Barbosa Ramos Paulo Roberto, Federalismo: condizioni di possibilità e caratteristiche essenziali

Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea

dell’Università Kore di Enna

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FEDERALISMO: CONDIZIONI DI POSSIBILITÁ E

CARATTERISTICHE ESSENZIALI

Paulo Roberto Barbosa Ramos Professore associato nell’Università Federale di Maranhão

Post-dottore in Diritto Costituzionale nell'Università di Granada

ABSTRACT: Il federalismo è una forma di Stato attraverso il quale il potere è esercitato in modo

decentralizzato. La prima esperienza di federalismo si è sviluppata negli Stati Uniti d'America sul

finire del diciottesimo secolo, dopo il fallimento dell'introduzione del tradizionale modello

confederativo, che presto ha dimostrato i suoi limiti e le sue carenze. Perché uno Stato sia considerato

federale, deve presentare almeno qualcuna delle seguenti caratteristiche: costituzione scritta e rigida;

due ordinamenti giuridici: centrale e parziali, con questi ultimi dotati di autonomia; l'indissolubilità

del vincolo federativo; le volontà parziali rappresentate nell'elaborazione della volontà generale

attraverso il Senato federale; l'esistenza di un Tribunale Costituzionale e la possibilità di intervento

federale

PAROLE CHIAVE: Federalismo, Stato federale, Confederazione, Costituzione, Modello Confederativo

1. Le condizioni di possibilità dell'idea di federalismo

Il federalismo è un fenomeno politico recente nella storia degli stati nazionali1. In realtà,

la prima esperienza di federalismo si è sviluppata negli Stati Uniti d'America sul finire del

diciottesimo secolo, dopo il fallimento dell'introduzione del tradizionale modello

confederativo, che presto ha dimostrato i suoi limiti e le sue carenze. A causa di ciò, i

principali artefici di quelli che sarebbero stati gli Stati Uniti, così come vengono oggi

percepiti, hanno iniziato ad adoperarsi per sviluppare un modello politico più perfetto, capace

di rispondere alle principali esigenze dello Stato che avevano intenzione di consolidare, così

come alle esigenze delle comunità che avrebbero costituito la sua popolazione2.

Mantenendo bene in vista queste prime considerazioni, alcune domande sorgono

essenziali: che cosa è un modello confederativo di Stato? Perché il modello confederativo ha

fallito negli Stati Uniti? Come deve essere inteso il modello federativo e perché i padri

fondatori degli Stati Uniti hanno creduto nella sua maggior possibilità di successo?

1 GARCIA PELAYO, Derecho constitucional comparado, Madrid, 1987, p.215 2 CAMPOS, En los Orígenes Del federalismo: la formación Del modelo norteamericano, in REYES, CAMPO, y

ECHAVARRÍA, La democracia constitucional. Estudios em homenaje al profesor Francisco Rubio Llorente.

Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Vol. II, 2002, pp. 1132-1133.

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Rispondere a queste domande è ciò che giustamente tenterò di fare a partire da adesso.

Per quello che riguarda il modello confederativo è necessario dire che si tratta di una

forma di organizzazione del potere politico attraverso la quale stati indipendenti si uniscono,

servendosi di un Trattato Internazionale per garantire innanzitutto sicurezza e prosperità al

suo interno. Questo fa della confederazione un'unità giuridica internazionale: ciò non significa

che gli stati che la compongono non preservino la loro sovranità di fronte alle altre nazioni e

di fronte alla propria confederazione, dalla quale, per incluso, possono separarsi nel caso lo

ritengano opportuno. Inoltre bisogna sottolineare che le decisioni della confederazione, che

sorgono dall'unanimità, non incidono direttamente sui cittadini degli Stati che la compongono,

in quanto i suoi ordini devono essere inseriti negli ordinamenti degli Stati per poter essere

presi in considerazione.

E' stata proprio questa ultima caratteristica della confederazione che si è presentata

come il maggior ostacolo per il successo di questo sistema negli Stati Uniti d'America, dal

momento che il potere centrale era permanentemente dipendente dagli stati membri, che molte

volte, con la giustificazione della difesa della propria sovranità, non prendevano in

considerazione le decisioni prese dal potere centrale, le quali, è bene dirlo, contavano sempre

con la partecipazione dei rappresentanti degli stati confederati.

Questa falla iniziò a mettere in dubbio il futuro degli Stati Uniti d'America. A causa di

ciò, come ho già avuto di dire precedentemente, i padri fondatori cominciarono a discutere un

modello più perfetto per superare le mancanze della confederazione. D'altro canto non

avevano la nozione esatta dello schema da costruire ma, nonostante tutto, di fronte alla realtà

concreta e ricorrente delle limitazioni e delle carenze del sistema confederativo, cominciarono

ad elaborare un modello in cui queste limitazioni e carenze potessero essere eliminate.

