Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili

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CORSO AVANZATO – II LIVELLO

“LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

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Costituiscono indebitamento per gli enti locali le Costituiscono indebitamento per gli enti locali le seguenti fattispecie:seguenti fattispecie:

Assunzione di mutui;Assunzione di mutui; Aperture di credito ex art. 205 bis. Del TUEL;Aperture di credito ex art. 205 bis. Del TUEL; Emissioni di prestiti obbligazionari;Emissioni di prestiti obbligazionari; Cartolarizzazioni dei flussi futuri di entrata;Cartolarizzazioni dei flussi futuri di entrata; Cartolarizzazione con corrispettivo iniziale inferiore Cartolarizzazione con corrispettivo iniziale inferiore

all85% del prezzo di mercato dell’attività oggetto di all85% del prezzo di mercato dell’attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un’unità indipendente e cartolarizzazione valutato da un’unità indipendente e specializzata; specializzata;

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato - II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

Analisi dell’indebitamento




Operazioni di cartolarizzazione accompagnate da Operazioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche;garanzie fornite da amministrazioni pubbliche;

Cartolarizzazione e cessione di crediti vantati verso Cartolarizzazione e cessione di crediti vantati verso amministrazioni pubbliche;amministrazioni pubbliche;

Operazioni di cessione o cartolarizzazione dei crediti Operazioni di cessione o cartolarizzazione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi per i cui vantati dai fornitori di beni e servizi per i cui pagamenti l’Ente assume nuove obbligazioni. pagamenti l’Ente assume nuove obbligazioni.






L’art. 119 co.6 della Costituzione recita:L’art. 119 co.6 della Costituzione recita:“ “ I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno un

proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere

all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi

contratti.”contratti.”

Inoltre l’art. 202 del TUEL prevede che il ricorso all’indebitamento Inoltre l’art. 202 del TUEL prevede che il ricorso all’indebitamento da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme previste dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli previste dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli

investimenti. investimenti.






La Cassa depositi e prestiti è l’Ente competente istituzionalmente ad erogare finanziamenti per sostenere gli investimenti del settore degli enti

locali. La stessa ha inoltre emanato la circolare n. 1253/2003

con la quale vengono individuate le linee guida sugli investimenti finanziabili con i fondi della stessa

cassa.






L’indebitamento può finanziare:L’indebitamento può finanziare: Acquisto, costruzione ristrutturazione e manutenzione Acquisto, costruzione ristrutturazione e manutenzione

straordinaria di immobili residenziali e non straordinaria di immobili residenziali e non residenziali;residenziali;

Acquisto, demolizione, ristrutturazione, recupero e Acquisto, demolizione, ristrutturazione, recupero e manutenzione straordinaria di opere e impianti;manutenzione straordinaria di opere e impianti;

Acquisto di impianti, macchinari, attrezzature e mezzi Acquisto di impianti, macchinari, attrezzature e mezzi di trasporto e altri beni mobili ad uso pluriennale;di trasporto e altri beni mobili ad uso pluriennale;

Oneri per beni immateriali ad uso pluriennale;Oneri per beni immateriali ad uso pluriennale;






Acquisizioni aree espropri e servitù onerose;Acquisizioni aree espropri e servitù onerose; Partecipazioni azionarie e conferimenti di capitale;Partecipazioni azionarie e conferimenti di capitale; Trasferimenti in c/capitale destinati ad investimenti a Trasferimenti in c/capitale destinati ad investimenti a

cura di altro ente appartenente alla pubblica cura di altro ente appartenente alla pubblica amministrazione;amministrazione;

Interventi aventi finalità pubblica volti al recupero e Interventi aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio;alla valorizzazione del territorio;

Debiti fuori bilancio di parte corrente maturati entro il Debiti fuori bilancio di parte corrente maturati entro il 7/11/2001.7/11/2001.






L’art. 203 del TUEL prevede che il ricorso L’art. 203 del TUEL prevede che il ricorso all’indebitamento e' possibile solo se sussistono le all’indebitamento e' possibile solo se sussistono le seguenti condizioni :seguenti condizioni :

a)a) avvenuta approvazione del rendiconto dell'esercito avvenuta approvazione del rendiconto dell'esercito del penultimo anno precedente quello in cui si del penultimo anno precedente quello in cui si intende deliberare il ricorso a forme di indebitamento;intende deliberare il ricorso a forme di indebitamento;

b)b) avvenuta deliberazione del bilancio annuale nel quale avvenuta deliberazione del bilancio annuale nel quale sono incluse le relative previsioni.sono incluse le relative previsioni.






Ove nel corso dell'esercizio si renda necessario attuare nuovi investimenti o variare quelli già in atto,

l'organo consiliare adotta apposita variazione al bilancio annuale, fermo restando l'adempimento degli

obblighi di cui al comma 1. Contestualmente modifica il bilancio pluriennale e la

relazione previsionale e programmatica per la copertura degli oneri derivanti dall'indebitamento e

per la copertura delle spese di gestione.






L’art. 204 sottolinea il fatto che l'ente locale può assumere nuovi mutui solo se l'importo annuale degli

interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti ed a quello derivante da

garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 25 per cento delle entrate relative al primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo

anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui.






Per le comunità montane si fa riferimento ai primi due titoli delle entrate. Per gli enti locali di nuova

istituzione si fa riferimento, per i primi due anni, ai corrispondenti dati finanziari del bilancio di

previsione.







I DEBITI FUORI BILANCIO: I DEBITI FUORI BILANCIO: Inquadramento normativoInquadramento normativo

L'art. 194 del Tuel disciplina l'ambito e le procedure di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio, ossia delle obbligazioni maturate senza che sia stato adottato il dovuto adempimento per l’assunzione dell’impegno di spesa previsto dall’art.191, commi 1-3, del D.Lgs.267/2000.






La nozione di debito fuori bilancio attiene alla patologia delle fasi del perfezionamento del procedimento di spesa degli enti locali, potendo essere riferito sia ad obbligazioni sorte nell'esercizio in corso sia a rapporti giuridici risalenti ad esercizi precedenti. Il Ministero dell’Interno, con Circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993 ha definito il debito fuori bilancio come “un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull’ente (…..) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali”.






Con riferimento ai requisiti generali che il debito deve avere ai fini del riconoscimento, il Ministero dell’Interno ha indicato questi caratteri:

- certezza, cioè effettiva esistenza dell’obbligazione di dare;

- liquidità, nel senso che deve essere individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare e l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico;

- esigibilità, nel senso che il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione.






Già la Corte dei Conti, con deliberazione n. 30 del 24/11/1986 aveva disegnato un primo profilo concettuale della materia, rilevando, innanzitutto che alla determinazione dell’effettivo avanzo di amministrazione devono concorrere non solo i residui passivi risultanti dalle scritture contabili, ma

anche gli altri eventuali residui passivi (definibili “di fatto”) ricollegati in nesso causale con il mancato rispetto in passato delle regole giuscontabili proprie della gestione degli enti locali.






Il debito fuori bilancio viene così definito dal giudice contabile come un’obbligazione assunta al di là degli stanziamenti del bilancio di previsione, ovvero che si sarebbe potuta assumere a termini di autorizzazione del bilancio preventivo, e che tuttavia non è stata assunta ritualmente sotto il profilo del diritto amministrativo e dell’ordinamento giuscontabile in particolare. In altri termini è l’ipotesi delle obbligazioni assunte o comunque sorte senza far luogo a regolare impegno e senza tramutarsi successivamente in residuo passivo.





La citata deliberazione della Corte si conclude con l’indicazione della necessità che “la bozza di conto consuntivo sia portata all’esame del consiglio comunale accompagnata da un elenco dei debiti fuori bilancio, a firma del sindaco e del segretario”. L’elencazione deve inoltre contenere la certificazione che non esistono altri debiti fuori bilancio. Stante la evidente difficoltà per sindaci e segretari di rilasciare una certificazione di tale genere, si rende quindi necessario che il testo della certificazione sia tale da ricomprendere “oltre che lo stato degli atti di ufficio e la conoscenza personale dei fatti di gestione, anche l’acquisita dichiarazione di tutti coloro i quali possano o debbano essere a conoscenza di debiti fuori bilancio”.





I DEBITI FUORI BILANCIO: I DEBITI FUORI BILANCIO: RiconoscimentoRiconoscimento


Il debito fuori bilancio, dunque, è un debito perfezionatosi giuridicamente ma non contabilmente: ne consegue che l'atto di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio da parte del consiglio dell'ente fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l'ha riconosciuto; cosicchè il mancato riconoscimento da parte del consiglio non soltanto non consente a quel debito di entrare nella sfera patrimoniale dell'ente, ma sposta l'obbligazione giuridicamente perfezionatasi in capo all'autore dell'indebitamento.






L'attribuzione al consiglio dell'ente di riconoscerne la legittimità risponde alla duplice esigenza di dotare tale organo della piena conoscenza, conferendogli l'assoluta responsabilità della decisione, ma anche di permettere al medesimo la valutazione sul fine pubblico conseguito (utilitas) e sulla condotta dell'amministratore che quel debito ha originato con un atto, un provvedimento, un fatto, un comportamento, anche omissivo.




I requisiti di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio individuati nelle circolari Ministero interni n. F.L. 22/89 e F.L. 21/93 consistono nel fine pubblico conseguito, nella regolarità della fornitura e nella congruità dei prezzi. Il debito assunto a carico del bilancio andrebbe, quindi, formalizzato e verrebbe posto in pagamento anche ratealmente, nel qual caso gli interessi di dilazione, se richiesti dal creditore, andrebbero opportunamente riconosciuti.






La delibera di riconoscimento deve essere adottata ogni qualvolta si rendesse necessario e con la periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale. Ove l'indagine conoscitiva desse esiti negativi, perché ad esempio non si fosse realizzata alcuna utilità pubblica dalla condotta amministrativa che diede origine alla sentenza, il consiglio potrebbe dichiararsi estraneo a quel debito.






