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Luglio 201854A/2 • Diritto costituzionale

Questo volume è stato stampato presso:«Rotobook Service s.r.l.»Via Capri, 67 - Casoria (NA)

Il presente volume è a cura del dott. Pietro Emanuele

Della stessa collana

Vol. 54A/1 • Diritto del lavoroVol. 54A/3 • Diritto penaleVol. 54A/5 • Diritto civileVol. 54A/7 • Diritto processuale penaleVol. 54A/8 • Diritto processuale civileVol. 54A/9 • Diritto ecclesiasticoVol. 54A/10 • Ordinamento e Deontologia forenseVol. 54A/11 • Diritto dell’Unione europeaVol. 54A/13 • Diritto internazionale privato e processuale

La pubblicazione di questo volume, pur curato con scrupolosa attenzione dagli Autori e dalla redazione, non comporta alcuna assunzione di responsabilità da parte degli stessi e della Casa editrice per eventuali errori, incongruenze o difformità dai contenuti delle prove effettivamen-te somministrate in sede di concorso.Tuttavia, per continuare a migliorare la qualità delle sue pubblicazioni e renderle sempre più mi-rate alle esigenze dei vari lettori, la Edizione Simone sarà lieta di ricevere le segnalazioni e le os-servazioni dei lettori all’indirizzo info@simone.it.

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREmESSA

L’esame di Avvocato ha sempre costituito per le Edizioni Simone un tassello impor-tante della sua produzione editoriale; testi mirati alla preparazione dei praticanti per affrontare al meglio le prove d’esame sia scritte, sia orali.

Su questa scia si pone la collana Quaderni del Praticante Avvocato che si indirizza proprio alle prove orali in quanto, il candidato, possedendo già le nozioni di base, ne-cessita più che di testi istituzionali, di lavori sistematici e riassuntivi che gli consentano di «riorganizzare» le sue conoscenze in vista dell’esame.

Tenendo conto, poi, che i potenziali interlocutori fondano le loro conoscenze sulla pratica professionale più che su un sapere accademico, modificando così l’ottica di in-quadramento dei singoli istituti, nella trattazione si sono tenute presenti le indicazioni di quanti hanno superato con esito positivo le prove e, richiamandosi a Giustiniano, si è tagliato «il troppo e il vano».

È nata così un’ultima generazione di testi: i Quaderni del Praticante Avvocato, mi-rati in modo specifico alla preparazione dell’esame orale. A tal proposito, ricordiamo che per le prove orali dell’esame 2018/2019 le materie obbligatorie saranno: Diritto civile, Diritto penale, Diritto processuale civile, Diritto processuale penale e Ordina-mento e Deontologia forense.

Con le edizioni del 2018 la collana è stata completamente rivisitata, sia nella veste grafica sia nei contenuti, per offrire un approccio ancora più chiaro ed immediato alla disamina degli istituti trattati; in particolare, si è data evidenza a rubriche quali «Diffe-renze», «Approfondimenti» e «Giurisprudenza» che consentono un veloce inquadramen-to dei punti nodali della materia.

Anche queste edizioni si giovano di un ricco glossario che individua i potenziali ar-gomenti oggetto di domande d’esame.

Anche i Quaderni, dunque, si giovano della esperienza Simone per offrire il prodot-to «giusto» al momento «giusto».

Capitolo 11I rapporti politici

1. Premessa. 2. Il diritto di voto. 3. Il voto degli italiani residenti all’estero. 4. Sistemi e formule elettorali. 5. La legge elettorale. 6. I partiti politici. 7. Il diritto di petizione popolare. 8. La parità di accesso alle cariche eletti-ve. 9. I doveri inderogabili. 10. La difesa della Patria. 11. La partecipazione alle spese dello Stato. 12. Il dove-re di fedeltà alla Repubblica.

1 PremessaL’art. 1 della Costituzione italiana stabilisce che l’Italia è una Repubblica democra-

tica. Per «democrazia» deve intendersi quella forma di Stato che prevede l’attiva par-tecipazione del popolo alla vita politica del paese.

Secondo lo stesso art. 1, la sovranità spetta al popolo, che la esercita nei modi e nei limiti della Costituzione.

Dalla lettura del testo costituzionale si evince che il popolo, per quanto ne sia l’uni-co titolare, non esercita sempre e comunque la sovranità in modo diretto (nel qual caso si parla di democrazia diretta), esprimendo cioè la propria opinione su ogni questio-ne, ma anche in modo indiretto, eleggendo i suoi rappresentanti. L’Italia è, quindi, una democrazia rappresentativa.

Nel nostro ordinamento, così come in tutti gli altri sistemi democratici, per sceglie-re i propri rappresentanti si ricorre all’intermediazione di organismi in grado di rappre-sentare i cittadini e dar vita alle loro scelte: i partiti politici.

2 Il diritto di votoA) Il corpo elettorale

Il corpo elettorale costituisce l’insieme degli individui dotati di cittadinanza e di di-ritto di elettorato attivo.

Sono parte del corpo elettorale anche i cittadini italiani residenti all’estero, cui la L. cost. 1/2000 ha riconosciuto il diritto di partecipazione politica attraverso il voto nei collegi esterni.

B) L’elettorato attivoLa capacità di votare, vale a dire la capacità di esprimere la propria volontà politi-

ca attraverso il voto, si definisce elettorato attivo.La Costituzione italiana disciplina la titolarità e le modalità di esercizio del diritto di

voto all’art. 48, mentre è rimessa alla legge ordinaria disciplinare l’area della «cittdinan-za politica» cioè le norme che riguardano il diritto di voto, il sistema elettorale (v. infra §§3 e ss.) e la legislazione elettorale di contorno (es.: modalità di svolgimento delle campagne elettorali).

