebbe stata sufficiente la

previsione delle risorse necessarie al conseguente finanziamento. Sulla base degli atti in

possesso di quest’ufficio, non è possibile ricostruire la vicenda e verificare se gli impegni erano

stati assunti e conseguentemente cancellati o se, irregolarmente, non era stato assunto alcun

impegno.

Pur in mancanza di una dettagliata indicazione contenuta nella delibera di

riconoscimento, dalla stessa è stato possibile verificare che i debiti sono riconducibili per

2.696.958 euro alla categoria a) e d) previste dall’art. 194 del TUEL (sentenze esecutive e

53

procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità) e per

2.749.713 euro alla categoria e) (acquisizione di beni e servizi).

Con riferimento a quest’ultima categoria di debiti, la delibera si limita a dare atto del

fatto che i responsabili dei servizi hanno attestato che l’acquisizione di beni e servizi è stata

effettuata nell’ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza e nei

limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente.

Si tratta di un complesso molto numeroso di debiti eterogenei, per importi a volte anche

minimi, genericamente riferiti a prestazioni di terzi effettuate al di fuori delle ordinarie

procedure contabili dell’Ente, che non appaiono giustificati da urgenza o imprevedibilità della

spesa e derivanti, per la parte riconosciuta ex novo dalla delibera, prevalentemente da

forniture di servizi essenziali quali lo smaltimento rifiuti solidi urbani e canoni spazzamento

(per l’importo complessivo di 1.210.725 euro dovuto a diversi creditori), la refezione scolastica

2002 e 2003 (342.549 euro), il servizio cani randagi e il fondo mobilità anni 1999/2005 nei

confronti dell’Agenzia dei segretari comunali.

Per i debiti già riconosciuti in precedenza, la parte più consistente deriva da prestazioni

di servizi pubblici da parte di gestori esterni, quali la mensa scolastica e la nettezza urbana,

oltre a fatture risalenti alle annualità 1998-2001 attinenti all’aera Ambiente e Sanità e Sociale.

Anche i debiti derivanti da sentenze esecutive risultano essere originariamente sorti da

prestazioni di beni e servizi richiesti dall’Amministrazione al di fuori delle procedure contabili

ordinarie (quali, ad esempio, servizio raccolta differenziata, allestimento dei cartelli

pubblicitari, pulizia del canale, sfalcio dell’erba).

I debiti riconosciuti nel 2008 attengono esclusivamente alla fattispecie di cui alla lettera

a) dell’art. 194 del TUEL e derivano dall’acquisizione di beni e servizi, di cui la maggior parte

riguarda spese che attengono alla gestione caratteristica dell’Ente, quali ad es. fornitura

combustibile, verifiche impianti, assistenza disabili, raccolta rsu, ccnl.

Accanto a debiti risalenti ad annualità antecedenti il 2006, sono stati riconosciuti, per

importi rilevanti, anche debiti del 2006-2007 (assistenza e trasporto disabili) e 2008 (spese

per depositi giudiziari). La natura delle prestazioni induce a ritenere che nemmeno in questi

54

casi la richiesta delle prestazioni al di fuori delle ordinarie procedure contabili fosse giustificata

da urgenza o imprevedibilità della spesa.

Anche i diciotto debiti riconosciuti nel 2009 derivano dall’acquisizione di beni e servizi

(assistenza disabili, comandi personale distaccato, refezioni asili nido, rifacimento balaustre).

Anche in questo caso, inoltre, nessun carattere di imprevedibilità ed urgenza caratterizza la

spesa, che appare invece riguardare per una buona parte l’ordinaria attività

dell’Amministrazione.

Così per i debiti (euro 167.488) nei confronti del Comune e della Provincia di Roma per

il personale comandato, trattandosi di stipendi o indennità e per quelli per assistenza alunni

disabili (euro 63.622) e refezione asilo nido (euro 30.843), i quali o sono dovuti a prestazioni

richieste al di fuori di regolari contratti di servizio, o, presumibilmente, a passività per

insufficienti stanziamenti di spesa, in presenza di contratti di affidamento regolarmente

stipulati.

Mentre per le fatture di vecchia data l’emersione di ulteriori fattispecie dimostra che la

quantificazione certa dell’ammontare dei debiti assunti negli esercizi pregressi costituisce

un’incognita e un rischio per gli equilibri del bilancio dell’Ente, i debiti relativi agli esercizi

2006-2007 e 2008 (372.742 euro nel 2008, dei quali 94.464 euro per spese per i servizi

sociali) evidenziano, per i medesimi esercizi, la prassi dell’Amministrazione di operare al di

fuori delle ordinarie procedure contabili e in presenza di stanziamenti di bilancio insufficienti

rispetto alle reali esigenze dell’Ente.

Sul riconoscimento di debiti (796.801 euro) per interessi di mora per transazioni, per i

quali quest’ufficio aveva espresso seri dubbi, l’Amministrazione ha precisato che trattasi di

operazioni risalenti nel tempo.

Dal punto di vista strettamente contabile, è da censurare la prassi di iscrivere tutti i

debiti fuori bilancio alla Funzione 1, Servizio 3 “Gestione economico, finanziaria,

programmazione, provveditorato e controllo di gestione”, in tal modo facendo venir meno la

possibilità di fornire idonee informazioni sulla natura del debito, in contrasto con un elementare

principio di trasparenza del bilancio.

