N a t u r a l e z a J u r íd ic a d e l o s A c t o s d e A u t o r id a d

Bernardo A. Pisani R.SUMARIO

INTRODUCCION

I. SO B R E LA D EFIN IC IO N DE LOS A CTO S A D M IN ISTR A TIV O S Y D E LOS ACTOS D E A U TO R ID A D

II. D E LOS A C TO S D E A U TO R ID A D EN V EN EZU ELA

III. D E LA N O EQ U IPA R A C IO N D E LO S A CTO S DE A U TO R ID A D A LOS ACTOS A D M IN ISTR A TIV O S

IV. DEL R E G IM E N JU R ID IC O A PLIC A B LE A LOS A C TO S D E A U TO R ID A D

REFLEXIONES FINALES

IN TR O D U C C IO N

Un tema de sumo interés en la práctica del Derecho, aun más cuando se trata de litigantes que ante determinadas actuaciones de órganos (sin atribuirles una natura­leza pública o privada, por ahora), y en defensa de los intereses de sus representados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos han sido le­sionados, se interesan en conocer la naturaleza jurídica del tales actos, para aplicar así el régimen jurídico general y controlar los mismos ante los órganos jurisdiccio­nales competentes.

Ahora bien, la determinación de un criterio definitivo sobre los ACTOS DE AUTORIDAD nos ha sido medianamente difícil toda vez que los criterios aducidos por la doctrina y la jurisprudencia venezolana para justificar la existencia de tales actos, según nuestra opinión, no constituye motivo suficiente para dar entrada al control de la mencionada actividad en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa. Por tanto, en el curso de la investigación y redacción de la presente monografía ana­lizaremos las diversas justificaciones ofrecidas por la jurisprudencia y la doctrina, que a priori podemos decir que son inconsistentes y contradictorias entre sí; segui­damente, analizaremos si ciertamente es procedente hacer referencia a la existencia de una categoría de actos administrativos, como lo son los actos de autoridad; luego analizaremos, de ser la anterior hipótesis válida, el régimen jurídico aplicable en el ámbito sustantivo y procesal a tales actos.

Admitimos que el análisis del presente tema, tan ambiguo y cambiante en nues­tro país, parece ser una materia sobre la cual existe abundante doctrina y decisiones de la jurisdicción contencioso-administrativa; sin embargo, a pesar de la aparente facilidad para adoptar un criterio definitivo, falta un amplio camino por recorrer y un estudio más pormenorizado de este tema tan importante, por lo que nuestra conclu­sión no es definitiva, y esperamos que esta investigación ayude a despertar el interés y la crítica sobre tan importante tema: Los A c t o s d e A u t o r id a d .

I. SO B R E LA D E FIN IC IO N D E LOS A C T O S A D M IN ISTR A TIV O S Y DE LOS A CTO S D E A U TO R ID A D

Tradicionalmente se han analizado diversas posiciones para definir al acto admi­nistrativo, ya sean desde el punto de vista orgánico o subjetivo, material o formal.

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Para nosotros, el acto administrativo es toda manifestación de voluntad emanada de la Administración (en sentido amplio), en el ejercicio de una actividad que tiene co­mo finalidad la satisfacción de un interés general, y cuya actividad se realiza en eje­cución de una norma de rango legal.

En este sentido, observamos que nuestra definición comporta tres perspectivas que impretermitiblemente deben cumplirse para hacer referencia al acto administra­tivo. En efecto, tenemos el carácter orgánico o subjetivo que se refiere al órgano o sujeto del cual emana el acto, constituyendo así una emanación de la voluntad de la Administración. Ahora bien, hacemos la aclaratoria que debe entenderse a la Admi­nistración en sentido amplio, esto es, tanto a la Administración centralizada (Repú­blica y su organización administrativa) como descentralizada territorial (Estados y Municipios) y fiincionalmente (institutos autónomos, fundaciones, empresas del Estado), excluyendo así a las personas jurídicas que no forman parte del Estado. No obstante ello, a pesar que hacemos referencia a una actuación emanada de la Admi­nistración, la tendencia actual ha sido la flexibilización del concepto, al punto de permitir que órganos del Poder Público distintos al Ejecutivo puedan dictar actos administrativos, e incluso se permita que órganos que se encuentran fuera del Poder Público, esto es, entidades de derecho privado puedan dictar “actos administrativos”.

En segundo lugar, fijamos la atención en el carácter material del concepto, al hacer referencia a la actividad desarrollada por la Administración para satisfacer ne­cesidades de interés público o general. Así, la expectativa del administrado, que tra­dicionalmente se ha considerado ubicado en una posición de sujeción fi'ente a la ac­tuación Administración, consiste en que la Administración vele por el interés gene­ral, y al mismo tiempo, satisfaga los derechos subjetivos propios.

Finalmente, considerando el carácter formal del acto administrativo, se trata de una manifestación de voluntad realizada en ejecución de una norma de rango legal, por lo que la actuación de la Administración tiene una jerarquía inferior frente a la Ley, o mejor dicho, de rango sub-legal.

Por ello, consideramos correcta la definición de A l l a n B r e w e r -C a r ía s , toda vez que acoge los tres criterios antes mencionados del acto administrativo, al defi­nirlo como;

“T oda m anifestación de voluntad de carácter sublegal, realizada, prim ero por los órga­nos del Poder Ejecutivo, es decir, por la A dm inistración Pública, actuando en ejercicio de la función adm inistrativa, de la función legislativa y de la función jurisd iccional; segun­do, por los órganos del Poder Legislativo (de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función adm inistrativa; y tercero por los órganos del Poder Judicial actuando en ejerci­cio de la función adm inistrativa y de la función legislativa” (vid. Allan R. B rew er- Carías , El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica del Procedimientos Administrati­vos, Editorial Jurídica V enezolana, Caracas, 2002, p. 141).

