A ATTTTIIT DDEELL CCOONNVVEEGGNNOO O A ATTTTII ... - Veneto€¦ · Presentazione del S.A.P.E.R.:...

RRREEEGGGIIIOOONNNEEE DDDEEELLL VVVEEENNNEEETTTOOO

GGGiiiuuunnntttaaa RRReeegggiiiooonnnaaallleee

AAATTTTTTIII DDDEEELLL CCCOOONNNVVVEEEGGGNNNOOO

“““NNNuuuooovvviii ssstttrrruuummmeeennntttiii pppeeerrr lllaaa pppooollliiitttiiicccaaa fffiiissscccaaallleee dddeeelllllleee RRReeegggiiiooonnniii --- PPPrrreeessseeennntttaaazzziiiooonnneee dddeeelll SSS...AAA...PPP...EEE...RRR...,,,

SSSiiisssttteeemmmaaa dddiii AAAnnnaaallliiisssiii pppeeerrr lllaaa PPPooollliiitttiiicccaaa EEEcccooonnnooommmiiicccooo ––– fffiiissscccaaallleee RRReeegggiiiooonnnaaallleee”””

LLLuuunnneeedddììì 555 mmmaaarrrzzzooo 222000000111

VVVEEENNNEEEZZZIIIAAA

PPPaaalllaaazzzzzzooo GGGiiiooovvvaaannneeellllll iii ––– SSS... CCCrrroooccceee 111666888111///aaa

Sistema di Analisi per la PoliticaEconomico-fiscale Regionale

RRREEEGGGIIIOOONNNEEE DDDEEELLL VVVEEENNNEEETTTOOO

GGGiiiuuunnntttaaa RRReeegggiiiooonnnaaallleee

AAATTTTTTIII DDDEEELLL CCCOOONNNVVVEEEGGGNNNOOO

“““NNNuuuooovvviii ssstttrrruuummmeeennntttiii pppeeerrr lllaaa pppooollliiitttiiicccaaa fffiiissscccaaallleee dddeeelllllleee RRReeegggiiiooonnniii --- PPPrrreeessseeennntttaaazzziiiooonnneee dddeeelll SSS...AAA...PPP...EEE...RRR...,,,

SSSiiisssttteeemmmaaa dddiii AAAnnnaaallliiisssiii pppeeerrr lllaaa PPPooollliiitttiiicccaaa EEEcccooonnnooommmiiicccooo ––– fffiiissscccaaallleee RRReeegggiiiooonnnaaallleee”””

LLLuuunnneeedddììì 555 mmmaaarrrzzzooo 222000000111

VVVEEENNNEEEZZZIIIAAA

PPPaaalllaaazzzzzzooo GGGiiiooovvvaaannneeellllll iii ––– SSS... CCCrrroooccceee 111666888111///aaa

Sistema di Analisi per la PoliticaEconomico-fiscale Regionale

Il volume raccoglie gli atti del convegno svoltosi lunedì 5 marzo 2001 a Palazzo Giovanelli, S. Croce 1681/a – Venezia. La predisposizione dei testi per la stampa è stata curata dal Dott. Fabio Battiston e dal Dott. Sandro R. Franceschini. L’allestimento editoriale è stato curato dalla sig.ra Ludovica Scapato.

IIINNNDDDIIICCCEEE 111

EEEllleeennncccooo dddeeeiii pppaaarrrttteeeccciiipppaaannntttiii pag. 2 PPPrrreeessseeennntttaaazzziiiooonnneee pag. 4 LLLuuucccaaa BBBeeellllllooottttttiii L’influenza delle recenti riforme sull’assetto finanziario delle Regioni pag. 5

GGGiiilllbbbeeerrrtttooo MMMuuurrraaarrrooo eee DDDiiinnnooo RRRiiizzzzzziii Le politiche fiscali regionali come strumenti di sviluppo e ridistribuzione pag. 12

MMMiiiccchhheeellleee ZZZaaannneeetttttteee Presentazione del S.A.P.E.R.: Sistema di Analisi per la Politica Economico-fiscale Regionale

pag. 25

GGGiiiaaannnnnniii GGGuuueeerrrrrriiieeerrriii Problematiche di coordinamento delle politiche fiscali centrali e regionali pag. 48

EEELLLEEENNNCCCOOO DDDEEEIII PPPAAARRRTTTEEECCCIIIPPPAAANNNTTTIII 2

ALBERTI FRANCESCO Regione VenetoAMANTIA GIOVANNI Regione ToscanaARTICO PAOLO Regione VenetoBAFFA ALBERTO Regione VenetoBAFFA ALDO Regione VenetoBAJO LUCIANO Regione VenetoBARBERO CATERINA Regione VenetoBATTISTON FABIO Regione VenetoBERTOLI LORENZO Provincia Autonoma di TrentoBERTOLDO ALESSANDRA Regione VenetoBINETTI MARINO Crediop Spa PadovaBOLDRIN ALESSIA Regione VenetoBORDIERI CARLO Commissione TributariaBORELLA ELIA Regione VenetoBORTOLUSSI GIUSEPPE Associazione Artigiani MestreBRANDOLINI ELENA Corte dei ContiBUGLIONE ENRICO Istituto di Studi sulle Regioni-CNRBUCCOMINO GIUSEPPE Regione PugliaBURLINETTO LISA Regione VenetoCAMPAGNANI GIANCARLO Banca IMICAMPUS MICHELE Depfa-BankCAPORIZZI LUCIO Regione UmbriaCAPRIOGLIO FRANCA Regione VenetoCAPUTO GIOVANNI Cdc Ixis - ParigiCASTRICHINI MIRELLA Regione UmbriaCAVALLERO FRANCESCO GIOVANNI Ministero delle FinanzeCHIADES PAOLO Banca d'ItaliaCIANILLI LUIGII Regione VenetoCIPICIANI CARLO Regione UmbriaCLERICUZIO ROBERTA Regione Friuli V.G.CONTARIN FRANCO Coldiretti PadovaCOSTANTINI LORIS Regione VenetoDANIELI ANTONIO Regione VenetoDE GASPARI NICOLA Federazione Industriali del VenetoDE LAZZARI EMANUELA Regione VenetoDE PIETRO CATERINA Regione VenetoDOTTA FRANCESCO Regione VenetoFADELLI LUCIO Regione VenetoFERRO GILBERTO Regione VenetoFIORINI FABIO Università di AnconaFROLLO GABRIELE Regione VenetoFURLANIS PAOLA Regione VenetoGALESSO BRUNO Anci VenetoGIAMPIERI MARCO Comune di AnconaGIOVANNINI MARCO Regione Emilia RomagnaGIUSTI GIOVANNI Regione ToscanaGRECO MARIA Regione VenetoGRIGIO GIUSEPPE Regione Veneto GUERRIERI GIANNI Ministero delle Finanze

3 EEELLLEEENNNCCCOOO DDDEEEIII PPPAAARRRTTTEEECCCIIIPPPAAANNNTTTIII

HERR URSULA SOGEIINFANTE ROBERTA SOGEILATTANZIO EZIO Lattanzio e Associati srl LUCCA MASSIMO Regione VenetoMALAGU LUCA Università di TrentoMADRISOTTI GLORIA Regione VenetoMALTINTI GIOVANNI IRPET FirenzeMARTINI FRANCESCA Regione Veneto

MAUGLIANI MARIO Guardia di FinanzaMONTECCHIO NICOLA Regione VenetoMORRA ROMANO Regione VenetoMURARO GILBERTO Università di PadovaORTOLANI ANDREA Regione UmbriaPACE GIORGIO Regione LombardiaPANDOLFO NICOLETTA Industriali VenetoPAPIANO ELENA Corte dei ContiPASSADORE MARCO Regione VenetoPECORARO DOMENICO Regione CampaniaPOLLASTRI CORRADO Centro Europa RicerchePORTORICO GREGORIO Ministero delle FinanzePRETE SABRINA Regione VenetoPROFILI MASSIMO Regione VenetoRAVAGNI MARISA Regione VenetoREGINI GABRIELE Corte dei ContiRIZZI DINO Università di VeneziaROLFINI MASSIMO Regione Veneto ROSSI DARIA Regione VenetoRUARO MARIA TERESA Regione VenetoSANTARCANGELO MARCO Depfa-BankSANTONE MAURIZIO Regione VenetoSARTORELLO NICOLA Federalberghi VenetoSCARPA LUCIANO Regione VenetoSCARPA VINCENZO Comune di VeneziaSCARSELLETTI FRANCESCO Regione UmbriaSPANO PIERANGELO IRES VenetoSPIGHI CARLO Banca OPISTRUSI ANTONIO Regione VenetoTIOZZO LUCIO Regione VenetoTODESCO MATTEO U.T. Provincia VeTOMMASIN GIANCARLO Commissione Tributaria del VenetoTRABUIO GIANFRANCO Regione VenetoTRENTIN ANTONIO Regione VenetoVALENTE ROBERTO Consiglio Regione VenetoVETTORI ALESSANDRA Comune di VeneziaVIANELLO LUIGI Regione VenetoVIGNOTTO CLAUDIO Regione VenetoZABEO PAOLO Associazione Artigiani MestreZANETTE MICHELE Università di VeneziaZANON EZIO Regione VenetoZEN FRANCESCO Università di Padova

PPPRRREEESSSEEENNNTTTAAAZZZIIIOOONNNEEE 444

− la possibilità di previsione del gettito derivante dalle politiche fiscali attuabili dalla Regione con riferimento alle principali imposte e tasse di sua competenza;

− la verifica dell’impatto sul bilancio regionale di differenti scenari macroeconomici o di differenti quadri legislativi a livello nazionale;

− la valutazione degli effetti economici delle politiche fiscali regionali, sia a livello microeconomico, per classi di contribuenti, sia su alcuni aggregati di tipo macroeconomico.

