al welfare nella Xª legIslaTuRa - Lombardia Sociale · Le novità dell’indagine Istat 2011 sugli...

i VADEMECUM di LombardiaSociale.it

prefazione di Cristiano Gori

Il fInanzIamenTo al welfare nella Xª legIslaTuRa

a cura di Valentina ghetti

2014

Indice Prefazione di Cristiano Gori 2

Introduzione 3

Il finanziamento regionale

Finanziamento del welfare lombardo: novità e domande aperte della X legislatura 7

Il welfare nella manovra di bilancio della nuova Giunta 12

Lea sociosanitari: quali novità da indicatori e verifiche? 17

Spesa sociale dei comuni e fondi nazionali

Fondi sociali a passo di gambero: tendenze recenti e prospettive future 25

Il punto sui fondi sociali statali: evoluzione e prospettive per la Lombardia 31

Spesa sociale comunale: novità e riflessioni 38

Le novità dell’indagine Istat 2011 sugli interventi sociali dei Comuni 43

Segnalazioni 48

2

Prefazione di Cristiano Gori

Care Lettrici e Cari Lettori, tutti noi di Lombardiasociale.it - direzione, redazione e

collaboratori - siamo lieti di avviare il quarto anno di attività del nostro sito di

monitoraggio e discussione sul welfare sociale lombardo.

I nostri risultati, per numero di accessi e circolazione dei materiali proposti nei territori,

continuano ad essere positivi e a registrare una costante crescita. Ciò è per noi motivo

di soddisfazione così come fattore di stimolo intervenire sulle nostre aree di

miglioramento.

Gli obiettivi di Lombardiasociale.it sono quelli di sempre: costruire occasioni di

confronto sul welfare lombardo e di discussione delle scelte di policy, e fornire

strumenti concreti per l’attività di chi coordina e gestisce i servizi nel territorio.

Come lo scorso anno, apriamo la nuova stagione proponendo i Vademecum 2014,

dossier tematici che raccolgono vari articoli pubblicati sinora nel sito e riguardanti

alcuni tra i temi di maggiore rilievo per il welfare sociale lombardo. Ogni Vademecum

colloca pezzi usciti in momenti diversi all’interno di un quadro comune e si propone,

così, come un sintetico stato dell’arte del tema esaminato. Uno stato dell’arte che

vuole fornire un insieme di spunti, dati ed idee utili all’operatività e alla discussione.

I nuovi vademecum proposti raccolgono articoli usciti tra settembre 2013 e luglio 2014

e coprono nove temi di particolare rilievo per il welfare sociale della nostra regione. Si

tratta di: “le misure per minori e famiglie”, “programmazione e governance del welfare

sociale lombardo”, “la presa in carico nella disabilità”, “politiche e servizi per le

dipendenze”, “gli interventi contro la povertà”, “il finanziamento e la spesa” e “le

politiche per gli anziani non autosufficienti”.

Speriamo che i Vademecum possano servire a chi è – a qualunque titolo – impegnato

nel welfare sociale lombardo e interessato al suo futuro. Come sempre, i commenti e

le critiche ci saranno particolarmente utili.

Milano, settembre 2014

3

Introduzione di Valentina Ghetti

Il compendio ripropone articoli che hanno analizzato il comportamento del

finanziamento e della spesa al welfare, sia per diretta scelta regionale che derivanti da

politiche allocative nazionali e locali.


Questo esecutivo si sta distinguendo per un sensibile incremento delle risorse

destinate al sociosanitario e in generale per il maggior rilievo assegnato al comparto

governato dalla DG Famiglia.

Il primo contributo analizza le risorse stanziate dal nuovo esecutivo, rispetto alle

diverse misure disposte ad avvio di legislatura (fondo a sostegno della famiglia, dgr

autismo, dgr genitori separati…). Il commento, oltre a proporre una ricostruzione

dell’ammontare complessivo delle risorse, tenta una ricostruzione della loro

composizione e provenienza mettendone in luce la parzialità di stanziamenti ex novo e

la presenza di una consistente quota di residui di spesa, già a bilancio dagli anni

precedenti. Infine, propone alcuni interrogativi con cui osservare l’evoluzione del

finanziamento al welfare per i prossimi anni di legislatura.

Il secondo articolo – Il welfare nella manovra di bilancio della nuova Giunta - propone

un commento alla prima manovra finanziaria della nuova Giunta, collocando l’analisi

all’interno delle dinamiche di finanziamento nazionali e mostrando i tratti peculiari

delle scelte allocative dell’Esecutivo Maroni: sensibile incremento delle risorse gestite

dell’assessorato, derivante direttamente da risorse proprie della Regione;

rafforzamento complessivo del comparto sociosanitario affiancato però da un parallelo

disinvestimento delle risorse destinate al sociale, che segna dunque una sostanziale

continuità con la direzione precedente nella concezione di piena separazione tra

competenze dirette regionali (sociosanitario) e comunali (sociale).

Il terzo contributo apre ad una riflessione sulle ricadute del finanziamento al welfare,

proponendo un’analisi comparativa sul rispetto dei LEA sociosanitari – Lea

sociosanitari: quali novità da indicatori e verifiche? A partire dai pochi indicatori di

monitoraggio utilizzati a livello nazionale, si analizza il posizionamento lombardo in

comparazione con le altre regioni del centro nord rispetto alla dotazione di servizi ADI

e al volume complessivo dei servizi per anziani. Il contributo propone anche una analisi

della situazione infraregionale, mostrando l’ampia eterogeneità di posizionamento tra

le diverse Asl lombarde.

4

Fondi nazionali e spesa sociale dei comuni

Il finanziamento al welfare e la spesa sociale a livello territoriale non può essere

analizzata senza fare riferimento all’andamento delle risorse trasferite dal livello

centrale (Fondi sociali vari) e alla risorse allocate al comparto sociale nei bilanci dei

comuni. Se da livello regionale abbiamo assistito, come detto, ad un rafforzamento

della spesa per il sociosanitario, sul sociale, oltre al disinvestimento regionale, hanno

pesato per gran parte degli ultimi anni le ricadute della crisi sul bilancio pubblico e le

politiche di rigore che ne sono conseguite. LombardiaSociale ha seguito nel tempo

l’andamento dei diversi canali di finanziamento, analizzandone gli utilizzi fatti dal livello

regionale nonché le ricadute sul fronte locale.

Un primo contributo propone un’analisi dell’utilizzo del Fondo nazionale politiche

sociali da parte della nostra Regione, a partire dal report di monitoraggio ministeriale

riferito all’anno 2010. Il commento mette in evidenza alcune delle peculiarità

lombarde nel panorama nazionale: l’abituale decurtazione di una quota considerevole

di risorse, trattenute a livello regionale (comportamento interrotto dal nuovo

esecutivo, che invece ha scelto di allocare ai territori tutte le risorse assegnate),

un’incidenza del fondo al di sotto della media rispetto alla spesa sociale dei comuni, un

contributo proprio delle risorse regionali al welfare sociale anch’esso al di sotto della

media nazionale. Infine il commento tratteggia gli scostamenti dell’attuale esecutivo

rispetto agli indirizzi sulle risorse trasferite, in parte qui accennati.

Il secondo contributo analizza invece la situazione del finanziamento al welfare attuale,

proponendo un affondo sull’andamento dei diversi fondi sociali previsti dal livello

nazionale (Fondo nazionale politiche sociali, Fondo Non autosufficienza, Fondo intesa

famiglie, Fondo politiche giovanili, fondo pari opportunità e fondo minori stranieri non

accompagnati). Si osservano i cambiamenti rispetto agli anni più recedenti, mostrando

la parziale ripresa del finanziamento nel biennio 2013-2014 per alcuni e l’azzeramento

di altri e si analizza l’ammontare complessivo delle risorse su cui potrà contare la

Lombardia. L’articolo si conclude con una disamina delle prospettive future sulla base

delle previsioni per gli anni 2015-2016 e dei nodi ancora aperti.

Si conclude infine il compendio con due affondi sulla spesa sociale dei comuni. Il primo

contributo – Spesa sociale comunale: novità e riflessioni – analizza l’impatto della crisi

sul bilancio degli enti locali, in particolare osservandone l’incidenza per il comparto

sociale, attraverso l’analisi dei dati sui bilanci comunali pubblicati dall’Istat e da

un’indagine Cisl. I dati mostrano chiaramente come dal 2011 comincino ad evidenziarsi

alcune ricadute concrete delle manovre correttive avviate con il Governo Monti.

Il secondo contributo invece, Le novità dell’indagine Istat 2011 sugli interventi sociali

dei Comuni, a partire dalla periodica rilevazione Istat, analizza il recente processo di

decrescita della spesa sociale comunale e illustra le tipologie di interventi che ne

5

vengono maggiormente penalizzati (povertà e disagio adulto, immigrati e anziani).

Un’inversione di tendenza rispetto al recente passato, in cui si era vissuto un

progressivo potenziamento del comparto sociale, dove si osservano alcuni tratti

peculiari del comportamento lombardo: crescono i trasferimenti monetari e

diminuiscono le prestazioni e le erogazioni di servizi, confermando l’orientamento

tipico della regione ad intervenire come pagatore di contributi più che organizzatore di

servizi.

6


7

Punti di vista

Finanziamento del welfare lombardo: novità e domande aperte della X legislatura Un’analisi dello stato delle disponibilità dell’Assessorato alla Famiglia

di Valentina Ghetti

22 ottobre 2013

Temi > Finanziamento e spesa

Quante sono le risorse stanziate sino ad oggi, da dove vengono e per cosa sono state impiegate. Prime risposte e interrogativi ancora aperti sul finanziamento al welfare lombardo

Quante risorse: le novità annunciate

La prima grande novità è stata, a pochi giorni dall’insediamento della nuova Giunta,

l’annuncio del Presidente Maroni dell’istituzione di un fondo dedicato alla famiglia,

fondo – si era detto – di ben 330 milioni di euro. La questione è stata poi rimandata al

momento dell’assestamento di bilancio.

Un’altra novità è rappresentata dall’introduzione di una nuova misura di contrasto alle

fragilità, riferita ai genitori separati in condizioni di precarietà economica. Misura a cui

ad oggi sono stati destinati 2 milioni di euro.

La Regione ha inoltre aggiunto 3,5 milioni di euro, a valere sulle risorse regionali, ad

integrazione del Fondo Non Autosufficienza a sostegno delle disabilità gravissime,

andando così ad incrementare i 14 milioni derivanti dal fondo nazionale.

Infine, altri 2,5 milioni sono andati assegnati alle progettualità riferite ai disturbi dello

spettro autistico.

Si sono confermati i 70 milioni del fondo sociale regionale, sui quali la principale novità

è rappresentata dalla rimozione dei vincoli di destinazione posti lo scorso anno (link

articolo), oltre che dalla stessa riconferma delle risorse assegnate senza la ormai

consueta manifestazione da parte delle associazioni [1].

8

Oggi dunque, a guardare così le cose, potrebbe sembrare che, rispetto alla scorsa

legislatura, questo esecutivo stia finalmente dedicando attenzione al sociale, anche

attraverso il potenziamento delle risorse ad esso riferite.

Tuttavia, già a seguito dell’annuncio sul fondo famiglia, avevamo posto alcune

questioni (si veda un precedente articolo). Alcuni aspetti oggi si stanno chiarendo,

mentre su altri rimangono interrogativi aperti.

Da dove vengono le risorse?

Un primo dato di conoscenza è relativo al Fondo famiglia, che – a seguito

dell’assestamento – dovrebbe comporsi, per il 2013, di 50 milioni. Quindi risorse

importanti, ma decisamente inferiori agli oltre 300 annunciati (si vedano le

dichiarazioni regionali).

Di questi 50 milioni, oggi sappiamo che 20 sono costituiti da risorse del fondo sanitario

che si è deciso di utilizzare per il sociosanitario, anziché per la sanità acuta[2]. Non si

tratta di un meccanismo nuovo. Anche negli scorsi anni la DG Famiglia era riuscita ad

ottenere in corso d’anno un potenziamento dei fondi sociosanitari (vedi tabella).