Sin embargo, un sector de la doctrina y la jurisprudencia, mayoritario por cierto, ha ampliado el ámbito de delimitación del acto administrativo y en efecto, flexibili- zando el carácter subjetivo, han posibilitado la actuación de ciertos órganos de natu­raleza privada dentro del contexto del acto administrativo. En otras palabras, se ha destacado el carácter administrativo de determinados actos de los entes privados que desarrollan actividades, en su carácter de concesionarios de la Administración, de servicio público, produciendo determinadas consecuencias en el plano procesal del Derecho Administrativo. En este sentido. C h a v e r o G a z d ik nos comenta;

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“No cabe duda entonces, que la jurisprudencia patria se inclina por una concepción fun­cional del acto administrativo, en algunas oportunidades para restringir el control de la ju ­risdicción contencioso-administrativa a aquellos actos emanados de un sujeto del Estado, pero actuando siempre en ejecución de normas de Derecho Público, y en otras, para am­pliar la justicia administrativa al permitir que un sujeto ajeno a la Administración, pero actuando en ejecución de una función administrativa concedida por ley, dicte actos admi­nistrativos” (vid. R a f a e l C h a v e r o G a z d ik , L os Actos de Autoridad, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1996, p. 56).

Asimismo, es importante tomar en cuenta la definición que establece el artículo 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:

“Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carác­ter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública”.Lamentablemente el legislador incurre en un error de técnica legislativa al con­

feccionar una definición legal de una noción muy amplia como es la de “acto admi­nistrativo”, término este al que la doctrina le ha atribuido muy diversas definiciones sin ningún consenso sobre el mismo. Pero lo más importante es que no hay que dejar de tomar en cuenta las palabras empleadas en tal definición.

En este sentido, el legislador utiliza una perspectiva formal y subjetiva del acto administrativo. Es formal porque sujeta el acto de la administración a “las formali­dades y requisitos establecidos en la Ley”; y, es subjetiva u orgánica porque deter­mina que la declaración formal debe provenir de los órganos de la Administración Pública, sin que otros entes, según parece, puedan dictar tal categoría de actos.

Creemos que la crítica principal de la definición contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, consiste en el carácter netamente subjetivo que utiliza, exagerando la perspectiva orgánica, arrojando así la existencia de actos ad­ministrativos únicamente en el ámbito de la Administración Pública. Más allá de ello, es conveniente ampliar el contenido de “Administración Pública”, y considerar que dentro de esta noción cabe incluir a todos los Poderes Públicos, esto es, Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral, como bien lo señala el Dr. B r e w e r -C a r í a s . Aparte de la anterior crítica, también se debe destacar lo que lite­ralmente señala la definición, pues indica que la noción debe ser considerada “¿i los fines de (esa) Ley ”, sin que obste para analizar y emplear esta definición en el con­texto de otras leyes.

La doctrina se ha encargado de criticar el concepto antes mencionado. Al efecto, el Dr. B r e w e r -C a r ía s nos comenta que tal definición resulta “inútil, incompleta y errada”, por lo que amplía su punto de vista con relación a lo que debe entenderse por acto administrativo, al punto de intentar una definición que anteriormente fue resaltada.

Igualmente es preciso apuntar la crítica de la Dra. H il d e g a r d R o n d ó n d e S a n s ó , quien señala:

“La definición del artículo 7° contiene la referencia de que el acto administrativo emana de un órgano de la Administración Pública, y que la dificultad de definir en forma precisa ese término habría que adoptar el significado residual en el sentido de que es un acto que emana de la esfera de los poderes públicos que no se ubica ni en el Poder Legislativo ni en el Poder Judicial, comprendiendo así la noción la enorme variedad de estructuras que se apartan de los dos Poderes mencionados y entre los que figuran según la autora: la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría General de la República, el Consejo Nacional Electoral y el Consejo de la Judicatura” (vid. "Discurso de Incorporación a la Academia

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de Ciencias Políticas y Sociales" del Doctor Go nzalo PÉREZ Lu cia n i. La Noción delActo Administrativo. Dictado el 1° de diciembre de 1998. Caracas, pp. 113 y 114).Este comentario es preciso adaptarlo a lo dispuesto en la Constitución de 1999,

por lo que parecería que únicamente el Poder Ejecutivo y la Procuraduría General de la República podrían dictar actos administrativos. Véase bien que la autora no hace mención a la posibilidad que tienen los entes de naturaleza privada de dictar “actos administrativos”, o en todo caso, “actos de autoridad”, pues circunscribe a los actos administrativos dentro de la esfera de los Poderes Públicos! Este último comentario es de singular importancia para el desarrollo que pretende introducir la Dra. H il d e g a r d R o n d ó n d e Sa n s ó en nuestra jurisprudencia.

No obstante ello, podría considerarse que la ampliación del contencioso admi­nistrativo descrita atenta contra los esquemas tradicionales del acto administrativo, y cobija ciertas actuaciones, que no dictadas por el Poder Público, están regidas y controladas por normas de Derecho Público. No obstante ello, sin que tal inclusión sea obra del Derecho Venezolano, ya había sido creada por la jurisprudencia france­sa, cuya situación de desarrollo obligó a extender el concepto del acto administrati­vo, para crear una figura un tanto atípica para la época, pero que se consideraba ne­cesaria en la jurisdicción administrativa, la cual era conocida como “actos de autori­dad”. En efecto, las sentencias Manpeurt (dictada por el Consejo de Estado el 31 de julio de 1942) y Bouguen (dictada por el Consejo de Estado el 02 de abril de 1943) introdujeron el concepto de “a c t o s d e a u t o r id a d ” en el Derecho Administrativo.

En primer lugar, el caso Monpeurt se refería a una acción que tenía como finali­dad la anulación de la resolución de junio 14 de 1942 por la cual el Secretario de Estado de la producción industrial rechazó el recurso interpuesto por el señor Monpeurt contra una decisión del Comité de Organización de las Industrias del Vi­drio y de Negocios Afines de fecha 25 de abril de 1941 que establecía las empresas autorizadas a fabricar los tubos de vidrio neutro u ordinario para bombillos, impo­niéndoles despachar un tonelaje mensual de vidrio a título de compensación, a una empresa a quien se le había negado su petición de encendido del homo. En el pre­sente caso el Consejo de Estado decidió, en cuanto a la competencia del órgano ju ­risdiccional, que por tratarse de una persona de naturaleza privada (y no un estable­cimiento público) a quien la Ley le otorgaba la facultad de dictar decisiones regla­mentarias y de contenido particular que constituían actos administrativos, la com­petencia correspondía a las jurisdicciones administrativas.

