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CONVEGNO SISP • MILANO 15-17/09/2016

Autonomie prive (o quasi) d’autonomia: la situazione politica e finanziaria dei

comuni tedeschi e i loro rapporti con Bund e Länder1

di Alexander Grasse e Jan Labitzke

Sommario: 1. Introduzione. - 2. Democrazia e autonomia locale: il quadro teorico. - 3. Il

contesto: le autonomie locali nel sistema multi-livello tedesco. - 4. La situazione finanziaria dei

comuni: autonomia amministrativa senza sostanza? - 4.1 Il problema del disavanzo e dei

debiti. - 4.2 Gli effetti del ‘freno all’indebitamento’. - 4.3 Spese crescenti per la politica sociale.

- 4.4 Il problema degli investimenti insufficienti. - 5. Un caso emblematico: il Land Hessen. - 6.

Autonomia, democrazia (partecipativa) e sviluppi finanziari: conclusioni.

1. Introduzione

In Germania da anni è in corso un intenso dibattito sull’autonomia regionale e locale2, che ha

generato uno spostamento o meglio un rispostamento di competenze decisionali ai livelli

politici inferiori. Tale (ri)distribuzione da una parte dovrebbe contribuire a un incremento della

democrazia e quindi a una migliore ‘legittimazione-input’ delle decisioni politiche, dall’altra a

rendere più efficiente e quindi più economico l’espletamento dei compiti dello Stato, evitando

sovrapposizioni di istituzioni, compiti, ecc. Questo dibattito ha portato a due riforme del

federalismo:

la prima riforma (Föderalismusreform I), entrata in vigore nel 2006, aveva lo scopo di condurre

a una più chiara divisione delle competenze tra Bund e Länder. I suoi risultati, però, possono

essere considerati poco soddisfacenti o almeno ambigui. In linea di principio l’accordo tra Bund

e Länder prevedeva più autonomia per i Länder in termini di legislazione regionale e, in

cambio, minor potere co-decisionale dei Länder nel Bundesrat, ossia a livello federale, per

districare i livelli di governo e per ridurre l’eventualità che le riforme s’inceppassero per

contrasti tra partiti di governo e opposizione a livello nazionale.

In seguito, nel 2009, con una seconda riforma (Föderalismusreform II) si è cercato di cambiare

profondamente anche il sistema finanziario di Bund e Länder – cosa che poi non è avvenuta,

perché la riforma è coincisa con la crisi economica preceduta dalla crisi finanziaria, ossia

bancaria, avvenuta nel 2007 e 2008. La riforma del sistema finanziario si è essenzialmente

limitata all’introduzione della clausola del ‘freno all’indebitamento’ (Schuldenbremse),

1 Il paper fu già pubblicato in: Le Regioni (Bologna, il Mulino) No. 5-6/2015, S.1031-1075. 2 In lingua italiana vedi, tra gli altri, A. GRASSE, Il sistema federale tedesco tra continuità e nuove dinamiche,

Bologna, CLUEB, 2001; per un quadro complessivo del funzionamento del federalismo in Germania si rinvia ad

A. GRASSE, Federalism in Germany, in R. SEIDELMANN (a cura di), The New Germany: History, Economy,

Policies, Baden-Baden, Nomos, 239-268.

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decisione di ampia portata, perché comporta che i margini di azione politico-finanziaria di

Bund, Länder e comuni, attualmente scarsi, si assottiglino ulteriormente.3 Dal 2020 ai Länder

è vietata in linea di principio un’accensione di credito. Solo in “situazioni di necessità” come

catastrofi naturali o crisi economiche drammatiche, sono possibili nuovi indebitamenti e

comunque soltanto qualora i Länder elaborino nello stesso momento dei piani di rimborso (art.

109, comma 3 Legge Fondamentale). Ne consegue che, al contrario delle intenzioni della

riforma del 2006, i Länder, che in linea generale non hanno poteri discrezionali significativi per

aumentare autonomamente le loro entrate (la legislazione delle imposte principali spetta a

Bundestag e Bundesrat insieme), in termini finanziari sono meno autonomi che mai.

In seguito all’ambita riforma delle relazioni finanziarie tra Bund e Länder, avrebbero dovuto

essere profondamente riformate anche le relazioni finanziarie tra Bund e Länder da una parte e

i comuni dall’altra (intendendo comune come termine generale per città, comuni e circondari).

A tal fine il governo federale aveva incaricato una commissione di elaborare una riforma per il

finanziamento dei comuni. Le proposte di questa commissione hanno tuttavia incontrato forti

riserve, tanto che tuttora non esiste una proposta di riforma che possa essere approvata.

Intanto i deficit esistenti nella dotazione finanziaria comunale sono divenuti palesi, come si

vedrà in seguito. I comuni sono fortemente indebitati e molti continuano ad accumulare debiti

poiché le loro entrate non coprono le loro uscite inevitabili. A questo riguardo si possono

osservare notevoli disparità tra i comuni nei diversi Länder nonché tra i comuni di uno stesso

Land, disparità che minano l’obbligo costituzionale della realizzazione di “condizioni di vita

equivalenti” in tutta la Germania (art. 72, Legge Fondamentale). La maggior parte delle entrate

comunali, così come delle uscite, è definita da disposizioni di legge del Bund e dei Länder, in

modo tale che esse non sono sotto il controllo dei comuni. Inoltre le entrate tributarie che

spettano ai comuni dipendono in gran parte dalla congiuntura economica.

Se da un lato è innegabile che la situazione precaria dei bilanci dei comuni influenza

direttamente il campo d’azione e quindi di fatto anche l’autonomia di città, comuni e circondari,

dall’altro l’autonomia decisionale resta comunque un importante presupposto per la democrazia

locale, come illustreremo in seguito. Se la situazione finanziaria dei comuni non verrà

migliorata e stabilizzata in tempi brevi, non si raggiungeranno quegli obiettivi e quelle speranze

di un miglioramento qualitativo della democrazia e della partecipazione che sono collegati al

dibattito sul rafforzamento delle autonomie, come vedremo nel corso della nostra analisi.

3 In questo contesto vedi anche A. GRASSE, Sviluppi e tendenze del federalismo in Germania: differenza territoriale

e perequazione finanziaria, in Istituzioni del Federalismo, n. 4, 2012, 789-828 nonché A. GRASSE, Federalismo

competitivo e disparità regionali: il caso della Germania, in Foedus: Culture, Economie e Territori, n. 34, 2012,

79-104.

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2. Democrazia e autonomia locale: il quadro teorico

Il livello della politica locale con i suoi comuni, città e circondari in Germania è generalmente

considerato come la “culla” e la “scuola della democrazia”4 vale a dire, sia come il punto di

partenza della democrazia sia come il luogo in cui si “fa esercizio” di comportamento

democratico. Pur sembrando un po’ “romanticizzante”, questa non è una visione solo tedesca.

Negli Stati Uniti, ad esempio, la classica considerazione del comune è quella di luogo della

grass-roots democracy5:

“Questo pensiero è presente con variazioni nella letteratura a partire dalla metà del XIX

secolo: la politica locale è un’istanza fondamentale di socializzazione con comportamenti

e atteggiamenti democratici, una fonte per il rafforzamento del senso comunitario e per la

lotta ai ‘malumori politici’”. 6

Come riassume Lawrence Pratchett7, l’attuale teoria della democrazia offre un insieme di

motivazioni a sostegno dell’importanza della democrazia locale: essa provvede alla ripartizione

del potere politico, favorisce politiche differenziate e molteplici, le sue decisioni possono tenere

conto di condizioni, esigenze e desideri locali; ha inoltre lo scopo di facilitare la partecipazione

politica dei cittadini e di coinvolgerli in essa. Queste possibilità di partecipazione devono anche

contribuire a un rafforzamento delle basi democratiche dell’intero sistema politico:

„[W]ithout some form of local democracy, the opportunities for developing democratic

values and skills that can be used at broader institutional levels would be severely limited.

Consequently, local democracy provides the foundation for strong national democratic

institutions and practices. […] The role of local democracy, therefore, is more than simply

that of local selfgovernment. Local democracy, in both its representative and participatory

forms, is also an essential feature of a broader democratic polity.“8

Ma qual è allora il rapporto tra autonomia locale e democrazia locale? Come nota criticamente

Pratchett, i due concetti vengono utilizzati a volte come sinonimi e persino in studi scientifici

spesso non si distingue chiaramente tra di essi. I concetti però non sono identici: infatti la

dimensione dell’autonomia locale non influisce automaticamente sulla qualità democratica dei

procedimenti decisionali nella politica comunale e, viceversa, la qualità della democrazia locale

ovviamente non influenza automaticamente lo spazio d’azione comunale.9

Che democrazia locale e autonomia locale effettivamente non siano sempre andate a braccetto,

lo dimostra anche l’evoluzione storica della politica comunale in Germania: la riforma delle

città del 1806 in Prussia viene vista infatti come il punto di partenza dell’autonomia

4 S. SCHIEREN, Einleitung, in S. SCHIEREN (a cura di), Kommunalpolitik. Probleme und Potentiale der „Wiege

der Demokratie“, Schwalbach/Ts., Wochenschau-Verlag, 2010, 5-7 5 Il più noto capolavoro in questo senso è sicuramente quello di ALEXIS DE TOCQUEVILLE: De la démocratie en

Amérique (1835/1840). 6 A. VETTER, Lokale Politik als Rettungsanker der Demokratie?, in Aus Politik und Zeitgeschichte, n. 7-8, 2011,

26; tutte le citazioni tedesche sono state tradotte in italiano da chi scrive. 7 L. PRATCHETT, Local Autonomy, Local Democracy and the ‘New Localism’, in Political Studies, vol. 52, n. 2,

2004, 359 ss. 8 L. PRATCHETT, op. cit., 361. 9 L. PRATCHETT, op. cit., 358.

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amministrativa comunale moderna.10 La necessità di riformare l’amministrazione statale, anche

a livello comunale, era diventata palese con la sconfitta della Prussia ad opera di Napoleone.

Uno dei motivi principali del rafforzamento dell’autonomia amministrativa comunale era la

speranza di non dovere più essere così vincolati alle sovvenzioni statali. In fondo la Prussia

doveva saldare debiti onerosi in seguito alla sconfitta in guerra. Certamente le riforme all’inizio

si ispiravano alle idee dell’Illuminismo, della Rivoluzione Francese e all’ideale inglese

dell’autogoverno, perseguendo l’obiettivo di dare agli abitanti delle città (maggiore) libertà e

autodeterminazione. Ciononostante, esse erano state concepite sin dall’inizio in modo da evitare

rivoluzioni democratiche a livello superiore, non dovendo assolutamente mettere in dubbio la

monarchia. Inoltre, dopo la Restaurazione e il fallimento della rivoluzione democratica nei

Länder tedeschi nel 1848/49, l’autonomia amministrativa democratica fu più volte ridotta e fu

ripristinato il controllo statale sui comuni.11 In origine, quindi, l’autonomia amministrativa

comunale non era particolarmente finalizzata a incentivare la partecipazione e tantomeno la

democrazia, ma mirava piuttosto ad assicurare un’amministrazione possibilmente apolitica, ma

efficiente, sgravando lo Stato (anche finanziariamente)12:

“Né la sovranità popolare né la separazione dei poteri, l’autonomia, per non parlare della

democrazia, appartengono alla tradizione tedesca dell’autonomia amministrativa.”13

Questo però naturalmente non significa che anche in Germania le speranze di

democratizzazione non andassero di pari passo con il rafforzamento del livello locale. Già dopo

la Seconda Guerra Mondiale, gli Alleati volevano assicurare nella Germania occidentale un

decentramento del potere statale per mezzo di comuni forti, mentre i tedeschi stessi vedevano

l’autonomia amministrativa comunale (abolita dai nazionalsocialisti) come “una tradizione

storica di libertà da valutare positivamente” da riportare in vita dopo la dittatura nazista.14 Ed

anche dopo il 1968 e con il sorgere dei movimenti sociali, il rafforzamento del livello locale

doveva far sì che si sviluppasse un “rinnovamento della politica dal basso”15.

Pur apparendo esagerato e poco realistico aspettarsi così euforicamente che una rivalutazione

di città e comuni possa risolvere i problemi e i deficit relativi all’effettività, all’efficienza, alla

trasparenza e alla legittimazione di Stato e politica di cui tutti si lamentano16, il valore della

democrazia locale per la democraticità della società rimane indiscusso.

10 A. VON SALDERN, Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, in R. ROTH/H. WOLLMANN (a

cura di), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn, Bundeszentrale für politische Bildung,

1993, 2. 11 VON SALDERN, op. cit., 2 ss. 12 H. NAßMACHER, K.-H. NAßMACHER, Kommunalpolitik in Deutschland, Wiesbaden, VS-Verlag, 2007 (2°

edizione), 34 e 43; J. UELTZHÖFFER, Die kommunale Machtelite und der politische Willensbildungsprozeß in der

Gemeinde, in H.-G. WEHLING, Kommunalpolitik, Hamburg, Hoffmann & Campe, 1975, 95. 13 NAßMACHER, NAßMACHER, op. cit., 30. 14 VON SALDERN, op. cit., 3 s. 15 J.J. HESSE, Erneuerung der Politik „von unten“? Stadtpolitik und kommunale Selbstverwaltung im Umbruch, in

J.J. HESSE (a cura di), Erneuerung der Politik „von unten“? Stadtpolitik und kommunale Selbstverwaltung im

Umbruch, Opladen, Westdeutscher Verlag 1986, 11-25. 16 Cfr. J.J. HESSE, op. cit. (già nel lontano 1986!), 24 nonché A. VETTER, op. cit., 24.