I debiti fuori bilancio di cui il consiglio è competente a riconoscerne la legittimità sono quelli elencati dalla legge e rispondono ad una delle seguenti fattispecie:

a) le sentenze passate in giudicato o immediatamente esecutive. Per sentenze passate in giudicato si intendono quelle nei cui confronti non è più ammesso alcun mezzo di impugnazione e pertanto divengono esecutive nei loro effetti. Le sentenze immediatamente esecutive sono quelle per le quali il giudice, in pendenza dell'ulteriore grado di giudizio, dichiara la provvisoria esecutorietà tra le parti.






b) La copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni. La legge autorizza il riconoscimento dei debiti fuori bilancio relativi a disavanzi degli enti strumentali a cui è affidata la gestione di specifici servizi.Il disavanzo è ripianabile secondo quanto previsto dagli statuti, convenzioni o atti costitutivi dei predetti enti strumentali a condizione che il loro bilancio sia stato deliberato in pareggio e che il disavanzo sia derivato esclusivamente da fatti di gestione, ossia da minori accertamenti di entrate, o da maggiori spese impreviste o straordinarie.






c) La ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali.

Il richiamo è alla sola ricapitalizzazione che costituisce l'unica forma, specificamente disciplinata dalle norme civilistiche, di ripiano delle perdite delle società miste strumentali per l'esercizio di servizi dell'ente.






d) Le procedure espropriative o occupazioni di urgenza.

Le procedure espropriative per opere di pubblica utilità hanno un iter procedimentale abbastanza complesso sia per quanto riguarda la definizione del provvedimento ablatorio sia per quanto riguarda la determinazione dell'indennità di esproprio e di occupazione. All'atto dell'emissione del decreto di esproprio viene altresì fissata l'indennità da corrispondere all'espropriato che, se l'accetta, si limiterà a sottoscrivere l'atto di cessione volontaria.






Se, però, non dovesse accettare l'indennità determinata dall'ente espropriante, quest'ultimo è tenuto ad effettuarne il deposito presso la Cassa depositi e prestiti in attesa dell'esito del giudizio che l'espropriato solitamente instaura in caso di mancata accettazione. Nei casi in cui la misura della indennità determinata dalla sentenza o dall'accordo stragiudiziale dovesse risultare maggiore dell'indennità prevista al momento del provvedimento di espropriazione o di occupazione, la parte della indennità eccedente la somma a suo tempo impegnata costituirà un debito fuori bilancio in quanto non prevista e non impegnata nel bilancio dell'anno finanziario in cui sono stati adottati i predetti provvedimenti.






e) L'acquisizione di beni e servizi in violazione delle regole sull'impegno.

Questa possibilità è ammessa per le sole spese disposte nell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell'ente, a condizione che siano accertati e dimostrati:

a) l'utilità pubblica;

b) l'arricchimento senza giusta causa.






L'elemento che caratterizza l'utilità pubblica è l'individuazionedell'apprezzamento del requisito della vantaggiosità pubblica,

apprezzamento effettuato in via generale dal legislatore. In ogni caso si deve ammettere che sono da qualificarsi di per sé utili e vantaggiose le spese specificatamente previste per legge, nonché quelle strettamente connesse a funzioni pubbliche obbligatorie per legge da attuarsi secondo scelte discrezionali dell'amministrazione locale.

L'arricchimento corrisponde alla diminuzione patrimoniale sofferta senza giusta causa dal soggetto che ha fornito beni e servizi, da indennizzare nei limiti dell'arricchimento ottenuto dall'ente. Ciò comporta che il quantum del debito riconoscibile da parte dell'ente dovrà essere pari alla minor somma tra l'arricchimento dell'ente e la diminuzione patrimoniale subita dal terzo. L'arricchimento coincide con il prezzo di mercato nel caso di beni e servizi, o con quanto previsto dalle tariffe dei vari ordini nel caso di prestazioni professionali.

I DEBITI FUORI BILANCIO: RiconoscimentoI DEBITI FUORI BILANCIO: Riconoscimento





Nel caso di incarichi professionali, la diminuzione patrimoniale coincide con il mancato guadagno, da determinarsi eventualmente anche ex art. 1226 c.c..La parte residua di debito che rimane al di fuori del riconoscimento operato dall'ente va posta a carico del funzionario che ha concorso alla formazione del debito fuori bilancio e solo a quest'ultimo il terzo potrà rivolgersi per la completa soddisfazione del proprio credito.

I DEBITI FUORI BILANCIO:I DEBITI FUORI BILANCIO: RiconoscimentoRiconoscimento





Spetta al regolamento di contabilità stabilire la periodicità delle sedute consiliari convocate al fine di procedere al riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ed alla loro copertura, ma la legge impone, comunque, che una sessione debba tenersi almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno. In presenza di disavanzo di amministrazione o di debiti fuori bilancio emergenti dall'ultimo rendiconto deliberato è fatto divieto, fino all'adozione dei provvedimenti di riequilibrio, di assumere impegni o pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge.

I DEBITI FUORI BILANCIO:I DEBITI FUORI BILANCIO: CoperturaCopertura





Il riconoscimento di un debito promanante da una sentenza, è atto obbligatoriamente assumibile entro e non oltre l'esercizio nel quale quella sentenza è divenuta nota all'ente. La presenza di debiti fuori bilancio ai quali non sia stato fatto fronte validamente con i mezzi di copertura previsti dalla legge obbliga il consiglio dell'ente a dichiarare lo stato di dissesto, pena lo scioglimento del consiglio.






Con la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio si deve provvedere ad indicare i mezzi finanziari destinati alla loro copertura, completandosi in questo modo il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori.La legge disciplina le modalità di pagamento ed il reperimento dei mezzi finanziari a copertura dei debiti fuori bilancio.






È consentito di farvi fronte con ogni mezzo finanziario a disposizione dell'ente, ad eccezione delle entrate provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché con i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili. Inoltre, l'ente locale può convenire con i creditori un piano di rateizzazione del pagamento del debito di durata non superiore a tre anni, compreso quello in corso.

E’ ammesso anche il ricorso a mutui, ai sensi degli artt. 202 e seg. del T.U., salvo quanto disposto dal comma 4 dell’art. 41 della legge finanziaria per il 2002.






Quest’ultimo aspetto merita particolare attenzione. A seguito della legge costituzionale n. 3/2001, che ha consentito agli enti locali di indebitarsi esclusivamente per le spese di investimento (art. 119 Cost.), l’art. 41, comma 4, legge n. 448/2001 ha chiarito che il ricorso ai mutui per la copertura dei debiti fuori bilancio è ammesso solo per quei debiti maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Fa eccezione a tale principio la disciplina prevista per il risanamento degli enti locali dissestati.






In particolare, si fa presente che il comma 15 dell’art. 31 della legge 289/2002 (legge finanziaria per il 2003), nell’abrogare le disposizioni del T.U.E.L. relative al risanamento degli stessi, fa salva l’applicazione delle medesime disposizioni a favore di quegli enti che hanno adottato la deliberazione di dissesto prima dell’entrata in vigore della legge cost. n. 3/2001.

Pertanto, gli enti dissestati, rientrando nelle fattispecie previste dalla citata disposizione, possono assumere mutui per il ripiano dell’intero indebitamento pregresso, compreso quello di parte corrente.






Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio spetta all'organo consiliare, che deve non solo e non tanto sanare una o più spese assunte senza impegno, quanto verificare che ciò non pregiudichi gli equilibri di bilancio.

E' stata avanzata in dottrina l'ipotesi che tale compito, qualora non comporti variazioni di bilancio, spetti all'organo gestionale (responsabile di servizio o settore) in conformità al normale regime delle competenze di spesa.

I DEBITI FUORI BILANCIO:I DEBITI FUORI BILANCIO: CompetenzaCompetenza





In realtà, anche in tal caso l'insorgenza di debiti si riflette in qualche modo sui programmi approvati a inizio esercizio (sul Peg, se non addirittura sulla relazione previsionale). Occorre pertanto un provvedimento di natura programmatica e quindi politica: si potrebbe procedere mediante delibera di giunta, se lo stanziamento è capiente, o di consiglio, se occorre modificare il bilancio.






L’esclusiva competenza all’organo consiliare si giustifica agevolmente tenuto conto della eccezionalità della procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio (che importa la sostanziale modifica delle decisioni di bilancio precedentemente adottate e comunque una valutazione di alcuni episodi profondamente disfunzionali per l’organizzazione amministrativa) e della necessità di escludere possibili conflitti di interessi nelle decisioni in materia di riconoscimento.






E’ controversa la natura della deliberazione da adottare da parte del consiglio per il riconoscimento del debito fuori bilancio. Che l’atto di riconoscimento del consiglio sia un atto dovuto e vincolato è indicato da una recente pronuncia della Cassazione (Cass. Civ., Sez. I, 16/6/2000 n. 8223).






La deliberazione consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio va allegata in copia al rendiconto della gestione in corso ai sensi dell’articolo 193, comma 2, del D.Lgs.267/2000.

L’art. 23, comma 5, della legge 289/2002 (legge finanziaria 2003) ha infine disposto che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti. L’organo di revisione deve verificare che i provvedimenti di riconoscimento di debiti gli siano trasmessi nonché inviati alla competente procura della Corte dei Conti.






La dimostrazione dei risultati di gestione avviene mediante il rendiconto, il quale comprende il conto del bilancio, il conto

economico ed il conto del patrimonio.

Il rendiconto è deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 Aprile dell'anno successivo, tenuto motivatamente conto della

relazione dell'organo di revisione. La proposta è messa a disposizione dei componenti dell'organo consiliare prima dell'inizio della sessione consiliare in cui viene esaminato il rendiconto entro un termine, non inferiore a venti

giorni, stabilito dal regolamento.

RENDICONTO DELLA GESTIONE: ART. 227 TuelRENDICONTO DELLA GESTIONE: ART. 227 Tuel





Sono allegati al rendiconto:

a) la relazione dell'organo esecutivo di cui all'articolo

151, comma 6;

b) la relazione dei revisori dei conti di cui all'articolo

239, comma 1, lettera d);

c) l'elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di

provenienza.

RENDICONTO DELLA GESTIONE: ART. 227 TuelRENDICONTO DELLA GESTIONE: ART. 227 Tuel





1. Il conto del bilancio dimostra i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta nel bilancio annuale rispetto alle previsioni.

2. Per ciascuna risorsa dell'entrata e per ciascun intervento della spesa, nonché per ciascun capitolo dei servizi per conto di terzi, il conto del bilancio comprende, distintamente per residui e competenza:a) per l'entrata le somme accertate, con distinzione della parte riscossa e di quella ancora da riscuotere;b) per la spesa le somme impegnate, con distinzione della parte pagata e di quella ancora da pagare.