55

6. LA GESTIONE DEI SERVIZI

L’attuale Amministrazione ha posto la definizione dei rapporti con la Nettuno servizi tra i

principali punti del proprio programma in considerazione dei gravi problemi che risultano

esserne derivati.

Risale al 1999 l’affidamento della gestione delle entrate comunali e dei servizi connessi

alla Nettuno Servizi, costituenda società a responsabilità limitata maggioritariamente

partecipata (51%) dal Comune con scelta del socio privato mediante procedura ad evidenza

pubblica (scelta caduta su Tributi Italia Spa), società con la quale fu stipulata una convenzione

per l’affidamento del servizio.

Lasciando agli organi competenti la valutazione delle scelte effettuate nel tempo sulla

vicenda e dei conseguenti effetti anche in termini di possibili danni all’erario comunale, in

questa sede interessa verificare i riflessi di tali effetti sulla situazione finanziaria, contabile e

organizzativa dell’Ente.

Indubbiamente le condizioni dell’affidamento (mancanza di controlli, aggio elevatissimo

per il cui calcolo e per la cui rendicontazione non risultano fissate e seguite regole conformi ai

principi contabili, riversamento alle casse dell’ente delle riscossioni al netto dell’aggio, ritardi e

mancanza di trasparenza nei rapporti) hanno esposto l’ente a carenza di liquidità e hanno

contribuito alla formazione di un’ingente mole di residui attivi a fronte di una seria difficoltà

dell’Ente di adottare una politica delle entrate confacente alle proprie esigenze di spesa.

Da tale situazione l’Amministrazione attuale ha ereditato anzitutto il problema dei

rapporti con la società la cui soluzione, in presenza di atti di affidamento legittimamente

adottati dall’Ente in tempi passati anche se non rispondenti a criteri di economicità ed

efficienza, prospetta la possibilità di costi monetari immediati per i quali rintracciare le dovute

coperture.

Risolto il rapporto con la Nettuno Servizi (delibera n. 84 del 16/4/2009) e approntata

una soluzione provvisoria per gestire l’urgenza, appare ora improcrastinabile una decisione

dell’Ente sulla gestione delle entrate che passi dalla scelta ponderata tra gestione diretta e/o

esternalizzazione, tenendo presenti le conseguenze di entrambe le possibilità.

56

Da rilevare, per la gestione diretta, la necessità di valutare, da una parte, la difficoltà di

organizzare un servizio che l’Amministrazione non gestisce da tempo in presenza di

un’organizzazione burocratica e di regolamentazione delle procedure che non hanno dato prova

di avere concluso il processo di normalizzazione avviato con la gestione commissariale e,

dall’altra parte, la presenza del limite insuperabile del contenimento della spesa di personale

imposto dalla vigente legislazione.

La scelta di un’eventuale esternalizzazione deve essere subordinata, invece, ad

un’attenta valutazione dei costi e alla formulazione di un contratto effettivamente conforme

agli interessi dell’Ente e alle finalità che lo stesso intende perseguire.

Sulla problematica il Sindaco, in adunanza, ha comunicato che il servizio tributi è stato

reinternalizzato, unitamente ad altri servizi, affidando la relativa gestione, in house, alla

società Poseidon s.r.l., partecipata al 100% dall’Amministrazione comunale; ha dichiarato

altresì che gli accertamenti delle entrate tributarie vengono autorizzati dal dirigente comunale

e gli incassi dei servizi gestiti vengono intestati direttamente al Comune.

Tale scelta ha consentito, sempre secondo quanto affermato dal sindaco, di realizzare

risultati economicamente più vantaggiosi (soprattutto per la gestione dei parcheggi).

Dalla documentazione in atti risulta che attualmente la società partecipa non solo alla

gestione di una buona parte dei servizi pubblici dell’ente, ma svolge anche funzioni proprie del

Comune.

L’oggetto sociale, così come fissato nello statuto della società, è infatti costituito da un

complesso numeroso di servizi, comprendente la cura del territorio (manutenzione di strade e

verde, integrazione del servizio di polizia urbana, gestione dei parcheggi, ecc), la

manutenzione del patrimonio immobiliare, i servizi idrici di supporto, i servizi di igiene

ambientale compresa la raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani, la mensa, i servizi

cimiteriali, la pulizia scuola, i servizi sociali e alla persona (quali assistenza domiciliare e

gestione di asili), i trasporti, i servizi turistici e culturali ed i servizi di supporto amministrativo.

57

Recentemente sono stati affidati alla società7, inoltre, la gestione diretta del servizio di

sosta a pagamento, il personale ausiliario degli asili nido e i servizi di supporto e l’assistenza

tecnica per una molteplicità di servizi, tra cui anzitutto la gestione dei tributi di competenza

comunale e, inoltre, la gestione dei servizi sociali, delle competenze comunali in materia di

orientamento al lavoro e servizi per l’impiego, le attività in occasione delle operazioni elettorali

e, genericamente, le attività relative all’informatizzazione e ai rapporti con gli utenti.

Più che di una gestione esternalizzata dei servizi aventi per oggetto la produzione di

beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e promuovere lo sviluppo economico e civile della

propria comunità, secondo quanto previsto dall’art. 112 del TUEL, la scelta

dell’Amministrazione appare piuttosto essersi sostanziata in “un’articolazione organizzativa del

Comune di Nettuno – istituita in forma societaria “, così come peraltro indicato nel medesimo

statuto della società, il cui oggetto sociale viene individuato proprio nella “disciplina” della

suddetta articolazione.

