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BIBLIOTECA CENTRALE GIURIDICA

RELAZIONI CASSAZ I ONE 1 991

MSR 14 68 18

VITTORIO SGROI

Procuratore Generale clella Repubblica presso la Corte Suprema cli Cassazioue


RELAZIONI CASSAZIONE 1991

MSR 146818

RELAZIONE SULL AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA

NELLANNO 1990

Roma 9 Gennaio 1991

Signor Primo Presidente

Colleghi della Cor te Suprema e della Procm a Generale presso la Cassazione

vogliate consentirmi di dar voce anche al vostro sentimento nel salutare con deferenza e nel lingraziare il Presidente della Reshypubblica Francesco Cossiga per la Sua ambita presenza allAssemshyblea riunita per linaugurazione dellanno giudiziario

Al di lagrave della legittima dialettica delle posizioni e al di lagrave delle polemiche talora pretestuose se mai come nell anno appena decorso la ( questione giustiziaraquo ha occupato il centro dellinteshyresse della Nazione lo si deve anche ai richiami alle sollecitazioni ai personali intervent i del Capo dello Stato

Egli interprctando con tenace passione civile il suo ruolo di organo di raccordo dellordine giudiziario con gli altri poteri ha affidato ai suoi messaggi lintendimento di stimolare la mobilitashyzione di ogni possibile risorsa umana strumentale e normativa al servizio della causa del r ecupero della legalitagrave - cosigrave spesso e cosigrave dmamentc violata in estese zone del territ orio nazionale anche attraverso uno sforzo di ligenerazione morale

Lomaggio piugrave vivo e grato va poi

allE minentissimo Cardinal Vicario di Sua Santitagrave al Presidente della Camera dei deputati al Vice Presidente del Senato al Vice Presidente del Consiglio dei Ministri al Presidente e ai Giudici della Cor te Costituzionale al Ministro Guardasigilli agli onorevoli Ministri e ai Sottoshy

segretari di Stato al Vice Presidente e ai componenti del Consiglio Superiore

della Magistratm a agli Ambasciatori presso il Quirinale

-plusmnshy

al Presidente della Commissione Giustizia della Camera dei deputati e agli onorevoli deputati e senatori

al Presidente del Consiglio Regionale ai Presidenti del Consiglio di Stato della Corte dei Conti

e del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche al P refetto al Capo della Polizia a i Comandanti generali

dellArma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di F inanza

alle altre autoritagrave civili e militari presenti Un saluto particolare rivolgo - oltre che ai Capi degli Uffici

giudiziari romani - allAvvocato Generale dello Stato e agli Avshyvocati del libero Foro qui rappresentati dai Presidenti del Conshysiglio Nazionale Forense e del Consiglio dell Ordine degli Avvocati e Procuratori di Roma

Infine esprimo i sensi della nostra devota amicizia ai numerosi alti magistrati cessati dal servizio che con la loro partecipazione danno la testimonianza di un inestinguibile vincolo di cont inuitagrave

P rima di dar corso alla Relazione desidero associarmi al corshydoglio della Nazione per il barbaro eccidio dei tre giovani Carabishynieri ed esprimere la piugrave profonda solidarietagrave allArma benemerita duramente impegnata con le altre Forze dell Ordine nella difesa delle istituzioni democratiche e della civ ile convivenza

Accomuno nel ricordo il sacrificio del collega Rosario Livashytino e mi permetto di invi tare i presenti ad un breve raccogli shymento

La relazione del Procuratore Generale presso la Cor te Suprr llla di Cassazione sullam milli stmzioll e della gi ustizia

Ho lonore eli presentarm i per la qu arta volta all Assemblea generale della Corte Supremi d i Cassazione r iunita laquo in forma pubblica e solenne raquo come vuole l ar t 89 del vigente ordinamento giudiziario per riferire sullamministrazione della giusit izia nelshylanno appena decorso ma egrave b prima volta che avverto lesigenza di precisare non tanto il fondamento gimidieo - che ri siede nelshylart 88 dell o tesso ordinamento - qu anto il contenu to di questo dovere ist ituzionale di rendiconto annuale

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Non intendo invece offermarmi sulloppor tunitagrave dell oelierna cerimonia giacchegrave i dubbi che ricorrentemente il tema suscita sono stati superati a for te maggioranza in eno al Consiglio Sushyperiore della Magistratma cui egrave attribuita la competenza a elishysporne lo svolgimento Sarebbe stata per vero assai singolare una disposizione sospensiva nel momento in cui la questione giushystizia ha assunto una posizione di assoluta centrali tagrave nel panorama delle emergenze nazionali mentre la r ilevanza dell attivitagrave giushyri dizionale in una societagrave complessa e confl ittuale come quella in cui viviamo colloca la crisi della giustizia in uno scenario alshytamente drammatico

Queste considerazioni rendouo a sai opinabile il giudizio circa linut ilitagrave delle cerin10nie inaugm ali che pronene da orgashynismi privati i quali embrano rivendicare un inammi ibile monopolio dell azione informativa della ocietagrave civile e timolashytr ice dei pubblici poteri j mentre non rie co a figm an ni in che cosa le annunziate assenze e diserzioni possano giovare alla cau a della giustizia attesa l indimostrata proficuitagrave della concomitant iniziativa di protesta

Non convince affatto la tes i econdo cui non esisterebbe una par t icolare ragione per occuparsi della situazione della giu tizia neUa sede istit uzionale deUa ceri monia inaugmale deUanno lt7iushydiziario ciograve si a sume ull a base del rilieo che i tratta eli un arshygomento da gran tempo all ordine del giorno e che ar bb pershyciograve inut ile aggiungere la voce del Procumtore GeneraI ai tanti intervent i che quotidianamente si r egi trano Egrave in troppo 1g shyvoI e la replica che se la molt it udine delle oci puograve cmbrnrc persino a ordante e improdu ttiva di eri richiam i di li ultati po it iv i non si vede perchegrave li stituzione giudiziari a debba di metshytere questo canale uffi ciale di cO11u uicazi ne Cl o I c t no percbegrave il dovere del sil enzio debba gravare proprio c oltf1nt tUgrave

Procm atore Generale linibi tor ia pot nd o i intcrpletme ome una sorta di pr sunzione di in ttitudin( Ilgt fornir tuf1li i erie bietshyt ive ut ili

Ma percbegrave queste note qlmli ncaut i 11011 le 11an hino quale contenuto deve av re la Relazion A plOpO ito di qu c to conshytenuto ulla Relazione dell anno 01 o au be in ambienti re ponshysabili si sono addensate for t i criti he agrave l riguardo un punto -1

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subito chiarito non puograve sorprendere nessuno - e meno che mai chi Vi parla - che sul merito degli argomenti trattati e dei suggerimenti formulati vi siano statc da parte di alcuni comshymentatori r adicali dissociazioni Quel che invece richiama una doverosa ed allarmata attenzione egrave laccusa che pure non egrave manshycata secondo cui la Relazione avrebbe imprudentemente travashylicato i limit i che si impongono ad un asettico rendiconto deli shyneando soluzioni esegetiche proprie di altre sedi ed usurpando funzioni propositive che spettano ad altri organi

La censura in segrave grave per chi egrave uso conformare il proprio operato al puntiglioso rispetto dei li miti delle proprie attribuzioni non ha la benchegrave minima ragione di esistere e va contestata non giagrave per il passato e per il gusto clelia polemica ma perchegrave anche questanno non si generino equivoci

Riferire sullamministrazione della giustizia - come si eshysprime lar t 88 dell ordinamento giudiziario - non puograve in alcun modo risolversi nella mera elencazione di dati numerici (al piugrave riguardati secondo i criteri dellaggregazione e della scomposishyzione) con lobbligo di astenersi da qualsias i commento e di enshytare qualsiasi discorso intorno ai problemi che sulla base di quei dati si possono impostare

Ammesso che si t ratti di operazione possibile (ogni esposishyzione di dat i per il fatto stesso di seguiTe un ordine contenendo in segrave i germi di una presa di posizione) e di operazione gioe-ole sul piano intellettuale (poichegrave tanto varrebbe affidarsi a ll a lettma diTetta delle tabelle elaborate dag li organi competenti) ne suno egrave dato complendere perchegrave per una simile att ivitagrave - pedestreshymente ripctit iva dei riSllltati di indagini altrui - si debb sceshygliere una sedc che la legge quali fica ( solcnne l)

I vero si egrave che non puograve ri co noscersi a lcuna dignitigrave ad lilla nozione di ( r elazione sull amministrazione della giusti ziraquo tanto riduttiva quanto palrsemenle (lTonea tale da merilaJe il netto ripudio da parte di qualsifts i uten te del piil rudinwntale Ics ico

Quel che piugrave merav ig li a fino ad insospetti re egrave la pretesa che lunica sede nell a quale sarebbero inibi te la valutazione dci dati e la formulazione d i proposte intese a correggere di sLorRioni e rimediare a deficienze dovrebbe essere proprio lAssemblea geshy

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nerale della Cassazione indet ta per linaugm azione dell anno giushydiziario mentre quotidianamente da ogni tribuna su tutti i mezzi di comunicazione ad opera di una categoria di soggetti sempre piugrave vasta ma non sempre in possesso degli strument i diagnostici forniti dalla cultura giuridica e dall esperienza giudiziar ia si acshycendono dibattit i sui temi dellamministrazione della giustizia

