Autonomia scolastica: sei anni di storia

• Prima fase “bassanini” (riforma P.A. a “costituzione invariata”)• Il completamento del disegno regionalistico

• Il decentramento amministrativo

• L’efficacia, l’efficienza e l’economicità nella ”produzione pubblica”

• La responsabilità dei Dirigenti pubblici

• Lo sviluppo delle funzioni di controllo e valutazione

• La trasparenza e la rendicontazione dell’attività pubblica rispetto ai cittadini

• Seconda fase “costituzionalizzazione” (Nuovo Titolo V)• La ripartizione delle titolarità legislative tra Stato e Regioni

• Il sistema di governance delle titolarità concorrenti

• Il principio di sussidiarietà come principio ordinatore e operativo

Interpretazioni dell’autonomia

Autonomia

“funzionale e strumentale”Autonomia come attributo dell’offerta

Autonomia come declinazione

del principio di sussidiarietà

rispetto al diritto all’istruzione/apprendimento

dei cittadini

Autonomia della domanda sociale e di cittadinanza

Il sistema di governance

Stato

(MIUR e articolazioni

periferiche)

Regione

(sistema delle autonomie locali)

Istituzioni scolastiche

Autonome

Strategia

pubblica

?• Il problema delle rappresentanze delle scuole autonome nel

sistema di governance• ….ANCI ?!

• ….CRUI ?!

• ….Forum delle Associazioni?!

• …..Rappresentanze della governance territoriale?!

• Il problema della revisione radicale degli organi di gestione e di governo interno della scuola

Gli ingredienti fondamentali di un sistema di governance (governo misto di un sistema complesso)

Una definizione comune e condivisa da tutti i titolari di una comune strategia generale (pubblica in questo caso).

Un organismo comune che presieda “politicamente” (cioè “diriga” secondo la strategia comune) il carattere misto del governo del sistema.

Una definizione rigorosa, certa e condivisa delle competenze e dei compiti di ciascun titolare.

Tutti i soggetti che partecipano al “governo misto” del sistema devono offrire standard di qualità della loro azione certificata secondo criteri riconosciuti da tutti e sottoposti a controllo e valutazione.

Una o più “tecnostrutture” comuni che operino per conto del sistema e come supporto a tutti i protagonisti: Tipicamente tali tecnostrutture hanno come campo di azione le attività di ricerca tecnico scientifica e di innovazione, di monitoraggio e di controllo della qualità dei prodotti, di supporto alla gestione.

Un sistema informativo comune/compatibile e interportabile a tutti i livelli operativi del sistema.

STRATEGIA PUBBLICA

Valore pubblico da produrre

Contestoautorizzativo

Organizzazione compatibile e sostenibile

Definizione comune di “valore pubblico” compito dei decisori politici centrali e locali”

Interpretazione del “valore pubblico” compito dei decisori amministrativi, centrali e locali

Autonomia relativa del contesto locale rispetto a quello centrale

La legislazione nazionale e locale

Il negoziato e il consenso con le “parti sociali” e gli “stakeholders”

Il consenso e la partecipazione degli utenti finali

Il consenso e la partecipazione dei cittadini

La partecipazione del “cliente interno”

Le risorse per provenienza, quantità e meccanismi di allocazione

Le risorse umane e le competenze

Lo sviluppo organizzativo

La disponibilità di innovazione e know how

Le “economie di scala” in rapporto alla composizione tecnica dei servizi

La strategia pubblica: il triangolo strategico

Un modello interportabile a più livelli

Valore pubblico

Organizzazione compatibile e sostenibile

Contesto

autorizzativo

Area delle risorse

Area della gestione e del controllo

Area del consenso e del controllo sociale

Un modello di strategia pubblica

Prospettive di cambiamento e transizione del modello amministrativo

Comando amministrativo

Potere di indirizzo

Potere autorizzativo e finanziario

Standard procedurali e di legittimità

Regolazione, controllo valutazione

Attività di service, consulenza, promozione, monitoraggio

Break point, break through, transizione di modelli di competenza, di organizzazione, di profili e immaginari professionali, riconversione del personale e dell’organizzazione

Le linee della transizione

• Lo sviluppo dell’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sviluppo

» Le potenzialità inesplorate del Regolamento

» La flessibilità sul complesso dell’organizzazione

» La produzione e circolazione di know how e le “Agenzie nazionali”

» Le forme di associazione tra scuole

• La gestione delle risorse

» L’economicità della gestione

» Le modalità di finanziamento

• Il completamento della regionalizzazione amministrativa

» Il masterplan della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome

• Prestazioni e diritto di cittadinanza

» La definizione dei Livelli Essenziali di Prestazione (LEP)

Le condizioni contraddittorie “dell’impresa” nel caso dell’istituzione scolastica autonoma

• E’ una “impresa convertitrice” di valore: da valori commensurabili in termini di risorse economiche in ingresso a valori incommensurabili in uscita

• Il sistema informativo interno ha caratteristiche legate alla rendicontazione esclusivamente finanziaria e non economica