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La politica locale non ha solo i vantaggi di una maggiore “vicinanza ai problemi, orientamento

verso i destinatari delle politiche e adeguatezza sia regionale sia settoriale”17, ma è anche il

campo dell’organizzazione di base dei partiti politici; inoltre, essa dà la possibilità di fare

esperienze politiche svolgendo una funzione di reclutamento del personale politico a livelli più

alti e, non da ultimo, è un laboratorio per politiche innovative e forme di partecipazione.18

Come già menzionato, la democrazia locale e l’autonomia locale non sono identiche.

L’autonomia può essere esercitata sicuramente anche in modo non democratico. Viceversa, e

questo è il nocciolo dell’argomentazione illustrata in questo saggio, i processi decisionali

democratici senza spazi decisionali autonomi sono vacui e in fin dei conti senza senso:

„If democracy is to thrive within localities, it requires autonomy not only as freedom from

higher authorities, but also as freedom to undertake particular initiatives and for

communities to be able to reflect or express their own political identity.“ 19

L’autonomia finanziaria dei comuni è vista qui come una chiave per l’autonomia locale stessa20,

perché “[…] political and organisational autonomy is meaningless without the resources to

realise the benefits of such autonomy” 21.

Procediamo dunque ad analizzare come funziona al momento l’autonomia politica e finanziaria

dei comuni tedeschi.

3. Il contesto: le autonomie locali nel sistema multi-livello tedesco

In Germania l’autonomia amministrativa locale è garantita dall’art. 28, comma 2 della Legge

Fondamentale. In questa disposizione costituzionale è definita anche la “autoresponsabilità

finanziaria” dei comuni che implica il diritto dei comuni a una dotazione finanziaria adeguata

ai loro compiti. Non si tratta solo di rendere possibile la realizzazione dei compiti obbligatori

definiti per legge da Bund e Land, ma anche di un minimo di compiti volontari per i quali

possono decidere i comuni stessi; proprio quest’ultimo punto, come si mostrerà, diventa però

sempre più difficile. Peraltro nell’ambito delle disposizioni generali, la Legge Fondamentale

prevede in maniera vincolante che nei comuni vi sia una rappresentanza popolare eletta (art. 28,

comma 1). Oltre a questa disposizione, però, se ne trovano solo poche nella Legge

Fondamentale con diretto riferimento ai comuni, poiché la disciplina degli ordinamenti che

regolano l’assetto, il funzionamento e i compiti dei comuni è di competenza dei Länder. Ciò

significa che l’organizzazione del livello comunale è diversa a seconda del Land, quindi

esistono 16 diversi ordinamenti comunali, con l’ulteriore particolarità che Berlino, Brema e

Amburgo sono allo stesso tempo una città e un Land.

17 J.J. HESSE, op. cit., 24. 18 Cfr. J. LABITZKE, D. EIßEL, Local Government and Governance in Germany, in C.-P. CHU et al. (a cura di),

Local Governance in the Global Context. Theory and Practice, Berlin, LIT Verlag, 2010, 122 ss. 19 PRATCHETT, op. cit., 372. 20 PRATCHETT, op. cit., 365. 21 PRATCHETT, op. cit., 364.

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La posizione dei comuni nel sistema multi-livello tedesco viene valutata in vario modo:

fondamentalmente ci si chiede se la Repubblica Federale Tedesca abbia una struttura statale su

tre livelli (Bund, Länder e comuni) oppure se esistano solo due livelli statali con Bund e Länder

e i comuni siano parte integrante dei Länder.22 Le ragioni di questa controversia risiedono

essenzialmente nel “guazzabuglio del diritto vigente”23, in cui si possono trovare argomenti a

favore e contro entrambe le posizioni.

Come illustrano Hiltrud e Karl-Heinz Naßmacher24, alcuni politologi argomentano che i

comuni sono enti autonomi e garantiti dalla costituzione. I sostenitori di questa posizione, come

ad esempio riassume Wollmann25, si rifanno al diritto dei comuni garantito dalla costituzione

di regolare da soli i propri affari locali. Questo dà loro chiare competenze che li distinguono da

Bund e Länder. Inoltre i comuni hanno proprie competenze normative e dispongono anche di

organi legislativi eletti e legittimati dal popolo. Secondo questa interpretazione i comuni sono

“simili nelle funzioni e pari”26 al Bund e ai Länder.

A questa si contrappone un’interpretazione giuridica che contesta l’idea di una struttura statale

a tre livelli.27 I sostenitori di quest‘approccio si riferiscono al fatto che la Legge Fondamentale

agli art. 30, 72 e 74 conferisce al Bund alcune competenze legislative, mentre lascia tutte le

altre ai Länder.28 Per quanto riguarda la ripartizione delle competenze legislative, i comuni non

vengono menzionati. Da questo punto di vista, i comuni a livello amministrativo sono parte del

potere esecutivo dei Länder, il potere statale da loro esercitato deriva soltanto dai Länder.29

Anche la Corte Costituzionale Federale si è basata su questo punto di vista nella sua sentenza

in cui definisce i comuni parte costituente dei Länder30, non riconosce ai Parlamenti comunali

una “funzione legislativa in senso proprio”31 e ritiene la normazione dei comuni esercizio di

attività amministrativa32.

Queste diverse interpretazioni si capiscono meglio se si osserva più da vicino la divisione delle

competenze nel sistema multi-livello tedesco.

È noto che il federalismo tedesco non è organizzato secondo il sistema dualistico, nel senso che

non esiste una netta delimitazione delle competenze tra i livelli né ogni livello esegue le proprie

leggi servendosi delle proprie strutture amministrative. Il modello tedesco è piuttosto un

22 Vedi J. LABITZKE, D. EIßEL, op. cit. 23 H. WOLLMANN, Kommunalvertretungen: Verwaltungsorgane oder Parlamente? in H. WOLLMANN, R. ROTH (a

cura di), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Opladen, Leske + Budrich, 1999, 61. 24 Cfr. H. NAßMACHER, K.-H. NAßMACHER, op. cit., 19 s. 25 Vedi H. WOLLMANN, op. cit., 60 ss. 26 H. WOLLMANN, op. cit., 61. 27 Cfr. H. NAßMACHER, K.-H. NAßMACHER, op. cit., 19. 28 Cfr. J. DIECKMANN, Die Städte im Bundesstaat, in H. WOLLMANN, R. ROTH (a cura di), Kommunalpolitik.

Politisches Handeln in den Gemeinden, Opladen, Leske + Budrich, 1999, 292. 29 Cfr. H. WOLLMANN, op. cit., 59 s. 30 Cfr. sentenza della corte costituzionale federale della Germania, BVERFG 39, 96. 31 Cfr. sentenza della corte costituzionale federale della Germania, BVERFG 6, 104. 32 Cfr. sentenza della corte costituzionale federale della Germania, BVERFG 32, 346 (361); vedi anche H.

WOLLMANN, op. cit., nota a piè n. 54.

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modello cooperativo, un federalismo congiunto o anche un federalismo amministrativo in cui

predomina una differenziazione funzionale: mentre il livello del Bund domina la legislazione,

esso non ha quasi strutture amministrative proprie, anzi, per implementare le leggi deve servirsi

delle amministrazioni dei Länder.33 Tuttavia i Länder a loro volta si servono delle strutture

comunali in molte occasioni, cosicché gran parte della legislazione viene eseguita a livello

locale:

„In sum, the multifunctional scope of responsibilities of local government in Germany’s

intergovernmental setting is comparatively broad. For instance, about 80 percent of all

implementation-related legal provisions (stemming federal, Land and EU legislation) are

applied and carried out by local authorities. About three quarters of the entire public capital

investment expenditures (except defence) are handled by local authorities.“34

Oltre a questi compiti assegnati che i comuni svolgono sotto stretto controllo di merito e

normativo dei Länder, essi hanno un ambito amministrativo autonomo in cui assumono e

attuano le proprie decisioni, sottostando soltanto a un controllo generale (controllo di

legittimità) che riguarda il rispetto del quadro giuridico del Land, del Bund e dell’UE.35 In

questo modo l’amministrazione statale e quella comunale in Germania (diversamente da quanto

succede in Svezia o in Gran Bretagna) non sono separate. Si tratta piuttosto di un “administative

integrated model” in cui “i comuni eseguono le leggi statali (sotto il controllo statale) e

prendono e attuano decisioni proprie comunali”.36 Che i comuni eseguano gran parte delle leggi

in Germania, lo dimostra anche la quantità di personale ai diversi livelli. Mentre il Bund ha solo

pochi funzionari, il maggior numero di dipendenti pubblici si concentra nei Länder e nei comuni

(vedi fig. 1).

Fig. 1 – Impiegati in base al livello politico-amministrativo (in migliaia)

Bund:

457,2

Länder*:

2105,8

Comuni:

1242,0

* Per quanto riguarda i dipendenti dei Länder, bisogna sottolineare che anche i poliziotti (a eccezione della polizia

federale), gli insegnanti delle scuole pubbliche e i dipendenti delle università statali vengono annoverati tra i loro

dipendenti.

Fonte: STATISTISCHES BUNDESAMT, Personal des öffentlichen Dienstes - Fachserie 14 Reihe 6 – 2014.

33 Cfr. H. LAUFER, U. MÜNCH, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, VS Verlag

2006, 135. 34 N. KERSTING et al., Local Governance Reform in Global Perspective, Wiesbaden, VS Verlag, 2009, 49. 35 Cfr. KERSTING et al., op. cit., 48. 36 W. RUDZIO, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden, Springer VS, 2014, 355.

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Tuttavia all’interno di tali compiti amministrativi autonomi bisogna ancora differenziare tra (i)

compiti obbligatori con direttive (i comuni devono eseguire questi compiti nel modo prescritto),

(ii) compiti obbligatori senza direttive (i comuni devono in ogni caso eseguire questi compiti,

ma possono decidere come) e (iii) compiti volontari. Solo per questi ultimi i comuni possono

decidere autonomamente se e, in caso positivo, in che modo eseguire questi compiti, a

condizione che dispongano dei fondi necessari per il loro finanziamento. Nella seguente tabella

(vedi tab. 1) si trova una panoramica dei diversi compiti.

Tab. 1 – Potestà regolamentare dei comuni

Affari amministrativi autonomi

(mero controllo di legittimità)

Compiti assegnati (controllo di

legittimità e di adeguatezza)

Compiti obbligatori

con direttive

Compiti obbligatori

senza direttive

Compiti volontari Esecuzione di leggi del Bund e

del Land come per esempio:

Leggi elettorali

Atti di stato civile (anagrafe)

Leggi per i vigili del fuoco

Assistenza sociale federale,

leggi sull’assistenza

giovanile, leggi sul sussidio-

casa

Diritto della tutela del

paesaggio naturale,

legislazione alimentare

Legge per la prevenzione

delle epidemie, legge scarico

sulle emissioni inquinanti

Sorveglianza

edilizia

Scuole

elementari

Tutela del

paesaggio

naturale

Protezione

antincendio

Smaltimento dei

rifiuti

Strade comunali

Piani regolatori

edilizi

Edifici scolastici

ecc.

Teatri

Musei

Piscine

Impianti sportivi

Imprese di

trasporti pubblici

Incentivazione

dell’economia

Centri giovanili

Fonte: Grafico proprio secondo W. RUDZIO op. cit., 358 nonché G. SCHMIDT-EICHSTAEDT, Autonomie und

Regelung von oben, in H. WOLLMANN, R. ROTH (a cura di), Kommunalpolitik, Bonn, Bundeszentrale für

politische Bildung, 1998 (2° edizione), 326 ss.

Anche per quanto riguarda i compiti volontari, però, i comuni sottostanno alle disposizioni degli

statuti comunali dei Länder e alle leggi generali come al diritto di concorrenza europeo o al

diritto economico comunale dei Länder che regola l’attività economica dei comuni. Tutta

questa legislazione ai livelli superiori è stata promulgata senza una partecipazione dei comuni,

che vada al di là di una mera consultazione. Inoltre, i bilanci dei comuni sono soggetti alla

vigilanza da parte delle amministrazioni dei Länder che controllano se essi siano conformi alle

normative di bilancio dei Länder. Qualora le uscite dei comuni superino le entrate, l’ispettorato

del Land può rifiutare l’approvazione del bilancio di previsione o imporre delle misure per

ridurre il deficit.

Lo spazio d’azione dei comuni non è però determinato dai livelli superiori solo per quanto

riguarda le loro competenze; lo stesso vale infatti anche per la maggior parte delle entrate

comunali: in base alle norme costituzionali sopra citate, il Bund deve assicurare

qualitativamente il diritto dei comuni di dotarsi di entrate tributarie e la possibilità di tassazione.

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Quantitativamente sono i Länder a dover garantire la dotazione finanziaria dei comuni per

mezzo della perequazione finanziaria (inter-)comunale e della compensazione di spese di certi

comuni nel caso di sovraccarico relativo a singoli compiti.37 Complessivamente, però, i Länder

hanno la responsabilità costituzionale finale nel campo della dotazione finanziaria

proporzionata ai compiti dei loro comuni. Sono i Länder e il Bund che decidono quali tasse i

comuni possono riscuotere autonomamente, a quali altri tipi di tasse partecipano e quali

allocazioni ricevono dai livelli superiori. Così l’art. 106, commi 5 e 5a, della Legge

Fondamentale assegna ai comuni un’aliquota sul gettito dell’imposta sul reddito e di quella sul

valore aggiunto (IVA) che riceve dai Länder. Al momento arrivano ai comuni il 15% del gettito

dall’imposta sul reddito e il 2,2% del gettito dall’IVA. Il comma 6 dello stesso articolo

garantisce ai comuni il diritto al gettito dell’imposta fondiaria e di quella su industrie e

commerci così come delle imposte di consumo. I comuni sono così autorizzati a fissare

autonomamente (entro i limiti giuridici) le aliquote per l’imposta fondiaria e su industrie e

commerci. Inoltre la Legge Fondamentale (art. 106, comma 7) prevede che i Länder cedano

una parte delle proprie entrate tributarie ai comuni secondo la regolamentazione propria dei

singoli Länder. Ai comuni spettano ulteriori entrate dalle tasse comunali e dai bolli o ricevono

dotazioni dai livelli superiori, il 43% dei quali però è vincolato a scopi specifici.38 Infine, i

Länder dispongono internamente di sistemi di perequazione finanziaria tra comuni con poche

entrate e comuni con molte entrate.