112 Capitolo 11

In particolare, al co. 1, si prevede che possono essere «elettori» coloro che sono in possesso dei seguenti requisiti positivi:a) la cittadinanza italiana;b) la maggiore età, vale a dire 18 anni (per l’elezione del Senato è richiesto il compi-

mento dei 25 anni).Il co. 4, invece, stabilisce che il diritto di voto può essere limitato solo in presenza

dei seguenti requisiti negativi:1. incapacità civile, ossia la condizione giuridica di chi, a causa di determinate altera-

zioni psico-fisiche (infermità di mente, prodigalità, sordomutismo etc.), è dichiara-to, con sentenza del giudice civile, totalmente (interdizione) o parzialmente (inabi-litazione) incapace di attendere ai propri interessi;

2. sentenza penale irrevocabile, ossia il provvedimento del giudice penale non più modificabile da giudici di grado superiore, cioè non più appellabile né ricorribi-le per Cassazione. Perdono il diritto di voto coloro che sono condannati a una pena che importa l’interdizione perpetua dai pubblici uffici, mentre l’interdizione temporanea comporta la sospensione dal diritto di voto, pari al tempo della sua durata;

3. indegnità morale, che riguarda coloro che sono sottoposti a misure di prevenzio-ne, a misure di sicurezza detentive (ad esempio, l’ospedale psichiatrico giudiziario), alla libertà vigilata o al divieto di soggiorno in uno o più Comuni.Il legislatore, nel tempo, ha ridotto tali limiti costituzionali, ammettendo all’eletto-

rato attivo, ex art. 11 della L. 13-5-1978, n. 180, anche gli interdetti e gli inabilitati per infermità di mente e sospendendolo solo per quanti fossero ricoverati in un istituto psichiatrico.

Successivamente, ex art. 1, L. 22-5-1980, n. 193, è stato abrogato il numero 7) del co. 1 dell’art. 2 del D.P.R. 20-3-1967, n. 223, che prevedeva l’esclusione dalle liste elet-torali per 5 anni in caso di condanna per determinati reati e contravvenzioni. Infine, con D.Lgs. 9-1-2006, n. 5, sono state eliminate le restrizioni a carico degli imprendito-ri falliti.

La normativa che resta in vigore, l’art. 2 D.P.R. 223/1967, prevede che non sono ti-tolari del diritto di eleggere i propri rappresentati:— coloro che sono sottoposti, in forza di provvedimenti definitivi, alle misure di pre-

venzione di cui all’art. 3, L. 1423/1956, come da ultimo modificato dall’art. 4 della L. 327/1988, finché durano gli effetti dei provvedimenti stessi;

— coloro che sono sottoposti, in forza di provvedimenti definitivi, a misure di sicurez-za detentive o alla libertà vigilata o al divieto di soggiorno in uno o più comuni o in una o più province, a norma dell’art. 215 c.p., finché durano gli effetti dei provvedi-menti stessi;

— i condannati all’interdizione perpetua dai pubblici uffici;— coloro che sono sottoposti all’interdizione temporanea dai pubblici uffici, per tutto

il tempo della sua durata.Pertanto, in base a quanto detto, può sostenersi che nel nostro ordinamento non è

più operante alcuna ipotesi di incapacità civile.

I rapporti politici 113

C) Caratteri del votoL’art. 48 prevede che tutti i cittadini, uomini e donne, sono elettori e che il voto è

personale ed eguale, libero e segreto: il suo esercizio costituisce un diritto politico ma anche un dovere civico.Da tale definizione si ricavano i caratteri del voto:1. universalità («tutti i cittadini»): l’ammissione al voto non può essere subordinata a

condizioni di carattere economico o culturale, né sessuale. In Italia il voto alle don-ne è stato concesso soltanto nel 1946 e poi riaffermato come diritto inviolabile, in seguito al riconoscimento dell’eguaglianza tra sessi affermata nella Costituzione;

2. personalità: unico modo per votare nel nostro ordinamento è quello di recarsi per-sonalmente alla sezione elettorale e di segnare di proprio pugno e segretamente la scheda.

La legge elettorale, tuttavia, consente agli elettori fisicamente impediti di farsi assi-stere nella cabina elettorale da un elettore della stessa famiglia o, in mancanza, da un altro elettore, che sia stato volontariamente scelto come accompagnatore, pur-ché l’uno o l’altro sia iscritto in qualsiasi Comune della Repubblica. Facilitazioni sono, inoltre, previste per i degenti in luogo di cura, per coloro che sono affetti da gravis-sime infermità e per i marittimi imbarcati o in navigazione.

Un’eccezione al principio della personalità del voto è stata introdotta dalla L. 459/2001, relativa al diritto di voto degli italiani residenti all’estero; il co. 2 dell’art. 1, infatti, consente a tali soggetti di esercitare il loro diritto di voto per corrispon-denza;

3. eguaglianza: sono esclusi i voti plurimi riservati a determinate categorie di perso-ne (es.: elettori laureati che possono votare due volte) ed i voti multipli (consentire ad alcuni elettori di votare in più circoscrizioni).