IL CONTO DEL BILANCIO: ART. 228 TuelIL CONTO DEL BILANCIO: ART. 228 Tuel





3. Prima dell'inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi l'ente locale provvede all'operazione di riaccertamento degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto od in parte dei residui.

4. Il conto del bilancio si conclude con la dimostrazione del risultato contabile di gestione e con quello contabile di amministrazione, in termini di avanzo, pareggio o disavanzo.

5. Al conto del bilancio sono annesse la tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale e la tabella dei parametri gestionali con andamento triennale. Le tabelle sono altresì allegate al certificato del rendiconto.






6. Ulteriori parametri di efficacia ed efficienza contenenti indicazioni uniformi possono essere individuati dal regolamento di contabilità dell'ente locale.

7. Il Ministero dell'interno pubblica un rapporto annuale, con rilevazione dell'andamento triennale a livello di aggregati, sui parametri gestionali dei servizi degli enti locali indicati nella apposita tabella di cui al comma 5. I parametri a livello aggregato risultanti dal rapporto sono resi disponibili mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

8. I modelli relativi al conto del bilancio e le tabelle di cui al comma 5 sono approvati con il regolamento di cui all'articolo 160.






Definizione e finalità

“Il conto economico evidenzia i componenti positivi e negativi dell’attività dell’ente secondo criteri di competenza economica. Comprende gli accertamenti e gli impegni del Conto del bilancio, rettificati al fine di costituire la dimensione finanziaria dei valori economici riferiti alla gestione di competenza, le insussistenze e sopravvenienze derivanti dalla gestione dei residui e gli elementi economici non rilevati nel Conto del patrimonio”.

CONTO ECONOMICO: ART. 229 TuelCONTO ECONOMICO: ART. 229 Tuel





b) I componenti reddituali positivi:



PROVENTI

TRIBUTARI DA TRASFERIMENTI SERVIZI PUBBLICI CONCESSIONI DIVERSI






b) I componenti reddituali negativi:

COSTI

PERSONALE ACQUISTI VARIAZIONI DI RIMANENZE PRESTAZIONI DI SERVIZI BENI DI TERZI TRASFERIMENTI IMPOSTE E TASSE QUOTE DI AMMORTAMENTO




c) Aspetti formali Il Conto economico è redatto secondo uno schema a forma

scalare in base al modello n. 17 del D.P.R. 194 del 1996 In tale schema le voci sono classificate secondo la loro

natura e con la qualificazione dei risultati parziali e del risultato economico finale

La forma scalare è sicuramente più espressiva e più “leggibile” di quella a sezioni divise e consente di ottenere la rilevazione dei risultati parziali sicuramente più utili ai fini di un’analisi della situazione economica dell’ente oltre che, la comparabilità dei conti economici di diverse amministrazioni o dello stesso ente nel tempo






d) Contabilità economica e prospetto di conciliazione “Gli enti locali, ai fini della predisposizione del rendiconto

della gestione, adottano il sistema di contabilità che più ritengono idoneo per le proprie esigenze”

“Al conto economico è accluso un prospetto di conciliazione che, partendo dai dati finanziari della gestione corrente del conto del bilancio, con l’aggiunta di elementi economici, raggiunge il risultato economico. I valori della gestione non corrente vanno riferiti al patrimonio”

Strumento per trasformare i valori finanziari in valori economico-patrimoniali


------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato - II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCA




Al Conto Economico è accluso un prospetto di conciliazione che, partendo dai dati finanziari della gestione corrente del conto del bilancio, con l’aggiunta di elementi economici, raggiunge il risultato finale economico. I valori della gestione non corrente vanno riferiti al patrimonio.

PROSPETTO DI CONCILIAZIONE : art. 229 Tuel PROSPETTO DI CONCILIAZIONE : art. 229 Tuel comma 9comma 9





d) Integrazioni e rettificheINTEGRAZIONI E RETTIFICHE ALLE ENTRATE E SPESE CORRENTI

PROSPETTO DI CONCILIAZIONE: ART. 229 TuelPROSPETTO DI CONCILIAZIONE: ART. 229 Tuel

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato - II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCA

Dagli accertamenti di competenza vengono aggiunti i: Ratei attivi finali Risconti passivi iniziali

Dagli accertamenti di competenza vengono sottratti i: Ratei attivi iniziali Risconti passivi finali

Dagli impegni di competenza vengono aggiunti i: Ratei passivi finali Risconti attivi iniziali

Dagli impegni di competenza vengono sottratti i: Ratei passivi iniziali Risconti attivi finali




d) Integrazioni e rettificheINTEGRAZIONI E RETTIFICHE ALLE ENTRATE E SPESE NON CORRENTI


PROSPETTO DI CONCILIAZIONE: ART. 229 TuelPROSPETTO DI CONCILIAZIONE: ART. 229 Tuel

Gli accertamenti di competenza vengono rettificati dalle: Plusvalenze Insussistenze del passivo Sopravvenienze attive Incrementi di immobilizzazioni per lavori interni Variazione delle rimanenze di prodotti in corso di lavorazione

Gli impegni di competenza vengono rettificati dalle: Minusvalenze Insussistenze dell’attivo Sopravvenienze passive Quote di ammortamento d’esercizio Variazione delle rimanenze di materie prime e/o beni di consumo Accantonamento per svalutazione crediti




A) PROVENTI DELLA GESTIONE1) Proventi tributari 2) Proventi da trasferimenti 3) Proventi da servizi pubblici 4) Proventi da gestione patrimoniale 5) Proventi diversi 6) Proventi da concessioni da edificare 7) Incrementi di immobilizzazioni per lavori interni 8) Variazioni nelle rimanenze di prodotti in corso di lavorazione ecc.

(+/-) -Totale proventi della gestione (A)


PROSPETTO CONTO ECONOMICOPROSPETTO CONTO ECONOMICO




B) COSTI DELLA GESTIONE 9) Personale 10) Acquisto materie prime e/o beni di consumo 11) Variazioni nelle rimanenze di mat 1^ e/o beni di consumo (+/-) -12) Prestazioni di servizi 13) Utilizzo beni di terzi 14) Trasferimenti 15) Imposte e tasse 16) Quote di ammortamento d'esercizio Totale costi di gestione (B)RISULTATO DELLA GESTIONE (A-B)






C) PROVENTI E ONERI DA AZIENDE SPECIALI PARTECIPATE

17) Utili 18) Interessi su capitale di dotazione 19) Trasferimenti ad aziende speciali e partecipate Totale (C) (17+18-19) RISULTATO DELLA GESTIONE OPERATIVA (A-

B+/-C)








D) PROVENTI ED ONERI FINANZIARI 20) Interessi attivi 21) Interessi passivi: - su mutui e prestiti - su obbligazioni - su anticipazioni - per altre cause Totale (D) (20-21)





E) PROVENTI ED ONERI STRAORDINARI Proventi 22) Insussistenze del passivo 23) Sopravvenienze attive 24) Plusvalenze patrimoniali

Totale proventi (e.1) (22+23+24) Oneri 25) Insussistenze dell'attivo 26) Minusvalenze patrimoniali 27) Accantonamento per svalutazione crediti 28) Oneri straordinari

Totale proventi (e.2) (25+26+27+28) Totale (E) (e.1 - e.2) RISULTATO ECONOMICO DELL'ESERCIZIO (A-B+/-C+/-D+/-E)RISULTATO ECONOMICO DELL'ESERCIZIO (A-B+/-C+/-D+/-E)




a) definizione e finalità


CONTO DEL PATRIMONIO: ART. 230 TuelCONTO DEL PATRIMONIO: ART. 230 Tuel

“Il Conto del patrimonio rileva i risultati della gestione patrimoniale e riassume la consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio, evidenziando le variazioni intervenute nel corso dello stesso, rispetto alla consistenza iniziale”




a) definizione e finalità



La sua redazione è generalmente prevista anche dalle norme di contabilità pubblica. Tuttavia: il conto del patrimonio previsto dalle norme di contabilità sibasa su rilevazioni inventariali extracontabili; le modifiche normative intervenute negli anni, inoltre, nehanno completamente sottovalutato il ruolo e l’importanza; le singole aziende pubbliche, di conseguenza, gli hannoattribuito una rilevanza sempre minore




b) Aspetti formali: analogie con lo schema civilistico



Lo schema per gli enti locali presenta forti analogie con lo schema civilistico di stato patrimoniale, tra cui:• la struttura a sezioni contrapposte;• l’articolazione di attività e passività in macroclassi (lettere alfabetiche maiuscole), classi (numeri romani), voci (numeri arabi) e sottovoci (lettere alfabetiche maiuscole)• il criterio generale di classificazione delle attività per «destinazione» o «funzione economica», anzichè per liquidità• il criterio generale di classificazione delle passività per natura, anzichè per esigibilità• il criterio dell’esposizione di valori netti, in base al quale i fondi rettificativi dell’attivo (tipicamente fondi ammortamento e fondi svalutazione) vanno portati a deduzione delle poste attive cui fanno riferimento






b) Aspetti formali: differenze con lo schema civilistico ATTIVITA’: a livello di macroclassi e classi, l’unica differenza è l’assenza

della macroclasse «crediti verso soci per versamenti ancora dovuti», che non avrebbe alcun significato per gli Enti Locali

ATTIVITA’: Tra le “immobilizzazioni immateriali” è prevista solo la voce «costi pluriennali capitalizzati». In tale voce può confluire:

- il software acquistato o sviluppato internamente;- i costi di manutenzione straordinaria su beni di terzi.






b) Aspetti formali: differenze con lo schema civilistico Le “immobilizzazioni materiali” sono classificate secondo due

criteri: per natura, come nello schema civilistico, ma anche per destinazione giuridica. Quest’ultima è quella prevalente e distingue tra:

- beni demaniali - beni patrimoniali indisponibili- beni patrimoniali disponibiliN.B.: Questa distinzione è sostanzialmente coerente con

l’impostazione economico-aziendale, che sottolinea le difficoltà di valutazione delle immobilizzazioni «non alienabili» e ne suggerisce una «distinta classificazione».




Beni demaniali Sono soltanto quelli tassativamente indicati dagli artt. 822 e 824 del

Codice civile e da leggi speciali. Il Cod. Civ. fa riferimento al demanio dello Stato, ma la stessa tipologia di beni, se proprietà di Province o Comuni, individua il demanio provinciale e comunale.

