CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA MONOGRAFIA
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1 ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA (2015-2017) CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA MONOGRAFIA MAESTRIA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO AÑO 2019 FACULTAD DE DERECHO UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
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1
ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION DEL
PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA (2015-2017)
CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA
MONOGRAFIA
MAESTRIA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
AÑO 2019
FACULTAD DE DERECHO
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
2
ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION
DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA
(2015-2017)
CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
Bogotá 2019
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ANALISIS DE LA GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION DEL
PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA GUAJIRA (2015-2017)
APLICANDO LO DISPUESTO EN EL MARCO NORMATIVO COLOMBIANO
CARMEN SUSANA ARÉVALO DAZA
Tesis para optar el título de:
MAGISTER EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
Asesor:
JOSE LUIS BENAVIDES
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
Bogotá 2019
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Rector: Dr. Juan Carlos Henao Pérez
Secretaria General: Dra. Martha Sinestros Rey
Director Departamento
De Derecho de los Seguros: Dra. Hilda Esperanza Sarnosa Prieto.
Presidente de Tesis: Dra. Hilda Esperanza Sarnosa Prieto.
Director de Tesis: Dr. José Luis Benavides
Examinadores de Tesis: Dr. Javier Álvarez Sánchez
Dr. Mariano Blanco Gema
Dr. Carlos Restrepo Rivillas
Dra. Hilda Esperanza Zornosa
5
Dedicatoria
Por creer en mis pasiones, por arriesgarse a estar ahí para mí, este escrito es
dedicado a quienes me acompañaron en este camino desde hace 4 años, cada
uno tuvo un granito de arena, que me permite decir hoy, lo logre!
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Agradecimientos
El reto de escribir sobre problemas sociales de nuestro país y más aún plantear
soluciones a los mismos, no es tarea fácil, requiere el acompañamiento de grandes
seres humanos, y por eso quiero agradecer a la Doctora Hilda Zornosa a María
Alejandra y a cada uno de los docentes del programa, por compartir sus
conocimientos y ser pacientes conmigo, pero especialmente le doy las gracias al
doctor José Luis Benavides, por sus calidades, por ser un excelente guía en este reto.
Un compromiso profesional y social es encontrar soluciones a temas tan sensibles como
el bienestar de los niños, niñas y adolescentes, quienes representan el futuro de
nuestra humanidad.
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RESUMEN
El Programa de Alimentación Escolar (PAE) es una estrategia estatal de complemento
alimentario que se viene implementando desde 1968. Esta estrategia, tiene como propósito
central, reducir de forma sustancial los índices de deserción escolar y mejorar los niveles de
desarrollo académico de los niños y las niñas en el sistema educativo en Colombia. El (PAE)
en el departamento de la Guajira ha estado cubierto por un proceloso y creciente manto de
dudas durante los últimos años, ello, como producto de sonados casos de corrupción y
malversación de fondos, razón por la que la capacidad del mismo para resolver los problemas
de deserción y en especial, los de malnutrición que padecen los niños y las niñas en esta parte
del país, en especial, aquellos pertenecientes a las comunidades indígenas, son muy limitados
e ineficaces. Una terrible muestra de lo anterior, es que, según datos consignados en los
informes emanados por los órganos de control, hoy, se suman más de 4000 muertes de niños,
mayoritariamente indígenas, por causas asociadas a la desnutrición.
Una de las herramientas que se emplea como mecanismo que permite ofrecer soluciones
plausibles y viables a esta problemática es el análisis sistémico de riesgos, tomado como
referente teórico, asociado con las etapas contractuales del PAE en el departamento. Por ello,
este trabajo desarrolla un análisis a la gestión de riesgos en la contratación del Programa de
Alimentación Escolar en la Guajira entre los años 2015 a 2017 para establecer así algunas
recomendaciones que le permitan a las autoridades ejecutivas y a los operadores del
programa, mejorar de manera efectiva la implementación del (PAE) en el departamento y
cumplir así los loables propósitos con que este fue instituido, además de dar cumplimiento a
las ordenes emanadas por la Corte Constitucional y por las recomendaciones emitidas por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos CIDH para el manejo adecuado de los muy
serios problemas de desnutrición infantil acaecidos en los lustros recientes en esta parte de
Colombia.
OBJETIVOS
8
GENERAL
Desarrollar un análisis de gestión de riesgos en la contratación del programa de alimentación
escolar en la guajira (2015-2017)
ESPECÍFICOS
1. Describir de manera general los componentes que integran el Programa de Alimentación
Escolar (PAE)
2. Analizar los elementos estructurantes de la gestión de riesgos en la contratación pública
3. Identificar de los riesgos específicos del Programa de Alimentación Escolar en el
departamento de la Guajira
PALABRAS CLAVE
Programa de Alimentación Escolar (PAE), Análisis de Riesgo, Contratación Estatal, Órganos
de Control, Deserción Escolar, Alimentación Escolar, Entidades Territoriales Certificadas
(ETC), Ministerio de Educación Nacional (MEN), Mortalidad Infantil.
TABLA DE CONTENDIO
9
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 7
CAPITULO I ........................................................................................................................ 15
EL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE) ............................................. 15
1.1. Introducción ................................................................................................................... 15
1.2 Dinámica del Programa de Alimentación escolar PAE ................................................. 23
1.2.1. Componente de actores del PAE ................................................................................ 32
1.2.2. Componente de Infraestructura del PAE .................................................................... 36
1.2.3. Componente de Planeación ........................................................................................ 37
1.2.4. Componente de Asistencia Técnica del PAE ............................................................. 40
1.2.5. Componente de Contratación del PAE ....................................................................... 41
1.3. Impacto del programa de Alimentación Escolar .......................................................... 44
CAPITULO II ....................................................................................................................... 49
GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION PÚBLICA ...................................... 49
2.1. Introducción ................................................................................................................... 49
2.2. Enfoque Sistémico ........................................................................................................ 50
2.3. Hacia la compresión del sistema abierto ....................................................................... 56
2.4. Gestión del riesgo: análisis de un concepto ................................................................... 58
2.5. Objetivos del sistema de Evaluación y Gestión de Riesgo…………………………64
2.5.1.Tipología de Riesgos…………………………………………………………………65
2.5.2. Herramientas para la identificación de Riesgos……………………………………66
2.5.3. Gestión de Riesgos ..................................................................................................... 61
2.5.4. Tratamiento de los riesgos .......................................................................................... 73
2.5.5. Monitoreo y revisión………………………………………………………………...83
2.6. Tipos de riesgos de acuerdo al funcionamiento sistémico del programa de alimentación
escolar ................................................................................................................................... 75
2.7 Marco normativo sobre gestión de riesgo en la contratación pública colombiana ......... 77
2.7.1. Contratos de la Administración Pública ..................................................................... 78
2.7.2. Ley 1150 de 2007 - Riesgos Previsibles – Decreto Reglamentario ........................... 81
2.7.3. Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo ............................................... 90
CAPITULO III ................................................................................................................... 105
IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN
ESCOLAR EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA ............................................. 106
10
3.1. Introducción ................................................................................................................. 106
3.2. Hallazgos del informe de resultados vigencia (2014-2015) Contraloría General de La
Republica ............................................................................................................................ 109
3.2.1. Frente a la Asignación y coordinación de los recursos ............................................ 111
3.2.2. Frente al Suministro de información ....................................................................... 111
3.2.3. Frente a los procedimientos para su control y seguimiento ..................................... 112
3.2.4. Cobertura del PAE en la Guajira .............................................................................. 113
3.2.5. Financiación del PAE ............................................................................................... 115
3.3. ¿Qué riesgos eran identificables en el Programa de Alimentación escolar? ............... 121
3.4. Los riesgos materializados en la contratación del PAE del departamento de la Guajira
............................................................................................................................................ 128
3.5. Valoración de la gestión de los riesgos del programa de Alimentación Escolar aplicando
lo correspondiente del marco normativo de la contratación pública .................................. 130
3.6. Causas y conclusiones ................................................................................................. 135
4. CONCLUSIONES .......................................................................................................... 138
BIBLIOGRAFIA
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro. 1. Programa de Alimentación Escolar PAE ............................................................ 17
Cuadro. 2. Fuentes de Financiación y Criterios de Distribución .......................................... 26
Cuadro. 3.Algunas funciones contrapuestas en términos de tiempo, contenidas en la
Resolución 29452/2017 ........................................................................................................ 34
Cuadro. 4. Modalidades de contratación del PAE más utilizadas ........................................ 43
Cuadro. 5. Diferencias entre enfoque analítico y enfoque sistémico ................................... 54
Cuadro. 6. Directrices para la gestión de riesgo ................................................................... 62
Cuadro.7. Hallazgos contraloría las ETC Dpto. Guajira 2015 .......................................... 110
Cuadro. 8. Identificación de Riesgos .................................................................................. 129
Cuadro. 9. Valoración del Riesgo ....................................................................................... 131
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Grafica. 1. Componentes centrales del PAE......................................................................... 23
Grafica. 2. Actores de PAE .................................................................................................. 33
Gráfica. 3. Componentes para la Gestión de Riesgo ............................................................ 64
Gráfica. 4. Mapa de gestión riesgos ..................................................................................... 70
Gráfica. 5. Proceso de gestión de riesgos…………………………………………………..63
11
Gráfico. 6, Mapa de riesgos………………………………………………………….…….66
Grafica. 7 Seguimiento del MEN a los ETC ...................................................................... 135
ÍNDICE DE IMÁGENES
Imagen. 1. Imagen. Formula PHVA ..................................................................................... 73
Imagen. 2. Sistema de Administración de Riesgos ISO 31000 .......................................... 100
Imagen. 3. Proceso de gestión de Riesgos .......................................................................... 101
Imagen. 4. Mapa de Procesos para la gestión de Riesgos .................................................. 101
Imagen. 5. Estructura Modelo Estándar de Control Interno – MECI 2014 ........................ 103
Imagen. 6.Función de control interno en el proceso de gestión de riesgos de ISO 31000 . 104
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura. 1. Aplicación de Modelos de Administración de Riesgos ....................................... 71
INTRODUCCIÓN
12
Según la Corte Constitucional en la Guajira se presenta un estado de cosas inconstitucional
respecto de la delicadísima situación de desnutrición y falta de alimentos de las comunidades
indígenas y muy en particular de los niños y niñas en el departamento. Según datos revelados
por el alto tribunal en una audiencia pública que junto con la procuraduría fuera desarrollada
para tratar la gravísima situación de vulneración de los derechos a la alimentación, la
seguridad alimentaria, al agua y a la salud, en esta importante región del país, murieron por
desnutrición 4780 niños en un periodo de ocho años. Esta situación llevó al alto tribunal a
demandar de las entidades del Estado colombiano un compromiso más riguroso y una
atención más decidida por parte de sus instituciones para detener esta aguda problemática
social, por medio de la promulgación de la sentencia T 302 de 2017.
Con este panorama el Programa de Alimentación Escolar PAE puede ser una de las
estrategias estatales más importantes con las que las autoridades ejecutivas departamentales
pueden enfrentar este agudo problema social. No obstante, este programa ha estado rodeado
de serias denuncias de corrupción y falta de presteza en la planeación y ejecución del mismo,
esto al punto que muchos de sus responsables directos han sido condenados por la justicia
colombiana y hoy se encuentran presos o incursos en procesos judiciales, razón por la que
un análisis de la implementación del programa resulta ser fundamental y por entero
necesario.
Desde el punto de vista de su estructura el (PAE) se enmarca en tres objetivos, estos son,
primero disminuir la deserción escolar, segundo detener el ausentismo y tercero mejorar los
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hábitos alimentarios de los niñas, niños y adolescentes que hacen parte del sistema educativo
oficial. Lo anterior se desarrolla por medio de la entrega diaria de diferentes complementos
alimenticios, tendientes a permitir la permanencia de los beneficiarios en la educación
preescolar, básica y media.
El propósito general del análisis que se presenta en este trabajo se enfoca hacer una
evaluación de los riesgos asociados con la implementación del PAE en el departamento de
la Guajira. Ello teniendo como sustento las investigaciones desarrolladas por las autoridades
judiciales y los entes de control respecto de la ejecución de los recursos del PAE en esta
región. Según dichas investigaciones, son muchas las denuncias relacionadas con la entrega
de raciones incompletas de alimentos o compra de insumos a precios inflados, entre otras
muchas irregularidades, que ha generado una seria preocupación frente al funcionamiento y
el cumplimiento de los fines del programa. A partir de esta realidad se pretende determinar
si al aplicar las disposiciones contenidas en las normas de contratación pública, se logran
gestionar de manera adecuada los riesgos en el proceso de contratación para el logro de los
fines propuestos en este programa, y por consiguiente poder formular algunas
recomendaciones que permitan paliar y detener la terrible situación de vulneración de
derechos que padecen los niños y niñas en la Guajira.
En este marco el desarrollo y planteamiento del trabajo de investigación se realizará a partir
de la contextualización de la gestión de riesgos y la caracterización del Programa de
Alimentación Escolar PAE en el departamento, ello, teniendo en cuenta los informes y la
14
evaluación practicada al programa por parte de los órganos de control. A partir de dichos
análisis e investigaciones, serán identificados los factores de riesgo del programa y se podrá
establecer si fue posible preverlos o gestionarlos en el proceso de contratación bajo lo
dispuesto por el artículo 4 de la ley 1150 de 2007, el Decreto Reglamentario 1082 de 2015
y el Manual de Colombia Compra Eficiente.
No podemos entender la ciencia jurídica y la metodología de evaluación de riesgos, si las
mismas no contribuyen de manera decidida a ofrecer respuestas serias, lógicas y viables que
permitan ofrecer soluciones a los problemas más graves que afronta nuestro país. Cada vez
que la prensa registra la muerte de un niño o niña más, en el departamento de la Guajira o
en cualquiera otra región de la geografía patria, una sensible fibra de la indignación nacional
salta a la vista, pero esta resulta ser infortunadamente pasajera y no ofrece soluciones
plausibles a este u otros tantos problemas propios de la caótica realidad nacional. El trabajo
que se presenta a continuación pretende ante todo superar esta etapa de indignación
superficial y propone una alternativa analítica que integre a la ciencia jurídica y la
metodología de evaluación de riesgo a la solución o cuando menos al tratamiento de este
terrible problema.
15
CAPITULO I
EL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE)
1.1. Introducción
Las políticas públicas expresan la manera en la que el régimen político interactúa con la
ciudadanía, por ello y a partir de la concepción de política pública, planteada, como “el
conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través
de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos” (Lopez, 2010) sostiene que la Política Pública casi siempre busca forzar o
imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría. Confirmando así, la
influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la política, de esta
manera se marcan rumbos en la sociedad (Roth Deubel, 2013).
En ese sentido el interés por entender los antecedentes del Programa de Alimentación
Escolar (PAE), se relacionan de manera directa con su origen y funcionamiento. El PAE
surge con la reforma constitucional de Alfonso López Pumarejo en 1936 y fue modificado
en 1968 luego de la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Posteriormente en 2011 se trasladó la competencia del programa del ICBF al Ministerio de
Educación (MEN), ello con el objetivo de alcanzar coberturas educativas universales y evitar
16
la deserción escolar que tuvo cifras muy altas en la década del noventa según las cifras
emitidas por el MEN (Ministerio de Eduación Nacional de Colombia MEN , 2017).
Una vez el programa estuvo en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, este contrató
la ejecución del mismo con los departamentos y municipios, en los que se desarrollaría la
estrategia de alimentación para la población escolar de más bajos recursos. En estos contratos
se determinaba la cuantía de auxilio para cada restaurante y la potestad de celebrar contratos
parciales sobre la organización y manejo de los restaurantes escolares y distribución de sus
auxilios. Los puntos identificados sobre los cuales se identificarían los tres elementos
importantes que definen esta política son: 1) quienes asisten a la escuela y adquieren
conocimientos prácticos obtenían beneficios, 2) confluencia de aportes o auxilios a cada
nivel territorial, 3) vinculación de distintos actores de la sociedad (Iriarte, 1995).
A partir de 2011 y con la expedición del “Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, se
redefine la Política de Atención integral a la Primera Infancia, entendida como la prestación
del servicio y atención dirigida a los niños y niñas desde la gestación hasta los 5 años y 11
meses, de edad, con criterios de calidad y de manera articulada, brindando intervenciones en
las diferentes dimensiones del Desarrollo Infantil Temprano en salud, nutrición, educación
inicial, cuidado y protección. (Parágrafo 4. Art 136)
El Decreto 1852 de 2015 dio inicio a la etapa más reciente del PAE. Dicha norma definió
el PAE como una “estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un
17
complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención,
impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el
ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables.” (Decreto 1852, art. 1, núm.
2.3.10.2.1.1), (Procuraduria General de la Nación, 2017).
En ese sentido, se realiza un ajuste de la oferta programática para la primera infancia y se
traslada el Programa de Alimentación Escolar –PAE del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) nuevamente al Ministerio de Educación Nacional (MEN), con el fin de
alcanzar las coberturas universales, correspondiéndole a esta entidad del nivel central la
orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de
obligatorio cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las entidades
territoriales. Reservándose la potestad de celebrar contratos de aporte para la ejecución del
programa. (Parágrafo 4. Art 136). La ejecución del programa PAE al MEN, implico de forma
aparentemente sutil la revisión, actualización y redefinición de algunos aspectos, de los
lineamientos técnicos-administrativos, de los estándares, y de las condiciones para la
prestación del servicio diseñados por el ICBF y el MEN (ver Cuadro No.1).
Cuadro 1. Programa de Alimentación Escolar PAE
Criterios
/Lineamientos
ICBF
(Resolución 06054 de 2010)
MEN
(Resolución 29452/2017)*
Objetivo
General
Contribuir a mejorar el desempeño
académico de las niñas, niños y
adolescentes, lograr su asistencia
regular, y promover la formación de
hábitos alimentarios saludables en la
Suministrar un complemento
alimentario que contribuya al
acceso con permanencia en la
jornada académica, de los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes,
18
población escolar, con la participación
activa de la familia, la comunidad y el
Estado por medio de los entes
territoriales.
registrados en la matricula
oficial, fomentando hábitos
alimentarios saludables.
Objetivos
Específicos
Garantizar la alimentación inocua a
los escolares, que aporte un mínimo
del 20% de las recomendaciones
diarias de energía y de nutrientes,
acordes con su edad y sexo, en
especial de calcio, hierro y vitamina
A, durante la jornada diaria de estudio
y el periodo escolar.
Fomentar la asistencia regular de los
niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sistema educativo
público, disminuir la deserción
escolar y contribuir a mejorar el
aprendizaje de los niños, reduciendo
el hambre a corto plazo.
Promover y fomentar en los escolares,
la formación de hábitos alimenticios
saludables, que favorezcan su salud en
todas las etapas del ciclo vital,
mediante procesos formativos en el
ámbito escolar.
No se enuncian expresamente
Población
Objetivo
Niños, niñas y adolescentes de las
áreas rurales y urbanas, de los
diferentes grupos étnicos
matriculados en el sistema educativo
público del país, o en instituciones
educativas, en convenio o en
concesión con el sector educativo.
los niños, niñas, adolescentes y
jóvenes focalizados, registrados
en el Sistema de Matricula
SIMAT como estudiantes
oficiales
Periodo de
Atención
El PAE realizará la prestación del
servicio durante el calendario escolar.
Los entes territoriales deberán
establecer el incremento del número
de días hasta alcanzar la atención total
del calendario escolar. En todo caso,
el ICBF, con sus recursos, garantizará
la atención del servicio durante 180
días del calendario escolar
La prestación del servicio de
alimentación escolar se brindará
durante todo el calendario
escolar definido en cada una de
las Entidades Territoriales
Certificadas en Educación.
19
Fuentes de
Financiación
La alimentación es un derecho
universal, y en este caso las familias,
la sociedad y el Estado deben
concurrir para garantizar el acceso
universal a la alimentación escolar,
aunando recursos de diversas fuentes.
el Programa de Alimentación
Escolar será cofinanciado con las
siguientes fuentes de
financiación:
Recursos del Sistema General de
Participaciones - SGP.
Regalías.
Recursos propios.
Recursos del Presupuesto
General de la Nación
distribuidos anualmente por el
Ministerio de Educación
Nacional.
Otras fuentes de financiación por
parte del sector privado,
cooperativo o no gubernamental,
del nivel nacional e internacional
y cajas de compensación.
Criterios de
selección de
beneficiarios
Para la asignación de recursos
públicos, de asistencia social y para la
selección de los beneficiarios de este
tipo de programas. En el PAE se
focalizará por:
• Zona Geográfica: Área rural, Área
urbana.
• Vulnerabilidad: población indígena,
en situación de desplazamiento, con
vulnerabilidad nutricional y
socioeconómica de Niveles 1 y 2 del
SISBEN.
Los rectores y docentes de las
instituciones educativas intervendrán
en el proceso de asignación de cupos
al interior de cada escuela, así como
representantes de padres de familia,
quienes podrán conformar un Comité
de Alimentación Escolar a fin de
realizar el proceso de selección de los
beneficiarios del PAE.
En el área rural y para la población
indígena, se deben cubrir el 100% de
los escolares matriculados que se
La focalización de los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes a
quienes se les suministrará el
complemento alimentario debe
realizarse en el marco del Comité
de Alimentación Escolar, con los
integrantes docentes,
coordinadores o delegados de
cada sede educativa y el rector
del establecimiento educativo.
Este Comité, presidido por el
rector, debe elaborar el acta que
detalle la metodología utilizada
para la focalización y el listado
de los titulares de derecho
seleccionados, la cual, debe
remitirse a la respectiva
secretaria de educación. Para el
efecto se tendrán en cuenta los
siguientes criterios:
Primer criterio En el área rural y
urbana cubrir el 100% de los
escolares matriculados que
hacen parte de Jornada Única
20
encuentren cursando preescolar y
primaria.
A los escolares en situación de
desplazamiento, se les deben cubrir el
100%, con independencia de los
grados en que estén matriculados,
En el área urbana, la asignación de los
recursos del ICBF se hará para cubrir
la totalidad de niños, niñas y
adolescentes inscritos en cada grado
académico, en los establecimientos
educativos seleccionados, con mayor
proporción de población clasificada
en los niveles 1 y 2 del SISBEN,
priorizando de los inferiores a los
superiores, así: preescolar, primero y
segundo de primaria, prioritariamente.
Al interior de la institución educativa
urbana, la asignación del
complemento se hará cubriendo la
totalidad de niños, niñas y
adolescentes matriculados en cada
grado, pero dando prelación a los
matriculados en grados inferiores
hasta llegar a los superiores. Es decir,
se seleccionan los niños y niñas en
preescolar, primero y segundo de
primaria, y los pertenecientes a
pueblos indígenas y en situación de
desplazamiento, prioritariamente.
En las regiones en donde los
anteriores grupos prioritarios están
cubiertos por las entidades
territoriales o con otros recursos de
cofinanciación, se podrán atender en
su orden, la cobertura de los grados
tercero, cuarto y quinto de primaria, y
sexto en adelante. El incremento de
recursos para financiar la cobertura
debe priorizar la atención de niños y
niñas matriculados en preescolar,
primero y segundo de primaria
Es importante tener en cuenta que la
ampliación de cupos en el programa
independientemente del grado en
el que se encuentren
matriculados.
Segundo criterio: Área rural - los
escolares que se encuentran en
transición y primaria, iniciando
con población étnica, población
en situación de discapacidad,
continuando con aquellos que se
encuentren en Educación Básica
Secundaria y Educación media.
Tercer criterio: Área Urbana -
estudiantes de transición y
primaria, iniciando con aquellos
que pertenezcan a comunidades
étnicas (indígenas, comunidades
negras, afrocolombianos,
raizales, ron/gitanos,
palanqueros) y población en
situación de discapacidad.
Cuarto criterio: En el área
urbana, escolares de transición y
primaria matriculados y
clasificados con puntajes de
SISBEN máximos de 48,49 para
las 14 ciudades principales sin
sus áreas metropolitanas y 45,34
para el resto de las zonas
urbanas.
A las escolares víctimas del
conflicto armado se les debe
atender en su totalidad con
independencia de los grados en
que estén matriculados
Una vez garantizada la atención
al 100% de los escolares
indicados en los criterios de
focalización y dependiendo la
disponibilidad de recursos, la
Entidad Territorial podrá
continuar el proceso de
focalización a escolares del área
urbana que se encuentren
21
de alimentación escolar que las
entidades territoriales realicen con
recursos diferentes a la asignación
especial para alimentación escolar del
Sistema General de Participaciones, y
los asignados por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, se
deben mantener de forma permanente,
en ningún caso se podrá realizar
ampliación de coberturas sin que se
garantice la sostenibilidad y
continuidad de los recursos destinados
a financiar dicha ampliación.
matriculados en los grados de
Educación Básica Secundaria y
Educación media, iniciando por
los grados inferiores.