In questi ultimi anni si sono succedutinumerosi provvedimenti rivolti alrafforzamento dell’autonomia finanziariaregionale. L’istituzione di nuovi tributipropri e l’attribuzione di quote dicompartecipazione a tributi nazionali hafornito maggiore certezza eprogrammabilità alle risorse del bilancioregionale. Nello stesso tempo sono statepreviste importante leve di politica fiscale,potenzialmente capaci di provocarerilevanti conseguenze sia in termini digettito che in termini di effetti sul tessutoproduttivo e sociale. Per le Regioni si presentano quindi nuovesfide relative alla organizzazione deglistrumenti da utilizzare per il governodell’autonomia finanziaria ed impositiva. In questa direzione la Giunta regionaleavvalendosi anche della collaborazione diesperti dell’Università di Venezia e diPadova ha realizzato il progetto di ricercadenominato: “La politica fiscale nellaRegione Veneto: predisposizione di unsistema di supporto alle decisioni” il cuiesito è consistito nella realizzazione delS.A.P.E.R. “Sistema di Analisi per laPolitica Economico-fiscale Regionale”, unostrumento di ausilio per realizzareattendibili previsioni di gettito e di impattodelle politiche fiscali sulla realtàeconomica, che è presentato in questoconvegno, organizzato dalla RegioneVeneto, tenutosi lunedì 5 marzo 2001 aPalazzo Giovanelli, Salone Sansovino –Venezia. Il S.A.P.E.R. non vuole essere un modelloeconometrico puro, ma solo un supportoalle decisioni di politica fiscale che potràessere sempre più perfezionato coltrascorrere del tempo. Gli obiettivi che il S.A.P.E.R. si propone disoddisfare riguardano:

LLL’’’IIINNNFFFLLLUUUEEENNNZZZAAA DDDEEELLLLLLEEE RRREEECCCEEENNNTTTIII RRRIIIFFFOOORRRMMMEEE SSSUUULLLLLL’’’AAASSSSSSEEETTTTTTOOO FFFIIINNNAAANNNZZZIIIAAARRRIIIOOO DDDEEELLLLLLEEE RRREEEGGGIIIOOONNNIII 555

LLLuuucccaaa BBBeeellllllooottttttiii Assessore alle Politiche di Bilancio della Regione Veneto

Il mio intervento si limiterà ad alcuniaspetti di carattere generale, affidandoai relatori che seguiranno lo sviluppodegli argomenti oggetto di questoConvegno.

111... IIIlll SSSAAAPPPEEERRR::: uuunnnaaa ppprrriiimmmaaa rrriiissspppooossstttaaadddeeellllllaaa RRReeegggiiiooonnneee VVVeeennneeetttoooaaallllll’’’eeesssiiigggeeennnzzzaaa dddiii gggooovvveeerrrnnnaaarrreeelll’’’aaauuutttooonnnooommmiiiaaa eeeddd iiilll cccooonnnssseeennnsssooofffiiissscccaaallleee

Le Regioni a statuto ordinario stannoattraversando un periodo di profondicambiamenti del loro assettofinanziario, frutto di un processo di adeguamento al loro mutato ecrescente ruolo istituzionale. Tale processo, che si può far iniziarenei primi anni ’90, ha avuto comecaratteristica di fondo il tentativo diconferire maggiore autonomia alsistema di finanziamento, legando lerisorse a disposizione delle Regionisempre piu’ alle basi imponibili deipropri territori e riducendo itrasferimenti vincolati derivanti dalbilancio dello Stato. Non posso innanzi tutto non rimarcareil mio disaccordo sul metodo usato perl'approvazione alla Camera del testo del nuovo articolo 119 dellaCostituzione che disciplina il sistema difinanziamento delle autonomieterritoriali.

A colpi di maggioranza nessuna democrazia ha mai compiuto passi avanti. Le Regioni stanno compiendo sforzi reali per tendere ad un effettivo federalismo. Le proposte di Statuto, compreso quello della nostra Regione, sono però in effetti minate per privarle di responsabilità. Sempre più infatti si può parlare di autonomia "concessa", e non "contrattata", da parte del governo centrale alle Regioni. Questo porta a configurare una architettura istituzionale italiana inadeguata e fortemente in ritardo rispetto ai tempi e all'evoluzione che l'Europa ci sta imponendo. Un ritardo ed una arretratezza il cui pedaggio più caro viene fatto pagare al sistema Italia, in tutte le sue componenti. Una maggiore articolazione a livello decentrato e regionale del potere impositivo comporta la soluzione di due problemi organizzativi:

• il primo riguarda la predisposizione di capacità autonome di esercitare il potere impositivo, cioè l’esigenza del rafforzamento delle strutture regionali che hanno il compito di prevedere, accertare e riscuotere le entrate tributarie;

666

• il secondo è quello di predisporrestrumenti di analisi ex-ante deglieffetti di politiche fiscali sulbilancio regionale e sul tessutoeconomico-sociale regionale edex-post sulle modalità di impiegodelle risorse.

Tali strumenti devono porsi l’obiettivodi supportare le decisioni degliamministratori regionali e di creare ilpiù ampio consenso informato sullescelte fiscali effettuate, consensotanto più necessario quanto più direttoed avvertito è il sacrificio fiscaledel cittadino-contribuente regionalerispetto a quello nazionale. L’investimento in analisi per larealizzazione ed il consolidamento diinnovazioni relative ai processi, aglistrumenti ed all’organizzazione delledecisioni fiscali sarà uno dei fattoricompetitivi per l’efficienza di ogniRegione. In questa cornice credo che larealizzazione del modello di previsionesulle politiche fiscali regionali, che conla speranza di un buon auspicio,abbiamo denominato SAPER,costituisca una risposta tempestiva edadeguata della Regione Veneto alleesigenze di governo dell’autonomiaimpositiva e finanziaria e rappresentiun buon inizio per vincere la partitadel federalismo fiscale nella qualesiamo impegnati. L’acronimo SAPER credo che riflettabene la fame di sapere, di conoscereun mondo, quale quello della fiscalitàregionale, che per lungo, troppotempo è stato di appannaggio quasiesclusivo del Governo centrale. Ciò hagenerato, in particolare per le

Regioni, l’impossibilità a decidere il proprio destino, il noto “strabismo” tra responsabilità di spesa - sempre maggiore in relazione alle funzioni conferite - e non responsabilità di entrata e, in definitiva, l’inattuabilità di un credibile processo di programmazione economica e sociale regionale. Ritengo quindi che il SAPER sia uno strumento che riflette la nuova e matura consapevolezza generale delle Regioni su un processo di responsabilizzazione fiscale che non può conoscere più ripensamenti. In questa fase storica, apparentemente alla finanza regionale sono consentite aperture e manovre fiscali inimmaginabili solo 10 anni fa, ma al tempo stesso, parafrasando Hugo, si può dire che “Tutto ciò che aumenta la libertà, aumenta la responsabilità”, per cui oggi si deve porre molta più attenzione alla conservazione degli equilibri di bilancio attuali e prospettici. Ne consegue che non è più permesso accostarsi alla nuova finanza regionale con approcci superficiali e senza valide strumentazioni di supporto alle scelte di politica fiscale.

222... AAAlllcccuuunnniii cccaaasssiii ccchhheee eeevvviiidddeeennnzzziiiaaannnooo lllaaa nnneeeccceeessssssiiitttààà dddiii aaassssssiiicccuuurrraaarrreee nnneeeiii fffaaattttttiii (((eee nnnooonnn sssooolllooo cccooonnn iii ppprrriiinnnccciiipppiii))) lll’’’aaauuutttooonnnooommmiiiaaa fffiiinnnaaannnzzziiiaaarrriiiaaa rrreeegggiiiooonnnaaallleee

Il Veneto si sta quindi dotando degli strumenti per governare il suo futuro finanziario.