In tal senso induce sia la motivazione della costituzione della società che la disciplina

dei rapporti tra società e Comune.

La società risulta, infatti, essere costituita nel 2007 per la gestione dei servizi all’epoca

intestati al Consorzio Castel Sangallo, “ai fini della stabilizzazione dei lavoratori socialmente

utili già dipendenti del Consorzio”8, sulla base di un protocollo d’intesa tra Comune, Regione

Lazio (che si impegnava a sostenere il patrimonio della società) e le rappresentanze sindacali

dei lavoratori.

I servizi e le attività inizialmente affidate alla società sulla base del contratto di servizio

approvato dalla Commissione straordinaria nel 2007, sono stati individuati sulla base delle aree

di organizzazione interessate dell’apparato burocratico del Comune, definendo per ciascuna di

esse le unità lavorative e le ore settimanali riconosciute e assegnando ai corrispondenti

dirigenti la direzione, anche tecnica, e la vigilanza delle medesime prestazioni.

7 Delibera del 17/12/2009.

8 Delibera CC n. 29 del 21/12/2006.

58

Il corrispettivo non è definito dal contratto, ma viene convenuto, per l’importo minimo

annuale presunto, in quello indicato nei piani industriali predisposti dalla società e approvati,

per ciascun anno di riferimento, unitamente all’approvazione del bilancio dell’Ente.

L’imputazione sui singoli ambiti contrattuali, la determinazione di esecuzione del contratto e la

determinazione analitica dei corrispettivi di riferimento sono definiti con disciplinari speciali e la

fatturazione dei servizi prestati avviene mensilmente.

L’attività, che concretamente si sostanzia anche nello svolgimento delle funzioni

istituzionali dell’Ente, è assoggettata ai regolamenti comunali, viene prestata all’interno dei

locali comunali, utilizzando attrezzature fornite e manutenute dall’Ente.

Tutto quanto sopra porta a richiamare l’attenzione dell’Ente sulla necessità di

considerare la scelta effettuata secondo la sostanza della stessa e non la definizione formale,

soprattutto per quanto concerne gli effetti sul bilancio dell’Ente.

Le entrate provenienti dai servizi gestiti dalla società vengono qualificati come entrate

dell’Ente, mentre i corrispettivi, definiti secondo il numero di ore e di dipendenti assegnati alle

singole aree, sembrano sostanziarsi in emolumenti al personale corrisposti al di fuori della

dotazione organica del Comune e della relativa spesa di personale.

Al fine di evitare che ciò si sostanzi in un’elusione ai limiti posti dalla normativa alla

spesa comunale, ai fini del rispetto degli obblighi comunitari, appare di conseguenza

necessario conteggiare la spesa per il personale della società nella spesa di personale del

Comune.

Altro servizio sul quale si è appuntata l’attenzione della Sezione è quello di raccolta dei

rifiuti solidi urbani.

La spesa per il servizio contabilizzata nei bilanci degli esercizi pregressi è apparsa

esigua rispetto alle dimensioni dell’Ente, valutazione avvalorata dall’inserimento periodico tra i

debiti fuori bilancio, riconosciuti in più esercizi, di fatture da pagare alle diverse ditte che

hanno fornito il servizio.

59

competenze residui

2006 € 4.984.308,12 € 347.253,08 € 2.288.754,87

2007 € 5.275.016,13 € 915.863,25 € 2.023.428,26

2008 € 5.468.139,80 € 617.737,55 € 5.402.361,57

2009 € 6.066.938,40 € 2.088.950,04 € 4.597.811,32

2010 € 8.198.014,67 € 1.322.213,11 € 5.737.280,19

2011

€ 6.481.000,00 € 6.477.501,50

€ 8.314.014,67 € 8.219.014,67

€ 6.471.000,00

€ 4.989.313,00

€ 5.201.000,00 € 5.276.000,00

€ 5.832.000,00 € 5.802.000,00

SPESE SERVIZIO SMALTIMENTO RIFIUTI

Anno Previsioni iniziali Previsioni definitive ImpegniPagamenti


Ingenti sono risultati inoltre i residui relativi alla relativa posta di bilancio, a

dimostrazione della bassa percentuale di pagamenti anche degli ultimi esercizi.

L’Amministrazione (relazione della commissione Bilancio alla delibera di salvaguardia 2011,

sopra richiamata), riconoscendo che per la fornitura del servizio si è accumulato un debito di

circa 12 milioni di euro, ha recentemente aderito ad una complessa operazione, prevista dalla

L. R. n. 31/2008 (legge finanziaria regionale per il 2009) e attivata dalla Regione relativamente

a diversi Comuni, sulla base della quale l’impresa che ha gestito il servizio di smaltimento in

discarica dei rifiuti soldi urbani non differenziati ha ceduto i suoi crediti nei confronti del

Comune di Nettuno ad un’intermediaria finanziaria. Il Comune si è impegnato a rimborsare a

rate il debito, con mandati di pagamento già emessi e da onorare alla scadenza.

Il miglioramento conseguente sui conti può evincersi dall’andamento dei pagamenti.

60

7. SPESA DI PERSONALE

Questa Sezione ha verificato nei diversi esercizi, nel corso delle verifiche svolte ai sensi

dell’art. 1, commi 166 e ss. della legge 266/2005, il rispetto formale dei limiti posti alla spesa

per il personale dalla normativa vigente.

rend. 2004 rend. 2006 rend. 2007 rend. 2008 rend. 2009 rend. 2010 prev. 2011

8.657.901,00 7.011.119,00 6.852.298,52 7.093.737,00 7.688.966,00 7.890.713,29 7.837.757,80

SPESE DI PERSONALE

Fonte: questionari inviati dai revisori ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge n. 266/2005.