Caratteristiche:sono inalienabili e imprescrittibili: non possono cioè ne essere venduti, né essere acquistati in proprietà da altre persone attraverso l’usucapione, né formare oggetto di diritti a favore di terzi. In tale categoria vanno evidenziati anche i diritti demaniali su beni altrui. Sono raggruppati in un’unica voce.








Beni demaniali Il codice civile chiaramente afferma che sono sottoposti al

regime del demanio pubblico, se appartengono agli enti locali, oltre a strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, cimiteri e mercati comunali, beni quali: immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico, la raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi e delle biblioteche (combinato disposto degli articoli 824 e 823 cod. civ.), in pratica della più ampia porzione dei beni che compongono il patrimonio culturale.






Beni demanialiStando alla lettura dell’art. 230 del TUEL, affinché un bene e/oun rapporto giuridico possano annoverarsi fra gli elementi attivie passivi patrimoniali occorre che si verifichino,contemporaneamente, due condizioni.Tali elementi devono essere:a) «di pertinenza» dell’Ente Localeb) «Suscettibili di valutazione»Taluni beni demaniali, pur essendo «di pertinenza» dell’entelocale, rischiano di non essere compresi nel suo Rendicontopatrimoniale in quanto non «suscettibili di valutazione»




Beni demaniali

Il TUEL impone l’ammortamento dei beni demaniali ed individua i seguenti coefficienti fissi:

a) edifici, anche demaniali, ivi compresa la manutenzione straordinaria 3%;

b) Strade, ponti ed altri beni demaniali al 2%.Il criterio di ammortamento individuato è regolare, a quote

costanti, nell’evidente ipotesi che tali beni cedano le proprie utilità nella stessa misura in ogni esercizio.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato - II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”







Beni patrimonialiI beni patrimoniali sono definiti dall’art. 826 del Cod. Civ. in modoresiduale, ossia come i beni non demaniali degli Enti Pubblici.Si distinguono in beni del patrimonio indisponibile e disponibile.I beni del patrimonio indisponibile, in particolare:(i) sono elencati nell’art. 826/2 e 826/3 del C.C.. Ad essi si aggiungono i

beni di interesse storico, artistico, scientifico, tecnologico e archivistico, bibliografico, naturalistico e di valore culturale che devono essere tutelati, valorizzati e recuperati come previsto da specifiche norme;

(ii) differiscono dai beni del patrimonio disponibile solo perchè sono destinati a pubblico servizio e non possono essere distratti dall’uso pubblico loro assegnato se non per volontà dell’amministrazione e nelle forme stabilite dalla legge.




Per i beni patrimoniali, invece, è prevista una classificazione per natura più analitica di quella civilistica, con:

• voci distinte (da 2 a 5) per terreni e fabbricati;• voci distinte per attrezzature e sistemi informatici (7), automezzi e motomezzi

(8), mobili e macchine d’ufficio (9);• voci specifiche (10 e 11) per l’universalità dei beni, intesa come “la pluralità di

cose che appartengono alla stessa persona e hanno destinazione unitaria” (art. 816 C.C.). Rientra in questa voce l’insieme dei valori relativi a quadri, sculture, opere d’arte, collezioni di proprietà dell’Ente Locale (non però le pinacoteche e le biblioteche, che costituiscono beni demaniali);

• una voce specifica (12) per i diritti reali su beni di terzi, ossia i diritti di superficie, enfiteusi, uso e abitazione, servitù



Beni patrimoniali




Il Tuel prevede un doppio sistema di criteri di valutazione:

- uno per la costruzione dello S.P. iniziale; - uno da utilizzare a regime.


CONTO DEL PATRIMONIO: ART. 230 TuelCONTO DEL PATRIMONIO: ART. 230 TuelCriteri di valutazioneCriteri di valutazione




VOCE CRITERIO PER LA REDAZIONE DELLO S.P. INIZIALE

CRITERIO A REGIME

Beni demaniali Ammontare del debito residuo dei mutui contratti per l’acquisizione di quei beni (*)

Costo

Terreni Valore catastale rivalutato secondo le norme fiscali. In subordine, per i terreni ai quali non è possibile attribuire la rendita catastale: modalità previste per i beni demaniali

Costo

Fabbricati Valore catastale rivalutato secondo le norme fiscali Costo

Mobili Costo (**) (***) Costo (***)

Crediti Valore nominale

Censi, livelli ed enfiteusi Capitalizzazione della rendita al tasso legale

Rimanenze, ratei e risconti Criteri previsti dal codice civile

Debiti Valore residuo

(*) Tutti i beni demaniali a cui non corrispondono debiti residui avranno valore “zero”;

(**) In fase di prima applicazione, i beni mobili non registrati acquisiti dall’Ente Locale da oltre un quinquennio possono essere considerati, con modalità definite dal Regolamento di contabilità, interamente ammortizzati;

(***) Il Regolamento di Contabilità definisce le categorie di beni mobili non inventariali in ragione della natura di beni di facile consumo o del modico valore (art. 230/8 del Tuel).




Le motivazioni della semplificazione

I criteri per la costruzione dello S.P. iniziale sono volutamente ed opportunamente semplificati per facilitare l’avvio della CO.GE.

In molti casi, infatti: la determinazione del costo originario delle immobilizzazioni

sarebbe impossibile e/o poco significativa; la piena valorizzazione delle immob. avrebbe accresciuto il valore dell’Attivo, con il conseguente calcolo di un’elevata quota di

ammortamento; la mancata valorizzazione, in presenza di notevoli debiti per mutui

passivi, avrebbe potuto invece comportare un deficit patrimoniale






Le difficoltà di redazione dello S.P. iniziale gli inventari contengono spesso dati imprecisi e antiquati la maggior parte dei fabbricati non è ancora stata

accatastata la provenienza e i meccanismi di acquisizione di molti

immobili sono legati a provvedimenti legislativi di difficile interpretazione e applicazione (es.: espropri, retrocessioni,ecc.)

non sempre è agevole ricostruire il collegamento tra beni e mutui residui






Le difficoltà di valutazione a regime Questi sono sostanzialmente coerenti con le disposizioni

civilistiche. Appare utile far riferimenti nelle norme del C.C. e ai principi contabili del CNDC. Naturalmente restano difficoltà di valutazione, connesse alle peculiarità degli Enti Locali. Ad esempio:

- l’acquisizione gratuita di strade, parcheggi, verde attrezzato in seguito a convenzionamenti urbanistici;

- aree cedute in diritto di superficie; - i diritti reali diversi da censi, livelli ed enfiteusi, quali le

servitù.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

-Corso Avanzato - II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”





Generalità sull’inventario L’inventario rappresenta il supporto indispensabile per la

predisposizione del conto del patrimonio nonché della contabilità economica.Da un punto di vista ragioneristico, gli inventari rappresentano gli strumenti operativi per la determinazione della consistenza dei beni appartenenti ad una entità, in genere giuridica.Gli inventari offrono la descrizione e la valutazione del patrimonio appartenente all’entità giuridica di riferimento.






In merito agli enti locali, è possibile affermare che lìimportanza dell’inventario assume rilievo sotto vari e molteplici profili:

Per determinare la spettanza all’ente di un complesso di beni e diritti;

Per verificare e monitorare gli effetti economici che da tali beni derivano;

Per verificare la destinazione dei beni alle finalità assegnate dalla legge e/o dagli organi deliberativi;

Per verificare la responsabilità dei pubblici operatori in ordine all’adempimento dei doveri connessi alla gestione patrimoniale.


L’INVENTARIO DEI BENI DELL’ENTEL’INVENTARIO DEI BENI DELL’ENTE




Da quanto sopra evidenziato, si può affermare che la funzione primaria degli inventari è quella di assolvere al compito di descrivere e riportare una valutazione

della ricchezza dell’ente, indipendentemente dai singoli fattori gestionali del patrimonio che possono

verificarsi durante un esercizio.






Nel conto del patrimonio sono esposti sinteticamente gli avvenimenti che incidono sulla sostanza patrimoniale, per effetto della gestione del bilancio ed espresse in

termini riassuntivi le variazioni subite dalla consistenza patrimoniale nelle sue singole componenti attive e passive, nonché in quella finale e complessiva

del patrimonio al termine dell’esercizio a cui si riferisce.

Gli inventari, invece, espongono, descrivono e valutano la realtà patrimoniale senza considerare le vicende

gestionale dell’esercizio finanziario. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------






La corretta ipostazione e la significatività del conto del patrimonio e delle sue risultanze, presuppongono

l’esistenza ed il continuo aggiornamento degli inventari che no solo esprimano con completezza la

realtà patrimoniale, ma espongano valutazioni corrette dei beni dell’ente.

Non esistono modelli ufficiali degli inventari. Gli attuali sistemi informatici garantiscono inventari che

soddisfano i molteplici interessi a cui gli stessi sono preposti e su collegano, ai fini descrittivi, alle voci di

conto del patrimonio. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------






L’inventariazione dei beni passa attraverso precise fasi che sono:

1. Individuazione;2. Classificazione;3. Inventariazione;4. Descrizione;5. Valutazione;6. Riepilogativa;7. Schematica;8. Controllo;9. Revisione.


LE FASI DI INVENTARIAZIONELE FASI DI INVENTARIAZIONE




Nella fase dell’individuazione tutti gli sforzi degli addetti o incaricati all’operazione relativi agli inventari devono

ricercare su tutto il territorio comunale o di un altro ente locale i beni mobili, gli immobili, i beni materiali,

immateriali, demaniali e patrimoniali, oneri, diritti, valori attivi e passivi di titolarità dell’ente propria o derivata.

Nella fase di classificazione vengono sistemati mediante inserimento tutti i beni e valori individuati in precedente in

relazione precisa alla classe di appartenenza.






La fase di inventariazione è relativa alla predisposizione delle schede preparatorie per la redazione degli inventari negli enti locali intestate a ciascun bene o valore dell’ente che è stato individuato. E’ inoltre relativa alla compilazione dei registri dei beni e dei valori inventariati oppure, in modo molto più

aggiornato, al caricamento dei dati sul programma informatico ed acquisito allo scopo.

Con la successiva fase si attua la descrizione mediante l’assegnazione a tutti i beni, oggetti e valori che in

precedenza sono stati individuati.






La fase della valutazione esprime tutti i criteri valutativi e cioè la rigorosa assegnazione di un valore a tutti i beni inventariati e

riportati nelle schede registri o meglio nel programma. Questa fase è molto importante poiché determina la

consistenza patrimoniale lorda dell’ente, definisce cioè attraverso la sommatoria dei singoli valori, la parte attiva del

patrimonio.