Quello che è certo è che non sono risorse in più allocate sul sociale, magari sottratte ad

altri settori, ma solo una redistribuzione del Fondo sanitario 2013 già stanziato con il

bilancio preventivo 2013.

Mentre dei rimanenti 30 non è affatto chiara la provenienza[3]. Diventa interessante

allora capire da dove potrebbero arrivare. Negli ultimi anni il finanziamento dell’Assi ha

potuto contare su progressivi potenziamenti annuali (gli stanziamenti nel bilancio della

Regione sono passati infatti dai 1.500 milioni del 2010 a 1.650 del 2012) che avrebbero

dovuto essere finalizzati soprattutto al rafforzamento dell’Adi. La spesa sociosanitaria

delle Asl, fatta quasi integralmente di acquisto di prestazioni dai gestori dei servizi,

nell’ultimo biennio però non sembra essersi evoluta con la stessa velocità, come

dimostrato ad esempio dal totale dei budget per acquistare le prestazioni dai gestori

2012, che è sostanzialmente fermo rispetto all’anno precedente. La situazione che

emerge dopo la recente approvazione del rendiconto regionale 2012, è che nello

scorso anno gli stanziamenti di nuove risorse per il sociosanitario non sono stati

integralmente impegnati: c’è un residuo di 40,5 milioni. Il fondo famiglia potrebbe

dunque proprio contare su questi margini esistenti. Residui di stanziamento che si

vanno a sommare ad altri residui storici già disponibili nella precedente legislatura

(vedi tabella).

Quindi l’ipotesi più probabile è che il fondo famiglia non sia altro che un nuovo modo

di utilizzare le attuali risorse per i Lea sociosanitari (le risorse complessive per l’Assi

2013 sono più o meno le stesse di quelle del 2012, 1.652 milioni contro 1.650 milioni,

vedi tabella).

9

E se guardiamo alle altre misure elencate nel paragrafo precedente, troviamo una

situazione analoga. I 3,5 milioni per disabilità gravissime anch’essi non sono aggiuntivi

ma vengono finanziati con fondi già trasferiti alle Asl per l’anno 2012 (Ddg 4439 del

28/5/2013), ovvero assegnazioni definitive per i servizi sociosanitari integrati. Dunque

anche in questo caso si tratta di fondi sanitari preesistenti. Stessa provenienza per

quelli destinati all’autismo. Unica differenza pare riferita alla partita “genitori

separati”, che viene finanziata su un capitolo del bilancio regionale di nuova istituzione

del programma “politiche per la famiglia” (fonte: dgr 681/2013).

Qualche interrogativo

Gli elementi di conoscenza che abbiamo evidenziato pongono alcuni interrogativi, che

potranno forse essere sciolti dalle imminenti determinazioni riferite alla dgr 116:

Primo, come dobbiamo considerare questo Fondo famiglia: fondo per la legislatura o

fondo una tantum? Ad oggi non è ancora chiaro visto che, per ora, si tratta di risorse a

bilancio a valere sull’anno 2013. Tuttavia il fatto che a comporlo si presume

partecipino residui delle gestioni precedenti, può dare adito a qualche dubbio o

perplessità sulla certezza di una continuità. E se domani gli avanzi non ci sono? E se

sono meno? Rischia di trattarsi ancora una vota dell’ennesima misura spot su cui non

c’è alcuna garanzia.

Secondo, il fatto che diversi interventi della nuova legislatura siano finanziati con fondi

del 2012 apre interrogativi sull’opportunità di una modalità che sembra ormai

abbastanza consolidata in Regione: la programmazione dei fondi avviene sempre più

spesso a posteriori, generando– in un momento critico come questo – un accumulo

considerevole di preziose risorse inutilizzate. In un momento di grande difficoltà come

quello attuale, lo abbiamo già scritto, in cui i territori sono impegnati a cercare di far

sopravvivere i servizi, questa modalità rischia di essere decisamente inappropriata e

quanto mai odiosa per cittadini e operatori dei servizi.

Terzo: come si ha intenzione di usare queste risorse? Per ora le misure che sono state

definite si riferiscono prevalentemente a trasferimenti monetari (fondo sostengo,

disabilità gravissime, le prime indicazioni per il fondo famiglia). Si ha intenzione di

finalizzarne l’utilizzo oppure no?

Oggi, per le disabilità gravissime e per l’autismo la finalizzazione sembra demandata

alla definizione del progetto personalizzato, che però è declinato in maniera ancora

molto vaga. Bisognerà capire come si intenderà giocarlo. In generale però sembra

profilarsi un ritorno al passato, ovvero la predilezione dell’utilizzo dello strumento

“buono”, che rischia però di avere ricadute negative sul sistema dei servizi. Si sceglie

di dare priorità al finanziamento diretto della famiglia (in assoluta continuità con il

precedente esecutivo) e non dei servizi…con che conseguenze? In un momento di crisi

10

come questo ad esempio sarebbe opportuno incoraggiare le possibilità occupazionali

che può dare questo settore, invece del lavoro informale-sommerso.

Inoltre, in relazione alla provenienza delle risorse, un’altra domanda sorge spontanea:

risorse che derivano dal Fondo sanitario, andranno a finanziare solo misure

sanitarie? In generale il fatto che il fondo famiglia sembra essere finanziato con fondi

sanitari potrebbe comportare l’obbligo all’utilizzo per attività che rientrano nei Lea. Ci

si deve quindi aspettare un potenziamento solo degli interventi di rilevanza sanitaria

dell’assistenza sociosanitaria, ovvero che il fondo famiglia non potrà dare sostegno agli

oneri di rilevanza sociale dell’assistenza e, dunque, non sarà un sostegno per l’area

oggi più critica e sottofinanziata?

Tabella – I fondi sociosanitari nel bilancio

regionale*

2010 2011 2012 2013 Stanziamenti iniziali

bilancio preventivo 1.574.435.000 1.623.000.000 1.632.000.000

implementazioni

infrannuali Dgr 2523/2011 dgr 3566/2012 Lr 5/2013

(assestam.) 23.000.000 27.000.000 20.000.000

Totale stanziamenti

annuali di risorse

nuove

1.500.000.000 1.597.435.000 1.650.000.000 1.652.000.000

impegni** 1.500.000.000 1.597.000.000 1.609.470.000 residui della gestione

annuale (economie

sugli stanziamenti)

0 435.000 40.530.000

totale costi per budget

assi assegnati alle Asl Decr

11185/2011 Decr. 10640/2012

1.552.900.090 1.549.945.000 Residui storici avanzi ante 2010

(reiscrizioni cap 6678) 89.718.692 89.718.692 89.718.692 26.292.315

utilizzi 63.426.377 residui di

stanziamento 26.292.315

*CAPIT OL I 7568, 6678, 7647, 7648 **PER IL 2011 SO NO ST A T I CO NS IDER AT I GL I IM PEGN I E F FET T IV I R IFER IB IL I A QUEL L ’A N NO , OV V ERO L E

A SSE G NA ZIO NI AS S I PER L A GE ST IO NE 2011 DEFI NI T E NEL DECR 4562/2012: T AL E C IFR A SUPER A GL I

IMPEG NI IN DIC AT I I N B IL A NCIO DI 130 MIL IO NI . NEL C AL COL ARE GL I IMPE GN I EF FET T IV I DI

COMPET EN Z A 2012 SO NO ST AT I E SCL U SI I 130 MIL I ONI , POICHÈ R I FERIT I AL 2011.

11

Quarto, e ultimo punto, come si relazionano tra loro i diversi stanziamenti? Non

sembrano esserci state grandi evoluzioni in merito, a fronte di un dichiarato che più

volte – anche negli ultimi atti – ha fatto riferimento al tema del budget unico o budget

di salute della persona. Ad oggi siamo ancora nella situazione in cui sono presenti una

pluralità di fondi che afferiscono a competenze diverse tra Asl e Comuni, spesso

destinati a misure molto parcellizzate (genitori separati, autismo, disabilità

gravissime…) e non a promuovere politiche più complessive. E, aggiungiamo, sulla cui

integrazione si rimanda unicamente al momento delle valutazioni multidimensionali

sul caso e sulla progettazione dei percorsi personalizzati, ma crediamo, dando forse un

po’ troppo per scontata l’efficacia di questi strumenti.

Rimaniamo dunque in attesa di capire come evolveranno le cose e quali indicazioni

operative verranno date.

1. [1] Negli ultimi due anni infatti le risorse assegnate erano meno di quelle a preventivo, e

solo dopo consistenti pressioni da parte di associazioni, soprattutto del mondo della

disabilità, si è tornati a vedere la conferma di quanto messo a bilancio.

2. [2] nella L.R. 5/2013 si legge che “la spesa di € 20 000 000,00 da destinare a interventi

socio-sanitari a favore delle famiglie e dei componenti fragili e di € 1 000 000,00 da

destinare ad interventi socio-sanitari di prevenzione e contrasto della violenza sulle donne

in attuazione della legge regionale 3 luglio 2012, n 11 (Interventi di prevenzione, contrasto

e sostegno a favore di donne vittime di violenza) da stanziare alla missione 13 «Tutela della

Salute», programma 01 «Servizio sanitario regionale – finanziamento ordinario corrente per

la garanzia dei LEA», titolo 1 «Spese correnti» la cui copertura è assicurata a valere sulle

risorse già previste per il finanziamento del Servizio socio-sanitario, di cui all’articolo 2,

comma 22, della legge regionale 19 dicembre 2012, n 19 (Bilancio di previsione per

l’esercizio finanziario 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015 a legislazione vigente e

programmatico)”

3. [3] Nella legge sull’assestamento infatti non emergono indicazioni circa ulteriori

potenziamenti, né sui capitoli relativi alla “Tutela della salute” né in quelli per “Diritti

sociali, politiche sociali e Famiglia”, tuttavia la Giunta ha comunicato che queste risorse

sono già trasferite alle Asl.

12

Punti di vista

Il welfare nella manovra di bilancio della nuova Giunta

di Cristiano Gori

31 gennaio 2014


La manovra finanziaria regionale per il 2014 appena approvata ha rappresentato per la nuova Giunta la prima reale occasione per esplicitare le proprie priorità. E’ interessante capirne le ricadute sul welfare sociale, inteso come complesso degli interventi di carattere sociosanitario e sociale.

Lo scenario nazionale: il contesto in cui si colloca la manovra

Occorre premettere, innanzi tutto, quali sono le condizioni dello scenario nazionale in

cui si inserisce la manovra lombarda. Per il finanziamento della spesa sanitaria, dopo

la flessione del 2013, si individuano prospettive di ripresa (dai 107,7 milioni del 2013

ai circa 109,5 milioni del 2014) e le più recenti notizie sembrano definire un percorso di

sviluppo di medio periodo per creare le condizioni per il rinnovo del Patto per la salute.

Per i fondi sociali invece, l’orizzonte è molto più breve, essendo stati rifinanziati

solamente per il 2014:

− 317 milioni per il Fondo Nazionale Politiche Sociali (Fnps)[1]

− 350 milioni per il Fondo Nazionali per le Non Autosufficienze (dei quali 75

esclusivamente per assistenza domiciliare a gravissime disabilità)

La stessa legge nazionale di stabilità che ha recuperato risorse per scongiurare

l’aumento di 2 miliardi dei ticket dal 2014, ha tuttavia richiesto alle Regioni uno sforzo

finanziario sulle partite extrasanitarie sia come riduzione delle spese soggette al patto

di stabilità, sia come un contributo che le Regioni dovranno versare per il risanamento

della finanza pubblica. Per una Regione come la Lombardia ciò significa tagli per circa

300 milioni al proprio bilancio extrasanitario, quindi dell’ordine del 10-11%, da

distribuire tra i vari settori secondo le proprie preferenze.

13

Le scelte regionali

Nel complesso la manovra lombarda destina al welfare sociale, quindi ai fondi

dell’Assessorato Famiglia e Solidarietà Sociale, 1.770 milioni delle risorse proprie, 48

in più rispetto al 2013 (si tiene conto dei principali canali di finanziamento di questo

settore di cui si propone il dettaglio attuale nella tab.1 e l’evoluzione storica nel grafico

1).