In realtà, l’uguaglianza del voto è seriamente messa in dubbio in seguito all’istitu-zione della Circoscrizione estero per il voto degli italiani residenti all’estero. mentre le circoscrizioni elettorali sul territorio nazionale sono omogenee per quanto riguar-da il numero degli elettori, quelle per la Circoscrizione estero possono variare enor-memente, con la conseguenza che per eleggere un deputato o un senatore all’este-ro occorrono molti più voti rispetto a quelli richiesti in Italia;

4. segretezza: stabilita a tutela della libertà del voto, per garantire l’elettore da possi-bili pressioni esterne;

5. libertà: per il principio di libera manifestazione delle proprie idee, deve essere con-cessa ad ogni elettore la facoltà di attribuire il proprio voto a chi ritenga più oppor-tuno, senza coazioni di sorta;

6. non obbligatorietà: l’art. 48, co. 2, Cost. stabilisce che l’esercizio del diritto di voto costituisce dovere civico. Tale espressione rappresenta una delle più oscure formu-le di compromesso raggiunte in sede costituente, dettata forse dalla necessità di accontentare in qualche modo coloro che sostenevano l’obbligatorietà morale del voto. Con il D.Lgs. 534/1993, nel rispetto del principio della libertà di espressione del pensiero (art. 21 Cost.) è stato abrogato l’art. 115 del D.P.R. 361/1957 che san-civa l’iscrizione in un elenco esposto per 30 giorni nell’albo comunale e la menzio-ne «non ha votato» nel certificato di buona condotta, in quanto giudicato una gra-ve e illegittima interferenza con la libertà di opinione politica.

114 Capitolo 11

D) L’elettorato passivoL’elettorato passivo consiste nella capacità di ricoprire cariche elettive. Per il principio di coincidenza tra elettorato attivo ed elettorato passivo, di regola

chiunque è elettore risulta essere di regola, a sua volta, eleggibile. Si noti tuttavia che per l’appartenenza alla Camera dei deputati è necessario aver compiuto il 25° anno d’età, per il Senato il 40°.

E) Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilitàLa capacità di essere eletti può subire delle limitazioni per il sopravvenire di alcu-

ne cause, non connesse a requisiti personali del soggetto, che impediscono di fatto una sua possibile elezione. In genere l’ineleggibilità è dovuta alla particolare carica ricoperta dal soggetto, che potrebbe porlo in una posizione di vantaggio rispetto ad altri candidati o potrebbe determinare una pressione sulle scelte degli elettori. Nell’ipo-tesi in cui, pur in presenza di una causa di ineleggibilità, un soggetto venga comun-que eletto (per errore, ad esempio, degli organi di controllo), la sua elezione viene di-chiarata nulla dall’organo competente.

L’incompatibilità, invece, designa quella situazione per cui una medesima persona non può ricoprire contemporaneamente due cariche. Chi si trova in tale condizione deve optare per l’una o l’altra, altrimenti è lo stesso ordinamento che lo fa automatica-mente decadere da una delle due cariche.

Pertanto l’incompatibilità, a differenza della ineleggibilità, non impedisce la regolare elezione ad una carica: impone solo una scelta fra la nuova carica e quella già ricoperta. Così, ad esempio, la Costituzione stabilisce che sono incompatibili la carica di deputato e quella di senatore (art. 65).

L’incandidabilità costituisce, infine, il divieto posto a carico di determinati sogget-ti di presentare la propria candidatura per le elezioni al Parlamento italiano, al Parla-mento europeo, all’assunzione e allo svolgimento di incarichi di Governo, nonché per le elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali. Questa riguarda coloro che siano stati condannati con sentenza passata in giudicato per alcuni gravi delitti (associazione mafiosa, traffico di stupefacenti o di armi, abuso di poteri o violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione etc.), coloro che siano stati condannati per uno stesso reato non colposo a pena non inferiore a due anni, o che siano stati sot-toposti a misure definitive di prevenzione per reati di stampo mafioso. L’incandidabi-lità, al pari dell’ineleggibilità, comporta la nullità dell’elezione del soggetto non can-didabile.

Tale forma di garantismo tutela il candidato o l’eletto che svolga attività rappresentativa dei cittadini met-tendolo al riparo dall’instaurazione di processi intentati al solo fine di impedirgli il corretto svolgimento del-le attività di rappresentanza del popolo. Nei paesi di democrazia avanzata, però, un’eventuale azione pena-le a carico del candidato mette lo stesso nella condizione etica di dimettersi fino a quando la sua responsa-bilità non venga accertata.

Un’importante novità è stata l’introduzione del Testo Unico sull’incandidabilità (D.Lgs. 31-12-2012, n. 235) che ha riorganizzato in modo compiuto la materia am-pliando le cause ostative alla candidabilità alle cariche politiche nazionali e soprana-zionali. Se infatti in passato le cause di incandidabilità erano previste solo a livello lo-cale, con il D.Lgs. 235/2012 è stata contemplata anche l’incandidabilità alle cariche di Deputato, Senatore e membro del Parlamento Europeo, nonché le cause ostative all’as-suzione e allo svolgimento di incarichi di Governo o Parlamento.

I rapporti politici 115

3 Il voto degli italiani residenti all’esteroL’art. 48 Cost. è stato modificato dalla L. cost. 17-1-2000, n. 1, che ha inserito un nuo-

vo comma dopo il secondo, assicurando ai cittadini italiani residenti all’estero l’eser-cizio del diritto di voto. La norma dispone che la «legge stabilisce i requisiti e le mo-dalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero e ne assi-cura l’effettività». A questo scopo istituisce una circoscrizione Estero per l’elezione del-le Camere.

Il secondo tassello della procedura volta a consentire il voto agli italiani all’estero è stato aggiunto dalla L. cost. 23-1-2001, n. 1, con la quale si è provveduto all’effettiva individuazione del numero dei deputati e dei senatori che appartengono alla circo-scrizione Estero. Attraverso una modifica degli articoli 56 e 57 della Costituzione, alla nuova circoscrizione della Camera sono stati attribuiti 12 deputati mentre a quella del Senato 6 senatori.