Al año siguiente, se dicta otra decisión referida al mismo tema, en el contexto de una acción de nulidad contra un acto del colegio profesional de médicos que ordenó el cierre del consultorio que tenía en Pointrieux el doctor Bouguen, puesto que éste había incumplido el Código de Ontología dictado por ese mismo ente que prohibía a un médico instalado en un municipio, establecer otro consultorio en otro municipio. En este caso, el Consejo de Estado decidió que, a pesar de no tratarse de un estable­cimiento público, es un órgano encargado de prestar una actividad de servicio públi­co y que por haber sido habilitado por una disposición legal podría dictar actos ad­ministrativos, y sus decisiones serían controlables por la jurisdicción administrativa.

A raíz de tales decisiones, se consideró que, para controlar las actividades eje­cutadas por órganos privados habilitados por la Ley para prestar un servicio público, tales entes podían dictar una categoría de actos asimilables a los administrativos, con idénticas características y efectos, y por tanto su control estaba enmarcado dentro de

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la jurisdicción administrativa, permitiendo así un adecuado y efectivo control, en beneficio del administrado.

II. D E LOS A CTO S DE A U TO R ID A D EN V EN EZU ELA

En Venezuela la tesis de los actos de autoridad fiie adoptada y ajustada al Orde­namiento Jurídico, en primer lugar, por la jurisprudencia contencioso administrativa, y, luego, por la doctrina. En efecto, la decisión líder fue dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, con ponencia de la Dra. H il d e g a r d R o n d ó n d e Sa n s ó , en fecha 15 de marzo de 1984, caso Sociedad de Autores y Compositores de Venezuela (SACVEN), en el contexto de una acción de nulidad contra un acto ema­nado de tal institución que fijaba las tarifas que debían percibirse por concepto de propiedad intelectual por la obras de arte e ingenio. En este caso, se trataba de una providencia judicial, que en el examen de los presupuestos de admisibilidad de la acción, y con un poco de imprecisión en nuestro criterio, determinó que los actos emanados de entes de naturaleza privada podían ser asimilables a típicos actos ad­ministrativos, destacando la ampliación del contencioso administrativo tradicional a los “actos emanados de las organizaciones dotadas de autonomía y de autarquía, es decir del poder de dictar actos válidos para el ordenamiento jurídico del Estado (au­tonomía) y del Poder de dictar actos individuales constitutivos de situaciones jurídi­cas subjetivas (autarquía)”. Tal decisión a pesar de constituir el primer precedente sobre los actos de autoridad, requirió de un desarrollo posterior de la jurisprudencia. Sin embargo, al afio siguiente, la Dra. H il d e g a r d R o n d ó n d e S a n s ó explicó su posi­ción sobre los actos de autoridad, en una monografía intitulada Ampliación del ám­bito contencioso administrativo, que en nuestra opinión constituye un paso gigante en esta materia, y en la cual plasma una teoría innovadora. En este orden de ideas, la ampliación del contencioso administrativo la motiva aduciendo que la razón para asignar nuevas tareas al juez contencioso administrativo está en el hecho de:

“...que contra las sim ples actuaciones de los entes dotados de suprem acía frente a otros entes o personas físicas, sólo se puede accionar valederam ente a través de órganos jurisd ic­cionales que posean facultades suficientes para suspender los efectos de los actos y, final­mente, para declarar la nulidad” (vid. Revista de Derecho Público N ° 22, abril-junio 1985. Editorial Jurídica Venezolana, específicam ente el trabajo de la Dra. H ildegard Rondón de Sansó , intitulado Am p/iacidn del ámbito contencioso-administrativo, pp. 33-49).

En nuestra posición, a pesar de ser un trabajo de avanzada, acogido por la juris­prudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia, y actualmente por el Tribunal Su­premo de Justicia, aun no comprendemos la motivación esgrimida por la Dra. H il d e g a r d R o n d ó n d e Sa n s ó , quien sostiene con referencia a la autarquía (entendi­da como el conjunto de potestades administrativas que se atribuyen a los entes pú­blicos), y la autonomía (considerada como la potestad del órgano de dictar sus pro­pias normas de funcionamiento) lo siguiente:

“D e allí que existe una equiparación entre los actos em anados del E stado y los actos em anados de los entes públieos en lo que toea a la naturaleza de sus efeetos, por lo eual, tal eom o h a sido observado, existirá cuando el ordenam iento atribuya a la aetividad de u n a persona ju ríd iea análogo carácter al que tiene la A dm inistración Pública, para que e lla pueda aetuar en la atención de sus intereses, con idéntica eficacia y con los resultados que son propios del Estado-persona” .

Esta motivación ha sido ampliamente difundida por la jurisprudencia de los tri­bunales contencioso administrativos en Venezuela, y al efecto numerosas decisiones

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han repetido un razonamiento similar al esbozado por la Dra. R o n d ó n d e Sa n s ó , estableciendo:

“Lo determ inante es que se trata de organizaciones regidas por el derecho privado pero dotadas de un poder de im peratividad (posibilidad de degradación de los derechos subje­tivos a sim ple interés o posibilidad de m odificación del contenido de los m ism os), que se ejerce en form a unilateral y que no tiene efectivo control de los órganos jurisd iccionales tradicionales. (Am pliación del Ám bito C ontencioso A dm inistrativo, en Revista de Dere­cho Público N° 22, Caracas, Editorial Jurídica V enezolana, 1985, pp. 96-37)” {vid. Sen­tenc ia Sala Constitucional del T ribunal Suprem o de Justicia, de fecha 05 de m arzo de 2004, con ponencia del M agistrado José M anuel Delgado Ocando, caso Johel Eduardo Medina Pérez).

En tal sentido, la jurisprudencia contencioso administrativa ya superada había entendido que los llamados actos de autoridad únicamente pueden ser dictados cuando se cumplan los siguientes requisitos: (i) prerrogativas públicas como conse­cuencia de delegación legislativa; y, (ii) ejecución de una actividad de servicio pú­blico. En efecto entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Político Ad­ministrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 06 de mayo de 1993, caso Ruperto Machado, había sostenido el criterio de la prestación de un servicio público como requisito indispensable para la existencia de actos de autoridad. Igualmente, C h a v e r o G a z d ik sostiene que entre los requisitos de los actos de auto­ridad se requiere que el órgano que lo dicte lo haga en el ejercicio de una actividad de servicio público.