Tab. 2 – Entrate del bilancio amministrativo dei comuni nel 2014 (bilancio fondamentale;

escluse città-Stato) in mld euro %

Entrate da tasse 79,5 41,8

di cui: imposta su industrie e commerci 33,1

aliquota imposta sul reddito 30,2

aliquota IVA 3,7

tasse fondiarie 11,3

Dotazioni dei Länder 68,1 35,8

di cui: con vincoli di destinazione 26,1

dotazioni senza vincoli di destinazione 42,1

Bolli 17,5 9,2

Altre entrate (p. es. canoni di concessione) 25,0 13,2

Totale 190,0 100

Fonte: BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN, Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen

2005 bis 2014, 2015.39

37 Cfr. H.-G. HENNEKE, Anforderungen an die Reform der föderalen Finanzbeziehungen ab 2020 aus kommunaler

Sicht, in EUROPÄISCHES ZENTRUM FÜR FÖDERALISMUSFORSCHUNG TÜBINGEN (a cura di), Jahrbuch des

Föderalismus 2014, Baden-Baden, Nomos, 2015, 238-254. 38 S. ANTON, D. DIEMERT, Kommunalfinanzen im freien Fall? Gemeindefinanzbericht 2009, in Der Städtetag, n.

5, 2009, Neuwied, 50; W. RUDZIO, op. cit., 362. 39http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederal

e_Finanzbeziehungen/Kommunalfinanzen/Eckdaten-2005-2014.pdf?__blob=publicationFile&v=1

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In una visione generale sulla posizione dei comuni nel sistema multi-livello tedesco,

osservando, come illustrato, la loro dipendenza dalle decisioni prese ad altri livelli e a cui non

partecipano, si può arrivare ad un risultato deludente:

“Nonostante vengano vantati volentieri come scuola della democrazia, nella struttura

statale tedesca i comuni e i circondari si ritrovano solo nella posizione di fanalini di coda

dei Länder. Non hanno voce in capitolo nella legislazione statale, e sono i Parlamenti dei

Länder a disciplinare gli ordinamenti comunali e a stabilire i loro territori. Bund e Länder

decidono solo tra di loro quali aliquote delle imposte congiunte di Bund, Länder e comuni

spettano ai comuni. Di conseguenza la Repubblica Federale Tedesca conosce dal punto di

vista politico tre livelli, ognuno con le proprie rappresentanze popolari, ma dal punto di

vista del diritto pubblico solo una struttura a due livelli formata da Bund e Länder.”40

4. La situazione finanziaria dei comuni: autonomia amministrativa senza sostanza?

Come detto sopra, una dotazione finanziaria sufficiente è la condizione necessaria di

un’autonomia amministrativa che funzioni. Tuttavia, la situazione finanziaria di molti comuni

tedeschi è tutt’altro che solida, come di seguito verrà mostrato dettagliatamente.

4.1 Il problema del disavanzo e dei debiti

Tutti i livelli statali in Germania hanno accumulato negli scorsi anni e decenni un notevole

onere dei debiti (vedi tab. 3). In questo contesto la situazione finanziaria dei Länder è

particolarmente importante per i comuni perché, in fin dei conti, sono i Länder che possono

mettere a disposizione dei loro comuni i fondi oppure tagliarli. Anche i compiti che i comuni

devono accollarsi sono fondamentalmente definiti dai Länder.

Tab. 3 – Debiti della mano pubblica (2014, in milioni di euro)

Fonte: Ministero Federale delle Finanze (BMF) 2015

(http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2015/09/Inhalte/Kapitel-5-Statistiken/5-1-

13-schulden-der-oeffentlichen-haushalte.html)

Anche se l’indebitamento pro capite dei singoli Länder risulta molto diverso, tutti devono

sostenere notevoli oneri di debito. Persino nei Länder economicamente più forti

l’indebitamento è cresciuto drammaticamente nel primo decennio di questo secolo in seguito

alle ridotte entrate tributarie e a fronte di spese crescenti. Così gli scarsi finanziamenti in molti

casi sono un problema strutturale e non solo congiunturale perché, persino in periodi con ottimi

tassi di crescita (come nel caso del 2010 e del 2011 con il 4,1% e 3,6% del PIL), la maggior

parte dei Länder non è riuscita a presentare un bilancio senza un nuovo indebitamento.41 Anche

per quanto riguarda l’indebitamento comunale, si possono notare grandi differenze regionali.

40 W. RUDZIO, op. cit., 356. 41 Per un’analisi più dettagliata della situazione finanziaria dei Länder si rinvia ad A. GRASSE, Crisi economica e

finanziaria e sistema multi-livello tedesco – alcuni cenni critici sulle politiche dell’austerità, in Istituzioni del

Federalismo, n. 2, 2015, 423-446.

Bund Länder Comuni Previdenza sociale

1.289.697 619.477 139.436 561

11

Così l’indebitamento pro capite dei comuni varia in media tra i 670 euro nel Baden-

Württemberg e i 3.103 euro in Assia. A fronte di ciò sono stati creati in sette Länder (Renania

Settentrionale-Vestfalia, Saar, Assia, Renania-Palatinato, Schleswig-Holstein, Sassonia-Anhalt

e Baviera) dei programmi mirati a ridurre l’indebitamento comunale. In cambio degli aiuti da

parte del Land, però, i comuni si devono impegnare in programmi di risparmio duraturo.42 I

programmi dei Länder da una parte sono, quindi, un aiuto per i comuni con problemi finanziari,

ma allo stesso tempo limitano ulteriormente lo spazio d’azione dei comuni e danno ai Länder

più controllo sui bilanci dei comuni stessi, come si spiegherà meglio in seguito con l’esempio

del Land Hessen (vedi par. 5).

La diversa situazione dei comuni non si riferisce però solo al debito totale, ma anche ai bilanci

annuali e al relativo disavanzo. A un primo sguardo la situazione finanziaria comunale appare

ultimamente poco problematica, visto che i comuni tedeschi in generale negli ultimi tre anni

sono riusciti ad raggiungere un utile (vedi fig. 2).

Fig. 2 – Saldi dei bilanci comunali fondamentali (senza società proprie o partecipate e senza

patrimoni speciali; in miliardi di euro)

Fonte: grafico proprio; dati: BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015, 33;

conteggi secondo i dati base dello STATISTISCHES BUNDESAMT.

Questo risultato ha a che fare in modo decisivo con i bassi tassi d’interesse sul mercato di credito

a partire dalla crisi finanziaria: grazie agli interventi della Banca Centrale Europea (BCE) e alla

sua politica di un tasso di interesse principale bassissimo (che in termini reali, cioè inflazione

42 Cfr. BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015 (http://www.bertelsmann-

stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/Studie_LK_Kommunaler-Finanzreport-

2015.pdf).

1,93

-4,09-3,66

-8,4

-3,88

-2,24

2,76

8,18 8,35

-7,47-6,88

-0,97

2,591,76

0,24

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

12

bassissima inclusa, è un tasso ‘negativo’), i comuni tedeschi hanno potuto riprendersi

finanziariamente, perché veniva facilitato il ri-finanziamento dei debiti a condizioni

decisamente migliori rispetto al passato, ottenendo bilanci almeno a prima vista positivi. Di

fatto la Germania approfitta enormemente del “Quantitative Easing” della BCE in quanto essa

appare agli investitori una specie di ‘porto sicuro’. Il risparmio che ne risulta è notevole: Bund,

Länder e comuni traggono ugualmente vantaggio dallo sviluppo dei tassi minimi storici, dovuti

alla crisi nell’Europa meridionale. Gli investitori, però, trovano la Germania particolarmente

affidabile non solo a causa della cosiddetta Eurocrisi, ma anche a causa delle crisi dei Paesi

emergenti, e prestano soldi agli enti pubblici a condizioni molto vantaggiose. Grazie ai costi

dei tassi d’interesse che in questo modo si sono abbassati, la Germania risparmierà, secondo la

Corte dei Conti Federale, circa 17,4 miliardi di euro soltanto nel 2016, contrariamente alle

precedenti previsioni. Soprattutto l’operazione di credito a livello comunale, con cui finora non

si potevano quasi ottenere rendite lucrative, diventa di nuovo attraente. Per banche e investitori

(assicurazioni, società d’investimenti) è interessante mettere la loro liquidità a disposizione dei

comuni come porto sicuro per il capitale a breve termine, non da ultimo in considerazione dei

tassi d’interesse reali negativi e delle penali riscosse dalla BCE per i depositi a breve termine

presso la banca di emissione (da dicembre 2015 -0,3%). Prima o poi però finirà l’era del denaro

a basso costo. La banca di emissione degli Stati Uniti Fed ha già dato inizio a un cambiamento

in questo senso nella politica monetaria aumentando i tassi di riferimento (per la prima volta

dal 2006) nel dicembre 2015. Infatti l’utile dei comuni è già sceso a 240 milioni di euro nel

2014 dopo il buon biennio 2012-2013. Piccole variazioni delle condizioni generali, come il

suddetto aumento dei tassi d’interesse, potrebbero quindi tramutare velocemente il trend da

positivo in negativo.

Oltre alla fase a bassissimi tassi d’interesse, ci sono altre due spiegazioni per l‘attuale sviluppo

positivo delle finanze comunali: per prima cosa, la ripresa congiunturale ha portato per i comuni

entrate decisamente maggiori dall’imposta su industrie e commerci; in secondo luogo il Bund

ha contribuito più che in passato al finanziamento di determinati compiti, ad esempio facendosi

carico completamente dei costi per il reddito base di sussistenza per gli anziani e per la parziale

inabilità al lavoro dal 2014. Questo però ha comportato anche dei seri problemi: infatti, anche

se è giusto che il Bund contribuisca più di prima agli oneri finanziari dei comuni, è anche vero

che esso ha finora rinunciato a una riforma basilare del sistema finanziario comunale auspicata

da molto tempo. Si tratta sempre di uno “sgravio” di Länder e comuni che comunque non

avviene come un diritto, bensì come una concessione. Così “si ha l’impressione che, per quanto

riguarda il gettito delle imposte, si tratti di ‘soldi del Bund’, che il Bund può distribuire, a propria

discrezione e a seconda dell’opportunità politica, ai livelli considerati inferiori. Questo, tuttavia,

dal punto di vista costituzionale, è inammissibile.”43 Il punto cruciale sta nel fatto che

nell’attuazione delle leggi federali che prevedono prestazioni finanziarie a favore dei cittadini

43 H.-G. HENNEKE, op. cit., 244.

13

ai comuni, non rimangono più margini decisionali degni di nota e quindi il Bund può assicurarsi

in tal modo dei diritti di intervento (“briglie d’oro”).

Dall’evoluzione dei saldi dei bilanci comunali (vedi fig. 2) si nota anche come le entrate dei

comuni siano instabili. La crisi economica e finanziaria ha significato per i comuni un crollo

delle entrate derivanti dall’imposta su industrie e commerci tra il 2008 e il 2011 e, quasi

specularmente a questo, un aumento delle spese sociali che si è cercato di finanziare per mezzo

di ulteriori accensioni di crediti, in particolare di crediti in mancanza di liquidità. Un noto

problema fondamentale delle finanze comunali consiste nel fatto che il gettito delle imposte dei

comuni e il volume totale della perequazione finanziaria comunale dipendono notevolmente

dall’andamento economico (imposta su industrie e commerci, aliquote all’IVA e all’imposta

sul reddito), allo stesso tempo però anche le uscite vengono influenzate dalla congiuntura, in

quanto le prestazioni sociali aumentano simmetricamente nelle fasi di debole congiuntura. Oltre

a questo noto problema, ce n’è un altro più recente, che sta aumentando d’importanza, vale a

dire l’aumento delle prestazioni sociali che dipendono dalla situazione occupazionale e dalla

congiuntura, come i sussidi per l’inserimento dei disabili, il sussidio per l’assistenza sanitaria a

lungo termine, l’assistenza ai giovani e le strutture per l’assistenza ai giovani. Esse infatti stanno

crescendo molto e gravano sempre più sui bilanci dei comuni (vedi par. 4.3).

Inoltre una considerazione generale dei bilanci comunali impedisce di cogliere le notevoli

differenze regionali esistenti. Come si può vedere in fig. 3, nonostante la buona situazione

congiunturale attuale con elevate entrate tributarie e tassi d’interesse bassi i comuni di sei dei

13 Länder in totale (escluse le tre città-Stato) continuano ad avere un saldo negativo con in

parte notevoli nuovi indebitamenti pro capite.

Fig. 3 – Saldi dei bilanci fondamentali dei comuni nei Länder nel 2014 (in euro pro capite)

14

Fonte: Grafico proprio; fonte dei dati: BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh,

2015, 39; conteggi secondo i dati dello STATISTISCHES BUNDESAMT.

Al contrario, in particolare nei comuni della Baviera e del Baden-Württemberg, ma anche in

Bassa Sassonia, dal 2012 si notano utili elevati.44 In più si possono osservare grandi differenze

tra i singoli comuni all’interno dei singoli Länder, come verrà dimostrato più avanti con

l’esempio dell’Assia (vedi par. 5). Proprio queste disparità tra comuni in aree depresse e quindi

deboli finanziariamente e comuni situati in aree favorite e forti finanziariamente, a medio

termine aumentano piuttosto che diminuire facendosi notare anche nei finanziamenti esterni.