777

Ma qual è il presente? Quali sono i vincolidell’attuale modello di federalismo fiscale,su cui si innestano i poteri della Regioneper il governo dell’autonomia impositiva? Siamo consapevoli del fatto chel’attuazione del federalismo comportainizialmente un costo in termini diduplicazioni, di non coordinamento tra idiversi livelli di Governo. Questa onerosa riorganizzazione deipoteri fiscali, questa iniziale inefficienzada riforma, non può comportaresemplicemente costi da traslare inperiferia ma necessita di un maturo eleale confronto finanziario tra Regioni eGoverno centrale. Tale confronto è reso necessario ancoradi più dalle novità istituzionali introdottedi recente, quale, ad esempio, l’elezionediretta dei Presidenti delle Regioni. Laprogressione verso la maggior autonomiafinanziaria non si sta realizzando allavelocità che tutti noi auspichiamo ed èspesso caratterizzata per l’asperità delcammino e da preoccupanti passiindietro. La legge Finanziaria per il 2001, adesempio, mostra limpidamente casi diprime applicazioni di un federalismofiscale forte nei principi ma debolissimonelle applicazioni. Essa disattendenotevolmente le esigenze di autonomiafinanziaria regionale almeno in tre punti. Primo esempio: necessità di “leale”attribuzione delle responsabilità dibilancio nelle relazioni Stato-Regioni Ad un osservatore esterno l'art. 53 dellalegge Finanziaria, che prevede una nuovaconfigurazione del Patto di stabilità

interno, parlando di obiettivi di miglioramento del disavanzo, non può che far balenare l’idea di una presunta scarsa tenuta dei vincoli di bilancio da parte delle Regioni. Anche le dichiarazioni di giovedì scorso del Ministro Visco ribadiscono la presunta responsabilità delle Regioni relativamente al peggioramento degli obiettivi di indebitamento netto della P.A. I governi regionali concordano sulla necessità di assicurare e garantire la stabilità dei conti pubblici, sottolineando che sono stati parte attiva e responsabile nel conseguimento e nella stabilizzazione degli obiettivi di risanamento. E' bene a questo punto però precisare che le Regioni, in base alle vigenti norme del Patto di stabilità interno, non hanno una situazione di disavanzo di parte corrente, cioè non possono registrare perdite nel risultato di esercizio annuale, poiché le normative esistenti impediscono che ciò avvenga. D'altra parte, l'influenza dei conti regionali sul fabbisogno di spesa statale, rispetto all'anno precedente, non può che dipendere da maggiori erogazioni autorizzate dallo stesso governo nazionale (vedi gestione sanità o eventi eccezionali), in quanto le stesse Regioni pagano quanto legittimamente è stato a suo tempo impegnato. Se si vuole limitare i pagamenti delle Regioni si chieda allora di bloccare l'attività delle stesse. Secondo esempio: necessità di concertare le politiche fiscali tra Governo e Regioni La stessa legge Finanziaria 2001 prevede diverse misure di politica

888

fiscale che riducono, anche inmaniera rilevante, il gettito diimportanti tributi regionali, qualil’IRAP, l’addizionale IRPEF e la tassaautomobilistica (per la quantificazionedegli effetti sui primi due tributi v.tav. 1). Ma anche l’IVA, a cui leRegioni partecipano dal 2001, viene“toccata” sistematicamente. L’incursione di manovre dello Statosui tributi regionali è un dato storicoconsolidato. Di recente, oltre allalegge Finanziaria 2001, si èprovveduto a modificare le basiimponibili o le aliquote di tributi ocompartecipazioni regionali con la L.342/2000 “Misure in materia fiscale”,provvedimento collegato alla leggeFinanziaria per l’anno 2000 (-323 miliardi di lire di gettito IRAP 2001per il complesso delle Regioni, -33 per il Veneto). Il tutto avviene su un tributo che èinteramente regionale, come ribaditodallo stesso Governo in più occasioni. L’effetto netto sul gettito IRAPderivante dai richiamatiprovvedimenti per il totale delleRegioni è di –1.300 miliardi di lirenell’anno 2000 e –2.035 miliardi dilire nell’anno 2001. Poiché il Veneto ha un gettito di IRAP privata pari acirca il 10% del totale delle Regioni,ne deriva che il gettito regionale2001 si ridurrà di circa 205 miliardi,su un totale di 4.385 miliardi stimatoper il 2001 in assenza di manovrastatale (-4,7%). Anche l’addizionale regionaleall’IRPEF è stata oggetto di manovrafiscale da parte dello Stato. L’art. 2della legge Finanziaria prevede unaserie di misure (deduzioni, modifica

delle aliquote, detrazioni d’imposta)che incidono sul gettito del tributoregionale. L’effetto per il complessodelle Regioni è un minor gettito di 20miliardi per il 2000, 400 miliardi per il2001, 375 miliardi per il 2002 e di 320miliardi per il 2003. Data la quota delVeneto del 9,6%, l’impatto 2001sull’addizionale regionale èquantificabile in –36 miliardi. L’art. 10 ha poi introdotto lasoppressione della tassa di proprietàdegli autoscafi: ciò comporta unminore gettito della tassaautomobilistica per la Regionequantificabile attorno ai 3 miliardi. Tutte queste manovre statalialimentano l’incertezza sullaformazione del bilancio regionale el’ingovernabilità da parte delle Regionidei propri tributi, peraltro caratterizzatifino ad ora, in particolare per l’IRAP,da pesanti difficoltà di previsione delgettito. Inoltre questa strategia spiazza leRegioni che vedono sostanzialmentelimitata la loro possibilità di effettuaremanovre sulle aliquote e di utilizzaregli strumenti di agevolazione di lorocompetenza.

Risulta quindi indispensabile una codificazione normativa della concertazione Stato–Regioni in caso di modifiche della base imponibile o delle aliquote di tributi regionali, in quanto l’assenza di tale intesa determina la vanificazione di manovre regionali. Parimenti necessaria è la definizione diun principio generale, del tipo di quelloprevisto dall’art. 104-a (VII) della

999

Costituzione tedesca, che preveda unmeccanismo automatico dicompensazione attraverso variazionedelle aliquote di compartecipazione atributi erariali, ogni qual volta venganomodificate da parte dello Stato le basiimponibili o le aliquote di tributi o dicompartecipazioni regionali. La compensazione non deve avvenireattraverso l’attribuzione di trasferimentistatali specifici, contrari allo spirito delD.Lgs. 56/2000, che compensano in annifuturi perdite attuali, determinandoenormi incertezze sulle previsioni delleentrate regionali, ma attraversol’aumento delle quote di tributi erariali. È essenziale, inoltre, che il Governo quantifichi con una relazione tecnica il minor introito per le singole Regioni.

Terzo esempio: necessità di salvaguardare gli spazi di scelta delle alternative di politica fiscale delle Regioni Le procedure per il ripiano dei disavanzisanitari previste dall’art. 83 della leggeFinanziaria 2001 costituiscono unsostanziale arretramento delle potestàfiscali delle Regioni in quanto si prevedeche l’individuazione delle basi imponibilidei rispettivi tributi regionali e la misuradell’aumento necessario delle rispettivealiquote siano determinate dai ministridella Sanità, del Tesoro e delle Finanze,d’intesa con la Conferenza Stato-Regionisulla base delle risultanze delle gestionisanitarie.

In tal modo non solo si impone una sortadi tutoraggio delle decisioni finanziarie edi bilancio delle Regioni, ma si riducono

le opzioni di politica fiscale delle stesse in quanto, ad esempio, non ci sono spazi per alternative politiche diriduzione della spesa anziché di accrescimento della pressione fiscale. 333... AAAlllcccuuunnneee qqquuueeessstttiiiooonnniii nnnooonnn rrriiisssooolllttteee sssuuulll

ttteeemmmaaa dddeeelll fffeeedddeeerrraaallliiisssmmmooo fffiiissscccaaallleee Da quest’anno entra in vigore la riforma della finanza regionale, prevista dal Decreto legislativo n. 56/2000. E’ indubbio che il disegno di riforma offre alcuni potenziali vantaggi: a) la riduzione delle caratteristiche di

finanza derivata e quindi della dipendenza dalle decisioni discrezionali annuali dello Stato, che ne avevano contrassegnato la loro storia trentennale;

b) una dinamica delle risorse regionali nel suo complesso legata allo sviluppo del reddito nazionale e quindi all’andamento dell’economia;

c) l’introduzione di alcuni elementi di trasparenza nei flussi di risorse per la perequazione: una solidarietà tra regioni ricche e regioni povere che è ora meno opaca e che è frutto anche di un confronto tra Regioni.

Tuttavia la stessa riforma contiene elementi critici notevoli. Il primo riguarda l’effettivo contenuto “federalistico” del D.Lgs. 56/2000. Esso avrebbe dovuto attivare un maggior collegamento tra quanto un cittadino di una regione paga, in termini di tasse, e quanto riceve, in termini di servizi pubblici.