La fase riepilogativa è costituita dall’assemblaggio delle singole schede per gruppi omogenei allo scopo di procedere alla

etichettatura progressiva dei beni, dei valori o altro che sono già stati registrati e inventariati.

La fase della schematica è rivolta alla rappresentazione grafica del prospetto patrimoniale dell’ente.






La fase del controllo viene attuata mediante analisi dettagliate che sono svolte dai consegnatari dei beni ricevuti e nominati e qualificati con un apposito

verbale dagli agenti contabili ai sensi degli artt. 93 e 223 del TUEL. La fase della revisione consiste nella rilevazione e nell’aggiornamento,

effettuato almeno una volta per ciascun esercizio amministrativo. Le operazioni che si riferiscono ai beni presenti in inventario che interessano

questo momento sono quelle relative alle variazioni amministrative aumentative e diminuitive, le modifiche relative ai beni o valori, le

variazioni di locale, ubicazione ed altro, il calcolo di tutti gli ammortamenti relativi ai beni mobili ed immobili, le rivalutazioni e le rottamazioni.







PROSPETTO DI CONCILIAZIONE PROSPETTO DI CONCILIAZIONE

PROSPETTO DI CONCILIAZIONE

CONTO DEL BILANCIO

VALORI FINANZIARI

CONTO DEL PATRIMONIO

CONTO ECONOMICO

Schematizzando:

VALORI ECONOMICI




1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a:

a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità regolarità e correttezza dell'azione amministrativa;

b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;

c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;

d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto legilslativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.

Tipologia dei controlli interni Tipologia dei controlli interni (art. 147 del D.Lgs 18 Agosto 2000, n. 267)(art. 147 del D.Lgs 18 Agosto 2000, n. 267)


3 L'organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.

2. 4 Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento.

3. 5 Nell'ambito dei comitati provinciali per la pubblica amministrazione, d'intesa con le provincie, sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali per l'esercizio dei controlli previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. A tal fine, i predetti comitati possono essere integrati con esperti nelle materie di pertinenza.

Tipologia dei controlli interni Tipologia dei controlli interni (art. 147 del D.Lgs 18 Agosto 2000, n. 267)(art. 147 del D.Lgs 18 Agosto 2000, n. 267)

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La legge di riforma delle autonomie locali ( l. 142/’90) ha avviato un processo di riforma degli enti locali con numerose innovazioni, tra le quali vanno ricordate l’abrogazione dei controlli di merito, la riduzione della tipologia di atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità e la previsione di una differente composizione dei CORECO (cioè un membro di emanazione governativa e quattro componenti scelti dal consiglio regionale).

I controlli interni I controlli interni


I CONTROLLI INTERNII CONTROLLI INTERNI

Successivamente la l. 127/’97 (c.d. Bassanini 2) ha ridotto ulteriormente l’ambito degli atti sottoposti al controllo obbligatorio ed ha modificato la disciplina relativa al controllo eventuale, cioè a richiesta di un certo numero di consiglieri e facoltativo.


Non va sottaciuta l’importanza che in materia di enti locali ha avuto il nuovo ordinamento finanziario e contabile, introdotto dal d.lgs. 77/’95.

Ulteriore svolta si è avuta con la riforma delle funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte dei Conti, operata dalla l. 20/’94, cui ha fatto seguito il d.lgs. 286/’99, di riforma dei controlli interni nella pubblica amministrazione.



Non si può non evidenziare l’incidenza che sugli enti pubblici ha avuto il progressivo affermarsi nella legislazione degli anni ’90 della distinzione tra attività di indirizzo, di pertinenza degli organi politici, ed attività di gestione, riconosciuta di competenza degli organi burocratici (dirigenza).



Un’evoluzione normativa, quella sopra accennata, che ha teso a svincolare il ceto dirigente dal preesistente rapporto di vera e propria subordinazione gerarchica rispetto alla classe politica, introducendo un rapporto diverso, di direzione politica e, conseguentemente, ampliando l’ambito dei poteri e delle responsabilità dirigenziali.



Un’evoluzione che, sul piano concreto, ha sensibilmente ridotto negli enti locali il ricorso a deliberazioni degli organi collegiali (consigli e giunte), in passato chiamati ad esprimere la volontà degli enti attraverso un’enorme quantità di atti, determinando – anche grazie all’appesantimento derivante dai controlli preventivi di legittimità di cui si è accennato – un’azione amministrativa lentissima e certamente non degna di un paese civilmente evoluto.



Le innovazioni suddette (riduzione delle tipologie di atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità, responsabilizzazione del ceto dirigente e modifica nell’ordinamento finanziario e contabile) sono poi confluite nel d.lgs. 267/’00, Testo Unico delle Leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali (T.U.E.L.).



Il definitivo declino dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali si è avuto con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, sopravvenuta con la l. cost. 3 del 2001.

Nell’ambito di una riforma che si è incentrata sul riconoscimento di una pari dignità di Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato - tutti elementi costitutivi della Repubblica, secondo il dettato del nuovo art. 114 della Costituzione – non potevano più trovare spazio i controlli esterni di tipo tutorio di cui si è detto. Logica conseguenza è stata la loro abolizione.



La legge 241/90 ha segnato la c.d. procedimentalizzazione dell’attività amministrativa, inquadrata non più come insieme di singoli atti slegati, ma come un susseguirsi di atti tra loro collegati in vista del perseguimento delle finalità di pubblico interesse dell’ente.

Il processo di programmazione e controllo:Il processo di programmazione e controllo:LA PROGRAMMAZIONELA PROGRAMMAZIONE


Tutto ciò ha comportato il superamento del tradizionale controllo formalistico afferente la legittimità dei singoli atti e l’avvento di forme di controllo che hanno per oggetto i risultati che scaturiscono dall’attività dell’ente.



La progressiva ispirazione dell’attività degli enti pubblici a principi aziendalistici già da tempo sperimentati nel settore privato ha trovato una sua conferma, riguardo agli enti locali, nella disciplina introdotta dal d.lgs. 267/’00, dando luogo all’introduzione di procedure di programmazione e controllo dell’intera attività gestionale.



La programmazione si sviluppa attraverso vari strumenti:

1) il Piano strategico di mandato;

2) l’annuale Piano dettagliato degli obiettivi (P.D.O.);

3)l’annuale Piano esecutivo di gestione (P.E.G.);

4) il Bilancio di previsione annuale e i relativi allegati.



Tale fase si integra inscindibilmente con le attività di controllo, ponendo in evidenza l’importanza del ruolo degli organismi di controllo interno.

Riguardo alla programmazione, va osservato che i suddetti strumenti evidenziano la sopra accennata distinzione tra attività di indirizzo e gestione.



Il processo di programmazione in precedenza sinteticamente descritto ha come naturale complemento il controllo.

Il processo di programmazione e controllo:Il processo di programmazione e controllo:IL CONTROLLOIL CONTROLLO


Come già accennato, l’evoluzione dei controlli negli enti locali è stata caratterizzata negli ultimi anni dalla perdita di importanza dei controlli preventivi di legittimità sui singoli atti, a favore di forme di controllo sull’attività e sui risultati che ne scaturiscono; decisiva in tal senso è stata la disciplina dei controlli interni posta dal già citato d.lgs 267/’00.



La suddetta normativa ha previsto quattro tipologie di controlli interni:

1. la valutazione e il controllo strategico;

2. il controllo di gestione;

3. la valutazione dei dirigenti;

4. il controllo di regolarità amministrativa e contabile.



La valutazione e il controllo strategico hanno la funzione di verifica del rispetto, nell’attività svolta, delle scelte fondamentali di programmazione dell’ente. Costituiscono, pertanto, un tipico strumento di controllo del consiglio nei confronti della giunta, che ha luogo valutando l’adeguatezza delle scelte operate da quest’ultima in relazione ai programmi ed ai piani deliberati dal consiglio.

Il controllo:Il controllo:1. Valutazione e controllo strategico1. Valutazione e controllo strategico


Tale tipologia di controllo ha luogo da parte di organi che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico, riferendo agli stessi con periodiche relazioni.

Il controllo:Il controllo:1. Valutazione e controllo strategico1. Valutazione e controllo strategico

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

Il controllo di gestione rappresenta la più importante forma di controllo interno prevista dalla vigente normativa e costituisce un momento essenziale per l’applicazione agli enti locali della “cultura del risultato”.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione2. Controllo di gestione


E’ l’elemento centrale dell’apparato dei controlli interni che – abbandonata la funzione di carattere repressivo-sanzionatorio – hanno dato luogo ad un sistema-guida per gli organi istituzionali, in vista del perseguimento degli obiettivi ultimi dell’azione degli enti, predeterminati a livello di vertice politico.



Il controllo di gestione è la procedura volta alla verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati e consente – attraverso l’analisi delle risorse dell’ente e il raffronto tra costi sostenuti ed entità e qualità dei servizi offerti – la valutazione dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione in corso.



Con tale valutazione, che in un processo bene impostato ha luogo “in corso d’opera”, cioè durante lo svolgimento dell’attività programmata, è possibile in caso di scostamenti rispetto ai risultati attesi la individuazione delle cause e la realizzazione delle azioni correttive ritenute opportune.


Prima della sua introduzione bisogna necessariamente:- Analizzare la situazione dell’ente locale in termini di assetto

organizzativo, di presenza di norme e regole amministrative ad ogni livello decisionale, di limitazioni tariffarie o territoriali, di dipendenza da contribuzioni esterne o da decisioni d’altri enti, di molteplicita’ di servizi offerti e della loro forma (grado di esternalizzazione dell’ente, eventuale intervento di interlocutori privati..);


- Coinvolgere i responsabili dei servizi in particolare per quanto attiene il possibile realizzo dei programmi e interventi e la loro misurazione;

- Coinvolgere gli Amministratori che devono sentire lo strumento del controllo come uno strumento proprio;

- Realizzare scelte tecniche relative al sistema contabile.


- Analizzare il bilancio dell’ente. L’analisi di bilancio serve per fotografare la situazione dell’ente locale, ma anche per pianificare come vorremmo che il nostro ente fosse. L’analisi del bilancio, la creazione di indici parametrici, il confronto con altre realta’ simili permettono non solo di verificare lo stato di salute dell’ente locale ma di ipotizzare attraverso il “what if” come vorremmo si presentasse l’ente stesso. L’analisi del bilancio aiuta in altri termini a scegliere e progettare il futuro.