De acuerdo con él parágrafo del
artículo 19 de la Ley 1176 de
2007, la ampliación de cupos que
las entidades territoriales
realicen en el PAE con recursos
diferentes a la asignación
especial para alimentación
escolar del Sistema General de
Participaciones y los asignados
por el Ministerio de Educación
Nacional (MEN), se deben
mantener de forma permanente;
en ningún caso, se podrá realizar
ampliación de coberturas sin que
se garantice la sostenibilidad y
continuidad de los recursos
destinados a financiar dicha
ampliación.
Resolución 018858 de 2018 contiene los Lineamientos técnicos-administrativos, de los
estándares, y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar para pueblos
indígenas
A la fecha al MEN le corresponde la orientación, ejecución y articulación del programa,
sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación
definidos en lo lineamientos diseñados por esta, de manera concurrente con las 95 Entidades
territoriales certificadas en el país, quienes a su vez deben cumplir con la implementación,
de forma gradual, de la jornada única en un plazo que no supere al año 2025 en las zonas
urbanas y el 2030 para las zonas rurales. De acuerdo con los nuevos objetivos trazados a
través de la Ley 1753 de 2015 “plan de desarrollo 2014 -2018 “todos por nuevo país” que
para el efecto contempla la consulta a las juntas de asociación de padres de familias y los
docentes.
22
En el contexto internacional los programas de alimentación escolar generalmente están
dirigidos a mejorar la nutrición de los niños, niñas y adolescentes que asisten a las
instituciones de educación formal de carácter público. También comparten el hecho de
ofrecer a los estudiantes desayuno, almuerzo y refrigerios reforzados acorde con la jornada
de las instituciones. Lo cuales, con frecuencia son apoyados por “El Programa Mundial de
Alimentos PMA y Organización para la Alimentación y la Agricultura FAO. Al menos por
el PMA, quienes promueven activamente los programas de alimentación escolar alrededor
del mundo” (FAO Oficina regional para America y el Caribe , 2018).
De acuerdo con Manuel Espinoza (2012), presidente ejecutivo de la red de alimentación
escolar para América Latina, entrevistado para esta evaluación (mayo 2012), las
características de los Programas de Alimentación Escolar (PAE) en términos de objetivos y
diseño institucional, en la región son muy distintas en función de su administración,
contenidos y población elegible. (Espinoza, 2013. Pág13)
En países como Chile, Brasil y Colombia los PAE tienen una condición mixta de la
operatividad del programa. Si bien el programa en estos países es del gobierno y está
financiado directamente con cargo a recursos públicos, y en algunos casos con apoyo de las
agencias de cooperación, parte de su financiación combina recursos privados. Coinciden
también en que la operación es contratada con operadores privados con ánimo de lucro y con
organizaciones no gubernamentales. (Parágrafo 4. Art 136)
23
1.2 Dinámica del Programa de Alimentación escolar PAE
De acuerdo con la política para la primera infancia, cuyo fin de alcanzar las coberturas
universales a través de la estrategia del Programa de Alimentación Escolar –PAE, se han
considerado dos conjuntos de referentes para armonizar el quehacer transformador del
programa 1. Su funcionamiento sobre la base de estándares mínimos de obligatorio
cumplimiento para su prestación (contenidos en los Lineamientos técnicos-administrativos)
cuestión que alude al mejoramiento de la calidad y 2. La concurrencia de las entidades
territoriales, que alude a la manera articulada, en que estas deben intervenir en las diferentes
dimensiones del desarrollo infantil temprano en salud, nutrición, educación inicial, cuidado
y protección, todo esto de forma integral. Es así como la creación de condiciones para lograr
ejecutar el programa de alimentación, que contribuyan con el objetivo general del mismo que
es la permanencia en el sistema educativo conlleva una aproximación integral y sistémica
que tenga en cuenta acciones sobre un conjunto de factores asociados para su cumplimiento.
Desde esta perspectiva el Programa involucra cuatro componentes centrales o funcionales y
un componente transversal, los cuales se agrupan bajo objetivos específicos y estrategias que
contribuyen al logro del objetivo del programa, como se muestra en la siguiente gráfica.
Grafica 1. Componentes centrales del PAE
24
1.2. Componente de recursos PAE
El punto de partida de este componente es el plan de desarrollo del nivel nacional y luego en
los niveles territoriales, como instrumento de planeación y orientación de la acción estatal.
(Departamento Nacional de Planeación DNP, 2014) Siendo el insumo principal para la
preparación del presupuesto. Que debe guardar concordancia con el Plan Plurianual de
Inversiones, (el cual define los presupuestos anuales para los programas, subprogramas o
proyectos por desarrollar) y el Plan Operativo Anual de Inversiones - POAI (comprende los
proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas) (Departamento
Nacional de Planeación DNP, 2014). En ese orden, las Secretarias de Educación y Hacienda
de cada una de las entidades territoriales desempeñan un papel determinante en la toma de
decisiones referentes al uso correcto de los recursos financieros. Desde el punto de vista de
estructuración de los proyectos, resulta claro que los riesgos institucionales de esta fase no
25
son los mismos para cada entidad interviniente en el proceso de estructuración, por cuanto la
misma no se atribuye a la competencia funcional de una sola entidad, sino que esta, involucra
diversas dependencias dentro de las propias las entidades.
Esto teniendo en cuenta los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para atención integral a la primera infancia, pues el Copes Social realizará con base
en la población de 0 a 6 años ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas,
(reportada por las secretarias de educación), o el indicador que lo sustituya determinado por
el DANE, la distribución de los recursos entre municipios, distritos y áreas no
municipalizadas de los departamentos a partir de esta distribución, se realiza un giro anual a
los distritos y/o municipios, a más tardar el 30 de junio del año en el que se incorporen al
Presupuesto General de la Nación.
Es por esto, que, de forma anual, los gobernadores o alcaldes deben presentar a la respectiva
asamblea o concejo, el proyecto de presupuesto siendo esta la programación, de acuerdo con
los recursos que esperan recibir durante la vigencia, se distribuyan para el cumplimiento de
los planes y programas de desarrollo económico y social, del respectivo territorio. Este quizás
es uno de los componentes más importantes para el desarrollo del Programa de Alimentación
Escolar- PAE, puesto que de la real, organizada y oportuna información, sobre las
instituciones educativas y la población beneficiaria, se estiman los recursos y se verifican las
posibles fuentes para la conformación la bolsa común, lo cual permite hacer la proyección
técnica sobre la sostenibilidad y tiempo de operatividad del programa de acuerdo a esas
26
necesidades, en el siguiente cuadro se explica de forma puntual algunos aspectos y criterios
de cada una de las fuentes que concurren a la financiación del PAE, que se tienen en cuenta
al momento de planear.
Cuadro 2. Fuentes de Financiación y Criterios de Distribución
Tipo de Recurso Criterios de distribución Criterios de
Asignación Destinación
Sistema General
de
Participaciones
– SGP –
Componente de
Educación (Para
2019
corresponden a
$23,7 billones,
un 58.5% del
SGP Total)
Corresponde a los
recursos que transfiere la
Nación, a través del
Ministerio de
Educación, a los
departamentos, distritos
y municipios
certificados (95
entidades territoriales)
para atender los
servicios
de educación preescolar,
básica, secundaria y
media.
El artículo 16 de
la Ley 715 de
2001 establece
que los recursos
de la
participación para
educación del
SGP, se
distribuyen con
base en los
criterios de: i)
población
atendida; ii)
población por
atender en
condiciones de
eficiencia y iii)
equidad. Estas
asignaciones se
calculan tomando
de referencia la
matrícula oficial
atendida en la
vigencia
inmediatamente
anterior, que
resulte del
análisis del
reporte niño a
niño realizado por
cada Secretaría de
Estos recursos están
destinados para
financiar la
prestación del
servicio público de
educación a nivel
nacional. Dentro de
los usos principales
se encuentran:
Pago de nómina de
docentes y personal
administrativo (Este
ítem se lleva la
mayoría de estos
recursos).
Construcción,
ampliación y
adecuación de
infraestructura
educativa. •
Mantenimiento de
infraestructura
educativa.
• Dotación
institucional de
infraestructura
educativa.
• Dotación
institucional de
material y medios
27
Educación,
multiplicada por
la tipología o
valor a reconocer
por alumno
atendido, que
determina
anualmente el
Ministerio de
Educación
Nacional.
pedagógicos para el
aprendizaje.
• Pago de servicios
públicos de los
establecimientos
educativos estatales.
• Funcionamiento
básico de los
establecimientos
educativos estatales.
• Capacitación a
docentes y directivos
docentes, siempre y
cuando cuente con la
aprobación del
comité de
capacitación de la
Secretaría de
Educación
certificada.
•Complementar, de
ser necesario, la
alimentación escolar.
Como se establece en
el Artículo
2.3.10.4.3. del
Decreto 1852 de 2015
es deber de la entidad
territorial
Sistema General
de
Participaciones
– SGP –
Propósito
general para
programas de
alimentación
escolar de
Distritos y
Municipios
(Para el 2019
son $189.615
millones de
pesos)
Del total de recursos del
SGP se deduce el 4%
para asignaciones
especiales y el 96%
restante se distribuye
entre los sectores. Del
total de la bolsa, el 0,5%
tiene destinación
específica que se
distribuyen en 1102
municipios para
financiera programas de
alimentación escolar.
El artículo 17 de
la Ley 1176 de
2007, establece
que estos recursos
se asignan con
base en la
matrícula oficial
atendida en
establecimientos
oficiales, ajustada
por la dispersión
poblacional y
ponderada por el
NBI de cada
municipio.
Según el Artículo
2.3.10.3.7 del
Decreto 1852 de 2015
los recursos con
destinación
específica para el
PAE se deben
destinar para:
Compra de alimentos,
Contratación del
personal
manipulador,
Transporte de
alimentos,
Dotaciones,
28
Suministro de
combustible para la
preparación de
alimentos,
Construcción y
mejoramiento de la
infraestructura,
Supervisión, o
interventoría.
Recursos
propios de las
entidades
territoriales
Dentro del presupuesto
de la entidad se
encuentran Los gastos
de inversión son
aquellos susceptibles de
causar réditos o de ser de
algún modo
económicamente
productivos, o que se
materialicen en bienes
de utilización
perdurable; se incluyen
también los destinados a
crear infraestructura
social.
Gastos de
Inversión: Para su
cálculo deberá
considerarse en
primera instancia
la financiación de
las erogaciones
recurrentes como
pago de nómina,
contratos de
prestación del
servicio
educativo y
funcionamiento
básico de
establecimientos
educativos. Los
recursos restantes
deberán dirigirse
a otros proyectos
de inversión
identificados en
el Plan Sectorial
que apunten a
lograr el
cumplimiento de
las metas
propuestas.
Conforme a lo
establecido en la Ley
715 de 2001, las
entidades territoriales
podrán destinar
recursos propios al
sector educativo a
cargo del Estado,
dichos recursos
pueden destinarse
especialmente a
proyectos de
inversión que
permitan el
mejoramiento de la
calidad del servicio
ofrecido, la provisión
de la canasta
educativa, la
ampliación,
adecuación y
mantenimiento de los
establecimientos
educativos, los
servicios públicos y
gastos de
funcionamiento de
los establecimientos
educativos, el
servicio de transporte
y alimentación, entre
otros, sin generar
gastos recurrentes
para el SGP
29
Recursos del
Presupuesto
General de la
Nación
Corresponden a
programas o proyectos
prioritarios de Gobierno
dirigidos a mejorar la
cobertura, calidad,
pertinencia y eficiencia
del servicio educativo en
las entidades
territoriales; los recursos
para su financiación son
canalizados a través del
presupuesto de
entidades del sector
central, especialmente
del Ministerio de
Educación Nacional
Recursos del
Programa de
Alimentación
Escolar PAE
A través del
artículo primero
del Decreto 1852
de 2015, se
estableció que el
“El Ministerio de
Educación
Nacional
determinará los
criterios para
distribuir los
recursos de la
Nación y
realizará las
actividades
institucionales
necesarias para
transferirlos a las
entidades
territoriales, con
el fin de que estas,
como
responsables del
servicio
educativo en su
jurisdicción y de
la ejecución del
PAE, realicen la
implementación,
financiación y
ejecución del
programa de
acuerdo con los
lineamientos del
Ministerio y las
necesidades
locales”
Los recursos de
cofinanciación que
transfiera el
Ministerio de
Educación Nacional
para el Programa de
Alimentación Escolar
PAE a las entidades
territoriales deben ser
invertidos en lo
estipulado en el
decreto mencionado:
Compra de alimentos,
acorde con las
características
definidas en los
Lineamientos
Técnicos -
Administrativos del
programa.
Contratación del
personal manipulador
de alimentos
requerido para la
operación del
programa.
Transporte de
Alimentos
Dotación de menaje,
equipos y utensilios
necesarios para la
prestación del
servicio de
Alimentación
escolar, así como
para su reposición
cuando se requiera.
Dotación de insumos
e implementos de
aseo para las
instituciones
educativas donde
30
Se realice la
operación del
programa.
Suministro de
combustible para la
preparación de
alimentos, de acuerdo
con la modalidad de
atención
suministrada.
Contratación para la
provisión del servicio
de alimentación
escolar.
Construcción y
mejoramiento de la
infraestructura
destinada para el
almacenamiento,
preparación,
distribución,
consumo e
instalaciones
sanitarias de las
instituciones
Educativas donde se
realice la operación
del programa.
Supervisión,
interventoría,
monitoreo y control
de la prestación del
servicio del
Programa de
alimentación
escolar.
Otras fuentes de
financiación por
parte del sector
privado,
cooperativo o no
gubernamental,
del nivel
nacional e
No hay regulación No hay
regulación No hay regulación
31
internacional y
cajas de
compensación
CONPES 151 –
Recursos con
destinación
específica en
atención al
artículo 145 de
la Ley 1530 de
2012 para
compensar la
inversión que
realizaban en
programas de
alimentación
escolar las
entidades
territoriales
productoras
antes de la
entrada en
vigencia del
nuevo sistema
general de
regalías.
La normatividad
establece que estos
recursos se destinaran a
149 Entidades
Territoriales (8
Departamentos y 141
municipios y/o
distritos).
Estos recursos
son asignados
desde el MEN a
Departamentos y
Municipios
beneficiarios del
CONPES 151 de
2012. Se asignan
en cada vigencia
aproximadamente
en el mes de
mayo de cada
vigencia,
mediante
resolución que
ordena el
compromiso,
obligación y giro.
Estos recursos podrán
ser utilizados para:
Compra de alimentos,
Contratación del
personal
manipulador,
Transporte de
alimentos,
Dotaciones,
Suministro de
combustible para la
preparación de
alimentos,
Construcción y
mejoramiento de la
infraestructura,
Supervisión, o
interventoría.
Sistema General
de Regalías –
SGR
La Ley 1530 de 2012
crea el Sistema General
de Regalías - SGR como
fuente de recursos de
libre inversión para
financiar proyectos que
deberán ser presentados
por las entidades
territoriales a los
Órganos Colegiados de
Administración y
Decisión - OCAD,
quienes serán los
encargados de
definirlos, evaluarlos,
viabilizar los,
priorizarlos, aprobarlos.
Dentro de los objetos de
La Comisión
Rectora
del Sistema
General de
Regalías, es la
instancia
encargada de
establecer los
procedimientos y
los criterios de
asignación y son
las entidades
territoriales las
que de acuerdo a
sus necesidades
presentan
proyectos para
acceder a estos
Dependerá de la
estructuración y
alcance del proyecto,
siempre y cuando
contribuya al acceso
y permanencia
escolar de los niños,
niñas y adolescentes
registrados en la
matrícula oficial, por
medio del suministro
de un complemento
alimentario diario.
Aumentando la
cobertura del PAE o
mejorando los
componentes del
programa para que
32
gasto del SGR está la
financiación de
programas de
alimentación escolar.
recursos. Se han
definido 6
regiones para
todo el país que
concentran todo
el país.
tengan un mayor
impacto en la función
cognitiva y de
retención del
conocimiento.
Las secretarias de Educación son las encargadas de hacer el seguimiento y monitoreo a los
recursos destinados a alimentación escolar en los establecimientos educativos oficiales en el
país, y realizar el reporte de los recursos en el Sistema Consolidado de Hacienda e
Información Pública - CHIP. Así mismo es importante señalar que para la conformación de
la bolsa común se utilizan los mecanismos contenidos en los Lineamientos técnicos –
administrativos establecidos por el MEN, que se enmarcan generalmente por la celebración
de convenios, acuerdos o transferencias.
Se tiene que las actividades a desarrollar para el funcionamiento de este componente está
sujeta a las normas presupuestales, los planes de desarrollo, pero principalmente a las
autorizaciones y facultades que otorguen las asambleas departamentales o concejos
municipales a los ordenadores de gasto para que ellos puedan actuar y en ese sentido la
planeación debe considerar los tiempos de sesiones que por ley tienen y adicionalmente los
tiempos para los cierres y movimientos financieros, definidos en el estatuto orgánico de
presupuesto.
1.2.1. Componente de actores del PAE
33
En este componente prima la articulación y comunicación, de los responsables de la
ejecución, implementación y/o seguimiento del programa, conforme a las funciones
dispuestas en el Decreto 1075 de 2015, la visión de este componente identifica plenamente
la interrelación y decencia de cada uno de los actores, para el cumplimiento de los objetivos
del PAE, partiendo de la Nación, al definir la política, estrategias y objetivos del programa,
hasta la comunidad educativa, estudiantes, Docentes, Directivos, personal administrativo,
entre otros, en quienes recae la responsabilidad de control a la ejecución del programa de
forma diaria, pues allí es donde se materializa la prestación del servicio. (Ver grafica 2)
Grafica 2. Actores de PAE
La coordinación y concertación entre estos actores del Programa de Alimentación Escolar,
se manifiesta cuando la prestación del servicio es oportuna y adecuada, pues las funciones en
Nación
MEN- Ministerio de Educacion Nacional
ETC -Entidades Territoriales certificadas
y las No Certificadas
Operadores-Manipuladoras de
Alimentos
Rectores, Profesores, veedores, sociedad
34
cabeza de cada uno así lo demandan, y más cuando se evidencia que existen varias funciones
que se contraponen entre ellos, como se identifica en el siguiente cuadro. (Ver cuadro .3)
Cuadro.3. Algunas funciones contrapuestas en términos de tiempo, contenidas en la
Resolución 29452/2017
Diagnóstico y caracterización de las
instituciones educativas y sus sedes para la
prestación del servicio
En cada vigencia distribuir los recursos a
cada municipio y departamento
Apropiar reservas y recursos suficientes
para la financiación del PAE
Concurrir a la Financiación del PAE en su
territorio
Coordinar la ejecución del PAE conforme a
los Lineamientos, estándares y condiciones
mínimas
Garantizar en coordinación con la ETC, que
no haya duplicidad en la prestación del
servicio de alimentación en una misma
institución educativa ni en el territorio.
Garantizar la prestación del servicio de
alimentación escolar desde el primer día del
calendario escolar
Aprobar los ciclos de menús presentados
por el operador, en caso de ser la entidad
contratante de la operación, de acuerdo con
las minutas patrón diseñadas por el
Ministerio de Educación Nacional o
aprobadas a las ETC convocadas por el
Ministerio para el caso de atención con
enfoque diferencial, la cual deberá
realizarse antes de iniciar la operación de
PAE, garantizando que dichos ciclos sean
revisados por un profesional en Nutrición y
Dietética
Informar de inmediato por escrito a la
entidad contratante, al supervisor o
interventor y al Rector de la institución
educativa, las deficiencias identificadas, los
danos o fallas frente a las condiciones de
infraestructura y equipos que impidan el
adecuado funcionamiento del Programa.
Garantizar que los establecimientos
educativos de su jurisdicción cuenten con la
infraestructura adecuada para el
almacenamiento, preparación, distribución
y consumo de los complementos
alimentarios, e implementar planes de
mejoramiento con los establecimientos
educativos que no cumplan con estas
condiciones, hacerles seguimiento y apoyar
su implementación y ejecución: en el caso
de las ETC departamentos, deben
articularse con sus municipios no
certificados
35
Realizar la entrega de los complementos
alimentarios a los titulares de derecho, de
acuerdo con los gramajes establecidos por
grupo de edad en las minutas patrón.
Realizar el análisis situacional de su
territorio, identificando las necesidades y
prioridades de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes conforme a los
criterios contemplados en los lineamientos.
Las ETC Departamentos, deben articularse
con sus municipios no certificados para el
desarrollo de estas actividades.
Los espacios en los que participan los actores son: Comité de Alimentación Escolar (CAE)
y las Mesas Públicas. El CAE es conformado por el Rector, 2 o 3 padres de familia, el
personero estudiantil, dos beneficiarios del Programa y una manipuladora de alimentos (si
la institución cuenta con ella) en este caso solo serán dos padres de familia, este comité tiene
una vigencia de 1 año, dentro de sus funciones está el seguimiento a la operación, participar
en el proceso de focalización y plantear acciones de mejoramiento del PAE.
Estos comités deben existir en cada una de las instituciones o sedes vinculadas al programa,
y tiene gran importancia pues de acuerdo a las funciones antes relacionadas, suponen poseer
conocimiento del programa, un compromiso diario, durante el tiempo de operación en la
institución y al finalizar el año escolar, puesto que ahí deberán tomar decisiones de
focalización para el siguiente periodo escolar (hasta el 15 de Diciembre), y también supone
la producción de una cantidad de información sobre los problemas del día a día, aspectos de
mejora, cambios de modalidad etc., que puede ser contemplada como una nueva estrategia
para la vigencia siguiente. Adicionalmente se encuentran el equipo PAE, el cual tiene un
carácter interdisciplinar, en áreas de nutrición, alimentación y social o humana, quienes
36
apoyaran el diseño o aprobación de ciclos de menús, verificación de las condiciones de
operación y reporte de información.
1.2.2. Componente de Infraestructura del PAE
Para el adecuado desarrollo del programa las entidades territoriales deben realizar el
diagnóstico y la caracterización de las instituciones educativas y sus sedes donde se prestará
el servicio de PAE, frente a las condiciones de infraestructura, equipos, menaje, acceso y
transporte de insumos y de alimentos. En caso de las ETC departamento, el diagnostico debe
efectuarse en articulación con sus municipios no certificados (Resolución 29452 del 29 de
septiembre de 2017).
En esta misma resolución, se aclara que la selección de la modalidad dependerá de las
condiciones de la infraestructura del comedor escolar, acceso a servicios públicos, dotación
de equipos, así como de la ubicación geográfica del establecimiento educativo que pueda
afectar las condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos. (Art. 4.1.1.5). Aspecto del
que también depende el componente de recursos de acuerdo con los criterios de distribución
que se describieron anteriormente.
Los anexos de los lineamientos técnico administrativos del MEN resolución 29452 de 2017,
dentro de las minutas patrón, también define los equipos y utensilios mínimos requeridos
para la prestación del servicio según modalidad y tipo de ración , determinando el elemento,
37
las dimensiones o especificaciones y el número necesario de acuerdo a la cantidad de
raciones, lo cual varía de acuerdo a si es almuerzo, desayuno, ración industrializada,
verificación que debe hacer tanto la entidad territorial, como el operador, quien a su vez debe
cumplir con una serie de condiciones sanitarias y programas o estrategias para su operación
en condiciones óptimas, todo esto dentro de la denominada etapa de alistamiento, que se hace
previo al inicio de la prestación del servicio.
1.2.3. Componente de Planeación
Partiendo de la base que cada entidad territorial certificada y no certificada, que es
responsable de garantizar la prestación del servicio de alimentación escolar, ha definido sus
planes institucionales y estrategias, y los cuales están alineados a los objetivos y metas del
Plan Nacional de Desarrollo vigente. En este componente, se definen y organizan las
actividades de acuerdo a los procesos o procedimientos institucionales de cada entidad,
articulando los demás componentes ya analizados. En ese orden, se resaltan dos aspectos
adicionales al de recursos (del primer componente) que de forma específica permiten
dimensionar la madurez en la etapa de planeación de la ETC respecto de:
a. Titulares de Derecho y Meta de cobertura
38
• La definición de los titulares del derecho de alimentación escolar obedece a que cada
año la ETC realizo un análisis de la situación o necesidades de los niños, niñas, adolescentes
y jóvenes y así mismo diagnostico las condiciones de las instituciones educativas y sus sedes
(infraestructura, equipos, menaje) para la prestación del servicio de alimentación y también
analizo las condiciones de acceso y transporte de insumos y de alimentos, para determinar
así la modalidad o tipo de complemento alimentario a suministrar. Con el fin de priorizar o
dar prelación a población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a los
establecimientos educativos con la mayor proporción de la población clasificada en los
niveles 1 y 2 del Sise
• De acuerdo a esa información se realiza la focalización. Cubriendo inicialmente el
100% los estudiantes del sector rural y los grados inferiores de la parte urbana, cubriendo
progresivamente el 100% de los alumnos matriculados por grado, conforme a la
disponibilidad de recursos.