Inoltre, affinché gli italiani all’estero potessero effettivamente esercitare il loro dirit-to di voto, sono stati approvati la L. 27-12-2001, n. 459 (cd. legge Tremaglia) e il D.P.R. 2-4-2003, n. 104.I punti salienti della disciplina sono:— i cittadini italiani residenti all’estero possono scegliere di votare in Italia, per la cir-

coscrizione elettorale in cui sono iscritti, oppure di partecipare all’elezione dei rap-presentanti della circoscrizione Estero attraverso il voto per corrispondenza, da in-viare alla rappresentanza consolare dello Stato in cui risiedono;

— la circoscrizione Estero è suddivisa in quattro ripartizioni, vale a dire: a) Europa, com-presi i territori asiatici della Federazione russa e della Turchia; b) America meridionale; c) America settentrionale e centrale; d) Africa, Asia, Oceania e Antartide. In ciascuna ri-partizione è eletto un deputato o un senatore, mentre i restanti rappresentanti sono di-stribuiti tra le stesse ripartizioni in proporzione al numero dei cittadini residenti;

— la candidatura alla circoscrizione Estero è consentita soltanto agli elettori residenti e votanti nella relativa ripartizione. Al contrario, gli elettori residenti all’estero non possono candidarsi in una circoscrizione del territorio nazionale (a meno che non abbiano optato per l’esercizio del diritto di voto in Italia);

— i cittadini italiani residenti all’estero possono anche partecipare alla fase di raccol-ta delle firme per l’indizione di un referendum abrogativo (art. 75 Cost.) e costitu-zionale (art. 138 Cost.), ed esprimere il proprio voto.

4 Sistemi e formule elettoraliI sistemi elettorali possono definirsi come quel complesso di regole e di procedure che:— determinano le modalità con cui gli elettori esprimono il loro voto;— concedono ai partiti presentatisi alle elezioni la rappresentanza parlamentare;— dettano le modalità con cui i voti vengono tradotti in seggi.

Dal sistema elettorale va distinta la formula elettorale che riguarda solo il meccani-smo di traduzione dei voti in seggi e alla ripartizione degli stessi tra i singoli candidati.Tre sono le formule elettorali principali:1. a maggioranza assoluta (majority): richiedono la maggioranza assoluta (50% + 1)

dei suffragi espressi per l’attribuzione del seggio. Esse operano in circoscrizioni co-

116 Capitolo 11

siddette uninominali, nelle quali cioè viene eletto un solo candidato. Difficilmente si ricorre a tali formule allo stato puro, perché è comprovato che la loro adozione tout court può produrre situazioni di stallo, nelle quali nessun partito o candidato riesce a raggiungere il quorum necessario per aggiudicarsi il seggio in palio;

2. a maggioranza relativa (plurality): anch’esse operano in circoscrizioni uninominali e richiedono la maggioranza relativa per l’assegnazione del seggio a chi raggiun-ge il più alto numero di consensi a prescindere dal quorum;

3. proporzionali: si propongono di assicurare a ciascun partito un numero di seggi rapportato alla sua forza politica e alla distribuzione effettiva degli elettori su tutto il territorio nazionale. Consentono, inoltre, un’adeguata rappresentanza delle forze politiche minoritarie che, invece, i sistemi maggioritari tendono a penalizzare.

5 La legge elettoraleDopo la mancata approvazione del referendum costituzionale che, tra l’altro, trasfor-

mava il Senato in una Camera Alta eletta mediante suffragio indiretto (cioè non diretta-mente dal popolo ma dai Consigli regionali) e la pronuncia della Corte cost. 35/2017 che dichiarava parzialmente incostituzionale il cd. Italicum (L. 52/2015), il Parlamento ha ap-provato una legge elettorale valida per entrambe le Camere, la L. 3-11-2017, n. 165 (cd. Rosatellum), che prevede un sistema elettorale misto proporzionale e maggioritario.

In particolare, alla Camera i 630 seggi sono così divisi: 232 in collegi uninominali, 386 in piccoli collegi plurinominali, 12 nella circoscrizione estero; al Senato i 315 seg-gi sono così divisi: 102 in collegi uninominali, 207 in piccoli collegi plurinominali, 6 nel-la circoscrizione estero. Pertanto, i 232 candidati più votati in ogni collegio uninomina-le alla Camera e i 102 del Senato ottengono direttamente il proprio seggio, mentre i restanti seggi sono attribuiti proporzionalmente.

La soglia di sbarramento nella quota proporzionale è fissata al 3% su base nazio-nale, sia al Senato che alla Camera, con l’eccezione delle liste relative alle minoranze linguistiche per le quali la soglia è al 20% nella regione di riferimento. In aggiunta alla soglia del 3%, è prevista anche una soglia del 10% minima per le coalizioni.

Nei collegi plurinominali sono riproposte le cd. liste bloccate che, tuttavia, dovreb-bero sfuggire alla «scure» della Corte costituzionale: la Consulta aveva bocciato i listi-ni bloccati in grandi collegi, mentre il Rosatellum prevede collegi abbastanza piccoli da garantire la riconoscibilità dell’eletto.

Va, infine, segnalato come il nuovo sistema vieta il cd. voto disgiunto, ossia la possi-bilità di votare un candidato nel collegio uninominale e una lista a lui non collegata nel-la parte proporzionale: l’elettore dovrà scegliere un abbinamento candidato-partito.

6 I partiti politiciA) La disciplina costituzionale (artt. 18 e 49 Cost.)

I partiti politici costituiscono associazioni di persone con comunanza di ideologia ed interessi che, attraverso una stabile organizzazione, mirano ad esercitare una in-fluenza fondamentale sulla determinazione dell’indirizzo politico del Paese (VIRGA).

Il partito politico riceve una duplice disciplina: privatistica e pubblicistica. È innan-zitutto un’associazione non riconosciuta e come tale è assoggettata alle stesse norme del codice civile che si applicano alle associazioni culturali, ricreative o sportive.