Nell’ente locale dovrebbero essere adottati e svolti tre diversi tipi di contabilita’:

La contabilita’ finanziaria su base annuale che svolge la registrazione delle spese e delle entrate. Essa rileva le spese secondo la loro natura e la loro destinazione; individua i programmi e progetti; identifica il budget a disposizione dei centri di spesa.


o La contabilita’generale che registra sempre su base annuale i costi e i ricavi secondo la loro competenza economico patrimoniale; essa e’ in grado di fornire dati solamente a consuntivo; ha funzione prevalentemente informativa;


o La contabilita’ analitica (controllo di gestione) che rileva i costi e i ricavi secondo natura e destinazione, facendo uso di dati stimati, che non sempre sono precisi, ma hanno il pregio di essere tempestivi. Essa tiene conto solo di consumi effettivi di risorse; consente di avere dati anche a scadenze meno che annuali; elabora i dati per centri di costo, per progetto, per prodotto, per attivita’; ha funzione informativa interna.


La contabilita’ analitica si basa su un piano dei centri di responsabilita’ consistenti in: centri finali, ove si erogano servizi e prestazioni al pubblico; centri ausiliari, che forniscono attivita’ di supporto ai centri finali; centri generali, ovvero centri di servizio interni finalizzati al mantenimento della struttura.



Gli obiettivi gestionali preventivamente definiti sono oggetto di scomposizione in azioni, da effettuarsi secondo un determinato cronoprogramma. L’adozione in fase di programmazione di tale impostazione consente la suddetta verifica, il controllo di tipo concomitante, avvalendosi di appositi indicatori di attività, indicatori di efficienza ed indicatori di efficacia.


indicatori di attività raffrontano l’entitàdell’attività erogata con le caratteristiche dellaspecifica unità organizzativa;indicatori di efficienza raffrontano i beni eservizi prodotti con le risorse a tal fine impiegate;indicatori di efficacia esprimono il grado diraggiungimento degli obiettivi ottenuto.



La misurazione dei risultati, la verifica degli scostamenti rispetto alle previsioni e l’introduzione di azioni correttive (meccanismo di retroazione o feedback) ha luogo periodicamente attraverso una serie di rapporti (report) illustrativi dei dati significativi a tal fine.



Il T.U.E.L., nel prevedere l’obbligo degli enti locali di effettuare il controllo di gestione, lascia all’autonomia degli stessi, esercitabile attraverso il regolamento di contabilità, la scelta delle modalità concrete di tale tipo di controllo.



É opportuno porre in luce alcune analogie e differenze tra il controllo di gestione ed il controllo strategico. Come detto, quest’ultimo si riferisce essenzialmente ai rapporti tra organi di indirizzo politico e rappresenta un tipico strumento di controllo dell’operato della giunta da parte del consiglio.



Viceversa, il controllo di gestione ha per oggetto le scelte gestionali attuative dell’indirizzo politico e, quindi, attiene ai rapporti tra la giunta e i dirigenti.

Altra differenza di rilievo riguarda l’aspetto temporale: mentre il controllo strategico ha luogo con una periodicità di ampio respiro, il controllo di gestione si realizza in archi temporali più ristretti.

Inoltre, come accennato, il controllo di gestione finisce per costituire uno strumento di aiuto, una guida per l’azione gestionale.


Il controllo di gestione prevede un'indagine ricognitiva preliminare per fornire una prima serie di informazioni circa le attività svolte dai diversi Settori ed Uffici di cui l'Ente si compone, la dotazione organica e strumentale.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione 2. Controllo di gestione

(Indagine ricognitiva preliminare)(Indagine ricognitiva preliminare)

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Corso Avanzato _II Livello “LA REVISIONE NEGLI ENTI LOCALI”

Vengono distribuite in questa fase due schede da compilare, di cui una relativa ad aspetti organizzativi, gestionali e di pianificazione strategica, l'altra finalizzata invece alla rilevazione della dotazione di mezzi informatici a disposizione dei singoli Uffici.


(Indagine ricognitiva preliminare)(Indagine ricognitiva preliminare)


La prima delle due schede consente di individuare, con riferimento ai singoli Uffici:

- i diversi servizi erogati; - la dotazione organica prevista in pianta organica e quella effettiva, con la

rilevazione, per ciascuna unità in dotazione all'Ufficio, della qualifica funzionale e del profilo professionale;

- le attività svolte, analizzate sia sotto l'aspetto quantitativo che sulla base del processo e sottoprocesso di riferimento. Per entrambi gli aspetti vengono effettuate due rilevazioni: una a consuntivo ed una previsionale;

- i progetti che interessano l'Ufficio, con l'indicazione del Responsabile di ciascun progetto, delle finalità perseguite, delle fonti di finanziamento, delle eventuali interrelazioni con altri Responsabili, dei costi specifici suddivisi per tipologia (personale, beni strumentali, costi generali);

- le esigenze di ciascun Ufficio in termini di formazione del personale, quantificandone il numero di addetti da coinvolgere, suddiviso per qualifica, ed una stima del numero di giornate di formazione pro-capite.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare)2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare)

La seconda scheda, denominata "Check list dei sistemi informatici", consente di rilevare:

- il numero di PC in dotazione all'Ufficio e le principali caratteristiche tecniche dell'hardware;

- la presenza di una rete, la sua estensione ed il numero di PC collegati;

- le esigenze dell'Ufficio in relazione al livello di informatizzazione raggiunto, con riferimento tanto all'hardware quanto al software.Questo step risulta di rilevante importanza poiché il controllo di gestione presuppone l'esistenza di un valido sistema informativo-contabile adeguato alla struttura, ai volumi e alla tipologia delle attività esercitate dall'ente.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare)2. Controllo di gestione (Indagine ricognitiva preliminare)

Il controllo di gestione ha inizio dalla rilevazione trimestrale delle attività svolte dagli Uffici dell'Ente.A tal scopo, si procede a distribuire una ulteriore scheda di rilevazione che dev'essere compilata a cura dei Responsabili degli Uffici di tutti i Servizi con cadenza periodica, di solito trimestrale. Man mano che avviene la restituzione delle schede, i dati vengono inseriti in un software realizzato per l'Ente e successivamente rielaborati e sintetizzati in un report.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Attività degli uffici)2. Controllo di gestione (Attività degli uffici)


La seguente scheda, come d'altronde l'intero sistema di reporting gestionale già impiantato per il Controllo di Gestione, integrato e completato dall'analisi di aspetti peculiari dell'azione dirigenziale, viene utilizzata per rilevare i dati necessari all'analisi effettuata dal Nucleo di Valutazione.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Attività degli uffici)2. Controllo di gestione (Attività degli uffici)

Il Nucleo di Valutazione svolge un duplice ruolo:- ha il compito di fornire consulenza all'Ente, per quel che

riguarda gli ambiti regolamentari inerenti l'operato del Nucleo stesso, nonché per ciò che concerne i sistemi di valutazione delle posizioni e delle prestazioni dirigenziali;

- svolge, di concerto con il Direttore Generale, il compito di determinare, per ogni Dirigente, il valore dei parametri che individueranno il risultato complessivo raggiunto dal Dirigente stesso.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Il Nucleo di Valutazione)2. Controllo di gestione (Il Nucleo di Valutazione)

Per porre in essere questo secondo compito, in particolare, il Nucleo predispone ed adotta una serie di strumenti necessari per la rilevazione dei dati relativi ai Servizi, in modo da disporre, all'atto della valutazione, di un quadro chiaro ed esaustivo dell'azione svolta da ciascun Dirigente nell'anno di riferimento.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Il Nucleo di Valutazione)2. Controllo di gestione (Il Nucleo di Valutazione)



A latere dell'attività di raccolta informazioni e di avvio delle procedure di controllo di gestione viene attivato un progetto di formazione dei Dirigenti.Tale progetto si sviluppa attraverso degli incontri volti sia ad illustrare la metodologia del controllo di gestione che ad approfondire alcuni aspetti fondamentali, quali:

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Formazione dei dirigenti)2. Controllo di gestione (Formazione dei dirigenti)


la corretta compilazione delle diverse schede di rilevazione fornite;

l'individuazione dei centri di responsabilità e di costo; i principi base della programmazione e controllo (ciclo "plan-

do-check-act"); l'elaborazione della Relazione Previsionale e Programmatica e

l'individuazione di programmi e progetti nel rispetto di una corretta logica di pianificazione strategica (analisi ambientale, finanziaria, dei servizi e del grado di attuazione dei programmi precedenti) e programmazione strategica (individuazione dei programmi di medio termine dell'Ente, nel rispetto delle linee guida definite dal Piano Programma del Sindaco);



il Piano Esecutivo di Gestione come strumento cardine del controllo di gestione, analizzato nelle sue due direttrici: PEG strategico e PEG istituzionale; le fasi di costruzione del PEG: individuazione di macro-obiettivi, preparazione e compilazione e consolidamento delle schede PEG, negoziazione delle schede PEG, contestuale elaborazione ed approvazione del Bilancio di Previsione, approvazione del PEG;

fase di verifica: Bilancio Consuntivo, analisi degli scostamenti, individuazione delle cause, azioni correttive.



L'implementazione di un sistema di controllo di gestione prevede anche il monitoraggio delle opere pubbliche, con riferimento a diversi aspetti, sia tecnici che amministrativi, al fine di individuare non soltanto lo stato delle attività ma anche di evidenziare eventuali "colli di bottiglia" nell'iter seguito dai Lavori Pubblici.


(Monitoraggio delle opere pubbliche)(Monitoraggio delle opere pubbliche)


Gli aspetti finanziari del controllo di gestione vengono evidenziati in una serie di reports che consentiranno con relativa semplicità, alla luce delle nuove impostazioni del P.E.G., di conoscere l'evolversi dell'attività dell'Ente da un punto di vista finanziario. Tali reports avranno la stessa cadenza trimestrale delle schede di rilevazione.