Il finanziamento regionale, pur essendo stato storicamente sempre in espansione,

nello scorso biennio aveva registrato un arresto della propria crescita (+0,1% nel 2013

rispetto al 4% medio annuo nel triennio 2009-2012). La manovra 2014 segna un balzo

in avanti del +2,8% delle risorse proprie regionali.

Inoltre, mentre nel 2013 l’incremento complessivo del bilancio era dovuto

essenzialmente a scelte nazionali, appare chiaro che quest’anno i passi in avanti

derivano da scelte allocative della Regione stessa (cfr graf.1).

Vediamo il quadro di dettaglio di questo finanziamento.

Il comparto sociosanitario

Nel 2014 la gestione Assi, rispetto ai 1.652 milioni del 2013, potrà contare su 1.721

milioni. Questo sviluppo dipende sostanzialmente dal finanziamento del nuovo Fondo

Famiglia, un canale istituito con la legge di assestamento 2013 e alimentato dal Fondo

14

Sanitario Regionale (si veda articolo precedente sul tema). Nel 2014 tale fondo sarà

rifinanziato per 80 milioni, incrementando dunque i 50 milioni dell’anno precedente (si

veda tab. 1). Si tratta di una scelta rilevante poiché aumenta la priorità che viene data

al settore sociosanitario nei processi di allocazione della sanità lombarda: la quota

del fondo sanitario lombardo dedicata alla gestione Assi (fondo famiglia incluso), che

nel 2012-2013 si attestava sul 9,5-9,6%, nel 2014 arriverà al 10%[2].

Lo stanziamento sui fondi sociali

A differenza di quanto osservato nella gestione del comparto sociosanitario, con la

manovra per il 2014 i fondi regionali per le politiche sociali si impoveriscono.

Nell’allocare le ulteriori risorse che la Regione gestisce – oltre quelle per la sanità – la

nuova Giunta ha scelto di tagliare il fondo sociale da 70 a 58 milioni, confermando il

basso interesse della precedente amministrazione verso questo comparto (si veda

articolo dedicato).

Non sembra che si sia trattato di tagli lineari: come premesso, lo sforzo di bilancio

richiesto dalle manovre nazionali giustifica al massimo riduzioni del 10-11%, mentre il

sacrificio del fondo sociale 2014 è decisamente più elevato (17%, con prospettive di

ulteriore peggioramento nel biennio successivo dato che lo stanziamento per il

2015/2016 sembra ridotto alla metà). Sembra quindi che nella gestione dei fondi

extrasanitari le politiche sociali stiano perdendo priorità rispetto ad altri settori delle

politiche regionali.

Il bilancio complessivo per il welfare sociale

Oltre alle risorse regionale, la Lombardia potrà contare complessivamente su circa 95,3

milioni di risorse statali per le politiche sociali per il 2014. Questo sostegno, ripristinato

a partire dal 2013, resta comunque nettamente inferiore alle cifre assicurate alla fine

dello scorso decennio (180 milioni nel 2009).

Nel complesso quindi, tra le risorse proprie e quelle trasferite dallo Stato, il budget

regionale complessivo 2014 per il welfare sociale (= fondi sociali + sociosanitari =

competenze Assessorato Famiglia e Solidarietà Sociale) consisterà in 1.865 milioni. Per

questo settore, dopo un triennio di budget al lordo dell’inflazione sostanzialmente

fermo (tra il 2009 e il dal 2012, si veda graf.1), si registra un biennio di crescita (+4,9%

nel 2013 e +3,3% nel 2014).

15

Una valutazione

La lettura della manovra finanziaria regionale permette, in conclusione, di proporre

una valutazione di sintesi in quattro punti.

Il budget complessivo per il welfare sociale cresce. In termini di aggregato

complessivo il peso dell’Assessorato alla Famiglia e Solidarietà Sociale è aumentato e

ciò è avvenuto, come detto, grazie a stanziamenti propri della Regione. A livello macro

quindi sembrano confermate le dichiarazioni del governatore Maroni (si veda

commento precedente) circa la priorità assegnata al complesso del settore.

Sottolineato questo aspetto riguardante la strategia regionale d’insieme, successive

valutazioni toccano le priorità interne al welfare sociale.

Si registra il rafforzamento del comparto sociosanitario. Lo mostrano i dati sul

finanziamento Assi in tabella 1, da leggere considerando anche che lo stanziamento sui

relativi capitoli è confermato per il biennio successivo. Si aprono, dunque, possibilità di

potenziamento e di continuità. Sul fronte del sociosanitario è, quindi, tempo di

costruire interventi con orizzonti temporali di medio-periodo, superando le modalità

adottate finora con provvedimenti di respiro semestrale, così da assicurare a operatori

e utenti la possibilità di programmare per l’intera legislatura.

Nell’ambito delle risorse sociosanitarie è tempo di definire la direzione di tale

potenziamento, scegliendo come posizionarsi tra il mantenimento dell’impianto

esistente o, viceversa, una sua innovazione. La tensione tra questi due poli è rimasta

alta e le sperimentazioni in corso non hanno ancora chiarito la direzione che il

16

legislatore regionale intende intraprendere. Fino ad ora sembra cioè che si sia puntato

a istituire interventi innovativi, senza tuttavia definire in che modo si integrano con

sistema di offerta tradizionale, quest’ultimo non ha ricevuto infatti le stesse attenzioni

in termini di interventi di riqualificazione. Ora dunque tra sperimentazioni,

dichiarazioni e atti vari l’Assessore Cantù e il suo staff hanno nominato numerosi temi

di lavoro. La sfida dei prossimi mesi è selezionare e scegliere gli obiettivi sui quali

puntare da qui al 2018. Il significativo incremento di risorse, infatti, sarà veramente

utile solo se legato alla definizione di priorità chiare ed espliciti percorsi attuativi per

l’intera legislatura.

Si verifica il progressivo disinvestimento sugli interventi sociali da parte della

Regione. La ridotta attenzione della Giunta Maroni a questo settore si pone in

continuità con le scelte della precedente amministrazione. Coerentemente, viene

confermata l’impostazione del passato, che vede i due comparti – la filiera

Comuni/Ambiti e le Asl – continuare a gestire budget nettamente separati. Nonostante

l’integrazione sia prevista in diversi atti - nei percorsi di presa in carico e nelle fasi di

valutazione - non si intravedono, al momento, meccanismi innovativi di definizione del

riparto degli oneri finanziari tra Asl e Comuni o politiche che prevedano cogestione dei

due budget nella progettazione delle risposte sul singolo caso.

4. [1] La cifra è quella dello stanziamento nel bilancio dello Stato. Non corrisponde

esattamente all’ammontare trasferito alle Regioni, dato che negli anni passati la prassi è

stata quella di trattenerne una quota gestita direttamente dal Ministero (ad esempio nel

2013 a fronte di uno stanziamento di 344 milioni solo 300 sono andati alle Regioni). Per il

2014, nella tab. 1 e nel graf. 1, si è ipotizzato che la quota Regioni resti la stessa del 2013,

ossia 300 milioni.

5. [2] Confronto basato sui riparti delle delibere annuali delle regole dell’ultimo triennio

(fondo sanitario al netto della mobilità)

17

Dati e ricerche

Lea sociosanitari: quali novità da indicatori e verifiche?

di Laura Pelliccia

29 marzo 2014

Temi > ADI, Finanziamento e spesa, LEA

La situazione dell’andamento dell’assistenza sociosanitaria è monitorata attraverso pochi indicatori che oggi sintetizzano l’offerta delle singole regioni. Questi strumenti sono peraltro utilizzati a livello ministeriale per verificare l’effettiva capacità delle regioni di garantire i Lea. Si cercherà di verificare cosa sta cambiando nelle regioni del Centro Nord, con un focus particolare sulla Lombardia e sull’Adi.

Le più recenti tendenze dell’Adi

L’assistenza sociosanitaria a domicilio, dopo aver conosciuto una discreta espansione

in tutto il paese nell’arco dello scorso decennio, nelle regioni del Centro Nord nel 2011

ha scontato un leggero arretramento nella presa in carico (dal 4,9 al 4,7%) e una

stabilizzazione nel 2012 (Graf. 1).

Rispetto a queste tendenze, la dinamica della Lombardia dello scorso biennio è quella

di un arretramento nella quota di anziani serviti, fenomeno presente sia nel 2011 che

nel 2012 (rispetto al 2010 si è passati dal 4,3 al 4%). La riforma dell’Adi avviata nel

corso del 2011, nel 2012 non sembra ancora aver prodotto pienamente benefici in

termini di aumento della presa in carico di utenza anziana assistita a domicilio.

Un altro elemento significativo per monitorare il ruolo dell’Adi è la quota di risorse

destinate a questo regime assistenziale da parte dei servizi sanitari regionali; nel

complesso delle regioni del Centro Nord le tendenze storiche, che vengono

confermate anche negli anni più recenti, sono quelle di una crescita modesta ma

pressoché costante dell’incidenza dell’Adi sulla spesa sanitaria (Graf. 1).

In Lombardia l’assorbimento di risorse da parte dell’Adi ha conosciuto un andamento

altalenante nello scorso quinquennio; il dato più recente, quello per l’anno 2011,

mostra un lieve ripresa e, in ogni caso, l’indicatore ritorna sui livelli del 2010 (di fatto

analoghi a quelli del 2005). E’ possibile che qualche progresso in più si dimostri sul

18

2012, considerando gli investimenti intrapresi nel 2011, ma dalle informazioni al

momento disponibili non sembra ancora che la riforma abbia modificato

sostanzialmente il ruolo dell’Adi rispetto al complesso del SSR.

La situazione delle singole regioni del Centro Nord può essere cosi’ sintetizzata (Graf.

2):

− Friuli, Umbria e Emilia Romagna presentano valori particolarmente alti sia nella

presa in carico degli anziani che nella quota di assorbimento di risorse;

− Piemonte, Marche e Toscana mostrano un’elevata incidenza dell’Adi sulla spesa

sanitaria ma valori contenuti di diffusione dell’Adi;

− insieme a Val d’Aosta, Liguria, Trentino Alto Adige e Lazio, la Lombardia si

colloca tra le regioni con valori di diffusione dell’Adi al di sotto della media

(appena sotto ma ben distante dalle realtà dove l’Adi è molto sviluppata) e una

quota di risorse sanitarie per le cure domiciliari particolarmente contenuta.

Questo posizionamento potrebbe essere spiegabile dal modello organizzativo

che si fonda prevalentemente sull’esternalizzazione del servizio. Rispetto alle

altre regioni dove prevale l’Adi a gestione diretta, con importante impiego di

personale dipendente, è assente quello zoccolo di risorse fisse dedicate all’Adi

19

(sia per l’erogazione delle prestazioni che per le attività di accesso) e si tende a

remunerare solo i voucher-prestazioni rese.

Nel fare questi confronti, va però tenuto conto di alcuni limiti dell’attuale sistema

informativo: finora la misurazione dell’Adi si è basata sul numero di assistiti,

considerando tutte le casistiche, anche quelle prestazionali/estemporanee; è evidente

che oggi ci sono problemi di coerenza/qualità delle rilevazioni[1]. L’obiettivo a cui si sta

lavorando da qualche anno, con l’introduzione del Siad, è quello di isolare gli interventi

di presa in carico continuativa/complessa; quando saranno diffusi i dati del nuovo

flusso si avrà maggiore uniformità qualitativa dei dati (oggi invece a parità di assistiti in

qualche regione gli interventi prestazionali potrebbero pesare più che in altre)[2].

La situazione infraregionale

La pubblicazione dei dati per singola Asl consente di illustrare la situazione interna alla

Lombardia (Graf. 3). Permane una pronunciata variabilità nell’utenza servita rispetto

alla media regionale (da 1,8 a 13,4%), con il massimo nei territori montani, il

cremonese e il mantovano.

L’aspetto che vale la pena sottolineare è che nell’ultimo biennio si è verificata

un’espansione nell’utenza servita in tre Asl (Mantova, Città di Milano e Milano 2),

mentre nei restanti territori la crescita dell’Adi non ha tenuto il passo con la dinamica

20

dell’invecchiamento della popolazione (nel 2010 la diffusione del servizio rispetto al

numero di anziani era maggiore di quella osservabile nel 2012).