I rapporti politici 117

La natura privatistica dei partiti, però, risponde a una esigenza delle moderne de-mocrazie: quella di garantire il ruolo di effettiva mediazione fra la società e le istituzio-ni ed evitare una eccessiva immedesimazione fra partito e Stato che si verificherebbe se i partiti fossero enti pubblici (si pensi, ad esempio, al regime di controlli).

Questo spiega, allora, perché del partito politico si occupi anche la Costituzione sebbene in maniera molto generica:— all’art. 18, che afferma che i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza

autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale;— all’art. 49, che dispone che tutti i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamen-

te in partiti, per concorrere con metodo democratico a determinare la politica na-zionale.

L’espressione «con metodo democratico» contenuta nell’art. 49 Cost. è di non semplice né univoca in-terpretazione. In base a tale disposizione vige il divieto assoluto del ricorso a qualsiasi forma di vio-lenza, fisica o morale, diretta a imporre determinate idee o scelte politiche di partito; non sembra, in-vece, che tale norma imponga di adottare una struttura effettivamente democratica anche all’interno dei partiti, tale cioè da consentire a tutti gli associati una eguale partecipazione all’attività di partito (mORTATI).

La libertà di associazione subisce un solo controllo ideologico riguardo al programma di partito; tale controllo è previsto dalla stessa Costituzione (disp. trans. XII) al fine di impedire la ricostituzione del par-tito fascista. In questo caso si parla anche di «rottura della Costituzione» o di «autorottura», dal momen-to che è la stessa Costituzione che deroga ad altre norme da essa stessa posta.

pprofondimentiIldibattitosullademocraticitàinternadeipartitiesullapossibilitàdiunpiùsaldoraccordotraelettiedelettorisièulteriormentesviluppatonegliultimianni,conilricorsoallecd.«prima-rie»,«strumento»utilizzatoperlasceltadeicandidatidapresentareaglielettori.Conl’introduzionedellaformuladelleelezioni primariesiconsente,infatti,aicittadinidiin-cideredirettamentesullasceltadelloroleadere,conseguentemente,deicandidatidapre-sentarealleconsultazionielettoraliesottrae,seppurparzialmente,talesceltaallesegreteriedipartitochenonpuònontenercontoditalevolontàpopolare.Leprimariesonotipichedelsistemastatunitense,dovesiricorseadessegiàaiprimidelNo-vecentoperscegliereicandidaticheipartitipresentanoalleconsultazioniperilParlamento.Leprimariehannol’indubbiopregiodilimitarelapossibilitàdeipartitidiimporreipropriuo-mini.Sitenga,comunque,presentechenegliStatiUniti,ipartitisonosemplicicompaginielet-torali,istituzionalmenteprividiideologieradicali,chericonoscononelmodelloamericanoilmigliorepossibile.InItalia,invece,sonopresentipartiti(congiàradicatetradizionistoricheeprecisiriferimentiideologici)capacidisottoporreipropricandidatiedelettiadunarigidadi-sciplinaedioperarecapillarmentesututtoilterritorionazionale.Èindiscutibilecomunquelacapacitàdelleprimariediconferiremaggiorelegittimitàdemocra-ticaaicandidatichesipresentanoalleelezioni,sebbenesarebbeauspicabilecheduranteillorosvolgimentosianopresentiorganiesternieneutralialfinedigarantirelaregolaritàelaveridicitàdeirisultati.

B) Il finanziamento pubblico dei partitiI partiti politici per svolgere la loro attività necessitano di una certa disponibilità eco-

nomica, che copra le spese di organizzazione, propaganda etc.Storicamente i finanziamenti provengono dalla quota di iscrizione al partito e da fi-

nanziamenti privati.

A

118 Capitolo 11

Il sistema del finanziamento pubblico è stato rivisto ad opera della L. 3-6-1999, n. 157 che prevede che i partiti non siano più finanziati dallo Stato, ma ricevano solo un rimborso per le spese sostenute durante le campagne elettorali.

A tale scopo sono stati istituiti quattro fondi, corrispondenti agli organi da rinnova-re: Senato, Camera, Consigli regionali e Parlamento europeo.

Tale legge è stata più volte modificata soprattutto al fine di ridurre l’importo del fi-nanziamento ritenuto eccessivo e mal gestito.

In particolare, con la L. 6-7-2012, n. 96, è stata prevista la decurtazione del 5% dei finanziamenti a quei partiti che non garantiscano un’adeguata rappresentanza di don-ne in lista, il che accade se il numero dei candidati del medesimo genere sia superio-re ai due terzi del totale (art, 1, co. 7).

È stata, inoltre, istituita la Commissione di garanzia degli Statuti e per la trasparen-za e il controllo dei rendiconti dei partiti politici, composta da 5 magistrati (1 designa-to dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, 1 dal Presidente del Consiglio di Stato, 3 dal Presidente della Corte dei conti), cui è affidato il compito di controllare i rendiconti dei partiti.

Da ultimo, con D.L. 28-12-2013, n. 149, conv. con modif. in L. 21-2-2014, n. 13, è stata prevista l’abolizione del finanziamento pubblico diretto e sono state dettate di-sposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti.

In particolare, l’art. 12 prevede la possibilità per i cittadini di destinare ai partiti il 2 per mille delle proprie dichiarazioni dei redditi.

L’art. 10 del decreto fissa anche in 100 mila euro l’anno la somma che può essere destinata alle formazioni politiche, con una detrazione fiscale del 26% per importi com-presi tra 30 euro e 30 mila euro annuo. È consentito, infine, ai partiti di finanziarsi an-che con sms o iniziative similari (art. 13).