Identificando la resistenza degli Stati nell'accettare le decisioni prese dal potere centrale

come un ostacolo significativo al modello che si voleva vedere in esecuzione, venne suggerito

il cambiamento del sistema di esercizio del potere politico attraverso l'adozione di un

meccanismo attraverso cui le decisioni del potere centrali fossero indipendenti dall'assenso

successivo degli Stati che formavano la confederazione. Affinché questa idea potesse

prosperare, fu assolutamente essenziale stabilire le materie sulle quali il potere centrale poteva

deliberare, incidendo questa deliberazione direttamente sui cittadini. D'altra parte, venne




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anche considerata essenziale l'istituzione delle competenze proprie degli Stati membri che non

si sarebbero sottomesse a qualsivoglia specie di interferenza del potere centrale, ossia si

trattava di una formula che riconosceva l'esistenza di due sfere del potere politico in uno

stesso territorio, tuttavia esercitate da ciascuno su tematiche differenti, in modo da non

offendere il riconoscimento della sovranità degli stati, tanto profondamente radicata in quegli

anni3.

Il processo di costruzione di questa formula fu trovare il punto d'appoggio nell'idea

secondo la quale tutto il potere emana dal popolo, che lo esercita direttamente o attraverso i

suoi rappresentanti, i quali dispongono della delega per il suo esercizio all'interno di

condizioni e limiti certi. Questa idea dunque si dimostrò totalmente adeguata alle intenzioni

dei padri fondatori, nella misura in cui cercavano di convincere i rappresentanti degli Stati che

formavano la confederazione che l'adozione del nuovo sistema attraverso la quale il potere

centrale avrebbe esercitato la sua influenza direttamente sui suoi territori e cittadini non

avrebbe diminuito, in nessun caso, la loro posizione e il loro status nel contesto politico, dal

momento che le attribuzioni che il potere centrale poteva esercitare sarebbero state limitate e

quelle degli Stati membri sarebbero state meglio circoscritte, visto che sarebbero corrisposte a

tutte quelle non attribuite al potere centrale. Se questo non fosse bastato, la legittimità del

potere centrale sarebbe stata uguale a quella attribuita agli Stati membri – secondo la volontà

del popolo -, che avrebbe delegato a queste istanze del potere politico atribuzioni regolate in

uno stesso testo, che avrebbero chiamato costituzione4.

Ovviamente tutta questa costruzione ebbe origine nella realtà storica americana. Come

si sa, i nordamericani ebbero un processo di colonizzazione del tutto particolare. In verità

Londra non fece molti sforzi per colonizzare le terre americane. Furono gli stessi inglesi che,

per motivi personali, decisero di migrare nelle nuove terre per costruirvi la propria vita. Anche

di fronte a questo processo, Londra praticava alcune interferenze nella vita dei coloni

americani, che le accettavano in una certa misura, a meno che non si riferissero alla

riscossione delle tasse e fossero utili per riconoscere i diritti che appartenevano loro come

3 ANDERSON, La relevância política Del federalismo en El siglo XXI, in España y modelos de federalismo,

Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Cuadernos y Debates, nº 204, 2010, p. 39. 4 GARCÍA-PELAYO, op.cit., p. 215




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sudditi inglesi, non solamente di fronte a possibili abusi da parte dell'Inghilterra come anche

di fronte agli eccessi dei poteri locali5. Questo tipo di attitudine contribuì particolarmente allo

sviluppo del pensiero secondo il quale solamente le decisioni della comunità erano vincolanti.

Con il processo di indipendenza questo medesimo sistema di comportamento rimase

inalterato. Inoltre era già stata anche largamente accettata dagli americani l'idea secondo la

quale certi diritti siano inerenti alle persone e che la finalità di qualsiasi potere sia solamente

quella di mantenere il proprio rispetto6.

La Costituzione del 1787 consolidò quindi questo processo. Stabilì infatti la forma di

esercitare i poteri della Repubblica, delimitando le sue attribuzioni e dividendo i poteri in

dipartimenti presenti in ciascuna istanza, in modo da evitare gli abusi nel suo esercizio. D'altra

parte fu molto chiaro che non ci sarebbe stata una gerarchia tra i poteri esercitati dal potere

centrale e quelli degli Stati membri, ma solamente divisione di obiettivi per un perfetto

svolgimento delle attribuzioni che sono esigibili da un grande Stato, che, con certezza,

avrebbe sicuramente reso difficile ogni possibilità di accumulo non accettabile dei poteri7.