Per il calcolo della spesa sono stati utilizzati i criteri richiesti per la verifica del rispetto

del limite suddetto, pervenendo a dati omogenei che hanno consentito le dovute comparazioni

negli anni.

Occorre precisare che l’ente, per tutto il periodo del commissariamento, dal 2006 e fino

ad aprile 2008, non è stato soggetto ai limiti disposti dall’art. 1, comma 557 della legge

296/06 per gli Enti sottoposti al patto di stabilità interno, ma a quelli di cui all’art. 1, comma

562 della medesima legge (le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle

amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non

dovevano superare il corrispondente ammontare dell'anno 2004).

Dalle verifiche effettuate, negli anni successivi al 2007, la crescita registrata risulta

formalmente consentita dalla possibilità di deroga al limite previsto dalla legge, in presenza di

condizioni delle quali i revisori hanno dichiarato l’esistenza (condizioni previste dall’art. 3,

comma 120, della legge n. 244/2007).

Al di là del rispetto formale del limite, risulta chiaro un andamento della spesa che

comincia a diventare crescente a partire dal 2008, andamento il quale, pur se consentito dalle

norme, appare preoccupante nell’ottica di una sana gestione e in presenza delle grave

situazione economica-finanziaria nella quale versa l’ente, che richiede un forte contenimento

delle spese, soprattutto di quelle che hanno carattere di rigidità.

61

8. INDEBITAMENTO

I dati desunti dai questionari dei revisori, riportati nel prospetto seguente, evidenziano

che l’Ente non ha recentemente fatto ricorso all’indebitamento, migliorando la situazione

debitoria complessiva la quale registrava una notevole esposizione nel 2006, anno nel quale la

percentuale di indebitamento di cui all’art. 204 del TUEL (rapporto tra l’importo annuale degli

interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti e quello delle entrate relative

ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente) raggiungeva

quasi il 12%.

INDEBITAMENTO (valori in euro)

rendiconto

2005

rendiconto

2006

rendiconto

2007

rendiconto

2008

rendiconto

2009

rendiconto

2010

preventivo

2011

Debito residuo 74.065.842 72.814.716 71.197.380 64.861.186 55.311.857 52.410.468 49.236.083

Nuovi prestiti 5.129.000 --- 1.057.591 185.504 --- --- ---

Prestiti rimborsati 1.549.880 1.617.336 1.691.405 3.074.997 3.020.000 3.174.385 2.222.499

Estinzioni anticipate --- --- 5.702.380 6.659.836 --- --- ---

Fonte: questionari inviati dai revisori ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge n. 266/2005.

Il peso dell’indebitamento deriva certamente dalle operazioni poste in essere

antecedentemente al periodo considerato dalla presente relazione.

Una parte di queste risulta essere stata rimodulata nel 2004, attraverso una

rinegoziazione di 123 mutui con la CCDDPP (per un importo complessivo di 31.933.980 euro),

nell’ambito dell’affidamento della gestione attiva del debito del Comune alla Banca Nazionale

del Lavoro, istituto che risulta scelto senza far ricorso ad alcuna procedura ad evidenza

pubblica. L’operazione portò alla contrazione di un nuovo unico mutuo stipulato con la BNL, per

l’importo di 34.276.987 euro, comprensivo degli indennizzi previsti per la CCDDPP.

Dall’esame della delibera di approvazione della rinegoziazione da parte del Consiglio

comunale si evince la mancanza di una valutazione della convenienza dell’operazione,

sostanzialmente rimessa al medesimo istituto di emissione, al quale veniva conferito l’incarico

di consulente finanziario, con un evidente contrasto di interessi che non ha offerto certezza di

condizioni vantaggiose per l’Ente.

62

Le condizioni contrattuali prevedevano un allungamento della durata residua del mutuo

fino a vent’anni e l’adozione di un profilo di rimborso del capitale a quote più contenute negli

esercizi 2005-2007, con un conseguente risparmio di risorse nello stesso periodo.

Lasciando da parte ogni considerazione relativa all’accertamento di responsabilità

correlate ad eventuali danni derivanti all’Ente dall’operazione, di competenza di altri organi,

nell’ambito di una valutazione di sana gestione non può che rilevarsi la mancanza di una logica

programmatoria di lungo periodo, che ha consentito la ricerca di un risparmio sicuro di breve

periodo a fronte di un ingessamento del bilancio negli esercizi successivi, con un evidente

peggioramento a partire dal 2008, a causa della crescita degli oneri di ammortamenti (come è

stato possibile desumere anche dai dati contabili), senza alcuna valutazione e previsione

relativa alla copertura dei relativi oneri e senza alcuna considerazione sulla capacità del

bilancio di sopportare tali oneri.

La scelta alleggerisce solo per qualche esercizio il bilancio gravando le generazioni

future di oneri inizialmente non previsti e comunque non valutati nel momento in cui è stato

effettuato l’investimento al quale l’indebitamento era originariamente collegato.

La quota degli interessi passivi derivanti dall’indebitamento che grava sul bilancio

dell’Ente, per quanto ridottasi nel tempo, risulta comunque elevata rispetto alle dimensioni del

bilancio.