111000

In altre parole, il decreto avrebbe dovutosostituire un criterio di distribuzione dellaspesa storica, fondato su criteri nonrazionali, con un nuovo sistema chepermettesse alla spesa regionale diadattarsi alle preferenze ed alla capacitàdi gettito dei contribuenti locali. Ciò significa perseguire obiettivi didifferenziazione regionale dell’interventopubblico, compatibilmente con leinnegabili esigenze di solidarietà tra leregioni. Ma così come è stato costruito ilmeccanismo di perequazione è una veraautonomia blindata in quanto vi èpraticamente assenza di incentivo nelleRegioni (si badi non solo di quelle “ricche”ma anche delle “povere”) a produrre dipiù e ad essere efficienti. Il sistema si poggia su una finzione diattribuzione di una compartecipazione alleregioni, che maschera in realtà la rinascitasotto nuove vesti di un trasferimentostatale, su cui le regioni non hanno alcuninteresse né a far crescere la propriaeconomia regionale né a combatterel'evasione fiscale locale. Il secondo ormai noto elemento di grandecriticità riguarda l’incertezza dellasostenibilità futura, con il nuovo quadro dientrata, delle spese regionali, inparticolare di quelle sanitarie, soggettealla crescita dei bisogni legataall’invecchiamento della popolazione, econdizionate da regole di decisione egestione dipendenti dal livello centrale digoverno. Qui è innegabile che fino a quando non

si deciderà sull’attribuzione della responsabilità decisionale del livello di prestazioni sanitarie, non ci potrà essere spazio per un pilatesco atteggiamento da parte del Governo centrale, volto a sconfessare almeno la necessità di una tappa intermedia, in cui si rifacciano i conti e si veda insieme se l’andamento della spesa possa costituire un fattore esogeno, come tale non governabile dalle Regioni, e quindi fuori dalla propria responsabilità finanziaria. Il terzo elemento critico riguarda proprio la compartecipazione all’IVA attribuita alle Regioni. Innanzitutto una osservazione: la rideterminazione del peso quantitativo dell’IVA (54.000 miliardi) che dovrebbe portare l’originaria quota del 25,7% fissata dal D. Lgs. 56, al 39%, è dovuta ad un vizio storico che dovrebbe essere eliminato: la sottostima da parte del Governo delle quantificazioni sul fabbisogno di spesa sanitaria, e la sovrastima dei gettiti regionali autonomi di finanziamento rappresentati dall’IRAP e dall’addizionale IRPEF. Rimane poi carente il profilo di autonomia e responsabilità nella attribuzione della compartecipazione IVA, che non riconosce alle Regioni alcuna autonomia nella fissazione degli elementi costitutivi dell’imposta; l’attribuzione della compartecipazione IVA costituisce in realtà un vero e proprio trasferimento, e sarà attribuito con provvedimento governativo annuale. I meccanismi del D.Lgs. 56/2000 di attribuzione dell’IVA in via nozionale, in base ai consumi delle famiglie rilevati sei

111111 anni prima, vanno cambiati e sostituiticon criteri che consentano unavalutazione più veritiera e tempestivadella base imponibile effettiva colpita daIVA. Inoltre tale sistema non incentivale Regioni ad accrescere i consumi diogni singola Regione o a partecipareall’accertamento della base imponibileper far crescere la propria IVA, edespone le risorse regionali alle manovrestatali. Per questi motivi sarebbe auspicabile lasostituzione - di tutta o di una parte dei18.000 miliardi derivanti dalla crescitadella compartecipazione IVA dal 25,7%al 39% - con l'aumento dell'addizionaleregionale IRPEF.

LLLEEE PPPOOOLLLIIITTTIIICCCHHHEEE FFFIIISSSCCCAAALLLIII RRREEEGGGIIIOOONNNAAALLLIII CCCOOOMMMEEE SSSTTTRRRUUUMMMEEENNNTTTIII DDDIII SSSVVVIIILLLUUUPPPPPPOOO EEE RRREEEDDDIIISSSTTTRRRIIIBBBUUUZZZIIIOOONNNEEE 111222 GGGiiilllbbbeeerrrtttooo MMMuuurrraaarrrooo Dipartimento di Scienze economiche Università di Padova

DDDiiinnnooo RRRiiizzzzzziii Dipartimento di Scienze economiche Università Ca' Foscari di Venezia

RRRIIIAAASSSSSSUUUNNNTTTOOO

Questa relazione presenta una breve storia della finanza regionale negli anni '90, analizzando in particolar modo l'evoluzione qualitativa degli strumenti di finanziamento delle Regioni accordati dal Governo centrale. Vengono poi esaminate le possibilità per le Regioni di utilizzare le imposte proprie a fini di programmazione dello sviluppo e/o per tentare di attuare le politiche ritenute più eque in termini di distribuzione del carico fiscale, esattamente come fa lo Stato nel definire le proprie entrate. Infine, la relazione presenta la logica sottostante al modello SAPER - Sistema di Analisi per la Politica Economico-fiscale Regionale, sviluppato per la Regione del Veneto. Il SAPER è la traduzione informatica dello schema logico, delineato nel secondo paragrafo, che ciascuna Regione può seguire nell'ambito dell'autonomia tributaria finora concessa, per prevedere l'andamento nel tempo delle basi imponibili, decidere le aliquote, differenziare basi imponibili e aliquote per categorie di contribuenti, valutare l'impatto sui diversi segmenti di contribuenti. Le imposte considerate nel modello sono: l'IRAP, l'addizionale all'IRPEF, l'addizionale sul gas metano, la tassa automobilistica, l'accisa e l'imposta sulla benzina, la compartecipazione all'IVA.

111... IIInnntttrrroooddduuuzzziiiooonnneee

La finanza regionale è stata sottoposta a notevoli cambiamenti nel corso degli anni '90. Indipendentemente dal giudizio politico che si può dare, è indubbio che la struttura delle entrate delle Regioni a statuto ordinario abbia registrato le modifiche più importanti dal momento della loro istituzione. Dell'anno 1990 è l'introduzione di nuovi tributi propri regionali: l'addizionale regionale dell'imposta erariale di trascrizione (ARIET), l'addizionale regionale sull'imposta di consumo del gas metano, l'addizionale regionale sulla benzina per autotrazione. Nel 1992 sono attribuiti alle Regioni i contributi sanitari, l'imposta sul metano viene estesa agli usi industriali e artigianali, e viene attribuita totalmente alle Regioni la tassa automobilistica. Nel 1995 viene attribuita una compartecipazione all'accisa sulla benzina, viene istituita la tassa sul diritto allo studio universitario e un tributo regionale sul conferimento in discarica dei rifiuti solidi urbani. Nello stesso anno viene abolita l'ARIET e vengono soppressi i principali fondi delle Regioni a statuto ordinario (Fondo comune, Fondo di sviluppo, Fondo nazionale trasporti).

111333

1 Un’accurata descrizione si trova infatti in Arachi G., Zanardi A, Il federalismo fiscale regionale: opportunità e limiti, in Bernardi L. (a cura di), La finanza pubblica italiana. Rapporto 2000, Il Mulino, Bologna, 2000.

CCCooommmpppooosssiiizzziiiooonnneee pppeeerrrccceeennntttuuuaaallleee dddeeelllllleee eeennntttrrraaattteee dddeeelllllleee RRReeegggiiiooonnniii aaa ssstttaaatttuuutttooo ooorrrdddiiinnnaaarrriiiooo

111999999000 111999999111 111999999222 111999999333 111999999444 111999999555 111999999666 111999999777 111999999888

TTTrrraaasssfffeeerrriiimmmeeennntttiii SSStttaaatttooo 96,92 96,24 96,05 56,74 53,25 52,67 47,01 46,94 51,11

EEEnnntttrrraaattteee tttrrriiibbbuuutttaaarrriiieee 1,61 2,17 2,40 41,27 45,37 44,45 48,62 50,07 44,53

AAAllltttrrreee eeennntttrrraaattteee 1,47 1,59 1,55 1,99 1,38 2,88 4,37 2,99 4,36

TTToootttaaallleee eeennntttrrraaattteee 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Nel 1997, con effetto sui bilanciregionali dal 1998, sono istituite l'IRAPe l'addizionale regionale all'IRPEF,mentre vengono aboliti i contributisanitari. E' istituita, a partire dal 2001,anche un'imposta sulle emissionisonore degli aeromobili. L'ultima importante modifica avvienenel 2000, con applicazione dal 2001,quando è stata istituita lacompartecipazione al gettito dell'IVA,accompagnata dall'abolizione deiprincipali trasferimenti esistenti edall'istituzione del Fondo perequativonazionale (senza vincoli didestinazione). La tabella e il grafico seguenti illustrano l'effetto delle modifichenormative sulla struttura delle entratedelle Regioni a statuto ordinario dal1990 al 1998. Si può notare come l'unicoprovvedimento che abbia avuto un

notevole impatto è quello dellaattribuzione dei contributi sanitari alleRegioni. Infatti, i trasferimenti dallo Statoammontavano fino al 1992 al 96-97%delle entrate e si riducono nel 1993 al56,7%. Le entrate proprie, ovviamente,balzano dal 2,4 al 41,3%. Negli annisuccessivi le altre modifiche normativehanno fatto aumentare ulteriormente laquota delle entrate proprie fino al 50%del 1997. Alcune delle ultime innovazioni, qualil'IRAP e l'addizionale IRPEF, hannoeffetto, invece, solo sulla composizionedelle entrate proprie, ma lascianosostanzialmente inalterate le proporzionitra entrate proprie e trasferimenti dalloStato. Nel decennio scorso, quindi, ilfinanziamento delle Regioni passa dalmodello a finanza derivata ad unasituazione in cui le entrate proprie e itrasferimenti dallo Stato hanno lo stessopeso1.