Egrave poi incontestabile la neccssitagrave per ch i voglia adeguatashymente riferire in ordine all a mministrazione della giust izia di ocshycuparsi delle leggi che r iguardano questo scttore (e quindi forzashyt amente d i int erpretarle) se deve trattare dei loro effet ti pratici rispetto a i quali nessuno si sognerebbe d i vedere nelle norme che li determinano un dato di per segrave neutro dal quale sarebbe possishybile prescindere

Non solo gli effett i mutano - come ovvio - per il mutare della norma che li produce ma dipcndono d irettamente dalla interpretazi one che se ne dagrave

Un esemp io pcr tutti ai sensi dell art 111 comma 2 Cost contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla liber tagrave persoshynale egrave sempre ammesso ricorso in cassazione per violazione di legge

Questa norma egrave al centro d i un vivace dibattito che ha la sua premessa ma anche la sua vcra ragion de ser e nella consashypevolezza che luna o laltra lettma coinvolge il problema delshylident ift cazione del ru olo deUa Oassazione c incide sul cari co di pendenze che si v iene a concentrare su d i essa Ora accade che una par te considerevole dell a dottrina - i cui rappresentant i per larca CLugrave tmale d i appar tenenza no n possono cer to pre ushymersi anim at i da spir ito d i restaUlazione - muove severe cr ishyt iche contro l interpretazioue da decenni accolta dfllla Ca sazionc che v iene r itenuta ingiust irtcatameute in linc all ampli flmcnto dci cas i di ri corso ma che perciograve tCSBO si ri solve in un sostanziale a mpliamento del d iTitto di d il e a L esemp io di mostra all Cridenza che non egrave possibi le dar con to elci problemi d Il a pm tica senza toccare i principi nor mativ i che ne ondi zionano la soluzione

La veri tagrave egrave che t utte le norme gimidiche - cd in primo luogo quell e cost it uzionali che oltre rtd avere vigore precettivo recano in segrave una certa carica d i progettuali tagrave - lasciano all inshyterprete spazi p ill o meno a mp i d i manovra

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E splorare questi possibili margini di discrezionalitagrave - quando non se ne stravolga lautentica ratio - anche al fine di confronshytare le norme con le esigenze imperiose e mutevoli della realtagrave su cui sono destinate ad incidere non puograve mai cost ituire un atshytentato alla sovranitagrave della legge negrave puograve seriamente esporre ove si tratti di norme costituzionali all accusa di infedeltagrave all a Costishytuzione tanto piugrave se la verifica venga condotta non giagrave in sede di attivitagrave giurisdizionale ma in guisa di approccio teorico al fine di saggiare alternative esegetiche possibili Nel clima di incisivi intenti innovatori che caratterizza lattuale dibattito intorno alle istituzioni sostenere il contrario assunto finirebbe per soll eshyvare ingiusti sospetti su larghi settori delle forze polit iche e della ricerca scientifica

Per i presenti e in generale per gli addetti ai lavori questo discorso egrave non solo superfluo ma persino al di qua della soglia minima della cultura gimidica ma questa Relazione ha anche destinatari diversi

Nei confronti di costoro va qui ribadito che di ne suna stra shyvagante esorbitanza dal tema ( amministrazione della giustizia raquo puograve essere imputato chi nel tracciare un rendiconto su tale tema si intrattenga sulle norme generatrici degli effetti da considerare e valutare

L amputazione della prospettiva che qualcuno vorrebbe acshycreditare si dimostra un vero e proprio non senso oltre ad essere praticamente irrealizzabile se il bilancio vuole avere - come deve avere - il carattere della globali tagrave

Il nuovo codico di procodura Ilouale

Una verifica spregiudicata dell e informaz ioni chc provcngono dai vari distretti giudiziari (c chc corri spondono ncllc grandi linee a quelle giagrave in posscsso dell op inionc pubbli ca attra verso gli organi di stampa) di scgna un qu adro abbastanza sconfor tflnte dello stato in cui versa la giust izia pcnale a poco piugrave d i 1m fl uno dallentrata in v igore del nuovo codice di procedUTa

Si tratta di un periodo d i tcmpo troppo brevc per t il a le un serio b ilancio dell appli cazione di talo codice P er di piugrave qualunshyque analisi non puograve prescinderc dfll rilievo chc giagrave prima lfl sishy

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tuazione era molto critica specialmente sotto il duplice profilo della dmata dei processi e della difficoltagrave di fronteggiare le imposhynenti sopravvenienze Si aggiunga che il nuovo ri to sconta la sfortunata coincidenza dclla dilatazione dei fenomeni criminosi piugrave aggressivi

Senza volere allora far questione di esigenze di adeguamento della disciplina processualpenali t ica all a lettera e allo spirito dei precetti costituz ionali (questione a proposito della quale la conshydanna senza appello del istema abrogato deve fare i conti con le incisive brecce che vi avevano aper to gli interventi demolitori o correttivi della Corte Costit uzionale e le novell e normative) non resta mol to spaz io ai lodatori del passato ma a costoro bisogna dare atto che il malessere si egrave per piugrave aspetti aggravato e che lorgani mo giudiziario tenta ad uscire dalle strettoie della nuova disciplina

AgraveJ1che t ra i fautori dell a riforma si lamenta la delusione delle attese di quanti confidavano in essa per ottenere un processo piugrave rapido e piugrave giusto e si nutre unidea pessimi tica sull a possibishylitagrave di una inversione di tendenza rispetto alle fondate a pettative di impunitagrave dei deliquenti e all a fiducia delle vittime di reati

Mi pare tuttavia scorretta la diagnosi che scorge e tese sacche di res istenze al nOV~t8 ordo e aUa riconversione cultm ale dcgli opeshyratori che questo co mporta qua i che aUa magistratm a o a ettori significativ i di esa si possa muovere laccusa di infedeltagrave all a legge o addirittuTa di abotaggio Questa denuncia I uograve placare la coscienza di quanti vanno alla ricerca di una spicgazione shyquale che sia - del poco felice decollo del nuovo codice pmchegrave il codi ce stesso reti immune da ll a critica di es re co truito u di un impianto compi 8 o c dall a cen ma di contenere in egrave i germi dell a dim oltagrave di invernr i nell esperienza attuatia ma si tratta di di agnosi unil aterale che non corri ponel U emer shygenze ob i ttive I quali parla no oprattutto di rrr j i cnrenze organizzative c di in ufn cienza cl Il e r isorse um fl lle c materiali

Sarebbe elci pari ingeneroso lll eLtele a Cfrico del Governo e del Ministro dell a Giustizia un attqrgia mento eli ostanziale inerzia smentito lall e moltepli ci ini ziative in materi j finanziari a di apprestamento di cdi di r eclutamento eli a u ili ali anche se qu este ini ziat ive vanno pcrfezionate c incrementate

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In una societagrave e in un cl ima cul turale in qucsti ul t imi dccenni alacrementc votati acl operazioni dissacratori e di varia natura e spessore sarebbe francamente un fuor d opera caricare di una quasi-saeralitagrave un codice process uale che al pari di ogni di sciplina del rito si configura soprattutto co me complesso orga mco dI tecniche strumentali finftli zzate allo scopo di garan t ire una giushystizia penale degna di un paese civ ile

Se egrave da ripudiare dunque ogn i atteggift mento catastro fi sta a limentato dalla falsa conv inzione ebe i mali odierni della giust izia penale abbiano la loro principale matri ce nel nuovo codi ce nepshypure meritano di essere assecondate le tendenze for zosamente ceshylebrative che sfoci ano nell a trasform azione del codice stesso in un monumento intangibile

Che le cose della giust izia penale - dopo len trata in -igore del codice - potessero rivelarne qualche erepn e qualche menda fu lo stesso legislatore a prevederlo predisponendo uno strumento p iugrave agile di produzione del diritto a i fini integrativi e corrett in e mai preveggenza si rivelograve piugrave centrata

Tuttavia non si tratta soltanto di sapere se lesperienza abbia segnalato la necessitagrave di aggiustamenti di questo nes uno dubi ta in particolare non ne dubitano gli organi competcnti che sono giagrave intervenuti e si apprestano ad intcrvcnire ulteri ormentc meshydiante pacchetti di norm e ad 1I 0e OccolTe inycce chiedersi e andando piugrave a fondo non si prospetti les igenza di li -edere qu alshycuna delle l inee portant i del nuovo sistelll ft esigenza per soddi shysfare la quftle si impolTebbe lassunzione elcI coraggio c della r eshysponsabilitagrave el i r iprendere in mano C]u alcuno degli a$ [let t i della legge-delega

Nel formu lar la il legislatore andograve alla ricerca eli un punto di incontro e di equilibrio tr a difesa dell a oci e t c o-wbn7 ia dell im shyputato bi lanciamento che del 1esto Ograve 10bietLi vo di ogni Risleml di ri to penale anche se poi le CORC Ri cli verRitigraveeano notcolmellle a seconda dell a diversa disloca7 ione di ql (1 11untmiddoto

Credo clle si possa convenire sul co nvincimcnto che col nuO-o cod ice forse al di Iii delle intenzioni e dell e Dle -isioni elel legi shyslatore la b ilancia in sede d i app licazione RO l11bra pendclc in l ~i shysura non pcrfetta mente giust ifigrave cabi le L fvo]e dcll istalze gashy