Para definir los titulares de derecho y la meta de cobertura la ETC debe tener en cuenta que
debe garantizar la continuidad de la cobertura alcanzada desde la vigencia fiscal de 2007,
esto con el fin de alcanzar las coberturas universales básicas en el programa de alimentación
escolar y suministrar la información antes del 30 de octubre del año anterior para la
programación y ejecución de los recursos del programa de alimentación escolar. Esta
información se actualiza año a año en el sistema integrado de matrícula SIMAT, diseñada
como fuente de información confiable y disponible para la toma de decisiones y antes del 15
39
de diciembre de cada año se debe enviar al MEN la proyección de la priorización de
Instituciones Educativas del calendario escolar siguiente.
De acuerdo con la priorización y focalización realizada por la ETC, se debe hacer entrega de
esa información a los operadores prestadores del servicio y socializarla con el Consejo de
Política Social del respectivo municipio o departamento dentro de las dos semanas siguientes
a la realización del reporte en el SIMAT. La prestación del servicio de alimentación se
supone debe ser desde el primer día del calendario escolar y hasta la finalización del mismo
en cada vigencia, teniendo en cuenta que son 180 días que corresponden al calendario
escolar.
b. Ejecución y Control de la operación
Establecidos los beneficiarios y las instituciones educativas y sedes, la ETC, debe estructurar
las condiciones mínimas de entrega y recibo para la prestación del servicio, para lo cual se
tienen de presente los Lineamientos Técnico Administrativos establecidos por el MEN,
puesto que allí establece una serie de funciones u obligaciones para cada uno de los actores
(segundo componente). Sin embargo, dependerá de la ETC, definir, por ejemplo:
▪ El procedimiento para el seguimiento y registro de a) complementos alimentarios
entregados y de estudiantes atendidos por cada institución educativa, b) diario de raciones
c) de las raciones no entregadas en el evento de presentarse ausencia de algún titular de
derecho focalizado, al ser recursos no ejecutados por este concepto.
40
▪ Los controles implementar para garantizar la entrega de los alimentos a los
establecimientos educativos en las cantidades requeridas, de manera oportuna, conforme a
las características, condiciones de inocuidad y calidad exigidas. en lo relacionado con las
minutas patrón, la misma preparación de los alimentos, el cumplimiento de los ciclos de
menús, la entrega de raciones, el diligenciamiento de formatos, manejo de tarde, Plan de
Saneamiento Básico y transmisión correcta de la información que se le solicite.
1.2.4. Componente de Asistencia Técnica del PAE
Otro elemento de orden transversal a los demás componentes, que permite la adaptación y
transformación del programa de alimentación escolar, que al estar enmarcado en el sistema
educativo, no puede faltar, es la capacidad de cada uno de los actores de entender y actuar
conforme a lo requerido para el correcto funcionamiento o prestación del servicio, es por esto
que se identifica que algunas de las funciones asignadas corresponden a obtener el
conocimiento de los lineamientos y estándares mínimos del programa, o las aptitudes
mínimas de las manipuladoras de alimentos, y en ese sentido se designa a la Nación a través
del Ministerio de Educación Nacional y de las Entidades territoriales certificadas a conformar
equipos con conocimientos específicos a brindar asistencia técnica, propiciando espacios,
bien sea a través de mesas o comités de alimentación escolar o capacitaciones, para que se
conozca y apropie la operación del programa lo cual contribuye en un mayor control y
41
seguimiento por parte de las actores directamente involucrados, así como de la ciudadanía y
las veedurías.
En ese orden el MEN ha diseñado un manual y unas guías con el fin de facilitar la
implementación de mecanismos de participación ciudadana y de control social del PAE. Pues
de acuerdo a los lineamientos Técnico Administrativo del Programa de Alimentación Escolar
2015, las entidades territoriales deben garantizar la promoción de información, como es la
publicación de los ciclos de menú, espacios de rendición de cuentas y conformación de
veedurías ciudadanas.
1.2.5. Componente de Contratación del PAE
El contrato resulta ser el móvil o instrumento para llevar a cabo la ejecución del PAE, en ese
sentido lo disponen los Lineamientos técnico- administrativos del PAE (art. artículo 4.2 de
la Resolución 24952 de 2017)
(…) “Los recursos que el Ministerio asigne a las ETC, deberán converger, bajo el esquema
de bolsa común, con las demás fuentes de recursos que dispongan las entidades territoriales
con el propósito de realizar los procesos contractuales necesarios para garantizar la
prestación del servicio, oportuna y, de calidad, a la población estudiantil focalizada, de
acuerdo con los criterios establecidos en esta resolución” (subraya fuera de texto)
En ese orden, dentro de los cuatro componentes centrales expuestos, se identifica, que es
necesario adelantar procesos contractuales en cada uno de ellos; como por ejemplo: en el
primero con la conformación de la bolsa común de cofinanciación del programa, en el
42
segundo se encuentra presente en la contratación de docentes, equipos PAE, en el tercero, se
ubica por la construcción o dotación de los restaurantes escolares, y en el cuarto se manifiesta
a través la planeación de cada ETC para la propia operación del PAE, identificando allí la
necesidad, las condiciones y obligaciones de las partes. Así es como, las ETC, deben
observar también las disposiciones sobre la materia, tratándose de una entidad pública del
estado, así, conforme lo señala los Lineamientos técnico- administrativos del PAE (art. 4.2
la Resolución 24952 de 2017)
(…) “4.2. Contratación del Operador: las Entidades Territoriales que ejecuten los recursos
presupuestales deben adelantar oportunamente los procesos de contratación necesarios
para garantizar el suministro del complemento alimentario desde el primer día del
calendario escolar. Esta contratación debe adelantarse de acuerdo con las modalidades y
el procedimiento establecido por las normas de contratación pública”. (Subraya fuera de
texto)
En los apartes transcritos puede observarse como en el momento de la implementación de
acciones que pongan en funcionamiento el programa, estas deben observar principio de
planeación y selección objetiva, principios que se enmarcan la contratación pública y buscan
atender los requerimientos contendidos en los Lineamientos Técnico Administrativos para la
operación del PAE (Colombia Compra Eficiente, 2014). Así, se tiene que en el marco de este
principio de planeación el deber de las entidades contratantes es el de analizar los riesgos en
el contexto y en el ámbito particular de su región o territorio, ello, con el fin de articularlos
con las partes y gestionarlos, estos riesgos son propiamente de carácter contractual.
43
Por ello la importancia de plasmarlos en los documentos del proceso de contratación, donde
se determinan las condiciones tanto de selección como de la ejecución del contrato, por lo
que podría plantearse inicialmente que la omisión o la insipiente o errónea información que
se utilice para establecer esas condiciones, repercutirá de forma posterior en las prestaciones
contractuales iniciales, generándose así un riesgo para el logro de los objetivos.
En ese orden de ideas, la entidad contratante, una vez definidos los aspectos anteriormente
señalados, procederá a adelantar el proceso correspondiente para la escogencia del operador,
y de manera siguiente, la opción para adelantar uno u otro proceso, que no obedecerá
exclusivamente a los términos del proceso de selección y al tiempo en que se requiere tener
el servicio contratado (Colombia Compra Eficiente, 2014). Por ello, se observa como en los
informes trimestrales emitidos por el Ministerio de Educación se identifica que la
contratación para la operación del programa en las ETC se adelantó principalmente a través
de las modalidades que se exponen en el cuadro 4, dichas modalidades, constituyen serios
factores de riesgo, en especial en la etapa de implementación del contrato, puesto que, la
modalidad de contratación comporta ya una definición de riesgos para la entidad, gracias a
que escoger entre las distintitas modalidades de contratación no es solo problema de
corrupción, sino también de riesgo. Lo propio también se tiene con relación al tipo de contrato
que se seleccione.
Cuadro 4. Modalidades de contratación del PAE más utilizadas
Régimen Marco Normativo Modalidad de
escogencia
Tipo de Contratos
44
De contratación
Estatal
Ley 80 de 1993
Ley 1150 de 2007
Decreto
Reglamentario
1082 de 2015
(Vigente)
Manuales de
Colombia Compra
Eficiente
Manual de la
Contratación de la
ETC
Convocatoria Pública:
o Licitación
Publica
o Selección
Abreviada de Menor
Cuantía
o Selección
Abreviada por Subasta
Inversa
Contratación Directa
Prestación de
servicios
De suministro
Convenios o
contratos
Interadministrativos
O de cooperación.
Régimen Especial
–
Contratos con
entidades sin
ánimo de Lucro
Constitución
Política de
Colombia Art. 355
inciso 2 º
Decreto
Reglamentario 092
de 2017 (Vigente)
Manual de la
Contratación de la
ETC
Contratación Directa
Convenio de
asociación o
cooperación.
Régimen
especial-
Contratos de
Aporte
Contratación Directa Contrato de Aporte
De acuerdo con la información obtenida en los informes del Ministerio de Educación (2016),
las 95 Entidades territoriales certificadas, en su mayoría acogen la modalidad de contratación
directa, a través de convenios de asociación y en menor medida a través de convocatoria
pública.
1.3. Impacto del programa de Alimentación Escolar
45
En el marco de la política pública para la atención integral a primera infancia, trazada en el
Plan Nacional de Desarrollo, la intervención de las entidades del estado y la medición de ésta
en el logro de las metas trazadas a corto y largo plazo, y con el fin de determinar el impacto
y los resultados del programa, es necesario hacer una evaluación tanto de su funcionamiento
como de su impacto en la población beneficiaria. Teniendo en cuenta que la evaluación, es la
medición sistemática de la operación o impacto de un programa o política pública, comparada
con estándares implícitos o explícitos en orden a contribuir a su mejoramiento (Seis, 1998).
Encontrando que el ICBF, luego de 45 años desde que asumió la operación del programa y
previo a la transición del programa al MEN, realizó la primera evaluación a nivel nacional
del Programa PAE en el año 2012, arrojando el siguiente contexto “En el PAE se invierten
recursos crecientes por 1 billón de pesos anuales (0.19% del PIB), movilizando alrededor de
700 toneladas diarias de alimentos, preparados en 29 mil sedes de colegios oficiales del país
(80% del total), por 75.000 manipuladoras, muchas de ellas voluntarias, en prácticamente
todos los municipios del país. Tiene una cobertura de 4 millones de estudiantes de primaria
y secundaria, a los cuales se sirve refrigerios, desayunos o almuerzos, prácticamente todos
los días del calendario escolar, incluyendo zonas rurales”,
Por su parte el Departamento Nacional de Planeación DNP, En el año 2015 generó informe
de operación y resultados del PAE. Así como en el marco de sus competencias los entes de
control esto es Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la Republica,
han realizado actuaciones especiales sobre el Programa de Alimentación Escolar, debido al
aumento de denuncias por las presuntas irregularidades en el funcionamiento del programa,
46
se vieron forzados a poner especial atención del programa sobre la que generaron una
evaluación especial. Según se anuncian los diferentes medios de comunicación, como, por
ejemplo:
(…) En la investigación de la Defensoría del Pueblo no se observa un análisis de contexto
sobre un legado de corrupción y de ineficacia que tiene ese programa en el ámbito nacional
y que obliga a reformar su operatividad. Irregularidades que hacen parte de una larga
historia de ineficiencia y de descomposición administrativa. Lo polémico es que hasta ahora
los niveles de corrupción que afectan al programa no han sido afrontados con eficacia por
parte del Ministerio de Educación y la ministra solo se ha dedicado a lavarse las manos.
(Mosquera, 2015)
De la noticia citada es posible identificar que algunos problemas frecuentes, son ineficacia
precariedad, alimentación desbalanceada, anomalías en el manejo del presupuesto, presuntos
malos manejos en la contratación y la ejecución del programa y los recursos del Programa
de Alimentación Escolar (PAE). Teniendo en cuenta la época de la noticia, indica que
probablemente no se hayan gestionado los riesgos una vez identificados o que persiste alguna
omisión o que la información resulta ser insuficiente o inadecuada durante la etapa de
planeación para la ejecución y operación del Programa de Alimentación Escolar (PAE).
Lo anterior, de acuerdo con la doctora Hilda Zornosa, cuando señala que “en la sociedad
actual la desgracia que ya ha adoptado la forma de riesgo, se registra como casualidad y
como ruptura de la normalidad”. En efecto se hace referencia al caos, al desorden, la
catástrofe para describir la desgracia en vez de utilizar el término riesgo”. Así mismo, que el
proceso comunicativo para la aceptación del riesgo, el sistema social ha promovido el
47
privilegio del elemento cuantitativo, la expectativa subjetiva de la utilidad, lo que Luhmann
denomina valoración de la complejidad para usar el código racional que prevalece es de la
relación costo-beneficio (Zornosa, 2015). Esto teniendo en cuenta al conjunto de factores
expuestos desde una aproximación integral y sistémica de la dinámica del PAE expuesta en
este trabajo.
Apreciación que permite abordar en adelante el análisis del Programa de Alimentación
Escolar, desde una gestión de riesgos, conforme a los preceptos normativos para la
contratación pública (Ley 1150, Decreto 1082 y Manual de Colombia Compra eficiente),
aplicable tanto para los contratos del régimen de contratación o del régimen especial, que
conforme a estos, la ETC debe dejar constancia de ello en los estudios previos,
salvaguardado así los principios de planeación y selección objetiva que deben primar en los
procesos de contratación.
En ese orden y dado que existen 95 Entidades Territoriales Certificadas, resulta pertinente
enfocar el análisis propuesto a una ETC en específico, y en ese orden se tiene en cuenta los
problemas identificados, frente a los objetivos del programa, enmarcados en mantener los
niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo
cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables.
Ubicando en el departamento de la Guajira, de acuerdo con lo expuesto en el estudio
realizado por el Banco de la Republica que expone “Los fallecimientos de niños wayuu
48
asociados a la desnutrición son motivo de preocupación nacional. El debate ha enfatizado
el mal manejo de los recursos por los guajiros, pero la problemática se origina en múltiples
factores de carácter estructural y coyuntural. Es importante revisar la realidad social y
económica de La Guajira, cuyas características geográficas dificultan la seguridad
alimentaria en el territorio. Este departamento posee condiciones geográficas que frenan la
producción agrícola, tiene una población rural dispersa y un atraso histórico en las
condiciones sanitarias y el acceso a agua potable” y es en este departamento donde se
concretan las mayores denuncias e investigaciones por la ejecución del programa. De tal
forma que el MEN asumió nuevamente la ejecución del PAE en el departamento de la
Guajira, mediante la Resolución 0478 de 2017, por la que se adopta “la medida correctiva
de asunción temporal de la competencia de la prestación de los servicios de salud, educación,
alimentación escolar, y agua potable y saneamiento básico en el departamento de La Guajira,
en aplicación del Decreto 028 de 2008” (Copes 3883 del 21 de febrero de 2017), y desde ese
momento la operación se hace a través del Programa Mundial de Alimentos.
49
CAPITULO II
GESTION DE RIESGOS EN LA CONTRATACION PÚBLICA
2.1. Introducción
Parte fundamental de situar conceptualmente el término “sistema” es vincularlo en un
proceso amplio de definiciones según diferentes aristas y modelos. En principio el sistema
establece una totalidad, en cuyo caso sus atribuciones son más que la adición de sus
componentes internos. Los sistemas aparecen entonces como conjuntos de elementos que son
relacionados entre sí, y que le permite al sistema mantener cierta unicidad y correlación en
función de alguna forma teleológica. Efectivamente, los sistemas no constituyen
necesariamente conjuntos cerrados, en tanto parte de su relacionamiento con otros elementos,
implican aperturas para su enlazamiento con el medio (Tarida, 2005).
El análisis de los sistemas, pasa por hacer una comprensión sobre el proceso general de
funcionamiento, las relaciones que los constituyen, las estructuras que forman, los procesos
de los conjuntos o sus elementos, el resultado que se genera en el proceso, las metodologías
que emergen y fundamentalmente, la funcionalidad del sistema en términos de los problemas
o dificultades que este logra solventar o solucionar, entre otros (OPS, 2007). Así pues, el
sentido de un sistema está dado por su unidad en primera medida, es decir por aquello que
lo unifica como sistema; en segundo lugar, está dado por la interacción de los elementos que
50
lo componen y, por ende, como proceso de afectación entre unos y otros, encaminados hacia
un objetivo común (Arcacil, 2006).
En este sentido, teóricos como Rozna han establecido tres componentes fundamentales para
el análisis de lo sistemas, el primero asume la interacción, denominada como la reciprocidad
y el funcionamiento de los elementos; la totalidad; se trata de entender el sistema como
unidad, aunque este posea elementos, no es la suma o adición de estos; organización, es el
concepto fundamental del sistema, en tanto genera estabilidad o permanencia en el tiempo
(1977). Las interacciones no solo se establecen entre la voz de la naturaleza y las
comunidades marginadas y por tanto más vulnerables a los factores de riesgo ambiental, sino
también, la interacción entre estas y las decisiones que toma el Estado para mitigar estos
efectos a través de políticas públicas. En la teoría de sistemas es esencial que la comunicación
como eje articulador del sistema con sus subsistemas y viceversa funcionen de manera
expedita, ello, porque dichos canales son quienes integran las acciones institucionales
adecuadas con los puntos en los que la naturaleza y las comunidades interactúan.
2.2. Enfoque Sistémico
Talcot Parsons en los Estados Unidos y Niklas Luhmann en Europa son los dos teóricos más
importantes en los enfoques funcional-sistémicos. Estos desarrollaron una amplia y compleja
teorización que intenta comprender en su conjunto la sociedad (Luhmann, 1998). Esta teoría
es una forma contraria a las teorías socialistas y liberales de analizar los fenómenos
51
tradicionales de la ciencia política y las ciencias sociales, puesto que la misma invierte la
orientación epistémica de las ciencia sociales continental-europeas, centradas en la teoría de
la dominación y el poder en el seno del Estado como instrumento de condensación de los
mismos, para entender el concepto de análisis fundamentado en el funcionamiento sistémico
más emparentado con las ciencias naturales como la biología, en la que los parámetros
tradicionales de la cencías sociales no tienen cabida. Los sistemas sociales y la teoría de
general de sistemas son un amplio compendio de trabajos teóricos que por su nivel de
abstracción y complejidad es necesario ver con un lente desprovisto de prejuicios atados a
las formaciones o conocimientos en teoría social previa (Johannsen, 2015).
Luhmann basado en una profunda lectura de Parsons desarrolla una teoría omnicomprensiva
de la realidad social. Basado en una visión dinámica novedosa del individualismo la Teoría
de Sistemas concibe a la sociedad como un complejo entramado de subsistemas que en su
conjunto son más que la suma de sus partes interconectadas (Luhmann, 1998). Este es el
sistema social que a su vez está compuesto por una serie de subsistemas que en su conjunto
conforman el sistema social. Como en los ecosistemas bióticos los componentes
subsistenticos hacen parte integral del sistema general en donde estan insertos, por ello,
ningún subsistema puede vivir ni desarrollarse por fuera del sistema general y de la misma
forma el sistema general no puede funcionar si se le aparta un subsistema, este
funcionamiento sistémico interconectado explicaría las sociedades contemporáneas
caracterizadas por su complejidad y su funcionamiento instituido por una racionalidad
funcional interna (Buckley, 1973).
52
Como hemos visto, el sistema social está compuesto por subsistemas sociales que en su
conjunto conforman un solo sistema dotado de racionalidad y sentido propios. Algunos
profesores especialistas intentan explicar este concepto poniendo como ejemplo al cuerpo
humano que sería un símil del sistema social. El cuerpo humano está constituido por
subsistemas, circulatorio, osteo-muscular, linfático, nervioso etc. Estos subsistemas no
podrían en ningún caso funcionar si no están en directa interacción con los demás subsistemas
y a su vez el sistema denominado cuerpo humano no podría funcionar sin el concurso
adecuado de funcionamiento de los subsistemas que lo componen. Por tal razón el propósito
del cuerpo humano es asegurar un adecuado funcionamiento sistémico procurando que todos
sus subsistemas operen de forma adecuada y armónica. Este ejemplo grafica como opera la
lógica sistémica afincada a la teoría de Luhmann (Johannsen, 2015). Pero ello no se agota
allí, puesto que la pretensión del enfoque sistémico es traslapar el funcionamiento de los
sistemas naturales con los sociales en una reedición radical del positivismo cientificista del
siglo XIX en donde no se albergan posibilidad de resistencia o restricción de la dominación,
la que como en los ecosistemas es inexistente (Buckley, 1973).
En términos concretos los subsistemas sociales son todos aquellos necesarios para el
funcionamiento social sistémico. El sistema jurídico, de valores, económico, cultural etc.
Estos subsistemas interconectados entre sí, e imbricados en el marco del funcionamiento
sistémico general están constituidos para garantizar la continuidad funcional del sistema
social. Para Luhmann el poder no existe si no en la influencia sobre la acción social y ello se
53
consigue por medio de la comunicación que es esencial para la canalizar la influencia
funcional que explica el funcionamiento sistémico de la sociedad. Esta explicación tampoco
da cabida a los conceptos de revolución y resistencia, pues considera que la realidad está
construida entorno a las bases de sistema y entorno caótico. El entorno caótico es todo aquello
que está ubicado por fuera del sistema y que intenta continua e incesantemente presionar al
sistémica para paralizarlo, ante lo que el sistema reacciona reduciendo la complejidad del
entorno caótico por vía de la funcionalización de la amenaza e integrándola funcionalmente
al ordenamiento del sistema social (Arnold, 1998).
La reducción de la complejidad del entorno caótico y la funcionalidad de las distorsiones que
intentan paralizar el funcionamiento del sistema, hacen parte de la adaptación funcional
sistémica. Esta es indispensable para conseguir el correcto además del funcionamiento del
sistema. La sociedad en esta perspectiva funcionaria de manera equivalente a un ecosistema
biótico y el perenne movimiento intra sistémico nunca permitiría la destrucción o el
cuestionamiento al sistema ni mucho menos su aniquilamiento y destrucción. La función
interna de adaptación es la que le permite al sistema social adaptarse a las externalidades y
garantizar su eterna continuidad (Luhmann, 1998).
Lo anterior implica que el enfoque sistémico se haya alejado profundamente del enfoque
analítico, este último como hegemónico en el pensamiento científico. Su diferenciación
subyace al método de estudio; mientras que el enfoque analítico para su funcionamiento
necesita descomponer el sistema en cada uno de sus elementos y abordarlos de manera
54
individual o aislada, el enfoque sistémico asume el estudio de la totalidad del sistema y sus
interacciones.
Cuadro. 5. Diferencias entre enfoque analítico y enfoque sistémico
Enfoque Analítico
Enfoque Sistémico
Aislado: se centra en los elementos
Relacionado: se centra en las interacciones
entre elementos
Considera la naturaleza de las interacciones
Considera los efectos de las interacciones
Se preocupa por la precisión del detalle
Se preocupa de la percepción global
Modifica una variable cada vez
Modifica grupos de variables
simultáneamente
Independiente de la duración: los
fenómenos considerados son reversibles
Integra la duración y la irreversibilidad
La validación de hechos se realiza por
prueba experimental dentro del marco de
una teoría
La validación de hechos se realiza por
comparación del funcionamiento del
modelo con la realidad
Modelos precisos y detallados, pero
difícilmente utilizables para la acción
(ejemplo: modelos econométricos)
Modelos insuficientemente rigurosos para
servir de base al conocimiento, pero
utilizables en la decisión y la acción
(ejemplo: modelos del Club de Roma)
Enfoque eficaz cuando las interacciones
son lineales y débiles
Enfoque eficaz cuando las interacciones
son no lineales y fuertes
Conduce a una enseñanza por disciplinas
Conduce a una enseñanza pluridisciplinar
Conduce a una acción programada en
detalle
Conduce a una acción por objetivos
Conocimiento de los detalles, metas mal
definidas
Conocimiento de las metas, detalles
borrosos
Tomado de: Politécnica de Madrid, 2006, Pág. 44.
55
En esencia, el enfoque sistémico establece la posibilidad de examinar elementos
homogéneos o similitudes tanto en las propiedades del sistema como en su estructura,
permitiendo aumentar significativamente el grado de generalidades de los sistemas y sus
componentes, dicha generalización implica conocer las formas de organización,
comunicación e interacción del sistema (Ferreras & Gay, 2016).