I Lea sociosanitari nelle verifiche ministeriali

Il mantenimento dell’erogazione dei Lea è oggetto di apposite verifiche ministeriali

che, attraverso un set di indicatori, rappresentano la situazione dell’assistenza

sanitaria nelle regioni[3]; su questo monitoraggio si fonda il sistema premiale che

assegna, solo alle regioni adempienti, una quota pari al 2% del Fondo Sanitario.

Vediamo quali sono le informazioni più salienti a proposito dell’assistenza

sociosanitaria, rappresentata nella griglia Lea da alcuni indicatori sull’Adi,

sull’assistenza residenziale agli anziani e ai disabili e sull’assistenza distrettuale ai

malati terminali. Di fatto per ciascun indicatore vengono individuate delle soglie di

normalità (ad esempio raggiungimento della media nazionale) e delle soglie di

tolleranza (i diversi colori della Tab.1); ogni indicatore ha un diverso peso (quello che

incide maggiormente – tra quelli sociosanitari – è quello dell’Adi, misurato ancora con i

vecchi flussi e non con il Siad).

Da risultati delle verifiche sull’anno 2011, ufficializzati a fine 2013 e riassunti nella

Tab.1, è risultato che nelle regioni del Centro-Nord prevale una situazione di normalità

21

o, comunque, di adempienza sui Lea sociosanitari, con poche eccezioni (le aree rosse,

perlopiù delle regioni autonome); diversa la situazione al Sud, dove le situazioni di

assistenza sociosanitaria inadeguata sono abbastanza diffuse (in ogni caso per definire

le medie nazionali e le soglie di normalità con cui valutare tutte le regioni, si è tenuto

conto anche dei dati del Sud).

Osservando i punteggi conseguiti dalle singole regioni del Centro Nord nell’assistenza

sociosanitaria, notiamo che nel 2011 la Lombardia, insieme all’Emilia, è risultata l’unica

realtà che in tutti gli indicatori sociosanitari (Adi, disabili, anziani e hospice) presenta

una situazione di normalità (punteggio pieno) e, per questo, il punteggio conseguito

complessivamente nella sfera sociosanitaria della griglia Lea è massimo (49,5 punti):

ciò può essere interpretato come una capacità delle due regioni di diversificare gli

interventi, piuttosto che puntare solo su un tipo di assistenza. In questa classifica dei

Lea sociosanitari, le due regioni sono seguite dal Friuli Venezia Giulia (che non ottiene

il punteggio massimo sui posti in residenzialità per disabili) e dal Veneto (che non

raggiunge pienamente il target dei posti in hospice).

Recentemente sono stati diffusi anche i risultati di un’altra verifica, quella sugli

“adempimenti Lea 2011”, che dovrebbe valutare la capacità dei servizi sanitari

regionali di adottare alcuni comportamenti organizzativi considerati virtuosi dalla

programmazione sanitaria[4]. Tale monitoraggio analizza anche alcuni elementi

dell’assistenza domiciliare e residenziale delle regioni. Tra i fattori monitorati c’è, ad

esempio, lo sviluppo della valutazione multidimensionale dei disabili e delle procedure

di presa in carico unificata: a tal proposito Piemonte, Lombardia, Veneto, Toscana e

Umbria hanno ottenuto il punteggio massimo (20 punti), Liguria e Emilia si trovano in

una posizione intermedia, a Marche e Lazio sono richiesti sforzi di miglioramento[5]

(Tab. 1).

Un altro elemento oggetto di questa valutazione ministeriale è il corretto riparto degli

oneri dell’assistenza sociosanitaria tra Asl e comuni/utenti (il rispetto delle percentuali

previste del Dpcm 14/2/2001 e del Decreto 29/11/2001): sotto questo profilo nel 2011

ottengono punteggio pieno (25 punti) Veneto, Liguria, Emilia,Toscana, Umbria e

Marche (queste ultime due regioni devono però apportare alcune modifiche[6]); le

restanti regioni del Centro Nord, sono considerate adempienti ottenendo 20 punti

(Tab. 1).

Nelle scorse settimane la stampa ha anticipato i risultati della stessa verifica per il

2012[7]: al di là dei risultati ottenuti dalle singole regioni (i particolari saranno chiari

solo dopo l’ufficializzazione del rapporto dal Ministero), è evidente che sta

aumentando la pressione del Centro affinchè i servizi sanitari regionali si facciano

carico solo delle quote a rilevanza sanitaria dell’assistenza sociosanitaria, completino le

22

procedure di accreditamento e migliorino la qualità dei dati dei flussi statistici del

settore.

1. [1] Nell’ambito del monitoraggio “adempimenti Lea 2011”, il Ministero ha verificato se c’è

coerenza tra il numero di assistiti nei flussi informativi alimentati dalle regioni e i dati sulla

casistica di cure domiciliari che le stesse riportano per la verifica degli adempimenti Lea

(indicatore “s”). In diverse regioni il numero di assistiti dei flussi tradizionali dell’Adi è

molto più elevato del numero di persone considerabili come assistiti in “cure domiciliari”.

Ad esempio in Lombardia, Veneto, Toscana, Emilia, Umbria e Lazio.

2. [2] Alcune informazioni sull’intensità assistenziale (es. numero di ore per caso) venivano già

fornite dalle rilevazioni storiche. Purtroppo non è possibile utilizzarli per il mancato

aggiornamento dell’Annuario Statistico del Servizio Sanitario Nazionale la cui ultima

edizione, diffusa a gennaio 2013, è ferma ai dati del 2010.

3. [3] Il Ministero ha diffuso a fine 2013 i risultati della griglia Lea 2011 (Ministero della Salute,

Adempimento “mantenimento dell’erogazione dei LEA”attraverso gli indicatori della griglia

Lea, Metodologia e risultati 2011)

4. [4] Ministero della Salute, Verifiche Adempimenti Lea anno 2011

23

5. [5] Alle Marche viene richiesto di aumentare la quota di casistica trattata con VM, mentre

nel Lazio il fatto che centri accreditati effettuino la valutazione non convince il Ministero.

6. [6] Il Ministero rileva che l’Umbria non richiede la quota sociale per i trattamenti socio

riabilitativi psichiatrici e applica ai trattamenti intensivi residenziali per non autosufficienti

una tariffa superiore di quelli intensivi. Alle Marche viene richiesto di regolare con norma la

quota degli oneri dei servizi a carico del sociale.

7. [7]

http://www.sanita.ilsole24ore.com/pdf2010/Sanita2/_Oggetti_Correlati/Documenti/Regio

ni-e-Aziende/verifica_adempimenti_2012_sintesi.pdf?uuid=1a63dca4-7eb6-11e3-856e-

1dfd953f113f

24

Spesa sociale dei comuni e fondi nazionali

25

Punti di vista

Fondi sociali a passo di gambero: tendenze recenti e prospettive future

A cura di Valentina Ghetti

19 dicembre 2013

Temi > Finanziamento e spesa, Fondo sociale regionale

Un commento a partire dai recenti dati ministeriali sul monitoraggio sul Fondo Nazionale Politiche Sociali. Quale è il posizionamento della Lombardia rispetto al suo contesto di riferimento e alle ultime novità sul Fondo Sociale Regionale per il 2014?

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha appena pubblicato il rapporto

annuale di Monitoraggio del Fnps, dal quale è possibile ricavare interessanti

informazioni sull’uso che le regioni hanno fatto delle risorse trasferite dallo Stato per il

sociale e sugli ulteriori investimenti che questi enti compiono in questo settore. Le

informazioni appena diffuse si riferiscono al 2010: pur nella consapevolezza che si

tratta di una situazione non abbastanza aggiornata da rappresentare le tensioni del

welfare locale negli anni più recenti, dal rapporto emergono comunque elementi

interessanti circa il comportamento delle singole regioni nelle scelte di finanziamento

di questo settore. Cercheremo, in particolar modo, di sottolineare il posizionamento

della Lombardia rispetto al suo contesto territoriale di riferimento, traendone spunti

per l’attualità, anche alla luce della notizia appena giunta di un taglio del fondo sociale

regionale dal 2014.

A chi sono state destinate le risorse del Fnps?

Dal rapporto 2010 (tab. 1) emerge che al Nord (Regioni Statuto Ordinario) e al Centro

prevale la scelta di trasferire quasi integralmente il fondo agli enti locali. La decisione

della Lombardia di trattenere il 18,8% delle risorse statali per spese effettuate

direttamente dalla regione si rivela atipica rispetto alle regioni confinanti che invece

privilegiano il finanziamento delle spese locali (es. Piemonte e Liguria 100%, Emilia

26

Romagna 99,2%); il Veneto deve essere considerato distintamente, dal momento che

in questa regione alcune funzioni sociali sono delegate alle Asl e, dunque,

l’assegnazione dei fondi riflette questo modello organizzativo.

Come noto, quella di trattenere risorse a livello regionali è una tendenza che in

Lombardia è proseguita per tutta la scorsa legislatura e che è stata interrotta solo con

il riparto del Fnps 2013, per la prima volta destinato integralmente alla

programmazione locale (si veda articolo precedente).

Prima della Dgr 974/2013 la regione tratteneva una quota del fondo per sostenere

iniziative regionali: ad esempio il buono famiglia 2010 per 17 milioni (ex Decr

995/2010), è stato finanziato con il Fnps; negli anni più recenti la quota non trasferita

al budget dei Pdz è stata utilizzata per progetti di rilievo regionale (vedi articolo

dedicato).

Pur non essendo possibile una ricognizione integrale dell’uso della quota regionale, si

possono fare due considerazioni sulla gestione dello scorso triennio:

− il proliferare di iniziative finanziate con il Fnps andava in controtendenza con la

logica del budget unico che aveva guidato l’istituzione dello stesso fondo

nazionale (non più tanti fondi settoriali ma un fondo unico per sostenere la

programmazione di zona come momento di raccolta unitaria dei bisogni e

gestione integrata delle risorse).

− risulta evidente un ritardo dell’ente Regione nello spendere questi fondi[1],

una situazione che strideva con le difficoltà sperimentate dagli ambiti in una

fase di pesante ridimensionamento dei canali di sostegno regionali e nazionali

(fino alla totale assenza del Fnps nel 2012).

Quale contributo ha dato il Fnps alla spesa sociale locale[2]?

A livello nazionale il Fnps ha finanziato il 5,3% della spesa dei comuni (considerando la

sola quota trasferita agli enti locali), quota che al Centro Nord – dove l’investimento

dei comuni nel sociale è più sostenuto – risulta più limitata ( 4,3% al Centro e al 3,8% al

Nord). In Lombardia, il combinato disposto tra un impegno di risorse dei comuni

medio-alto ed il fatto che le risorse statali non siano state integralmente destinate ai

territori, ha comportato un livello di contribuzione del Fnps alla spesa sociale

comunale tra i più bassi del Nord (3,5%); un dato simile si riscontra in Emilia Romagna,

dove però la spesa sociale dei comuni è molto più elevata di quella lombarda (vedi

articolo precedente).

27

Tab. 1 – Destinazione del Fnps (Quote % per soggetto beneficiario) e grado di copertura della spesa

sociale dei comuni con Fnps trasferito

Soggetto destinatario Grado di copertura

della spesa sociale dei

comuni con Fnps

trasferito agli e.l.

Regione Enti Locali

Altri fondi sociali non trasferiti a e.l.