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rantisti che che c condotte oltre un certo li mite fini scono per giovare - come egrave stato osservato - alla euJtma e all economia del delitto

Su quali meccanismi bi ognerebbe incidere per ricond mTe la situazione ad lill punto di equ ili brio p iugrave giusto che puograve giudishycarsi tale solo se non comprometto leffi cienza e la funzionalitagrave della gestione della giustiz ia penale non egrave qui LI caso di precisare egrave un argomento su cui esistono una dilIusa letteratm a e una casishystica ben nota agli organi responsabi li cosiechegrave egrave inopportuno scendere nei dettagli

Fra i temi piugrave caldi si annoverano quelli attinent i all appeshysant imento dell attivitagrave delle ProcUle alludienza preliminare alle difficoltagrave per i processi di maggior mole e complessitagrave all e ishygenza di coordinamento tra i vari uffici giudiziari allu t ilizzazione dell e emergenz pre-dibatt imentali all a li mitata forza attrattiva dei riti a lternativ i (si calcola che negli Stat i Unit i LI 90 per cento dei process i si concludono enza dibattimento e ancora piugrave alta egrave nel rito ingle e la percentuale dci casi decisi con i procedimenti semplifi cati)

Del re to preoccupat i dai vent i di eo ntrorifolrna che credono di sent ir soffiale anche i difensori del nuovo codice - pm fashycendo quadrato attorno ad eso - si aprono all idea di lilla sua razionali zzazione (che egrave poi un term ine abba tanza ambiauo che attende di es ere riempito di pill specifi che yalenze) Probashybilmente la lez ione impartita dall esperienza merita di c seI ascoltata c messa a frutto senza riluttanzo apriori stiche e enza pregiudiziali ideo logiche che non siano quelle imposte dai pinshycipi cost i tuzional i

Egrave omunqu erto cho il r e upero dell effi cionza c cleli a funshyzionali tit dell amm ini sLmr iollo cl eli a g-in ~ t i z i a p naie - ltre ad aver b i ogno del potenz iamento cl elb polizia ~illcli z i ari a - pas a sopraLtutto attraverso IIna Htratrg-ia g-Iolmle cap) e cli abbra ei1le settori di sparati come la clefl aziono dell o JaLLi peoie penalmente sanz ionate la reviRione dell o CilCoReli zioni giudi ziarie e listitushyzione di un corpo di giudici onorari cho nffigtlllChi i giudici professhysionali

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Istituzione del giudice di pacc

Mentre i profili essenziali dei primi due tem i sono stati esashyminati nelle precedenti Relazioni quanto al giudice d i pace va detto che dopo un approfondito esame degli atti parlamentari relativi alle proposte di legge formul ate a partire dal 1976 e dopo una complessa ed impegnativa attivitagrave di indagine e di verifica del dibattito culturale elei pareri e degli apporti conoscitivi di qualificate rappresentanze eli operator i del diritto il Senato della Repubblica nello scorso mese eli novembre ha approvato in prima lettura il disegno di legge che ne prevede l ist ituzione

Lapprovazione del testo legislativo da par te di un ramo del Parlamento rappresenta non solo un momento essenziale di aggregazione delle forze poli t iche in ordine ad un tema-cardine nella strategia delle riforme ma assegna nuove pro pettive e conshycretezza di contenuti al disegno organico di potenziamento delshylattuale ordinamento giudiziario

Listituzione del giudice di pace si propone infatt i di inseshyrire nel sistema un organo destinato ad operare nell area della conflittualitagrave minore co mpetente a definire e ad eliminar e un contenzioso di massa che coinvolgendo larghi strati di cittadin i esibi sce un inscindibile rapporto di interrelazione tra effctth~i txigrave

di tutela dei diTitti e legittimazione sociale della giurisdizione La nuova figUla di giudice onorario consent iragrave inol tre un n deshyflazione dellenorme carico di lavoro che grava SlUgraveJn mncri tmtmn togata e soprattutto una p ill razionale di str ibuzione dell n doshymanda di giustiz ia cos iddetta minore attualmente lC a a fitt ica non tanto elall onerositagrave e dai costi delle normnli co ntroyersie quanto dal mancato adeguamento dell a co mpetenzn peJ alore dei giudici onorari - i concili atori - che II iui zio del ecolo trattavano ed assorb ivano cuca lottantn per cen to dell CAuse civili percen tuale discesa attualmente a circa il setto per cento cioegrave ad una fraz ione esigua e anzi IgravelTiJ ovnnte a i figraven i d i un calibrato ripar to del crescente flu s o e dell a impouente e pallsione del conshytenzioso civile

La figura il ruolo e la f unzione dol giud ice di pnco - come definiti ilei testo approvato - si ispirano n so lll z i~ni di media shy

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zione e di ponderato equilibrio tra le diverse eo neezioni politicoshycultmali disegnando un modello di giudice onorario coerente rishyspetto allattuale assetto ordinamentale ed assi t ito da ineludibili garanzie di indipendenza e di au tonomia

Incondizionata ade ione meri ta il sistema di nomina affidato al Consiglio Superiore della Magi tratma - che non esclude ed anzi presuppon e unalta rilevanza dell attivitagrave e del potere di proposta del Consiglio giudiziario e del Consiglio dell Ordine degli avvocati e procmatori territorialmente eompetenti - egrave da conshydividere anehe lopz ione in favo le di persone dotate di consolishydata e matma esperienza umana cultmale e gimidica idonea ad assicumre un livello di indispensabil e autorevolezza noncbegrave ad evitare la formaz ione di un precariato con conseguenti prevedishybili i tanze ed aspettative di stabilizzazione

Egrave comunque auspicabi le che non solo lattuazione ma il deshyfini tivo varo di una cosigrave deli cata ed impor tante r iforma ia as ishystita ed anzi preceduta - anche nell a fase di transiziono - da una mirata e concreta prcdisposizione di personale di mezzi e di strutture indi pen ab ili a garant iTe non 010 la funzionalitagrave del nuovo istituto ma la stes a credib ili tagrave dell inter vento legi lativo e dell e i t ituz ioni dello Stato

Patrocinio pcr i non alJ hi cnti

Allesigenza da tempo avvertita di modifi care la llormatia sul gratuito patroeinio - discip li nata da un regio dc r to del 1923 - e di introdLUTe una riforma rispondente ai precetti della Cost ituzionc rcp ubblicana e quindi ad una co n ezioll o ial e non meramente ass istenzi ale del dir itto el i difesa si pron-eduto con la legge 30 lu glio 1D90 n 2) 7 sul pa1loci ni o n spese dell o tato per i non abb ienti uel P roc RR O pennk

Le 11uove di sposizioni si i pirano ftll a nece ~ fria priori tagrave di ass icurare la dir sa in e le penale si inqu ndlft1o nell ottica di gara nt ile il patrocinio a sp s dell o tato non solo all imputato ma a tutte le parti private nel pro ce o penale estendendo l apshypl ieazione del ben fi cio per ev iden1i motivi di razionali tagrave o di coerenza normativa ai soli proced imenti civili nei qunli ia e 01 shy

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citata lazione per il risarcimento del danno e per le restituzioni

derivant i da reato La legge presenta due linee fondamentali di intervento l abshy

bandono definitivo del riferimento al r equisito dello laquostato di poshyver tagrave ) sostituito da un lim ite di r eddito personale o fam iliare e lattribuzione della competenza a provvedere ull istanza di amshymissione al beneficio al giudice che procede ovvero al giudice competente a conoscere del merito con conseguente apprezzabile snelli mento e semplificazione della relativa procedura

Terrorismo

Nell anno 1990 il fenom cno terroristico ha segnato un ulteshyriore regresso Un attentato alla BNL di Roma del marzo r ivenshydicato dal ( Fronte proletario comunista ) e una tentata rapina alla Banca del Fritugravei in Gemona del ettembre ritenuta opera di ex-brigatisti costituiscono segnali significativi ma non ancora allarmant i di till abbozzo di restaurazione di fOlm azion i orma i disperse Una copiosa e diffusa produzione documentale della ( cellula per la costituzione del partito comuni t a com battente delinea lo sforzo delle frange eversive dellestremi mo di sinistra teso a formulare un progetto operativo p iugrave che a riprendere la lotta armata

Gli eredi delle form azioni di estrema destra perduta ogni connotazione ideologica si organizzano in grupp i da Ll impronta neo-razzista da ndo luogo ad atti di ordinari o teppi smo o si conshyvogliano in raduni nei qnali si dibattono tema t iehe alt isontnti e protestatarie R icorrente ma improduttio il tenta tivo di salshydare gli sbandati dell e vecchie oppo te mili tanze in un fron te unico di lotta a ll e istituzioni democrttiehe (v fondaz ione del F E L febbra io 90)

Si egrave andata delineando u a ltri velsanti unt forma di tcrroshyrismo pseudoecologista che ha reali zztto nellanno appcna trashyscorso nove attentati incendi ari e elinam itard i tutti nell Ittlia del r ord elei quali uno all o stabil imento Monteelison d i Alessanshydria eli notevo le gravitagrave Nel plugraveJulare elelle iglo rivendicatrici non egrave pos ibile stab ilire se si tratti eli ep igoni di gruppi ever siv i