111444 1

2 R.M. Bird, Threading The Fiscal Labirinth: Some issues in Fiscal Decentralization, in Tax Journal, 1993, pp.207-211. 3 Si veda ad esempio, E.F. Russo, La strada ostruita del federalismo in Italia, ISE, Roma, 2000, pag. 130-1.

CCCooommmpppooosssiiizzziiiooonnneee pppeeerrrccceeennntttuuuaaallleee dddeeelllllleee eeennntttrrraaattteee dddeeelllllleee RRReeegggiiiooonnniii aaa ssstttaaatttuuutttooo ooorrrdddiiinnnaaarrriiiooo

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Trasferimenti Stato Entrate tributarie Altre entrate

Fonte: Arachi, Zanardi (2000).

222... VVVaaallluuutttaaazzziiiooonnneee qqquuuaaallliiitttaaatttiiivvvaaa dddeeelllllleeennnuuuooovvvaaa fffiiinnnaaannnzzzaaa rrreeegggiiiooonnnaaallleee

Se il passaggio dai trasferimenti alleentrate proprie è indubbio, rimane inogni caso aperto il giudizio sullaqualità delle entrate proprie assegnatedallo Stato alle Regioni. Nella teoria del federalismo fiscale2 leentrate proprie non sono giudicatetutte della stessa qualità. Per avereun'imposta locale ottimale si richiedeche siano di competenza del governolocale:

1) la decisione sulla destinazione delgettito;

2) la formulazione delle caratteristiche strutturali dell'imposta;

3) la determinazione delle aliquote; 4) la riscossione. Nei sistemi tributari moderni solo alcuni dei requisiti (in genere uno o due) sono presenti nelle imposte locali effettivamente implementate. Considerando le varie possibilità di configurazione delle entrate proprie, possiamo distinguere tra3: a) tributi propri; in questo caso l'ente

decentrato ha a disposizione una

111555

base imponibile specifica sulla qualepuò decidere autonomamente il livelloe il tipo di tassazione;

b) tributi propri basati su tributi nazionali; l'ente decentrato ha la possibilità ditassare ulteriormente la stessa baseimponibile di un'imposta nazionale(sovrimposta o addizionaleall'imponibile) o richiedere aicontribuenti una quota aggiuntiva diimposta basata sull'imposta nazionale(addizionale);

c) compartecipazioni al gettito di tributi nazionali, in cui una quota del gettito diun'imposta nazionale viene assegnataall'ente decentrato.

Nel caso in cui la base imponibile deitributi propri sia assegnata solo all'entedecentrato e non allo Stato si hal'applicazione del principio dellaseparazione delle fonti. Nel casi di tributibasati su imposte nazionali e nel caso dellecompartecipazioni si parla di tributi con riparto delle fonti. La classificazione proposta può essere poicomplicata dal fatto che lo Stato puòimporre, per ciascuna delle modalitàindicate, importanti vincoli che possonoriguardare: • la definizione del tributo, restringendo

la possibilità dell'ente decentrato didecidere le aliquote e le differenziazionidi imposizione tra contribuenti;

• la destinazione delle risorse raccolte,imponendo l'uso del gettito perparticolari utilizzi (imposte di scopo).

Anche i trasferimenti diretti dallo Stato,inoltre, possono essere con o senza vincolidi destinazione ed essere congegnati inmodo da incentivare l'ente ricevente adadottare comportamenti ritenuti virtuosi.

E' ovvio che nel passare dalla tipologiadei tributi propri senza vincoli (didefinizioni e di utilizzo) allecompartecipazioni (più o menovincolate) l'autonomia dell'entedecentrato subisce notevoli limitazioni. Nella fase di allargamentodell'autonomia tributaria lo Stato puòperseguire una strategia diallentamento graduale dei vincoli equesta gradualità può anche esseredesiderabile da parte degli entidecentrati, che possono attrezzarsi congradualità al passaggio di competenzee di responsabilità nella gestione dellerisorse. Può essere molto diversa lapreparazione dei vari enti territoriali agestire la nuova situazione. Infatti, l'aumento dell'autonomia nellapolitica tributaria regionale generadelle problematiche alquanto diversenella gestione delle entrate. In regimedi finanza derivata le Regioni devonoimparare a interloquire con lo Statocentrale (che può essere governato daparti politiche affini o opposte a quelledella Regione), con azioni di lobbyingdi gruppo o individualmente, al fine dispuntare l'ammontare e la tipologia deitrasferimenti voluti. Nel caso di finanziamentocompletamente autonomo con tributipropri liberi da vincoli, al contrario, leRegioni devono essere in grado,esattamente come fa lo Stato con lesue imposte: a) di prevedere l'andamento nel

tempo delle basi imponibili, qualoralegate agli andamentimacroeconomici regionali o esterni;

111666 b) di valutare l'impatto su segmenti

diversi di contribuenti, ad esempioper tipo di attività economica, perdimensione aziendale, per livello direddito familiare, perdisaggregazioni del territorioregionale;

c) di differenziare il peso delle imposteper incentivare o penalizzareparticolari settori o tipologie dicontribuenti, al fine di promuoverelo sviluppo economico e perdistribuire in modo equo il caricofiscale;

d) di decidere il livello della pressionefiscale regionale, data la pressionefiscale dello Stato, in relazione allespese che la Regione intendeaffrontare.

Nel caso di una finanza regionaleancora dipendente in parte datrasferimenti statali o da tributiparzialmente (o completamente)definiti a livello centrale, la Regionedeve preoccuparsi di prevedere lefuture mosse dello Stato, edeventualmente le azioni daintraprendere per fronteggiareeventuali modifiche nella disciplinadelle imposte decise a livello centrale.

Le tipologie di entrate proprieassegnate in questi anni dallo Statoalle Regioni possono tutte essereidentificate nella classificazione soprariportata. Vale la pena di ricordare,inoltre, che è stata utilizzataampiamente la possibilità di imporrelimiti nella definizione delle imposte evincoli di destinazione, perciò sembrafinora del tutto assente la tipologia"pura" del tributo completamente

gestito a livello decentrato. I contributi sanitari trasferiti nel 1992 erano completamente definiti a livello centrale e con destinazione vincolata. La sostituzione con l'IRAP non ha portato a grandi innovazioni dal punto di vista del vincolo di destinazione, almeno fino al 2000. E’ prevista la possibilità di definire aliquote e agevolazioni, pur nell'ambito di limiti predefiniti. L'addizionale IRPEF è composta di due parti: una priva di qualsiasi possibilità di manovra e l'altra con stringenti limiti quantitativi. Lo stesso vale per la possibilità di manovrare le accise sulla benzina e sul gas metano, in cui l'aumento possibile dell'imposta specifica è strettamente delimitato. E' interessante notare, anche dal punto di vista politico, come le Regioni si siano ben guardate dallo sfruttare al massimo le possibilità di aumentare le imposte oltre i minimi definiti a livello centrale, mentre lo Stato si è sempre preoccupato di stabilire dei tetti massimi per le imposte regionali. L'impressione è che lo Stato abbia quasi voluto difendere i cittadini da aumenti indiscriminati delle imposte regionali. In modo più egoistico, lo Stato potrebbe aver voluto proteggersi da aumenti delle imposte regionali presupponendo che i cittadini non avrebbero saputo distinguere tra pressione fiscale centralee pressione fiscale locale.

Confondendo le responsabilità dei vari

111777

livelli di governo, i cittadini avrebberopotuto incolpare lo Stato, o comunquecoinvolgerlo, anche in caso di aumenti decisia livello regionale. In presenza di una giànotevole pressione fiscale, invece, iresponsabili regionali hanno quasi sempreevitato di sfruttare le possibilità di aumentodelle imposte, proprio per evitare di esserecoinvolti nel giudizio negativo dell'opinionepubblica. Un discorso particolare va fatto per lacompartecipazione all'IVA, assegnata dalloStato alle Regioni in sostituzione di unaserie di trasferimenti erariali. A livellonazionale la compartecipazione è una quotaprefissata, il 25,7% nella primaapplicazione, del gettito dell'IVA (D. Lgs.56/2000)4. L'ammontare complessivo dellacompartecipazione è erogato alle Regionisulla base di una combinazione tra il valoredella spesa storica derivante daitrasferimenti sostituiti e di una formulaperequativa dipendente da una serie diparametri (popolazione, capacità fiscale,fabbisogni sanitari5). Nell'arco di tredicianni, il peso della spesa storica (pari al100% nel 2001) dovrebbeprogressivamente diminuire fino adazzerarsi per lasciar posto alla sola formulaperequativa. Lo Stato ripartisce, inoltre, la stessacompartecipazione tra le Regioni sulla basedei consumi finali delle famiglie. Perciascuna Regione viene calcolata la

differenza tra quanto erogato e l'attribuzione calcolata in base ai consumi. Se la differenza è negativa la Regione alimenta un Fondo di solidarietà interregionale, mentre se la differenza è positiva la Regione riceve ulteriori risorse dal Fondo perequativo regionale.