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione 2. Controllo di gestione (Reporting finanziario)(Reporting finanziario)


L’introduzione di un sistema di controllo di gestione in un comune di medie dimensioni (max 15.000 abitanti) in cui si decidesse di usare la sola contabilita’ finanziaria e di attuare un cosidetto controllo per eccezioni, cioe’ solo su alcuni servizi resi, potrebbe essere realizzato attraverso i seguenti stadi:

Il controllo:Il controllo:2. Controllo di gestione (Caso pratico)2. Controllo di gestione (Caso pratico)


-


Individuazione del piano dei servizi; Individuazione dei centri di responsabilita’

dell’ente, cioe’ i comparti cui e’ delegata la responsabilita’ primaria nella produzione di servizi o nell’effettuazione d’attivita’ fra di loro omogenee rispetto agli obiettivi perseguiti dall’ente;


Analisi dei servizi resi, da sviluppare all’interno di ciascun centro di responsabilita’, distinguendo tra gruppi omogenei di servizi e attivita’ e articolando i fattori produttivi utilizzati per realizzarli.


4. Attribuzione a ciascun servizio della consistenza numerica dei dipendenti che hanno dedicato il proprio lavoro e di tutti gli altri costi diretti (rilevabili dal Piano Economico di Gestione e suscettibili di opportune rettifiche extracontabili), cioe’ quelli che possono essere direttamente imputati al servizio che li ha generati (es. costi per acquisto di beni di consumo, materie prime, per prestazioni di servizi ecc. ecc., che l’ente deve sopportare per lo svolgimento delle attivita’. I dati necessari sono reperibili normalmente presso gli uffici di ragioneria, d’economato, del patrimonio e in , buona parte, gli stessi centri di responsabilita’.




5. Attribuzione a ciascun servizio dei costi indiretti. Essi potranno essere assegnati ai servizi finali con i seguenti criteri:

I costi indiretti specifici saranno assegnati in base alla stima che il responsabile di costo individuera’;

- I rimanenti costi indiretti in base alla risorsa critica (o altro metodo) che l’Amministrazione decidera’ tempo per tempo privilegiando gli interventi che rendono rigido il bilancio comunale;



6. Attribuzione dei ricavi a ciascun servizio. Per essi la contabilita’ finaziaria e’ articolata in modo tale che il dato attribuito puo’ e deve essere utilizzato anche per il controllo di gestione senza rettifiche extra contabili se non quelle relative ai ratei ed ai risconti attivi. Tale tipo di ricavo comprende una scrittura contabile di competenza di piu’ esercizi ed e’ quindi necessario attivare analisi aggiuntive per giungere al foglio di conciliazione (contabilita’ ordinaria) ai sensi di legge.



La suddivisione dei ricavi fra i vari centri di responsabilita’ deve seguire alcune regole:

- Il ricavo e’ del centro di responsabilita’ che lo ha generato (esempio le multe competono ai vigili);

- I ricavi non direttamente attribuibili a nessun centro debbono essere ripartiti tra tutti i centri definendo al riguardo un apposito criterio (esempio in modo paritario fra tutti i centri, risorsa critica, altri.);

- La corretta imputazione dei ricavi permettera’ la definizione del punto di pareggio per servizio o attivita’. Elemento fondamentale per verificare quali dovrebbero essere le tariffe dei vari servizi per coprire perlomeno i costi diretti.




7. Individuazione di indicatori di attivita’ e di risultato che possano dare un’idea dell’efficenza produttiva, i primi , e dell’efficacia dell’ente locale stesso, i secondi. Un esempio di indicatore di attivita’ potrebbe essere quello di carico di lavoro. Indicatori di questo tipo non rappresentano un’attivita’ effettivamente svolta, ma misurano grandezze che implicano lo svolgimento di un’attivita’ e l’erogazione di servizi. Gli indicatori di carico di lavoro si suddividono in effettivi (es. il n. dei metri quadrati da mantenere puliti e il n. di allievi da sorvegliare per ciascun bidello delle scuole) e in potenziali (es. il n. d’anziani indigenti presenti nell’ambito territoriale amministrati dall’ente, nel settore dell’assistenza).


Gli altri indicatori, quelli di risultato, adottati nella valutazione delle gestioni pubbliche sono i piu’ difficili da utilizzare, perche’ l’obiettivo che viene posto come risultato possibile della gestione e’ sempre un dato con forti connotazioni qualitative, e’ sempre un obiettivo da conseguire al meglio, e cioe’ con il massimo grado di soddisfazione del particolare bisogno pubblico per il quale la gestione e’ stata svolta.



Le stesse connotazioni qualitative debbono quindi essere presenti nei procedimenti di valutazione del risultato finale della gestione. Ma la valutazione del soddisfacimento effettivo del bisogno pubblico non puo’ essere affidato ai soggetti che hanno operato la gestione, e tanto meno a soggetti estranei alla gestione. Deve essere pertanto affidata ai destinatari del servizio gestito, i quali sono i titolari del bisogno pubblico che con la gestione si e’ inteso soddisfare.




Una valutazione del risultato della gestione pero’, che fosse affidata agli utenti finali del servizio gestito, richiederebbe un minimo di organizzazione, e richiederebbe tecniche di rilevamento che ancora non esistono, se non in embrione.


Il controllo:Il controllo:3. Valutazione dei dirigenti3. Valutazione dei dirigenti

Altro tipo di controllo interno è rappresentato dalla valutazione dei dirigenti, la cui funzione è fornire un giudizio sulle doti manageriali dei soggetti valutati. L’esito di tale tipo di controllo è il presupposto per la determinazione di una componente del relativo trattamento economico: la retribuzione di risultato. Inoltre, esiti negativi possono essere di base per l’avvio di procedimenti sanzionatori per responsabilità dirigenziale.


L’impostazione di tale tipo di controllo prende avvio da una preventiva determinazione di criteri di valutazione, che forma oggetto di accordo tra delegazione trattante di parte pubblica ed organizzazioni sindacali.




Oggetto del controllo sono le performances dirigenziali, sotto i seguenti profili:

1. la prestazione, in stretta relazione agli obiettivi assegnati;

2. la posizione dirigenziale, riferibile al peso delle responsabilità poste in capo al dirigente;

3. il potenziale, cioè l’abilità del dirigente in generale, cioè prescindendo dalla struttura cui è preposto.


La valutazione dei dirigenti si avvale di dati desumibile dal controllo di gestione, cui si aggiungono informazioni ottenute presso gli stessi soggetti valutati ed i loro collaboratori. Il tutto ha lo scopo di evidenziare la capacità manageriale del valutato, che non si limita ad aspetti solo di carattere tecnico (preparazione professionale, esperienze passate, ecc.) ma include anche una serie di abilità personali (consapevolezza e padronanza di sé, motivazione, ecc.) e nei rapporti sociali (rapporto di empatia con i collaboratori e gli altri interlocutori, assunzione di un ruolo guida, abilità nella comunicazione, nella gestione dei conflitti, ecc.). La valutazione dei dirigenti ha luogo da parte di appositi organi, i “nuclei di valutazione”.


Il controllo:Il controllo:4. Controllo di regolarità amministrativa e contabile4. Controllo di regolarità amministrativa e contabile

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è finalizzato ad assicurare la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

Il declino dei controlli preventivi esterni trova il suo contrappeso nel controllo interno che si inserisce nello stesso processo di formazione dell’atto amministrativo. Questo ha luogo attraverso il parere di regolarità amministrativa che viene espresso, con assunzione di responsabilità, da parte del dirigente del servizio interessato sulle proposte di deliberazione di giunta e di consiglio, ovvero direttamente con la sottoscrizione degli atti monocratici tipici dirigenziali (determinazioni).



Il controllo di regolarità contabile è invece di competenza del responsabile finanziario ed è espresso con il parere di regolarità contabile sulle proposte deliberative e con il visto di regolarità contabile, attestante la copertura finanziaria, per le determinazioni dirigenziali, che assumono in tal modo piena efficacia.


Il T.U.E.L. lascia ampio spazio alle fonti normative dell’ente locale (statuto e regolamenti) circa la disciplina della coerente modalità di effettuazione dei suddetti controlli. E proprio in esercizio del potere di autoorganizzazione gli enti locali possono integrare le suddette tipologie di controllo di regolarità amministrativa e contabile con ulteriori procedure.




Può, ad esempio, essere previsto in sede di regolamento di disciplina delle funzioni della dirigenza che il direttore generale (o il segretario generale negli enti privi di direttore) ove ravvisi vizi nei singoli atti amministrativi solleciti il dirigente che li ha emessi ad effettuare interventi correttivi entro un termine perentorio, decorso il quale potrà essere designato un dirigente sostituto “ad acta”. Oppure può essere previsto un controllo periodico a campione degli atti emessi dai singoli dirigenti dell’ente per una verifica della conformità legale degli stessi.


I CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTII CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI

Ai controlli interni sopra descritti si aggiungono quelli esterni, svolti da organi in posizione di terzietà rispetto agli enti locali.

Soggetto attivo di tali controlli è la Corte dei Conti, attraverso il controllo sulla gestione del bilancio delle amministrazioni pubbliche ed il controllo sul funzionamento dei controlli interni alle stesse, cui si aggiungono i controlli di regolarità contabile e finanziaria, introdotti dalla legge finanziaria 2006 (l. 266/’05).



Il quadro delle prerogative della Corte dei conti si completa con i controlli che sono svolti in funzione del rispetto da parte degli enti pubblici degli equilibri di bilancio in relazione ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea (c.d. patto di stabilità).



Il controllo sulla gestione è svolto rispetto agli enti locali dalle sezioni regionali della Corte territorialmente competenti. Si tratta di un tipo di controllo successivo che riguarda sia gli aspetti di legittimità e regolarità delle attività svolte che i profili di efficienza, efficacia ed economicità della stessa.



I destinatari ed i contenuti di tali controlli sono individuati in un apposito programma annuale predisposto da ogni sezione regionale. Tale tipo di controllo ha carattere globale, nel senso che scopo dello stesso è la valutazione del buon andamento della gestione complessiva dell’ente controllato. Inoltre si conclude con un referto, inoltrato all’organo elettivo dello stesso ente. Ciò mette in luce la funzione di tale tipo di controllo: non di carattere repressivo, ma collaborativo, di ausilio per il soggetto controllato, in quanto dal referto l’organo destinatario dello stesso potrà trarre impulso per processi di autocorrezione dei principi, delle linee guida dell’attività dell’ente.



Non va sottaciuto che le sezioni regionali trovano in tale tipo di attività un’ampia base nei risultati dell’operato degli organi di controllo interno, in primo luogo di quelli preposti al controllo di gestione.



Si giunge così ad un’altra importante funzione affidata alla Corte dei Conti: la verifica del corretto funzionamento degli organi di controllo interno, senza la quale lo stesso controllo esterno sulla gestione verrebbe privato della dovuta attendibilità.