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ammantati di nuove motivazioni o di deviazioni del movimento ambientali sta

Si lega alle variabili della situazione politica mondiale e della crisi del Golfo Persico il temuto risorgere di un terrorismo inter shynazionale rispetto al quale egrave gratuito fare previsioni e imprudente indicare mism e di prevenzione

Criminalitagrave organizzata mafia e camorra

Si egrave detto fino alla satm azione che i metodi mafiosi trovano il loro habitat in strati sociali inclini alla illegali tagrave o attivi ai marshygini della legge mettono a profitto spregevoli intenti util itaristici d i tali strati e si impongono attraverso gesti di comando e di rishytors ione esemplari per crudeltagrave e forza intimidatrice Si osserva altresigrave comunemente che alla soluzione del problema della crishyminalitagrave camorrista c mafigraveosa soltanto in par te giova una risposta in sede giudiziaria e che occorre affrontare con mezzi diversi da quello repressivo il retroterra sociale economico cultmmiddotale e poshylitico che genera ed alimenta il fenomeno Di questa opera di boshynifi ca umana egrave difficile scorgere i segnali di efficiente avvio ]ii el frattempo la risposta giudiziaria resta debole per il perdmare di ant iche carenze e il sorgere di diffIColtagrave nuove

La conclusione o limminente ul t imazione dei c d ( maxishyprocessi raquo non chiude una fase negrave apre rassicm anti prospettive p 3r lavvenire perchegrave da essi la criminalitagrave orgmizzata non egrave uscita indebolita si direb be anz i che la loro celebrazione che tante energie generose ha impegnato ed impegna per lungh issimi tempi r iveli una certa qual dcbolezza del sistema repressivo coshystretto a pcrsegu ire (con risultati circoscritti) il fatto associativo in segrave nell a estrcma cUffi coltagrave d i identifi care c punire gli autori dei delitti concretamente attuati

Nel dmmm at ico quadlo generale sp icca la sassinio del giushydice Rosario Livatino che si ineri sce nel perverso disegno ispishyratore dell omicidio del presidente Saetta e degli attentati ad altr i giudici e dimostra quanto l1 mafia avversi le indagini ehe esorbitano dal ritmo loutinario suscitando perciograve stesso gravi

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problemi di scelta e di assegnazione dei magistrati nelle zone e nei settori a rischio

Luccisione di alcuni imprenditori in Sicilia rappresenta uno spieta to supera mento del sistema degli attentati -avver t imento generando pulsioni di fuga dei capitali e dellimprenditoria del Nord limpiego crescente di minori quale manovalanza del Cllshy

mine e l ingresso di giovanissimi nelle leve diTigenti dellorganishygra mma mafioso parlano della disperazione giovanile ma anche di un modello odioso di scalata sociale infine le lotte per il predoshyminio di cosca si traducono in omicidi che ormai colpiscono anche bambini malcapitati testimoni del fatto di sangue o compagni occasionaI i della vittima designata mentre le vendette trasvershysali (si ricordi luccisione delle tre donne della fami glia Manshynoia) colpendo i congiunt i dei pentiti t endono ad inaridire questa possibile fonte di indizi

Alle teste di ponte gettate nel Nord Italia ha fatto segui to un t entativo non piugrave mascherato di contattare e condizionare le forze politiche locali in Lombardia mentre si avviano ad essere espugnat i il Leccese e il Brindisino

Laffacciarsi degli ingenti capitali mafiosi negli affari finanziari non ha piugrave limit i territoriali (solo in Puglia la Guardia di Finanza ha individuato 467 societagrave finanziarie di cui 53 con capitale supeshyriore al miliardo)

La lcgge 19 marzo 1990 n 55 accogliendo con lodevole temshypestivitagrave una proposta della Guardia di Finanza condivisa nella Relazione dell89 ha configurato nell art 23 il delitto di ricishyclaggio

Il D L 4 gennaio 1991 n l introduce una sostanziale limishytazione del segreto bancario Occorre ora uno strumento che conshysenta di convogliare ad un unico centro altamen te specializzato le informaz ioni sui flu ssi finanziari per correlarle fra loro e con quelle provenienti da altre banche (come lAnagrafe tribu tari a ) al fine di meglio orientare le investigaz ioni Questo del laquo pedinashymento raquo dei proventi dell economia criminosa egrave lo strumento piugrave utile in una lotta che altrimenti non trova altro appiglio proba shytorio nel clima di complicitagrave omcr tose e di terrore

A ta l fine la Guardia di Finanza si sta organizzando in m odo esemplare avendo costitui to la Zona Calabria c il N ucleo di p t

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di Catanzaro e avendo in corso di istituzione speciali gruppi di investigazione sulla criminalitagrave organizzata a Roma Napoli Mishylano Bari e Palermo Il gettito di questa operazione dovrebbe in termini ragionevoli fornire agli uffici del P ]II (se e quando saranno porta ti allaltezza del compito) elementi su cui fondare iniziat ive valide sia in sede processuale penale sia nellambito delle misure patrimoniali di prevenzione In questultimo settore si egrave registr ata una brusca caduta in numero e valore Resta da vedere se il decreto-legge 13 novembre 1990 n 324 abrogando i commi 3 e 4 dell art 23-bis della L 13 settembre 1982 n 646 introdotto dallart 9 della legge n 55 del 1990 abbia eliminato una causa dintralcio da piugrave parti segnalata

Tanto sforzo degli organismi investigativi specializzati resta comunque un fatto di spicco e 110n una piattaforma di base per individuare ricchezze non giustificabili e smascherare il trasforshymismo economico dei capi mafiosi e camorristi occorrerebbe il rafforzamento e lefficienza dell organismo fi scale ordinario il che solo a dirsi sembra soltanto velleitario

Comunque in una sinergia dimpiego di strumenti ( preproshycessuali raquo dovrebbe attivarsi una capillare e ass illante applicashyzione delle misure vigenti e meglio gioverebbero previsioni leshygislative e interventi operativi piugrave ampi in tema di perquisizione fermo di polizia controllo documentale appostament i pedinashymenti di persone sospette ricerche di armi ispezioni e posti di blocco cosigrave da costituire un primo argine all impresa criminosa cogliendone i segni prodromici e inaridendone la fonte progettuale

Delitti che hanno destato allarme soci alo

Al di lagrave del piugrave o meno significativo rilievo dci dati statistici particolari egrave il quadro generale che desta vivissimo allarme vige ormai nella societagrave tutta e a tutti i livelli lilla trasgressivitagrave diffusa

Troppe norme vengono deliberatamente v iolate da gran parte dei soggetti destinatari si tratta di una illegalitagrave pervadente e invadente che puograve sfociare senza soluzione di continuo nella enshydemia criminosa

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Tutte le valutazioni basate sulle statistiche circa lefficacia dei rimedi repressivi diventano se si tenga conto di ciograve inut ili

e falsate Se lo Stato non puograve diventare un gigantesco organismo polishy

ziesco-giudiziario negrave puograve abbandonare la societagrave a se stessa va deci amente imboccata una strada diversa Occorre cIOegrave una Illushyminata ( cleTeg1tlation raquo che lasci una par te del fenomeno socio-ecoshynomico alle sue leggi intrinseche che riduca lintervento penale ai soli crimini di rilevante impatto sociale e comunque di violenza e che per il resto instauri un sistema di sanzioni amminist rative agile e severo

Quanto ai delitti contro la persona si segnala un aumento in sensibile percentuale degli omicidi sia consumati che tentat i mentre continua a imperversare il barbaro fenom eno dei sequestri di persona

Fra le note specifi che attinenti al tema dei reati contro il patrimonio a parte un incremento delle estorsioni preoccupa il numero inaudito di rapine denunziate (certamente inferiore a quello delle rapine effettivamente commesse) ma pill ancora egrave ragione di sconforto la percentuale degli autori identifi cati Di ciograve non si puograve far torto a i rappresentanti delle forze dell ordine sempre limitati nellorganico e nelle dotaz ioni intralciati da impegni tamiddot lora inutilmente burocratici ed assorbit i da manifestazioni di ogni tipo (comprese quelle sportive) da nutriti t mni di scorta ad una popolazione sempre piugrave inflazionata di soggetti a r ischio e dai compiti di controllo su persone con specifi ci elementi di per icoloshysitagrave (perchegrave agli arresti domiciliari in semi-libertagrave in li ber tagrave vishygilata scarcerate per decorrenza dei termini di custodia cautelfl re ecc )

Quanto al furto es o egrave el i fatto depen ali zzato per limpuni tagrave sc~tmente dall essere per lo p ill ignoti il 99 per cento degli autori

Tra gli infortuni sul lavoro - il cui numero si m ntiene conshysistente - par t icolare inquietudine hanno ~usc i tato quelli verifi shycatisi in occasione dell e att iv itagrave costrutt ive per ( Italia 90 raquo

Da segnalare infine in un desolante quadro di degrado amshybientale laumento degli incendi boschiv i c il nevrotico balletto delle discariche I Oomuni non approntano di Rcaliche costrinshygendo i cittadini a servirsi di aree abusive ma quando lo appronshy

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tano incontrano la lesistenza delle popolazioni insediate a i loro confini

Qui il giudice egrave chiamato all impossibile ruolo di assertore di responsabilitagrave che si perdono nella paralisi dei poteri