En efecto, la Teoría General de Sistemas confluye en un intento para dar explicaciones a los
posibles principios sobre organización de las realidades en los diferentes campos del
conocimiento (Espinal, Gimeno & González, 2012). Parte elemental de la construcción
teórica de Luhmann es establecer los modos de afectación de los componentes, que
efectivamente se alejan de los postulados científicos clásicos sobre causalidad,
reduccionismo o determinismo. Como lo expone la Dr. Hilda Zornosa, es posible superar
estos postulados a partir de sistemas autopoieticos, que transita hacia la compresión de la
sociedad constituida por una red de comunicaciones estructuradas que fundamentan las
decisiones y le dan sentido a la acción humana, teoría sociológica sobre la cual se caracteriza
la obra Luhmann, en el entendido de que la sociedad es el sistema de los sistemas y que así,
el derecho, la política, la economía, son sistemas en sí mismos que desarrollan funciones
especiales. La sociedad vista en sus relaciones con otros sistemas sociales (2012). En esa
medida, Luhmann, hace una distinción entre tres sistemas: sistema vivo, sistema psíquico y
sistema social, constituidos por una serie de eventos o acontecimientos que los mantienen y
reproducen. El concepto de acontecimiento constituye un evento particular que tiene un
inicio y una desaparición (acontecimientos del pensamiento para el sistema psíquico,
56
acontecimientos de comunicación para el sistema social y acontecimientos de muerte para
los sistemas vivos (Arteaga, 2009).
2.3. Hacia la compresión del sistema abierto
Bertalanffy formula la teoría de los sistemas abiertos, estos últimos como fundamentales en
el acercamiento conceptual del sistema en la apuesta investigativa de la presente monografía.
La idea de Bertalanffy es relativamente simple: la definición y el estudio de los sistemas
constituyen un estudio inherente de su entorno y/o ambiente, con el cual hay interacción, en
cuyo caso, dicha interacción y afectación lo convierte necesariamente en un intercambio de
materia (Bertalanffy, 1989). Esta idea de los sistemas abiertos, plantea nuevas cuestiones
sobre los procesos de auto organización que se dan en dichos sistemas y las formas de
adaptabilidad al cambio. Entendida como un todo que es más que la suma de sus partes,
entendemos que las funciones que ejerce el sistema social constituyen un todo sin el que no
podría funcionar en su conjunto el sistema social. Estas funciones se encuentran en el marco
de patrones regulares ejercidos tanto por las instituciones centradas en la individualidad y la
egida de sus intereses, como por los individuos mismos que interactúan con estas
instituciones en un funcionamiento que tiende al orden interno constante, este orden es
denominado gobernabilidad y se manifiesta en el correcto funcionamiento del orden
institucional establecido y su continua funcionalización que reduce continuamente su
propensión al error. En esta lógica, instituciones e individuos actúan en forma conjunta, el
en primer caso, para asegurar por medio de la acción individual el goce de los derechos
57
individuales, y el segundo para desarrollar y consolidar la estructura institucional a través del
aseguramiento de los mismos intereses.
En este sentido se señala en los sistemas la capacidad de conservarse a pesar de las
modificaciones que le ocurren, como también la habilidad para auto-eco organizarse y la
recursividad para adaptarse a tales cambios. A la vez se considera que los sistemas están
compuestos por multiplicidad de elementos que funcionan como un todo, lo cual es más que
la suma de sus partes, en donde a su vez el todo está en la parte (Medina, 2004, p. 100). En
ese rango de ideas, los sistemas deben ser entendidos como elementos complejos en la
trasmisión, interacción e intercambio de información entre el propio sistema y el entorno.
Efectivamente las conexiones e interacción que se tejen entre los sistemas abiertos,
contribuyen a su movilidad y mejoramiento adaptativo, lo cual anula visiones tradicionales
burocráticas y mecanicistas, otorgándole nuevas características tales como la innovación, el
crecimiento y nuevas emergencias en función del mejoramiento (Contreras, Barbosa &
Castro, 2012).
Luhmann, señala que hay distintos tipos de formación sistémica. Los sistemas sociales se
pueden construir de distinta manera, dependiendo de las condiciones del proceso de
autoselección y de la formación autorreferente de límites. Desde este punto de vista destaca
dos tipos de formaciones sistémicas: 1. Sistemas de interacción, dados por la selección y
manejo de un sistema cerrado de temas comunes y 2. Sistemas de organización,
caracterizados por su capacidad de condicionar la membresía, es decir, de poner condiciones
58
que deben ser cumplidas por quienes quieren ingresar y permanecer en ellas, Esto quiere
decir que demanda comportamientos muy específicos de sus miembros y, al mismo tiempo,
para motivarlas hace uso de esquemas altamente generalizados, tales como el dinero,
independientemente de cuales sean las aspiraciones, necesidades o motivaciones particulares
que cada uno de los miembros de la organización (Luhmann, 2003). Partiendo de este tipo
de formación sistémica, de una organización o entidad, la estructura general debe estar
diseñada de forma clara, agrupando los elementos, jerarquizándolos y definiendo de forma
puntual sus roles, logrando así un sistema de comunicación y de toma de decisiones que se
ven reflejados en los objetivos perseguidos.
2.4. Gestión del riesgo: análisis de un concepto
Siguiendo en el marco de los sistemas por Luhmann, y con el enfoque expuesto Nelson
Paulas, puede observarse que cada uno de los sistemas de la sociedad actúan de acuerdo a
sus lógicas e intereses, las cuales, como se puede pensar, entran en conflicto entre sí. Como
consecuencia de esto, se incomunican de sus problemas globales, inmovilizándose ante ellos,
e incluso agravándolos como resultado de sus autónomas y parciales operaciones. Es así
como puede afirmarse, que las sociedades modernas se encuentran amenazadas por
problemas que emanan del desconcierto que resulta del autónomo operar de los diversos
sistemas, de lo cual se desprende una serie de efectos colaterales. (2004).
59
Ulrick Beck (2004), a través de su noción de sociedad del riesgo, señala que la sociedad
moderna, queda caracterizada por el imperio de los efectos colaterales desarrollados a través
del operar inconexo de los diversos subsistemas de la sociedad moderna, y que encuentra su
punto principal en el déficit estructural de racionalidad, resultante de la perdida de una visión
global de los problemas que la afectan. Y teniendo de presente que el concepto de Riesgo
tiene varias concepciones resulta pertinente tomar el punto de partida expuesto por Luhmann
en su obra “Sociología del Riesgo” citando de forma específica lo siguiente: Desde la
perspectiva de Acción: (…) La historia de la palabra misma no nos proporciona por sí sola
ninguna información segura al respecto. Nos ofrece, sin embargo, algunos puntos de apoyo,
sobre todo al decir que las pretensiones de racionalidad se encuentran en una relación
progresivamente precaria. Tomadas en conjunto, ambas cosas nos indican que se trata de
decisiones con las que se vincula el tiempo, aunque uno no pueda conocer suficientemente
el futuro, ni siquiera en particular el futuro producido por las propias decisiones.
La confianza en la factibilidad de las relaciones aumenta desde Bacon, Locke y Vico, al
aceptarse, en general, que existe una correlación entre saber y realizabilidad. Esta pretensión
se corrige, en cierto sentido, con el concepto de riesgo, así como también (aunque de otra
manera) con el recién inventado cálculo de probabilidades. Parecería que ambas ideas
pueden garantizar que, aun cuando algo salga mal, pudo haberse hecho correctamente. Estos
conceptos tienen, entonces, el efecto de inmunizar la toma de decisiones contra fracasos, con
tal de que se aprenda a evitar errores”.
60
Que parte de la suposición de que todo observador debe servirse de una distinción, pues de
otra manera no podría caracterizar lo que pretende observar. Con el binomio riesgo-
seguridad tenemos como resultado un esquema de observación que hace posible, en
principio, calcular todas las decisiones bajo el punto de vista de su riesgo. Esta forma tiene
el indiscutible mérito de universalizar la aritmética del riesgo. Sin embargo, hay dos tipos
de observadores por lo que: para el observador de primer orden es este el mundo real. Sin
embargo, para el observador de segundo orden, el problema reside en que algo que es tenido
por lo mismo por distintos observadores genera informaciones muy diversas para ellos.
Y en ese sentido señala que: Con el objeto de poder hacer justicia a ambos niveles de la
observación, daremos otra forma al concepto de riesgo. Nos serviremos, más concretamente,
de la distinción entre riesgo y peligro. Esta distinción supone (y así se diferencia
precisamente de otras distinciones) que hay una incertidumbre en relación a danos futuros.
Se presentan entonces dos posibilidades. Puede considerarse que el posible daño es una
consecuencia de la decisión, y entonces hablamos de riesgo y, más precisamente, del riesgo
de la decisión. O bien se juzga que el posible daño es provocado externamente, es decir, se
le atribuye al medio ambiente; y en este caso, hablamos de peligro”.
En ese orden, la gestión de riesgos, se entiende dinamizada de la siguiente forma: la
prevención de riesgos, en las que asegura que influye por un lado la disposición al riesgo y,
de esta manera, también en una de las condiciones para que el daño pueda presentarse,
citando su ejemplo: un banco estará más dispuesto a otorgar crédito si podemos ofrecer
61
garantías. Y la preparación al mismo, para disminuir o incrementar los riesgos, y en ese
sentido se habla de distribución del riesgo suponiendo de entrada que el riesgo inicial puede
ser la decisión frente al riesgo y el segundo que actúa también como atenuante de aquel pues
también es un riesgo y la prevención de uno o de otro puede ser innecesaria, cito su ejemplo:
Alguien que haga ejercicio día a día en el bosque con el objeto de conservar la salud, puede
perecer en un accidente aéreo. (…) En vista de que tanto los riesgos de primera instancia
como los de prevención son antes que nada riesgos, los problemas de la evaluación del riesgo
y de su aceptación intervienen de manera importante en ambos casos. Así las cosas, el análisis
de oportunidades y amenazas, incertidumbre y los riesgos o eventos de propensión al riesgo
a los que están sometidas todas las actividades de cualquier organización, sin importar su
diligencia o tamaño, son conocidas en la actualidad como “Gestión de Riesgo” (Casares San
José-Martí & Edmundo, 2016, pág. 27)
2.5. Gestión de Riesgos
La gestión de riesgos, se entiende como el proceso para identificar, analizar, evaluar, tratar y
reportar los eventos que puedan afectar el logro de los objetivos de una organización. se trata
de un enfoque riguroso y documentado en todos los niveles de desarrollo de los eventos
analizados, lo que requiere información de todas las áreas de interés, internas y externas, en
tal sentido, el Sistema de Gestión Integral del Riesgo es:
62
“Conjunto de actividades interrelacionadas que tienen por objetivo orientar y fortalecer la
gestión, articular y alinear conjuntamente la identificación, análisis, evaluación, tratamiento
y reporte de los eventos que puedan afectar el logro de los objetivos de una organización”.
(Casares San jose, 2016, pág. 28)
De acuerdo con el propósito de este trabajo se tendrá en cuenta lo expuesto en la norma- guía
técnica ISO 31000, emitida por la Organización internacional de Normalización (ISO), la
cual es una guía de normas sobre gestión de riesgo, cuyo objeto es el de proporcionar
principios y directrices para la gestión del riesgo, tal como se expone en el siguiente cuadro:
Cuadro. 6. Directrices para la gestión de riesgo
PRINCIPIO APLICACION RESULTADO
Crea y protege el valor
Identificación y tratamiento de
factores que dan lugar a
incertidumbre asociada a los
objetivos.
Aumenta la probabilidad de
alcanzar objetivos. Cumplir los
requisitos legales y
reglamentarios.
Es parte integral de
todos los procesos de la
organización.
Inclusión de las etapas de la
Gestión del Riesgo al sistema de
gestión y la toma de decisiones.
Fomenta la gestión proactiva
Es parte de la toma de
decisiones.
Realizar elecciones informadas
considerando el riesgo durante y
nunca después.
Mejora el gobierno corporativo.
Asigna y usa eficientemente los
recursos para el tratamiento del
riesgo.
Aborda explícitamente
la incertidumbre.
Evaluación y tratamiento de los
riesgos conociendo la naturaleza
y origen de la incertidumbre.
Crea conciencia de la necesidad
de identificar y tratar los riesgos
en toda la organización.
Mejora la eficacia y eficiencia
63
Es sistemática,
estructurada y oportuna.
Consideración de los riesgos
asociados a todas las decisiones
y uso de criterios relacionados a
los objetivos.
operativa.
Se basa en la mejor
información disponible.
Gestión y tomar decisiones
basado en la mejor información
disponible.
Establece una base confiable para
la toma de decisiones y la
planificación. Mejora la
presentación de informes
Está adaptada.
Alineación de la Gestión del
Riesgo con el contexto de la
organización y el perfil del
riesgo.
Mejora la flexibilidad
organizacional.
Considera los factores
humanos y culturales.
Obtención y comprensión de las
opiniones de partes interesadas
que puedan influir en el logro de
los objetivos.
Incrementa el desempeño de la
salud y la seguridad, así como la
protección ambiental.
Es transparente e
inclusiva.
Participación de las partes
interesadas en todos los aspectos
de la Gestión del Riesgo.
Mejora la confianza y honestidad
de las partes involucradas.
Mejora el aprendizaje
organizacional.
Es dinámica, reiterativa
y receptiva al cambio.
Revisión y seguimiento de
cambios que puedan afectar los
objetivos y adaptación posterior.
Mejora los controles.
Facilita la mejora
continua de la
organización.
Medición de indicadores,
establecimiento de planes de
mejora y aplicación de modelos
de madurez.
Mejora la prevención de pérdidas
y la gestión de incidentes.
Minimiza las perdidas.
Fuente: NTC-ISO 31000 y PNE-ISO/TR 31004 IN
De acuerdo con la norma ISO 31000, el objetivo de toda organización, debe ser, además de
la generación de valor con ética, la creación de un marco que: ayude a gestionar los eventos
de riesgos que se identifican, proporcionar una estructura de control de riesgos y crear una
64
organización más flexible, que permita responder a riesgos futuros de manera oportuna y
logre una adecuada comunicación dentro de los tres componentes se encuentra:
Gráfica. 3. Componentes para la Gestión de Riesgo
Esta norma requiere que al interior de las organizaciones se desarrollen, implementen y
mejoren continuamente en un marco de trabajo o estructura de soporte, cuyo objetivo es
integrar el proceso de gestión de riesgos, en el gobierno corporativo, planificación y
estrategia, como se expone en el siguiente gráfico:
Gráfico. 4. Mapa de gestión de riesgos
Fuente: UNE-ISO 31000 (2009) Gestión de Riesgos Principios y directrices
Principios Estructura Proceso
65
Dentro de los componentes de trabajo de la gestión de riesgos, se destaca el compromiso de
la dirección, la existencia de un compromiso firme y mantenido por parte de la dirección de
la organización, además de una planificación estratégica y rigurosa para lograr el
compromiso a todos los niveles de la organización en ese orden, el tema de gestión de riesgos
no puede ser aislado para los procesos de contratación, ni para las oficinas de planeación o
control interno de las entidades, debe haber un nivel de comunicación y articulación general
y amplio.
Gráfico. 5. Proceso de gestión de Riesgos
Fuente: UNE-ISO 31000 (2009) Gestión de Riesgos Principios y directrices
66
De este proceso se destaca el establecimiento del contexto, puesto que allí se generan las
metas, objetivos y responsabilidades del proceso, se definen actividades, procesos y sus
respectivos alcances, se reconoce la relación con otros posibles proyectos, se determina la
metodología de valoración de riesgo y se establecen criterios y decisiones y estudios
necesarios. puesto que en el marco del programa de alimentación escolar, ese contexto se
enfoca más en la disipaciones de Plan de Desarrollo y de los objetivos del programa,
circunscritos a los lineamientos técnicos del programa expedidos por el MEN, pues como se
podrá identificar adelante, los objetivos de cada una de las ETC y la medición en el logro
individual no es tenido en cuenta, lo cual genera uno de los más grandes riesgos, ya que
provoca una crisis institucional que no beneficia los objetivos del programa, pues origina que
las ETC se enfoquen solamente en cumplir por cumplir lo allí dispuesto, sin medir su
eficiencia y el logro de sus propios objetivos.
2.5. Objetivos del sistema de Evaluación y Gestión de Riesgo
Para la aplicación de gestión eficaz de riesgos, es necesario implementar y desarrollar el
sistema de evaluación y gestión integral de riesgos de una organización, que permita a la
dirección de la misma, entender los riesgos y adoptar las medidas necesarias para
identificarlos y mitigarlos, por lo cual es necesario contar con una buena comunicación
dentro de la organización, junto con el seguimiento y revisión detallada de cada uno de los
riesgos, así como el compromiso y soporte de la supervisión continua del riesgo, dentro de
los objetivos principales se encuentran los siguientes:
67
a. Analizar y enfrentar el riesgo de forma sistemática y permanente, para ello se
identifican los factores de riesgo y su exposición y se cuantifica su posible efecto en
la solvencia.
b. Anticipar posibles situaciones que afecten la viabilidad de la entidad, disminuyendo
su probabilidad de solvencia
c. Implementar políticas de responsabilidad de riesgos
d. Proveer información para la toma de decisiones, que permita a la organización
reaccionar cambios del entorno de manera rápida y eficiente
e. Reducir el abanico de los resultados, esto, en términos del trabajo, se evaluaría frente
a la oportuna y calidad de la prestación del servicio del programa
2.5.1. Tipología de Riesgos
Para efectos del presente trabajo, se abordará la tipología de los riesgos, con posibilidad de
ocurrencia que puedan afectar el logro de los objetivos de una organización:
-Riesgos empresariales: estos se enmarcan en los que pueden amenazar la supervivencia de
una organización, generándole perdidas que impactan sus objetivos y estrategias, en esa
definición es evidente que puede ser cualquier tipo riesgo, lo cual implica que su tratamiento
deba ser integral.
-Riesgos del entorno: son riesgos externos a la organización, que puede ser de carácter legal,
político, ambiental, económico, social, que pueden incidir positiva o negativamente en la
68
organización.
- Riesgos de la naturaleza: los cuales pueden existir en dos vías, uno en los que pueden afectar
a la organización, ejemplo un terremoto, y los efectos de la actividad de la organización que
pueden generar a la naturaleza, ejemplo, contaminación de ríos, entre otros.
-Riesgos relacionados con la regulación legal: son relativos a la producción de normas que
puedan incidir en los objetivos de la organización dentro de este es pertinente analizar el tipo
de regulación económica, laboral, socio cultural, tributario, ambiental, etc. El análisis de este
tipo de riesgos permite determinar las condiciones del país o región en donde se pretende el
logro de los objetivos, de ahí se podrán determinar las ventajas o desventajas.
- Riesgos estratégicos: son aquellos relacionados con las perdidas, cuyo origen se debe a una
inadecuada definición de estrategias y al cumplimiento de los planes o programas
estratégicos, entre otros.
- Riesgos generados por la empresa: son aquellos riesgos internos.
- Riesgos de Reputación: son las pérdidas económicas asociadas con el desprestigio de la
organización, que ocasiona pérdida de credibilidad y confianza en el público. este resulta ser
un riesgo relevante para cualquier organización, sin embargo, sería pertinente identificar
cómo se gestiona este por las entidades del estado.
-Riesgos Financieros: son aquellos que impactan los componentes financieros, dentro de los
que se encuentran: los riesgos de crédito, de liquidez, de mercado.
-Riegos Legales: son aquellos riesgos económicos originados en el desconocimiento, no
69
aplicación, o aplicación errada de las leyes o normas vigentes.
-Riesgos Operativos: se entienden como pérdidas económicas, ocasionadas por fallas o
deficiencias ya sea en los procesos, sistemas, o recursos humanos.
2.5.2. Herramientas para la identificación de Riesgos
Dentro de las herramientas existentes, se pueden destacar algunas para los fines del trabajo,
sin embargo, esta es una muestra muy limitada, es pertinente señalar que dependiendo el tipo
de riesgo y entidad se pueden utilizar unas u otras e inclusive combinarlas, en ese orden se
identifican las siguientes:
De acuerdo al tipo de riesgos se pueden combinar una serie de metodologías para su gestión,
para el efecto se puede tener en cuenta la matriz DOFA, la cual es implementada usualmente
para los riesgos estratégicos, con esta matriz se puede combinar las debilidades,
oportunidades, fortalezas o amenazas, para establecer las estrategias de la organización para
una vez realizada esta, se establezcan las metas u objetivos. Para el análisis de los riesgos
legales se utiliza información procedente de quejas, contratos, informes de entidades de
vigilancia y control, y antecedentes judiciales en donde haya sido parte la entidad, para los
riesgos del entorno, así como también es posible utilizar el análisis postal, el cual permite
sopesar los riesgos del entorno, en el caso de ubicación, es posible implementar el diamante
de Porter, ya que permite analizar las condiciones del país o región. Para el caso de los
riesgos operativos, las herramientas implementadas para su gestión, se encuentran: el
70
levantamiento y análisis de procesos, el método de lluvia de ideas, el método DELPHI o las
listas de chequeo, las cuales buscan conocer plenamente cada proceso, sus principales
riesgos.
2.5.3. Administración de Riesgos
Los modelos de administración de riesgos vinculan el grado de impacto y la probabilidad de
ocurrencia de forma clara y efectiva, permitiendo comparar en un mapa de riesgos la totalidad
de riesgos detectados por una entidad.
Gráfico. 6, Mapa de riesgos
Imagen.2. Mapa de Riesgos Colombia compra Eficiente
71
Fuente: Alcaldía de Bogotá 2010
Es de anotar que existen diferentes modelos a nivel internacional para fijar la administración
de los riesgos, como son:
a). enfoque COSO y COCO. Describen el manejo integral de riesgos con énfasis de control
b). NTC 5454 y AS/NZS4360. Describen el ciclo de la administración de riesgos
c). estándar ISO/DIS 31000. Describe el modelo de implementación de un sistema de gestión
de riesgos al respecto María Eugenia Navarro, recomienda implementar el sistema en el
siguiente orden:
Figura. 1. Aplicación de Modelos de Administración de Riesgos
72
En lo que respecta a la gestión de riesgo en la norma técnica, la Icontec NTC 5254 de 2006
(adoptada por Colombia), la define fundamentalmente como: “Cultura, procesos y
estructuras dirigidas a obtener oportunidades potenciales mientras se administran los efectos
adversos” (NTC 5254,1.3.20.).
En efecto, el postulado de la norma Icontec estima que el proceso adjudicado para la gestión
del riesgo, constituye una forma sistematizada, que desde aspectos políticos, procedimentales
e incluso técnicos, se permita realizar un análisis holístico (identificación, evaluación,
tratamiento, monitoreo, revisión), contribuyendo a minimizar las “oportunidades” e impacto
sobre los objetivos organizacionales, de acuerdo a esta norma técnica, y para la
implementación del sistema integral de gestión de riesgo, debe aplicar la formula PHVA,
como se muestra a continuación:
Coso II. verificacion de los objetivos y cumplimiento de las estrategias
NTC 5454: Adminsitracion de los riesgos y las oportunidades
Coso II: evaluacion de las actividades de control
ISO 31000: mejoramiento continuo de los ciclos de administracion de riesgos
ISO 31000: revision periodica de la efectividad de la implementacion
73
• Planear: En esta etapa se establecen objetivos y se identifican los procesos necesarios
para el logro de los objetivos y se determinan los parámetros de medición que se van
a utilizar para controlar y seguir el proceso.
• Hacer: aquí se implementan de los cambios o acciones necesarias para alcanzar el
logro de los objetivos. siendo más eficaces y oportunos en su ejecución, teniendo en
cuenta los niveles y parámetros en el paso anterior establecidos.
• Verificar: en esta etapa se establece e implementan los mecanismos que permitan
identificar cambios o mejoras al Marco de Referencia de la Gestión Integral del
Riesgo, así como su monitoreo.
• Actuar: Realizadas las mediciones, en el caso de que los resultados no se ajusten a las
expectativas y objetivos predefinidos, se realizan las correcciones y modificaciones
necesarias. Por otro lado, se toman las decisiones y acciones pertinentes para mejorar
continuamente el desarrollo de los procesos.
Imagen. 2. Formula PHVA
Fuente: NTC 5254, 2006, p. 11.
2.5.4. Tratamiento de los riesgos
74
El tratamiento de los riesgos incluye la identificación de las opciones posibles, la evaluación
de esas opciones, la preparación de los planes y la implementación de los mismos dentro las
opciones se exponen las siguientes:
1. Prevención del riesgo: mediante la suspensión de la actividad
2. Reducción del riesgo: que busca reducir la probabilidad de ocurrencia
o el impacto generado, para lo cual puede tomar medidas de
prevención, esto es reduciendo la probabilidad de ocurrencia o
tomando acciones para reducir las consecuencias.
Si estas medidas de control resultan insuficientes, surgen nuevas medidas, como es la
financiación del riesgo, donde surgen las siguientes opciones:
▪ Aceptar: que significa asumir las consecuencias, lo cual ocurre cuando la
frecuencia y la severidad del evento con bajas y no ponen en peligro a la entidad.