Poiché nella crisi finanziaria i datori di credito prestano sempre più attenzione al fatto che i

comuni a cui danno i loro crediti abbiano pochi problemi economici, le condizioni di

rifinanziamento per i comuni in aeree depresse potrebbero in futuro peggiorare ulteriormente.45

Come si vede nella fig. 4, il rapporto di indebitamento pro capite a livello del Land e dei comuni

nei diversi Länder è molto diverso: se il rapporto tra l’indebitamento comunale e i debiti a

livello del Land in Baden-Württemberg e in Brandeburgo è grosso modo di 1:10, in Assia è già

di 1:2 e in Sassonia l’indebitamento comunale supera addirittura quello del Land.

44 Cfr. H.-G. HENNEKE, op. cit., 238. 45 Cfr. S. BRAND, Paradigmenwechsel in der Kommunalfinanzierung – der lange Schatten der Finanzkrise, in

Wirtschaftsdienst, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, n. 1, 2015, 51.

127

81

5844 40

234

-9 -10

-44

-87 -92

-319-350

-300

-250

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

15

Fig. 4 – Indebitamento dei Länder, dei loro comuni e indebitamento complessivo (Länder e

comuni) nel 2014 nel settore non pubblico (pro capite in euro)

Sass.: Sassonia, Bav.: Baviera, B.-Württ.: Baden-Württemberg, Mec.-P.: Meclemburgo-Pomerania anteriore,

Bra.: Brandeburgo, Tur: Turingia; Bassa Sass.: Bassa Sassonia; Sass.-A.: Sassonia-Anhalt; Ren.-P.: Renania-

Palatinato; Schl.-H.: Schleswig-Holstein; Ren S.-V.: Renania Settentrionale-Vestfalia; Amb.: Amburgo; Ber.:

Berlino.

Fonte: grafico proprio; dati: STATISTISCHES BUNDESAMT, Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts.

Nota: I Länder Berlino, Brema e Amburgo comprendono solo una città, perciò il livello del comune e del Land

non sono differenziati.

Ciò dimostra l’influenza della politica del Land sulla situazione finanziaria comunale e sulla

diversa divisione dei compiti (nonché sulla responsabilità finanziaria che va di pari passo con

essa) tra livello comunale e regionale nei diversi Länder.

In fin dei conti, la situazione finanziaria dei comuni, che a prima vista sembra relativamente

positiva, alla fin fine è estremamente ingannevole, trovandosi i comuni tedeschi sotto una

molteplice pressione: innanzi tutto, il ‘freno all’indebitamento’ sta già stendendo la sua lunga

ombra (vedi par. 4.2), in quanto lo sviluppo finanziario dopo il 2019, quando terminerà il

vigente sistema di perequazione finanziaria, non è ancora assolutamente definito46; in secondo

luogo, le spese di consumo continuano ad aumentare, in particolare le spese sociali (vedi par.

4.3), e in terzo luogo, c’è comunque un enorme ristagno degli investimenti (vedi par. 4.4).

46 Nel dicembre 2015, i 16 Länder si sono accordati su una riforma della perequazione finanziaria (su questo vedi

anche A. GRASSE, Sviluppi e tendenze del federalismo in Germania: differenza territoriale e perequazione

finanziaria, in Istituzioni del Federalismo, n. 4, 2012, 789-828) dopo anni di trattative estremamente ostiche.

Questa proposta deve però adesso essere discussa anche col Bund. Il risultato di queste trattative è estremamente

incerto a causa dei pagamenti compensativi di 9,65 miliardi di euro richiesti dai Länder al Bund.

Sass. Bav.B.-

Wurtt.

Mec.-

P.Bra. Tur.

Bassa

Sass.Assia

Sass.-

A.

Ren.-

P.

Schl.-

H.

Ren.

S.-V.Amb. Ber. Saar Brema

totale 1846 3026 6058 7340 8283 8682 8917 10370 10475 11309 11372 13558 16148 17347 17647 31299

Land 777 1907 5387 6101 7431 7304 7319 7267 9068 8188 9897 10598 13982

comuni 1069 1119 670 1239 852 1378 1598 3103 1406 3121 1476 2959 3665

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

16

4.2 Gli effetti del ‘freno all’indebitamento’

Sembra già chiaro che, a causa del divieto di nuovi indebitamenti che i Länder dovranno

rispettare a partire dal 2020, saranno proprio i Länder, in particolare quelli deboli

finanziariamente, a essere tentati di demandare ai comuni i compiti costosi, senza tenere conto

del ‘principio di connessione’, in base al quale i costi sono a carico del livello politico che li

delibera. Inoltre, i Länder potrebbero essere tentati di tagliare le sovvenzioni finanziarie

flessibili ai comuni o di ridurre la perequazione finanziaria verticale47. Anche il Bund in futuro

potrebbe essere più reticente a sgravare finanziariamente i comuni (ad esempio nel settore del

sociale). La tab. 4 riassume i possibili effetti (indiretti) del ‘freno all’indebitamento’ sulle

economie comunali e le conseguenze che ne risultano per lo spazio d’azione dei comuni.

Oltre al fatto che i comuni non possono opporsi a questi effetti, non si sa in quale misura essi

giuridicamente sottostiano ai divieti di indebitamento posti dal ‘freno all’indebitamento’ della

Legge Fondamentale (2009) e dal ‘Patto di bilancio europeo’ (2012). Costituzionalmente sono

sì parte dei Länder, ma questi ultimi possono regolare le norme sull’indebitamento comunale

solo all’interno degli ordinamenti comunali che “però non siano collegati direttamente con le

norme del ‘freno all’indebitamento’ o del Patto di bilancio europeo”, perché (come illustrato

sopra, vedi par. 3) dal punto di vista costituzionale i comuni vengono riguardati parti integrali

dei Länder e non terzo livello statale autonomo.48 All’art. 109, comma 3 LF vengono trattati i

bilanci di Bund e Länder, ma non i comuni e la previdenza sociale. Il Bund stesso non ha alcun

tipo di diritto di sanzione verso i comuni. Indipendentemente da questioni giuridiche, nel clima

di austerità dominante c’è sicuramente una notevole pressione politica sui comuni affinché

consolidino ulteriormente le loro finanze. A questo si aggiunge che il ‘Patto di bilancio europeo’

si occupa della totalità dei bilanci pubblici (§ 51, comma 2, capoverso 1 legge sui principi di

bilancio HGrG). Esso, con un nuovo indebitamento strutturale ammissibile dello 0,5% del PIL,

è un po’ più generoso del ‘freno all’indebitamento’ della Legge Fondamentale (0,35% per il

Bund, 0% per i Länder). Se i comuni non dovessero riuscire ad arrivare a una perequazione

strutturale dei loro bilanci, ciò avrebbe come conseguenza che il Bund sarebbe limitato nel suo

spazio di indebitamento.

47 Nei Länder (escluse le città-stato) esistono sistemi di perequazione per livellare il potere finanziario dei comuni.

Oltre alla componente orizzontale, per cui il capitale disponibile viene distribuito all’interno dello stesso livello

dai comuni più ricchi a quelli più poveri, c’è anche una componente verticale, per cui i Länder sovvenzionano i

comuni più poveri con le proprie risorse finanziarie o aumentano il volume della perequazione. 48 S. BRAND, op. cit., 54.

17

Tab. 4 – Effetti del ‘freno all’indebitamento’ sui comuni

Effetto (indiretto) sui comuni

I Länder tagliano le uscite

flessibili

Dal Bund non ci si possono

aspettare concessioni

Possibile spostamento degli oneri

Dalla pressione sul risparmio

esercitata sui Länder ci si aspetta

che prevalentemente vengano

tagliate innanzi tutto le uscite

flessibili. Questo può riguardare i

comuni se si effettuano tagli

nell’ambito dei sussidi

d’investimento e nella

perequazione finanziaria verticale.

Si prevede una pressione sul

risparmio anche sul Bund, a causa

della quale ulteriori concessioni

finanziarie ai comuni paiono

incerte. Se si considera in

particolar modo la necessità di

riforme dei finanziamenti

comunali, può svilupparsi una

situazione problematica.

In genere, a causa della pressione

sul risparmio di Bund e Länder

contraria al ‘principio di

connessione’, sono possibili

ulteriori spostamenti degli oneri a

scapito dei comuni.

Conseguenze per i comuni e la loro gestione

Aumento degli squilibri strutturali

nella dotazione finanziaria dei

comuni

Rafforzamento della lacuna negli

investimenti comunali

Pressione dell’indebitamento in

aumento

Poiché ci si aspetta i tagli

maggiori delle allocazioni ai

comuni nei Länder più deboli

finanziariamente, i comuni

altrettanto deboli finanziariamente

subiscono le perdite maggiori;

così, il gap tra comuni

finanziariamente forti e quelli

deboli aumenta.

Sia la scarsa base delle entrate sia

la crescita della quantità di compiti

aumentano la pressione sul

risparmio nei comuni. Questo

riduce tendenzialmente i

provvedimenti di investimento

comunali.

Per compensare le limitate

possibilità di nuovi indebitamenti

di Bund e Länder, può aver luogo

una traslazione dei compiti sui

comuni, voluto proprio da Bund e

Länder stessi. Il maggiore bisogno

di finanziamenti per far fronte ai

compiti può portare a un’ulteriore

pressione dell’indebitamento nei

comuni.

Fonte: M. SIDKI, Auswirkungen aktueller Entwicklungen auf die kommunale Verschuldung, in Wirtschaftsdienst.

Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, n. 10, 2011, 685.

Osservando le uscite dei comuni nei dettagli, si possono considerare come indicatori del grado

di autonomia per quanto riguarda le uscite innanzi tutto le spese per la politica sociale e per gli

investimenti, poiché le spese sociali sono fortemente regolamentate dal diritto del Bund e dei

Länder (e i comuni, così, non hanno quasi autonomia nelle spese), mentre gli investimenti

comunali sono decisamente meno regolati, concedendosi ai comuni grandi libertà in questo

campo.49 Perciò in seguito verranno esaminate più approfonditamente queste due voci delle

uscite dei comuni.

49 Cfr. BERTELSMANN-STIFTUNG, op. cit., 53.

18

4.3 Spese crescenti per la politica sociale

Fino al Medioevo il sostentamento delle persone bisognose era compito delle famiglie, dei

feudatari, delle corporazioni, della chiesa e dei monasteri.50 Nel Medioevo sul territorio tedesco

iniziò una municipalizzazione dell’assistenza ai poveri, le fondazioni di beneficenza divennero

di proprietà delle città, favorite dalla Riforma.51 Dopo la fondazione dell’Impero Germanico,

anche il cancelliere Bismarck fallì nel suo tentativo di trasferire l’assistenza ai poveri a livello

dell’Impero a causa dei riflessi di autonomia federalista degli stati che lo componevano.

Rispetto al sistema di previdenza, dunque, egli si dovette limitare a una tutela dei lavoratori

tramite un sistema assicurativo.52 Subito dopo la Seconda Guerra Mondiale, furono i comuni a

doversi accollare l’assistenza ai bisognosi, anche solo per il fatto che i livelli superiori prima

dovevano essere completamente ristrutturati.53 Con la fondazione della Repubblica Federale in

Germania Occidentale si assicurò nella Legge Fondamentale l’obiettivo dell‘“omogeneità delle

condizioni di vita” (art. 72; nel 1994 ridotto a “condizioni di vita equivalenti”) e si concesse a

livello del Bund un diritto legislativo prioritario nel campo dell’assistenza.54 Da questo

miscuglio tra la competenza tradizionale dei comuni per il sostentamento dei bisognosi e la

pretesa repubblicana di prestazioni statali omogenee risultò nel 1961 la “legge per l’assistenza

sociale federale” che doveva garantire la tutela di tutti coloro che si trovavano in condizioni di

povertà e non avevano alcun diritto o non sufficiente diritto al sistema di previdenza sociale

(organizzato a livello nazionale e prevalentemente finanziato dai contributi assicurativi). La

“legge per l’assistenza sociale federale” portò a un’unificazione dell’assistenza sociale in

Germania, lasciandone però l’esecuzione e il finanziamento ai comuni.55

“Questi standard in gran parte uguali nelle prestazioni […] rischiano di produrre un netto

divario nella capacità economica e finanziaria dei comuni se le prestazioni vengono definite

dallo Stato centrale, ma finanziate in modo decentrato.”56

Questo problema è diventato sempre più vistoso e impellente soprattutto dopo la fine del

miracolo economico degli anni Sessanta e l’inizio della disoccupazione di massa dalla metà

degli anni Settanta fino al 2005, quando si è toccato il massimo storico di 5,2 milioni di

disoccupati registrati. Benché i comuni, con le riforme del mercato del lavoro del 2005, siano

stati sgravati da una parte della loro responsabilità finanziaria verso le persone bisognose idonee

al lavoro, essi devono comunque sostenere la maggior parte dei costi dell’alloggio (affitto,

50 Cfr. G. A. RITTER, Der Sozialstaat. Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich (seconda

edizione) München, Oldenbourg Wissenschaftsverlag, 1991, 30. 51 Cfr. C. SACHßE, F. TENNSTEDT, Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland. Band 1: Vom Spätmittelalter bis

zu Ersten Weltkrieg, Stuttgart, Kohlhammer, 1980, 30 ss. 52 Cfr. U. MÜNCH, Sozialpolitik und Föderalismus. Zur Dynamik der Aufgabenverteilung im sozialen Bundesstaat,

Opladen, Leske + Budrich, 1997, 58 53 Cfr. M. HEISIG, Armenpolitik im Nachkriegsdeutschland 1945-1964. Die Entwicklung der

Fürsorgeunterstützungssätze im Kontext allgemeiner Sozial- und Fürsorgereform, Bremen (Univ. Diss.) 1990,

42ss. 54 Cfr. U. MÜNCH, op. cit., 87 ss. 55 Cfr. U. MÜNCH, op. cit., 385 ss. 56 U. MÜNCH, op. cit., 229.