La deprecata laquo supplenza ) giudiziaria laggiunge talora aspetti inconcepibili come nel caso della Centrale di Gioia Tauro lagrave dove si chiede ad un giudice di dipanare una matassa in cui si aggrovishygliano progettualitagrave faraoniche lesistenze ambientalistiche inteshyressi delle forze del lavoro e possibili interferenze mafiose

Stupefacenti e legge relativa

Mentre aumenta il numero dei decessi tra gli assuntori di soshystanze stupefacenti i dati rivelati dalle indagini condotte in varie sedi e relativi sia al numero dei tossicodipendenti da eroina e coshycaina e dei consumatori abituali delle c d droghe leggere sia al laquo fatturato ) annuo dicono della imponenza del fenomeno e della sua costante crescita

Il numero di transazioni giornaliere che tale mercato comporta evidenzia le drammatiche difficoltagrave degli organi preposti alla lotta al narcotraffico nel quadro di una legge come la n 162 del 1990 nel cui disegno lintento repressivo si accompagna ad un rinnoshyvato accento sullesigenza di recupero e reinserimento dei to sicoshydipendenti Si tratta di una legge che ad una visione in prevalenza individualistica sostituisce una prospettiva che si appunta sugli interessi eminentemente sociali emergenti nell ambito del t riste fenomeno

Sebbene sia t roppo presto per tracciare indicazioni e bilanci ancorchegrave provvisori della nuovo normativa e mentre egrave da esclushydere che per diretto riflesso di questa sia almeno per ora da reshygistrare una regressione nel consumo e nel traffico sembra deli shynearsi un impatto non agevole su PlefettUle e Preture dei proceshydiment i prev isti dagli artt 72 e 72-bis

La criminalitagrave minorile

Landamento della criminali tagrave minorile registra laccentuashyzione di tre aspetti giagrave delineatisi nei periodi precedenti

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1) l umento dei reati commessi da infraquattordicenni 2) I connessione fra microcriminalitagrave minorile e tossicoshy

dipendenza 3) il diffondersi della violenza come strumento di autoafshy

fermazione come reazione alla violenza altruI lmpulllta come traoico impiego del tempo libero

Occorre con riferimento al primo fenomeno la reintroduzione di misure che senza esser di t ipo laquo criptocarcerario raquo come i sopshypressi riformatori servano da strumento immedia to di dissuasione e instaurino una procedura educativa

Quanto al secondo aspetto non si puograve che cont inuare a reshyclamare strutture sociali di supporto senza le quali qualunque buona legge resta inoperante I notevoli successi ottenuti nel reshycupero dei giovani tossicodipendenti dai centr i gestiti dal volonshytariato sono per lo Stato ad un tempo un suggerimento e un coshycente rimprovero

Quanto al diffondersi della violenza mentre si lamenta la carenza di strutture che incanalino e governino la fi siologica agshygressivitagrave giovanile potrebbe giovare un abbassamento della soshyglia di applicabilitagrave dell arresto in fl agranza ovviamente senza pregiudizio del successivo regime cautelare che puograve restare imshyprontato ai vigenti cri teri di elast icitagrave e specifi citagrave

Non essendo attualmente larresto consent ito per reati gravi e soeialmente odiosi CO l11 e lo laquo scippo ) la re i tenza a pulJblico ufficiale le violenze teppist iche e gli atti vandalici ne dCJiva non solo una situazione di oggett iva impotenza della for zt pu bblict ma anche lo scad imento agli occhi del minore dell immtgine delshylAutoritagrave il che alimenta gli istinti trasgressivi

Senza contare che questa indulgenza legale i tJtduce in una soggezione penosa dei deboli all a ilTeSlJO nsabi le esubcrtnza gioshyvanile o in una pericolosa e talora sanguino t lctz iolle di chi ht forza e mezzi per attuarla

Gli straniori o i nom ad i Il i onOlll oni deli ttuosi

~ 31 ottobre 1990 r isultava reolarizztta 11 pre enza in Itashy~I a di 218705 stranieri per lo p iugrave extra co munitari mentre 7 713 Istanze erano ancora all esame della competente autoritt Gli

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espul si sono 9174 ma si ignora quant i di questi siano rientrati in Italia

Questi dati raffrontati con la realtagrave che egrave dinanzi agli occhi di tutti (a prescindere dalle stime numeriche di dubbia affidabilitagrave statistica) dice di quale estensione sia larea di clandestinitagrave fattore indubbio d i potenziali tagrave criminosa

Egrave soprattu t to verso la prostituzione e i reati di sfruttamento che laccompagnano e verso lo spaccio d i stupefacenti che si inshydirizza la criminalitagrave di questi sogget t i sp esso reclutati dalla crishyminalitagrave autoctona 30000 sono stati denunziati dallo gennaio al 19 novembre 1990 e di questi ben 11875 in stato darresto Circa 4000 i fur t i e 500 le rapine perpetr ati negli Il mesi Il dato puograve non dirsi allarmante ove si consideri la vera consistenza nushymerica della popolazione immigrata

I fenomeni dintolleranza razziale quando non sfociano in episodi di v iolenza sembrano per lo piugrave forme di attrito generate dal sommarsi delle condizioni di difficoltagrave negli strati piugrave poveri e nelle aree socialmente marginali

Cont inua ad essere alto lapporto dei nomadi (soprattutto di origine slava ) nel settore dei furti e delle rapine Egrave prematuro parlare per ogni altro verso degli effet t i della legge 28 febbraio 1990 n 39 ma sembra sin dora delinearsi uningovernabilitagrave del fenomeno immigratorio per quella cospicua par te di extra-coshymunitari che accede al t erritorio fuori dai valichi di fron t iera

Iteati finanziari

Labolizione della pregiudiziale tributari a ha con l anno 90 confermato il fallimento dello scopo di mettere come si disse a suo t empo le laquo manet te agli evasori raquo

Nel periodo in esame SODO state rovesciate sugli uffici dei P M circa 15000 denunzie per complcssiv i 26 000 reati finanziari delle quali un numero rilevante relative a infrazioni formali Di quelle piugrave sostanziali e gravi molte si sono prescri tte ed alt re sono destinate a pr escriversi per leccessiva d istanza temporale fra la data del commesso reato e quella della notitia cfininis alshyl aut ori tagrave giudiziari a

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In questo quadro labbreviazione dei termini d i prescrizione t deII ttl Iueno (Travi da un r ecente dIsegno dI legge p1cvIs a pcr l b

si pone come misUla improvvida Egrave auspicab ile che si sottragga per largh i settol la materia

all a valenza penalist ica lasciando allmtervcnto del g~udlCe ordishynario soltanto poche fatt ispecie di riconOSCIUta gravIta

Lauspicata e in parte avviata riforma del processo tributar io servilagrave ad evitare che la pendenza dei r icorsi ritardi il recupero dei tributi evasi e lapplicaz ione dellc sanzioni fiscali Negrave vale colt ivare la fallace speranza che criminalizzando l evasione si riesca a combatterla meglio

La recente amnistia (DPR 12 aprile 1990 n 75)

Ad onta delle giustificazioni dottrinar ie e stor ico-polit iche lamnistia nella storia dclla Repubblica dagli anni 60 in poi egrave stata imposta dalla necessitagrave di sfoltire le presenze nelle carceri e diradare laccumulo di carte sui tavoli dei giudici

Entrambi gli obiettivi sono stati sempre mancati negrave il DPR n 75 del 1990 poteva fare eccezione

Sono state alleggerite le Pretm e e le Cor t i dappello ma non i Tribunali mentre si egrave aggravato iJ lavoro della Cassazione e degli Uffici esecuzione Il reato amnist iab il e egrave infatti non di rado concorrente con altri reati esclusi dal bencficio sicchegrave lamnistia ha unincidenza non molto sensibile sul complesso dclle imputashyzioni e sul cumulo delle pene

Ne consegue ehe la mole comples iv fl dci lflvo1o giudiziario resta sostanzialmente invari ata e Ic carccr i fl loro voltfl si deshycongestionano di poco e pcr poco tempo

Mentre lamnist ia conccssa sta smaltendo i suo i cffctti egrave stato emanato un indulto chc - ) partc oOn i flltro apprczzflshymento - non concorre ccrto ~ d a llcvIgravefllC il lavoro dci giudi ci

Non puograve taccrsi chc amnist ic e indul t i hanno generato quello sfru ttamento intensivo del triplicc glado di giuri d izione anche nei casi di infondate spcranze di riforma della sentenza di conshydanna che egrave fra le cause non ul t ime cleli a congest ione dcI contenshyZIOSO penale

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Iordinamento penitenziario

Nella selva dei problemi che affliggono lamministrazione della giustizia un risalto particolare nel corso del 1990 ha assunto la questione dellordinamento pcnitenziario se si deve giudicare dallinsistita attenzione che le hanno dedica to i mezzi di inforshymazione Inquietanti vicende che hanno avuto per protagonisti condannati per gravi delitti in permesso hanno allarmato gran parte dellopinione pubblica cui in regime democratico va preshysta to un doveroso ascolto