▪ Retener: el cual se hace de forma planeada, bien sea a través de la creación de un
fondo, la reserva de una contingencia, la creación de una provisión, un contrato de
seguro; lo cual dependerá de la política de retención de la entidad y de su capacidad
financiera.
▪ Transferir: el cual hace referencia a un tercero involucrado en el manejo de los
riesgos y puede consistir en: clausulas en los contratos, contratos de seguros,
financiación alternativa de riesgos o derivados financieros (contratos a futuro,
75
opción de compra, operaciones SWAP).
Esto, reflejará la mayor o menor capacidad de la organización para ser creativa pues lo óptimo
y eficiente es lograr la mayor reducción posibles de riesgos con una inversión lo menor
posible. Resulta pertinente señalar, que el riesgo residual debe entenderse, como el nivel de
riesgo existente, una vez implementadas las medidas adoptadas para su tratamiento, es decir
que, a pesar de estas, el riesgo seguirá existiendo, por lo que la entidad deberá asumir y
vigilar. Para la NTC 5454, se entiende el riesgo residual como "el nivel resultante de riesgo
después de que se han tomado medidas de tratamiento del riesgo”.
2.5.5. Monitoreo y revisión
Este paso es primordial, puesto que el monitoreo permite determinar la eficacia y eficiencia
de las medidas de tratamiento, este se realiza a través de la autoevaluación o evaluación
externa, teniendo de presente indicadores de riesgo frente a las metas establecidas y se deben
tomar medidas o planes de acción, si los controles son ineficientes.
2.6. Tipos de riesgos de acuerdo al funcionamiento sistémico del programa de
alimentación escolar
Teniendo en cuenta lo anterior es indispensable, diferenciar los riesgos que se pueden
identificar de forma general de la estrategia del Programa de Alimentación Escolar –PAE, y
76
de los riesgos contractuales propios de la ejecución. puesto que suponen un tratamiento
diferente. En la identificación de los riesgos generales del programa, parte desde su misma
concepción como estrategia del estado y adicionalmente en lo siguiente:
1. el funcionamiento parte del cumplimiento de estándares mínimos de obligatorio
cumplimiento para su prestación (contenidos en los Lineamientos técnicos-
administrativos)
2. La concurrencia de las entidades territoriales, que alude a la manera articulada, en
que estas deben intervenir en las diferentes dimensiones del desarrollo infantil
temprano en salud, nutrición, educación inicial, cuidado y protección, todo esto de
forma integral.
De acuerdo al funcionamiento y concepción del programa de alimentación escolar es posible
identificar que algunos riesgos se enmarcan, en las debilidades en la operación del programa,
el comportamiento de la financiación y de la cobertura del programa a nivel nacional, para
finalizar con la estimación de la contribución del PAE al fomento de la permanencia de los
estudiantes en el sistema de educativo, siendo corresponsables el Ministerio de Educación y
las secretarias de educación de las entidades territoriales certificadas y desde la perspectiva
contractual, se parte del análisis de cada una de las obligaciones y riesgos asumidos por el
contratista al momento de contratar con la entidad. allí entonces se evalúan los riesgos
propios de la planeación y estructuración de la contratación, aquellos que están directamente
relacionados con la ejecución y calidad de la prestación del servicio, la corresponsabilidad
77
está integrada por las secretarias de educación de las entidades territoriales certificadas, el
contratista, y se vincula de acuerdo a los lineamientos técnicos para la supervisión y
vigilancia del funcionamiento a los rectores, los miembros del Comité de Alimentación
Escolar (CAE), las manipuladoras y las veedurías sociales.
En este capítulo, queda expuesta la dinámica del funcionamiento del programa de
alimentación escolar, y se aborda el riesgo desde su gestión y cumplimiento normativo, el
cual no deja de ocupar un lugar importante, pues si bien como quedo claro existen normas
técnicas de gestión de riesgos de orden mundial que buscan dar pautas para gestionar los
riesgos para el logro de los objetivos, sin embargo el numeroso y complejo marco normativo
colombiano para la contratación pública, que pretende inducir a una cultura de gestión de
riesgos, genera una carga administrativa y operativa para cualquier entidad del estado y su
personal. viéndose obligadas a cumplir con diferentes disposiciones, entre otras como el de
gestionar y administrar riesgos, dentro de los que se puede identificar: Sistema de
Administración de Riesgo Operativo – SARO (FOGAFIN). El Sistema de Administración
de Riesgo Crediticio - SARC (sector financiero), SARL, Marco Integrado de Gestión de
Riesgos entre otros y de acuerdo con lo señalado por María Eugenia Navarro:
“es evidente la necesidad que empieza a surgir en las empresas de empezar a propiciar un
ambiente en el que se pongan a disposición todas las herramientas tendientes a lograr el
cumplimiento de sus objetivos y estrategias, para lo cual resulta muy interesante y oportuno
utilizar las metodologías ofrecidas por la gerencia de riesgos y el control interno de una
organización”. (Casares San José-Martí & Edmundo, 2016)
2.7 Marco normativo sobre gestión de riesgo en la contratación pública colombiana
78
En este punto, se abordará, cada una de las normas que conforman el régimen de contratación
pública a las que deben estar sujetas las entidades del estado, para la estructuración y
celebración de los contratos, que permitan satisfacer las necesidades y cumplir con los fines
del estado. Se destacará en cada una de las normas vigentes, las obligaciones que estas
imponen a las entidades del estado, en cada una de las etapas de los procesos de selección de
los contratistas (pre contractual, contractual y pos contractual), con el fin de contextualizarlas
frente al análisis y gestión de los riesgos.
2.7.1. Contratos de la Administración Pública
Este punto se abordará, desde la noción de contrato estatal que tiene una doble finalidad,
según lo dispone el art. 3 de la Ley 80 de 1993, puesto que allí se concretan al mismo tiempo
los intereses del contratista y el interés público inherente a todo contrato estatal, sobre la base
del acuerdo de voluntades y los efectos jurídicos particulares generados. (Benavides, 2004).
En el Entendido que independiente del régimen jurídico, esta es aplicable a la mayoría de las
relaciones contractuales de la administración (Benavides, 2004).
En el mismo sentido lo han expuesto la corte constitucional (…) “Pese a la reglamentación
especial, los principios de la ley 80 de 1993 son aplicables a la mayoría de contratos” y el
Consejo de Estado, que ha señalado (…) Pero además, existe una cláusula de competencia
especial para la Administración que deriva de las funciones que le asignó el constituyente
en el artículo 209 constitucional siendo estas: i) Estar al servicio de los intereses generales;
79
ii) Ceñirse a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad; y, por último, iii) Ejercer estas funciones mediante los
instrumentos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de ellas. Así, de
la lectura de dichos principios es claro que se derivan en el ordenamiento jurídico – en
materia de contratación pública – otros tales como el de planeación del negocio, legalidad,
economía de mercado, llamados a gobernar la acción de la Administración. (C – 066/1995
Corte Constitucional de Colombia)
En ese entendido, y conforme lo expone el art. 23 de la Ley 80 de 1993, “las actuaciones de
quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios
de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que
rigen la función administrativa”. Que para efectos de la investigación se enfocara su análisis
en el principio de planeación y de selección objetiva (Expósito Vélez, 2013).
En ese orden, el Dr. Juan Carlos Expósito, (Pág. 50-51), señala que en la configuración de
un contrato estatal el principio de planeación abarca no solo las etapas anteriores al inicio
del procedimiento de selección del contratista, cualquiera que sea, sino además consagra las
especificaciones de estos y su desarrollo hasta el acto de adjudicación y en ese orden la
decisión de la administración de un objeto determinado con la colaboración de un particular
o de otra entidad pública requiere de un análisis previo de la necesidad y especificaciones
del mismo, la oportunidad y conveniencia de su ejecución en un momento determinado y las
consecuencias fácticas y patrimoniales de su ejecución. Lo cual supone adelantar estudios
previos, entre los que se destacan, los aspectos tanto técnicos como de mercado con el fin de
determinar la prioridad lineamientos y finalidades de su elaboración, la coordinación de las
actividades de la administración para su adecuada ejecución, la delimitación del presupuesto
80
acorde con la realidad económica y la magnitud del proyecto, la determinación de los riesgos
previsibles.
En efecto, la ley 80 de 1993 dispone que previo al inicio del proceso de contratación o a la
celebración del contrato en el evento que sea a través de contratación directa, deben tenerse
en cuenta las actividades contenidas en el artículo 25, que en el marco del principio de
planeación se destacan las expuestas en los numerales. (6, 7,12, 13 y 14) que son: contar con
las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales, determinar la conveniencia o
inconveniencia de la contratación con las autorización y aprobaciones para ello, elaboración
de los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según
corresponda, constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, así como
incluir en sus presupuestos anuales una apropiación global destinada a cubrir los costos
imprevistos ocasionados por los retardos en los pagos.
Conforme lo ha expuesto al Consejo de Estado “Otro de los factores que inciden en el
principio de selección objetiva es el del precio del mercado, que es uno, aunque no el único,
que deben tener en cuenta las entidades estatales al celebrar el contrato, pues éstas al definir
el costo real del negocio proyectado, es decir el valor de las cosas o servicios que se van a
contratar teniendo en cuenta las diversas variables tales como cantidad, calidad,
especialidad, momento, lugar, etc., lo que procuran es que no se pague más ni menos de lo
que verdaderamente cuestan para ajustarse así a la conmutatividad objetiva que de acuerdo
con el artículo 28 de la Ley 80 de 1993 debe imperar en el contrato estatal" (Consejo de
81
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 28 de marzo
de 2012).
2.7.2. Ley 1150 de 2007 - Riesgos Previsibles – Decreto Reglamentario
En ese orden, el Art. 4 de la Ley 1150 exige incluir la estimación, tipificación y asignación
de los riesgos previsibles involucrados en la contratación. Al respecto el Doctor Leonardo
Álvarez Casallas, en su artículo “Tratando de Interpretar el art. 4 de la ley 1150 de 2007”,
afirma que es importante definir los análisis de riesgos como un instrumento de planeación
que ayuda a racionalizar el gasto público, pues siempre ha sido un anhelo del legislador que
los contratos y, sobre todo, los megaproyectos, no tengan sobre costos.
En ese sentido, el legislador creo La Agencia Nacional de Contratación Publica Colombia
Compra Eficiente, como ente rector, mediante el Decreto Ley 4170 de 2011 que establece
dentro de su objeto optimizar los recursos públicos en el sistema de compras y contratación
pública para lo cual es indispensable el manejo del riesgo en el sistema y no solamente el
riesgo del equilibrio económico del contrato. Por lo que la administración del riesgo cubre
la planeación del proceso de contratación hasta la liquidación del contrato en este caso.
Vale la pena acotar aquí que la Ley 1150 de 2007 no definió “Riesgos Previsibles”, sin
embargo hubo un primer acercamiento al concepto de riesgo previsible a través del decreto
reglamentario 2474 de 2008, que definido al mismo como:“(…) todas aquellas
circunstancias que de presentarse durante el desarrollo y la ejecución del contrato, pueden
alterar el equilibrio financiero del mismo”, estableciendo, a su vez, que “El riesgo será
82
previsible en la medida que el mismo sea identificable y cuantificable por un profesional de
la actividad en condiciones normales” y que “La entidad en el proyecto de pliego de
condiciones deberá tipificar los riesgos que puedan presentarse en el desarrollo del
contrato, con el fin de cuantificar la posible afectación de la ecuación financiera del mismo,
y señalará el sujeto contractual que soportará, total o parcialmente, la ocurrencia de la
circunstancia prevista en caso de presentarse, o la forma en que se recobrará el equilibrio
contractual, cuando se vea afectado por la ocurrencia del riesgo. En ese caso, los
interesados en presentar ofertas deberán pronunciarse sobre lo anterior en las
observaciones al pliego, o en la audiencia convocada para el efecto dentro del
procedimiento de licitación pública, caso en el cual se levantará un acta que evidencie en
detalle la discusión acontecida” (Departmento Nacinal de Planeación DNP, 2011).
Sin embargo, esta definición como la contenida posteriormente en el Decreto Reglamentario
734 de 2012 que lo deroga, señala que (…) se entienden como riesgos involucrados en la
contratación todas aquellas circunstancias que de presentarse durante el desarrollo y
ejecución del contrato, tienen la potencialidad de alterar el equilibrio económico del
contrato, pero que dada su previsibilidad se regulan en el marco de las condiciones
inicialmente pactadas en los contratos y se excluyen así del concepto de imprevisibilidad de
que trata el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. El riesgo será previsible en la medida que el
mismo sea identificable y cuantificable en condiciones normales.” (Decreto Reglamentario
734 de 2012).
Resultan erradas frente a la gestión de riesgos previsibles, toda vez que la Corte
Constitucional ya había aclarado al respecto, lo siguiente: (…) Bajo este supuesto, se radica
en cabeza del contratista el derecho a que la administración respete el carácter
sinalagmático del contrato, cuando la igualdad de las prestaciones -derechos y obligaciones
contractuales- se vean afectadas si sobrevienen hechos imprevistos o de suficiente identidad
durante la celebración, ejecución y liquidación del contrato -áreas anormales o
extraordinarios-, ya sea que éstos procedan de fenómenos administrativos (poderes
exorbitantes, hechos del príncipe y responsabilidad contractual), coyunturales (causas
económicas, políticas o sociales) o naturales (fuerza mayor o factores exógenos
imprevisibles). En este sentido, la relación sinalagmática del contrato se asume como un
mero desarrollo del principio de justicia conmutativa que, con carácter de derecho
imperativo, -se ha dicho ya- justifica la traslación de los riesgos extraordinarios que operan
83
durante la vigencia del negocio jurídico a la Administración Pública, con independencia de
que éstos se hubieren pactado o no en el texto formal del acuerdo de voluntades” (Corte
Constitucional C-892-2001).
(…) De esta manera, el régimen de contratación del Estado no se nutre únicamente de las
orientaciones normativas que sobre la materia aparecen desarrolladas en los Códigos Civil y
de Comercio, al cual remiten los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993, sino que integra
a este régimen aquellos principios consustanciales a los contratos bilaterales, sinalagmáticos
o de prestaciones recíprocas, que para el Derecho Administrativo son de gran importancia y
trascendencia en cuanto que, como ya se explicó, cumplen el objetivo de trasladar a la
administración pública la carga del daño antijurídico sufrido por el contratista, asegurándose
el equilibrio de la relación jurídica contractual y la integridad del patrimonio particular
(Corte Constitucional C-892-2001).
Así las cosas, el principios de planeación y selección objetiva, resultan criterios orientadores
de la actuación contractual que se encuentra regulada en la constitución (art.209, 339 y 341),
así como en la Ley 80 de 1993 (art. 11 a 14 y 24 a 26), la misma ley 1150 de 2007 y su
decreto reglamentario 1082 de 2015 y a su vez se enmarcan en los principios de economía y
responsabilidad y en ese sentido su inobservancia o incumplimiento podría derivar en un
eventual daño.
Este principio de planeación se concreta delimitando la necesidad, previendo las metas y
objetivos que se quieren cumplir, ponderando las condiciones de mercado que permitan
determinar el presupuesto, cumpliendo los requisitos presupuestales, y principalmente
84
identificando y determinando de los riesgos previsibles que desde distintas perspectivas
(económico, social, político, de la operación) puedan generar efectos adversos para el logro
de los objetivos, documentando los mismos para que puedan ser gestionados y controlados
por la parte asignada.
Resulta pertinente señalar que el legislador definió unos documentos mínimos que deben
hacer parte del proceso de contratación, que según el Art. 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto
Reglamentario 1082 de 2015 “los documentos del proceso son: (a) los estudios y documentos
previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las
Adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro
documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Frente a
este último, se tendría que decir, que esta disposición brinda libertad a la entidad para
documentar las bases de su planeación y todas las demás consideraciones que tuvo en cuenta
para adelantar uno u otra modalidad de selección de contratista.
En el marco del literal: (a) los estudios y documentos previos, expone el decreto, el deber de
realizar un análisis del sector. (…) “Artículo 2.2.1.1.1.6.1. Deber de análisis de las
Entidades Estatales. La Entidad Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, el
análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación
desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de
Riesgo. La Entidad Estatal debe dejar constancia de este análisis en los Documentos del
Proceso.” (Subrayado fuera de texto). Subraya Al respecto, Colombia Compra Eficiente,
85
diseño la Guía para la Elaboración de Estudios de Sector junto con el Manual para determinar
y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación, que a grandes rasgos
sirven de guía para los partícipes del proceso de contratación.
En la Guía para la Elaboración de Estudios de Sector, se estructura a partir de la
identificación de los aspectos generales, el estudio de la oferta y demanda y señala unas
técnicas de análisis de la información. En consecuencia, la Entidad Estatal debe entender
claramente y conocer: (a) cuál es su necesidad y como puede satisfacerla; (b) como y quienes
pueden proveer los bienes, obras y servicios que necesita; y (c) el contexto en el cual los
posibles proveedores desarrollan su actividad. En su orden, es importante destacar algunos
aspectos allí planteados que son:
o frente al análisis de la oferta, la Entidad debe entender la dinámica del mercado en lo
que corresponde a la cadena de producción o distribución o suministro del bien, obra o
servicio, así como identificar cual, y como es el proceso del bien, obra o servicio hasta llegar
al usuario final, el papel que juegan los potenciales oferentes en esa cadena y el ciclo de vida
del bien, obra o servicio.
o Y que, frente a la demanda, la Entidad debe responder a ¿Cómo ha adquirido la
Entidad Estatal en el pasado este bien, obra o servicio? Así debe analizar el comportamiento
de sus adquisiciones anteriores del bien, obra o servicio, teniendo en cuenta cada una de las
condiciones anteriormente señaladas, y también debe responderse ¿Cómo adquieren las
Entidades Estatales y las empresas privadas este bien, obra o servicio?
86
o La información necesaria para realizar este análisis puede encontrarse en distintas
fuentes, la comunicación previa, abierta, directa y reglada con los posibles proveedores es
fundamental para contextualizar el análisis del sector económico y para comprender la
información financiera que ofrecen los sistemas de información. Si la información requerida
no está disponible en los sistemas de información, los mismos proveedores pueden ser la
fuente de estos datos.
En la introducción de la guía, concluye con la función del análisis del sector, (…) ofrece
herramientas para establecer el contexto del Proceso de Contratación, identificar algunos de
los Riesgos, determinar los requisitos habilitantes y la forma de evaluar las ofertas, para
diseñar el Proceso de Contratación con la información necesaria para alcanzar los objetivos
de eficacia, eficiencia, economía, promoción de la competencia y manejo del Riesgo
De lo cual al hacer una lectura de forma literal se entendería que el análisis del sector termina
siendo la base del estudio previo, y en consecuencia del pliego de condiciones y/o contrato.
Aunque surge la pregunta ¿qué pasa cuando no existe un análisis del sector o cuando este
fue deficiente? Si como bien lo expone (…) el documento contiene algunas recomendaciones
generales de Colombia Compra Eficiente, y no debe ser utilizado de manera mecánica. La
profundidad del estudio del sector depende de la complejidad del Proceso de Contratación.
Así mismo El decreto 1082 de 2015 impone el deber de determinar los requisitos
habilitantes, (…) “Artículo 2.2.1.1.1.6.2. Determinación de los Requisitos Habilitantes. La
Entidad Estatal debe establecer los requisitos habilitantes en los pliegos de condiciones o
87
en la invitación, teniendo en cuenta: (a) el Riesgo del Proceso de Contratación; (b) el valor
del contrato objeto del Proceso de Contratación; (c) el análisis del sector económico
respectivo; y (d) el conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva
comercial. La Entidad Estatal no debe limitarse a la aplicación mecánica de fórmulas
financieras para verificar los requisitos habilitantes. Que, para el efecto, Colombia Compra
Eficiente diseño Manual de requisitos habilitantes hace énfasis en lo siguiente:
o Debe existir un análisis previo para conocer el sector relativo al objeto del Proceso
de Contratación
o Los requisitos habilitantes deben estar referidos a la capacidad jurídica, financiera,
organizacional y experiencia, establecidos de forma adecuada y proporcional a la naturaleza
y valor del contrato, para cumplir con el objeto del Proceso de Contratación.
o A partir de estos se evaluara la aptitud del proponente para participar
De acuerdo con estos deberes, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado
(CEE-Exp.27315 de 2013), ha expuesto lo siguiente:
(…) los contratos del Estado “deben siempre corresponder a negocios debidamente
diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés
público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el
producto de la improvisación ni de la mediocridad (…) “La planeación se vincula
estrechamente con el principio de legalidad, sobre todo en el procedimiento previo a la
88
formación del contrato (…) Pero además ese parámetro de oportunidad, entre otros fines,
persigue establecer la duración del objeto contractual pues esta definición no sólo resulta
trascendente para efectos de la inmediata y eficiente prestación del servicio público, sino
también para precisar el precio real de aquellas cosas o servicios que serán objeto del
contrato que pretende celebrar la administración (…) De otro lado, el cumplimiento del
deber de planeación permite hacer efectivo el principio de economía, previsto en la Carta y
en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, porque precisando la oportunidad y por ende teniendo
la entidad estatal un conocimiento real de los precios de las cosas, obras o servicios que
constituyen el objeto del contrato, podrá no solamente aprovechar eficientemente los
recursos públicos sino que también podrá cumplir con otro deber imperativo como es el de
la selección objetiva
(…) Finalmente, no debe olvidarse que a las voces del inciso 2º del artículo 3º de la Ley 80
de 1993 los particulares “tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las
entidades estatales que… colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función
social que, como tal, implica obligaciones” y por consiguiente de este precepto se
desprende que el deber de planeación también abarca a estos colaboradores de la
administración puesto que no sólo tienen el deber de ponerle de presente a la entidad las
deficiencias de planificación que adviertan para que sean subsanadas sino que además
deben abstenerse de participar en la celebración de contratos en los que desde entonces ya
se evidencie que, por fallas en su planeación, el objeto contractual no podrá ejecutarse.
89
En ese sentido, cabe mencionar que el art 5 de la Ley 1150, exige el deber de selección
objetiva, encaminado a la escogencia de la oferta más favorable a los intereses de la entidad,
este precepto corresponde a los procedimientos del contratista, que supone la aplicación
irrestricta del principio de legalidad, que aseguran la libertad de concurrencia de los
particulares. Y representa a su vez la autonomía de voluntad de la entidad al adelantar el
procedimiento de selección en virtud de la necesidad.
Sin embargo, y de acuerdo a la postura del Dr. Benavides, en la que señala que el legislador
otorgo una gran autonomía a las entidades contratantes para que pudiesen dar al contrato
toda su amplitud como instrumento de gestión administrativa. Más libres, los funcionarios
pueden organizar mejor el sistema de competencias y determinar el contenido de los
contratos, pueden solucionar más fácil las controversias contractuales y conservar las
condiciones económicas inicialmente pactadas. Más libres, las partes pueden reconocer
mejor sus compromisos bajo el respeto de la buena fe, pese a las fallas formales de los
procedimientos de contratación. Y en el sentido también que (…) la competencia contractual
adquiere una flexibilidad enorme en la escogencia de los contratos y su contenido, pero al
mismo tiempo los riesgos de malos contratos aumentan. Así (…) el análisis y la previsión
de los distintos riesgos de los complejos montajes contractuales o de la ingeniería financiera
de contratos de concesión, así como los riesgos de los acuerdos informales, exigen calidades
importantes en el administrador público. (2012).
90
Ahora bien, el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007 establece que la Entidad Estatal debe
“incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en
la contratación” en los pliegos de condiciones o su equivalente. En ese sentido, el Decreto
Ley 4170 de 2011 establece dentro del objetivo de Colombia Compra Eficiente optimizar
los recursos públicos en el sistema de compras y contratación pública para lo cual es
indispensable el manejo del riesgo en el sistema y no solamente el riesgo del equilibrio
económico del contrato. Así lo entendió el Gobierno Nacional al asignar en las funciones de
la Subdirección de Negocios de Colombia Compra Eficiente la de “diseñar y proponer
políticas y herramientas para la adecuada identificación de riesgos de la contratación
pública y su cobertura”2, sin limitar esta función al riesgo derivado del equilibrio económico
de los contratos, riesgo que se limita a la ejecución del mismo.
2.7.3. Manual para la Identificación y Cobertura del Riesgo
Por lo que el decreto 1510 de 2013 compilado en el Decreto 1082 de 2015, en el artículo 159
de dispuso que Colombia Compra Eficiente debía de diseñar estándares y documentos tipo
entre los que se encuentran, Manuales y guías para: (a) la identificación y cobertura del
Riesgo. El Decreto Reglamentario 1082 de 2015 también señala el deber de evaluación del
riesgo, en el (…) Artículo 2.2.1.1.1.6.3. La Entidad Estatal debe evaluar el Riesgo que el
Proceso de Contratación representa para el cumplimiento de sus metas y objetivos, de
acuerdo con los manuales y guías que para el efecto expida Colombia Compra Eficiente”.