Totale

Piemonte 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 5,1% Lombardia 18,8% 81,2% 0,0% 100,0% 3,5% Veneto 0,0% 63,0% 37,0% 100,0% 3,1% Liguria 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 5,0% Emilia Romagna 0,0% 99,2% 0,8% 100,0% 3,5% Rso Nord 6,6% 86,5% 6,9% 100,0% 3,8% Friuli Venezia Giulia 19,2% 80,8% 0,0% 100,0% 0,0% Valle D’Aosta 100,0% 0,0% 0,0% 100,0% 1,5% Rss Nord 33,5% 66,5% 0,0% 100,0% 1,3% Toscana 0,0% 77,6% 22,4% 100,0% 3,8% Umbria 0,1% 99,9% 0,0% 100,0% 7,2% Marche 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 6,0% Lazio 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 3,9% Centro 0,0% 92,4% 7,5% 100,0% 4,3% Abruzzo 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 10,3% Molise 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 25,0% Campania 9,9% 0,0% 90,1% 100,0% 0,0% Puglia 1,5% 98,5% 0,0% 100,0% 9,1% Basilicata 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 12,6% Calabria 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 30,2% Sardegna 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 3,1% Sud 3,9% 63,5% 32,5% 100,0% 6,0% Italia 4,8% 80,3% 14,9% 100,0% 5,3%

Ns elaborazione su dati Rapporto Monitoraggio Fnps (2010)

Vale la pena riflettere sul fatto che questo grado di contribuzione del Fnps è destinato

ulteriormente ad assottigliarsi: se nel 2010 erano stati trasferiti complessivamente alle

regioni 380 milioni, i valori sono crollati nel biennio 2011-2012 e, comunque, nel 2013

hanno raggiunto solo 300 milioni.

Si noti che nei confronti tra spesa dei comuni e fonti di finanziamento è sempre

difficile trovare un’omogeneità temporale, a causa del fatto che – come sottolineato

dallo stesso Ministrero nel rapporto – c’è un certo sfasamento temporale tra il

momento di trasferimento e il momento di effettivo impegno e utilizzo delle risorse.

Questione particolarmente avvertite ancora oggi: a causa dei blocchi che aveva

imposto il DL 174/2012, il riparto di competenza 2013 è arrivato solo a fine 2013 alle

28

regioni e distribuito ai territori solo a novembre (anche se le disposizioni regionali

obbligano a rendicontarne l’uso già entro febbraio 2014).

Quale contributo hanno dato le regioni al sociale?

Le regioni accompagnano il Fnps con propri investimenti di risorse di bilancio che

spesso assumono la veste di “Fondo Sociale Regionale” (il rapporto non evidenzia altri

tipi di sostegno dati dalle regioni come per esempio quelli a titolo di “Fondo Regionale

Non Autosufficienza”). A livello nazionale gli stanziamenti delle regioni del 2010 di

propri fondi sociali rappresentavano circa il doppio delle risorse statali, con una forte

variabilità regionale se confrontate a livello pro-capite. Secondo i dati del rapporto, il

fondo sociale lombardo risultava al di sotto della media delle regioni del Nord (7,62 eur

contro le altre regioni che dedicano 13,49 eur). Va precisato che nel documento

ministeriale viene segnalata una consistenza di fondo sociale regionale (70 milioni)

inferiore a quella effettiva di quell’anno (la Dgr 11255/2010 ha assegnato 85,2 milioni

per il 2010), probabilmente indicando per errore il valore del 2011; anche se

considerassimo il finanziamento reale la cifra lombarda sarebbe ancora modesta (8,67

eur procapite).

Nel 2010, alcune regioni del Centro Nord avevano potenziato il proprio fondo sociale

(es. Veneto +22,4%, Emilia Romagna +30,5%, Toscana +35,4%) mentre altre avevano

ridotto il proprio contributo (Piemonte -11%, Liguria -21%, Lazio -66%). La Lombardia,

se consideriamo i valori citati nel rapporto, avrebbe tagliato il fondo del 17,7%. In

realtà il fondo sociale effettivamente erogato agli ambiti, rispetto al 2009 è diminuito

del 2,8% (da 87,7 a 85,2 milioni), mentre il vero taglio consistente è arrivato nel 2011

(da 85,2 a 70 milioni).

Il contributo delle risorse regionali ha finanziato mediamente il 9,2% della spesa

sociale dei comuni del 2010, valore che si conferma anche se consideriamo solo le Rso

del Nord (9,5%). In Lombardia il fondo regionale ha sostenuto solo il 5,7% della spesa

dei comuni secondo le cifre riportate nel rapporto (se consideriamo il valore

effettivamente trasferito agli ambiti dalla Dgr 11255/2010 la quota sale al 6,8%).

Ancora una volta si tratta di un risultato che dipende da una spesa comunale medio-

alta e un contributo regionale non particolarmente elevato.

29

Tab. 2 – Risorse proprie delle regioni per il finanziamento della spesa sociale

valore fondo 2010 (€)

fondo pro-capite 2010 (€)

∆ fondo 2009/2010

Grado di copertura spesa sociale comuni con fondo trasferito agli ambiti (2010)

Piemonte 147.327.979 33,14 -11,0% 24,5% Lombardia 74.871.000 7,62 -17,7% 5,7% Veneto 67.695.934 13,78 22,4% 7,6% Liguria 26.927.123 16,66 -21,4% 10,0% Emilia Romagna 23.090.570 5,25 30,5% 4,3% Rso nord Totale

339.912.606

13,49 -6,6% 9,5%

Valle D’Aosta 29.716.095 232,40 0,0% Friuli 94.079.609 76,23 18,0% 34,2% Rss nord Totale 123.795.704 90,90 13,1% 30,2% Toscana 28.257.555 7,58 35,4% 6,7% Umbria 10.811.034 12,00 2,1% 11,5% Marche 9.100.368 5,84 -7,9% 5,9% Lazio 62.600.500 11,02 -65,9% 7,5% Centro Totale 110.769.457 9,33 -50,7% 7,3% Abruzzo 9.227.183 6,89 99,6% Campania 5.825.000 1,00 573,4% Puglia 8.543.111 2,09 -74,7% Basilicata 21.334.697 36,23 -18,2% 3,3% Calabria 13.147.188 6,54 -17,7% 56,0% Sardegna 29.800.000 17,82 0,8% 25,4% Sud Totale 87.877.179 5,66 -20,7% 4,9% Italia 662.354.946 12,28 -18,1%

Ns elaborazione su dati Rapporto Monitoraggio Fnps (2010 e 2009)

Come è cambiata la situazione dei fondi sociali dopo il 2010

Nell’ultimo triennio il fondo sociale lombardo, come già anticipato, ha subito

un’importante contrazione nel 2011 (-17,8%), mentre nel biennio 2012-2013 è rimasto

invariato. La manovra finanziaria regionale appena approvata comporterà una

riduzione del 17,14% nella dotazione del fondo per il 2014, che significa non soltanto

arretrare nel posizionamento rispetto alle altre regioni quanto a investimenti nel

sociale ( quello lombardo diventerà 5,9 eur procapite), ma anche un minor sostegno

alla spesa sociale dei comuni (a parità di spesa comunale del 2010 il fondo regionale

2014 contribuirà per il 4,6%).

Il definanziamento del fondo regionale rischia inoltre di vanificare il parziale

ripristino dei fondi nazionali e gli sforzi della regione di destinare integralmente il

Fnps agli ambiti. La vicenda conferma la precarietà del finanziamento di questo

30

settore, facilmente aggredibile dalle scelte di finanza pubblica e sempre più in balia

delle preferenze delle giunte locali.

1. [1] Ad esempio, il rendiconto regionale 2012 dimostra che ci sono ancora oltre 19 milioni

sul capitolo del Fnps da impegnare rispetto alle disponibilità accumulate fino al 2012.

2. [2] Il rapporto ministeriale riporta anche la spesa sociale dei comuni finanziata con il

F.Nazionale Non Autosufficienza, assumendo che le regioni abbiano integralmente

destinato queste risorse ai comuni. Non sempre è stato così, come nel caso lombardo dove

una quota importante del fondo è stato gestito da regioni-Asl (il 17% del riparto del 2010).

Non riuscendo a ricostruire un analogo discorso per le altre regioni si omettono i confronti

interregionali sul Fna si è preferito rinunciare a questo confronto.

31

Dati e ricerche

Il punto sui fondi sociali statali: evoluzione e prospettive per la Lombardia

di Laura Pelliccia

14 maggio 2014


A quanto ammontano gli attuali fondi sociali e come sono cambiati rispetto a qualche anno fa? Su quali fondi potrà contare la Lombardia? Cosa ci si aspetta per il futuro?

Il sostegno statale alle politiche sociali: tendenze storiche

I Fondi per le politiche sociali sono determinati dalle manovre annuali di finanza

pubblica dello Stato. Si tratta di una quantificazione discrezionale, non ancorata a

sistemi di definizione del fabbisogno di interventi sociali, con la possibilità di fortissime

oscillazioni da un esercizio all’altro.

Vale la pena fare il punto sull’andamento del sostegno statale al welfare locale e la

recente rassegna realizzata dalla Conferenza delle Regioni e delle P.A. [1] sulle vicende

dei singoli fondi aiuta a ricostruire il quadro di questi interventi, anche alla luce delle

recentissime manovre economiche.

A partire da questo quadro[2], cercheremo di capire le implicazioni per i finanziamenti

disponibili per la Lombardia.

1. Gli investimenti dello Stato per le politiche sociali

Il livello degli stanziamenti con cui le leggi di stabilità finanziano i vari fondi è

indubbiamente indicativo delle risorse che lo Stato dedica a questo settore, anche se

bisogna precisare che non tutto lo stanziamento equivale a trasferimenti al sistema

delle regioni, dal momento che una quota a volte anche consistente dei fondi viene

utilizzata dal Ministero del Welfare per finanziare proprie iniziative (il grafico 1 riporta

gli stanziamenti statali e il grafico 2 i trasferimenti alle regioni).

32

Per dare un’idea dell’andamento delle risorse complessive (Graf.1)[3], nel 2008 lo

Stato finanziava questi fondi per circa 1,3 miliardi. Alla fine dello scorso decennio i

fondi sono stati drasticamente ridotti fino al quasi azzeramento del 2012. Dal 2013 la

discesa si è interrotta, una ripresa proseguita anche nel 2014 (che tuttavia non ha

riguardato tutti i fondi, ad esempio il Fnps del 2014 sarà inferiore a quello del 2013): in

ogni caso, gli stanziamenti statali nei fondi sociali per l’anno corrente (746,5 milioni)

sono decisamente ridimensionati rispetto al valore del 2008 (57% rispetto all’anno

base).

Le prospettive per il futuro sono di estrema incertezza[4], poiché le cifre stanziate nei

previsionali 2015-2016 sono al momento decisamente esigue: ad esempio per il Fnps si

può contare solo su 14-15 milioni e, allo stato attuale, i documenti di finanza pubblica

non prevedono alcun rifinanziamento del Fondo per le Non Autosufficienze (FNA) per il

prossimo biennio.

2. Dallo Stato alle Regioni

Il finanziamento effettivo al welfare locale, ovvero la quota di questi fondi che viene

trasferita annualmente alle regioni, ha conosciuto un’evoluzione analoga a quella degli

stanziamenti complessivi (Graf. 2): in rapida discesa tra il 2009 e il 2012 (anno in cui le

33

regioni hanno ottenuto il 7% dei finanziamenti che ricevevano nel biennio 2008-2009),

mentre dal 2013 si è assistito ad un reintegro che ha portato il finanziamento agli enti

locali a 603 milioni, dunque poco più della metà delle risorse disponibili nel 2008. La

situazione del 2014, per il complesso dei fondi, dovrebbe discostarsi poco da quella

del 2013[5], mentre è prematuro fare previsioni sul biennio futuro.

Uno sguardo ai singoli fondi

Oltre a queste informazioni sul complesso delle risorse per le politiche sociali, è utile

fare un approfondimento sulle vicende dei singoli canali di finanziamento, anche con

l’intento di evidenziare come queste scelte nazionali impatteranno sulle disponibilità

per la nostra regione (sintetizzate nellaTab. 1, dove sono riportate le disponibilità

attuali e, a titolo di confronto, quelle passate).

Il FNPS

Il principale tra i finanziamenti sociali, dopo il 2008 è stato continuamente

ridimensionato; il minimo è stato toccato nel 2012 quando, i già esigui stanziamenti,

sono stati utilizzati prevalentemente dal Ministero, (il riparto tra le regioni è

ammontato a soli 10 milioni). Dal 2013 si è potuto contare su un ripristino parziale

34

(344 milioni, di cui 300 trasferiti alle regioni), un livello non integralmente conservato

nella Legge di Stabilità per il 2014 (317 milioni). In questi primi mesi del 2014 il fondo si

è ulteriormente assottigliato per effetto di un provvedimento (DL 4/2014) che ha

ridotto le disponibilità di tutti i Ministeri di circa il 5%, portando il Fnps a 297 milioni[6].