Sulla spinta di questo diffuso allarme sociale il Governo ha varato un decreto-legge di parziale revisione del vigente ordinashymento penitenziario ora in discussione dinanzi al Parlamento il quale a quanto si apprende vi ha introdotto incisivi rimanegshygiamenti Sul provvedimento e sul dibattito parlamentare intorno ad esso il rispetto dovuto agli organi costituzionali impone la massima discrezione ogni giudizio espresso in questa sede sashyrebbe inutile e fuori luogo

Questo non significa tuttavia che sulla materia dellordinashymento penitenziario debba qui cadere un velo di silenzio essa appartiene di pieno diritto al tema dellamministrazione della giustizia A qualcuno che lo ha incredibilmente negato egrave da rishycordare che il predetto ordinamento egrave gestito ed applicato meshydiante provvedimenti giurisdizionali (dei giudici e dei tribunali di sorveglianza) c che gli eventuali macroscopici errori in cui costoro fo ssero per cadere costituiscono il fondamento di responsabilitagrave disciplinari la cui piena valutaz ione egrave di stretta competenza del Procuratore Generale della Cassazione L assurda consegna del silenzio che si vorrebbe imporre maschera larrogante tentativo di sterilizzare la R elazione da un tema divenuto incandescente e di mettere fuori del gioco ch i ha tutto il diritto di parteciparvi

Traendo spunto dallo sconcerto e dall indignazione suscita ti dalla incredibile notizia che un criminale giagrave definitivamente conshydannato per sequestro di persona fruendo di un beneficio previsto dalla legislazione penitenziaria aveva utilizzato la conquistata libertagrave per dedi carsi a lla gestione di nn altro sequestro la R ela shy

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zione dell anno scorso si egrave espressa nel senso che se vicende inamshymissibili del tipo di quella riferita non trovano causa in superfi shyciali e di sinvolte applicazioni dellordinamento penitenziario se egrave insomma questo a consentire ass ieme a risultati apprezzabili smili guasti egrave necessario ripensarlo laquo almeno nei suoi profili meno cauti l)

Questa breve riflessione - che a distanza di un anno rivela tutta la sua prudente misura e la sua preveggenza e che non cade nel peccato di leso buon gusto proprio delle compiaciute autocishytazioni perchegrave egrave tratta da un documento uffi ciale - non puograve giustificare il fraintendimento in cui incorse chi vi ravvisograve un indiscriminato addebito ai giudici di sorveglianza della responshysabilitagrave di episodi di cattiva riuscita della riforma dell ordinashymento penitenziario Intanto perchegrave non egrave permesso trasform are una proposizione ipotetica (introdotta da un inequivocabile laquo se lraquo) in una affermazione di certezza ma soprattutto perchegrave i fatti dimostrano che i giudici nella massima parte dei casi danno fedele attuazione alla legge e che gli errori sono spesso da far ri shysalire agli strumenti di diagnosi e di prognosi (sul comportamento nellambiente carcerario sulla attuale pericolositagrave e sulla persishystenza di legami con la malavita del condannato che ha chiesto di fruire del beneficio) rivelatisi inadeguati fino all inaffidabilitagrave

Bisogna allora attrezzare le eacutequipes penitenziari e con strushymenti piugrave appropriati e funzionali e se neppme questa soluzione egrave in grado di offrire esiti convincenti egrave giocoforza operare sul vershysante dei presupposti obiet tivi della concessione dei benefici li shymitando la sfera di discrezionalitagrave affidata al giudice

Largomento egrave troppo serio per prestarsi a distorsioni strushymentali o a polemiche di pura marca ideololtYiea Sono in campo e si fronteggiano due interessi di grand issi ma rilevanza sociale e gimidiea da una parte lumanizzaz ione la personalizzazione e la funzione riedueativa dell a pena plll nell os equio al prin cipio dell a sua eonnaturale a ffii ttivitigrave dall altra par to la difesa deJ1 a civile convivenza contro gli attacchi sempre piugrave protervi della criminalitagrave organizzata e la considerazione dell all arme sociale e del pericolo che lelargizione di intempestiv i e immeritati benefici faccia regredire il senso di siem ezza in cui la v ita dell a coll ettivitagrave deve svolgersi

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Non egrave arduo in proposito fissare alcuni punt i fermi

a) per lar t 27 comma 3 Costo le pene devono tendere alla rieducazione del condannato egrave difficile tuttavia veder conshysacrato in questa formula lirrinunciabile diritto costituzionale del detenuto al reinserimento sociale (a meno che non si tratti di una enunciazione atecnica) non fossaltro perchegrave se la legislazione deve apprestarc gli strumcnti piugrave efficaci al fine dell a rieducazione ciograve non toglie che il riscatto del condannato dalle colpe commesse dipenda in gran parte dai suoi interni proposit i e un diritto verso se stesso non egrave mai postulabile

b) la concedibilitagrave dei benefici di varia indole in corso di espiazione di pena ha aper to larghe brecce nella nozione di ( cershytezza della pena raquo intesa in termini assoluti ma non puograve equivashyvalere a cancellazione del principio di serietagrave della pena Se poi egrave la gravitagrave delle pene edittali previste dalle norme sostanziali a creare i presupposti della indulgenza e del permissivismo meglio si addice al fine la revisione di tali norme mitigando il rigore del sistema sanzionatorio

o) appare imprescindibile un regime differenziato per le diverse fasce di detenuti mentre egrave assmda la collocazione su piano - oetelmiddotis paTib1tS - identico del ladruncolo o del piccolo truffatore e dei grandi nemici della societagrave (terroristi delinquenti organizzati narcotr afficanti sequestratori di persone)

cl) i motiv i ispira tor i le r agioni fondanti e limpianto comshyplessivo dellattuale ordinamento penitenziario non -anno strashyvolti ma il proposito di procedere alle revisioni suggeri te dall espeshyrienza non deve essere vanificato mediante il richiamo al primato di civiltagrave che egrave stato conquistato dall ordinamento peni~enziario italiano (primato per il cu i mantenimento perograve non puograve essere pagato un prezzo esorbitante) e neppure egrave il caso di lasciarsi abbagliare dalla lettura di consolanti stat istiche che parlano di un numero assai contenuto di mancati rientri negli ist itut i ma poco o nulla dicono intorno alla peri colositagrave dei soggetti che non rientrano e della gravitagrave dei delitti co mpiut i dai condannati che hanno scelto la dcfini tiva libertagrave

In conclusione la speranza non va confiscata ai condannati se non si v uol e v iolare nella letter a e nello spirito il precetto coshy

~v

stituzionale dellart 27 comma 3 e va dato atto che lordine all interno delle strutture penitenziarie egrave un bene da salvaguarshydare che una improvvida controriforma porrebbe in serio peshy

ricolo Al legislatore egrave affidato come sempre il compito di contemshy

perare tali esigenze con quelle antagoniste giagrave ricordate Nel nomiddot vero di queste ultime va incluso il necessario rispetto dovuto alle vittime dei reati obliterando il quale si acuisce quellallarme somiddot ciale che lesperienza quotidiana fa regi strare e che non merita le reprimend e delle anime belle degli spiriti generosi e dei maestri eli tari non egrave lecito a costoro demonizzare chi non egrave di sposto a seguirli acrit icamente negli spazi siderali dellutopia e liquidare il dissenso come espressione di ottuso furore forcaiolo

Questatteggiamento puograve obbedire al gusto della polemica ma serve in definitiva a far deragliare il problema dai binari che lo conducono ad una soluzione corretta ed equilibrata

La giustizia civile

( Per descrivere il desolante quadro offerto dallo stato della giustizia civile egrave estremamente difficile trovare parole diverse da quelle pronunciate in occasione delle precedenti r elazioni raquo

Questa considerazione formulata in occasione dell aper tm a del precedente anno giudiziario non puograve che essere ripetuta anche oggi

I Procuratori Generali nel riferire sulla situazione esisten te nei singoli distretti si sono limitati nell a qu asi generali tagrave dei casi a trasmcttere dati che confermano il ( ristagno raquo di una crisi difshyfusa che in alcuni settori appare ormai irrever sibile

Si ha la sensazione di una rassegna ta accettazionf di una situazione che in molti casi si risolve in un ( diniego di giustizia o)

Anche nei settori shy come quello delle controversie di lashyv~ro --- in cui le riforme processuali avevano ridotto i tempi di tIat~azlOne del procedImentI la inadeguatezza del numero dei magistratI e le carenze del settore implicano un saldo negativo

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tra procedimenti sopravvenuti e procedimenti esauriti nel corso dellanno ne egrave derivato un incremento delle pendenze e di rishyflesso un ulteriore prolungamento dei t empi del processo

A breve e medio termine non egrave daltra parte prevedibile un miglioramento della situaz ione Cegrave da segnalare al contrario una tendenza all ampliamento della competenza del giudice del lashyvoro lingcnte numero delle controversie relative ai dipendenti dell Ente F errovie dello Stato ha inciso pesantemente sul funshyzionamento degli uffici che hanno sede nei capoluoghi di distretto ed egrave agevole prevedere cosa potrebbe succedere qualora in manshycanza di adeguate preventive misure venisse realizzata la laquoprishyvatizzazione raquo del r apporto dei dipendenti dello Stato e degli altri enti pubblici da piugrave parti auspicata

E nello stesso senso potragrave anche operare in un prossimo futuro la recente modificazione della disciplina legislativa dei lishycenziamenti individuali se non verranno potenziati gli ist itut i per la soluzione delle controver sie in sede stragiudiziale