D'altro canto il potere centrale, attraverso l'esecutivo federale, mai avrebbe potuto

alterare decisioni dei poteri esecutivi regionali attraverso qualsivoglia giustificazione, in

quanto nel sistema proposto a costituzione era stato scelto un organo per la funzione di

arbitro: il potere giudiziario. A causa di tutto ciò PALOMA BIGLINO CAMPOS sottolineò che lo

Stato federale che nacque con la costituzione degli Stati Uniti del 1787 fu il risultato di alcune

decisioni che erano sembrate essere raccolte in questa norma fondamentale e che avevano

costituito i pilastri della nuova struttura, avendo un ruolo fondamentale nella nuova

organizzazione territoriale, quella che attribuì agli organi dell'Unione il potere di governare

direttamente sugli individui e la creazione di un potere giudiziario federale indipendente, con

giurisdizione su tutti i casi che sono sorti come conseguenza della Costituzione e delle leggi

degli Stati Uniti8.

Il modello di Stato confederativo è quindi fallito negli Stati Uniti perché non è riuscito a

trovare una formula politica in grado di giustificare l'esercizio pieno ed efficiente del potere

5 CAMPOS, op. cit., p. 1145. 6 CAMPOS, op. cit., p. 1145. 7 HAMILTON, Sobre a Constituição dos Estados Unidos. Tradução de E. Jacy Ribeiro, São Paulo, 1964, p. 62. 8 CAMPOS, op. cit., pp. 1133-1134.




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centrale, senza che questi ferisse la suscettibilità degli Stati che formavano tale

organizzazione politica, i quali non ammettevano, in nessun caso, di diventare un potere

secondario di fronte a poteri principali che avrebbero dovuto essere concessi al potere

centrale, il tutto per le loro ovvie caratteristiche di fragilità, che sono: fondarsi su un trattato

internazionale, il quale offriva la possibilità di denuncia, che significava l'uscita unilaterale

dei suoi firmatari dall'unione; il mantenimento del legame diretto dei suoi membri con la

comunità internazionale, non assumendo quindi l'unione questa rappresentanza; il

mantenimento della sovranità di tutti gli Stati che la formavano, che frustrava qualsiasi

strategia articolata per il mantenimento degli interessi di tutti i soggetti coinvolti in una giusta

misura; l'impossibilità per le decisioni dell'unione di incidere direttamente sui cittadini degli

Stati che la componevano, diventando il potere centrale un ostaggio permanente degli Stati

membri e il mantenimento della relazione di diritto internazionale tra gli Stati membri e il

potere centrale9.

Con l'adozione della nuova formula di esercizio del potere politico sul suolo americano

e l'accettazione graduale da parte degli Stati membri, attraverso i suoi rappresentanti, scelti

con questa finalità, gli Stati Uniti d'America superarono i difetti presentati dal sistema

confederativo, che rendevano impossibile la coesistenza pacifica e efficace tra i vari Stati, e

iniziarono ad offrire al mondo una nuova forma di Stato, che cominciò ad essere strutturata a

partire dalle sue proprie necessità e non come risultato di un'idea precedentemente

razionalizzata ed implementata. Ciò è tanto vero che MANUEL GARCIA-PELAYO ha registrato

che la denominazione di Stato Federale cominciò ad essere utilizzata per la prima volta

solamente durante la confederazione renana e che solamente in ZACHARIA, VON BERG,

KLUBER si trova usata come termine in contrapposizione a quello di confederazione. Quindi,

secondo l'affermazione del costituzionalista spagnolo, è stato nella letteratura tedesca che è

sorta la denominazione di Stato Federale con un contenuto preciso e in contrasto con le

confederazioni e le nuove forme organizzative rappresentate in primis dagli Stati Uniti e più

tardi da Svizzera, Germania e Brasile, dal momento che in queste nuove organizzazioni

esisteva un nuovo soggetto giuridico-politico indipendente dagli Stati componenti, dovendo

9 GARCÍA-PELAYO, op. cit., pp. 241-242.




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quindi vedersi attribuita un'altra denominazione in virtù delle nuove conseguenze che portava

con sè10.

Conseguentemente, nonostante gli americani abbiano inventato il fenomeno federale,

che, per essere identificato e differenziato dalle altre forme di Stato possiede caratteristiche

che definirei genuine, non fu chiaramente chiamato nella sua costituzione del 1787 con il

nome di federazione, federalismo o Stato federale. Una semplice lettura della Costituzione

americana è sufficiente per togliersi questo dubbio. In ogni modo nessuno osa togliere il

merito degli americani di avere inventato la formula del federalismo, che presenta alcune

variazioni, dipendendo dal luogo e dalle condizioni in cui si trovò ad essere adottata.