Prescindendo dal giudizio (tecnico o politico) che si potrebbe dare sulla formula che calcola il fabbisogno regionale, è indubbio che la ripartizione della compartecipazione in base ai consumi non ha nessun ruolo. Qualsiasi altro indicatore utilizzato per il riparto della compartecipazione porterebbe sempre allo stesso risultato in termini di erogazione di risorse a ciascuna Regione. Per il modo con cui è congegnata e per il collegamento con il Fondo perequativo nazionale, questa entrata regionale si configura quindi come un trasferimento statale piuttosto che come un'entrata propria. Il fatto poi che l'ammontare complessivo della compartecipazione sia ricontrattato periodicamente6 tra Stato e Regioni per coprire nuovi fabbisogni regionali non fa che rafforzare il giudizio7. Diverso può essere il giudizio del meccanismo della compartecipazione IVA e del fondo perequativo in termini politici. Infatti, pur con i limiti già evidenziati dalla letteratura economica, il meccanismo di perequazione orizzontale rende trasparente il flusso dei

4 La quota di compartecipazione può essere ricalcolata in seguito all’identificazione delle risorse necessarie per finanziare

le funzioni conferite in base alla legge 59/1997. 5 Il D. Lgs. 56/2000 parla anche di “dimensione geografica”. In realtà nella formula utilizzata (allegato A del decreto) la

dimensione geografica è rappresentata esclusivamente da una funzione della popolazione. 6 Anche Arachi e Zanardi nel lavoro citato propongono la stessa interpretazione, riportando anche un giudizio tratto da

documenti del governo canadese su un caso analogo. 7 Con questo non si intende valutare negativamente la ricontrattazione, che probabilmente è necessaria per garantire la

possibilità delle Regioni di far fronte agli impegni derivanti dalla gestione della spesa sanitaria.

111888

progressiva a larga base imponibile.

Infine, tecnicamente, è positivo che lespese regionali e in particolare le speseper la sanità, che hanno la tendenza acrescere più che proporzionalmenterispetto al reddito medio delle collettivitàlocali, siano finanziate con imposte comel'IRAP e l'IRPEF che seguono la stessadinamica8.

333... EEEffffffeeettttttiii dddiii sssvvviiillluuuppppppooo eee rrreeedddiiissstttrrriiibbbuuutttiiivvviii

dddeeelllllleee eeennntttrrraaattteee rrreeegggiiiooonnnaaallliii

La presenza di entrate proprie, pur didiversa natura come sopra evidenziato,pone le Regioni nella condizione diconsiderare l'impatto delle loro impostesull'economia regionale. Le imposteproprie si possono infatti utilizzare a finidi programmazione dello sviluppo e/oper tentare di attuare le politicheritenute più eque in termini didistribuzione del carico fiscale,esattamente come fa lo Stato nel definirele proprie entrate.

Come abbiamo visto, le imposteattualmente attribuite alle Regioni hanno

finanziamenti tra Regioni, prima occultatodalla gestione centralizzata dei fondi. Lamaggiore trasparenza può dare luogo adun controllo, almeno a livello politico, dellaspesa effettuata dalle Regioni beneficiarieda parte delle Regioni che contribuisconoad alimentare il fondo di solidarietà. Nel complesso, pensiamo che gli ultimiprovvedimenti normativi, in particolare il D.Lgs. 56/2000, siano da valutarepositivamente. L'eliminazione dei vincoli didestinazione per l'IRAP rafforza il carattereregionale dell'imposta, anche se saràinevitabile l'impiego di una gran parte delgettito per il finanziamento della sanità.

Comunque, la trasformazione dell'IRAP inimposta generale e non di scopo riducel'effetto psicologico di un servizio pubblicoad alto contenuto solidaristico, come lasanità, finanziato solo da una parte dellacollettività.

Allo stesso modo è importante l'aumentodelle risorse derivanti dall'addizionaleall'IRPEF, per cui si potrà finanziaremaggiormente la sanità con un'imposta

iiimmmpppooossstttaaa sssccceeellltttaaa aaalll iiiqqquuuoootttaaa

PPPooossssssiiibbb... dddiii dddiiiffffffeeerrreeennnzzziiiaaarrreee pppeeerrr ttteeerrrrrriiitttooorrriiiooo

PPPooossssssiiibbb... dddiii dddiiiffffffeeerrreeennnzzziiiaaarrreee pppeeerrr aaallltttrrreee cccaaarrraaatttttteeerrriiissstttiiiccchhheee

IRAP si (+/- 1%) si* si

addizionale regionale all'IRPEF: base no no no

addizionale regionale all'IRPEF: facoltativa si (0-0,5%) no no

tassa automobilistica si (+/- 10% all'anno) no Si (tipo di mezzo di trasporto)

addizionale regionale sul gas metano

si (con vincoli) no

si (per utente) • uso domestico • riscaldamento individuale • altri consumi (inf e sup. a 100.000 mc)

quota regionale dell'accisa sulla benzina si (0-250) si Si (residenti e non residenti)

imposta sulla benzina si (0-50) si no

compartecipazione IVA no no no

* vedi nota 9 alla pagina successiva.

111999

8 Vedi: G. Muraro “Sanità e federalismo fiscale”, in Politiche Sanitarie, 1/2000, pp. 17-24.9 E’ controversa la lettura dell’art 16 del D.Lgs. 446/97 istitutivo dell’IRAP, che prevede la differenziazione per

categorie di contribuenti. Noi propendiamo per l’interpretazione che una delle delle possibili categorie sia ditipo territoriale.

10 Si ricorda il teorema dell’irrilevanza dell’aspetto giuridico che viene dimostrato nei testi scolastici conriferimento all’imposta sulla quantità (accisa). Che sia pagata dal venditore o pagata dal compratore, l’esito intermini di onere sostanziale non muta e si manifesterà sotto forma di aumento di prezzo per il compratore e didiminuzione del prezzo, al netto dell’imposta, per il venditore.

caratteristiche molto diverse tra loro, cosìcome di diversa natura sono le possibilitàdi manovra da parte della Regione.

Come si può notare dalla tabella dellapagina precedente, la possibilità diindirizzare lo sviluppo economico nonsembra una caratteristica rilevante delleattuali imposte regionali, a meno che unaRegione non intenda giocare al ribassoingaggiando una guerra fiscale con le altreRegioni.

Per le imposte esistenti le Regioni hannospesso la possibilità di variare l'aliquota,ma solo all'interno di un campo divariazione prefissato (forchetta). Anche lapossibilità di differenziare il prelievo perarea geografica sub-regionale o pertipologia di contribuenti è quasi sempreimpossibile, con l'eccezione di imposte diminore importanza9.

Maggiori possibilità di azione potrebberoesserci invece sul lato della spesa.Quest'analisi esula dagli scopi dellapresente relazione, ma possiamocomunque notare che le possibilità dimanovra sono in gran parte limitate dalladestinazione delle uscite verso la sanità ele altre spese vincolate.

La stessa mancanza di autonomia nellafissazione dei parametri di imposta cheimpedisce un'efficace politica regionale disviluppo limita anche l'utilizzo a finiredistributivi del prelievo regionale. Inquesto caso, però, è sempre possibilestudiare la distribuzione del carico fiscaleimputabile alle entrate regionali.

A questo proposito, sia a livellogiornalistico che in certa letteratura ditipo scientifico-divulgativo, si utilizzanodelle ipotesi semplificate sugli effetti delleimposte. Ad esempio è comunementeaccettato che: • l'IVA sia sopportata dai consumatori,

che non possono "scaricare" l'impostasu nessun altro;

• le accise e le imposte sul gas e sullabenzina siano pagate dagli utenti;

• l'IRAP (e le imposte sui profitti) siasostenuta dalle imprese;

• l'IRPEF sia pagata dai dipendenti e dachi svolge attività in forma nonsocietaria.

Queste ipotesi hanno un fondo di verità,ma dipendono da una visione moltosemplificata e talvolta contraddittoriadella realtà. Ad esempio, l'IVA e l'IRAP sono trattatein modo opposto, pensando che la primaricada sui consumatori e la seconda sulleimprese. Il fondamento di queste diffuseopinioni, come è ovvio, è da attribuirsialla diversa previsione normativa: nelcaso dell'IVA è previsto l'obbligo di rivalsasui clienti, mentre l'IRAP è indeducibiledall'imposta sui redditi e la rivalsa non èprevista. Ma la teoria economica serveproprio a distinguere tra forma esostanza10. Non si capisce quindi per quale stranomotivo le imprese dovrebbero riuscire a

222000

traslare un'imposta e non l'altra. Pur nella semplice analisi di equilibrio parziale dei singoli mercati (la più antica e semplificata teoria proposta dagli economisti), la reazione del produttore (o venditore) a qualsiasi aumento dei costi, e quindi anche all’aumento delle imposte sulle imprese e sui beni, è il tentativo di traslare su altri agenti economici il peso dell'imposta. Come si diceva un tempo, il contribuente di diritto (o percosso, cioè quello che paga) tenta di aumentare il prezzo di vendita per recuperare l'imposta pagata addebitandola ai suoi clienti. Se il processo riesce (traslazione in avanti), allora il cliente che ha comperato ad un prezzo maggiorato diventa il contribuente di fatto11. La traslazione in avanti dell'imposta può riuscire in tutto o in parte. Il risultato effettivo dipende dalle condizioni del mercato e, in particolare, dall'elasticità della domanda. Se gli acquirenti sono disposti a pagare qualsiasi prezzo pur di avere la quantità desiderata (domanda rigida), allora è probabile che la traslazione sia completa. Se invece gli acquirenti reagiscono all'aumento del prezzo riducendo la quantità domandata (domanda elastica), allora una parte dell'imposta resterà a carico del venditore. Questo processo dipende interamente dalle forze del mercato e non è per niente condizionato dal tipo di imposta o dalle particolari norme fiscali (obbligo di rivalsa o altro). L'economia reale offre delle conferme a

questa rappresentazione. Ad esempio, se l'IVA fosse effettivamente sempre a carico dei consumatori, le imprese sarebbero indifferenti a qualsiasi livello delle aliquote, in quanto potrebbero comunque recuperare l'imposta aumentando i prezzi. Le imprese sanno, invece, che l'aumento dei prezzi indurrà in genere una diminuzione delle vendite, per cui una parte dell'imposta, sotto forma di minori profitti, sarà pagata anche da loro.