2006 2007 2008 2009 2010

3.293.751,09 2.940.784,51 2.985.734,00 2.752.500,00 2.599.434,78

QUOTA INTERESSI PER AMMORTAMENTO PRESTITI

Fonte: questionari inviati dai revisori ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge n.

266/2005.

Il rapporto di cui all’art. 204 del TUEL (importo degli interessi su quello delle entrate

relative ai primi tre titoli) migliora nel periodo considerato e sembra attestarsi nei limiti previsti

dalla norma.

Tuttavia, ad avviso del collegio, ai fini del calcolo del suddetto limite, bisogna

considerare anche gli eventuali oneri finanziari prodotti dai derivati i quali, per gli esercizi 2007

e 2008, secondo i dati trasmessi dai revisori, ammontano rispettivamente a 450.000 e

1.060.000 euro.

63

In questo senso la Sezione si è già pronunciata (vedi delibera n. 16-2011/PRSE), in

mancanza di indicazioni specifiche del legislatore, sulla base dei principi contabili elaborati

dall’Osservatorio per finanza e contabilità degli enti locali e delle regole contabili generali.

Invero tali operazioni, anche se, secondo quanto desumibile dall’art. 3, comma 17, della

legge 24 dicembre 2003, n. 350, non costituiscono formalmente indebitamento (se non

limitatamente all’eventuale premio incassato al momento della sottoscrizione. c.d. up front),

tuttavia sono sostanzialmente forme di ristrutturazione del debito degli Enti locali, in quanto

astrattamente consentite, oltre che per ammortizzare prestiti “bullet”, per conseguire un

risparmio sugli oneri per il servizio del debito.

Ne consegue che le medesime sono sostanzialmente collegate in modo inscindibile

all’indebitamento in essere e che eventuali flussi di interesse negativi da esse derivanti

costituiscono esborsi che, dal punto di vista economico, si sommano a quelli dovuti in base agli

ordinari piani di ammortamento, con finanziamento a carico della parte corrente del bilancio.

Per tale ragione tali flussi sono assimilabili, contrariamente a quanto ritenuto dall’Ente,

agli effetti dell’art. 204 del TUEL, a quelli da indebitamento, in quanto il mancato espresso

riferimento ad essi non autorizza ad operare alcuna distinzione fra oneri diretti per il servizio

del debito ed esborsi dallo stesso conseguenti solo in via indiretta ed eventuale in quanto, nella

sostanza, anch’essi concorrono a determinare quell’irrigidimento del bilancio che la norma mira

invece a contenere.

INTERESSI PASSIVI E ONERI FINANZIARI 2007 2008 2009 2010

Interessi passivi su mutui 2.940.784,51 2.985.734,00 2.752.500,00 2.599.434,78

Oneri finanziari da finanza derivata 450.000,00 1.060.000,00 - -

Totale 3.390.784,51 4.045.734,00 2.752.500,00 2.599.434,78

Percentuale di indebitamento 12,85% 15,88% 9,23% 7,63%

Fonte: questionari e relazioni inviati dai revisori ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge n. 266/2005.

L’analisi della situazione debitoria complessiva dell’Ente (debito residuo) registra un

evidente miglioramento nel tempo, anche a seguito di estinzioni anticipate che risultano dai

questionari prodotti a questa Sezione dai revisori, ma delle quali non si rintracciano elementi

informativi nei documenti contabili (relazioni ai bilanci e ai rendiconti), utili a comprendere

anche la copertura finanziaria dei relativi costi.

64

Nel 2010 l’Ente ha fatto ricorso ad una nuova rinegoziazione di 98 mutui con la

CCDDPP9, attraverso la trasformazione di ciascun prestito a tasso fisso in altro a tasso fisso

con la stessa banca, con un allungamento della durata residua e “alle condizioni determinate

dalla Cassa DDPP con circolare n. 1278 del 21/9/2010”; la relativa delibera non fa alcuna

valutazione di dette condizioni e non contiene alcuna valutazione di convenienza a

giustificazione dell’operazione, dalla quale deriva immediatamente soltanto un contenimento

della quota d’ammortamento conseguente all’allungamento dei tempi dell’indebitamento.

Pur tenendo presenti le rassicurazioni sulla convenienza dell’operazione fornite nel corso

dell’adunanza dall’Amministrazione, tuttavia la mancata formalizzazione, nella deliberazione

del Consiglio, delle relative motivazioni impedisce di valutare i rischi che l’operazione può

determinare sugli equilibri dei bilanci futuri.

Come sopra riferito, il Comune è titolare di alcuni contratti derivati, in parte stipulati

nell’ambito dell’operazione di gestione del debito risalente al 2004 al fine di contenimento della

spesa per interessi a carico del Comune.

La situazione complessiva dei derivati stipulati dal Comune risulta essere la seguente.