Attraverso tali provvedimenti, se da una parte eliminano una spesa dallo Stato con-siderata dall’opinione pubblica «inutilmente dispendiosa», dall’altro aprono pericolo-samente le porte ai finanziamenti privati che andranno a vantaggio solo di quelle for-mazioni sociali che si mostreranno «disponibili» a sostenere determinati progetti o scel-te. La «politica a costo zero» rischia di deviare il servizio pubblico verso il business pri-vato con grave pregiudizio dei diritti sociali dei cittadini.

C) DivietiPer consentire un corretto e trasparente svolgimento della loro attività, i partiti po-

litici non possono:a) assumere la forma di «associazione segreta», né presentare carattere di organizza-

zione militare, per l’espresso divieto dell’art. 18 Cost. che, memore delle passate esperienze, ha espressamente vietato ogni forma di «squadrismo» o «neosquadri-smo» come strumento di «propaganda» politica;

b) presentare contrassegni che siano confondibili con quelli presentati in precedenza o che riproducano simboli, elementi e diciture usati tradizionalmente da altri partiti. Non è neppure ammessa la presentazione di contrassegni riproducenti immagini o soggetti religiosi (art. 14 D.P.R. 361/1957, come da ultimo mod. dall’art. 1 L. 270/2005);

c) annoverare tra i loro iscritti (ex art. 98 Cost.) particolari categorie di cittadini come i militari di carriera in servizio permanente effettivo; gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria; i magistrati; i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero. I magistra-

I rapporti politici 119

ti, comunque, possono presentarsi alle elezioni, con l’obbligo, comunque, di non svolgere in seguito più attività giurisdizionale nello stesso mandamento dove si sono candidati anche se non eletti.

La ratio di tali esclusioni risiede nel fatto che queste particolari categorie di funzionari statali devono con-siderarsi al servizio esclusivo della Nazione. Pertanto, in ragione della delicatezza delle loro funzioni (con-tatto con le potenze straniere per i diplomatici, comando di truppe armate e quindi possibilità di «golpe» per gli ufficiali di carriera, dovere di amministrare la giustizia «in nome del popolo» e non del partito per i magistrati), il Costituente ha ritenuto necessario tenerli lontani da possibili interferenze dei partiti.

7 Il diritto di petizione popolareLa petizione popolare è un istituto attraverso cui i cittadini portano a conoscenza

del Parlamento situazioni ed esigenze particolari al fine di ottenere un provvedimen-to legislativo (art. 50 Cost.).

Come sottolineato in dottrina (GIOCOLI NACCI), dalla lettura della disposizione co-stituzionale emerge come la petizione costituisca l’unico istituto di democrazia diret-ta esercitabile anche individualmente, differentemente dall’iniziativa legislativa e dal referendum abrogativo che costituiscono «diritti collettivi», essendo richieste dalla Co-stituzione per il loro esercizio rispettivamente 50.000 e 500.000 firme.In particolare, il diritto di petizione:— non richiede particolari formalità, eccettuata l’autenticazione della firma del propo-

nente;— non prevede la formulazione di un disegno di legge vero e proprio, come invece è

richiesto per l’esercizio dell’iniziativa legislativa popolare;— non richiede un numero minimo di firmatari;— può avere ad oggetto tutte le materie.

Tale strumento di democrazia diretta trova riscontro nei regolamenti parlamentari della Camera e del Senato che lo disciplinano in modo differente.

In particolare, le petizioni pervenute alla Camera sono valutate dalle commissioni competenti per materia le quali possono concludere l’esame con una risoluzione di-retta ad interessare il Governo ovvero con una decisione di abbinamento con un even-tuale progetto di legge all’ordine del giorno.

Il testo della petizione può anche essere abbinato ad una mozione. In questo caso viene distribuito e stampato congiuntamente al testo della mozione relativa (art. 109 Reg. Cam.).

Al Senato l’art. 140 stabilisce che pervenuta una petizione che richieda provvedimen-ti legislativi o esponga comuni necessità, il Presidente ha la facoltà di disporre che ven-ga accertata la sua autenticità e la qualità di cittadino del proponente, salvo che la pe-tizione sia stata presentata di persona da un Senatore. La petizione viene quindi comu-nicata in sunto all’Assemblea e trasmessa alla Commissione competente per materia.

La petizione raramente ha trovato applicazione nel nostro ordinamento soprattut-to perché il Parlamento non ha l’obbligo di esaminarle.

8 La parità di accesso alle cariche elettiveIn base all’art. 51 Cost. tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere

alle cariche elettive.

120 Capitolo 11

Al fine di dare concreta attuazione al dettato costituzionale sono state approvate in passato alcune leggi che imponevano un determinato quorum di rappresentanza del-le donne nelle assemblee elettive (cd. quote rosa). In particolare, si fa riferimento alle due leggi elettorali del 1993 (25-3-1993, n. 81 e 15-10-1993, n. 415), che prevedeva-no per i Consigli comunali e provinciali una rappresentanza non superiore ai due ter-zi per ciascun sesso e per le elezioni alla Camera dei deputati l’alternanza paritetica uomo-donna nella quota proporzionale. Tali provvedimenti sono stati, però, dichiara-ti costituzionalmente illegittimi dalla Corte costituzionale con sent. 422/1995.

In seguito, la L. cost. 3/2001 ha modificato l’art. 117, co. 7 Cost., stabilendo che le «leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di acces-so tra donne e uomini alle cariche elettive». Per la prima volta sono state esplicitamen-te previste azioni positive volte a facilitare e promuovere la rappresentanza femminile nel sistema istituzionale italiano.