Quello che è certo è che il federalismo trasmette un'idea essenziale, ma non è un

modello chiuso che può essere adottato da una determinata nazione seguendo in maniera

precisa gli stessi percorsi, ingredienti, qualità e quantità degli elementi presenti nel sistema

americano, paese che l'ha adottato prima di tutti, pur non sapendo esattamente che stava

creando una nuova metodologia di esercizio del potere politico.

Sono vari gli elementi che caratterizzano uno Stato Federale. Inizialmente vorrei porne

uno in rilievo: Stati membri e potere centrale forti con poteri direttamente attribuiti dai

cittadini con i quali si relazionano direttamente11. Questo elemento è essenziale per il

mantenimento dell'equilibrio del potere nel sistema federativo, pietra di paragone di questo

sistema di Stato. Dove il potere centrale è molto forte e gli stati membri deboli, si corre il

rischio di avere uno Stato Unitario decentralizzato12 mentre quando c'è un potere centrale

debole e Stati membri forti si corre il rischio di avere una confederazione, che può essere una

minaccia costante di disfacimento dell'unità politica.

E' certo che nella costituzione scritta, all'interno della quale devono essere registrate

tutte le regole essenziali dell'ingegneria politica del sistema federativo, siano stabiliti i

10 GARCÍA-PELAYO, op. cit., p. 216. 11 ELAZAR, Exploración del federalism, Barcelona, 1990, p. 26. 12 La decentralizzazione territoriale può prendere due forme: a) la decentralizzazione meramente amministrativa,

che può avere come soggetto Comuni e Province e b) la decentralizzazione regionale, che si caratterizza non

solamente per il suo ambito territoriale, se non soprattutto perchè ogni regione o nazione possiede un proprio

Statuto e estende la sua competenza alla sfera legislativa e governativa, possedendo, conseguentemente, organi

adeguati per questo. La decentralizzazione territoriale si può estendere in tal modo che diventa difficile

distinguerla dallo Stato Federale, cosa che fa alcuni studiosi non vedere nello Stato federale nulla più che un

ultimo grado di decentralizzazione. (GARCÍA-PELAYO, op. cit., pp. 242-243).




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meccanismi che dovranno garantire l'equilibrio tensionale perfetto tra gli enti politici,

permettendo così l'adeguata disinvoltura dei poteri pubblici attraverso il corretto disimpegno

delle sue funzioni, assicurando parallelamente lo sviluppo del regime democratico13 con il

quale un buon Stato federale è solito sposarsi14.

Del resto è importante dire che l'amante preferita di uno Stato federale legittimo, ossia

di quello stato che adempie i requisiti minimi necessari alla ripartizione equilibrata del potere,

è la democrazia, dal momento che essa, in quanto regime politico, stimola la partecipazione

cosciente dei cittadini ai pubblici affari, permettendo che la comunicazione diretta tra gli enti

politici si fortifichi permanentemente, dopotutto fu la necessità delle decisioni del potere

centrale di incidere direttamente sui cittadini degli Stati membri che rese possibile una

revisione del sistema confederativo e la costruzione del sistema federativo.

Pertanto, l'esistenza giuridica dello Stato Federale si esprime in una costituzione in

senso giuridico-politico e non in un patto15. E così la genuinità della costituzione federale è

l'integrazione di una serie di unità territoriali in una organizzazione congiunta, obbedendo ad

un sistema di relazioni giuridiche. Così quindi la caratteristica essenziale di tutta la

costituzione federale è la previsione di uno statuto comune di Stati membri, che si manifesta

in un sistema di diritti e doveri di fronte alla federazione e che, derivando dalla costituzione

federale, è indipendente dalle singole costituzioni degli Stati membri16.

E' per questo che MANUEL GARCIA-PELAYO insegna che in uno Stato federale per certe

materie esiste solamente un potere per la totalità del territorio e della popolazione, mentre per

altre esiste una pluralità di poteri. Di fronte a questo sistema il cittadino è immediatamente

soggetto al potere centrale in alcune sfere, mentre in altre è soggetto ai poteri regionali. E'

pertanto essenziale per tutta la costituzione federale delimitare le competenze tra la

federazione e gli Stati membri, cosa che significa una garanzia di esistenza politica degli Stati

membri espressa nella stessa costituzione17.

Stando così le cose, il metodo di distribuzione delle competenze è assolutamente

13 WATTS, España: una federación multinacional encubierta? in España y modelos de federalismo, Madrid,

Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Cuadernos y Debates, nº 204, 2010, p. 61. 14 ANDERSON, op. cit., p. 45. 15 GARCÍA-PELAYO, op. cit., pp. 231-232. 16 GARCÍA-PELAYO, op. cit., pp. 232-233. 17 GARCÍA-PELAYO, op. cit., p. 234.