Banca n. contrattoTipologia di

contratto

Data

negoziazio

ne

Scadenza

finale

Incasso up

front

Importo di

riferimento

Mark to

market al

31.12.2009 (in

Euro)

BANCA

di ROMAn. 239209 convertible SWAP 21.06.2002 31.12.2021 1.025.00,00 37.874.077,65 -164.994,82

BNLn. 239209/

1504450

IRS I/O (mirror su

contratto con Banca di

Roma)

09.12.2004

(modificato

22.07.2005)

31.12.2021 350.000,00 34.046.453,67 150.539,76

BNL n. 238662 IRS COLLAR 18.11.2004 31.12.2023 237.600,00 23.760.657,66 -424.137,26

BNL n. 1502132IRS PURPLE

COLLAR22.07.2005 31.12.2024 400.000,00 40.436.337,60 -1.710.165,69

Fonte: perizia tecnica

FLUSSI POSITIVI/NEGATIVI 2007 2008 2009 2010 2011

CONVERTIBLE SWAP (239209)

IRS MIRROR SWAP

CORREZIONE MIRROR SWAP

IRS COLLAR (238662) - 86.832,05 - 262.024,19 150.907,67 205.823,53 non indicato

IRS PURPLE COLLAR (1502132) - 394.712,27 - 726.853,14 44.195,35 57.996,76 34.128,06

TOTALE - 481.544,32 - 988.877,33 195.103,02 263.820,29 34.128,06

il contratto mirror e la sua correzione sono stati stipulati per annullare gli effetti positivi o

negativi dei tassi

Fonte: perizia tecnica

9 Delibera n. 52 del 24/11/2010.

65

Sui derivati i revisori hanno sempre (già dalla relazione al rendiconto 2006) espresso

molte perplessità, rilevando i potenziali effetti negativi per la natura essenzialmente

speculativa delle operazioni, suggerendo all’Ente di formulare richieste di informazioni agli

istituti emittenti in ordine all’andamento dei costi attuali e futuri, impliciti ed espliciti e di

valutare la possibilità di rinegoziare i contratti, ovvero, di avviare eventualmente anche un

contenzioso al fine di evitare oneri insostenibili.

Nel merito e senza voler considerare le ragioni che indussero l’Ente a stipulare i

contratti originari in difetto di apposite valutazioni di convenienza che non fossero quelle

prodotte dagli stessi istituti emittenti, in evidente conflitto di interessi, si rileva che nei recenti

esercizi l’Amministrazione si è preoccupata di dotarsi di elementi di conoscenza utili a

predisporre scelte mirate alla soluzione più vantaggiosa dell’Ente.

In tale direzione il Comune, aderendo al progetto di assistenza coordinato dalla

Provincia, ha potuto usufruire di valutazioni tecniche professionali finalizzate a verificare la

correttezza tecnica e la convenienza delle operazioni in derivati precedentemente stipulate, le

quali hanno evidenziato una serie di criticità, rilevate anche dai revisori e dalla perizia prodotta

da questi ultimi.

Sulla base delle suddette notizie, risulta che l’ente ha opportunamente avviato un

processo, ancora in corso, finalizzato ad adottare, sulla base delle caratteristiche di ciascuna

operazione, le scelte più convenienti per l’Amministrazione.

66

9. INVENTARIO

Il collegio dei revisori, già con la relazione al rendiconto 2007, rilevava un’inefficiente

gestione dei beni di proprietà dell’Ente, sostenendo che la stessa produceva flussi di proventi

molto esigui rispetto al passato.

competenze residui

2005 € 829.903,49 € 551.185,31 € 656.828,03

2006 € 622.609,25 € 539.996,85 € 557.218,84

2007 € 166.500,00 € 74.194,74 € 366.868,64

2008 € 397.738,80 € 267.968,14 € 264.172,92

2009 € 307.011,65 € 272.095,33 € 259.992,41

2010 € 369.600,00 € 201.553,70 € 184.209,44

€ 281.000,00 € 800.000,00

PROVENTI DI BENI DELL'ENTE

Anno Previsioni iniziali Previsioni definitive AccertamentiRiscossioni

€ 702.855,00 € 702.855,00

€ 93.500,00 € 246.500,00

€ 367.500,00 € 379.000,00

€ 213.500,00 € 378.500,00

€ 3.269.000,00 € 3.269.138,29

Fonte: rendiconto e bilancio dell’Ente.

Lo stesso collegio invitava l’Amministrazione ad adeguarsi alle disposizioni di cui alla

legge n. 112/2008 relative alla ricognizione e alla valorizzazione del patrimonio immobiliare,

anche al fine della predisposizione dei piani di dismissione del patrimonio dell’ente. Già allora,

inoltre, veniva rilevata “la mancata adozione del sistema degli inventari”, la quale dimostrava,

almeno in parte, l’inefficiente gestione dei beni dell’Ente.

Anche dai dati in possesso di quest’Ufficio risulta che l’ultimo aggiornamento

dell’inventario risale al 1995 e recentemente, nella relazione al rendiconto 2009 (verbale del

4/11/2010), l’organo di revisione ha constatato che l’Ente non si è dotato di idonee procedure

contabili per la compilazione e la tenuta dell’inventario e che non esistono rilevazioni

sistematiche ed aggiornate sullo stato dell’effettiva consistenza del patrimonio dell’Ente.

Al di là dell’irregolarità formale, questa Sezione censura inoltre la redazione di

programmi di alienazione dei beni immobili comunali, con finalità di finanziamento dell’ingente

importo dei debiti fuori bilancio e di garanzia della copertura dei disavanzi di amministrazione

67

rilevati nei diversi esercizi pregressi, in mancanza di dati certi ed aggiornati sulla consistenza

patrimoniale dell’Ente.

68

CONCLUSIONI

I documenti contabili sono risultati spesso mancanti di completezza dell’informazione e

di trasparenza e hanno fatto registrare ritardi nell’approvazione (seppure recentemente

limitati) i quali hanno inciso sulla logica consequenzialità delle varie fasi del bilancio.