Il lungo iter del principio di pari opportunità ha trovato completa attuazione con la L. cost. 30-5-2003, n. 1, che ha introdotto un nuovo periodo al co. 1 dell’art. 51 Cost.: «A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini». Con tale modifica si è fornita la copertura costituzionale per l’ado-zione di provvedimenti legislativi ad hoc che possano incentivare la partecipazione femminile alla vita pubblica.

La facoltà di adottare provvedimenti legislativi che favoriscano la presenza femmi-nile negli organi elettivi è stata già utilizzata per le elezioni europee del 2004. L’art. 56 del Codice delle pari opportunità tra uomo e donna (D.Lgs. 198/2006), infatti, preve-de che nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati. Per le forze politiche che non rispettino tale criterio è previ-sta una riduzione del rimborso per le spese elettorali.

L’ultimo intervento di rilievo è della L. 165/2017 che prevede, a pena di inammissi-bilità della presentazione della lista, nella successione interna delle liste nei collegi plurinominali, che i candidati siano collocati secondo un ordine alternato di genere.

Inoltre, nel complesso delle candidature presentate da ogni lista o coalizione di li-ste nei collegi uninominali a livello nazionale, nessuno dei due generi può essere rap-presentato in misura superiore al 60%, con arrotondamento all’unità più prossima.

Nel complesso delle liste nei collegi plurinominali presentate da ciascuna lista a li-vello nazionale, nessuno dei due generi può essere rappresentato nella posizione di capolista in misura superiore al 60%, con arrotondamento all’unità più prossima.

Competente a verificare il rispetto di tali prescrizioni è l’Ufficio centrale nazionale.

9 I doveri inderogabiliL’art. 2 Cost., accanto ai diritti inviolabili, richiede l’adempimento dei «doveri inde-

rogabili di solidarietà politica, economica e sociale».Per «doveri inderogabili» si devono intendere quei doveri dal cui adempimento nes-

sun soggetto può essere esentato in quanto espressione del principio di solidarietà.In questo modo si cerca di allargare l’ambito della partecipazione alla vita sociale, economica e politica

del Paese. È questo l’obiettivo primario dello Stato sociale che si propone di realizzare condizioni effettive di eguaglianza per tutti i cittadini adoperandosi per la risoluzione dei conflitti sociali, allo scopo di consen-tire ad ogni individuo di esercitare concretamente i diritti civili e politici astrattamente riconosciuti dalla Co-stituzione.

I rapporti politici 121

L’attuale forma di Stato sociale rende indispensabile, pertanto, che ciascun cittadi-no adempia a quei doveri di solidarietà (menzionata come fraternità dalla Costituzio-ne francese) necessari per il rispetto della altrui sfera di autonomia e per assicurare la pacifica convivenza collettiva.

10 La difesa della PatriaTra i doveri inderogabili di solidarietà politica menzionati nell’art. 2 della Costituzio-

ne si inserisce il dovere di difesa della Patria proclamato dall’art. 52 Cost.In particolare, il co. 1 dell’art. 52 definisce tale dovere come «sacro» non connotan-

dolo però di alcun significato religioso, dovendosi invece intendere laicamente quale condivisione del nucleo fondante dei principi intangibili da parte dei cittadini. In que-sto senso la difesa della Patria può essere adempiuta anche con forme di solidarietà nei confronti della comunità diverse dal servizio militare armato.

La Corte costituzionale con sent. 53/1967 ha ritenuto possibile che la legge preveda l’estensione di tale dovere anche all’apolide e allo straniero (residenti nel territorio della Repubblica) in quanto appartenenti a una comunità della quale sono tenuti a condividerne la difesa.

Il dovere di difesa della Patria si traduce, ex art. 52, co. 2, nell’obbligo di prestare il servizio militare nei limiti e nei modi stabiliti dalla legge (D.P.R. 237/1964).

La L. 15-12-1972, n. 772 (abrogata e migliorata dalla L. 8-7-1998, n. 230), ha intro-dotto un servizio civile sostitutivo e alternativo di pari durata temporale, riconoscen-do l’obiezione di coscienza quale diritto di quell’individuo che, contrario all’uso delle armi, non accetti l’arruolamento nelle Forze armate, preferendo impegnarsi in attività socialmente utili.

Sul punto, la Corte costituzionale, con sent. 164/1985 ha riconosciuto pari dignità tra servizio civile e servizio militare sottolineando come il dovere di difendere la Patria possa essere correttamente adempiuto anche attraverso adeguati comportamenti di impegno sociale non armato.

Con la L. 14-11-2000, n. 331, il legislatore ha provveduto ad una radicale riforma delle nostre Forze armate, introducendo il servizio militare professionale, riforma resa operativa con il D.Lgs. 8-5-2001, n. 215. L’art. 7 di tale decreto ha sancito la sospensio-ne del servizio obbligatorio di leva a partire dal 1° gennaio 2005.

Nello stesso anno è stata emanata la L. 6-3-2001, n. 64 che ha istituito il servizio civile nazionale che con-siste nel dedicare 12 mesi a iniziative di solidarietà sociale.

Sulla fitta trama normativa di cui sopra, in attuazione della L. 28 novembre 2005, n. 246, sono stati emanati il D.Lgs. 15-3-2010, n. 66, cd. Codice dell’ordinamento milita-re e il D.P.R. 15-3-2010, n. 90, Testo Unico recante disposizioni regolamentari in mate-ria di ordinamento militare.

Il Codice dell’ordinamento militare, nell’abrogare tutti i precedenti provvedimenti della materia, ne riprende in buona sostanza i contenuti, riformulandoli opportuna-mente.

Il Libro VIII, pertanto, apre con il richiamo all’art. 52 Cost., in attuazione del quale il servizio militare è ob-bligatorio nei casi e con le modalità stabilite dal Codice.