Questo fatto è invece ben presente quando si afferma che l'IRAP ricade sulle imprese, ma si dimentica in questo caso che anche l'IRAP può essere un costo scaricabile, almeno in parte, sui prezzi di vendita.

Le implicazioni di quanto esposto portano a riconsiderare la distribuzione del peso fiscale su imprese e consumatori. Per effetto della traslazione, ad esempio, non tutta l'IRAP raccolta in una Regione può esser fatta ricadere sull'economia locale. Più le imprese esportano (nel resto d'Italia e all'estero) minore sarà l'impatto effettivo dell'IRAP.

Da questo punto di vista, sarebbe ottimale aumentare l'aliquota IRAP alle imprese esportatrici, in quanto una parte del gettito sarebbe pagata da non residenti.

Resta comunque vero, invece, che la traslazione dell'imposta passa attraverso un aumento dei prezzi di vendita, quindi l'imposta più elevata

11 La cosa si complica se si vuole tenere conto della traslazione all’indietro che si manifesta attraverso una diminuzione delprezzo dei fattori produttivi pagati dall’impresa ai fornitori. In generale si parla di processi di diffusione dell’imposta.

222111

ridurrebbe la competitività delleimprese nei mercati esterni. Un ragionamento analogo può esserefatto per la traslazione dell'addizionaleall'IRPEF a carico di soggetti chesvolgono attività in forma societaria. Inquesto caso, però, la Regione non haalcuna possibilità di manovra. Le imposte e le accise sulla benzina e sulgas e la tassa automobilistica operano inmercati con domanda poco elastica, percui è probabile che l'ipotesi di traslazionein avanti sia molto plausibile. Ciò nontoglie che la poca elasticità presente nondebba essere considerata in caso diaumento delle imposte, in quanto laprevisione del gettito deve tener contodella diminuzione della quantità venduta. La compartecipazione all'IVA ècongegnata in un modo tale da escludereun legame con il gettito che si formanella regione. L'aliquota dicompartecipazione si applica all'interogettito nazionale e non ad un aggregatoeconomico locale. Inoltre viene distribuita per mezzo di una formula di riparto chenon considera l'attività economicaregionale, ma i consumi, in omaggioall'ipotesi di traslazione sui consumi finali.Come abbiamo visto, il meccanismocomplessivo richiama più untrasferimento perequativo che un'entrata propria.

L'unico modo per recuperare il ruolo deiconsumi finali delle famiglie è quello diutilizzarli come punto di riferimento percalcolare i versamenti e le acquisizioni delFondo di perequazione.

Infatti, la complicazione del calcoloviene giustificata da una maggioretrasparenza nel processo diperequazione orizzontale, per cui, sidice, risulta evidente quanta partedella compartecipazione chespetterebbe ad una Regione vieneutilizzata a fini perequativi.

L'utilizzo dei consumi finali dellefamiglie per costruire questomeccanismo, però, conduce a risultatidistorti per almeno tre motivi.

L'ipotesi sottostante all'utilizzo deiconsumi per ripartire l'IVA tra Regioniè quella della proporzionalità traconsumi e gettito dell'imposta. Inrealtà, in presenza di aliquote IVAdifferenziate per tipo di prodotto ilgettito dell'imposta può essereproporzionale al valore complessivodei consumi solo se la composizionedei consumi è la stessa in ogniregione. Normalmente, la quota diconsumi con le aliquote più basse(beni di prima necessità) tende adessere inferiore nelle regioni piùricche, per cui l'aliquota mediadell'IVA risulta più elevata e il gettitoeffettivo in queste regioni è piùelevato di quanto appare da unaripartizione legata al valore deiconsumi. Inoltre, per quanto detto a propositodella traslazione, una partedell'imposta rimane generalmente acarico dei produttori, per cui leregioni in cui i produttori siconcentrano contribuiscono con unaquota maggiore al gettito nazionale.

222222

Il terzo effetto è invece riconducibile altrattamento dell'IVA in caso diesportazione. Con il criterio dellatassazione dei beni nel paese didestinazione gli esportatori sono esentatidal pagamento dell'imposta, per cui leregioni con la maggior quota diesportazioni contribuiscono di meno algettito nazionale dell'IVA. Le tre osservazioni portano tutte aipotizzare una ripartizione effettiva delgettito IVA diverso da quello derivantedall'utilizzo dei consumi. Nei primi duecasi la redistribuzione apparente attuatadal Fondo perequativo risultasottostimata, a sfavore delle regioni piùricche, mentre il terzo caso va nel sensoopposto qualora le Regioni più ricchesiano anche quelle con la maggiorequota di esportazioni. L'effetto netto nonè quindi determinato.

444... IIIlll mmmooodddeeellllllooo pppeeerrr lllaaa ppprrreeevvviiisssiiiooonnneee dddeeelllgggeeettttttiiitttooo dddeeelllllleee eeennntttrrraaattteee rrreeegggiiiooonnnaaallliii:::SSSAAAPPPEEERRR

Concludiamo questa relazionepresentando la logica sottostante almodello S.A.P.E.R. - Sistema di Analisiper la Politica Economico-fiscaleRegionale, che verrà descritto dal dott.Zanette nella relazione successiva. Il SAPER è la traduzione informaticadello schema logico, delineato nelsecondo paragrafo, che ciascunaRegione può seguire nell'ambitodell'autonomia tributaria finoraconcessa, per: a) prevedere l'andamento nel tempo

delle basi imponibili; b) decidere le aliquote;

c) differenziare le basi imponibili e le aliquote per categorie di contribuenti;

d) valutare l'impatto sui diversi segmenti di contribuenti.

Le imposte considerate nel modello sono: l'IRAP, l'addizionale all'IRPEF, l'addizionale sul gas metano, la tassa automobilistica, l'accisa e l'imposta sulla benzina, la compartecipazione all'IVA. Ciascuna imposta è trattata in un apposito modulo, comprendente varie sezioni in cui l'analista può compiere le proprie scelte relativamente alle previsioni macroeconomiche e alle decisioni politiche di competenza regionale in termini di base imponibile e di aliquote. La figura seguente presenta lo schema generale che risulta valido per ogni imposta analizzata. Il modello incorpora i vincoli normativi che le Regioni devono rispettare nel determinare le basi imponibili e le aliquote. La previsione della base imponibile dipende anche dalle previsioni sugli andamenti degli aggregati macroeconomici (nazionali o regionali) rilevanti per l'imposta e su eventuali altre informazioni necessarie. Le previsioni economiche nazionalisono derivate da informazioni esterne al modello, ma le previsioni della base imponibile possono essere relativamente semplici o composte da diverse equazioni e incorporare stime econometriche appositamente predisposte.