Pertanto, la proposta di riparto avanzata alle regioni, su cui è stata espressa intesa il

20 febbraio, comporta una disponibilità effettiva per il welfare locale di soli 262

milioni. Ciò significa per la Lombardia che, a fronte dei 42,5 milioni del 2013,

quest’anno si potrà contare solo su 37,1 milioni (tab. 1).

Tra le novità del decreto di riparto 2014:

− la necessità che le regioni, prima di accedere ai fondi, comunichino al

Ministero come intendono programmare l’uso di queste risorse (facendo

riferimento alla declinazione per livelli e obiettivi di servizio allegata); in

particolare per gli interventi di inclusione sociale-sostegno al reddito, è

richiesto un coordinamento con la sperimentazione del sostegno per

l’inclusione attiva

− le regioni dovranno dimostrare di avere attribuito ai beneficiari le risorse che

lo Stato ha loro trasferito due anni fa.

Il FNA

Istituito dal 2007, il Fondo per le non autosufficienze, dopo una fase espansiva durata

fino al 2010, nel 2011 è stato drasticamente tagliato e finalizzato esclusivamente ad

alcuni bisogni (SLA). Dopo un anno di mancato rifinanziamento (2012) dal 2013 ha

sperimentato un ripristino, con stanziamenti estemporanei disposti di anno in anno (al

momento, ad esempio, non è previsto alcun rifinanziamento per il prossimo biennio).

Analogamente al 2013, quando lo Stato ha imposto una finalizzazione del 30%

minimo delle risorse per le disabilità gravissime (inclusa SLA), anche il fondo 2014

contiene un parziale vincolo di destinazione: il 30% di 275 milioni dovrà essere

destinato alle disabilità gravissime (inclusa SLA)[7], oltre ai 75 milioni finalizzati

esclusivamente a tale scopo. Nel complesso le risorse trasferite alle regione

passeranno dai 280 milioni del 2013 ai 340 dell’anno corrente: per la Lombardia

rispetto ai 41,5 milioni del 2013, nel 2014 si potrà contare su 51,7 milioni (Tab. 1).

Anche queste risorse saranno erogate previa presentazione di un programma attuativo

regionale che dimostri la coerenza con le finalità del fondo.

35

Il Fondo per le politiche per la famiglia

Il fondo nato all’epoca del piano straordinario nidi, ha conosciuto un impulso negli

ultimi anni dello scorso decennio. Negli anni successivi il rifinanziamento è stato

decisamente limitato e perlopiù indirizzato agli interventi del sistema centrale, con

quote minoritarie destinate alle regioni.

Nel 2012 è stata raggiunta un’intesa per ripartite tra le regioni risorse di competenza di

quell’anno (25 milioni) oltre che 45 milioni reperite da avanzi di precedenti annualità;

tali risorse sono da indirizzare, oltre alla prosecuzione/consolidamento del piano nidi,

su azioni in favore degli anziani e della famiglia. L’intesa poneva come condizione per

accedere ai fondi, la necessità che le regioni presentassero i propri programmi

regionali di intervento, condivisi anche con il sistema delle rispettive autonomie locali.

Dall’ultimo rapporto di monitoraggio del piano nidi si apprende che solo 13 regioni

hanno avviato i processi programmatori per i 25 milioni e solo 11 hanno realizzato gli

accordi attuativi per i 45 milioni[8].

La Lombardia è ferma all’utilizzo dei fondi dell’intesa per il 2010 (link) e può dunque

ancora contare su assegnazioni per quasi 10 milioni a valere su questo fondo (Tab. 1),

quale quote dei 25 e 45 milioni del 2012.

Il fondo per le pari opportunità

Si tratta di un fondo con un carattere decisamente discontinuo che si è tradotto in

trasferimenti alle regioni solo con le intese per il 2009 e il 2012 (per la quota 2014 non

è ancora noto se sarà spesa dal Ministero o dalle Regioni). La Lombardia ha utilizzato la

quota del 2009[9] ed ha concluso l’accordo per l’intesa 2012 che porterà un

finanziamento di oltre 2 milioni (Tab. 1).

Tab. 1 – Le risorse per la Lombardia

Risorse da ricevere Precedente trasferimento

importo anno di competenza importo anno di

competenza Fnps € 37.160.447,00 2014 € 42.450.000,00 2013 Fna € 51.714.000,00 2014 € 41.552.500,00 2013 F.Famiglia € 3.537.500,00 2012 € 14.149.000,00 2010

€ 6.367.500,00 F. pari

opportunità

€ 2.122.500,00 2012 € 6.768.298,00 2009

36

I nodi aperti

A margine della firma dell’intesa sui riparti dei fondi 2014, le regioni hanno sottoscritto

un documento che sottolinea le criticità dell’attuale sistema di finanziamento delle

politiche sociali .

Si ribadiscono le difficoltà legate all’instabilità dei finanziamenti in un quadro

socioeconomico che meriterebbe invece la costruzione di interventi sociali di più

ampio respiro, e pertanto, si richiede una stabilizzazione almeno triennale ed

incrementale dei fondi, oltre che il trasferimento degli stessi nei primi mesi dell’anno

per consentirne un’efficace programmazione.

L’altro aspetto su cui le regioni richiamano l’attenzione è la necessità che si riprenda il

percorso per individuare il Livelli Essenziali cui lo Stato deve garantire adeguate

risorse (si sottolinea che le intese sottoscritte sono da considerarsi una tappa di questo

cammino, ex art. 13 Dlgs 68/2013); a tale riguardo si rendono disponibili a collaborare

su alcuni passaggi necessari nel sociale come:

− l’individuazione di indicatori di bisogno;

− la definizione di costi standard;

− l’implementazione di sistemi informativi.

1. [1] Sono stati diffusi tre dossier; i primi due raccolgono tutta la normativa sul Fnps dal 2004

al 2014 e il terzo i finanziamenti relativi alle politiche sociali anni 2007-2014 con

particolare riferimento a: Fondo per la non autosufficienza; Fondo per le politiche della

famiglia, Fondo per le politiche giovanili, Fondo per le pari opportunità e Fondo minori

stranieri non accompagnati.

2. [2] Rispetto alla molteplicità di fondi di natura sociale che si sono avvicendati nel corso del

tempo si è scelto di trattare quelli considerati dal dossier di regioni.it

3. [3]Per rendere la serie storica omogenea, Il Fnps è riportato al netto dei trasferimenti per i

diritti soggettivi (Assegni nuclei familiari e assegni di maternità, L. 104 art. 33 etc che

recentemente non confluiscono più in tale fondo); il F. per le pari opportunità include fondi

per donne vittime di violenza (7 /10/10 milioni per ciascun anno 2014-2016).

4. [4] La ricognizione di regioni.it è stata integrata con le previsioni per il 2015 e il 2016 della

Tabella C della Legge di Stabilità per il 2014.

5. [5] Fatta eccezione per Fnps e Fna, per gli altri fondi non si sa ancora se si tratterà di risorse

attribuite al sistema centrale o agli enti locali (nel grafico 2 sono posti pari a zero).

37

6. [6] Nella Conferenza Unificata del 6 febbraio il Governo si è impegnato a riportare la

dotazione a quella originaria della Legge di Stabilità.

7. [7] La legge di stabilità aveva destinato alle disabilità gravissime il 30% di 275 milioni oltre

che ulteriori 75 milioni. Nel decreto di riparto del fondo la finalizzazione è espressa in

termini del 30% del totale dei 340 milioni per le regioni.

8. [8] Al 30 settembre 2013 il primo accordo era stato concluso da Piemonte, Veneto, Emilia

Romagna, Calabria, Umbria, Liguria, Lazio, Abruzzo, Molise, Puglia, Basilicata, Sardegna e

Sicilia e il secondo da Piemonte, Veneto,Liguria, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Lazio,

Abruzzo, Molise, Basilicata e Calabria Regioni Piemonte, Liguria ed Abruzzo.

9. http://www.lombardiasociale.it/wp-content/uploads/2014/01/rapporto-finale-

Monitoraggio-Piano-Nidi.pdf

10. ad esempio la Dgr sulle reti di conciliazione 1081/2013 utilizza, oltre a risorse

regionali, anche questi fondi statali.

38

Dati e ricerche

Spesa sociale comunale: novità e riflessioni Comincia a vedersi l’impatto delle manovre correttive sui bilanci comunali e sul comparto sociale

A cura di Cristiano Gori

26 novembre 2013

Temi > Finanziamento e spesa, spesa sociale

Si discute molto della crisi nel sociale e alcune rilevazioni/analisi sui bilanci dei Comuni recentemente diffuse consentono di effettuare una prima misurazione dell’impatto delle manovre correttive su questo settore, per il Paese nel suo complesso e, nello specifico, per la Lombardia. E’ un’occasione per riflettere anche sulle relazioni tra investimenti nel sociale e altre caratteristiche delle amministrazioni.

Cosa si sa a proposito dell’evoluzione della spesa sociale dei comuni?

Cerchiamo di riassumere i principali risultati che emergono dalla rilevazione Istat, “I

bilanci consuntivi delle amministrazioni comunali, anno 2011” e da un recente studio

realizzato della Cisl in materia di welfare locale[1]. Entrambi i lavori elaborano i

rendiconti dei comuni.

Come sta cambiando l’impegno dei comuni in questo settore secondo la rilevazione

Istat (si noti che si tratta di dati ancora provvisori ma, comunque, con una buona

copertura campionaria[2])?

In generale (Prospetto 8 diffuso dall’Istat – in allegato) nel Paese la spesa comunale si

sta riducendo (-2,7% nel 2011), come era ragionevole attendersi per l’impatto dei tagli

delle manovre dell’ultimo biennio (inasprimento del patto di stabilità, tagli ai

trasferimenti erariali e riduzione dei fondi nazionali di sostegno al settore); nel campo

del sociale, la contrazione è piuttosto pronunciata (-5,5% nel 2011), tagli che in

alcune aree arrivano addirittura al 14,4% (dato del Sud); le sforbiciate al sociale,

comunque, interessano tutte le ripartizioni geografiche, sebbene al Nord siano più

mitigate (-2,6% nel Nord Ovest e -4,3% nel Nord Est).

E’ possibile, dalle tavole pubblicate, ricavare informazioni più specifiche e affinate per

la Lombardia (tab. 1). Ne risulta che nel 2011 la spesa corrente per la funzione sociale –

39

al netto del servizio necroscopico e cimiteriale – in questa regione è diminuita

nominalmente dell’1,7%; in particolare, scende la spesa per gli asili nido e gli altri

servizi per minori (-3,8%) e quella per le strutture per anziani (-6,4%). Per quel che

riguarda i servizi che si rivolgono ad un’utenza di tipo trasversale, nel loro complesso la

spesa è stabile (nello specifico, la voce di bilancio “prevenzione e riabilitazione” si

espande del 20,9%, mentre “Assistenza, beneficenza pubblica e servizi diversi alla

persona” risulta in calo dell’1,6%)[3].

E’ il primo anno che i comuni registrano una diminuzione della spesa per il sociale. Nel

2010 la stessa spesa era cresciuta dell’1,5% (si veda articolo dedicato).

La contrazione registrata nel sociale è stata superiore a quella avvertita in generale

dai bilanci dei comuni lombardi: i tagli alla spesa corrente complessiva risultano pari

allo 0,2%, inferiori, dunque, a quelli nei servizi sociali (1,7%). In altre parole il sociale è

risultato più vulnerabile ai tagli rispetto agli altri settori di spesa che hanno dimostrato

una maggiore capacità di conservazione nella crisi. Nell’ultimo anno si assiste, dunque,

ad una leggera diminuzione dell’importanza del welfare nei bilanci dei comuni

lombardi (dal 17,2% del 2010 al 17% del 2011). A livello procapite le risorse per il

sociale scendono da 154,3 eur del 2010 a 150,3 eur del 2011.