La prevalente destinazione delle scarse risorse disponibili al settore penale per certi aspetti doverosa accentua la gravitagrave della crisi

Si diffonde il ricor o a i procedimenti per ingiunzione e alshyluso in certo scnso ano malo degli strumenti processuali di t ipo interinale e cautelare che per la mancanza di un valido sistema di impugnazione e per i tempi del giudizio a cognizione piena tendono ad assum er e di fa tto i carattcri della definit ivitagrave con possibile lesione del princip io del contraddittorio

In questo quadro moltc speranze venOono riposte - oltre che sull istituzione dci giud ice di pace - suUit riforma del proshycesso civ il e reccntemcntc approvata dal Fallamento la cui comshyplessitagrave impedisce pcr ovv ic r agioni di sintes i l csame anche solo degli aspctti sa li en t i Ma pcrchegrave la delusionc non sia ancora piugrave cocente egrave indispensab ilc ut ili zzaro lanno che ci separ a dalla sna entra ta in v igore per adcguare pr evcn t ivamente le strutture ed adottare validc inizia tive volte a l contenimento della donmnda di giust izia

Solo seguendo qucsta linea pitrc possibil e restituire funzio shynali tagrave all intcrvento dci giudicc in primo luogo a tutela dei dilitti fondam ental i dell a pcrsona

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La Corte di Cassazione problemi attuali

La situazione delle pendenze presso la Suprema Cor te cont inua ad essere abbastanza pesante nonostante lencoshymiabile impegno dei magistrati e degli addetti ai servizi amshyministrativi

Questo riconoscimento non costituisce unelargizione retorica se si considera che nel corso dellanno sono state pubblicate oltre 12 mila sentenze civili (corrispondenti ad un numero super iore di circa duemila unitagrave di ricorsi definit i tenendo conto della r iunione dei ricorsi principali ed incidentali) che nei primi undici mesi del 1990 sono stati emessi circa 41 mila provvedimenti penali e che le pendenze nel settore penale sono notevomente diminuite passando da oltre 28 mila a circa 21 mila ricorsi La sensibile curva ascendente della produtt ivitagrave nel ramo penale egrave rivelata da un dato oltremodo significativo la diminuzione delle pendenze egrave del 42 per cento rispetto al 1988 (l a punta massima delle penshydenze egrave stata toccata al 31 dicembre 1986 con circa 60 mila rishycorsi) nonostante che le sopravvenienze nel corso del 1990 siano aumentate

Ne egrave conseguita una durata media inferiore all anno del giushydizio penale in cassazione

Nel settore civile la pendenza non accenna a diminuire con lavvertenza peral tro che le decisioni giagrave deli berate ma non ancora pubblicate ammontano a parecchie miglia ia aJcune delle quali in corso di copia

Limponenza dei numeri riferi t i l ass idua inevitabile variashybilitagrave della composizione dei collegi lesistenza di un per iodo (per dir cosigrave) laquooscuro raquo intercorrente fra la deliberaz ione e la p ub blishycazione della sentenza (nel corso del quale il tenore del clecismn non puograve essere noto agli estranei al collegio giudicante) incremenshytano oggetti~amente il rischio di contrasti negli ori entamenti giushyrisprudenZialI della Suprema Cor te e fanno tornare di attua li tagrave - come testimoniano recent i dibattit i e contribut i dottrinali _ il tema dell a funzione 110mofigravel attiea dell a Cassazione alla quale

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lart 65 dellordinamento giudiziario (che ha superato la verifica di legittimitagrave costituzionale) affida il compito di assicurare ( quale organo supremo della giustizia ) laquolesatta osservanza e lunishyforme interpretazione della legge ) nonchegrave laquolunitagrave del diritto oggettivo nazionale raquo

Molte ombre si addensano intorno a questo tema che nel passato non egrave andato esente da d istorsioni generate dalle lotte alla posizione d i vert ice dell a Cassazione e alla sua influenza shycancellata da oltre un trentennio - sulla carriera dei magistrati ormai completamente affidata al Consiglio Superiore della Mashygistratura

Sul piano della costruzione teorica si deve prendere atto di una sorta di sciss ione dell a nomofilach ia nell alternativa fra una costruzione rigida e una visione essenzialmente relativa e dinashymica connotata da una sostanziale tendenzialitagrave in aderenza al plUlalismo degli interpreti della legge e al contributo offerto dai giudici di merito all a ricostruzione del sistema dell ordinamento Sotto il profilo dell esperienza concreta si pone laccento sullasshyseri ta inidoneitagrave della Cassazione nella sua realtagrave odierna a forshynire attraverso la sua vastiss ima e talora contraddittoria produshyzione giurisprudenz iale r isposte di li vello e dignitagrave corrispondenti alla funzione nomofilattica

I discorsi teor ici sono sempre fonte di arricchimento cultushyrale e ri sultano a nche costruttiv i se costit uiscono loccasione di verifiche sul campo anclle se le flgtnali si che di soli to vengono conshydotte sul nostro tema appaiono improntflgtte ad un pe simismo francam ente eccess ivo

Tuttavia nel caso in e a me quei di corsi e quelle verifiche non andrebbero disgiunti da una seri flgt rifl essione - alla quale mi sono permesso di inv itare gli organi respon ftbili fin dalla mia prima Relazione di tre anni or sono e in ripetut i inter venti svolti davanti al C S M - CiI a les iltrenza di ftdottftre per laccesso alla Cassazione stra menti selett iv i a tt i ad indiyiduare i giudici meglio attrezzati flgt1I 0 svolgim en to delle funzioni di legittimitagrave perchegrave non egrave giusto formu lare doglianze di inftdeguatezza e nell o stesso tempo non suggerire e non mettere in opera t utti gli accorshygimenti tecni ci capaci d i sconfiggerla

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Prime allplicazioni di rilievo del nuovo codice di procedura penal e in Cassazione

Numerosissime tutte particolarmente significative ed imporshytanti sono state giagrave nel 1990 le decisioni della Cort~ di Cassashyzione aventi per oggetto disposizioni del nuovo codlCe d procedura penale talune delle quali adottate a sezioni unite o per la delica shytezza delle questioni sollevate o per risolvere non appena insorti i contrasti emersi nella giurisprudenza della Corte

Sul delicato e sempre attuale tema dei provvedimenti caushytelari personali che da sempre costituiscono il punto di piugrave diffishycile equilibrio fra le esigenze di salvaguardia della libertagrave perso shynale e quelle di garanzia della sicurezza collettiva la Suprema Corte sulla scorta di un orientamento giagrave emerso vigente il coshydice di rito abrogato ha affermato che gli indizi di colpevolezza esistenti a carico di un soggetto per legittimare ladozione di una misura corcitiva debbono essere tali da far ritenere ragionevolshymente probabile che egli sia autore del reato per il quale si procede (sezione VI 28 maggio 1990 Cambareri e numerose altre) Anshycora in tema di libertagrave personale la Corte ha ritenuto che il perishycolo di fuga che autorizza ladozione di una misura cautelare pershysonale puograve essere costituito anche dallevenienza di una condanna stante in tal caso lesigenza di assicurare il risultato del processo cioegrave lespiazione della pena (Sez V 28 aprile 1990 Cerut i) e che il ricorso alla custodia cautelare alla stregua del principio di adeguatezza sancito dallart 275 c p p costituisce una extrema mtio ad essa cioegrave si deve far ricorso quando le esigenze cau teshylari strettamente processuali o di difesa sociale non possono essere soddisfatte da nessuna diversa e meno gravosa misura (Sez III 14 febbraio 1990 Baire)

Allo scopo di evitare gl i eccessi di un garantismo form ale privo di reali contenuti sostanziali egrave stata esclusa la necessitagrave della reiterazione dellinterrogatorio dell alTestato (la cui omissione determina la caducazione della misura ) nei confronti del quale sia disposta la custodia cautelare (o gli arresti domi ciliari) se Oiagrave sentito dal giudice nel corso dell udienza di conval ida dell alTeto (S U 23 novembre 1990 Colombo Speroni) Nell ottica di una piugrave intesa tutela del diritto di libertagrave si muove invece sulla

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scorta di quanto dispone lalt 310 del nuovo codice di procedura penale unaltra recentissima decisione delle sezioni unite (23 noshyvembre 1990 Santucci) la quale ha affermato il principio della appellab ilitagrave davanti al tribunale della libertagrave - e quindi di un controllo di merito oltre al sindacato di legittim itagrave costituzionalshymente garantito (art 111 secondo comma Cost ) - di tutti i provvedimenti relativi alle misure cautelari personali anche se adottati nel corso del giudizio da un organo collegiale

Sul complesso problema dei poteri del giudice per le indagini preliminari egrave stato escluso che detto giudice possa adottare una misura coercitiva maggiormente limitativa della liber tagrave personale ri spetto a quella rich iesta dal pubblico ministero (Sez I 31 magshygio 1990 Fiore) anche se non egrave v incolato dalla qualificazione gim-idica da questi attribuita al fatto-reato (Sez I 12 marzo 1990 Gualemi)