No obstante ello, recientes decisiones, entre estas, la mencionada denominada caso Johel Eduardo Medina Pérez, amplía el carácter de servicio público y circuns­cribe la existencia de los actos de autoridad para el supuesto de particulares que eje­cuten actividades de interés público o general. No obstante, se trata de un concepto jurídico indeterminado dentro del cual, ya sea aplicando la “teoría de los halos de certeza” o la “teoría de la solución más justa”, se podrían incluir actividades de la más diversa naturaleza, lo que de modo indiscutible reduce sustancialmente la in­munidad de determinadas actuaciones de entes privados que afecten derechos e inte­reses de particulares. Igualmente en sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, de fecha 14 de mayo de 1998, con ponencia de la Dra. Hildegard Rondón de Sansó, caso Fundación IDEA, así como en sentencia de la misma Sala del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 22 de mayo de 2003, con ponencia del Dr. Levis Ignacio Zerpa, caso Consejo Universitario de la Universidad "Santa María", se estableció como requisito de los actos de autoridad, la prestación de una actividad de carácter general.

En nuestro criterio, tal ampliación parece importante a los fines del control juris­diccional, toda vez que reduce con mayor intensidad la esfera de poder de los entes de naturaleza particular, regulando así no sólo la actividad de servicio público pres­tada por tales personas jurídicas, sino que aun más, por medio de tal ampliación se podría controlar la actividades de policía y de fomento (que son las otras dos activi­dades de la Administración) prestadas por los particulares.

Seguidamente a este argumento, la mencionada sentencia sostiene la posibilidad de que entes de naturaleza privada puedan dictar una categoría de actos administra­tivos como lo son los actos de autoridad. En este sentido, la jurisprudencia tanto de la extinta (hoy reconstituida sin competencias) Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Jus­ticia y del Tribunal Supremo de Justicia, y la Sala Constitucional del Tribunal Su­

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premo de Justicia han reconocido de forma reiterada, pacífica y sin modificar el cri­terio de las decisiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la po­sibilidad de que determinados entes de naturaleza privada en el ejercicio del servicio público puedan dictar actos autoridad, como “subespecie” de actos administrativos, atribuyéndoles principalmente dos (2) consecuencias fundamentales: (i) el control jurisdiccional de los actos de autoridad por los tribunales de la jurisdicción conten­cioso administrativa; y, (ii) los efectos de los actos administrativos, esto es, aplica- bilidad de la teoría general del acto administrativo, en lo referente al régimen jurídi­co general aplicable, en los que se encuentran; procedimientos administrativos, el régimen de recursos administrativos, ejecutividad y ejecutoriedad de los actos, etc, intentando sostener una aplicación analógica de la previsión normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En efecto, en sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 13 de febrero de 1986, caso Asociación de Tiro del Distrito Federal, del 16 de diciembre de 1987, caso Criollitos de Venezuela, del 24 de marzo de 1988, caso Comisión Nacional de Valores; y recientemente de la Sala Constitucional del Tribu­nal Supremo de Justicia de fecha 09 de mayo de 2002, caso Federación Venezolana de Deportes Ecuestres, se ha reconocido expresamente la posibilidad de los entes privados de dictar propiamente actos administrativos, aplicándoles el régimen jurídi­co de los actos administrativos. No obstante ello, la mayoría de las sentencias sobre la materia reconoce en tales casos que nos encontramos ante verdaderos actos admi­nistrativos y por tanto susceptibles de aplicarles todos los efectos anteriormente se­ñalados, esto es, régimen jurídico general aplicable de los actos administrativos, así como el control de los mismos por parte de la jurisdicción contencioso administrati­va (vid. sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fechas 15 de marzo de 1984, caso SAVCEN; 13 de febrero de 1896, caso Asociación de Ti­ro del Distrito Federal; 16 de diciembre de 1987, caso Criollitos de Venezuela; 19 de enero de 1988, caso Ramón Escovar león; recientemente de la Sala Político Ad­ministrativa de la Corte Suprema de Justicia de fechas 25 de mayo de 1999, casos Transporte Sicalpar, C.A. y V.I.P. Duty Free, C.A.; de la Sala Político Administrati­va del Tribunal Supremo de Justicia, de fechas 13 de junio de 2000, caso Almacena- dora Mediterráneo; 25 de junio de 2000, caso Aeropuertos Anzoátegui; 15 de enero de 2002, caso COVCA; 22 de mayo de 2003, caso Consejo Universitario de la Uni­versidad “Santa Maria”; y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justi­cia de fechas 09 de mayo de 2002, caso Federación Venezolana de Deportes Ecues­tres; 08 de diciembre de 2000, caso Transporte Sicalpar; 22 de marzo de 2001, caso Marítimos Unidos Marinu, C.A.; 12 de junio de 2001, caso Universidad Santa Ma­ría; 19 de septiembre de 2001, caso Federación Venezolana de Deportes Ecuestres; 04 de diciembre de 2003, caso Almacedora Caraballeda, entre otras).

En términos similares, la jurisprudencia reseña la posibilidad de dictar actos ad­ministrativos por entes de naturaleza privada, siguiendo la siguiente argumentación casi reiterada, así:

“ ...E n el presente caso, se observa que el acto presuntamente lesivo deriva del ejercicio de las referidas potestades que le han sido conferidas a la Empresa Puertos del Litoral Central. De allí que, no puede menos esta Sala dejar de observar que los actos que se de­rivan del ejercicio de tales potestades se enmarcan dentro de lo que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido calificando como ‘actos de autoridad’.(...om issis...) ...En efecto, la consagración de los actos de autoridad, es una de las for­

mas a través de la cual la jurisdicción contencioso-administrativa ha contribuido al afian­

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zam iento del Estado de Dereeho y al eontrol de la arbitrariedad de los entes dotados de poder, capaz de incidir sobre la esfera ju ríd ica de otros sujetos. A nte la sim ilitud de los actos de los organism os públicos que operan sobre los sujetos del ordenam iento, y de los entes privados, que tienen su m ism a eficacia, y que están previstos m ediante un dispositi­vo legal, bien sea en form a directa o indirecta, no puede el intérprete, crear categorías di­ferentes, sino que, por el contrario, le corresponde utilizar los m ism os instrum entos.Es en base a las consideraciones precedentem ente aludidas que la am pliación del con­

tencioso adm inistrativo lleva al reconocim iento de la existencia de sujetos que, constitu i­dos bajo la form a de derecho privado -co m o la em presa Puertos del Litoral C en tra l-, se­an calificados com o entes de autoridad, y a que los m ism os ejercen funciones públicas a través de los actos públicos, que a los efectos de control se denom inan actos de autoridad y por lo tanto som etidos a la jurisd icción contencioso adm inistrativa” , (vid. entre otras, sentencias de la Sala Político A dm inistrativa del Tribunal Suprem o de Justicia de fechas 13 de ju n io de 2000, caso Almacenadora Mediterráneo', 15 de enero de 2002, caso COVCA).