91
Todos los aspectos antes mencionados y el de evaluación de riesgos deben estar contenidos
en los estudios y documentos previos cuyo contenido está expresamente definido en el
decreto 1082 de 2015 en su art. Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos, son
el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato.
Deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de
Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada
modalidad de selección: (…) numeral 6. El análisis de Riesgo y la forma de mitigarlo
En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 159 del decreto 1510 de 2013, Colombia Compra
Eficiente, diseño el Manual para identificación y cobertura del Riesgo, señalando en la parte
introductoria que en la literatura internacional sobre el tema el riesgo en las adquisiciones se
define como los eventos que pueden afectar la realización de la ejecución contractual y cuya
ocurrencia no puede ser predicha de manera exacta por las partes involucradas en el Proceso
de Contratación.
En ese orden, recomienda a las entidades estructurar un sistema de administración de riesgos
teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: (a) los eventos que impidan la
adjudicación y firma del contrato como resultado del Proceso de Contratación; (b) los
eventos que alteren la ejecución del contrato; (c) el equilibrio económico del contrato; (d) la
eficacia del Proceso de Contratación, es decir, que la Entidad Estatal pueda satisfacer la
necesidad que motivó el Proceso de Contratación; y (e) la reputación y legitimidad de la
Entidad Estatal encargada de prestar el bien o servicio.
92
Consciente de la importancia de la administración de Riesgos, para reducir la probabilidad
de ocurrencia del evento y de su impacto en los Proceso de Contratación, y de la
probabilidad de que no todas las entidades estatales, cuentan con un sistema de
administración de riesgos a su interior, pretende a través del manual brindar una herramienta
guía dirigida a los partícipes del sistema de compras públicas y contratación pública
(Casares San jose, 2016). En ese orden de ideas, a través del manual adopta la metodología
contenida en el Estándar AS/ NZS 4630 o la misma ISO 31000-2009, Gestión de Riesgos,
Principios y Directrices, una guía de gestión de riesgos destinada a ayudar a organizaciones
de todos los tipos y tamaños que se estructura en los siguientes pasos:
Contexto – Etapa de Planeación: Aspectos de Cobertura, Identificación de Beneficiarios,
Suficiencia del presupuesto oficial, condiciones geográficas, conocimiento del sector.
Identificación y Clasificación de Riesgos: delimitado a la Identificación de riesgos
específicos del objeto del proceso de contratación (PAE), internos o externos, en cada etapa
Evaluación y Calificación de Riesgos: verificando la evaluación el impacto (cualitativa-
monetaria) de los mismos frente al logro de los objetivos del Proceso de Contratación y su
probabilidad de ocurrencia.
Asignación y tratamiento: a) evitar el riesgo, b) transferir el riesgo (al otro mediante
garantía o condiciones del contrato) c) aceptar el riesgo (monitoreo) d) Reducir la
probabilidad de ocurrencia del evento (controles y aclarar especificaciones e) reducir las
93
consecuencias o impacto del riesgo (Planes de contingencia)
Monitorear Riesgos: Revisar la efectividad y el desempeño de las herramientas
implementadas para su gestión. Para lo cual, debe: (i) asignar responsables; (ii) mar fechas
de inicio y terminación de las actividades requeridas; (iii) señalar la forma de seguimiento
(encuestas, muestreos aleatorios de calidad, u otros); (iv) definir la periodicidad de revisión;
y (v) documentar las actividades de monitoreo.
Para lo cual se debe una elaborar una matriz que incluya todos los Riesgos identificados del
Proceso de Contratación, estableciendo su clasificación, la probabilidad de ocurrencia
estimada, su impacto, la parte que debe asumir el Riesgo, los tratamientos que se puedan
realizar y las características del monitoreo más adecuado para administrarlo. El manual tiene
en cuenta lo dispuesto en el Documento CONPES 3714 de 2012, en lo que corresponde a la
tipificación de riesgos como son: Riesgos económicos, sociales, políticos, operacionales,
regulatorios de la naturaleza, ambientales y tecnológicos, en los que hace una breve
descripción de los que suponen su enunciado.
Al respecto, es pertinente recalcar la importancia de este documento CONPES, puesto que
aclaró muchos aspectos que contendidos en el derogado Decreto 2474 de 2008, y sobre los
riesgos previsibles, brindando así los lineamientos de los mismos y al tenor del art. 4 de la
Ley 1150 de 2007, por tanto, restringe el análisis a los riesgos de la ejecución del contrato.
Aclarando así, que su tratamiento está dado por las reglas consignadas en el contrato,
incluyéndolos así dentro de la ecuación contractual, por lo que en caso de acaecer alguno de
94
los riesgos y previendo su asunción por las partes durante la ejecución del contrato no
afectarían el equilibrio económico y por tanto, no procedería su restablecimiento. También
hizo una diferenciación de que no son riesgos previsibles, ni riesgos contractuales, lo cual
fue de gran utilidad puesto que no existía para la época una herramienta que permitiera dar
cumplimiento a lo exigido en la ley 1150 de 2007.
El documento CONPES 3714 DE 2012, contenía una metodología a partir de tipificación,
estimación y asignación de los riesgos. sin embargo, ese ejercicio propuesto para la gestión
de riesgos era insuficiente, puesto que no se trataban los riesgos, por lo que, a pesar de
asignarse, no se definían los controles ni los responsables de los mismos, resultando ser un
aspecto más formal que de gestión para efectos de la dinámica del riesgo y del desarrollo del
contrato público.
Es pertinente recalcar la importancia de la tipificación de los riesgos allí contenida, ya que
si bien la Ley 1150 de 2007 introduce el termino de riesgos previsibles, no había una
definición y menos una tipología de riesgos dentro de las normas del estatuto de contratación
estatal que guiará a los partícipes en la misma. En ese orden, el Consejo Nacional de Política
Pública y social, en el documento CONPES 3714 de 2012, hace una distinción de los riesgos
contractuales, los cuales, de acuerdo a la metodología, que de acuerdo a su naturaleza se
podían clasificar entre los siguientes:
95
• Riesgos Económicos: Son aquellos que se derivan del comportamiento del mercado,
tales como la fluctuación de los precios de los insumos, desabastecimiento y
especulación de los mismos, entre otros.
• Riesgos sociales y políticos: Son aquellos que se derivan por cambios de las políticas
gubernamentales que sean probables y previsibles, tales como cambios en la
situación política, sistema de gobierno y cambio en las condiciones sociales que
tengan impacto en la ejecución del contrato.
• Riesgos operacionales: Son aquellos riesgos asociados a la operatividad del
contrato.
• Riesgos financieros: Este riesgo tiene dos componentes básicos: el riesgo de
consecución de financiación o riesgo de liquidez, y el riesgo de las condiciones
financieras.
El primero se refiere a la dificultad de conseguir los recursos financieros, ya sea en
el sector financiero o el mercado de capitales, para lograr el objetivo del contrato.
El segundo hace referencia a los términos financieros de dichos recursos, entre estos
encontramos plazos, tasas, garantías, contragarantías, refinanciaciones entre otros.
• Riesgos regulatorios: Son los posibles cambios regulatorios o reglamentarios que,
siendo previsibles, afecten el equilibrio contractual.
• Riesgos de la naturaleza: Son los eventos causados por la naturaleza sin la
intervención o voluntad del hombre, que, aunque pueden ser previsibles por su
frecuencia o diagnostico están fuera del control de las partes. Para la determinación
de su existencia y/o previsibilidad, se podrá acudir a las autoridades públicas o
96
entidades competentes en la recopilación de datos estadísticos o fuentes oficiales
(INSTITUTO AGUSTIN CODAZZI, INGEOMINAS, IDEAM, etc.)
• Riesgos ambientales: Se refiere a las obligaciones que emanan de las licencias
ambientales, de los planes de manejo ambiental, de las condiciones ambientales o
ecológicas exigidas y de la evolución de las tasas retributivas y de uso del agua.
• Riesgo tecnológico (sin hacer distinción del tipo de contratos al que le es aplicable).
Se refiere a eventuales fallos en las telecomunicaciones, suspensión de servicios
públicos, advenimiento de nuevos desarrollos tecnológicos o estándares que deben
ser tenidos en cuenta para la ejecución del contrato así como la obsolescencia
tecnológica.
ahora, teniendo en cuenta que el manual adopta la metodología de la Norma ISO 31000-
2009, la tipificación, estimación y asignación de los riesgos, contenida en el CONPES 3714
de 2012 que son definidos a partir de la tipificación, la estimación cualitativa y cuantitativa
y la respectiva asignación, ya no resulta útil, pues con la metodología adoptada en el manual
ya se logra un avance para la gestión de los mismos, puesto que en este es necesario definir
tratamientos de los riesgos identificados, controles y responsables de los mismos, y en ese
sentido el manual rescata la clasificación de riesgos diseñada por el CONPES.
Una vez analizado el manual, resulta pertinente y necesario hacer unas apreciaciones sobre
el mismo. Teniendo en cuenta Colombia Compra Eficiente como ente rector, aparte de
cumplir con la obligación de expedir de este manual (decreto 1510 de 2013), mediante él
97
traza el objetivo ofrecer lineamientos y principios metodológicos de manejo y en la gestión
de Riesgos en el Proceso de Contratación. Sin embargo, se encuentran unos vacíos que
podrían generar vacíos o erróneas interpretaciones, los cuales se exponen a continuación:
A pesar que, el Manual adopta la metodología AS/ NZS 4630 o ISO 31000, no remitió de
forma expresa a la misma. por lo que es probable que muy pocos participes del sistema de
compras y compras públicas hayan indagado al respecto, y en ese orden aspectos relevantes,
de la norma como el proceso de gestión de riesgo integrado al gobierno corporativo de la
organización, que supone el compromiso de la dirección, a través de una estructura o comité
que es el que se encarga de establecer las políticas de administración de riesgos conforme a
los objetivos estratégicos, los grupos de interés y el apetito al riesgo, para tomar decisiones
e implementar planes de contingencia o estrategias para el monitoreo, tratamiento del riesgo.
temas propios y fundamentales de la AS/ NZS 4630 o ISO 31000.
Puesto que el manual expone el proceso de gestión de riesgo frente al proceso de
contratación, que de acuerdo a su definición legal se integra “desde la planeación hasta el
vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de
disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo,
lo que ocurra más tarde”, pero no define responsables, siempre se habla de forma genérica
de la entidad estatal. Únicamente en el paso de identificación y clasificación de riesgos,
señala (…) “En este paso la Entidad Estatal debe contar con el personal responsable
98
misionalmente del Proceso de Contratación y el personal con el conocimiento adecuado
para la administración del Riesgo”.
Suponiendo, así que es responsabilidad de la oficina o dirección de contratación o quien haga
sus veces, quien es la responsable misionalmente del Proceso de Contratación, sin embargo,
en la realidad de las entidades del Estado, se tiene que esta oficina se desempeña más un
apoyo a la misional o las denominadas áreas estratégicas, quienes son las que plantean las
necesidades y gestionan la contratación para el cumplimiento de su misión, apoyándose a su
vez de otras áreas como la de presupuesto. En ese orden, entendería que el personal
responsable seria el participe en cada una de esas áreas. Ahora, en esa realidad, el personal
con el conocimiento adecuado para la administración del Riesgo, plantearía necesariamente
la posibilidad de contratarlo en caso de no contar con él.
Lo anterior supondría también que habría tantos comités como contratos en una entidad
estatal, contrario el objetivo de la metodología AS/ NZS 4630 o ISO 31000, pues esta se
desarrolla a través de la relación y comunicación entre principios de la gestión de riesgos
(que no expone el manual), la estructura organizacional y el proceso de gestión de riesgo
(que expone el manual). Ahora, frente al monitoreo de los riesgos del proceso de
contratación, como bien lo señala en este paso, son cambiantes, y en ese orden exige el
constante monitoreo a la matriz y al plan de mejoramiento, si bien el manual una vez
expuesta la metodología señalo la obligación de elaborar e incluir la matriz en el pliego de
condiciones o equivalente, no lo expuso de igual forma para el plan de mejoramiento puesto
99
que solo sugiere prepararlo, por lo que en la práctica, me atrevería a señalar que este último
aun es ajeno para las entidades del Estado, teniendo en cuenta que, la Ley 1150 de 2017
señala la obligación de incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos
previsibles involucrados en la contratación, el decreto 1082 de 2015 habla de evaluar el
Riesgo que el Proceso de Contratación representa para el cumplimiento de sus metas y
objetivos, y a su vez el decreto señala que para la modalidad de licitación, a la que es
obligatoria realizar la audiencia de asignación de Riesgos, la Entidad Estatal debe presentar
el análisis de Riesgos efectuado y hacer la asignación de Riesgos definitiva. Nada se
menciona textualmente sobre la exigencia del plan de mejoramiento, que en el estricto
lenguaje de gestión de riesgos como el contenido en la norma ISO 31000-2009, el control y
monitoreo es a través de planes de mejoramiento o contingencia, siendo esencial frente al
logro de los objetivos de la organización. Pero ante las entidades del estado habría que
indagarlo si así se ha entendido, y verificar en los procesos de contratación adelantados por
las entidades se estatales si acogieron la sugerencia de preparar los planes de mejoramiento
como medida de tratamiento y monitoreo de los riesgos y no como una exigencia formal.
No resulta claro en el marco del proceso de gestión de riesgos del proceso de contratación,
cuando el manual señala que deben ser incluidos en el Pliego de Condiciones o su
equivalente y en la minuta del contrato. Aquellos tratamientos que correspondan a
garantías, clausulas penales o multas y sanciones. Entiende que ¿un tratamiento de riesgos
puede ser la imposición de multas o sanciones? Ese “tratamiento” en cuál de las opciones se
podría ubicar, si se tiene en cuenta que estos se evitan, se aceptan, se comparten, se
100
transfieren. Teniendo en cuenta el costo y el beneficio de cualquiera de las acciones
identificadas para su tratamiento.
Enuncia fuentes de información de las que se pueden servir las entidades estatales para la
evaluación de los riesgos como son: los planes estratégicos, planes de acción, reportes de
desempeño, presupuestos, riesgos identificados por otras entidades, lluvia de ideas, paneles
de expertos, análisis DOFA (Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas). Para
entender el alcance del manual se mostrará gráficamente la metodología AS/ NZS 4630 o
ISO 31000 y la plasmada en el Manual.
Imagen. 2. Sistema de Administración de Riesgos ISO 31000
Fuente: www.calidad-gestion.com.ar
En la metodología expuesta en el Manual de Colombia Compra Eficiente, para la
identificación y cobertura de Riesgos
101
Imagen. 3. Proceso de gestión de Riesgos
Fuente: Asolen, pensamiento basado en riesgos
En ese orden de ideas, el manual solo se enfoca en el proceso de gestión de riesgos, para el
cual se debe disponer previamente del correspondiente mapa de procesos (estructura
organizacional) bien definido, el cual contemple de forma clara todas sus interacciones
Imagen. 4. Mapa de Procesos para la gestión de Riesgos
Fuente: Asolen, pensamiento basado en riesgos
Ahora, resulta probable que el planteamiento del manual obedeciera a la integración de
sistemas de gestión de las entidades estatales que había dispuesto la Ley 1753 del 9 de junio
102
de 2015 en art. 133 para la época de su elaboración en el que señala (…) Intégrense en un
solo Sistema de Gestión, los Sistemas de Gestión de la Calidad de qué trata la Ley 872 de
2003 y de Desarrollo Administrativo de que trata la Ley 489 de 1998. El Sistema de Gestión
deberá articularse con los Sistemas Nacional e Institucional de Control Interno consagrado
en la Ley 87 de 1993 y en los artículos 27 al 29 de la Ley 489 de 1998, de tal manera que
permita el fortalecimiento de los mecanismos, métodos y procedimientos de control al
interior de los organismos y entidades del Estado”. Teniendo en cuenta a su vez, que el
Decreto 1083 del 26 de mayo 2015 “Por el cual se expide el Decreto Único reglamentario
del Sector de Función Pública”, indica en el art. 2.2.21.5.4 Administración de riesgos. Como
parte integral del fortalecimiento de los sistemas de control interno en las entidades públicas
las autoridades correspondientes establecerán y aplicarán políticas de administración del
riesgo.
Sin embargo es necesario aclarar que, los sistemas de gestión de calidad de las entidades han
permitido a través de su marco de procesos entender los fines de la organización e identificar
los grupos de interés, que la administración de riesgos puesta en cabeza de las oficinas de
control de interno, desempeña su rol desde evaluación de la gestión del riesgo, lo cual no
representa necesariamente que la entidad haya adoptado un sistema de administración de
riesgos como se expone en el segundo cuadro de la imagen No.1 del Sistema de
Administración de Riesgos ISO 31000, puesto que esta debe ser definida por cada entidad.
En ese orden el manual de Colombia Compra Eficiente en el acápite de definiciones señala
(pág. 3) “Las Entidades Estatales para reducir la exposición del Proceso de Contratación
103
frente a los diferentes Riesgos que se pueden presentar, debe estructurar un sistema de
administración de Riesgos” y también señala que “La administración de Riesgos es el
conjunto de procesos dirigidos a proteger a la Entidad Estatal de los eventos en el Proceso
de Contratación”. Por lo cual se plantearía que el componente de estructura organizacional
basada en la administración integral de riesgos para los procesos de contratación aún está
pendiente de desarrollar por las entidades del estado y en ese orden la responsabilidad recae
en cada uno de los partícipes de la contratación lo cual se presenta entonces de forma
desarticulada.
Se concluye gráficamente que el sistema de administración de riesgos en cabeza de las
oficinas de control interno es diferente al de la metodología adoptada en el manual de
contratación pues la evaluación que esta realiza es al proceso de gestión de riesgos de la
entidad desde el enfoque de sus procesos y no específicamente al proceso de contratación,
que como se evidenció en los anteriores comentarios este podría decirse es un subproceso
que depende de la interrelación y comunicación de las áreas de apoyo y las misionales para
satisfacer unas necesidades específicas.
Imagen. 5. Estructura Modelo Estándar de Control Interno – MECI 2014
104
Desde la óptica de la metodología de ISO 31000 la función de control interno está en el
proceso de gestión de riesgos en el paso de evacuación.
Imagen. 6. Función de control interno en el proceso de gestión de riesgos de ISO 31000
De acuerdo con lo expuesto en este capítulo, se puede concluir que la función administrativa,
entendida como la función del estado continua, rápida e inmediata que se ocupa de que se
105
cumpla la ley y de satisfacer los intereses y necesidades de la comunidad, en el marco de los
procesos de contratación y la gestión de riesgos para el cumplimiento de los fines del estado,
se encuentra reglada, es decir que cada actuar de cada uno de los funcionarios responsables
según la ley o reglamento, está sujeta al contenido de las normas y sus procedimientos. en
ese sentido, se evidencia que son muchas las obligaciones y el deber ser, que están ahí en
cada una de las normas arriba relacionadas, pero la interrelación y articulación, así como el
mismo conocimiento y capacitación necesario para que cada uno de los partícipes, bien sea
en la contratación o en el cumplimiento de las estrategias del estado, es un eje aun suelto,
puesto que los niveles de responsabilidad frente a los objetivos del programa, así como la
oportunidad en el cumplimiento de cada una de esas funciones se ve comprometido con una
sola falla en alguno de los componentes del programa expuesto.
No resulta ser un tema pacifico para los partícipes ni para la comunidad que busca resultados
que los beneficien y atiendan de acuerdo con sus derechos constitucionales, entender la
dinámica y controlar cada uno de los aspectos que conlleva el funcionamiento del programa
puesto que implica el cumplimiento de lo dispuesto en las normas, pero sobre todo el impacto
social, cuando no se da la prestación oportuna del servicio, el costo político y social que eso
conlleva, se podría mostrar como un riesgo latente en el proceso de planeación.
CAPITULO III
106
IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS DEL PROGRAMA DE
ALIMENTACIÓN ESCOLAR EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA
3.1. Introducción
Para abordar el impacto de los riesgos en el programa de alimentación escolar, antes
expuesto, se hará un análisis desde el esquema de administración de riesgos, delimitándose
a las vigencias 2015 a 2017. Este periodo, teniendo en cuenta tres aspectos, el primero, las
entidades estatales asumen la ejecución del PAE conforme a las funciones dispuestas en el
Decreto 1075 de 2015, puesto que en las vigencias 2013 a 2014 se opera de forma mixta
entre el ICBF, MEN y algunas ETC que deciden asumirlo, por lo que este es un periodo de
transición, el segundo es el marco normativo para la gestión de riesgos conformado hasta el
año 2015 con la expedición del decreto 1082 de 2015 (recopilo decreto 1510 de 2013) y que
se encuentra vigente hasta la fecha, y un tercer aspecto tiene que ver con las actuaciones de
los entes de control entiéndase, Contraloría General de la Republica y Procuraduría General
de la Nación, en cuanto a la ejecución y evaluación del programa de alimentación escolar
para las vigencias 2014 a 2017.
En tal sentido la perspectiva sistémica nos permitirá entender el contexto general en el que
las interacciones de las diferentes etapas de los procesos de planeación e implementación del
PAE se encuentran desarticuladas y el proceso en su conjunto no tiene una coherencia
107
sistémica propia que le permita tener un funcionamiento armónico y unos resultados
medibles y fiscalizables. En ese orden de ideas, se tendrán en cuenta los informes y la
evaluación practicada al Programa de Alimentación Escolar por parte de los organismos de
control, de los cuales se extractarán y vincularan los principales hallazgos y falencias de la
ejecución del programa de la Guajira, y a partir de estos, identificar los factores de riesgo
del programa con el fin de establecer si era posible preverlos o gestionarlos en el proceso de
contratación del mismo, aplicando lo concerniente dispuesto en el artículo 4 de la ley 1150
de 2007, el Decreto Reglamentario 1082 de 2015 y el Manual de Colombia Compra
Eficiente.
Para abordar los hallazgos y evaluaciones de los entes de control, es necesario establecer su
alcance e importancia del análisis propuesto. Por ello y de acuerdo con las atribuciones
constitucionales y legales la entidad territorial tiene la libertad y autonomía de adelantar los
procesos de contratación para el logro de sus fines misionales, esto en cabeza del jefe o
representante legal de la entidad (art.11-Ley 80 de 1993), así “la atribución de competencia
de las entidades contratantes indica que ellos tienen la responsabilidad integral de la
gestión contractual” (Consejo de Estado, 2018).
Por tanto, la mayor autonomía para determinar el contenido de los contratos supone un
mayor compromiso y responsabilidad sobre las decisiones adoptadas, tanto para el servidor
público como para la administración en la prestación del servicio que pretende satisfacerse
a través de la contratación. Ese interés público implica entonces el cumplimiento de unos
108
derechos y deberes determinados en la ley, reglamento o disposición aplicable el caso, que
implican un actuar con observancia del cumplimiento estricto de las normas. Por ejemplo:
todo gasto debe contar con un certificado de disponibilidad presupuestal o en particular con
el PAE, en el que la ETC debe ejecutar el programa de conformidad y en cumplimiento de
los lineamientos técnico administrativos del PAE, en tal sentido deben atender, una a una,
las previsiones aplicables, pues con estas se salvaguardan los principios de la función
administrativa y los enmarcados en los procesos de contratación.
A partir de estos elementos, los entes de control, en forma posterior a la contratación,
verifican el cumplimiento de las disposiciones y previsiones. El control es siempre de
carácter posterior, puesto que si lo hiciesen de forma previa estarían limitando la autonomía
y libertad de la entidad en el proceso contractual, lo cual sería contrario a la concepción de
la ley 80 de 1993. En ese sentido, la labor de los entes de control se encuadra en la vigilancia
de la gestión de recursos públicos (CGR art. 267 C.P) y el adecuado ejercicio de las funciones
de los servidores públicos (PGN art. 277 CP) para logro de los objetivos propuestos.
Vale la pena señalar que este ejercicio se realiza a través del concurso de diferentes
mecanismos entre ellos, el plan plurianual, plan de acción anual, plan de mejoramiento,
informes de gestión entre otros, y en casos especiales realizan actuaciones especiales de
evaluación como las realizadas al PAE, por las múltiples denuncias recibidas respecto de la
ejecución de este. Para el objetivo planteado, se tendrán en cuenta los siguientes documentos:
el informe de resultados y evaluación de la Contraloría General de la Republica para la
109
vigencia 2016 y 2017 respectivamente y el informe de la vigencia 2017 realizada por la
Procuraduría General de la Nación. Estos informes son el resultado de la verificación por
parte de tales organismos en ejercicio de sus funciones misionales y constitucionales. Los
informes del PAE generados por el Ministerio de Educación Nacional, las visitas a campo
realizadas y la revisión de unos contratos específicos en estas vigencias de las cuatro
entidades certificadas del departamento, la Gobernación de la Guajira y los municipios de
Riohacha, Maicao y Uribía (informe fiscal).