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essenziale nel sistema federativo, oltre all'esistenza del potere centrale, di Stati membri forti e

di una costituzione scritta. Per quanto riguarda la distribuzione delle competenze, MANUEL

GARCIA-PELAYO presenta una classificazione che considero una delle più perfette, ragione per

cui la riprodurrò qui. Si osservi: a) materie esclusive, la cui legislazione ed esecuzione, o

semplicemente una di queste attività, appartengono ad una delle parti, sia essa la federazione

o gli Stati membri. Queste competenze possono essere suddivise nel modo seguente: a1)

materie la cui legislazione ed esecuzione spettano esclusivamente alla federazione, anche se

quanto a questa ultima, ossia l'esecuzione, può avere luogo tanto in modo immediato, cioé

attraverso i propri organi federali, come in modo mediato, cioé attraverso gli Stati membri,

occasione in cui si comporteranno come se fossero organi federali, rendendo necessarie il

controllo e la vigilanza della federazione. Gli Stati Uniti sono l'esempio del primo tipo e la

Svizzera del secondo. a2) Materie la cui legislazione ed esecuzione appartengono

esclusivamente agli Stati membri. a3) Materie la cui legislazione spetta alla federazione e

l'esecuzione agli Stati membri. a4) materie la cui legislazione appartiene agli Stati mebri e

l'esecuzione alla federazione; b) materie concorrenti, ossia quelle che possono essere regolate

tanto dalla federazione quanto dagli Stati membri e il cui ordine può avere le seguenti

possibilità: b1) gli Stati membri solamente possono legiferare nel caso la federazione non

faccia uso delle sue competenze; b2) materie affidate in principio agli Stati membri ma con la

condizione che la federazione possa legiferare su di loro se fosse necessario per un'eventuale

uniformità; b3) materie la cui legislazione basica appartiene alla federazione e la cui

legislazione dettagliata o regolamentare spetta invece agli Stati membri18.

Oltre a questi aspetti diventa importante sottolineare che ci sono ancora due metodi per

delimitare formalmente le competenze: il più generale consiste nell'enumerare le materie di

competenza federale, come accade negli Stati Uniti d'America, riservando tutte le restanti ai

singoli Stati e il metodo opposto, cioé quando si enumerano i poteri degli Stati membri,

riservando tutti gli altri alla federazione, come avviene in Canada19.

Inizialmente la tecnica americana valorizzò essenzialmente il sistema delle competenze

esclusive, tanto degli Stati membri come del potere centrale, il quale, gradatamente, venne

18 GARCÍA-PELAYO, op. cit., pp. 234-235. 19 GARCÍA-PELAYO, op. cit., p. 235.




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corretto attraverso l'interpretazione della Corte Suprema, che sviluppò, per inciso, una famosa

teoria dei poteri impliciti per legittimare il comportamento del potere centrale nella

realizzazione di determinati compiti essenziali per il consolidamento del sistema federativo

americano.

Si percepisce quindi che il potere giudiziario ha avuto e continua ad avere un ruolo

centrale nello scenario politico americano, tanto che non sbaglio nell'affermare che la storia

del sistema federativo americano e la Storia stessa degli Stati Uniti sono condensate nelle

decisioni della Corte Suprema, che, in questi duecento e più anni, si sono adattate alle nuove

necessità di una nazione che ha sempre avuto come obiettivo quello di limitare al suo interno

l'esercizio del potere, garantendo il suo corretto equilibrio, e tutto questo è stato fatto tenendo

in considerazione il primo di tutti gli ingredienti di un sistema federativo: una rigida

costituzione scritta.

2. Caratteristiche essenziali del federalismo

Ho dedicato tutto il primo capitolo per sviluppare una breve analisi della costruzione

dell'idea di federalismo, senza la certezza che questa abbia avuto successo. In ogni caso, si

deve continuare, come farò a partire da adesso, accostandoci ad alcune caratteristiche che

considero fondamentali in un sistema che vuol essere chiamato federalista.

Non comincio dalla percezione che è federale solamente quella forma di Stato che segua

tutti i requisiti del federalismo americano20. Il sistema americano non è il miglior modello di

sistema federalista e neppure l'unico esistente, tuttavia, essendo stato il primo, esercita

un'influenza decisiva sugli altri Stati che vogliono essere federalisti21. E' quindi inconcepibile

parlare di federalismo senza ritornare alle origini, cioé al primo paese che ha adottato questo

sistema di convivenza delle varie sfere del potere politico e che ha dato a questo fenomeno i

suoi contorni essenziali. In ogni caso è importante che si abbia ben chiaro che non esiste una

forma di federazione perfetta e pura22.