• Gran parte (80% circa) delle risorse acquisite è a vincolo d’uso e di destinazione

• Ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo”

• Il sistema informativo esterno è in gran parte da “ricostruire” socialmente (assenza del mercato e difficoltà di apprezzamento dei valori scambiati)

• La “ricostruzione” del capitale è in gran parte dipendente da una filiera complessa di finanziamento esterno e dalla efficienza di essa

• Ha uno scarsissimo controllo-padronanza del rapporto con i mercati dei beni e con il mercato del lavoro, sia interno che esterno, pur avendo una composizione dei costi nettamente orientata alla risorsa lavoro

• Ha grandi difficoltà oggettive (l’assetto giuridico) e soggettive (la piccola dimensione) nel distinguere nettamente tra responsabilità di definizione strategica (la direzione “politico strategica”) e di gestione (il ruolo dei Dirigenti Scolastici e degli organismi collegiali)

Autonomia, risorse, organizzazione: i problemi dell’economicità

Economicità: Capacità di svolgere l’attività di gestione reintegrando nel tempo tutti i fattori produttivi impiegati, e dunque mantenendo l’equilibrio economico

Vincoli: La scuola ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il

costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo”

La scuola ha vincoli operativi e normativi nel rapporto con il mercato dei beni e con il mercato del lavoro

I fattori produttivi (risorse economiche e lavoro) sono “ricostruiti” a carico del finanziatore esterno.

La ricostruzione è a cadenza annuale (solare) e non connessa al ciclo di “consumo del capitale”.

L’inesistenza di un sistema standard di indicatori di composizione dei costi comporta una “ricostruzione” dei fattori affidata a parametri “statistici”.

L’economicità delle istituzioni scolastiche è condizionata dalla competenza e dalla efficienza del finanziatore

Prospettive

1. Ristrutturazione della filiera del finanziamento pubblico (Legge Finanziaria 2007)

2. Approvvigionamento autonomo delle risorse (fund raising, reti e terzo settore)

L’efficienza del finanziatore (dati 2005 dal rapporto Corte dei Conti - €uro)

AggregatoEntrate USR (competenza+residui)

(*)

Trasferimento residui USR – CSA (%)

(**)

Trasferimento CompetenzaCSA-scuole(%)

Tasso smaltimento residui CSA –scuole (%)

Residui nuova formazione(%)

Spese per supplenze brevi 

759.690.000 89% 74% 95% 26%

Spese per il funzionamento amministrativo e didattico delle scuole

217.834.000   88.5% 61.5% 11.5%

Spese per funzioni amministrative connesse al subentro agli Enti Locali

631.154.000 98% 74% 80% 21%

Formazione e aggiornamento del personale

440.000   10% 20% 90%

Spese per la realizzazione dell’autonomia scolastica

78.170.000   42% 79% 58%

Compensi e indennità per il miglioramento dell’offerta formativa

1.300.861.000 86% 74% 94% 26%

Spese per la sperimentazione didattica alunni diversamente abili

21.408.000 94% 46% 75% 54%

(*) Si riporta l’aggregato per consentire un apprezzamento della significatività in valore assoluto dei residui.

(**) Per alcune voci non vi è ammissione di residui presso USR.

L’efficienza del finanziatore e le ricadute sull’autonomia scolastica

Il ciclo dei residui sottrae più di un quarto delle risorse nel corso dell’esercizio (perdite di rete).

La lentezza dei trasferimenti (tre livelli di decretazione) alimenta gli avanzi di amministrazione delle scuole.

I vincoli di destinazione inibiscono la gestione budgetaria e alimentano gli avanzi di amministrazione.

L’inesistenza di repertori standard di costo, stratificati per tipologie e per prestazioni, vincola “oggettivamente” ogni valutazione di efficacia, efficienza, economicità, ed ogni esercizio effettivo di controllo di gestione.

L’annualità (solare) del conto finanziario, il suo sfasamento con il “ciclo della produzione del valore” opacizzano la significatività della rendicontazione della scuola, e la possibilità effettiva della rendicontazione economica.

Tra “ciclo dei residui” della rete di finanziamento (30% circa) e “avanzi di amministrazione” delle scuole (mediamente circa 40%), le risorse effettivamente spese nell’esercizio finanziario rappresentano circa la metà di quelle effettivamente destinate al sistema. (Circolo “vizioso” tra risorse carenti e risorse non spese).