La programmazione è risultata in alcuni esercizi inattendibile, sopratutto con riferimento

alla copertura delle ingenti passività pregresse; gli strumenti posti a disposizione

dall’ordinamento (delibere di salvaguardia) per la verifica della relativa attuazione e il

conseguente adeguamento in corso di gestione non sono stati pienamente utilizzati.

Le gestioni più recenti scontano ancora gli effetti delle precedenti, caratterizzate, tra

l’altro, da gravi irregolarità e da insufficienza di risorse con conseguente necessità di

riconoscere una molteplicità di debiti fuori bilancio e di verificare le ragioni della permanenza in

bilancio di una notevole mole di residui attivi e passivi.

Anche negli esercizi oggetto dell’indagine è stato rilevato il mancato rispetto delle regole

e dei principi contabili, con particolare riferimento alla procedura delle entrate di parte capitale,

le quali sono state accertate per importi superiori a quello dei contratti di alienazione

regolarmente conclusi e, per quanto concerne le spese, alla fase dell’impegno degli importi da

restituire al tesoriere per le anticipazioni di cassa, adottato oltre la capienza del relativo

stanziamento e in mancanza della necessaria variazione di bilancio da parte del Consiglio

comunale.

La procedura di revisione dei residui, deliberata nel 2009, ha anch’essa fatto rilevare, a

seguito di complessa attività istruttoria, ulteriori irregolarità relative alla cancellazione di

residui passivi in mancanza dei relativi presupposti.

Anche la reiscrizione in conto competenza dell’importo dei residui eliminati appare in

evidente contrasto con il principio della netta separazione tra gestione della competenza e

quella dei residui, in nome di una malintesa interpretazione del principio della prudenza.

Tutta l’operazione ha inoltre evidenziato, nelle modalità della relativa rappresentazione,

una notevole confusione nei dati resi disponibili, che a sua volta può ritenersi espressione o di

un disordine contabile complessivo o dell’intento di assicurare risultati formalmente positivi,

69

sottraendo ai documenti contabili la possibilità di esporre la situazione effettiva, in attesa dei

tempi di realizzazione delle soluzioni di rientro dai disavanzi pregressi.

L’accumularsi nel tempo di disavanzi di amministrazione, di atti di riconoscimento di

debiti e di cancellazioni di residui, oltre ai ritardi nell’approvazione dei documenti contabili,

rende molto difficile, inoltre, verificare se i risultati negativi costituiscano la logica conseguenza

di passività pregresse emergenti grazie all’opera necessaria di accertamento dell’effettiva

situazione dell’Ente o, anche, di incapacità di concludere in attivo le gestioni annuali di

competenza.

I cospicui disavanzi del 2007 e 2008 (rispettivamente 18.417.094 euro e 20.176.612

euro), provenienti in parte dal 2006 (6.935.581 euro) e determinati principalmente dalla

cancellazione di un’imponente mole di residui attivi, si sono trascinati fino al 2009 per la

mancata attuazione delle misure di copertura programmate.

I tempi e la complessità delle procedure necessarie per l’attuazione di tali misure,

consistenti in alienazioni di beni immobili dell’Ente, le quali hanno costituito probabilmente

l’unica risorsa disponibile per fronteggiare gli effetti fortemente penalizzanti delle precedenti

gestioni, hanno determinato, per i suddetti esercizi, la mancata realizzazione di risultati

previsti.

Per gli esercizi 2007 e 2008, mentre le previsioni di bilancio si sono dimostrate

inattendibili, i consuntivi hanno dato atto del disavanzo di amministrazione, costituente il

risultato effettivo dell’esercizio.

La gestione 2009 ha fatto registrare invece, un avanzo di amministrazione (4.067.295

euro) al quale ha contribuito sia il risultato fortemente positivo della gestione della competenza

(5.565.956 euro) che quello della gestione dei residui (18.677.952 euro) a causa della

cancellazione di una cospicua mole di residui passivi (23.515.075 euro).

Tale risultato di amministrazione non risulta tuttavia veritiero in quanto influenzato dalle

operazioni contabili sopra descritte le quali hanno consentito di accertare entrate per un

importo maggiore di quello consentito (entrate da alienazione di beni immobili accertate per

l’intero importo del relativo stanziamento - 6.001.690 euro - anziché sulla base dell’importo dei

70

contratti di vendita regolarmente stipulati - 361.550 euro) e di procedere alla cancellazione di

residui passivi per i quali sussistevano invece i requisiti per il loro mantenimento in bilancio.

L’impossibilità, da parte di questo Collegio, di accertare con precisione l’importo dei

residui che non dovevano essere cancellati, derivante da mancanza di trasparenza dei

documenti contabili e di chiarezza e completezza dei dati forniti, probabilmente dovuta anche

all’incertezza degli elementi costitutivi dei debiti originari, risalenti a pregresse gestioni, non

sottrae l’Amministrazione al preciso compito di procedere ad una corretta revisione dei predetti

residui che andranno reiscritti per la parte non sorretta da titoli giustificativi della relativa

eliminazione.

A seguito della riduzione dell’importo degli accertamenti e dei residui cancellati

l’Amministrazione dovrà procedere ad una nuova determinazione del risultato di

amministrazione del 2009 e alla verifica delle ulteriori conseguenze sui dati dei bilanci

successivi.

Indipendentemente dagli effetti, le irregolarità rilevate vanno censurate in quanto

l’alterazione del risultato di amministrazione ha sottratto le passività, ormai strutturali, ad una

programmazione trasparente, espressa nei documenti ufficiali dell’Ente, dei rimedi necessari

alla relativa copertura, con definizione di tempi certi e modalità definite.