3.2. Hallazgos del informe de resultados vigencia (2014-2015) Contraloría General de
La Republica
Esta actuación especial de fiscalización al Programa de Alimentación Escolar - PAE, fue
orientada a evaluar los resultados del Programa durante las vigencias 2014–2015, en los
departamentos de Cesar, Magdalena, Córdoba, Guajira Atlántico, Magdalena y Sucre,
incluyendo los diferentes actores (Ministerio de Educación Nacional, Gobernaciones y
Municipios), que se circunscribió al análisis de una muestra contractual de acuerdo a las
fuentes de financiación, recursos Nación, SGP y en el caso del departamento de la Guajira
con Regalías. Los objetivos específicos de esta actuación fueron: a) verificar el cumplimiento
de la normatividad que regula la contratación del PAE, vigencias 2014-2015. b) Establecer
si, en las vigencias objeto de la Actuación, se cumplieron los objetivos del PAE, así como
los lineamientos técnico - administrativos del programa y c) Verificar la ejecución de los
110
recursos asignados al programa (MEN, SGP), por parte de los diferentes actores que
participan en su ejecución, evaluación y seguimiento.
En este informe el departamento para la Guajira se establecieron 38 hallazgos
administrativos, de ellos 38 con presunto alcance disciplinario, 1 con posible incidencia penal
y 9 hallazgos fiscales por $3.757.2 millones. La muestra tomada de las entidades territoriales
certificadas del departamento de la Guajira es de 26 contratos y/o convenios para la vigencia
2015. De los 38 hallazgos 23 corresponden a las cuatro ETC para la vigencia 2015 del cual
se tiene que 5 hallazgos son en relación con los recursos del PAE, 10 hallazgos por el reporte
de información y 8 hallazgos por deficiente o nulo control y seguimiento, conforme se expone
en el siguiente cuadro:
Cuadro. 7. Hallazgos Contraloría las ETC Dpto. Guajira 2015
Obligación contenidos en las diferentes
disposiciones.
Hallazgo No. de
hallazgos
En el proceso de gestión de la Cobertura
Educativa en las Entidades Territoriales
Certificadas” la de Garantizar la calidad
y veracidad de la información en el
SIMAT, SIMPADE y el SICIED.
La responsabilidad de Reportar las
estrategias de permanencia en el
SIMAT”.
Reporte de información
estrategia de alimentación
escolar SIMAT. estudiantes
priorizados y focalizados
5
Diagnostico Situacional 1
Instalaciones y condiciones de
los comedores escolares de las IE 4
Efectuar seguimiento y registro de
raciones entregadas y titulares de
derecho atendidos por cada institución
educativa.
Raciones entregadas
instituciones educativas 5
Comité de Alimentación Escolar 2
Sustitución de componentes o
elementos de la minuta patrón 1
111
“El programa de alimentación escolar se
financiará con recursos de diferentes
fuentes. Para el efecto, las entidades
territoriales seguirán y aplicaran, en
primer término los lineamientos
técnico-administrativos básicos
respecto de la complementación
alimentaria, los estándares de
alimentación, de planta física, de equipo
y menaje y de recurso humano, y las
condiciones para la prestación del
servicio
Mayores valores por ración 2
Otros costos operativos 2
Soportes de ejecución de los
recursos provenientes de Aportes
de terceros 1
Del contenido del informe es posible destacar las principales deficiencias en relación con el
tipo de hallazgo la CGR, que se resumen así:
3.2.1. Frente a la Asignación y coordinación de los recursos
Deficiencias en la planeación y perfeccionamiento de los convenios y/o contratos, al no
evidenciar dentro de los “Estudios previos” no se exponga el estudio y cálculo de costos o
de la estimación de precios que les haya permitido establecer en forma objetiva un valor
claro, verificable y ajustado a la realidad económica de cada actividad. Y no es posible
identificar los aportes ni las evidencias de materialización de los aportes de los terceros en
la ejecución de los convenios.
3.2.2. Frente al Suministro de información
Según el ente de control, existen serias inconsistencias entre el reporte de los estudiantes
beneficiarios y los atendidos, de la misma manera en que en la información reportada por el
112
MEN y las ETC contra la información generada en el módulo de reportes del SIMAT para la
estrategia de alimentación escolar es incoherente. El riesgo que plantea esta etapa se da por
cuanto no existe dentro de la implementación del programa una herramienta sólida que
permita desarrollar la fiscalización de los reportes de los estudiantes atendidos y los
efectivamente registrados en las planillas de planificación del PAE. Esta característica del
programa puede dar paso a situaciones de desvió de recursos y gastos que no expresen el
número real de estudiantes efectivamente atendidos, es decir este subproceso no presentan
conexión formal con su matriz de planeación y tal desconexión incrementa de manera
ostensible el riego tal como lo señala el informe de la Contraloría reseñado.
3.2.3. Frente a los procedimientos para su control y seguimiento
En comparación con el número de estudiantes focalizados informados por la IE o publicados
en el formato de visibilidad en las IE, durante la visitas se evidenció que no se entregan el
total de las raciones informadas e inclusive hay diferencias significativas entre una y otra
información, esto según el ente de control es significativo puesto que todos los objetivos del
plan se desestructuran puesto que los niños se ven seriamente afectados y el riesgo de que
deserten del sistema educativo se incrementa. La falta de un registro exacto de los
complementos suministrados en cada IE y la no entrega de todas las raciones contratadas,
denota irregularidades que se originan por debilidades en el control y seguimiento por parte
de la supervisión o interventoría de los contratos del PAE, pues se evidencia que los Comités
de Alimentación Escolar no hacen presencia para vigilar el desarrollo de la entrega de las
113
raciones a los titulares de derecho de las IE. Las planillas de entrega de raciones presentadas
por los operadores son diligenciadas por las manipuladoras, horas o días después de la entrega
de los alimentos, por lo que, siempre son diligenciadas como si todos los estudiantes hubieran
asistido a las IE y consumido alimento todos los días, lo cual no es coherente con las planillas
de control de asistencia que manejan los docentes.
3.2.4. Cobertura del PAE en la Guajira
Respecto de lo sostenido por la Contraloría es posible establecer líneas claras de análisis de
riesgos en materia de cobertura del PAE en la Guajira. El organismo de control advierte por
ejemplo que no se tiene una certeza clara del número de estudiantes que deben ser atendidos
puesto que no se elaboró un diagnostico situacional en los municipios en los cuales se
desarrolló el programa. Por ello, la coordinación entre los niveles organizacionales,
operacionales y regulatorios se hace evidente, porque no se tiene una relación clara entre el
número de niños que requieren una atención alimentaria prioritaria y el número de niños que
de manera efectiva fueron atendidos. Esta descoordinación establece un nivel de
responsabilidad, que si bien es diferenciado respecto del grado de responsabilidad, involucra
a todos los eslabones de la cadena de implementación del PAE, empezando desde los
municipios hasta el Ministerio de Educación.
En el mismo sentido, y respecto de la responsabilidad del Ministerio de Educación la
Contraloría pudo establecer que, para la evaluación de la cobertura del programa el
114
ministerio no desarrolló un esquema de control de las tres dimensiones involucradas en el
marco de la cobertura universal, estas son: estudiantes, raciones entregadas y días atendidos.
Esto por supuesto hace que los resultados de atención del PAE carezcan de confiabilidad.
Por su naturaleza este riesgo era previsible en la etapa de planeación que corresponde a la
responsabilidad propia del Ministerio de Educación.
Tales dificultades tienen como explicación de fondo los problemas organizacionales,
operacionales y regulatorios, que transversalmente inciden en el desempeño de los diferentes
actores que intervienen en la cadena de valor del programa (diseño institucional). Como se
dijo anteriormente, la coordinación interinstitucional es materia compleja y riesgosa, que
requiere sine qua non, una entidad rectora que lleve un tablero de control de las
contribuciones esperadas de cada actor y de los riesgos que es necesario prevenir a lo largo
de la cadena.
Las instalaciones de los comedores escolares de las Instituciones educativas, no cuentan con
las condiciones de infraestructura requeridas para la prestación del servicio de alimentación
escolar en óptimas condiciones físicas, higiénico sanitarias y de calidad: Se encontraron
Instituciones Educativas que carecen de comedores escolares y cocinas, comedores sin
protección contra animales y plagas, deficiente suministro de agua, equipos en mal estado,
sin capacidad suficiente para la conservación de los alimentos perecederos (neveras y
congeladores), almacenamiento de insumos sin estar aislados del suelo y muchas IE, no
cuentan con gramera digital.
115
3.2.5. Financiación del PAE
Desde el punto de vista financiero el PAE tiene niveles de responsabilidad diferenciada,
puesto que la destinación, planeación y uso de sus recursos va desde el orden nacional hasta
el nivel departamental y municipal. Aquí la Contraloría sostiene que en el nivel nacional el
programa sufrió graves demoras en la asignación de recursos por parte de la nación como
cofinanciador lo que a su vez implicó que no se desarrollaran criterios definidos para ser
aplicados en las asignaciones y distribuciones a las entidades territoriales, y también señala
que los giros fueron tardíos y en algunos casos de manera fragmentada sumados a demoras
en la apropiación de los recursos a los presupuestos de los municipios. Este riesgo de manera
clara involucra a la nación, puesto que la responsabilidad en la planeación del PAE depende
de la celeridad y la claridad con que sean desembolsados estos recursos. Esta
descoordinación entre las competencias del orden nacional con la ejecución en el nivel
departamental y local hace que los propósitos del PAE no se cumplan o lo hagan de manera
parcial. La Procuraduría, para citar un ejemplo sostenía como en el inicio de la vigencia 2018
más de 500 mil niños en todo el país aún no recibían las raciones alimentarias al finalizar el
mes de febrero, es decir casi treinta días después del inicio del calendario escolar (Caracol
radio , 2018).
En segundo lugar, se tiene un riesgo de orden operacional en el orden local que en palabras
de la Contraloría involucra aumentos del valor de las raciones en los complementos
116
alimentarios respecto del valor que de manera inicial había reconocido el Ministerio de
Educación. Ello al sumar a las raciones el valor de los servicios públicos y sin tener una
diferencia clara entre los elaborados en las instituciones de educación y los elaborados en
plantas industriales. Al no contar con una matriz de costos clara y un diagnóstico de las
necesidades concretas de los estudiantes en cada sitio especifico, el valor es establecido en
forma global haciendo que el costo de los mismos pueda incrementarse y que las raciones
no sean adecuadas a las necesidades de los estudiantes. Por lo anterior el organismo de
control sugiere el establecer claros indicadores de seguimiento que permitan una línea base
de asignación de recursos, así como, indicadores progresivos que permitan medir el aumento
de cobertura del programa.
o Informe sobre seguimiento al Programa de Alimentación Escolar –PAE- durante el
Año 2017 de la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la
Adolescencia y la Familia.
A través de este informe y en el marco de la acción preventiva que le corresponde a este
organismo de conformidad con el art. 277 y 278 de la Constitución Política de Colombia,
realiza observaciones sobre el desempeño que realizan las entidades responsables del PAE
que generan mayores impactos negativos a los beneficiarios del programa. La evaluación se
materializa en tres aspectos del programa que son: Financiación, cobertura y operación,
sobre los cuales hacen las siguientes observaciones que se describen en seguida:
117
a.) Financiación
La falta de recursos suficientes o no oportunos de la Nación, que se traducen en una
contratación fragmentada que las ETC deben hacer para cubrir los 180 días del calendario
escolar. De acuerdo con los recursos que disponen y para garantizar la oportuna contratación
del operador con el fin de contar con el funcionamiento del programa desde el primer día del
calendario escolar. Que muchas veces se retrasa debido al trámite ante las asambleas o
concejos para la incorporación de recursos o autorización de vigencias futuras. La falta de
certeza sobre la disponibilidad de los recursos contribuye a que se opte por formas de
contratación diferentes a la licitación pública para ajustarse a los plazos que impone el
calendario escolar (urgencia manifiesta, contratación directa, contrato de prestación de
servicios, selección abreviada, contrato de suministro, convenios de asociación, entre otros)
o las adiciones a los contratos, las cuales no necesariamente son la opción más eficiente en
el uso de los recursos.
Lo anterior, debido a la fluctuación de los Recursos de la Nación para el financiamiento del
programa, que se justifica en los ingresos corrientes de la Nación, los cuales pueden variar
como consecuencia en la reducción de las rentas de petróleo, como sucedió en el año 2016
donde se redujo considerablemente este recurso pues paso de $1.086.585 millones de pesos
a $ 810.281 millones de pesos. Que de acuerdo con el análisis 2014 -2017 respecto de las
diferentes fuentes que concurren a la financiación del programa (SGP, SGR, recursos
propios, CONPES 151 y sector cooperativo) los aportes de la Nación transferidos por el
118
MEN, superan el 70% del total de la asignación para el financiamiento del programa lo cual
quiere decir que de presentarse alguna reducción en estos recursos necesariamente se
impactaran la cobertura o la calidad
“Este punto en particular es el que genera tensión entre el Gobierno nacional y las entidades
territoriales, quienes sostienen que la asignación de la Nación no cubre los costos de
operación del programa y que la asignación especial, alimentación escolar, establecida en
el artículo 2, de la Ley 715 de 2001, no necesariamente implica que esos recursos concurran
a una sola bolsa para su financiación”. (Procuraduría General de la Nación, Pág. 16.)
Frente al reporte y seguimiento de estos recursos que se debe hacer por las ETC en el Sistema
Consolidado de Hacienda e Información Pública -CHIP- se presentan vacíos de la
información por lo que no es posible verificar la ejecución. La conformación de la bolsa
común implica la articulación entre las entidades territoriales certificadas para transferir sus
recursos y hacer un uso eficiente de los mismos. Pero solo se han presentado 6 casos, por lo
que en la práctica las gobernaciones deben entonces procurar que los municipios no
certificados de su jurisdicción concurran a la conformación de la bolsa común para lograr
así un uso eficiente de los recursos.
b.) Cobertura
De acuerdo con las cifras reportadas por el MEN, El PAE la cobertura aproximada del PAE
para 2017 fue de 4.975.865 beneficiarios En 2017 para los 32 departamentos, en las 95 ETC,
en 45.774 sedes educativas de todo el país. Esto representa una tasa de cobertura cercana al
60% de la matricula oficial para 2017. Identificando que no es posible determinar el alcance
119
real debido a la falta de información confiable sobre el número de beneficiarios. Puesto que
los reportes se brindaban en número de raciones entregadas diariamente, dato que resulta
insuficiente para establecer la cobertura o los avances en esta materia año a año.
Cabe mencionar que en su respuesta, el MEN aclaró que la responsabilidad sobre el reporte
de focalización de beneficiarios del PAE recae sobre las entidades territoriales y
específicamente sobre los rectores de las instituciones educativas oficiales, a quienes, según
lo establecido en el Decreto 1852 de 2015, artículo 2.3.10.4.4 (núm. 5), les corresponde
“Registrar en el Sistema Integrado de Matricula (SIMAT) y/o en el sistema de información
que para tal efecto determine el Ministerio de Educación Nacional, los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes focalizados de acuerdo con lo establecido en los Lineamientos
Técnicos - Administrativos del programa. (Procuraduría General de la Nación, Pág.19) (…)
La ausencia de datos de cobertura desagregados por ETC impide establecer si el PAE tiende
progresivamente hacia la cobertura universal, tal como se ordena en la Ley 1450 de 2011
(art. 136, par. 4). . (Procuraduría General de la Nación Pág.20)
c.) Operación
La Procuraduría General de la Nación pudo establecer que de acuerdo con los informes del
MEN, los mecanismos de contratación más empleados son la licitación pública, seguido de
la contratación directa, mecanismo que genera mayores incentivos para las prácticas de
corrupción y la falta de transparencia en la administración, pues se encuentra una fuerte
problemática de concentración de contratos en unos pocos contratistas.
El PAE presenta grandes dificultades en su operación, muchos de las cuales se relacionan
directa o indirectamente con su poco claro esquema de financiación, puesto que son las ETC
las que deben planear con suficiente anticipación, y no cuentan con el suficiente
120
acompañamiento por parte del MEN. Lo cual implica que el inicio en la prestación del
servicio se retrase o se suspenda.
Caso, la atención del Programa Mundial de Alimentos, en el departamento de la Guajira, que
dio inició hasta el 27 de julio de 2017, y de forma progresiva, debido a factores de tipo
geográfico, cultural y de infraestructura de los establecimientos educativos, que dificultaban
activar el servicio de alimentación. Otro aspecto tiene que ver con la focalización y
priorización de usuarios beneficiarios del programa puesto que las ETC deben definir
quienes reciben el complemento y quienes quedan por fuera de este beneficio, en este sentido
sostiene el órgano de control:
“De modo que, en un buen número de casos, las ETC optan por adelantar un proceso de
contratación por un plazo inferior al definido en el calendario escolar, pero garantizando
que el mayor número de titulares del derecho reciban el complemento alimenticio. Sin
embargo, dado que los recursos asignados por el MEN estan destinados a un número de
cupos inferior al del total de la población escolar, los recursos resultan insuficientes, de
modo que las ETC se ven con problemas para costear la operación hasta el final del
calendario escolar. (Procuraduría General de la Nación, Pág.22). Si bien existen criterios e
instructivos para adelantar el proceso de focalización, este proceso no está exento de
arbitrariedades, y de inconformidades por parte de los padres de familia en los territorios,
para quienes este modo de proceder puede resultar injusto y atentar contra la igualdad en
el acceso al derecho de la educación. (Procuraduría General de la Nación Pág.23)
Frente al seguimiento y control en todas las fases del programa que recae sobre las ETC, el
modelo de monitoreo y control definido por el MEN, que consta de los componentes
financiero, jurídico, técnico, de comunicaciones, gestión social y de sistemas de información.
Por lo que la efectividad del seguimiento depende de las capacidades técnicas y financieras
121
de la ETC para contar con personal suficiente o contratar servicio de un tercero. Adicional a
esto la información que se recolecta durante la operación no resulta ser confiable pues hay
una gran cantidad de formatos (cerca de 30) que resultan ser diligenciados por el operador,
personal de la administración, rectores o personal encargado en las instituciones educativas.
Y las variables para medir ese seguimiento por parte del MEN son estandarizadas de modo
que solo se registra si se cumple o no, por lo que no es posible establecer el nivel de
cumplimiento de cada una de ellas.
3.3. ¿Qué riesgos eran identificables en el Programa de Alimentación escolar?
Del análisis expuesto, es posible identificar algunos tipos de riesgos y la responsabilidad de
cada uno de los actores y si estos se podían o no prever, de acuerdo con las siguientes
consideraciones:
Teniendo en cuenta que con la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a
través de la Ley 075 de 1968, al cual se le establecieron varias funciones en materia de
nutrición de los menores de edad. Entre ellas, el artículo 54 de ese precepto normativo
dispuso que esa entidad debiera coordinar con el Ministerio de Educación “la generalización
de una organización eficaz de restaurantes escolares o de suministro de suplementos
alimenticios”. y que, a partir de allí, los programas de alimentación escolar para el sector
público fueron ejecutados bajo la orientación, financiación y lineamientos del ICBF
armonizando las modalidades de prestación del servicio de restaurante escolar a las metas de
los planes de desarrollo del país y a los objetivos del mejoramiento del estado nutricional de
122
los niños, niñas y adolescentes. Resulta importante destacar la pertinencia del trasladó de la
competencia de la organización de los refrigerios escolares al Ministerio de Educación
Nacional. Finalmente a través de la Ley 1450 de 2011, a través del parágrafo 4º del artículo
136 de este precepto estableció lo siguiente:
“Con el fin de alcanzar las coberturas universales en el Programa de Alimentación Escolar
–PAE–, el Gobierno Nacional trasladará del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) al Ministerio de Educación Nacional (MEN), la orientación, ejecución y articulación
del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su
prestación, de manera concurrente con las entidades territoriales.
Para el efecto, el MEN realizará la revisión, actualización y definición de los lineamientos
técnicos-administrativos, de los estándares, y de las condiciones para la prestación del
servicio para la ejecución del Programa, que serán aplicados por las entidades territoriales,
los actores y operadores del programa. El PAE se financiará con recursos de diferentes
fuentes. El MEN cofinanciará sobre la base de los estándares mínimos definidos para su
prestación, para lo cual podrá celebrar contratos de aporte en los términos del artículo 127
del Decreto 2388 de 1979 y promoverá esquemas de bolsa común con los recursos de las
diferentes fuentes que concurran en el financiamiento del Programa”. (Ministerio de
Educación Nacional, 2014).
Si se tiene en cuenta que el Ministerio de Educación, no cuenta con la capacidad operativa
al ser una entidad centralizada, contrario al ICBF, el cual para la fecha contaba con 33
regionales y 209 zonales a nivel nacional, situación que representaba un reto organizacional
tanto de recursos humanos e infraestructura para la ejecución del programa.
Teniendo en cuenta que el ministerio de educación no tenía entre sus roles el de ejecución
sino el de ente rector de políticas públicas y en ese orden se convertiría en ejecutor,
coordinador y articulador avizorando de entrada un riesgo operacional, entendido desde las
fallas o deficiencias ya sea en los procesos, sistemas, o recursos humanos.
123
Esta transición implico el ajuste de los lineamientos técnicos y administrativos del programa,
y por tanto de los criterios establecidos para el funcionamiento del mismo, puesto que los
criterios inicialmente eran establecidos por el ICBF contenidos en la Resolución 06054 de
2010, los cuales estuvieron vigentes hasta el 2017, es decir seis (6) años posteriores a la Ley
1450 de 2011 cuando el Ministerio de Educación, expide la Resolución 29452/2017. el
riesgo que representa como tal el cambio y adopción de estas disposiciones reglamentarias,
como tal para la ejecución y prestación del servicio, suponían un riesgo legal para tanto para
las entidades territoriales encargadas de la planeación y estructuración del contrato, como
para la misma ejecución por parte del contratista y consecuentemente con la supervisión del
contrato. Lo anterior teniendo en cuenta los cambios, representados en el cuadro
comparativo de las resoluciones del primer capítulo, en donde se pone de presente las
diferencias del objetivo general y de los objetivos específicos, aspectos fundamentales en la
gestión de riesgos, para el cumplimiento de los fines y objetivos del programa.
Sumado a esto, se tiene que la población objetivo de los lineamientos establecidos por el
MEN, se encuentra basada en el Sistema de Matricula SIMAT, estudiantes oficiales, sin
embargo, en los lineamientos del ICBF, se precisa en los niños, niñas y adolescentes de las
áreas rurales y urbanas, de los diferentes grupos étnicos matriculados en el sistema educativo
público del país, y en la Constitución política de Colombia, se dispone que el acceso y
permanencia a la educación es un derecho fundamental que requiere su especial protección,
Al respecto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional mediante sentencia T-
273 de 2014, expresó lo siguiente: “En otras palabras, los servicios de restaurante escolar,
transporte escolar y administrativos generales son necesarios y constituyen condiciones
concretas para permitir y garantizar el acceso material del derecho fundamental a la
educación de los niños y niñas, y su ausencia representa una barrera para poder recibir
124
educación. De un lado, el transporte escolar es una garantía de acceso y permanencia
especialmente cuando existen circunstancias geográficas que dificultan la movilidad,
cuando los estudiantes viven en áreas rurales apartadas de los centros educativos, o cuando
existen otros factores que les impiden acudir a las aulas por carecer de facilidades de
transporte. En cuanto al restaurante escolar, la garantía de alimentos adecuados y congruos
es un presupuesto indispensable no solo para evitar la deserción escolar sino para asegurar
que el proceso de educación de los niños y niñas sea brindado en condiciones dignas. Por
último, los servicios administrativos constituyen factores operativos que habilitan la
prestación del servicio” (Corte Constitucional sentencia T-273 de 2014).
En ese sentido tanto el Ministerio de Educación como las ETC, tienen la obligación de
adoptar medidas que promuevan el ingreso al sistema educativo y evitar que la ausencia de
recursos económicos sea un obstáculo para que los estudiantes deban desertar antes o durante
el ciclo escolar. Así, el carácter progresivo del derecho a la educación implica que cuando
se alcanza algún nivel de disfrute no pueden las autoridades públicas adoptar medidas que
conlleven a un retroceso en su realización. Esta situación conlleva en términos de
financiamiento, la obligación de las entidades de no poder reducir las coberturas alcanzadas.
lo cual configura de entrada un riesgo financiero, toda vez que la misma ley señalaba la
obligación de cofinanciación por parte de distintas entidades del estado, es decir de distintas
fuentes, que tal y como se expuso, en mayor medida dependía de los recursos que aporta el
mismo MEN, puesto que los demás recursos resultan ser fluctuantes, bien sea, en su liquidez
o en el procedimiento para su uso, y teniendo en cuenta que de la disponibilidad presupuestal
estan sujetas las contrataciones del servicio, el riesgo se manifestaba en la oportunidad y
cobertura del servicio.