Analizando tal argumentación, consideramos que resalta inconsistencia en sus términos, toda vez que aduce que “la existencia de los actos de autoridad contribuye al afianzamiento del estado de Derecho y al control de la arbitrariedad de los entes dotados de poder, capaz de incidir sobre la esfera jurídica de otros sujetos”. En este sentido, nos parece que la figura de los actos de autoridad tal como lo ha venido de­lineando la jurisprudencia venezolana, antes que contribuir al afianzamiento del Es­tado de Derecho y al control de la arbitrariedad, atenta contra estos postulados cons­titucionales al otorgar mayor potestad a los entes privados “dotados de poder” para aplicar el régimen legal de los actos administrativos, en un evidente y típico perjui­cio contra el administrado contra quien se pretenda dictar el acto. Por tanto, si se aplica tal criterio jurisprudencial observamos que con respecto al régimen de ejecu- tividad y ejecutoriedad de los actos de autoridad, por un lado, hay una presunción de legalidad y legitimidad del acto, y por tanto, se amplía la esfera de poder del ente privado al extremo de facultarlo a ejecutar motu proprio sus decisiones en contra­vención al Estado de Derecho, pues impide al particular que se siente afectado por la exigibilidad del acto, contradecirlo antes de acudir por ante la jurisdicción conten­cioso administrativa (como si se tratara de un auténtico acto administrativo). Por otro lado, tal criterio disminuye el control de la arbitrariedad de los entes dotados de poder puesto que obliga al particular a ejercer recursos administrativos de modo previo (otra vez, como si se tratara de auténticos actos administrativos) para posibi­litarle la impugnación de tales actos ante la jurisdicción contencioso administrativa. Tales conclusiones las extraemos principalmente de la consecuencia de considerar tales actos como administrativos, aplicándoles en principio las previsiones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal como lo ha resaltado la jurispru­dencia.

Haciendo un paréntesis en tal argumentación, consideramos necesario referimos, aunque someramente, a la ejecutoriedad de los actos de autoridad. Según B r e w e r C a r ia s , la ejecutoriedad “se refiere a la posibilidad de ejecución forzosa de los actos por la propia Administración que los dictó”. En otras palabras, la ejecutoriedad de los actos administrativos consiste en la posibilidad del ente que dictó el acto admi­nistrativo de ejecutarlo por sí mismo, empleando los medios de coacción que tenga a su disposición, y sin la intervención de un órgano de otro Poder Público. Ante tal privilegio que deriva de los actos administrativos, se observa que los entes de natu­raleza privada no deberían tener la posibilidad de ejecutar sus propias decisiones to­da vez que no cuentan, y no podrían contar con los medios de coacción para ejecutar

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forzosamente sus propias decisiones, puesto que ello atentaría contra el Estado de Derecho al permitir que particulares utilizaran medios de coacción para ejecutar sus propios actos “administrativos” (que en definitiva son de autoridad), tomando así la justicia por sí mismo, a diferencia de los órganos del Poder Público que ejercen acti­vidad administrativa, que en la mayoría de los casos ejecutan sus actos por sí mis­mos por propia habilitación legal expresa.

Igualmente señala el criterio jurisprudencial de la Sala Constitucional antes transcrito sobre los actos de autoridad, la incapacidad del intérprete de la norma de crear categorías diferentes cuando existe una similitud de actos de los organismos públicos que operan sobre los sujetos del ordenamiento, y de los entes privados, que tienen su misma eficacia, y que están previstos mediante un dispositivo legal, bien sea en forma directa o indirecta. No existe mayor contrasentido que lo dicho, pues con tal razonamiento, mediante esta “supuesta” interpretación se está creando una “subespecie” de acto administrativo, dictado por entes privados, cuando el régimen general (legal) de los actos administrativos, y más específicamente la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala que únicamente los órganos de la Admi­nistración Pública pueden dictar actos administrativos. Por tal motivo una repetición desmesurada de tal razonamiento (impuesto por las sentencias dictadas por la extinta Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de fechas 25 de mayo de 1999, caso Transporte Sicalpar, y, 10 de junio de 1999, caso Transporte y Petróleos Tranypet) conduce a la confección de figuras jurídicas no contempladas en nuestro ordenamiento jurídico, que atentan significativamente contra el Estado de Derecho, incidiendo directa y efectivamente en la esfera jurídica de los particulares.

III. DE LA N O EQ U IPA R A C IO N DE LOS ACTOS DE A U TO R ID A D A LOS A C TO SA D M IN ISTR A TIV O S

Ante el argumento de considerar, como lo ha venido haciendo la jurisprudencia, que determinados actos de los entes privados pueden considerarse actos de autori­dad, asimilables a los actos administrativos, con todas las consecuencias que de es­tos derivan, sostenemos que el intérprete está creando una nueva figura, utilizando en efecto instrumentos no contemplados en el ordenamiento jurídico, y en todo caso, atribuyendo una interpretación errada a las figuras existentes, en evidente perjuicio de los administrados.

Ahora bien, creemos necesario ahondar en la errada figura de los actos de autori­dad equiparables a los actos administrativos, y el tratamiento jurisprudencial que re­chaza la actuación administrativa de los entes de naturaleza privada, y por tanto, niega que, por un lado, les sea aplicable el régimen general de los actos administra­tivos, y por el otro, sea la jurisdicción contencioso administrativa la competente para conocer de los recursos contra tales actos.