19

riscaldamento ecc.) per i disoccupati di lunga durata. Inoltre i comuni da un lato amministrano

una serie di compiti di politica sociale definiti e finanziati dal Bund e dai singoli Länder (ad

esempio, il pagamento del sussidio-casa come indennità di alloggio o il controllo sanitario);

dall’altra devono adempiere agli obblighi di politica sociale imposti dai livelli superiori e

finanziarli, facendosi carico ad esempio dell’assistenza sociale per i bisognosi non idonei al

lavoro, dei già menzionati costi per l’alloggio e il riscaldamento per i disoccupati di lunga

durata, del reddito base di sussistenza per gli anziani, dell’assistenza all’infanzia e ai giovani

(dagli asili-nido alla consulenza per l’educazione e all’affidamento dei bambini a famiglie

adottive o istituti) e dei ‘servizi sociali generali’ (come la consulenza sulle dipendenze o in

materia di debito privato). Inoltre i comuni possono decidere se organizzare volontariamente

ulteriori offerte di politica sociale, come il sovvenzionamento di consultori, la creazione di

centri giovanili e per anziani, la gestione di istituzioni proprie di assistenza o la costruzione di

case popolari che però devono finanziare autonomamente.57

L’importanza del settore sociale per i comuni si può illustrare con due numeri: a circa un quarto

del personale comunale sono affidate mansioni nel settore ‘Sociale e Giovani’.58 Circa un quarto

delle uscite comunali vengono utilizzate per compiti di politica sociale; se vi si aggiungono i

costi del personale in questo settore, la percentuale aumenta quasi fino al 30%.59 Esistono però

enormi disparità regionali: la Città di Wolfsburg, per esempio, ha destinato circa il 17% del suo

bilancio consuntivo del 2012 alle prestazioni sociali, mentre la Città di Flensburg ha dovuto

utilizzare il 58% per questo settore.60

Anche da questi esempi si vede che i comuni nelle regioni con elevata disoccupazione sono

doppiamente svantaggiati a livello finanziario dovendo sostenere costi particolarmente alti per

sovvenzionare i disoccupati di lunga durata, ma ottenendo introiti particolarmente bassi

dall’imposta sul reddito e dall’imposta su industrie e commerci a causa della debolezza

economica della loro regione. Uno studio della Fondazione Bertelsmann ha dimostrato che i

costi che i comuni devono sostenere per l’alloggio dei disoccupati a lungo termine sono

particolarmente alti proprio laddove la capacità contributiva è scarsa.61 Viceversa i comuni nelle

regioni economicamente forti sostengono spese sociali particolarmente basse. In questo modo

vengono ulteriormente incrementate le differenze tra i comuni.

57 S. GROHS, R. REITER, Kommunale Sozialpolitik. Handlungsoptionen bei engen Spielräumen. Expertise im

Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn (Abteilung Wirtschafts-

und Sozialpolitik) 2014, 9. 58 STATISTISCHES BUNDESAMT, Finanzen und Steuern. Personal des öffentlichen Dienstes 2013, Fachserie 14

Reihe 6, 2014, 70

(https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/FinanzenSteuern/OeffentlicherDienst/Personaloeffentlic

herDienst2140600137004.pdf?__blob=publicationFile). 59 S. GROHS, R. REITER, op. cit., 9. 60 BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunale Sozialausgaben. Wie der Bund sinnvoll helfen kann, Gütersloh, 2015,

79 (http://www.bertelsmann-

stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/Studie_LK_KommunaleSozialausgaben2015.p

df). 61 Cfr. BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015, 10.

20

Per i comuni è particolarmente problematico che le loro spese sociali aumentino rapidamente.

Tra il 2004 e il 2014 le spese lorde dei comuni per il sociale hanno registrato un aumento del

quasi 50%, passando da 51 a 78 miliardi di euro annui.62 È vero che in questo lasso di tempo

sono aumentate anche le allocazioni dei livelli superiori ai comuni per le prestazioni sociali, ma

è anche vero che le spese nette dei comuni per le prestazioni sociali (cioè le loro uscite totali

meno le entrate in questo settore) sono ugualmente cresciute nell’arco dei dieci anni tra il 2003

e il 2013 da circa 30 miliardi a 47 miliardi di euro, quindi più del 50% (vedi fig. 5).

Fig. 5 – Spese sociali (nette) dei comuni in miliardi di euro

Fonte: grafico proprio; dati: DEUTSCHER STÄDTETAG, Gemeindefinanzbericht 2014, Berlin.

Come mostra la tab. 5, le percentuali maggiori delle spese sociali comunali riguardano le

prestazioni di assistenza sociale, l’assistenza ai giovani e il sostegno ai disoccupati di lunga

durata, cioè settori che sono regolamentati fortemente dalle leggi del Bund e dei Länder e che

quindi non ricadono sotto il regime dei comuni. Lo stesso vale per alcune delle percentuali delle

spese minori, come i sussidi (recentemente in notevole aumento) per richiedenti asilo politico

o i sussidi per le vittime di guerra.

Tab. 5 – Uscite nette dei comuni per la politica sociale nel 2013

milioni di euro %

Assistenza sociale 16.140,9 34,1

Istituzioni per l’assistenza ai giovani 10.008,5 21,2

Assistenza ai giovani 9.550,1 20,2

Sostegno ai disoccupati di lunga durata 8.695,0 18,4

62 BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunale Sozialausgaben. Wie der Bund sinnvoll helfen kann, Gütersloh, 2015.

28,926,6 26,2 26,1 26,6 27,3 28,2

30,431,9

35,536,6

37,6 38,440,3

42,143,3

44,4

47

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

21

Altre prestazioni sociali 1.032,6 2,2

Sovvenzionamento delle istituzioni

competenti per l’assistenza sociale

799,9 1,7

Sussidi ai richiedenti asilo politico 615,2 1,3

Istituzioni sociali (senza le istituzioni per

l’assistenza ai giovani)

377,5 0,8

Prestazioni per le vittime di guerra 88,2 0,2

Uscite totali 47.307,9 100

Fonte: STATISTISCHES BUNDESAMT, Rechnungsergebnisse der Kernhaushalte der Gemeinden und

Gemeindeverbände 2013.

“Questa evoluzione sovraccarica molti comuni e aggrava le crisi di bilancio a livello locale.

I risultati sono la perdita dell’autonomia amministrativa, il decadimento dell’infrastruttura

locale, lo smantellamento delle prestazioni, il peggioramento delle condizioni di vita e delle

opportunità [di sviluppo].”63

Come tutto ciò si presenta nei dettagli, verrà spiegato più approfonditamente in seguito.

4.4 Il problema degli investimenti insufficienti64

La situazione finanziaria delle autonomie locali non è soltanto preoccupante a causa degli oneri

crescenti nell’ambito dei servizi sociali ossia in ambito dei consumi della mano pubblica, ma

anche nell’ambito strutturale ossia degli investimenti.

Ai comuni, visto che, come illustrato nel paragrafo precedente, (i) sono quasi privi di margini

discrezionali nel settore dei servizi sociali e allo stesso tempo (ii) non possono più ricorrere

all’indebitamento quanto prima (a causa dell’ormai già elevato livello di indebitamento

comunale e delle norme costituzionali) e visto anche che (iii), come pure illustrato, vengono

posti dei limiti rigidi alla generazione di nuove entrate (solo il 25% delle entrate comunali totali

nei Länder orientali e il 50% nei Länder occidentali deriva da entrate proprie sotto forma di

imposte e tasse), non rimane altro che ridurre l’attività d’investimento, poiché questo fa parte

del loro settore di prestazioni volontarie. La correlazione si riconosce molto chiaramente nella

seguente tabella (tab. 6): se a metà degli anni Novanta le uscite per gli investimenti materiali

con il 26,6% erano ancora una percentuale considerevole delle uscite totali dei comuni e

seguivano con poco scarto la percentuale per i servizi sociali (29,3%), nel frattempo le spese

sociali sono arrivate a essere quasi la metà delle uscite totali, mentre gli investimenti effettuati

ammontano soltanto al 21,6%. La correlazione tra spese sociali in aumento e bassi investimenti

può essere dimostrata non solo complessivamente, ma molto chiaramente anche a microlivello,

63 BERTELSMANN-STIFTUNG, Kommunaler Finanzreport 2015, Gütersloh, 2015, 6. 64 Questo paragrafo in parte riprende l’argomentazione presentata in A. Grasse, Crisi economica e finanziaria e

sistema multi-livello tedesco – alcuni cenni critici sulle politiche dell’austerità, op. cit., per un’analisi approfondita

cfr. ivi pp. 434-445; per un’analisi comparata Italia-Germania si rinvia ad A. GRASSE, Stimoli agli investimenti,

ridistribuzione e riforme istituzionali. Analisi e tesi sulla "Postdemocrazia" sullo sfondo della crisi finanziaria

italiana, in BUNDESZENTRALE FÜR POLITISCHE BILDUNG, GOETHE INSTITUT (a cura di), "Va bene?! Le relazioni

italo-tedesche al banco di prova“, documenti del convegno svoltosi il 01.-02.12.2011 a Berlino, Bonn, Berlin

2012 (http://www.bpb.de/veranstaltungen/dokumentation/125764/va-bene).

22

cioè nei singoli comuni. Più sono alte le spese sociali, più è alto l’indebitamento e più è bassa

l’attività d’investimento.

Tab. 6 – Uscite dei comuni per le spese sociali e gli investimenti materiali a confronto (in

miliardi di euro e come percentuale delle uscite totali)

1996 2000 2005 2010 2014*

Spese sociali 29,3 (19,7%) 26,3 (17,9%) 35,2 (22,9%) 41,9 (23,0%) 48,7 (24,1%)

Investimenti

materiali

26,6 (17,9%) 24,7 (16,8%) 18,7 (12,2%) 23,2 (12,7%) 21,6 (10,7%)

*stima

Fonte: DEUTSCHER STÄDTETAG, Gemeindefinanzbericht 2014, Berlin.

Il problema della diminuzione degli investimenti pubblici riguarda tutti i livelli politici in

Germania: è un dato di fatto che in Germania la quota di investimenti pubblici rispetto al PIL

in prezzi costanti nel 2013 era inferiore del 14,5% rispetto a quella del 1991. Risalendo ancora

di più nella storia economica della Germania, diventa ancora più vistoso lo sviluppo negativo:

mentre la quota di investimenti pubblici del PIL nel 1970 risultava del 4,7%, nel 2013 si è

ridotta al solo 1,6%. In tal modo però a lungo termine viene messa in pericolo la base della

prosperità della Germania, cioè quella industriale, visto che si tratta del Paese più

industrializzato in tutta l’UE, seguito solo dall’Italia. Gli investimenti – in primis gli

investimenti produttivi ossia in immobilizzazioni materiali – per lo sviluppo economico

duraturo e sostenibile sono di una rilevanza straordinaria. Le infrastrutture, per la loro

importanza rispetto alla crescita economica, vale a dire alla domanda interna, alla capacità

produttiva del settore privato e alla competitività internazionale, sono fondamentali per il

successo economico della Germania e il suo modello di economia sociale di mercato. Anche in

un confronto internazionale la particolare problematica della situazione diventa evidente. Se

confrontato con l’estero, il livello di dotazione di infrastruttura pubblica in Germania è elevato

e rappresenta finora un chiaro vantaggio in termini di competitività internazionale65, sebbene

non gli si dia molto peso. Dal 2000 il valore dell’infrastruttura pubblica è diminuito di quasi

mezzo bilione, corrispondente al 20% del rendimento economico annuale. Ne consegue che lo

Stato tedesco non gestisce in modo particolarmente responsabile il proprio patrimonio.66 In

realtà la presunta buona notizia di un bilancio equilibrato va a spese dell’infrastruttura, il che

dimostra che sostenibilità e austerità non si possono mettere sullo stesso piano. Il tasso di

investimenti pubblici della Germania già da anni è nettamente inferiore alla media dell’UE e

65 DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, Öffentliche Investitionen, in DIW Wochenbericht, n. 43,

2015, 1023 (https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.517381.de/15-43.pdf). 66 M. FRATZSCHER, Die Illusion vom deutschen Wirtschaftsboom. Ungleichheit, Reformstau, marode Infrastruktur,

in Spiegel Online, 06.01.2016 (http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/wirtschaft-in-deutschland-die-illusion-

vom-wirtschaftsboom-a-1068970.html).