Da un punto di vista organizzativo, i comuni lombardi erogano i propri servizi sociali

prevalentemente acquistando servizi da terzi produttori : oltre il 53% della spesa

sociale è rappresentata da spesa per “prestazione di servizi”. Questa voce si è

addirittura rafforzata nell’ultimo esercizio (+2,7%), a riprova di un sempre maggiore

livello di esternalizzazione dei servizi. Per di più, nell’ultimo anno è diminuita la spesa

per personale direttamente impiegato dai comuni nel settore sociale (-2,9%): si tratta

evidentemente degli effetti dei blocchi al turn over nel pubblico impiego (in particolare

delle limitazioni introdotte dal DL 78/2010 che ha impedito il rinnovo di una parte degli

incarichi di personale con contratti a termine ).

Una componente che si rivela in discesa è la spesa sociale tramite trasferimenti (-

9,4%). In questa voce – che pesa per un quarto sulla spesa sociale lombarda –

rientrano sia i contributi monetari erogati a famiglie/terzo settore che i contributi che

i comuni versano per le forme associative/gestioni associate di servizi (purtroppo non è

possibile isolare le due componenti). La riduzione osservata potrebbe essere l’effetto

della diminuzione dei titoli sociali diffusi negli anni precedenti (come impiego dei vari

fondi Intesa famiglia, Fnps, Fna ), il cui sviluppo è stato interrotto dal venir meno dei

fondi che li alimentavano; potrebbe anche essere un segnale di un arretramento nei

processi di associazionismo (una questione che si potrà appurare quando sarà

disponibile l’indagine censuaria Istat sul 2011).

40

Cosa sta avvenendo sul fronte delle entrate per servizi sociali? Nel complesso nel 2011

i comuni lombardi registrano una diminuzione della entrate per la funzione sociale del

4,1%. Rispetto al passato, in particolare, si interrompe la crescita dei proventi per gli

asili (voce aumentata sensibilmente nel 2010, che nel 2011 risulta stabile); in discesa

nel 2011 gli accertamenti per i servizi residenziali per gli anziani (-7%) e quelli per

servizi rivolti al resto dell’utenza (-5,1%), come ad esempio il Sad. In generale è

indicativo di una diminuzione della domanda di assistenza pubblica formale, si

suppone scoraggiata dai livelli delle compartecipazioni ai costi.

Tab. 1 – Spesa ed entrate per la funzione sociale* dei comuni lombardi, 2010/2011

spese correnti (impegni) entrate extratributarie

(accertamenti)

2010 2011 variaz. 2010 2011 variaz.

v.a. in

milioni

- Asili nido, servizi per l’infanzia e per i minori

441,2 424,6 -3,8% 69,1 69,1 0,0%

-Strutture residenziali e di ricovero per anziani

171,9 160,9 -6,4% 83,2 77,4 -7,0%

Servizi trasversali 903,2 904,9 0,2% 37,0 35,1 -5,1% di cui Servizi di prevenzione e riabilitazione

70,8 85,6 20,9% 2,0 2,8 36,9%

di cui Assistenza, beneficenza pubblica e servizi diversi alla persona

832,4 819,3 -1,6% 35,0 32,3 -7,6%

Totale sociale 1.516,3 1.490,4 -1,7% 189,

4 181,

6 -4,1%

di cui spesa per personale 297,7 288,9 -2,9% di cui spesa per acquisto servizi 771,4 792,1 2,7% di cui spesa per trasferimenti 404,1 366,2 -9,4% Totale spesa corrente 8.807,3 8.792,8 -0,2%

incidenza spesa sociale/spesa corrente 17,2% 17,0% 0,3% spesa pro-capite 154,31

3 150,278

Fonte Istat – I bilanci consuntivi delle amministrazioni comunali, valori provvisori*al netto del servizio necroscopico e cimiteriale

Anche lo studio della Cisl sottolinea l’ arretramento della funzione sociale nei bilanci comunali.

Questa fonte dichiara una riduzione, a livello nazionale della spesa corrente sociale (al

netto del servizio necroscopico e cimiteriale) addirittura dell’11% nel 2011[4]. Si

tratterebbe di tagli superiori a quelli registrati nel complesso dalla spesa corrente dei

comuni (-8%), come dire che questo settore è stato molto più esposto alle manovre

41

rispetto al resto del bilancio dei municipi; lo conferma anche il dato sull’incidenza della

spesa sociale sulla spesa corrente, sceso – a livello nazionale – dal 15,55% al 15,12% tra

il 2010 e il 2011 (questo studio definisce questo indicatore come “propensione al

sociale dei comuni”). Sotto questo profilo i comuni lombardi si rivelano, comunque,

con un’elevata propensione al sociale (17,51% nel 2011), ovvero con una buona

incidenza della spesa sociale rispetto al dato del Paese.

Interessante, a tale riguardo, scoprire che all’aumentare della dimensione comunale, la

propensione al sociale fino ad un certo punto cresce per poi diminuire quando si

considerano gli enti con oltre 100.000 abitanti (tab. 3).

Curioso constatare come nella classifica nazionale dei comuni che investono una

maggiore risorse correnti nel sociale risultino anche due amministrazioni lombarde:

Besana in Brianza (36,22%, settimo posto ) e Parabiago (33,11%, decimo posto).

Tab. 3 – La propensione al sociale nei comuni lombardi per fasce dimensionali di popolazione, 2011,

valori %

0-4.999 5.000-14.999 15.000-29.999 30000-49.999 50.000-99.999 Oltre 100.000 tot

8,83 16,78 21,67 22,06 22,12 17,8 17,51

Di questo studio è interessante anche lo sforzo di capire quanto gli investimenti dei

singoli comuni nel sociale assorbano delle risorse proprie dei comuni (si considerano

solo le entrate tributarie e le entrate della gestione dei servizi locali, mentre si

escludono le entrate provenienti da trasferimenti dallo Stato).

Se a livello nazionale il sociale assorbe nel 2011 il 19% delle entrate proprie dei

comuni, in Lombardia l’incidenza è inferiore (18,4%): lo studio della Cisl interpreta

questo risultato come una maggiore indipendenza della spesa sociale lombarda dai

trasferimenti dello Stato rispetto alle restanti regioni, che in prospettiva significa

maggiori possibilità di fare leva sulle risorse proprie per investimenti in questo settore.

Da una lettura congiunta tra questo dato e l’evidenza che in Lombardia la propensione

al sociale è più alta della media nazionale, gli autori riconoscono una buona capacità

del sociale lombardo di essere indipendente, di poter contare sulle proprie risorse e,

quindi, di mantenere i livelli di spesa raggiunti (rispetto, ad esempio ad altre situazioni

regionali in cui la spesa sociale dipende maggiormente dai trasferimenti dallo Stato).

Infine, lo studio si interroga sul legame tra welfare locale e rigore di bilancio, ovvero si

chiede se si può coniugare elevata spesa per il sociale e capacità di assicurare un

bilancio finanziariamente sano, in equilibrio.

42

Dal confronto tra salute finanziaria dei comuni (ricostruita attraverso un elaborato

sistema di indicatori ad hoc) e propensione al sociale dei comuni, emerge che – su base

nazionale – nei territori dove c’è un’alta propensione al sociale c’è anche una buona

salute finanziaria: si tratterebbe, quindi, di due obiettivi compatibili.

Certo, come sottolineano gli stessi autori, non è chiara quale sia la causa e quale

l’effetto (si potrebbe anche interpretare come una maggiore possibilità di spendere nel

sociale dei comuni con i bilanci sani, rispetto a quelli più in difficoltà finanziarie).

Purtoppo su questo indicatore non sono riportati i risultati per regione.

Lo studio della Cisl riporta infine alcuni dati sui comuni capoluogo di regione. Milano si

rivela – rispetto al resto dei capoluoghi – un comune con una propensione al sociale

scarsa (il settore incide per il 15,7% sulla spesa sociale, contro una media del 18,5%) e

con un elevato livello di esternalizzazione di questi servizi (59,3%, contro una media

del 53%). Interessante anche il dato sulla copertura tariffaria dei costi dei servizi con le

rette che, nel caso degli asili, raggiunge il 13,7%, contro una media dell’8,1%. Da

ultimo, la quota di entrate proprie assorbite dal sociale è particolarmente bassa (18,6%

contro una media del 30,5%).

1. [1]Cisl ,Dipartimento Politiche Sociali e della Salute e Fnp Pensionati (2013), “Il welfare nei

conti degli enti locali”, Una lettura sociale dei bilanci dei capoluoghi di Regione sulla base

dei dati Aida PA- Bureau van Dijk, Edizionilavoro

2. [2] Comunque il confronto avviene con i dati sempre provvisori degli anni precedenti. Per

l’indagine 2011 l’Istat aveva a disposizione bilanci corrispondenti a comuni che

rappresentavano il 90% della popolazione. I valori diffusi sono relativi all’universo della

popolazione nazionale ricostruito tramite coefficienti di espansione. Nel caso della

Lombardia i bilanci disponibili corrispondono al 96,5% della popolazione.

3. [3] Da pochi anni il modello dei bilanci comunali prevede la nuova voce “prevenzione e

riabilitazione”. Potrebbe darsi che l’oscillazione registrata da questo servizio sia dovuta alla

classificazione in questa riga di spese collocate in precedenza nella voce “Assistenza,

beneficenza pubblica e servizi diversi alla persona”. Per cercare una omogeneità nel

confronto tra i due anni abbiamo preferito aggregare le due voci.

4. [4] Purtroppo non viene riportato il grado di copertura della rilevazione, ma semplicemente

la fonte Banca dati Aipa PA –Bureau Van Dijk

43

Dati e ricerche

Le novità dell’indagine Istat 2011 sugli interventi sociali dei Comuni

A cura di Laura Pelliccia

30 giugno 2014

Temi > Finanziamento e spesa, spesa sociale

L’indagine Istat, il principale termometro dell’andamento del sociale, oltre ad evidenziare il generale “stato di salute” del settore testimonia l’andamento dei singoli servizi: quali sono le aree di maggiore sofferenza e quali invece hanno resistito di più in Lombardia? Cosa sta accadendo rispetto alle altre regioni?

Il contesto

Come ogni anno, è arrivata la tanto attesa pubblicazione dell’indagine Istat “Interventi

e servizi sociali dei comuni singoli e associati”, la rilevazione che ricostruisce il quadro

degli interventi dei vari territori e che può essere considerata come termometro

dell’andamento del sociale. I dati appena diffusi si riferiscono al 2011, un anno

particolare per i comuni, oggetto di diverse manovre finanziarie che avevano imposto

la ricerca di importanti risparmi per quell’esercizio[1] in forte aumento negli esercizi

successivi. Tutto ciò è stato accompagnato da una pesante contrazione dei fondi

sociali statali attribuiti agli enti locali (nel 2011 i trasferimenti per il sociale dallo Stato

si sono ridotti ad un terzo rispetto a quelli del 2010, si veda il precedente articolo )

Ne è risultato, a livello nazionale, una riduzione nominale delle risorse per questo

settore dell’1,4%, con l’interruzione di quel lento percorso di espansione del welfare

locale dell’ultimo decennio: nel 2011, in controtendenza rispetto alle dinamiche

precedenti[2], l’incidenza dei servizi sociali locali sul Pil scende dallo 0,46% allo 0,44%.

Cosa è accaduto in Lombardia? Anche per la Lombardia il 2011 è l’anno dell’inversione

di tendenza: se nel periodo 2003-2010 il budget nominale di questo settore si era

sempre ampliato (ad esempio nell’ultimo triennio ad un ritmo medio annuo del 2,7%),

nel 2011 si registra una discesa dello 0,9% (Graf. 1).