Devo registrare inoltre che non forzerò la mano per vedere il federalismo in tutti i

20 CAMPOS, op. cit., p. 1132. 21 CAMPOS, op. cit., p. 1132. 22 WATTS, op. cit., p. 63.




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sistemi politici, come fanno alcuni autori completamente esaltati dai benefici di questo

sistema di Stato. Limiterò la mia analisi ai contorni essenziali, specialmente quelli che mi

sembrano maggiormente validi per assicurare una effettiva limitazione del potere, attraverso

un'efficace e adeguata ripartizione del potere politico dello Stato, dal momento che la cosa più

importante non è tanto che gli Stati che vogliono essere federali presentino tutte le

caratteristiche che considero essenziali, ma soprattutto che attraverso un metodo di varie sfere

di enti dotati di potere politico, si riescano ad assicurare i servizi di cui il cittadino ha bisogno,

garantendo allo stesso tempo la libertà23.

Andiamo quindi avanti. In linea generale qualsiasi sistema federale deve, per lo meno,

presentare la maggioranza delle seguenti caratteristiche24: a) costituzione scritta e rigida; b)

due ordinamenti giuridici: centrale e parziali, con questi ultimi dotati di autonomia, ossia di

proprie competenze, possibilità di auto-organizzazione e di scelta dei propri governanti e

membri del potere legislativo, i quali avranno la competenza per legiferare sulle materie

presenti nella costituzione federale, oltre alle risorse necessarie per fare fronte alle proprie

responsabilità; c) l'indissolubiltà del vincolo federativo; d) le volontà parziali rappresentate

nell'elaborazione della volontà generale attraverso il Senato federale, che deve salvaguardare

l'isonomia in mezzo alle volontà parziali; e) l'esistenza di un Tribunale Costituzionale come

guardiano delle competenze; f) la possibilità di intervento federale25.

Queste sono le caratteristiche presenti nel primo paese che adottò il sistema federativo26,

che non vuol dire che tutte le nazioni che vogliono diventare federaliste debbano, torno a

ripetere, presentare rigorosamente queste stesse caratteristiche, anche perché la realtà di

ciascun paese è differente, al pari della sua storia. Inoltre le organizzazioni federate sono

dinamiche27.

La più importante, in realtà, è la predisposizione alla lealtà intellettuale in relazione al

fenomeno del federalismo. Non si può infatti voler vedere il federalismo dove c'è uno Stato

23 WATTS, op. cit., p. 61. 24 VERGOTTINI, Derecho constitucional comparado. Traducción e introducción por VERDÚ, Madrid, 1985, p.

269. 25 ARAUJO, Característicos comuns do federalismo, BASTOS (Coordenador), Por uma nova federaçã, São Paulo,

1995, p. 50. 26 WATTS, op. cit., pp. 59-60. 27 WATTS, op. cit., p. 81.




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Unitario Decentralizzato o proprio una confederazione, anche perché queste realtà politiche

possiedono anche delle caratteristiche specifiche, che, ovviamente, si differenziano dal

federalismo.

Diventa quindi necessario, per diagnosticare se uno Stato è federale, che oltre ad essere

uno Stato complesso è uno Stato composito28, eseguire un test che chiamarei test di qualità.

Questo test di qualità si baserà sull'identificazione della presenza degli elementi

essenziali del federalismo in organizzazioni statali che vorrebbero essere tali. In questo caso il

primo elemento ad essere valutato è se nell'organizzazione statale studiata c'è una costituzione

scritta, ossia una legge fondamentale in cui sono stabilite le regole del gioco in relazione

all'esercizio del potere politico. In altre parole bisognerà verificare se in queste organizzazioni

statali la costituzione scritta, legge basilare dello Stato, stabilisce chiaramente la divisione dei

compiti tra gli enti federativi, ossia definisce in maniera chiara quali sono i compiti del potere

centrale e quali quelli degli Stati membri.

E' evidente che attualmente la distribuzione delle competenze non è tanto lineare quanto

lo era in passato, quando la Costituzione americana fu elaborata, tanto che la sua

attualizzazione in un modello più moderno di ripartizione delle competenze dovette realizzarsi

attraverso l'interpretazione costituzionale. Oggi si aggiungono, sotto la minaccia della fine del

sistema federativo, alle competenze esclusive di ogni ente, che continuano ad esistere ed è

necessario che sempre esistano, le competenze concorrenti29 e comuni30.