23

dell’OCSE.67 Il problema fondamentale della scarsità degli investimenti è comunque noto da

molto tempo. Il Consiglio dell’Unione Europea stesso ha già fatto presente più volte l’urgenza

di una riforma delle relazioni finanziarie tra Bund, Länder e comuni per garantire i necessari

investimenti pubblici su tutti e tre i livelli.68

A livello comunale la situazione è particolarmente seria. La percentuale degli investimenti

comunali rispetto al totale degli investimenti pubblici si è drasticamente ridotta negli ultimi 25

anni: mentre la quota comunale nel 1991 ammontava ancora al 63% di tutti gli investimenti

pubblici, nel 2013 si era ridotta al 50,1%.69 Ancora peggio: dal 2003 in poi le infrastrutture

vanno incontro a un peggioramento anche più veloce della stessa ripresa70, come viene anche

evidenziato nella figura (fig. 6). In altre parole: il tasso di investimenti rispetto agli

ammortamenti, vale a dire il volume degli investimenti netti, sin dal 2003 secondo i dati della

Commissione Europea è troppo basso per mantenere il capitale di Bund, Länder e comuni ossia

il patrimonio dello Stato.71 Mentre gli investimenti netti nei Länder solo in alcuni anni

figuravano negativi, il deficit a livello comunale era costante, arrivando tra il 2003 e il 2013

addirittura a 46 miliardi di euro in totale,72 e neanche gli investimenti delle imprese comunali

hanno potuto risanarlo.73

67 EUROSTAT, Investment by institutional sectors (ESA95) in % of GDP: Government investment, Luxemburg,

2015

[http://ec.europa.eu/eurostat/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsdec210]

; EUROSTAT, Key figures on Europe, Luxemburg, 2010. 68 Council Recommendation of 8 July 2014 on the National Reform Programme 2014 of Germany and delivering

a Council opinion on the Stability Programme of Germany, 2014, Official Journal of the European Union (C 247),

23. 69 IMK (INSTITUT FÜR MAKROÖKONOMIE UND KONJUNKTURFORSCHUNG), K. RIETZLER, Anhaltender Verfall der

Infrastruktur. Die Lösung muss bei den Kommunen ansetzen, Report n. 94, 06/2014, 5

(http://www.boeckler.de/pdf/p_imk_report_94_2014.pdf); BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN, Bund/Länder-

Finanzbeziehungen auf der Grundlage der Finanzverfassung. Ausgabe 2014, Berlin, 18. 70 DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1019. 71 F. DACH, Kahlschlag bei den Investitionen der Bundesländer, in WISO-Info, 04, 2012, 15. 72 DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1019. 73 Cfr. DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1029.

24

Fig. 6 – Investimenti pubblici netti a seconda dei livelli di governo (miliardi di euro)

Fonte: IMK (INSTITUT FÜR MAKROÖKONOMIE UND KONJUNKTURFORSCHUNG), K. RIETZLER, Anhaltender Verfall

der Infrastruktur. Die Lösung muss bei den Kommunen ansetzen, Report n. 94, 06/2014, 4, grafico modificato

dagli autori; Destatis (VGR, in prezzi correnti); calcoli dell’IMK.

La situazione non muta per il fatto che gli investimenti, dopo il minimo storico del 2005 e un

livello molto basso di nuovo nel 2012 – a causa dell’abolizione dei provvedimenti per il

superamento della crisi nel 2009-2011 (in particolare il pacchetto di rilancio congiunturale

Konjunkturpaket II) che nel frattempo avevano contribuito a un aumento degli investimenti

pubblici – sono intanto leggermente aumentati sotto l’influenza di una migliore congiuntura.

Così, nonostante un incremento di circa 3 miliardi di euro rispetto al 2013 su un totale di 28

miliardi di euro in media tra i Länder (escluse le città-Stato), gli investimenti del 2014 erano

ancora inferiori a quelli del 2002.74 La Kreditanstalt für Wiederaufbau75 indica una lacuna di

investimenti di 118 miliardi di euro per Bund, Länder e comuni nel 201476 e di 132 miliardi di

euro nel 201577. Il ristagno degli investimenti, quindi, continua a crescere anche se ultimamente

le spese per investimenti sono di nuovo aumentate. Ciò significa che queste spese ulteriori non

riescono ad arrestare il declino. Per riuscirci, sarebbero necessarie altre spese di gran lunga

74 DEUTSCHER STÄDTETAG, Gemeindefinanzbericht 2014, Berlin; KREDITANSTALT FÜR WIEDERAUFBAU, KfW

Research, Kommunalpanel 2015, Frankfurt am Main, 2015, 5. 75 La „Banca per la ricostruzione“ (originariamente fondata dopo la Seconda Guerra Mondiale per la gestione dei

fondi nell’ambito del piano Marshall) è una banca pubblica del Bund e dei Länder destinata all’incentivazione di

investimenti, ai cui crediti possono accedere sia degli enti pubblici sia delle persone private. 76 IMK (INSTITUT FÜR MAKROÖKONOMIE UND KONJUNKTURFORSCHUNG), K. RIETZLER, op.cit., 8. 77 KREDITANSTALT FÜR WIEDERAUFBAU, op. cit.

25

maggiori. I comuni, che commissionano circa il 60% di tutte le opere edilizie pubbliche,

secondo le analisi dell’Istituto Tedesco di Urbanistica (Deutsches Institut für Urbanistik)

soltanto per la manutenzione e (ri-)costruzione delle strade necessitano di finanziamenti di 11

miliardi di euro annui nel periodo 2006-2020. Effettivamente vengono però investiti solo 5-6

miliardi di euro all’anno.78 È evidente che il bilancio suppletivo del Governo federale varato

nel mese di maggio 2015, comprendente investimenti di 10 miliardi di euro, di cui entro il 2016

e 2018 sette miliardi dovrebbero andare in settori quali l’energia, la rete del traffico e dei

trasporti, la protezione del clima, l’internet veloce e l’urbanistica non sarà sufficiente, anche se

ulteriori 3,5 miliardi di euro sono previsti per i comuni più indebitati e altri 1,5 miliardi di euro

sono previsti per investimenti comunali nel 2017. Tutto sommato lo sgravio dei comuni nel

2017 sarà di 2,5 miliardi di euro.79

Molti comuni si stanno rendendo conto solo adesso dei loro deficit a volte drammatici originati

dalle richieste aumentate tutto d’un tratto, quali l’alloggio e l’assistenza ai profughi che devono

essere forniti dai comuni, le spese necessarie per l’inclusione o i costi per il passaggio

dall’energia atomica e dai combustibili fossili all’energia rinnovabile e l’ampliamento e la

ristrutturazione della rete energetica.80

In ogni modo, il divario tra comuni poveri e ricchi aumenta sempre di più nonostante il buon

sviluppo congiunturale: da una parte la percentuale di comuni con una situazione finanziaria

attualmente buona o ottima è cresciuta (dal 13% al 20%), dall’altra anche il numero di comuni

che non sono riusciti a riequilibrare i loro bilanci nel 2014 è aumentato. Il 35% di tutti i comuni

ha una situazione finanziaria generale negativa da oltre un decennio e non prevede alcun

miglioramento delle sue condizioni in un prossimo futuro. Tra di essi vi sono anche comuni che

da anni si impegnano costruttivamente per una riduzione dei debiti.81 La situazione dei comuni

è generalmente così tesa che i tassi d’interesse storicamente bassissimi non portano quasi a

investimenti finanziati con crediti82, ma (come già illustrato al par. 3) vengono usati soltanto

per la ricontrattazione di credito o per far fronte alle spese in aumento. Per quanto riguarda la

situazione dei comuni nei vari Länder, indiscutibilmente esiste anche un nesso chiaro tra ricorso

al credito dei comuni e tasso di investimento: mentre i comuni nei Länder economicamente

forti quali la Baviera e il Baden-Württemberg si servono poco dello strumento dei crediti,

avendo il livello maggiore di investimenti pubblici di tutti i Länder, i comuni della Renania

Settentrionale-Vestfalia e della Saar sono gli ultimi in questa graduatoria.83

78 DEUTSCHES INSTITUT FÜR URBANISTIK, Der kommunale Investitionsbedarf 2006-2020, Berlin 2006

(http://www.difu.de/sites/difu.de/files/archiv/publikationen/zeitschriften/difu-berichte/difu-berichte-2006_4.pdf). 79 BUNDESREGIERUNG, Nachtragshaushalt für 2015: Investitionshilfen für finanzschwache Kommunen, Berlin

2015 (https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2015/03/2015-03-18-bundeshaushalt.html). 80 Cfr. KREDITANSTALT FÜR WIEDERAUFBAU, op. cit., 7. 81 Cfr. KREDITANSTALT FÜR WIEDERAUFBAU, op. cit., 3. 82 Cfr. KREDITANSTALT FÜR WIEDERAUFBAU, op. cit., 11. 83 Cfr. IMK (INSTITUT FÜR MAKROÖKONOMIE UND KONJUNKTURFORSCHUNG), K. RIETZLER, op.cit., 12.

26

Gli investimenti comunali sono inoltre distribuiti in modo molto diverso tra i Länder: mentre i

Länder forti economicamente, la Baviera e il Baden-Württemberg con rispettivamente 469 e

371 euro per abitante nel 2013, non presentavano solo le più alte spese per investimenti, ma

anche limitate differenze nelle attività d’investimento dei singoli comuni, le spese per gli

investimenti di 200 euro o meno in altri Länder occidentali risultano decisamente più basse,

mentre le differenze tra i comuni sono enormi. Nei Länder orientali la situazione è ancora

peggiore. Le spese per investimenti del Meclemburgo-Pomerania anteriore, ad esempio,

ammontavano soltanto a 148 euro pro capite nel 2013.84 Complessivamente si constatano un

dislivello est-ovest e un estremo dislivello nord-sud (35 euro a Wilhelmshaven contro 724 euro

a Monaco di Baviera). Dunque le regioni deboli strutturalmente rischiano comunque di

peggiorare ulteriormente, perché diminuzione degli investimenti significa diminuzione della

crescita e di conseguenza diminuzione delle entrate tributarie e aumento delle spese sociali, il

che comporta ulteriori riduzioni nel settore degli investimenti – un circolo vizioso da cui i

comuni da soli non riescono a uscire. In effetti dal 2000 non ci sono stati miglioramenti

sostanziali per quanto riguarda le differenze regionali delle spese comunali per investimenti.85

Perfino i Länder forti strutturalmente incontrano però notevoli difficoltà. Il bassissimo tasso di

investimento esistente nei Länder occidentali quali l’Assia (vedi il par. 5) si spiega con il

tentativo di consolidare i loro bilanci, non di rado a scapito dei comuni.

5. Un caso emblematico: il Land Hessen

Come già illustrato (par. 4.1), nei comuni dell’Assia si riscontra con 3.103 euro l’indebitamento

pro capite più alto di tutti i Länder (escluse le città-Stato), secondo solo a quello dei comuni

della Renania-Palatinato (3.121 euro). Esistono però grandi differenze: infatti l’indebitamento

pro capite dei comuni varia dai 68 euro (Wabern) ai 6.940 euro (Spangenberg), quello delle

città extracircondariali dai 1.409 euro (Wiesbaden) ai 8.253 euro (Offenbach) e quello dei

circondari dai 470 euro (Circondario di Fulda) ai 2.562 euro (Circondario di Offenbach).86

Nonostante la potenza economica dell’Assia (dove si riscontra il più alto prodotto interno lordo

pro capite di tutti i Länder, escluse le città-Stato), e nonostante la situazione congiunturale

economica favorevole e i tassi d’interesse bassi, 243 comuni su 448 in Assia (cioè oltre la metà)

hanno chiuso l’esercizio finanziario nel 2014 con un saldo negativo.87 In media il deficit

finanziario ammontava a 44 euro pro capite (vedi par. 4.1). Come si spiega?

La crisi finanziaria del settore pubblico nel suo complesso è il risultato delle pluriennali

difficoltà economiche della Germania (alcune eccezioni sono rappresentate dai due bienni

positivi dal punto di vista congiunturale del 2006/07 e del 2010/11) e di una politica di riduzione

84 DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1033. 85 Cfr. DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1020. 86 HESSISCHES STATISTISCHES LANDESAMT, Schulden der Kernhaushalte der hessischen Gemeinden und

Gemeindeverbände am 31.12.2014, Wiesbaden. 87 HESSISCHER RECHNUNGSHOF 2015: 30.

27

delle tasse a favore delle imprese e dei redditi alti, politica ispiratasi all’offerta. Per nominare

solo alcuni esempi: l’abbassamento dell’imposta sui redditi da società dal 45% al 15%

(spettante per il 50% al Bund e per il 50% ai Länder), la riduzione dell’aliquota marginale

(nominale) dell’imposta sul reddito dal 53% al 45% (spettante per il 42,5% al Bund, per il

42,5% ai Länder, per il 15% ai comuni), la rinuncia totale a una tassa sul patrimonio (spettante

per il 100% ai Länder), la riduzione della tassa di successione per i proprietari d‘imprese

(spettante per il 100% ai Länder), ecc. Tutto ciò non poteva essere compensato dall’aumento

dell’IVA (dal 16% al 19% nel 2007).

Questa politica economica e fiscale ha condotto a una considerevole diminuzione degli introiti

per Bund, Länder e comuni e si ripercuote anche nelle relazioni reciproche fra i Länder e i

comuni nonché tra i comuni stessi in termini di conflitti redistributivi; in totale, soltanto con le

riforme fiscali realizzate nell’arco di tempo 2000-2011, il fisco tedesco ha rinunciato a entrate

pari a circa 370 miliardi di euro; di questi, circa 191 miliardi di euro di mancati introiti sarebbero

spettati ai Länder e circa 42 miliardi di euro ai comuni.88 Di conseguenza il Bund, ma soprattutto

i Länder e i comuni dispongono di sempre minori spazi d’azione nella politica di spesa. Ma le

cause non sono soltanto legate alle massicce perdite di gettiti fiscali risultanti dalla riduzione

delle imposte, iniziata con il Governo Schröder nel 2000 e portata avanti dai vari Governi

Merkel, a fronte di un contemporaneo aumento del fabbisogno finanziario dei bilanci pubblici

e di alti oneri finanziari derivanti dalla riunificazione: sono anche legate all’ulteriore riduzione

dei tassi di crescita negli ultimi due decenni per arrivare al minimo storico dell’uno percento

nella media decennale89; la crescita media del PIL dal 2012 al 2014 è ancora più bassa vale a

dire dello 0,67%. Risulta pertanto ingannevole quel quadro tracciato spesso negli ultimi tempi

in Germania e all’estero di una economia tedesca florida, essendo essa cresciuta

dall’introduzione dell’euro a oggi del 3% in meno rispetto a quella francese e perfino del 10%

in meno rispetto a quella spagnola.90

L’esempio scelto del Land Assia è emblematico poiché l’Assia in quanto Land relativamente

forte economicamente e benestante negli ultimi 20 anni presenta solo scarsi aumenti annuali

delle uscite comunali, vale a dire in media dell’1,7% nel periodo 1994-2014.91 Allo stesso

tempo, però, l’Assia è stata colpita dalla crisi economica del 2009 in modo particolarmente

grave. Questo ha portato, in confronto a tutti gli altri Länder tedeschi, specialmente i grandi

Länder (escluse le città-Stato), a un alto deficit di bilancio nei comuni che non è stato possibile

risanare neanche negli anni economicamente abbastanza buoni 2013-2014 (vedi fig. 7).