Da ultimo, con il D.Lgs. 6-3-2017, n. 40 (emanato in attuazione di una delega con-tenuta nel D.Lgs. 106/2016) è stato istituito il cd. Servizio civile universale finalizzato

122 Capitolo 11

alla difesa non armata e non violenta della Patria, all’educazione, alla pace tra i popoli, nonché alla promozione di valori fondanti della Repubblica.

I settori di intervento nei quali si realizzano le finalità del servizio civile universale spaziano in svariati cam-pi che vanno dall’assistenza e dalla protezione civile alla tutela del patrimonio ambientale e culturale, all’agri-coltura biosostenibile, fino alla tutela dei diritti umani e al sostegno delle comunità di italiani all’estero.

11 La partecipazione alle spese dello StatoL’art. 53 della Costituzione obbliga i cittadini e gli stranieri (che hanno interessi eco-

nomici in Italia) a concorrere alle spese pubbliche attraverso prelievi fiscali in ragione della capacità contributiva di ciascuno e secondo il criterio di progressività.

Tale articolo costituisce la disposizione principale della cd. «Costituzione fiscale» la cui esigenza di imporre i tributi ai singoli in funzione redistributiva e proporzionale ai redditi è insopprimibile e, come ha osservato la Corte Suprema degli Stati Uniti d’Ame-rica, «è tanto necessaria alla vita e alla prosperità della nazione, quanto l’aria alla vita dell’uomo».

È questa una necessità crescente dello Stato sociale per acquisire le risorse finan-ziarie fondamentali atte a garantire lo sviluppo della collettività.

In particolare, gli introiti che lo Stato ricava dalle tasse devono rispondere a criteri di giustizia distributiva ed eguaglianza del carico tributario tenendo conto dei prin-cipi di capacità contributiva, progressività dell’imposizione, nonché in ossequio al prin-cipio antielusivo che vieta al contribuente di trarre illeciti vantaggi con il sottrarsi all’ob-bligo contributivo.

Il potere impositivo compete al Parlamento che lo esercita nel rispetto dei più ge-nerali principi costituzionali dell’equità e della solidarietà sociale.

Ogni individuo appartenente alla comunità nazionale è tenuto a pagare i tributi al fine di adempiere ai «doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale» e, pertanto, deve cooperare al benessere della collettività, secondo le sue possibilità, proprio attraverso il versamento dei tributi.

Per ragioni di equità la pressione fiscale deve trovare adeguato bilanciamento con la capacità contributiva individuale, valutabile in termini di coerenza e ragionevolezza delle scelte legislative.

12 Il dovere di fedeltà alla RepubblicaL’art. 54 della Costituzione impone il cd. «dovere di fedeltà» secondo cui tutti i cit-

tadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.

Tuttavia, il dovere di fedeltà non comporta «obbedienza incondizionata» ai gover-nanti che, abusando del loro ufficio, violino o sovvertano i principi fondamentali con-sacrati dalla Costituzione. Tale assunto rimanda al cd. «diritto di resistenza» dei citta-dini che la Costituzione italiana non prevede ma che secondo parte della dottrina (DE VERGOTTINI) sarebbe implicito e riconducibile al dovere in difesa delle istituzioni: la legge, infatti, non deve essere l’espressione del libero arbitrio di un sovrano ma la tra-duzione positiva dei precetti specifici e inviolabili consacrati dalla Costituzione.

Il dovere di fedeltà ai principi e ai valori fondanti della Repubblica non comporta che in suo nome possano essere imposti limiti all’esercizio dei diritti inviolabili di liber-

I rapporti politici 123

tà, soprattutto della libertà di manifestazione del pensiero, e si traduce per i funziona-ri pubblici in un legame più forte che trova, nel giuramento di fedeltà alla Repubblica, il sigillo formale (SCHmITT).

La democrazia italiana tollera anche il dissenso ideologico più radicale, purché non si concretizzi in comportamenti materiali destinati a colpire le istituzioni democratiche. Ecco perché la dottrina (DI GIOVINE) ritiene che il presidio penalistico del dovere di fedeltà sia l’art. 283 del codice penale che punisce chiunque, con atti violenti, commet-ta un fatto diretto o idoneo a mutare la Costituzione dello Stato o la forma di governo.

pprofondimentiIl patriottismo costituzionalerappresentailcorrettoatteggiamentoideologicodiognicitta-dinoche,allalucedeiprincipidellanostraCartafondamentale,èchiamatoadifendereecon-trollarechenonsiaviolatolospiritoelaletteradellaCostituzione.Questa«vigilanza»rappresentaunodeicompitiprecipuidellaCortecostituzionaleistituzio-nalmentechiamataapronunciarsisullacostituzionalitàdelleleggi.LaCorte,assiemealPresidentedellaRepubblica,tuttavia,nonsonogliunicititolariditaleformadicontrolloinquantoilpatriottismocostituzionalecoinvolgeinprimapersonatuttiicit-tadini,chiamatidallaCostituzione,all’art.54,aunimprescindibiledoveredifedeltàallenor-medaessastabilite(edalleleggiingenerale),esoprattuttoallaRepubblicacheèlaformadiStatochegliitalianihannosceltoconreferendumistituzionaledel’46.AncheseilCostituentehasancitotalivaloriper«prendereledistanze»dalregimemonar-chicoedalfascismo,oggiessirappresentanouninviolabile baluardocontrotuttelepoten-zialiminacce,dachiunqueportate,aiprincipifondantidellaRepubblica.Qualsiasiformadiaggressioneaivaloricostituzionalirappresenta,dunque,attentatoallaCo-stituzionecheseppureriferito,exart.90Cost.,alsoloPresidentedellaRepubblica,deveri-tenersiestesoaqualsiasiforzaoleaderpoliticocheviolil’assettoparlamentaredelineatodalCostituente.

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