Prospettive di cambiamento

Accorciamento della filiera del finanziamento (MPI Scuole)

Limitazione dei vincoli di destinazione (solo il vincolo del personale)

Revisione del criterio della annualità finanziaria-solare (proposta Corte dei Conti)

Definizioni normative

Esercizio dell’autonomia

Autofinanziamento : privati, Enti Locali, Unione Europea, terzo settore

Prospettive di cambiamento e problemi di cambiamento

Problemi “tecnici”

Repertori di costo e prestazione

Finanziamento al costo e finanziamento a prestazioneDefinizione dei “LEP”

Modelli di interazione e responsabilità tra finanziatore e “produttore”Modelli di “quasi mercato”Ripartizione della responsabilità

Gestione budgetaria e rendicontazioneRegolamento contabileSuperamento dell’approccio esclusivamente finanziarioRendicontazione sociale

Sistema informativo: interportabilità e architetture

Problemi di innovazione di sistema

Transizione del “paradigma amministrativo” tradizionale

Auto finanziamento della scuola e consistenza del terzo settore

Valutazione dell’efficacia del servizio reso e sistema informativo esternoL’efficacia del servizio si misura dal rapporto tra mezzi impiegati, obiettivi perseguiti e grado di soddisfazione dei bisogni. (obiettivi, risultati, effetti)

Necessita di riconnettere sistematicamente le informazioni provenienti dal sistema informativo interno, con la rilevazione sistematica del contesto esterno

La condizione essenziale è quella dell’appianamento delle asimmetrie informative tra il “produttore” e il “consumatore” (democrazia e regolazione del “mercato”)

La valutazione dell’efficacia prelude ad una forma di “rendicontazione sociale”, che comprende anche quella di natura economica ma si estende al “capitale sociale” prodotto per la comunità locale di riferimento.

La rendicontazione sociale ha una pluralità di interlocutori: dai più vicini “portatori di interesse” verso l’attività della scuola, alla platea ampia dei cittadini del territorio e delle loro forme di organizzazione istituzionale e autonoma

La rendicontazione sociale riunifica e integra tutte le forme di comunicazione, istituzionale e non, previste normativamente e non, che connettono l’ambiente di “produzione” del servizio e le condizioni di erogazione e fruizione esterna

Di cosa rendere conto: una “catena di senso”

La logica di rendicontazione sociale

Visione politica

Obiettivi e strategie

Risorse allocate

Interventi realizzati

Risultati ottenuti

Effetti prodotti

Contabilità Sociale

Identità Principi Valori Missione Politiche Governance Modello Organizzativo Obbiettivi generali Strategie Per

Risorse Entrate per

Risorse distribuite Spese per

Ind

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Personale Studenti e famiglie Servizi

Il personale della scuola

L’Amministrazione scolastica

Funzionamento della scuola

Attrezzature e impianti

Personale (retribuzioni Aggiuntive, contratti d’opera)

Gli enti locali del territorio: il Comune, la Provincia, Comunità Montane, Consorzi di Comuni vicini

Studenti e famiglie

Studenti Le associazioni di cittadini e cittadine, gli enti e i privati

Gli enti locali del territorio

Famiglie

Le imprese anche individuali e gli enti fornitori di opere, beni e servizi

Territorio (iniziativa culturale)

Le associazioni di imprese

Le associazioni di cittadini e cittadine, gli enti e i privati

L’Amministrazione scolastica sia a livello locale che nazionale

Le imprese

La Regione La Regione

Enti Locali (servizi ai cittadini)

Le associazioni culturali e professionali della scuola Le associazioni e gli enti che operano sul piano della politica culturale e formativa

Imprese (formazione profess., apprendistato)

Le altre Istituzioni scolastiche del territorio Gli Istituti Regionali di Ricerca Educativa (IRRE)

IRRE

Altre scuole del territorio (collaborazione in rete)

L’editoria scolastica

L’editoria scolastica

Unione Europea

Pro

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Personale (formazione interna)

Fornitori L’Istituto scolastico stesso

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I media locali

POF

Un prospetto di Bilancio Sociale

I Livelli Essenziali di Prestazione

• I LEP costituiscono “le prestazioni corrispondenti a diritti di cittadinanza definiti costituzionalmente”, dunque “esigibili”

• La definizione dei LEP è compito esclusivo dello Stato, che costituisce il vincolo di eguaglianza dei cittadini rispetto all’attività operativa dei diversi titolari della produzione del servizio

• Componenti costitutive dei LEP sono:– La definizione (la nomenclatura della prestazioni riferite al diritto di cittadinanza)– L’insieme tecnico operativo delle prestazioni (protocolli tecnici, risorse umane,

organizzazione, risorse finanziarie)

• I LEP costituiscono– La garanzia del diritto di cittadinanza– Un sistema tecnico operativo di costi standard e di protocolli standard– Il riferimento per le politiche di finanziamento– Il riferimento per le politiche di riequilibrio territoriale (Federalismo solidaristico)

LEP e risorse: una simulazione

LEP e Federalismo solidale

• Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce il criterio fondamentale per il finanziatore pubblico, ed il criterio di ottimizzazione delle risorse per la gestione del “produttore”

• Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce la base di confrontabilità e dunque di valutazione tra i diversi operatori

• Il sistema dei LEP e dei loro costi costituisce la base per la confrontabilità dei sistemi di welfare locale

• Su questa base si può dare razionalità e trasparenza all’intervento di riequilibrio, su tre direttrici– Fiscalità generale– Fondo Nazionale di riequilibrio– Federalismo fiscale

Una ipotesi di matrice dei LEP per la scuola

matrice completa.doc