88 HBS 2011 HANS-BÖCKLER-STIFTUNG, Steuersenkungen reißen Milliardenlöcher, Böckler Impuls, n. 13, 2011

(http://boeckler.de/impuls_2011_13_gesamt.pdf). 89 Anche escludendo il crollo economico del 2009 dai calcoli (in quanto fenomeno straordinario), il tasso di crescita

media del PIL nel primo decennio del nuovo secolo ammonta solo all’1,67%, che significa sempre un basso storico.

Viceversa i tassi di crescita alti del 2010 e 2011 erano soltanto il risultato della crisi del 2009; vedi anche Grasse

2015. 90 M. FRATZSCHER, op. cit. 91 K. EICKER-WOLF, Zur Austeritätspolitik der Kommunen in Hessen, Arbeitspapier des DGB Hessen-Thüringen

(ha collaborato Gökay Demir), n. 10, Frankfurt am Main, 07/2015, 2.

28

Fig. 7 – Evoluzione del saldo comunale dei finanziamenti (bilanci fondamentali) in Assia 1990-

2014 in euro

Fonte: HESSISCHES STATISTISCHES LANDESAMT.

Già dal 2001, quindi molto prima della crisi, la quota delle entrate dei comuni dell’Assia (a

eccezione dei due anni congiunturalmente positivi 2006 e 2007) era decisamente inferiore alla

quota delle uscite92, di modo che l’indebitamento ha continuato a crescere. Poiché risparmiare

sulle spese, in particolare nel settore sociale, è poco popolare, per quanto possibile anche molti

comuni dell’Assia hanno cercato e cercano la loro salvezza da una parte nell’aumento dei crediti

per cassa per avere almeno liquidità; in Assia i crediti per cassa tra il 2009 e il 2012 sono più

che raddoppiati93, e il fatto che da allora non siano aumentati ancora, è fondamentalmente

dovuto al cosiddetto “piano di salvataggio comunale” (kommunaler Schutzschirm), che verrà

spiegato in seguito. Dall’altra parte, i comuni limitano i loro investimenti o li rimandano, cosa

che a breve e medio termine si nota poco, ma che rende possibili notevoli risparmi. In Assia,

gli investimenti dei comuni nel 2014 erano al livello più basso dagli anni Novanta.94 La quota

degli investimenti è diminuita dal 21,1% della spesa totale dei comuni allo 10,5% tra il 1990 e

il 2014 (vedi fig. 8). Sono i settori trasporti e scuola a necessitare i maggiori investimenti.

92 K. EICKER-WOLF, op. cit., 5. 93 K. EICKER-WOLF, op. cit., 8. 94 Vedi anche K. EICKER-WOLF, op. cit., 5.

-2.500.000.000

-2.000.000.000

-1.500.000.000

-1.000.000.000

-500.000.000

-

500.000.000

1.000.000.000

1.500.000.000

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

29

Fig. 8 – Quota di investimenti (%) comunali nel Land Assia (1990-2014)

Nota: Investimenti in percentuale della spesa totale dei comuni del Land Hessen; HESSISCHES STATISTISCHES

LANDESAMT.

Nel confronto degli investimenti materiali pro capite, i comuni dell’Assia (243 euro) si trovano

decisamente al di sotto della media di tutti i Länder (296 euro) e particolarmente in basso

rispetto alla media dei Länder occidentali (303 euro); ad esempio, i comuni dell’Assia non

arrivano neanche alla metà degli investimenti materiali attivati mediamente dai comuni della

Baviera (493 euro). La posizione dei comuni dell’Assia per quanto riguarda gli investimenti

materiali è addirittura al di sotto della media dei comuni tedeschi orientali (263 euro)95 (vedi

fig. 9).

95 K. EICKER-WOLF, op. cit., 7.

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30

Fig. 9 – Investimenti materiali dei comuni pro capite nei Länder (escluse le città-Stato) nel 2014

Fonte: grafico proprio sulla base dei dati del BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN 2015; vedi anche K. EICKER-

WOLF, opt. cit., 7.

Le sopraccitate riforme di politica tributaria, motivate con la teoria dell’offerta, significano per

l’Assia notevoli perdite di entrate dal 1998. Anche togliendo quanto l’Assia deve spendere per

la perequazione finanziaria dei Länder (l’Assia è uno dei tre Länder donatori) e nell’ambito

della perequazione finanziaria comunale, senza la politica di riduzione delle imposte decisa a

Berlino il Land, nel 2014, avrebbe avuto maggiori entrate di 1,4 miliardi di euro e i suoi comuni

di 1,1 miliardi di euro.96

Contemporaneamente il Land Assia stesso ha contribuito a rendere più critica la situazione

finanziaria dei suoi comuni. Lo Hessischer Städtetag (l’associazione regionale delle città)

adduce infatti come causa principale del deficit finanziario dei comuni assiani il fatto che le

allocazioni del Land Assia (contrariamente a tutti gli altri Länder) ai comuni non siano

sufficienti per coprire le spese sociali comunali, come viene mostrato nel seguente grafico (vedi

fig. 10).

96 K. EICKER-WOLF, op. cit., 10, sulla base dei dati dell‘IMK.

493

401

292 288259 255 250 243 242 241

208 194175

296263

303

0

100

200

300

400

500

600

31

Fig. 10 – Allocazioni del Land ai comuni senza le spese sociali comunali

Fonte: HESSISCHER STÄDTETAG, Hessens Kommunen behalten höchstes Finanzierungsdefizit aller

Flächenländer auch im Jahr 2012, 2013.97

Come anche altri Länder (escluse le città-Stato), l’Assia dispone di un sistema di perequazione

finanziaria comunale che serve a riequilibrare la forza finanziaria dei comuni poiché le entrate

tributarie anche in Assia variano notevolmente tra i comuni. Ad esempio, nel 2014 il Comune

di Eschborn vicino a Francoforte sul Meno ha ottenuto entrate tributarie di 5.364 euro pro

capite, mentre il Comune di Weißenborn nel nord-est dell’Assia, strutturalmente debole, ha

ottenuto entrate tributarie di soli 393 euro pro capite.98 I comuni forti finanziariamente

sostengono quelli deboli per mezzo del sistema di perequazione in cui, per integrare,

confluiscono anche mezzi finanziari del Land. Questo contributo è stato però tagliato dal Land

di circa 350 milioni di euro all’anno a partire dal 2011; analogamente ai comuni vengono

distribuiti da allora meno fondi. Da questo esempio è chiaro come i Länder decidano

autonomamente sulle allocazioni ai loro comuni e le possano anche ridurre (a favore del proprio

bilancio).

Quasi contemporaneamente ai tagli delle allocazioni, nel 2012 il Land Assia ha istituito un

programma che avrebbe dovuto aiutare i comuni a ridurre i loro debiti. L’apposito fondo

speciale nominato “piano di salvataggio comunale” (kommunaler Schutzsschirm) consente ai

97 http://www.hess-staedtetag.de/aktuelles/arbeitsfelder/artikelansicht/article/hessens-kommunen-behalten-

hoechstes-finanzierungsdefizit-aller-flaechenlaender-auch-im-jahr-

2012.html?tx_ttnews[pointer]=3&tx_ttnews[backPid]=62&cHash=6f27f4d77c0f83e4857f0949b2ac18de. 98 HESSISCHES STATISTISCHES LANDESAMT, Steuereinnahmen der hessischen Gemeinden, Wiesbaden 2014.

-27,7

86,6

178,1204 208,5

244,7 251,8

532565,7 581,8

664,1

794,6 806,6

-100

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

32

comuni più indebitati (circa un quarto di tutti gli enti locali) di munirsi di mezzi finanziari del

Land per cancellare parzialmente i propri debiti (max. 46% del debito totale) e per ottenere

sussidi destinati a pagare gli interessi delle banche (fino al 2%). Tutti i comuni aventi diritto,

tranne pochissime eccezioni (5 su 106), hanno nolens volens accettato l’offerta del Land. In

cambio, però, questi comuni devono presentare piani di consolidamento dei loro bilanci di

medio termine sottoponendosi a programmi di austerità (circa il 10% dei loro bilanci), con una

notevole perdita di autonomia. In caso d‘inadempimento degli accordi tra enti locali e Land da

parte del comune in questione, il Land ha un potere decisionale sostitutivo e può adottare i

provvedimenti necessari per obbligare il comune inadempiente all’osservanza dei propri

obblighi.

Con la “legge per il salvataggio comunale” varata dal Consiglio regionale dell’Assia (Landtag)

nel 2012, il Land Assia si è fatto carico di 2,8 miliardi di euro in totale di debiti comunali e di

400 milioni di euro per le agevolazioni sui tassi d’interesse, cosa che è stata realizzata

ampiamente già un anno dopo.99 I costi correnti del “programma di salvataggio comunale”

previsti nel disegno di legge (Drs. 18/5317) ammontano a 120 milioni di euro annui. Questa

somma diminuisce con la progressiva estinzione dei debiti. Proprio considerando le allocazioni

per la perequazione finanziaria comunale che sono state tagliate in precedenza di circa 350

milioni di euro all’anno, il progetto del “piano di salvataggio comunale”, che inizialmente

sovvenziona i comuni con 120 milioni di euro, appare ambiguo. Infatti, subito prima

dell’istituzione del “programma di salvataggio comunale”, il Land ha aggravato tanto la

situazione finanziaria dei comuni che essi si sono ritrovati a dipendere ancora di più proprio da

questo programma, nel cui ambito hanno dovuto tagliare numerose uscite ed è stato loro ridotto

enormemente anche il potere discrezionale sulle spese. In altre parole: la loro autonomia è stata

notevolmente limitata.

Sulla base di un sondaggio tra circa due terzi dei comuni dell’Assia che si trovano nel “piano

di salvataggio comunale”, si evince effettivamente un’immagine univoca100: i provvedimenti di

austerità fiscale richiesti dal governo regionale dell’Assia sono stati attuati su un ampio fronte.

Per migliorare le entrate sono state aumentate enormemente non solo le aliquote dell’imposta

su industrie e commerci, ma anche quelle dell’imposta fondiaria. Ciò riguarda i proprietari di

case, come pure i locatari e quindi in questo senso assume rilievo nella politica sociale. Circa

la metà dei comuni ha aumentato i contributi che i genitori devono pagare per le strutture socio-

educative per l’infanzia, in alcuni luoghi gli asili-nido sono stati chiusi completamente. Il

personale comunale nel settore dell’istruzione pubblica e dell’amministrazione comunale è

stato ridotto, in alcuni comuni i tagli si sono estesi anche all’apparato politico riducendo il

numero dei membri delle giunte comunali, dei consigli comunali e anche le loro commissioni,

i gettoni di presenza sono stati ridotti o persino cancellati.

99 K. EICKER-WOLF, op. cit., 8. 100 K. EICKER-WOLF, op. cit., 13 ss.

33

A questo si aggiungono altri tagli nel settore dell’assistenza all’infanzia, ai giovani e alle

famiglie, come la chiusura di parchi giochi, la diminuzione delle offerte nei centri giovanili e

familiari o anche i tagli nel settore della scuola, come il doposcuola o gli aiuti per i bambini per

i compiti a casa. Anche per quanto riguarda gli anziani ci sono stati dei tagli (come la

diminuzione dei servizi di visita a domicilio). Nel settore della cultura e del tempo libero si

sono registrati aumenti nelle quote d’iscrizione delle scuole di musica e delle università popolari

oppure anche riduzioni dello stipendio del personale, tagli in musei e biblioteche e chiusure di

piscine e impianti sportivi. Ci sono stati inoltre aumenti delle quote in più di un terzo dei casi

nei cimiteri e nella gestione dei parcheggi. Si è risparmiato persino in settori rilevanti per la

sicurezza come l’illuminazione stradale. Tutti questi tagli colpiscono in modo sproporzionato

le fasce deboli. Il malumore della popolazione causato dal taglio delle prestazioni sociali e

dall’aumento delle quote non è però rivolto al Land, ma agli enti locali, anche se i comuni hanno

solo eseguito ciò che era già stato loro concretamente proposto dal Land.101

I comuni intanto cercano di ottenere per vie giudiziarie un finanziamento sufficiente. Così lo

Hessischer Städtetag (associazione assiana delle città), nell’agosto del 2010, ha fatto ricorso

alla Corte costituzionale dell’Assia (Hessischer Staatsgerichtshof) per una violazione del

‘principio di connessione’ stabilito nella costituzione del Land dal 2002, secondo il quale il

Land deve assicurare il finanziamento anche quando conferisce ai comuni nuovi incarichi.

Secondo lo Städtetag, questo principio costituzionale è stato violato perché il Land ha emanato

nuovi standard minimi per gli asili-nido senza compensare le spese supplementari. La Corte,

nella sua sentenza (no. 2292 del 2012), ha stabilito che il Land deve rimborsare i maggiori costi

non solo quando assegna nuovi compiti, ma anche quando impone nuove norme per compiti

già esistenti dei comuni.