En ente sentido se ha pronunciado el Dr. Jesús Caballero Ortiz, quien en su condi­ción de Magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha soste­nido el criterio subjetivo del acto administrativo, por lo que considera que sólo los órganos de la Administración Pública podrían dictar actos administrativos, quedan­do excluido del ámbito del Derecho Administrativo (en sus dos perspectivas, régi­men general y competencia contencioso administrativa) aquellos actos que emanen de los entes privados, aunque estén ejecutando actividades de servicio público o de interés general. En tal sentido, en sentencia dictada por la Corte Primera de lo Con­

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tencioso Administrativo de fecha 09 de febrero de 1994, caso Norma Carrasquel vs. Universidad Católica Andrés Bello, con ponencia del Dr. Caballero Ortiz, estableció:

"En este orden de ideas se observa que el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Docente y de Investigaciones de la Universidad Católica Andrés Bello ha sido dictado por una Universidad privada que ostenta una personalidad jurídica de esa natura­leza. Por tanto, ni constituye una persona jurídica de derecho público, y, menos aún, se encuentra habilitada por ley para dictar actos o “proveimientos” administrativos. No en­contrándose en alguna de esas situaciones, los actos que emanan de la Universidad Cató­lica Andrés Bello no pueden ser calificados de administrativos ni dan lugar a relaciones jurídico administrativas”.

Igualmente, en reiteradas sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Ad­ministrativo en las que se establecía el criterio de los actos de autoridad como válido en nuestro ordenamiento jurídico, el Dr. Caballero Ortiz salvó su voto por estar en desacuerdo con la señalada doctrina. En el mismo sentido, escasas sentencias se han negado a la aplicación de la teoría de los actos de autoridad al caso en particular por diversas razones. Así, en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Adminis­trativo de fecha 09 de diciembre de 1999, caso L. Gómez, se estableció:

“En el presente caso se observa que el procedimiento disciplinario incoado contra el ac­cionante, se fundamenta en el artículo 74 de los Estatutos del Club... norma interna pro­pia del Club - , esto es, que no se trata del ejercicio de una potestad pública conferida a dicho ente, por lo que no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el co­nocimiento de la presente acción”.

En términos similares, se ha pronunció el Juzgado Superior Sexto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en sentencia de fecha 13 de mayo de 1999, caso M.D. Ponce, la cual, abun­dando sobre la materia estableció, para determinar que en el caso en particular no era competente para conocer la jurisdicción contencioso-administrativa, que las ca­racterísticas propias de los actos de autoridad son:

“a) Emanan de entes autoritarios que operan tanto en la esfera de derecho público como de derecho privado; b) Los entes dotados de autoridad la poseen a través de previsión di­recta o indirecta de una norma legal; c) Los actos de estas figuras subjetivas están “fun- cionalizados” en el sentido de que se destinan a fines contemplados en la norma que ex­presamente los crea, o que alude a los mismos dotándolos de fuerza autoritaria; d) La efi­cacia de los actos dictados por entes de autoridad se destina a una multiplicidad de sujetos respecto a los cuales su consecuencia puede ser directa o puede ser mediata o inmediata;e) Los actos dictados por los entes de autoridad pueden incidir sobre la esfera jurídica de sus destinatarios, afectándola negativamente al extinguir, degradar o modificar sus dere­chos e intereses, esto es, disfrutan de imperatividad y, al mismo tiempo, pueden ejecutar­se coactivamente cuando imponen cargas a sus destinatarios y los mismos las incumplen lo cual constituye una forma de ejecutoriedad; f) Se equipara a lo que atañe a su control a los actos administrativos dictados por administraciones públicas tradicionales”.

Ante tal elenco concurrente de requisitos para calificar a un acto como de autori­dad, equivalente al acto administrativo, es impretermitible analizar concienzuda­mente, como lo haremos más adelante, para determinar si en efecto se tratan de ver­daderos actos administrativos, estudiando así su régimen jurídico procesal y su ré­gimen jurídico formal, a la luz de las normas constitucionales y legales vigentes.

Finalmente, y siempre con respecto a la doctrina referida a la inexistencia de los actos de autoridad, en sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Ad-

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ministrativo de fecha 26 de agosto de 1999, caso C aja de A h o rro y P revis ión So c ia l de E m p lea d o s del Sen ia t, se estableció que por tratarse de:

“ ...una asociación civil, regida por norm as de derecho privado no corresponde a la ju r is ­dicción contencioso adm inistrativa el conocim iento de la presente acción pues la v iola­ción denunciada no se inserta dentro del m arco de una relación ju ríd ico adm inistrativa” .

Tal argumento hace patente la adopción del criterio subjetivo para determinar la naturaleza jurídica del acto, por lo que si el acto fue dictado por una órgano no per­teneciente a la noción “Administración Pública” en sentido amplio, no nos encontra­remos en presencia de una acto administrativo.

Es necesario hacer un breve comentario a lo que podríamos denominar la deci­s ió n líd er en la actualidad en materia de actos de autoridad; nos referimos a la sen­tencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictada el 04 de diciembre de 2003, caso A lm a cen a d o ra C araba lleda , con ponencia del Dr. José Manuel Delgado Ocando. La referida sentencia adapta el criterio sobre la materia a las normas constitucionales y legales vigentes, al indicar el régimen jurídico de las personas privadas y públicas con especial énfasis en la Ley Orgánica de la Admi­nistración Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.305, del 17 de octubre de 2001, que ha introducido importante cambios en la materia.

Al efecto, la mencionada sentencia declara, en cuanto al régimen procesal de protección de los administrados por la prestación de servicios públicos los siguiente:

“toda petición de tutela constitucional d irig ida por particulares contra em presas públicas o privadas que sean prestadoras de servicios públicos a través del régim en de concesión regulado por el D ecreto con Rango y Fuerza de Ley O rgánica sobre Prom oción de la In­versión Privada bajo el Régim en de C oncesiones, o cuya actividad así haya sido califica­d a com o tal por leyes especiales o por las autoridades adm inistrativas o jud ic iales com ­petentes según la ley para ello, por estar preponderantem ente sujetas a norm as de derecho público en las relaciones que m antienen con los particulares usuarios del servicio y por estar com prom etido el goce y ejercicio pleno de derechos fundam entales, según lo indi­cado en sentencias de la Sala Político-A dm inistrativa de la anterior Corte Suprem a de Justicia del 25.05.99, caso Transporte Sicalpar C.A. y del 10.06.99, caso Transporte y Petróleos Tranypet S A ., de la Sala Político-A dm inistrativa de este T ribunal Suprem o de Justic ia núm eros 1294/2000, del 06.06, y 17/2002, del 16.01, entre otras, y de esta Sala C onstitucional N° 1556/2000, del 08.12, y por m andato expreso del artículo 259 de la C onstitución de 1999, serán conocidas por los órganos que integran la jurisd icción con­tencioso-adm inistrativa, de acuerdo a la distribución prevista en la Ley O rgánica de la C orte Suprem a de Justicia, pues les corresponde el conocim iento de los reclam os po r la p restación de servicios públicos. Asi se declara” .