In tema di prove la Cassazione pur ribadendo in aderenza a quanto dispone lart 192 terzo comma c p p che la chiamata di correo non egrave da sola sufficiente per la pronuncia di una sentenza di condanna ha ritenuto che puograve co t i tu ire piena prova se conshyfermata nella sua complessiva attendibilitagrave da altre chiamate in correitagrave (Sez VI 20 febbra io 1990 Brienza e Sez V 28 maggio 1990 Moschetti)

Di particolare rilievo anche per la tempestivitagrave con la quale egrave intervenuta egrave la sentenza pronunciata a sezione uni te del 24 marzo 1990 Barzaghini econdo la quale nel caso di appli cashyzione della pena su richiesta deUe parti (c d pattego-iamento) shydalla sempre maggiore dif[u ione d i tale giudi zio noncbegrave degli altri giudiz i specia li e egnatamen te di queUo abbreviato dipenshyderagrave in larga mis uTa il successo del nuovo codi e - la riduzione della pena co ncretamen te determinata non puograve c ere superiore ad un terzo (alcuni g iud ici di meri to ull a cor ta d i un minoritario orientamento dottrinal avev~no ri tenuto che la pena potesse essere ridotta fino a due ten i)

Il C E D

Per il Centro elettroni co di documentazione lanno egrave stato caratterizzato da l n otevo le impulso fornito a l completamento delshy

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lautomazione dei serv izi della Cassazione ma merita particolare segnalaz ionc lacquisizionc dell intera edizione in lingua italiana della documentazione giuridica di dotazione del Centro elettronico della Comunitagrave Europea che opportunamente adeguata al sistema Italgiure permetteragrave proprio a partire da questi giorni di poter consultare nei nuovi archivi tutti i regolamenti le direttive le risoluzion i le sentenze integrali della Corte del LussembUlgo

Si tratta di un notevole risultato alla vigilia dell unitagrave euroshypea anche perchegrave ciascun documento saragrave coordinato con quelli compresi nei grandi archivi di documentazione italiana del Centro Nel contempo egrave in corso una raccolta dclle regolamentazioni e delle interpretazioni giUlisprudenziali nel diritto comunitario negli altri Paesi della Comunitagrave

Si provvede cosigrave a soddisfare esigenze da t utti avver t ite nel quadro del servizio pubblico oramai assicurato dal C E D che vede sempre piugrave estesa la sua utenza in Italia e all estero come egrave confermato dallaccordo preliminare per lu t ilizzo del sistema della Corte di Cassazione nella Repubblica Popolare Cinese

Congedo

Anche il 1990 ha pUltroppo fatto registrare moment i ed epishysodi di forte tensione tra le istituzioni giudiziarie o suoi rappresenshytant i e istituzioni diverse o singoli esponenti di queste Si tratta di vicende che generano nell opinione p ubblica preoccupato inshyteresse e sconcerto ma sulle quali egrave mio preciso dovere in questa sede sospendere il giudizio non tanto per non correre il ri schio di fraintendimenti o di possibili aceuse strumcntali quanto soshyprattutto perch egrave tali vicende e i loro rifl e i csorbitano di massima dalla sfera di attribuzioni e pcrciograve di dirctto intercsse della PlOshycUl~ Generale dclla Cassazionc Uneventuale valu tazione ehe se ~~ mtendesse qUi dare In qualsiasi modo concepita avrebbe ~ mutile slgmfigravecato d1 una sortita a t itolo pcrsonale non varrebbe msomma la pena dI ascoltare chi sostiene che invece di enfatizshyzare c~m~ talora accade le ragioni di contra to occorrerebbe sfo~za~s l d I esplorare le v ie ehe conducono ali armonia fra le istishytuzIOllI

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Del tutto d iverso egrave latteggiamento da tenere di fronte al feshynomeno che non ha conosciuto soste nel corso del 1990 delle poshylemiche talora aspre ed astiose ma anche glatuite fra magishystrati singoli o in gruppo fra uffici giudiziari o di magistrati verso terzi estranei all istituzione giudiziaria

A questo riguardo il discorso (che del resto egrave giagrave stato svishyscerato nelle R elazioni degli anni passati ) puograve essere ripreso a pieno t itolo perchegrave viene in risalto il codice deontologico che i magistrati sono tenuti a rispettare e la cui violazione legittima la reazione in sede disciplinare

Cegrave una prima forma di polemica che non esito a definire squallida insidiosa e perfidamente sottile ed egrave quella che si esplica attraverso e nel contesto di provvedimenti giurishysdizionali

Squallida perchegrave testimonia dello scadimento di un costume che dovrebbe essere costantemente osservato e che dovrebbe imshypedire luso di espressioni non ortodosse e il ricorso ad un linguagshygio scorretto Insidiosa perchegrave non di rado tocca soggetti estranei al procedimento i quali vedono esposto il loro patrimonio morale ad attacchi assai gTavi e ingenerosi senza avere a disposizione strumenti di difesa all interno del procedimento stesso Perfidashymente sottile perchegrave chiama ogni volta in causa la vexata q1taestio della insindacabilitagrave in sede disciplinare dei provvedimenti giurishysdizionali (per non incorrere nella inammissibile duplicazione e commistione dei due t ip i di procedimento e nell usurpazione da par te del giudice disciplinar e delle ftillzioni demandate in via esclusiva al giudice dellc impugnazioni fatta salva l ipotesi di errore macroscopico o di attivitagrave fraudolenta solo apparentemente giurisdizionale)

La seconda forma di polemica - certamente non meritevole degli attributi sqlU~l ificant i che ho ritenuto d i dovere usare per la prima - egrave quella che si esprime attraver o i canali usuali della pubblicitagrave e delle interv iste Non solo chi v i parla ma il Consiglio Superiore della Magistratura ha r ilevato il pericolo che si annida in questo fenomeno se egrave vero che anche di r ecente ne ha fatto oggetto di una risoluzione che dovrebbe guidare i magistrati alshylorchegrave si avvalgono dei mezzi di informazione per esprimere le

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loro idee in ordine ai processi in corso tanto piugrave quando essi ne siano o ne possano diventare i titolarI

Mi permetto di usare il verbo al eondizionale perchegrave ~ come ho chiari to nel corso del dibattito llltorno a tale ri soluzIOne shyritenOo i criteri direttivi che vi si affermano alquanto generici e blandi e perciograve inidonei sia a presentare il necessario vigore di precetti vincolanti sia a fornite puntuali or ienta~enti al titol~re dellazione disciplinare e CiOgrave III quanto non tracCiano un precISo diaframma (arduo da erigere me ne rendo conto) t ra il lecito e il suo opposto

Egrave elementare lavver tenza - e perciograve non ho bisogno di sentirla ripetere - che egrave qui in gioco la libertagrave di espressione del pensiero e che la veste di magistrato non puograve creare su questo rilevantissimo versante cittadini di seconda categoria Il vero problema consiste nel prendere coscienza che qucsta libertagrave in segrave sacrosanta non puograve essere esercitata mettendo a repentaglio vashylori costituzionali che non sono di minor rili evo e che possono identificarsi nel buon andamento e nella credibilitagrave delle istitushyzioni giudiziarie (riguardate nel loro complesso) e in primo luogo della terzietagrave del giudice e della sua indipendenza da centri di potere e da gruppi di interessi palesi od ocetugrave t i

Questo fenomeno ormai radicato non puograve combatter i con le prediche eon le esortazioni con la messiani ca fidu cia destinata ad essere costantemente delu a verso la Clttpacitagrave di autodiscishyplina dei polemisti

Miglior partito egrave quell o d i definir lcgislath-a men tc un codice deontologico capace di mediare gli opposti interessi che in questa materia vengono in campo e di ri stabi liJe un o t UlllC miriloto ilo privilegiare lescrcizio dcll autocon1101l0 che quando non sia inshydotto dal t imore c non sia fru tto d i coazioni Anche induette coshystituisce la form a piugrave nobil e di ilou tono mia perchegrave di secndc dilo]]a consapevolezza che a l di Iii del per ollilole sistenm di pensiero e del personale prestigio esistono bcn i c valor i che appartengono alla comuni tagrave e che perciograve stes o mer itano ltTrande riSlJetto

Egrave la coscienza collettiva che giudica negatinmente queste flcorrentl polemiche e in regime democratico essa dC-e contare non potendo chi non ne tcno-a conto lasciarsi acqu ietlJe dall idea

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giustificazionista ed egocentrica che tale coscienza non interpreta sempre le vere esigenze della societagrave civile

A vantaggio di questa societagrave abbiamo il dovere di spendere il nostro impegno e le nostre risorse professionali Se a questo spishyrito di servizio pieno e incondizionato non crediamo fino ad esshysere disposti a sacrificare anche lorgoglio personale saragrave ancora piugrave difficile che lallarmante crisi della giustizia possa compiere qualche timido passo verso il suo rientro

Con laspicio che il 1991 lasci intravedere anche in virtugrave del nostro personale contributo segnali di schiarita Le chiedo Signor Primo Presidente di dichiarare aperto il nuovo anno giudiziario

VITTORIO SGROI

Procuratore Generale clella Repubblica presso la Corte Suprema cli Cassazioue


RELAZIONI CASSAZIONE 1991

MSR 146818

RELAZIONE SULL AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA

NELLANNO 1990

Roma 9 Gennaio 1991










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BIBLIOTECA CENTRALE RELAZIONI CASSAZ I ONE 1 991 · di comunicazione, ad opera di una categoria di...

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