Le stesse lasciano presumere che l’organizzazione amministrativa dell’Ente non sia stata

sufficientemente rinnovata per renderla aderente ad una corretta e sana gestione

dell’Amministrazione o che l’insufficienza di risorse abbia indotto gli amministratori a dare una

falsa rappresentazione della situazione al fine di spostare in avanti la soluzione delle

problematiche.

Appare inoltre alquanto preoccupante l’approvazione della manovra di riequilibrio (che

prevedeva la copertura del disavanzo con le medesime entrate da alienazione per il terzo anno

consecutivo) nonostante il parere contrario del collegio dei revisori e senza fornire, nella

medesima delibera, motivazioni sufficienti a sostegno.

Il risultato 2010 (4.444.130 euro), così come originariamente calcolato e senza

considerare gli effetti della rideterminazione del risultato dell’esercizio precedente, pone in

evidenza una gestione della competenza più attenta che porta ad un risultato positivo

71

(1.028.048 euro), al quale contribuiscono sia la parte corrente che la parte capitale, e che

riesce a neutralizzare il risultato lievemente negativo (- 651.214 euro) della gestione dei

residui, con ciò dimostrando la capacità di chiudere positivamente l’esercizio

indipendentemente dal risultato dell’esercizio precedente.

Le previsioni 2011 garantiscono l’equilibrio, sia di parte corrente che di parte capitale,

con l’applicazione di una quota dell’avanzo accertato, riproponendo una prassi contraria al

principio della prudenza, in quanto, considerata la tempistica di approvazione dei documenti

contabili da parte dell’Ente, l’avanzo 2009 ha subito già gli effetti della gestione dell’anno, la

quale si è già chiusa per quanto non ancora formalmente rendicontata.

L’analisi dei residui ha posto in evidenza la presenza di notevoli importi di residui attivi

di parte corrente, anche negli esercizi esaminati, dei quali alcuni risalenti ad esercizi pregressi.

Per quanto concerne i debiti fuori bilancio, nel corso delle gestioni esaminate,

l’Amministrazione si è limitata a riconoscere doverosamente debiti assunti al di fuori delle

ordinarie procedure contabili da precedenti amministrazioni (risalenti, per la parte più

consistente degli importi, ad esercizi precedenti il 2008), anche per l’acquisto di beni e servizi

e pur in mancanza della documentazione dei requisiti della imprevedibilità ed urgenza della

spesa.

Negli esercizi esaminati l’Amministrazione ha affrontato anche la complessa

problematica del servizio tributi, la cui gestione esternalizzata, per come convenuta ed

eseguita, ha contribuito a determinare carenza di liquidità, incertezza dei dati dell’entrata e

impossibilità di attuare scelte finalizzate dell’Amministrazione.

Lasciando alla competenza di altri giudici l’accertamento di eventuali responsabilità

personali, anche di carattere contabile, è apparso necessario seguire l’Amministrazione nel

processo di profondo cambiamento che ha interessato il settore.

La decisione di affidare in house la gestione del servizio ad una società interamente

partecipata dall’Ente, richiede comunque una definizione formale della stessa corrispondente

alla sostanza dell’operazione, che si è concretizzata nell’assegnazione alla società non solo di

una serie molto numerosa di servizi, ma anche di compiti attinenti a funzioni comunali.

72

La natura della società, le caratteristiche della relativa costituzione e le modalità

organizzative analizzate, inducono infatti a ritenere che l’operazione si sia sostanziata

nell’inserimento nell’organizzazione comunale di personale (ex LSU) per la cui stabilizzazione è

stata costituita la società.

L’affermato vantaggio economico della soluzione scelta, se da un canto non può essere

desunta dal raffronto con la precedente gestione per i molteplici dubbi che la stessa ha

ingenerato, dall’altro non può essere sufficiente a garantire la legittimità dell’operazione,

quanto meno ai fini degli effetti immediati sul bilancio e sulla spesa di personale.

L’analisi dell’indebitamento dell’Ente ha posto in evidenza un sostanziale miglioramento

rispetto alla pesante situazione ereditata dagli esercizi precedenti, caratterizzata da operazioni

di rinegoziazione di mutui e stipulazione di contratti derivati che suscitano forti dubbi di

legittimità e convenienza e per i quali l’attuale Amministrazione risulta aver avviato un

processo che, partendo dalla presa di coscienza dei relativi effetti sul bilancio dell’ente, ha

quale conclusione programmata la soluzione giuridicamente corretta più vantaggiosa per

l’Ente.

La documentazione contabile e le affermazioni dei revisori hanno posto in luce la

mancanza di idonee procedure per la compilazione e la tenuta dell’inventario, il cui ultimo

aggiornamento risale al 1995, e di rilevazioni sistematiche ed aggiornate sullo stato

dell’effettiva consistenza del patrimonio dell’Ente.

Ciò porta a ritenere che la scelta dell’Ente di procedere all’alienazione di immobili di

proprietà per la copertura dei disavanzi pregressi è stata effettuata o in mancanza di dati certi

ed aggiornati sulla consistenza patrimoniale dell’Ente, con una soluzione che non offre alcuna

garanzia in ordine ai risultati attesi e all’economicità dell’operazione, o previa valutazione

compiuta al di fuori delle procedure e dei documenti contabili, dimostrando ancora una volta

che non si può ritenere completato il processo di normalizzazione e regolarizzazione avviato

con la gestione commissariale.

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