Terminata questa prima tappa, cioé quella dell'esistenza di una costituzione scritta e

rigida, si deve sapere se questa costituzione contempla più di una sfera del potere politico, in

quanto ci sono costituzioni scritte e rigide che non riconoscono più di una sfera del potere

28 BADIA, El Estado unitário, El Estado federal y El Estado regiona, Madrid, 1978, p. 84 29 Le competenze concorrenti sono assai caratteristiche delle società con benessere sociale in cui le richieste

sociali sono ogni volta maggiori, fatto che esige dagli enti statali la condivisione delle prestazioni per garantire

l'effettività della politica pubblica. 30 Le cosiddette competenze comuni o materiali si trovano descritte nella Costituzione brasiliana del 1988. Si

parla di loro riguardo ad azioni che devono svilupparsi attraverso tutti gli enti della federazione indistintamente,

ad esempio come garanzia dei diritti delle persone con handicap. Uno qualsiasi degli enti può essere azionato dal

cittadino per garantire i diritti fondamentali delle persone con handicap. Questo sistema, tuttavia, comporta una

certa confusione, nella misura in cui un eventuale ente azionato può esigere la convocazione degli altri enti al

processo, supportato dalla comprensione che la responsabilità deve essere divisa tra tutti, dal momento che la

Costituzione federale non ha determinato l'obbligo diretto per una qualsiasi di loro. Riguardo a questo, non vedo,

sinceramente, nessun beneficio nelle competenze materiali comuni.




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politico, come, per esempio, la Costituzione francese. Il fatto che uno Stato adotti una

costituzione scritta e rigida non significa necessariamente che questo Stato sia federale. Sarà

federale solamente se riconoscerà nel suo testo più di un ordinamento del potere politico.

Tuttavia ognuna di queste sfere del potere politico deve costituire un ordinamento giuridico,

ossia essere regolamentata da una costituzione propria, anche se le costituzioni dei cosiddetti

ordinamenti parziali devono obbedire ai principi stabiliti nella costituzione federale. In ogni

modo esiste un ordinamento costituzionale federale e ordinamenti costituzionali statali31, che

sono elementi scatenanti di processi legislativi specifici, capaci di creare poteri, diritti e

doveri, tenendo bene in vista le matrici guida stabilite dalla costituzione federale.

Tuttavia queste due caratteristiche ancora non sono sufficienti per caratterizzare uno

Stato come federale. Diventa quindi necessario che lo Stato abbia registrato nella sua

costituzione scritta e rigida le sfere di decisione proprie di ciascun ente, ossia che tanto le

sfere parziali come il potere centrale abbiano competenze esclusive32, in modo che siano

riconosciute come entità proprie, specifiche, con personalità giuridica. Anche se le cosiddette

competenze concorrenti occupano grande spazio negli Stati federali, l'esistenza delle

competenze esclusive è di imprescindibile importanza per caratterizzarli come tali.

Dunque le competenze alludono anche alle risorse che saranno impiegate per

svilupparle e quindi devono essere perfettamente registrate nella costituzione scritta le fonti

delle risorse per la realizzazione degli obiettivi attribuiti a ciascun ente, questo perchè il

finanziamento è sempre una questione cruciale in uno Stato composto33.

D'altro canto non si può dimenticare che gli enti parziali devono essere partecipi

dell'elaborazione della volontà generale, cosa che avviene normalmente attraverso l'intervento

di una camera legislativa chiamata Senato Federale. Inizialmente i senatori negli Stati Uniti

erano indicati dalle rispettive assemblee legislative degli Stati membri. Tuttavia, in virtù

31 RUFFIA, Derecho constitucional, Madrid, 1987, p. 632. 32 Determinati argomenti sono comunemente riservati al potere centrale in forma esclusiva, come la celebrazione

dei trattati, le dichiarazioni di guerra e le celebrazioni di pace, l'organizzazione e il mantenimento delle forze

armate, la politica estera, il sistema monetario, dei pesi e delle misure, il sistema postale, telegrafico e della

radio, il sistema aereo. 33 ARNOLD, Los conceptos fundamentales del federalismo alemán. Ejemplo para la reforma española? In: La

España de las autonomias. Reflexiones 25 años después. RUIZ-GALLEGOS, (Director); BLASCO y ESCUDERO,

Barcelona, 2005, p. 735.




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dell'emenda costituzionale avvenuta all'inizio del ventesimo secolo, passarono ad essere eletti

dai cittadini dei loro rispettivi Stati, così come i deputati. In ogni modo il numero dei senatori

rimase uguale in tutti gli Stati membri, dal momento che la funzione di questi rappresentanti è

giustamente garantire l'autonomia degli Stati membri davanti al potere centrale.