Nel maggio 2014, inoltre, la Corte costituzionale (sentenza no. 2361) dell’Assia ha accolto un

ricorso del Comune di Alsfeld in cui si ritenevano incostituzionali i tagli della perequazione

finanziaria comunale da parte del Land Assia. Secondo il più alto tribunale dell’Assia, il diritto

all’autonomia amministrativa comunale garantito nella costituzione del Land era stato violato

a causa delle ridotte assegnazioni finanziarie, poiché non erano garantiti né la realizzazione dei

compiti obbligatori né la quantità minima necessaria di compiti volontari dei comuni. Perciò il

legislatore ha dovuto elaborare una nuova regolamentazione della perequazione finanziaria

comunale, entrata in vigore il 1° Gennaio 2016. Ora con la riforma della perequazione

finanziaria comunale i comuni ricevono ulteriori 5 milioni di euro dal Land per particolari oneri

di politica sociale e partecipano in modo più affidabile alle future maggiori entrate tributarie

del Land. Soprattutto, però, è prevista una più forte ridistribuzione tra i singoli comuni. Ora

101 Il Ministero degli Interni del Land Assia e la Corte dei Conti dell’Assia avevano persino pubblicato un “Manuale

per comuni e consorzi di comuni da consolidare” che conteneva, in più di 50 pagine, proposte per provvedimenti

su come i comuni potessero aumentare le loro entrate e ridurre le loro uscite.

34

bisognerà aspettare per vedere quali effetti avrà il nuovo sistema di perequazione sullo sviluppo

delle finanze comunali in Assia.

6. Autonomia, democrazia (partecipativa) e sviluppi finanziari: conclusioni

Vista la drammatica situazione d’indebitamento di molti Länder e tantissimi comuni,

innanzitutto quelli dell’Ovest, visto il peso eccessivo degli oneri per la prestazione dei servizi

sociali sui bilanci dei comuni e visto l’enorme calo degli investimenti e di conseguenza il

degrado delle infrastrutture comunali, è sotto gli occhi di tutti che bisognerebbe cambiare rotta

in materia di politica fiscale. Numerosi comuni in bancarotta (in particolar modo, anche se non

solo, quelli aderenti al cosiddetto ‘piano di salvataggio’: vedi l’esempio del Land Assia

sopraccitato), ricorrono già da tempo a sussidi dei Länder cedendo il proprio potere politico –

come in una specie di ‘commissariamento soft’.

Per eliminare il cronico sottofinanziamento dei comuni sarebbe necessario un radicale

miglioramento della situazione delle loro entrate, ad esempio con l’aumento dell’aliquota

comunale dell’IVA, prodotto dalla realizzazione di un sostanziale cambiamento nella struttura

di entrate e uscite di Bund, Länder e comuni (secondo l’art. 106, comma 4, capoverso 1 della

Legge Fondamentale). Si discute anche sul passaggio dai Länder ai comuni della competenza

alla riscossione dell’imposta sugli acquisti immobiliari. Proposte più ambiziose vanno in

direzione di una nuova attivazione dell’imposta patrimoniale sospesa dal 1997, che spetta ai

Länder e di cui potrebbero approfittare anche i comuni, e/o in direzione di una riforma

dell’imposta di successione, che pure fornisce entrate rilevanti, ed è comunque necessaria sulla

base di una sentenza del 2014 del Bundesverfassungsgericht; per entrambe, tuttavia, al

momento non c’è la maggioranza politica necessaria per l’approvazione. Una riforma

fondamentale della costituzione finanziaria in Germania, pur effettivamente urgente, non è

affatto prevista.

Ciò che però si può prevedere, è che i trasferimenti finanziari da parte del Bund e dei Länder

verso i comuni in futuro potrebbero essere più scarsi a causa dei rigidi limiti posti

all’indebitamento; allo stesso tempo, però, i comuni dovranno far fronte a ulteriori compiti

conferiti ad essi dal Bund e/o dai Länder. Se la situazione generale delle entrate comunali non

dovesse migliorare, il mantenimento dei servizi comunali sarà possibile soltanto con un

aumento di tasse e bolli comunali, che alla fin fine saranno i cittadini a dover pagare. In molti

luoghi questo sta già avvenendo, in misura più o meno estesa.

I problemi da risolvere sono molteplici: nel settore della politica sociale si deve riflettere se la

competenza dei comuni in materia di politica assistenziale, la cui tradizione risale al Medioevo,

sia ancora consona allo stato sociale moderno della Repubblica Federale Tedesca che mira

anche a prestazioni sociali equivalenti in tutto il Paese. Come si è visto, i comuni in questo

settore sono privi (o quasi) d’autonomia. Proprio i sussidi per i disoccupati di lunga durata

gravano pesantemente sui comuni che si trovano in regioni economicamente deboli e le cui

35

entrate tributarie sono quindi particolarmente scarse. Il fatto che il Bund si stia facendo sempre

più carico dei costi per le prestazioni sociali (ad esempio per il reddito base di sussistenza per

gli anziani o per i costi per l’alloggio per i disoccupati di lunga durata) dimostra che il problema

fondamentale è stato riconosciuto e che sono stati fatti alcuni passi avanti verso la sua soluzione.

Tuttavia, essi non sono ancora sufficienti per i comuni colpiti da prestazioni sociali

particolarmente alte. Naturalmente non ci si può aspettare una soluzione facile di questa

problematica. Una centralizzazione delle prestazioni sociali comunali sgraverebbe sì

finanziariamente i comuni, ma ridurrebbe anche le loro competenze e soprattutto metterebbe a

rischio i vantaggi di un’erogazione decentrata di servizi per il sostentamento sociale (vicinanza

al luogo e al problema ecc.). Un totale finanziamento da parte del Bund delle prestazioni sociali

localmente autorizzate o erogate solleverebbe invece, oltre a problemi costituzionali, anche

l’esigenza di strumenti di controllo riguardo all’impiego di fondi in maniera efficiente.

Un ulteriore problema consiste nel fatto che secondo la legge federale solo i comuni, ma non i

circondari (tranne la quasi irrilevante tassa sulla caccia), hanno competenze relativamente alla

riscossione tributaria. Considerato che, secondo la vigente distribuzione dei compiti, sono,

appunto, i circondari a dover sostenere numerosi oneri, l’inevitabile conseguenza è la necessità

di enormi trasferimenti dai comuni ai relativi circondari102, il che complica ulteriormente il

sistema suscitando scontri (ri-)distributivi. Per risolvere questo problema, è necessario

includere il livello circondariale (circondari e città extracircondariali) nel sistema di

finanziamento delle misure intraprese in ambito sociale disposte dal diritto federale, in quanto

il livello circondariale, pur essendo al momento fortemente sottofinanziato, è quello

principalmente responsabile dei relativi compiti.103

Infine si pone il problema delle ‘disposizioni per la connessione’ tra attribuzione di compiti e

attribuzione di risorse, ampliate in diverse costituzioni regionali negli anni scorsi. Ciò che, in

linea di principio, è indiscutibilmente auspicabile, comporta però degli squilibri talvolta nella

distribuzione finanziaria se non si esegue un’analisi del fabbisogno o non si considera

sufficientemente le diverse capacità economiche comunali: infatti non di rado anche i comuni

ricchi ottengono finanziamenti aggiuntivi, mentre ne mancano da altre parti. Anche in questo

caso le conseguenze sono gravi.

“A seconda della situazione finanziaria delle città e degli spazi di azione finanziari, le

condizioni di vita e le opportunità della popolazione si sviluppano diversamente. Una

perdita di servizi comunali materiali aumenta la segregazione della popolazione e colpisce

i ceti più deboli in modo ancora più forte. In queste città non è più possibile realizzare

compiti per il futuro della società. Così i deficit comunali si evolvono da una crisi di

bilancio a una crisi complessiva dell’autonomia amministrativa comunale.”104

102 Cfr. H.-G. HENNEKE, op. cit., 246. 103 Cfr. H.-G. HENNEKE, op. cit., 252. 104 R. GEIßLER, Chancen und Grenzen in der Steuerung kommunaler Haushaltskonsolidierung, in M. HAUS, S.

KUHLMANN (a cura di), Lokale Politik und Verwaltung im Zeichen der Krise?, Wiesbaden, Springer VS, 2013,

101.

36

A questo punto diventa particolarmente evidente quanto manchi un ancoraggio istituzionale

degli interessi comunali nella legislazione dei Länder e del Bund. Diversamente dal nuovo

Senato italiano in programma (riforma costituzionale in atto) o dal sistema italiano attualmente

in vigore in cui esistono per lo meno organi di raccordo tra i livelli, quali la “Conferenza Stato-

autonomie locali”, la “Conferenza unificata” o anche i “Consigli delle autonomie locali” (CAL)

a livello regionale (art. 123, comma 4 C.I.), in Germania non esiste una tale forma di

consultazione istituzionalizzata.

Per quanto riguarda gli investimenti comunali, si dovrebbero aumentare rapidamente i fondi

per dare delle prospettive di sviluppo ai comuni più poveri. Ad esempio il Bund potrebbe

mettere a disposizione dei comuni parte dei fondi dalla “sovrattassa di solidarietà”

(Solidaritätszuschlag) per un periodo limitato, per sgravarli dalle prestazioni sociali per

alloggio e riscaldamento. Così si creerebbero le condizioni per maggiori investimenti

comunali.105 Anche la riforma della perequazione finanziaria dei Länder attualmente discussa

potrebbe portare sollievo. Poiché l’aliquota delle entrate tributarie comunali deve passare dal

64% al 75% a seconda della forza finanziaria dei Länder, quelli più deboli finanziariamente a

partire dal 2020 potrebbero essere messi nelle condizioni di far pervenire fondi sufficienti ai

loro comuni. Il Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) propone inoltre di rafforzare

le imprese comunali e dar loro ulteriori compiti per cercare di rimediare alla scarsità di

investimenti comunali, in quanto le imprese comunali in molti comuni coprono una parte

significativa dell’offerta di infrastrutture e sono attive con successo in molti ambiti, come nella

costruzione di palazzi per uffici o di istituzioni di assistenza.106

Alla luce di tutto questo, i comuni devono fare attenzione a non autolimitare il proprio spazio

d’azione privatizzando i servizi comunali per i cittadini – con lo scopo del risanamento

economico oppure per fini ideologici. Ora le privatizzazioni che ci sono state o sono state

discusse in molti comuni in particolare nell’ultimo ventennio in molte località incontrano la

resistenza anche della popolazione, come dimostrano i referendum contro i progetti di

privatizzazione o le varie iniziative popolari per la ri-municipalizzazione dei servizi.107

Considerando tutti i problemi fin qui analizzati, l’autonomia comunale si realizza difficilmente

in termini di vera e propria capacità politica. Finora le conseguenze dello svuotamento e del

logoramento dell’autonomia locale per la democrazia vengono sottovalutate. Nel momento in

cui gli attori politici e alla fin fine anche i partiti a livello comunale – livello che, come detto

all’inizio di questo saggio, va considerato la base della comunità democratica – non riescono

più a fare la differenza per la mancanza delle risorse, si creano dei gravi problemi in termini di

insoddisfazione dei cittadini verso la politica (non solo locale) e in termini di una

delegittimazione del sistema politico in quanto tale.

105 DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1020. 106 Cfr. DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, op. cit., 1021. 107 Cfr. W. RUDZIO, op. cit., 359.

37

In questo scenario tutti i tentativi di introdurre nuove forme di partecipazione dei cittadini a

conti fatti non vanno in porto poiché non superano la politica dei simboli e a lungo andare

potrebbero essere smascherati come un alibi. Questo vale soprattutto allorché la partecipazione

della società civile, come già avviene fin troppo spesso, deve sostituire ciò che finora era di

pertinenza dei servizi pubblici, con il trasferimento di cruciali compiti comunali alle

organizzazioni sociali. Già ora il volontariato colma molte lacune originate dalla carenza di

strumenti di sostegno statali. Ciò si è reso particolarmente evidente in seguito all’arrivo in

Germania di un gran numero di profughi: senza l’impegno dei volontari che raccolgono e

distribuiscono gli aiuti, offrono corsi di lingua, portano i profughi alle visite mediche o li

aiutano a sbrigare le pratiche burocratiche, l’assistenza ai profughi non sarebbe quasi

realizzabile. Si rischia però di esigere troppo dalle capacità della società civile se essa viene

degradata sempre più a tappabuchi per le prestazioni statali che sono state eliminate. Che ciò

venga incentivato proprio dalla politica, si vede tra l’altro nel già menzionato manuale del

Ministero dell’Interno dell’Assia e della Corte dei Conti108, in cui ad esempio ai comuni deboli

finanziariamente si consiglia di affidare i musei locali alle associazioni, di impiegare i genitori

per la ristrutturazione degli edifici scolastici o di far fornire prestazioni sociali dalle

organizzazioni aventi fini di pubblica utilità.

Se ci pone l’obiettivo di sfruttare davvero il potenziale di democratizzazione e d‘integrazione

sociale continuamente affermato ed effettivamente inerente al livello locale, così come il suo

potenziale economico, non riducendolo a una mera caricatura, allora è giunto il momento di

ridare autonomia alle autonomie locali. Come nell’ottobre del 1969 il Cancelliere

socialdemocratico Willy Brandt (1969-1974) incitava la società tedesca a “osare più

democrazia”, oggigiorno sarebbe opportuno incitare Bund e Länder a “osare più autonomia”

nei confronti dei comuni.

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Nota sugli autori

Dr. Alexander Grasse, professore ordinario di Scienza Politica presso l’Università di

Giessen/Germania.

Dr. Jan Labitzke, ricercatore di Scienza Politica presso l’Università di Giessen/Germania.

108 Vedi sopra, nota 100.