De este modo, la calificación de una actividad como “servicio público” tiene como efecto inmediato la existencia de un fuero procesal establecido a nivel consti­tucional en la jurisdicción contencioso administrativa, según lo establece expresa­mente el artículo 259 de la Constitución de 1999, y de acuerdo con los criterios atri­butivos de jurisdicción de competencia que al efecto prevea la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por ahora nos conformamos con el criterio atributivo de competencia que contempla el numeral 37 del artículo 5 de la Ley Or­gánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual reza:

“A rtículo 5: Es de la com petencia del T ribunal Suprem o de Justicia com o m ás alto T ri­bunal de la República: 37. C onocer y decidir, en segunda instancia, Í2is apelaciones y de­m ás acciones o recursos contra las sentencias, dictadas por los T ribunales Contencioso

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A dm inistrativos, cuando su conocim iento no estuviere a tribuido a otro tribunal, que deci­dan sobre las acciones de reclam os por la prestación de servicios públicos nacionales El T ribunal conocerá en Sala P lena los asuntos... En Sala Polítieo A dm inistrativa los

asuntos previstos en los num erales 24 al 37”.

Por tanto, como se colige de la norma constitucional así como de la norma pre­vista en la Ley Adjetiva que regula el Máximo Tribunal, con respecto al régimen procesal de los actos de autoridad, actos estos dictados en el marco de la prestación de un servicio público, será competente para conocer de su control la jurisdicción contencioso administrativa, y específicamente la Sala Político Administrativa cuan­do se trate de servicios públicos nacionales; siendo que para los servicios públicos de naturaleza estadal y municipal tendremos que esperar la promulgación del texto legal que los regule.

Así las cosas, es forzoso concluir, en nuestro criterio, que los actos de autoridad no deben confundirse con los típicos actos administrativos, para lo cual a tales actos de autoridad podremos atribuirle otra denominación, que según nosotros podríamos calificar como “actos administrativos atípicos”, “actos de poder privado”, “actos de naturaleza privada”, “actos autárquicos” o sencillamente actos de autoridad, pero sin confundirlos, insistimos, con los actos administrativos.

Llegamos a tal conclusión, esto es, que los actos de autoridad no tienen idéntico tratamiento a los actos administrativos, por las siguientes razones. En primer lugar, tomando en cuenta la definición contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual “Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular, emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública”, observamos que establece estrictamente un criterio or­gánico o subjetivo para definir al acto administrativo, y por tanto, únicamente los actos dictados por la Administración Pública pueden ser considerados actos admi­nistrativos. Sin embargo, la doctrina y la patrias se han encargado de ampliar tal concepción, tal como anteriormente fiie referido, y establece que debe entenderse por “Administración Pública” todos los órganos del Poder Público en cuya actividad esté involucrada una actividad de interés general”, pero siempre que se trate de un órgano del Poder Público, excluyéndose de plano la posibilidad de entes de natura­leza privada de dictar administrativos, aun cuando estén cumpliendo una actividad de interés general.

IV. D E L R EG IM EN JU R ID IC O A PLIC A B LE A LOS A C TO S DE A U TO R ID A D

De todo lo anterior deriva que el régimen jurídico formal aplicable para los actos de autoridad no debe ser idéntico al de los actos administrativos, puesto que la pri­mera conclusión que se obtiene del artículo 7 eiusdem, es la imposibilidad de aplicar tal texto legal a los actos de autoridad. Para ser consecuentes con este criterio, y siempre tomando en cuenta el principio protectorio del administrado y control de la actividad de interés general prestada por los órganos del Poder Público o por parti­culares, debemos identificar dentro de esta normativa cuáles disposiciones serían plenamente aplicables, excluyendo aquella que atente contra los principios antes re­feridos. Por tanto:

(i) El régimen procedimental de los actos administrativos previsto en la Ley Or­gánica de Procedimientos Administrativos sí es aplicable por analogía a los actos de autoridad, toda vez que la actuación que realicen los entes de naturaleza privada en

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ejecución de una actividad de interés general puede afectar la esfera subjetiva de los particulares, y es principio de raigambre constitucional el derecho a la defensa y el debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de 1999, por lo que es imprescindible la formación del acto por el ente mediante un procedimiento revesti­do de todas las garantías procesales previstas en las normas constitucionales y adje­tivas. Por tanto, se debe seguir el procedimiento constitutivo para dictar el respectivo acto de autoridad previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

(ii) El régimen formal del acto de autoridad, o sea, los requisitos de forma, así como los vicios de nulidad relativa y absoluta del acto deben estar orientados por las disposiciones generales de los actos administrativos, que están contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aplicable en este particular igualmente por analogía. Igual fiindamento jurídica de base constitucional se esgrime sobre este particular, es decir, es una disposición que tiende a garantizar el derecho a la defensa del administrado frente a actividades de entes habilitados por Ley para afectar la es­fera subjetiva del particular.

(iii) El régimen de caducidad de los recursos contra los actos administrativos previsto en la Ley adjetiva que regule la jurisdicción contencioso administrativa no le es aplicable, a menos que expresamente establezca un régimen especial expreso para los actos de autoridad, previéndose para esta situación los lapsos ordinarios de prescripción. Con esta restricción se asegura un sistema más amplio de impugnación eficaz y adecuado del acto, y se suprimen reductos de inmunidad en la actividad administrativa desarrollada por entes privados, todo ello en beneficio del adminis­trado, que se encuentra en una posición de desventaja frente al ente que dicta el acto.