Infine, gli esiti del controllo esterno sulla gestione sono oggetto di trasmissione annuale al Parlamento per l’esercizio di poteri di vigilanza e, eventualmente, per costituire lo spunto per interventi legislativi correttivi.



S’impone una breve considerazione sulle differenze ed i rapporti tra controlli interni e controlli esterni sulla gestione. I primi sono svolti da organi che promanano dal vertice dell’ente locale e perseguono le finalità illustrate nei paragrafi precedenti. Il controllo esterno sulla gestione è svolto, per le finalità appena ricordate, dalla Corte dei Conti, che agisce in posizione di assoluta neutralità, di equidistanza tra gli enti locali e le altre componenti della Repubblica, in perfetta aderenza con la sua collocazione costituzionale tra gli organi ausiliari della stessa.



Il controllo di regolarità contabile e finanziaria, introdotto dalla legge finanziaria 2006 trova il suo fondamento nell’esigenza – espressa nell’art. 119 della Costituzione – di coordinamento della finanza pubblica. In particolare, gli organi interni di revisione economico-finanziaria degli enti locali sono tenuti a trasmettere alle sezioni regionali di controllo apposite relazioni sul bilancio di previsione e sul rendiconto, redatte in conformità a linee guida previamente deliberate dalle articolazioni territoriali della Corte.



Sulla base di tali relazioni, ove riscontrino gravi irregolarità di ordine contabile e gestionale, le sezioni regionali potranno sollecitare gli organi consiliari degli enti a porre in essere le necessarie misure correttive. Emerge, anche in tal caso, una sinergia tra organo di controllo interno ed esterno ed il ruolo ausiliario esercitato dalla Corte.



Infine, la Corte dei Conti esercita il controllo sugli equilibri di bilancio, in relazione alla verifica del rispetto del patto di stabilità interno e dei vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, segnatamente riguardo all’osservanza delle regole stabilite annualmente in occasione della legge finanziaria.

La definizione di "servizi pubblici locali" è contenuta nell’art. 112 del D. Lgs 267/2000: sono tali, infatti,

“i servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico

e civile delle comunità locali””


I servizi pubblici locali:I servizi pubblici locali:(art. 112 D. Lgs 267/2000)(art. 112 D. Lgs 267/2000)

Attualmente, i servizi pubblici locali si distinguono in: “servizi pubblici di rilevanza economica” “servizi pubblici privi di rilevanza economica”


I servizi pubblici locali:I servizi pubblici locali:(art. 112 D. Lgs 267/2000)(art. 112 D. Lgs 267/2000)

Ai sensi del comma 5 dell’art. 113 del d.lgs 267/00, le modalità di erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica sono le seguenti:

a) affidamento a società di capitali individuate mediante procedure ad evidenza pubblica;

b) affidamento a società a capitale misto pubblico privato in cui il socio privato sia scelto mediante procedure ad evidenza pubblica;


I servizi pubblici locali di rilevanza economica:I servizi pubblici locali di rilevanza economica:(modalità di erogazione art. 113 D. Lgs 267/2000)(modalità di erogazione art. 113 D. Lgs 267/2000)

c) affidamento a società a capitale interamente pubblico a condizione che gli enti titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante dell'attività con gli enti che la controllano (c.d. in house).



Nessun problema pone il caso disciplinato dalla lett. a del comma 5) nel senso che l’evidenza pubblica è la regola a cui deve sottostare la P.A. ogni qual volta voglia garantire il rispetto della normativa posta a tutela della concorrenza e quindi procedere in modo del tutto obiettivo alla scelta del gestore ritenuto più idoneo.



Differente l’ipotesi contemplata alla lettera b) del comma 5 dell’art. 113 d. lgs 267/00: si tratta, infatti, delle c.d. società miste, nelle quali il socio privato deve necessariamente essere scelto attraverso la procedura dell’evidenza pubblica.



E’ opportuno sottolineare le differenti correnti interpretative concernenti la questione sulla scelta del socio e l’affidamento del servizio. Infatti:

- vi è chi ritiene che la gara per la scelta del socio non assorbe la gara per l’affidamento del servizio: si tratta del c.d. in house spurio (che necessiterebbe pertanto di due gare che hanno presupposti differenti);

- i sostenitori della tesi opposta, invece, ritengono che la gara per la scelta del socio renda non necessaria la gara per l’affidamento del servizio.


Modalità del tutto singolare, invece, quella prevista dalla lettera c) del comma 5 dell’art. 113 TUEL: si tratta, infatti, del c.d. modello in house providing, nel senso che la P.A. per produrre beni e servizi non si rivolge all’esterno, ma si avvale di società all’uopo costituite.



In tal caso, in deroga alla procedura dell’evidenza pubblica, la P.A. non bandisce una gara per l’affidamento del servizio pubblico locale ma lo fa gestire direttamente alla società che risponde integralmente all’ente stesso.

Il mancato ricorso al mercato può realizzarsi solo qualora, come previsto dalla lettera c) del comma 5 dell’art 113 TUEL, l’ente pubblico:

- detenga integralmente il capitale della società;

- eserciti sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi;

- e che la società realizzi la parte più importante dell'attività con l’ente o gli enti che la controllano.


Ai sensi del comma 1 dell’art. 113 bis del d.lgs 267/00, le modalità di erogazione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica avvengono attraverso:

a) istituzioni;b) aziende speciali, anche consortili;c) società a capitale interamente pubblico a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.

I servizi pubblici locali privi di rilevanza economica:I servizi pubblici locali privi di rilevanza economica:(modalità di erogazione art. 113bis D. Lgs 267/2000)(modalità di erogazione art. 113bis D. Lgs 267/2000)

Limiti a costituzione e partecipazione in società Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Enti Localidegli Enti Locali


Il decreto Bersani, all’art. 13 prevede che, con esclusione dei servizi pubblici locali, le società a capitale interamente pubblico o misto aventi per oggetto:

- la produzione di beni e servizi strumentali alla attivita’ degli enti e funzionali agli stessi

- lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di competenza degli enti locali consentite dalla legge

Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Enti LocaliEnti Locali


Devono:

- operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti

Non possono:

- svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, ne’ in affidamento diretto ne’ con gara

- partecipare ad altre societa’ o enti



Lo stesso articolo prevede che l’Organo di Revisione dell’Ente Locale debba procedere:

- alla ricognizione delle societa’ partecipate dall’ente locale e loro qualificazione;

- alla verifica delle condizioni di ammissibilita’ delle attivita’ svolte;

- alla segnalazione delle societa’ o attivita’ da dismettere.



La Finanziaria 2007 ai comma da 725 a 735 prevede:

- la riduzione del numero degli amministratori delle partecipate dagli enti locali

- il tetto massimo ai compensi degli amministratori delle societa’ pubbliche

- societa’ a totale partecipazione pubblica

- societa’ a partecipazione mista



Di conseguenza, l’Organo di Revisione dell’Ente Locale deve procedere alla verifica:

- dell’avvenuta riduzione del n.ro degli amministratori della societa’ nei nuovi limiti massimi;

- dell’applicazione del divieto di erogazione dei compensi agli amministratori pubblici che rivestono cariche nelle societa’ partecipate;

- dell’ effettiva riduzione dei compensi agli amministratori nominati dagli enti locali nei limiti disposti dai commi da 725 a 728.



La Finanziaria 2008 all’art. 3 comma da 27

VIETA:

- la costituzione e il mantenimento di partecipazioni in societa’ aventi per oggetto produzione di beni e servizi “non strettamente” necessari per il perseguimento delle proprie finalita’ istituzionali;

CONSENTE:

- societa’ che producono servizi di interesse generale

Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Enti Locali: Finanziaria 2008 art. 3 comma 29Enti Locali: Finanziaria 2008 art. 3 comma 29


PROCEDURA DI DISMISSIONE DELLE

PARTECIPAZIONI:

- cessioni di partecipazioni;

- cessione di ramo aziendale ( per scorporo delle attività non ammesse)

Le procedure di dismissione devono essere :- trasparenti;- non discriminatorie;- finalizzate alla diffusione dell’azionariato.

Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Enti Locali: Finanziaria 2008 art. 3 comma 30 e 31Enti Locali: Finanziaria 2008 art. 3 comma 30 e 31


INTRODUCONO I PROCESSI DI :

- RIORGANIZZAZIONE;

- TRASFORMAZIONE;

- DECENTRAMENTO;

- ESTERNALIZZAZIONE.

Tali processi vengono attuati tramite la costituzione o assunzione di partecipazione in società totalmente pubbliche o miste.

Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Enti Locali: Finanziaria 2008 art. 3 comma 30 e 31Enti Locali: Finanziaria 2008 art. 3 comma 30 e 31


RISORSE UMANE

RISORSE FINANZIARIE

RISORSE STRUMENTALI

In misura adeguata alle funzioni esternalizzate provvedendo alla riduzione della propria dotazione organica.

L’Ente è obbligato a trasferire:

Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Limiti a costituzione e partecipazione in società degli Enti Locali: Finanziaria 2008 Enti Locali: Finanziaria 2008


SINTESI DEI CONTROLLI ED ADEMPIMENTI DEI REVISORI

se le previsioni di business plan sono conciliabili con le previsioni annuali e pluriennali dell’Ente

nel contratto di servizio il corretto e puntuale inquadramento dei rapporti finanziari e fiscali tra le parti

VERIFICA

VERIFICA

VERIFICAl’adeguatezza delle risorse umane da trasferire sulla base del piano di fattibilità economico-finanziario allegato ai documenti di costituzione del nuovo organismo o di acquisto di partecipazione in organismo esistente




l’adeguatezza e compatibilità di bilancio delle risorse finanziarie e strumentali da trasferire sulla base del piano di fattibilità economico-finanziario allegato ai documenti di costituzione del nuovo organismo o di acquisto di partecipazione in organismo esistente

VERIFICA

VERIFICA l’effettivo trasferimento del personale all’organismo partecipato




la corretta provvisoria rideterminazione della dotazione organica sulla base del personale trasferitoVERIFICA

VERIFICA la rideterminazione definitiva della dotazione organica

VERIFICAil trasferimento delle risorse finanziarie in misura non superiore a quelle individuate nell’atto di costituzione del nuovo organismo o di acquisto della partecipazione




eventuali inadempimenti alle norme esaminate alla competente sezione regionale della Corte dei Conti

SEGNALA


GRAZIE PER L’ATTENZIONE



Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili

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