44

In termini reali[3] – al netto dell’inflazione – ciò significa un ritorno alla spesa del

2009. A livello procapite si è passati dai 127 € del 2010 ai 124 del 2011 (Graf. 2).

Un confronto con le altre regioni

Rispetto al proprio contesto territoriale di riferimento, rappresentato dalle regioni a

statuto ordinario del Centro Nord (RSO CN), la spesa dei comuni lombardi si conferma

al di sotto della media (133 €), al pari della situazione della Toscana, ma ancora

sostanzialmente distante da quella delle realtà che investono di più in questo settore

(Lazio, 153€ e Emilia Romagna 168€), (Graf. 2). In generale, in tutte queste regioni

(tranne il Lazio), nel 2011 si è assistito ad un crollo della spesa pro-capite, con una

variazione media dell’ordine del -2,4%, dato su cui la Lombardia è allineata, come dire

che l’impatto della crisi complessivamente è analogo a quello avvertito dai propri

referenti.

45

Cosa cambia nel sistema di finanziamento?

Quando si parla di spesa sociale dei comuni, nell’indagine Istat, si intendono gli oneri

sostenuti dai comuni singoli o associati, al netto delle compartecipazioni a carico degli

utenti. Rispetto al primo aggregato (gli oneri a carico del sistema pubblico), in

Lombardia il 79,5% è finanziato con risorse proprie dei municipi o degli enti associativi

cui essi partecipano, mentre il 20,5% risulta a carico di fonti esterne (fondi sociali

nazionali, regionali, dell’Ue), (Tab. 1). L’importanza delle risorse proprie comunali è

peraltro in discreto aumento (nel 2010 in Lombardia la quota finanziata con risorse

proprie era pari al 78,7%). Nelle altre regioni il sostegno che i comuni ricevono dalle

fonti di finanziamento esterne è più elevato (73,3%).

Qual è il ruolo delle compartecipazioni degli utenti? Fatto 100 il valore complessivo

della spesa impegnata per interventi sociali in Lombardia, 13,6 € risultano a carico

delle famiglie, mentre 86,4€ a carico delle finanze pubbliche (Tab 1). Nelle altre regioni

l’incidenza del co-payment degli utenti è mediamente inferiore rispetto al dato

lombardo (12,5%).

46

Tab. 1 – Spesa impegnata in interventi sociali per fonte di

finanziamento, 2011

Lombardia Rso_CN (a) spesa dei comuni singoli e associati 86,4% 87,5% di cui finanziata con risorse esterne (a.1) 20,5% 26,7% di cui finanziata con risorse proprie (a.2) 79,5% 73,3% (a.1+a.2) 100,0% 100,0% (b) compartecipazione utenti 13,6% 12,5% Totale spesa impegnata (a+b) 100,0% 100,0%

Chi sale e chi scende

Rispetto al trend complessivo della regione, quali tipologie di interventi sembrano

essere più esposte a tagli e quali invece hanno tenuto maggiormente nell’ultimo

anno rilevato (Tab. 2)? Se confrontiamo l’articolazione della spesa rispetto alle varie

categorie di utenti, si osserva un drastico ridimensionamento della spesa per la

povertà-disagio adulti (-9,4%), di quella per immigrati e nomadi (-5,6%) e di quella

per gli anziani (-5,3%); di livello inferiore(-2,9%), sebbene sempre di segno negativo, la

variazione della spesa per famiglia e minori – la voce composta prevalentemente dalla

spesa per i nidi (per maggiori approfondimenti sui nidi si rimanda ad un precedente

articolo). Colpisce, invece, la consistente crescita della spesa per i disabili (+9%) la

categoria che, nonostante la generale austerità, sperimenta un potenziamento degli

interventi[4].

Un altro interessante punto di vista, per osservare la variazione della spesa, è la

distinzione tra interventi in natura[5] e in denaro: in Lombardia nel 2011 c’è un trend

opposto tra l’espansione dei trasferimenti monetari (+2%) e la riduzione (-2,3%) degli

interventi che i comuni erogano attraverso servizi gestiti direttamente dai comuni o

affidati a terzi. Si accentua dunque l’orientamento del welfare lombardo ad

intervenire sempre più come pagatore di contributi piuttosto che come

organizzatore di servizi, rafforzando la peculiarità di questa regione rispetto alle

tendenze del resto del Centro-Nord[6].

Infine vale la pena segnalare le variazioni riscontrate in alcuni servizi particolarmente

significativi: se il servizio sociale professionale e le strutture residenziali resistono

(+0,7 e +1,1%), si presume in quanto tipologie di spesa più rigide, si riscontra un taglio

consistente ai servizi socio-assistenziali domiciliari[7], le attività evidentemente più

vulnerabili in tempo di crisi.

47

Tab. 2 – Variazione 2010-2011 spesa sociale dei comuni singoli e associati (%), Lombardia

TIPOLOGIE DI UTENTI

famiglia

e minori

disabili dipendenze anziani immigrati e nomadi

povertà, disagio adulti e s.f.d.

multiutenza totale

-2,9% 9,0% -3,2% -5,3% -5,6% -9,4% 1,0% -0,9% MACRO AREA DI INTERVENTI servizi in kind trasferimenti

in denaro totale

tot in

kind

di cui

sad+

adi

di cui servizio sociale

professionale di cui strutture

residenziali

-2,3% -6,4% 0,7% 1,1% 2,0% -0,9%

Il modello organizzativo-gestionale

Cosa sta cambiando rispetto alle tipologie di enti che gestiscono la spesa sociale?: dal

punto di vista organizzativo (Tab. 3), in Lombardia i singoli comuni continuano ad

avere un ruolo prevalente nella gestione degli interventi sociali (l’84,5% della spesa è

erogata dai singoli municipi), con una funzione a confronto modesta degli ambiti

(7,2%) e dei consorzi-Asp[8] (6,2%). Rispetto al 2010 non sembrano emergere

particolari spinte all’associazionismo (ad esempio gli ambiti continuano a gestire la

stessa fetta di spesa), a meno di un rafforzamento del ruolo dei consorzi. Piuttosto il

fenomeno che sembra delinearsi è quello della diffusione delle unioni di comuni che

interessa soprattutto gli enti molto piccoli, con relativa gestione unitaria dei servizi

socio-assistenziali (con un’incidenza passata dallo 0,5% del 2010 allo 0,7% nel 2011). La

delega di servizi alle Asl è ormai decisamente irrisoria (0,1%).

Va tenuto conto che le dinamiche dei diversi attori sono condizionate anche

dall’azione delle regole del Patto di Stabilità interno: non a caso la maggior parte dei

tagli alla spesa sociale lombarda del 2011 (oltre 10 milioni) sono stati realizzati nei

servizi gestiti direttamente dai singoli comuni, i soggetti più direttamente esposti alle

tenaglie del Patto[9].

Infine, dal confronto Lombardia-RSO del Centro Nord si nota che, nelle altre regioni

nella gestione delle risorse i singoli comuni hanno un ruolo più contenuto (78,3%): il

che non significa che in queste altre realtà ci sia un maggior coinvolgimento di Ambiti e

Consorzi, piuttosto, la differenza, rispetto alla Lombardia sembra risiedere nel fatto

che nelle altre regioni una quota maggiore di interventi sociali viene erogato dalle Asl

(ad esempio il 30,6% in Veneto, il 13,4% in Toscana, il 4,3% in Emilia Romagna).

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Uno sguardo d’insieme

Il 2011 si contraddistingue come anno di decrescita del budget di questo settore.

Rispetto a questa condizione generale nella regione si sono verificati dei processi di

adattamento che hanno comportato un freno alla maggior parte degli interventi, con

poche eccezioni.

Sebbene la crisi abbia interessato la Lombardia tanto quanto le altre regioni, questo

contesto è stata l’occasione per amplificare alcune peculiarità distintive del welfare

lombardo.

1. [1] Es. 2,5 miliardi di tagli a titolo di patto di stabilità interno, DL 112/2008 e 1,5 miliardi di

tagli ai trasferimenti 1,5 miliardi del DL 78/2010.

2. [2] Tra il 2003 e il 2010 l’incidenza era passata dallo 0,39% allo 0,46% del Pil.

3. [3] E’ stato utilizzato il deflatore per i servizi della P.A. con anno base 2005.

4. [4] Abbiamo tentato di capire, dalle tavole Istat di maggior dettaglio, quali attività per

disabili fossero state rafforzate nel 2011. Rispetto al 2010, per tale tipologia di utenti la

spesa è aumentata circa di 26 milioni, di cui 7 per l’assistenza residenziale (strutture a

titolarità comunale, anche se affidate a terzi), 1,7 milioni per voucher sociosanitari, mentre

il sad è addirittura in calo (-0,5 milioni). Per esclusione, si presume che il resto dell’aumento

sia attribuibile alle attività diverse dalle precedenti, di cui purtroppo non sono fornite tavole

di dettaglio, ossia i trasferimenti in denaro: sembrerebbe dunque essersi verificata una

crescita dei buoni sociali per disabili o delle integrazioni alle rette per disabili per strutture

di cui il comune non sia titolare (attività classificate come trasferimenti in denaro).

5. [5] Sotto la voce “in kind” sono state riaccorpate le categorie Istat “interventi e servizi” e

“strutture”. Si precisa che la voce “trasferimenti in denaro” non va interpretata

esclusivamente come contributi alle famiglie, in quanto include anche le integrazioni alle

rette pagate dai comuni per strutture di cui essi non sono titolari.

6. [6] Nel 2011 la spesa per interventi e servizi sociali dei comuni singoli e associati della

Lombardia si compone per il 66,5% di interventi in natura e per il 33,5% di spesa per

trasferimenti monetari, contro una composizione media nelle altre RSO del Centro Nord

rispettivamente del 73% per la prima voce e del 27% sulla seconda.

7. [7] E’ stato considerata sia la quota del Sad che l’eventuale compartecipazione da parte dei

comuni ai costi dell’Adi sociosanitaria .

8. [8] Nella classificazione Istat le Asp sono incluse nella voce “consorzi”.

9. [9] In ogni caso le stesse regole del Patto non favoriscono certo l’associazionismo (si pensi

ai divieti della costituzione di nuove aziende se si configurano come operazioni elusive al

Patto oppure alle penalizzazioni degli enti capofila che, per il solo fatto di gestire

finanziariamente le partite dell’intero ambito, vedono aumentati gli obiettivi di risparmio

da conseguire).

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Segnalazioni

Dagli autori e dall’esperienza di ricerca e analisi di LombardiaSociale.it un nuovo strumento per conoscere e approfondire la situazione attuale del welfare sociale in Italia.

Cristiano Gori, Valentina Ghetti, Giselda Rusmini, Rosemarie Tidoli

IL WELFARE SOCIALE IN ITALIA

Realtà e prospettive

Carocci, 2014

Qual è l’attuale situazione del welfare sociale in Italia? Quali ipotesi si

prospettano per il suo futuro? Il libro affronta queste domande

cruciali riguardanti la realtà e le prospettive degli interventi rivolti

perlopiù ad anziani non autosufficienti, persone con disabilità,

famiglie in povertà e prima infanzia. La Parte prima presenta i

principali tratti che contraddistinguono oggi il welfare sociale nel

nostro Paese per poi esaminare gli interventi (tanto quelli realizzati

quanto le azioni mancate) che hanno contribuito a determinarli.

La Parte seconda, invece, mette a fuoco le diverse strade che il

welfare sociale italiano potrebbe intraprendere nei prossimi anni,

nella direzione di un arretramento oppure in quella dello sviluppo, e

discute le opzioni che determineranno quale verrà effettivamente

scelta.

INDICE

Introduzione

Parte prima La realtà attuale

1. Fotografie. Il welfare sociale in Italia

2. Così uguali e così diverse. Le aree del Paese a confronto

3. L’innovazione difficile. Le politiche regionali

4. Riformismi incompiuti. Le politiche nazionali

5. Le ragioni di uno sviluppo carente. Perché non abbiamo investito nel welfare sociale

Parte seconda Le prospettive future

6. La mappa dei rischi per la prima infanzia

7. La mappa dei rischi per le famiglie con anziani non autosufficienti

8. La mappa dei rischi per le persone povere e a rischio di emarginazione

9. Una visione d’insieme. I rischi per il sistema di welfare sociale

10. Le scelte possibili. Il finanziamento

11. Le scelte possibili. Le politiche e gli interventi

Bibliografia

Gli autori

al welfare nella Xª legIslaTuRa - Lombardia Sociale · Le novità dell’indagine Istat 2011 sugli...

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