125
Lo cual generaría una cadena de eventos que desarticulan la operación del programa, puesto
que, al no contar con los recursos suficientes, y al tener la obligación de contar con la
prestación del servicio de alimentación escolar desde el primer día y durante todo el
calendario escolar de cada una de las Entidades, ya que las ETC se veían obligadas a
contratar lo que alcanzara con los recursos disponibles en el momento. siendo de igual forma
un riesgo operativo, que afectaba tanto el cumplimiento de los objetivos del programa como
las obligaciones y costos contractuales, ya que para un operador la oportunidad de reducir
costos se veía supeditada a la incertidumbre de los recursos y al número de beneficiarios, en
ese orden supone que la comprar de insumos en menores cantidades implica el incremento
de sus costos.
Al respecto también es importante señalar que durante la transición del programa del ICBF
al MEN, el costo de ración se estandariza, y no obedece a los costos reales del mercado, sino
de los recursos con los que dispone el MEN, distribuido de acuerdo a la información de
suministrada en términos de cupos y cobertura por parte de las ETC. Teniendo en cuenta los
criterios de selección de beneficiarios de cada una de las resoluciones que pautan el
funcionamiento del programa PAE, es posible identificar el Riesgo social, que debe ser
gestionado por la ETC, ya que conforme a lo expuesto Anteriormente, tiene la obligación de
mantener las coberturas, conseguir los recursos para contratar el servicio, el riesgo social se
le materializa al hacer la focalización de los beneficiarios, ya que esta actividad depende del
mismo Comité de Alimentación Escolar, el cual está integrado por docentes, así como
representantes de padres de familia, entre otros, quienes ponderaran demasiado la inclusión
o exclusión de cada beneficiario.
126
Es importante destacar que como estrategia pública del estado, no era suficiente su
establecimiento dentro de las metas y planes de desarrollo, sino que también resultaba
imperativo determinar los objetivos y metas específicos, de acuerdo con la realidad regional
y la disposición de los recursos, si bien la norma contempla estos aspectos, la dinámica de
cada uno de los componentes del programa requiere un análisis minucioso de su
funcionamiento y la cabeza de los responsables, pues de esta forma se trasladaron una serie
de cargas a una entidad que no era operativa, de un programa tan complejo y dimensionado
como es el PAE, y genero a su vez unas cargas presupuestales para las ETC, sin tener en
cuenta sus fuentes de financiación y sus recursos, lo cual se traduce, en el cumplimiento
formal de la Ley y los reglamentos y no en una dinámica articulada que mida el logro y
cumplimiento de objetivos, cuyo llamado, es el de replantear o hacer mas dinámico la forma
en que opera el programa, esto desde la misma consecución de los recursos
la improvisación se convierte en el antagonista de la planeación que debe prevalecer tanto
en las políticas del estado, como en los mismos procesos de contratación, y se ve reflejado
en el papel reactivo del MEN, las ETC, los mismos entes de control, la ausencia o
insuficiencia de recursos como puede ser gestionada dentro de una mapa de riesgos, por la
ETC como puede gestionar un riesgo financiero en el marco de un proceso de contratación,
las disposiciones legales, parten de la suposición que la ETC está capacitada para gestionar
estos riesgos, y que todas las entidades que son actores del programa funcionan de forma
armónica y articulada, pero es claro que la falta de claridad frente a los objetivos y la
127
evaluación de la estrategia del programa de alimentación escolar por parte del MEN, genera
un efecto de incertidumbre frente a los mismos, conllevando a un actuar improvisado y de
cumplimiento formal de la ley, que genera el mayor riesgo, como es el estratégico, y por qué
no el de reputación de las entidades.
Los anteriores comportan riesgos institucionales tanto en la conformación como en la
ejecución del contrato. evidenciando claramente los riesgos operativos, propios de la
ejecución, como es la capacidad de la supervisión en cuanto a la calidad y oportunidad del
servicio en cada una de las instituciones educativas, pues si la misma ETC, no realizo un
adecuado diagnóstico de estas como de focalización, se ve reflejado en la malas condiciones
de prestación del servicio o en la insuficiencia de raciones, o en las mismas inconsistencias
de información, que pueden generar mayores costos, puesto que el control es más complejo
y se termina pagando las planillas presentadas por el operador, y no las raciones
efectivamente entregadas a los beneficiarios. lo cual pone de presente un gran riesgo, la
adecuada y oportuna implementación de alertas tanto para el programa como para la
ejecución del contrato, en ese sentido, la evaluación y coordinación del MEN, frente al
sistema de información, debe hacerse en coordinación con las ETC, para lograr minimizar
la inconsistencia de focalización y cobertura. Reduciendo asi el impacto de este riesgo.
También se pone de presente la importancia de los comités de Alimentación, escolar, pues si
bien coadyuvan a las ETC en la coordinación de la focalización, son las llamadas a ejercer
128
mecanismos de control y alertas que contribuirán con la supervisión del programa para su
adecuado y oportuno funcionamiento.
3.4. Los riesgos materializados en la contratación del PAE del departamento de la
Guajira
Ahora, para analizar la gestión de riesgos, a partir de su identificación, se parte que la ETC
para adelantar el proceso de contratación cumplió con cada uno de los requisitos formales
exigidos, entre los que se encuentran la elaboración de estudios y análisis previos y la
consecuente la elaboración de una matriz de riesgos exigido en el art. 4 de la Ley 1150 de
2007, así como las demás disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993, decretos
reglamentarios y demás normas, esto teniendo en cuenta que en los informes de los entes de
control, la mayoría de hallazgos tienen un alcance disciplinario y fiscal, lo cual nos permite
tener un punto de partida, puesto que si tuviesen más alcance penal se tendría que verificar
uno a uno los riesgos identificados en cada proceso, lo cual valga la pena señalar que de
acuerdo a las noticias y sensibilidad del tema no obvia que puedan presentarse casos en los
que no haya cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley.
En ese orden, el análisis propuesto partirá desde los hallazgos identificados por los entes de
control, aplicando lo dispuesto en el esquema de administración de riesgos, contenido en el
marco de contratación estatal, para lo cual inicialmente se debe identificar y estimar los
riesgos, después se debe evaluar de acuerdo con criterios establecidos, y decidir que se va a
129
hacer con él, posteriormente se trata, se reporta periódicamente sobre su estado, se monitorea
y finalmente se audita. En ese primer paso, y con la información analizada, es posible
identificar que los tres principales riesgos del proceso de contratación del programa de
alimentación escolar, definidos por la combinación de la ocurrencia de un evento y sus
consecuencias y que amenazan el logro de los objetivos del programa en el departamento de
la Guajira. Inicialmente se podría señalar que los riesgos identificados son propios del
proceso de contratación que son de origen interno y externo, asociados con la etapa de
planeación y de ejecución enmarcándose en riesgos de tipo operativo y financiero, aplicando
el esquema contenido en el Manual de Colombia Compra Eficiente, como se muestra en el
siguiente cuadro.
Cuadro. 8. Identificación de Riesgos
Identificación/
Riesgo Financiamiento Cobertura
Calidad de las
raciones
Fuente Externa Interna Interna
Etapa Planeación Planeación Ejecución
Tipo Financiero Operativo Operativo
Descripción La falta de recursos
suficientes o no
oportunos
inconsistencias
entre el reporte de
los estudiantes
beneficiarios y los
atendidos
Debido a la falta de
seguimiento y
registro las raciones
entregadas no se
cumplan con el
gramaje o
condiciones
mínimas de
inocuidad.
130
Consecuencia La no oportuna
prestación del
servicio del
Programa desde el
primer día del
calendario escolar.
Debido al Retraso de
procesos de
contratación y/o la
posible
fragmentación de
contratos de acuerdo
a disponibilidad de
recursos.
No es posible
determinar el
alcance real del
número de
beneficiarios
No brindar el aporte
nutricional de
acuerdo al tipo de
complemento
alimentario,
afectando la
nutrición y
desempeño de los
estudiantes
beneficiarios
O la intoxicación
por ingesta de
alimentos en malas
condiciones.
3.5. Valoración de la gestión de los riesgos del programa de Alimentación Escolar
aplicando lo correspondiente del marco normativo de la contratación pública
Siguiendo el esquema, la estimación o evaluación se realiza teniendo en cuenta la
probabilidad de ocurrencia y el impacto frente al logro de los objetivos del Proceso de
Contratación, de cada uno de los Riesgos identificados. Esta evaluación tiene como fin
asignar a cada Riesgo una calificación en términos de impacto y de probabilidad, la cual
permite establecer la valoración de los Riesgos identificados y las acciones que se deban
efectuar En ese orden el ejercicio se realiza teniendo en cuenta la frecuencia de los hallazgos
y la calificación monetaria se calificara como mayor de acuerdo con los hallazgos fiscales.
Los valores que se tienen en cuenta son:
131
(i) Probabilidad de ocurrencia: raro, improbable, posible, probable y casi cierto y
valorarlos de 1 a 5 siendo raro el de valor más bajo y casi cierto el de valor más alto
(ii) Impacto a partir de la calificación cualitativa del efecto del Riesgo y la calificación
monetaria del Riesgo, la cual corresponde a la estimación de los sobrecostos ocasionados
por la ocurrencia del Riesgo como un porcentaje del valor total del presupuesto del contrato.
Siendo 1. insignificante, 2 menor, 3moderado, 4 mayor y 5 catastrófico
La suma de los criterios (i) y (ii) determinara la valoración completa del Riesgo, así: Riesgo
extremo (8, 9,10), Riesgo alto (6,7), riesgo medio (5) y riesgo bajo (2, 3,4).
Cuadro. 9. Valoración del Riesgo
Identificación/
Riesgo
Financiamiento Cobertura
Calidad de las
raciones
Probabilidad 4(probable) 3 (posible) 4(probable)
Impacto 4 (Mayor) 4 (mayor) 5(catastrófico)
Valoración 8 (riesgo extremo) 7 (riesgo alto) 9 (riesgo extremo)
De acuerdo con la valoración realizada, se identifican que de acuerdo con la información
obtenida en los informes y evaluaciones del programa de alimentación escolar
correspondiente a las vigencias 2015 a 2017, de los tres principales riesgos, hay dos riesgos
extremos y un riesgo alto. De acuerdo al proceso de gestión de riesgos ahora se decide que
se va a hacer con él, a través de un orden de prioridades para decidir, el tratamiento del riesgo
132
bien sea evitar, transferir, aceptar el riesgo o reducir la probabilidad de ocurrencia o reducir
las consecuencias del impacto debe tenerse en cuenta el costo y el beneficio de cualquiera
de ellas. Ahora, considerando las evaluaciones y los informes del MEN correspondientes
para el departamento de la Guajira puede concluirse que el tratamiento de los riesgos
empleado resulto ser reactivo puesto que:
Para el riesgo de financiamiento y considerando especialmente la intervención del MEN en
el departamento de la Guajira para el año 2017 resultó ser un dispositivo que buscó reducir
las consecuencias del impacto, en ese caso se dio inicio de la prestación el 27 de Julio de
2017 a través del PMA buscando así garantizar por lo menos 120 días de los 180 días que
corresponden al calendario escolar. Esto desbordó las capacidades de la ETC y las acciones
planteadas tanto por el MEN como por la ETC resultaron insuficientes, puesto que la
ejecución como los plazos para cumplir el cronograma estaban por encima de los recursos
asignados y de las capacidades de los operadores del programa.
Para el riesgo de Cobertura: En este caso se puede concluir que la ETC asume el riesgo y
busca evitar la probabilidad de ocurrencia a través de las obligaciones contractuales, como
es la generación las planillas de estudiantes beneficiarios que reciben el complemento
alimentario. ya que, de acuerdo al contrato, el valor a recibir por parte del contratista está
supeditado al número de raciones efectivamente entregadas. Sin embargo, el riesgo persiste
teniendo en cuenta las inconsistencias de la información reportada por la ETC en el SIMAT,
lo cual se constata con las visitas los entes de control, en el anexo del formato de visibilidad,
133
siendo esta otra obligación del contratista, que difiere de la planilla entregada efectivamente
en el conteo uno a uno.
Para el riesgo de Calidad de Raciones: en este caso también es reactivo, pues se puede
verificar la adopción de planes de mejoramiento que buscan enmendar el adecuado
cumplimiento de los lineamientos técnico administrativos y estándares mínimos para la
prestación del servicio, los cuales no resultan suficientes, por dos razones: la primera por la
falta de control de los comités escolares y segundo por la ausencia del diagnóstico
poblacional y de la infraestructura educativa. ya que los hallazgos arriba enunciados
demuestran que, si bien hay prestación de servicios, este no cumple con las condiciones
mínimas como es contar con agua potable o electricidad para la conservación de los
alimentos. Ahora, resulta importante mencionar que respecto a la calificación monetaria y
de acuerdo con los hallazgos coinciden de forma explícita en que a pesar de que era posible
estimarla en el riesgo de financiación no se hizo, puesto que se evidenciaron mayores costos
en el valor de la ración, debido principalmente a:
No se expuso en los estudios y análisis del proceso, el cálculo de costos o de la estimación
de precios que les haya permitido establecer valor de la ración de acuerdo al contexto
geográfico, social y económico del departamento de la Guajira, lo cual implico que al no
existir claridad de los componentes del valor de la ración (insumos, transporte, mano de
obra, menaje, entre otros) se generaran pagos administrativos allí no incluidos, o el doble
134
pago frente a un mismo concepto ej. Menaje y transporte (los más frecuentes) y así mismo
la dificultad de identificar los aportes realizados por el contratista (convenios de asociación).
Adicionalmente porque las ETC al tener inconsistencias en la información reportada en el
SIMAT, y en el contrato, sobre la población beneficiaria, y las condiciones de infraestructura
y dotación de las instituciones educativas conllevaron a destinar porcentajes importantes del
valor de la ración, en compra de menaje, lo que da cuenta de una deficiente planeación de
la población objetivo que se realiza a través de la focalización y priorización, que debe partir
del diagnóstico poblacional y de infraestructura.
De acuerdo lo anterior, es posible afirmar que la ETC, incurren frecuentemente en una
inadecuada gestión de riesgos, puesto que a pesar que la contratación la deben hacer año tras
año, no se corrigen las inconsistencias de la información por ellos mismas producida, y
adicionalmente carece la evaluación de los demás programas de la misma entidad, en el
sentido de poder medir el alcance de coberturas y de calidad de la atención, la articulación
al interior de la misma entidad, no se hace de forma completa y adecuada y en ese sentido
la improvisación frente a algunos sectores más alejados pueden estar generando algunos
sobrecostos, la optimización de recursos humanos y financieros, llega a ser un papel
determinante frente a la cobertura del programa, en el marco de la ecuación inicial del
contrato. Por tanto al no tener información confiable resulta ser un riesgo compartido entre
la ETC y el contratista. Aunque si consideramos el principio de buena fe pre- contractual,
este riesgo no podría ser trasladado al contratista y pasaría a ser este un riesgo contractual
135
cuyo tratamiento resulta ser diferente al de los riesgos previsibles dispuesto en el art. 4 de la
ley 1150 de 2007. En todo caso estos riesgos resultan adversos para los titulares del derecho
de alimentación escolar por la suficiencia del presupuesto que conlleva al segundo riesgo de
cobertura.
3.6. Causas y conclusiones
Es posible identificar diferentes causas que no permiten realizar una adecuada
administración de riesgos y en gran medida obedece a que en la dinámica del PAE existen
múltiples responsables (actores), la falta de coordinación y articulación entre ellos y algunas
disposiciones normativas que la hacen más compleja y menos gestionable, puesto que como
se señaló inicialmente, a la metodología le hace falta el componente de estructura
organizacional, que vele por el cumplimiento de los objetivos del programa, que supondría
que de acuerdo al Parágrafo 4o del Articulo 136 de la Ley 1450 de 2011 sería el MEN el
llamado a orientar, ejecutar y articular el Programa. Sin embargo, la estructura de los
informes del MEN, dan cuenta principalmente de: a) la distribución de los recursos, b) de la
forma de contratación, c) de las quejas y falencias encontradas en la visita y la verificación
de acciones puntuales que no permiten medir el grado de cumplimiento de cada una de las
95 ETC como lo manifestó en su evaluación la Contraloría y se demuestra en la siguiente
gráfica.
Gráfica. 7. Seguimiento del MEN a los ETC
136
Fuente: cuarto informe Trimestral 2017. MEN
Adicionalmente, la presentación de los informes del MEN evidencia la ausencia de una línea
base de cobertura de la población beneficiaria del PAE que permita medir el logro y avance
de la estrategia para el cumplimiento de los objetivos. Es evidente la desarticulación en la
conformación de esa bolsa común de que trata el decreto 1852 de 2012 puesto que las fuentes
descritas no llegan a los mismos ejecutores; como vemos, unos llegan a municipios, otras a
departamentos, otras a entidades certificadas en educación y otras son ejecutadas desde el
gobierno en el nivel central. Esto hace que se pierda la posibilidad de que logren concurrir
e integrar articuladamente estas fuentes y a en la mayoría de los casos a destiempo. Pues al
ser recursos asignados en presupuestos diferentes están sujetos a los cronogramas de
aprobación y ejecución de cada actor, por ejemplo, las transferencias de la nación del SGP
que realiza varias veces durante el año, no coinciden en los tiempos de las disponibilidades
presupuestales de las entidades territoriales con sus recursos propios, o con los presupuestos
bianuales de regalías sujetos también a unos trámites administrativos desde los OCADS que
dificultan su ejecución.
137
En el mismo sentido al tener un componente variable, por ser recursos de inversión, muchas
de estas fuentes, no permiten tener una programación o un componente fijo que no esté sujeto
a las restricciones presupuestales cíclicas de los ingresos corrientes, estar sujetas igualmente
a las prioridades que cada mandatario de turno defina en sus planes de desarrollo y que
pueden definir recortes a las partidas que venían siendo destinadas por sus predecesores.
Aumentando los riesgos del programa, ya que este puede encuadrar en un riesgo político ya
que se evidencia en los informes de la contraloría que más del 70% de los recursos que
financian la estrategia son los provenientes de recursos nación.
La ausencia de un adecuado análisis del sector y la definición de un valor real de las raciones,
han conllevado mayores costos, adicional a la forma de pago establecida, el cual está
condicionado al diligenciamiento de planillas de raciones entregadas, que en la mayoría de
ocasiones son diligenciadas por las manipuladoras, impiden contar con información veraz y
confiable frente a la cobertura, por lo que una de las medidas para gestionar ese riesgo es
adecuar los procedimientos o los sistemas de información, lo cual contribuirá con la labor
de supervisión y/o interventoría del en la entrega de las raciones a los beneficiarios del
Programa de Alimentación Escolar.
Por lo que para una adecuada gestión de los riesgos es necesario tener una cabeza que dirija
las acciones, defina responsables puntuales, identifique claramente procesos y
procedimientos y lo más importante la obtención de información sólida sobre los riesgos
identificados permite evaluar eficazmente las necesidades generales de los recursos y
138
mejorar su asignación y ayudan a alcanzar los objetivos de costo- beneficio del programa y
prevenir así la pérdida de recursos. Es de gran importancia, generar un análisis de
particularidades al interior y exterior de cada región, con las condiciones de sostenibilidad,
equidad, calidad, eficiencia, participación social, monitoreo y evaluación, puesto que esto
permitirá diferenciar el costo de los insumos y permitirá establecer si se cumple o no o en
qué forma progresiva se llega al 100% de cobertura de acuerdo a los criterios establecidos.
4. CONCLUSIONES
Como resultado final del análisis hecho en este trabajo resulta factible sostener que el marco
normativo en materia de contratación pública en Colombia respecto de la materia estudiada,
en términos generales, ha presentado un significativo avance. En este, se destaca
especialmente el marco de autonomía y libertad que se le otorga a las partes en el proceso
de concreción de los términos y cláusulas realizadas durante en la etapa precontractual, lo
que a la postre implica una mayor responsabilidad atribuida a las partes que deben prever y
gestionar los riesgos. Esto porque es evidente que dichos riesgos representan las condiciones
contractuales iniciales, que no pueden ser alegadas posteriormente. En este aspecto la guía
de Colombia Compra Eficiente contenida en el manual para la identificación y cobertura de
139
riesgos, expedido, brinda unas pautas que resultan claras y conducentes para alcanzar
satisfactoriamente el objeto de los contratos. sin embargo, estas no son todavía suficientes,
puesto que por causa de la falta de capacitación y de adopción de una cultura de gestión de
riesgos en el seno de las entidades públicas y en el comportamiento laboral y funcional de
una parte ostensible de los servidores públicos, aspectos estos, que son esenciales en el marco
de la metodología establecida por la norma ISO 31000 que evalúa de manera ordenada los
riesgos asignados a una u otra de las partes contratantes, cuando los mismos, no son
adecuadamente asignados o gestionados.
Así pues, se puede sostener que el objetivo del marco normativo que pretende la gestión de
riesgos previsibles, se convierte en un tema de gran complejidad para el lente de los
servidores públicos y para las labores misionales de los entes de control, pues no es posible
determinar quién es el responsable de elaborar o identificar los riesgos en la estructura
administrativa de las entidades, ni se cuenta, adicionalmente, con las competencias
específica s y necesarias. Esto hace en últimas, que la función sea trasladada de forma
implícita al responsable de cada proceso, sin que exista una debida valoración y articulación
de los riesgos eventuales, elaborada, por parte cada uno de los partícipes del proceso de
contratación.
Este fenómeno hace qué el campo de competencias de la administración de las entidades del
Estado, responsables de este proceso, transformen el mismo en un suceso de cumplimiento
formal e ineficaz. pues las evidencias expuestas representan que a pesar de existir y dar
140
cumplimiento a las disposiciones normativas, los riesgos aumentan y los fines de la
contratación se enmarcan en acciones reactivas a las quejas o peticiones surgidas desde la
acción cívica de las comunidades, junto con los airados reclamos de los contratistas, ello
debido, (en gran medida a la falta de planeación), que es en último lo que encierra la gestión
contractual y de riesgos y a la adopción de políticas o estrategias sin bases sólidas de
información que permitan articular y monitorear sus logros a las realidades específicas de
la población objetivo.
Se considera necesario que el legislador desarrolle el marco de transformación adopción de
los nuevos sistemas de gestión, también es necesario que el Estado fomente la entronización
de una cultura de decisiones basadas en gestión de riesgos. Lo anterior como un esfuerzo
para que estos tengan el deber legal de definir y adoptar metodologías adaptadas a sus
objetivos y entornos, hecho que sin duda permitirá empezar a involucrar dentro de sus
estructuras organizacionales, un área específica de riesgo operacional, cuyo objetivo sea el
establecer e implantar metodologías y procedimientos de identificación, admisión, medición,
seguimiento e integración que permitan mantener el perfil de riesgos dentro de los niveles
de tolerancia al mismo, fijados desde la cabeza de la entidad.
Para que en el ejercicio de distribución de riesgos se constituya un trabajo en el que se haga
un análisis ponderado de cada uno de los riesgos que se pretenden trasladar al contratista, se
podrá considerar apropiado y consistente con el ordenamiento general en la materia en
cuanto con la asignación y asunción de riesgos efectuada queden adecuadamente reflejada
141
los costos del contrato. En ese caso la gestión estará condicionado al logro de los objetivos
y a los postulados de conveniencia negociar de buena fe que se adapten al dinamismo de los
riesgos y no al cumplimiento de preceptos normativos.
Para el caso del PAE en el departamento de la Guajira, resultó claro como una mala política
y estructuración de un sólido modelo de gestión de riesgos hizo que los propósitos de política
perseguidos por el programa en su tránsito del ICBF al MEN, y en las etapas precontractuales
y de ejecución del mismo, tuviera serios problemas que van desde la demora en los pagos,
las compras, la distribución, la calidad de las raciones e incluso casos de desvío de recursos
en la declaratoria de niños que recibían los complementos cuando los mismos solo figuraban
en las listas. Es claro que el modelo de gestión de riesgos que aparece consignado en la
norma no tiene posibilidades de ser efectivo y eficaz, si antes no se fortalece una cultura de
riesgo y su prevención afincada en los funcionarios en todos sus niveles, además de
fortalecer las veedurías ciudadanas, la gestión fiscal de las entidades, las etapas de
evaluación y de seguimiento efectivo en el terreno de la distribución y de la calidad de las
raciones y en general en todas las etapas de ejecución del programa. Esta situación nos revela
que un modelo sólido y coherente no puede funcionar si en la estructura organizacional del
estado no existe un férreo funcionamiento de la administración y de sus partes integrantes.
142
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