(iv) El régimen de publicidad del acto de administrativo del acto sí le es aplica­ble por analogía a los actos de autoridad, reproduciendo sobre este particular lo ex­plicado en los puntos (i) y (ii), o sea, por cuanto con tales normas se garantiza el derecho a la defensa del administrado.

(v) El régimen de ejecución de los actos administrativos no le es aplicable a los actos de autoridad, esto es, no existe un principio de ejecutividad y ejecutoriedad (antes explicado) para los actos de autoridad por cuanto partimos de la base de la inaplicabilidad de las normas contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuanto no se trata de actos administrativos típicos, según lo dis­pone el artículo 7 de la Ley, y por tratarse estas normas que afecta la esfera jurídica subjetiva del administrado no encontramos explicación para consentir en la aplica­ción de este régimen. Por tanto, el ente privado se encuentra compelido a acudir a los órganos jurisdiccionales para ejecutar sus propios actos, sin que por ello pueda alegarse que se estaría privilegiando el interés particular frente al interés de la co­munidad, por cuanto como más adelante, tales actos son controlados y ejecutados por una jurisdicción especial, a la cual habrá que imprimirle celeridad en los proce­dimientos contencioso administrativos que se prevean al efecto.

(vi) Finalmente, el régimen recursivo de los actos administrativos tampoco le aplicable a los actos de autoridad, por cuanto se limitaría o restringiría el acceso del particular a la jurisdicción contencioso administrativa para el control del acto. En este sentido, el ordenamiento jurídico venezolano ha avanzado, al nivel de los regí­menes jurídico administrativos foráneos, y en efecto se orienta por otorgarle la posi­bilidad a los administrados de ejercer los recursos administrativos contra las deci­siones emanadas de la Administración Pública. En este orden de ideas, la Exposi­ción de Motivos de la Constitución de 1999 resalta:

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“De igual m anera y con el objeto de hacer efectiva la tu te la jud ic ial de los adm inistrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justic ia , la ley orgánica deberá elim inarla car­ga que tienen los adm inistrados de agotar la v ía adm inistrativa antes de interponer el re­curso contencioso adm inistrativo de nulidad, lo cual debe quedar com o una opción a e lección del interesado, pero no como un requisito de cum plim iento obligatorio” .

En cumplimiento de tal intención, el numeral 9 del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (norma inaplicable hasta tanto sea dictada la Ley Or­gánica que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según lo previsto en la Disposición Transitoria Séptima) no obliga al administrado al agotamiento de la vía administrativa, sino que lo faculta a ejercer los recursos contencioso administra­tivos, sin que previamente haya agotado la vía administrativa.

Siguiendo tal línea progresiva, nos inclinamos por considerar inaplicable el ré­gimen de recursos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y por tanto, el administrado afectado por un acto de autoridad, podría acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa de inmediato.

Por otro lado, en cuanto al régimen jurídico procesal en el ámbito jurisdiccional, el artículo 259 de la Constitución de 1999 introduce un cambio sustancial el sistema de control de los actos de autoridad, y al efecto establece;

“L a ju risd icc ión contencioso-adm inistrativa corresponde al T ribunal Suprem o de Justi­cia y a los dem ás tribunales que determ ine la ley. Los órganos de la jurisd icción conten­cioso-adm inistrativa son com petentes para anular los actos adm inistrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sum as de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la A dm inistración; conocer de reclam os por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecim iento de las situaciones ju ríd icas subjetivas lesionadas por la actividad adm inistrativa.”

Ante tal consagración constitucional nos encontramos con que todos los actos dictados por órganos, ya sean públicos o privados, -toda vez que la norma constitu­cional no hace distinción alguna- que realicen actividades de servicio público, serán controlables por ante la jurisdicción contencioso administrativa, y el régimen de distribución de competencias será el establecido en la Ley que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que no ha sido aun publicada. Tal criterio fue estable­cido por la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el 04 de diciembre de 2003, caso Almacenadora Caraballeda, la cual fue parcialmente transcrita.

Por tanto, en cuanto al régimen de control judicial del acto de autoridad, basta que el mismo sea dictado en ejecución de una actividad de servicio público para que la tutela del administrado pueda ser requerida por ante los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante ello, sería necesario analizar a profundidad si tal fuero especial se produce en el ámbito de la actividad de policía y de fomento prestada por los entes de naturaleza privada, cuyo objetivo no corresponde al pre­sente estudio.

R E FL EX IO N E S FIN A LES

LFn tema de gran polémica constituye los actos de autoridad, que a pesar de contar con una reiterada y pacífica doctrina en las Salas Constitucional y Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y de la extinta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, se encuentran, según nuestro parecer, lleno de debili­

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dades, que en perjuicio del administrado han sido repetidas constantemente, sin ana­lizar a profundidad o avanzar un paso más en la protección del particular, quien en algunos casos se siente perjudicado por la actuación de tales entes.

Así, en primer lugar consideramos que no puede hacerse referencia a los actos de autoridad como un equivalente de los actos administrativos. Como consecuencia de lo anterior nos inclinamos por la no aplicabilidad absoluta de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que para encontrar una solución justa al de­sequilibrio en que se encuentra el administrado separamos el régimen jurídico for­mal del régimen jurídico procesal de la siguiente forma:

En cuanto al régimen jurídico formal del acto, concluimos en la aplicabilidad a los actos de autoridad de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en las siguientes materias: (i) procedimiento de formación de la voluntad del acto; (ii) re­quisitos de forma y vicios de los actos administrativos; y, (iii) publicidad de los ac­tos.

En sentido contrario, no le sería aplicable a los actos de autoridad el régimen general de los actos administrativos, en las siguientes materias: (i) lapsos de caduci­dad para el ejercicio de recursos contencioso administrativos; (ii) el principio de eje- cutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos; y, (iii) el régimen de recursos administrativos.

Con relación al régimen jurídico procesal del acto, existe un fuero atrayente res­pecto al servicio público, siendo que ante tal situación, de acuerdo a la innovación introducida por el artículo 259 de la Constitución de 1999, corresponde su conoci­miento a la jurisdicción contencioso administrativa.

Consideramos esta posición adecuada, para darle un tratamiento y protección más equilibrada a los intereses y derechos subjetivos de los particulares, y no signi­fica un retroceso a la ampliación del régimen contencioso administrativo, tal como fue concebido en sus orígenes, sino más bien una adaptación en beneficio de los administrados.

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