Oltre a questi elementi, la costituzione scritta deve stabilire l'indissolubilità del vincolo

federativo, dal momento che una caratteristica della federazione, e che farà una grande

differenza in questo aspetto rispetto alla confederazione, è il suo aspetto di unione eterna. E'

proprio perché la federazione si impegna nel rispetto della differenza, per questo vengono

fissate nel proprio testo costituzionale le competenze esclusive di ciascun ente, che si

annuncia l'inammissibilità per gli Stati di volersi separarsi dopo aver deciso di unirsi. Non c'è,

secondo questa logica, motivo per fare ciò, tanto che viene sostenuto con forza un elemento

anch'esso considerato essenziale negli stati federali, l'intervento federale, ossia il blocco delle

prerogative di quello Stato membro che decide di non rispettare le regole del gioco cercando

di compromettere l'unità della federazione.

Questa è l'unica possibilità autorizzata dalla costituzione di uno Stato Federale perchè il

potere centrale invada la sfera del potere politico degli Stati membri. nel caso uno qualsiasi di

loro decida di superare un conflitto attraverso un meccanismo diverso dall'arbitrato del

Tribunale Costituzionale, parte assolutamente fondamentale in qualsiasi sistema che vuole

essere federalista. A causa di ciò il Tribunale Costituzionale è uno dei gioielli del sistema

federale. Senza l'autorità della corte costituzionale e senza il riconoscimento che questo

organo è legittimo per arbitrare i conflitti non sussiste alcuna federazione. Il sistema

federativo ha quindi dato questo grande contributo all'umanità: la soluzione delle controversie

statali attraverso un organo giuridico riconosciuto da tutti come capace di avere l'ultima parola

sui problemi di competenza tra gli Stati. E' vero che la costituzione svizzera non autorizza una

corte costituzionale per risolvere eventuali impasse di competenza tra i suoi enti, tuttavia ciò

si è sviluppato soprattutto come un'eccezione alla regola e riflette caratteristiche davvero

tipiche di questo paese in cui le decisioni più importanti sono prese direttamente dai cittadini.

Quindi, come si vede, uno Stato che vorrebbe essere federale deve avere una

costituzione scritta, almeno due sfere di potere politico, con le sfere parziali che devono

essere dotate di un'adeguata autonomia e con la possibilità di partecipare alle decisioni del




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potere centrale, oltre ad un Tribunale Costituzionale come arbitro dei conflitti che possono

sorgere.

3. Considerazioni finali

Dopo il cammino percorso, devo, come conclusione, fare alcune considerazioni, per

quanto provvisorie, sulle idee espresse in questo saggio.

La prima è che il federalismo è una forma di Stato attraverso il quale il potere è

esercitato in modo decentralizzato, dal momento che ci sono vari centri di potere, con

competenze specifiche stabilite nella costituzione. A causa di ciò, lo Stato federale è assai

propizio per lo sviluppo delle società democratiche, se le regole del gioco sono realmente

prese sul serio.

D'altro canto è bene che si tenga in considerazione che non esiste un federalismo puro,

il quale possa servire da referenza incontestabile per valutare se altre esperienze di Stato si

inquadrino o meno nella prospettiva federale, cosa che non vuol dire che lo Stato Federale

non presenta determinati elementi essenziali, senza i quali non può essere identificato.

Per quanto sia ovvio che il punto di riferimento fondamentale di uno Stato Federale è

quello statunitense, in fondo furono loro quelli che inventarono questo metodo di ripartizione

territoriale del potere, viene fuori che in linee generali, perché uno Stato sia considerato

federale, deve presentare almeno alcune delle seguenti caratteristiche: a) costituzione scritta e

rigida; b) due ordinamenti giuridici: centrale e parziali, con questi ultimi dotati di autonomia,

ossia di proprie competenze, possibilità di auto-organizzazione e di scelta dei propri

governanti e membri del potere legislativo, i quali avranno la competenza per legiferare sulle

materie presenti nella costituzione federale, oltre alle risorse necessarie per fare fronte alle

proprie responsabilità; c) l'indissolubiltà del vincolo federativo; d) le volontà parziali

rappresentate nell'elaborazione della volontà generale attraverso il Senato federale, che deve

salvaguardare l'isonomia in mezzo alle volontà parziali; e) l'esistenza di un Tribunale

Costituzionale come guardiano delle competenze e f) la possibilità di intervento federale.

Questi elementi sono gli ingredienti essenziali per la realizzazione del test di qualità




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dello Stato che si sta analizzando e che vuole essere considerato come Stato Federale.


Barbosa Ramos Paulo Roberto, Federalismo: condizioni di possibilità e caratteristiche essenziali

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