222333

Ad esempio, per le imposte sulla benzinail SAPER incorpora una stimaeconometrica della consistenza delparco circolante di automobili dellaregione (che dipende da alcune variabilitra cui la popolazione residente, lavariazione del PIL regionale, l'indice delprezzo delle autovetture), una stimaeconometrica della quota di autovetture abenzina rispetto al parco circolante (infunzione dei prezzi della benzina e delgasolio). Un'altra equazione stima il numero diautovetture a benzina in funzione dellevariabili stimate in precedenza e del tassodi rottamazione delle autovetture delperiodo precedente. Altre due equazioni stimano, sulla base dei risultatiprecedenti, il consumo di benzinarispettivamente per i residenti e per i nonresidenti. Per la tassa automobilistica, oltre al parcocircolante di autovetture già visto, ilSAPER stima con altre equazioni il numero di autobus, autocarri, motocarri, trattori,rimorchi, motocicli, in modo da poterapplicare separatamente le aliquotepreviste dalla normativa. Per la compartecipazione all'IVA, invece, ilSAPER utilizza una stima econometricaper calcolare il gettito IVA a livellonazionale, mentre le altre operazioninecessarie per arrivare alla stima dell'IVAassegnata alla Regione dipendono daparametri normativi definiti a livellonazionale. Per quanto riguarda l'IRAP, sei equazioniutilizzano delle stime econometriche percalcolare la base imponibile regionaledell'imposta per i settori rilevanti(agricoltura, industria in senso stretto,costruzioni, servizi destinabili alla

vendita, settore bancario, settorepubblico). Una volta calcolata la baseimponibile e decise le aliquote(eventualmente differenziate, ovepossibile) il SAPER calcola il gettitodell'imposta. Un'apposita sezionecalcola separatamente il gettito dicompetenza e di cassa, trattandoseparatamente i versamenti in accontoe a saldo. Infine, sulla base di altri dati, il gettitocomplessivo di un'imposta è ripartitosu base provinciale, in modo da avereuna stima di primo impatto delprelievo fiscale sopportato dalle varieprovince del Veneto: in valoreassoluto, in valori assoluti perabitante, e in percentuale sul valoreaggiunto. 555... CCCooonnncccllluuusssiiiooonnneee

L'iniziativa della Regione Veneto nascedall'esigenza di razionalizzare erendere facili e affidabili le previsionidelle principali entrate di bilancio, inpresenza di maggiore responsabilità eautonomia di gestione. Pur partendo da previsionimacroeconomiche di fonte esterna, ilSAPER incorpora delle originalisoluzioni per modellare e prevedere lebasi imponibili e il gettito delle imposteregionali, per cui si configura come unvalido strumento per permettereveloci, ma non banali, valutazioni dipolitiche fiscali alternative. Infine è da ribadire l'originalità dellastima dell'impatto territoriale dellepolitiche di bilancio, i cui risultati sonostati finora solo immaginati ma maiquantificati con questa accuratezza.

222444

La configurazione del SAPER finorarealizzata è un primo passo chesperiamo possa essere sviluppato infuturo per sfruttare la notevole massa diinformazioni contenuta nelle banche datidei versamenti di imposta e delledichiarazioni dei contribuenti, che a pocoa poco il Ministero sta mettendo adisposizione delle Regioni. Con questeinformazioni molto dettagliate saràpossibile migliorare la stima delle basiimponibili e, soprattutto, migliorare ilcalcolo degli effetti di impatto delleentrate regionali, dettagliando l'analisiper tipologie di contribuenti, per i qualiattualmente non sono disponibili i dati.

Previsioni macro

economiche

Vincoli normativi

Gettito

Decisioni politiche regionali

Ripartizione del gettito

Altri dati

Aliquote Determinazione della base imponibile

NNNUUUOOOVVVIII SSSTTTRRRUUUMMMEEENNNTTTIII PPPEEERRR LLLAAA PPPOOOLLLIIITTTIIICCCAAA FFFIIISSSCCCAAALLLEEE DDDEEELLLLLLEEE RRREEEGGGIIIOOONNNIII::: IIILLL SSS...AAA...PPP...EEE...RRR... (SISTEMA DI ANALISI PER LA POLITICA ECONOMICO-FISCALE REGIONALE) 222555

MMMiiiccchhheeellleee ZZZaaannneeetttttteee111 Statistica e Informatica per la gestione delle imprese (S.I.G.I.) Università Ca’ Foscari di Venezia 111... IIInnntttrrroooddduuuzzziiiooonnneee Il faticoso processo di decentramento fiscale avviato in questi ultimi anni, pur essendo ben lungi dall’essersi concluso, ha determinato un profondo mutamento nei compiti delle Regioni, che si trovano costrette a svolgere un ruolo sempre più attivo nella gestione e nel governo dei tributi.

Proprio per far fronte alle crescenti necessità informative che conseguono alla riforma fiscale degli ultimi anni è stato predisposto il S.A.P.E.R., Sistema di Analisi per la Politica Economico-fiscale Regionale. L’obiettivo principale di questo programma informatico, che, in termini generali, è orientato a quella particolare funzione di supporto alle decisioni che viene definita “governo dei tributi”, è quello di pervenire ad una rapida ed agevole stima del gettito fiscale dei principali tributi regionali. In particolare, nell’ottica di una gestione ottimale della crescente autonomia impositiva della Regione, il programma si pone come strumento per poter effettuare delle simulazioni di politica fiscale e per analizzare l’impatto finanziario dei più probabili scenari macroeconomici.

Il programma intende rispondere però anche ad altri interrogativi, come ad esempio quali potrebbero essere gli effetti territoriali e settoriali delle politiche fiscali regionali. Ma il S.A.P.E.R. si propone anche come semplice strumento informativo di base fornendo agli operatori indicazioni puntuali e strutturate sulla situazione macroeconomica della regione e sulla legislazione vigente. Il SAPER non consente perciò di effettuare delle microsimulazioni di politica fiscale. E’ inoltre un modello di equilibrio "parziale" nel senso che assume che le politiche fiscali regionali non possano, per quantità e qualità delle forze in gioco, influenzare il quadro macroeconomico di base. Scopo di questo breve intervento è quello di illustrare le principali funzionalità del S.A.P.E.R., che presentiamo qui nella sua prima versione. Nel prosieguo eviteremo di spiegare in dettaglio gli aspetti economico-statistici che sono alla base della costruzione del modello, come eviteremo di approfondire le

1 Anche se la stesura materiale del programma è stata eseguita dal sottoscritto, i risultati ottenuti sono il frutto di un lavoro di gruppo. Hanno contribuito in modo determinante al raggiungimento dei risultati che vengono qui presentati i Proff. GilbertoMuraro e Dino Rizzi, e il personale interno della Regione, coordinato dal Dott. Loris Costantini, Segretario Regionale al Bilancio e alla Finanza: dott. Francesco Dotta, dott. Antonio Strusi, dott. Fabio Battiston. Un ringraziamento va anche alDott. Massimo Scardellato per le preziose consulenze di tipo informatico. La responsabilità per eventuali errori e omissioni rimane comunque del sottoscritto.

222666

più delicate problematiche di tipoinformatico che abbiamo dovutosuperare per realizzarlo. Ci concentreremo quindi sulla strutturadel programma, evidenziandone lepotenzialità in termini di utilizzazione e di risultati ottenibili, piuttosto cheenfatizzare gli aspetti tecnici sottostantialla sua realizzazione. Bisogna fra l’altro ricordare che uno deiprincipali compiti del progetto è statoproprio quello di coniugare le esigenzeimposte dalla complessità del sistema economico-fiscale e le difficoltàapplicative dei sistemi informatici con leesigenze specifiche di semplicità eflessibilità operativa avanzate dagliutilizzatori. Alcune caratteristichespecifiche del programma sonocomunque riportate in appendice. 222... LLLaaa ssstttrrruuuttttttuuurrraaa gggeeennneeerrraaallleee dddeeelll

ppprrrooogggrrraaammmmmmaaa La figura 1 riporta la schermata inizialedel programma, dalla quale si accedepoi, mediante password2, al menùgenerale di controllo, il cuore operativodel S.A.P.E.R. (vedi figura 2). La struttura formale del menù generale,che comprende tre distinte sezioni,esemplifica il sistema logico sottostanteal programma, e prevede una primaparte riservata alla specificazione eall’analisi dei dati di input, una secondavolta alla stima delle basi imponibili e

dei gettiti dei tributi regionali, e unaterza indirizzata all’elaborazione di output specifici3. La prima sezione, posta a sinistra del pannello di controllo, è relativa alla gestione dei dati esogeni e delle informazioni di servizio, e comprende i seguenti quattro moduli operativi, ognuno attivabile dall’apposito comando: Dati Macroeconomici, Riferimenti Legislativi, Opzioni Programma e Informazioni. Le funzionalità di questi comandi saranno dettagliatamente descritti in seguito. La seconda sezione, quella più importante di tutto il programma e posta al centro del menù generale, comprende tutti i moduli operativi volti al “governo” dei principali tributi regionali. In questa prima versione il SAPER consente di effettuare un’analisi dell’IRAP, dell’addizionale regionale all’IRPEF, dell’accisa sulle benzine, della tassa automobilistica, della sovratassa sul consumo del gas metano e della compartecipazione all’IVA. Ogni modulo operativo è attivabile dal menù generale con un apposito comando4 (vedi ancora la figura 2) che permette di accedere a tutta la fase di governo del tributo.

2 L’accesso al programma vero e proprio è limitato da una password a doppia chiave, la prima riservata, mentre la seconda,pubblica e composta dal Nome e Cognome dell’utente, sarà poi utilizzata automaticamente dal programma per riportare incalce a tutti gli output, i dati relativi all’utente che ha effettuato le elaborazioni e garantire, quindi, non solo la riservatezzadelle informazioni, ma anche la rintracciabilità dei risultati e delle responsabilità.

3 Una chiara rappresentazione grafica della struttura logica del programma può essere esaminata nel grafico riportato nel testodell’intervento effettuato dal Prof. Dino Rizzi nell’ambito dello stesso Convegno.

4 Nello specifico essa comprende i comandi: Irap, Addizionale Irpef, Accisa e imposta sulle Benzine, Tassa Automobilistica,Addizionale Gas, Compartecipazione Iva.

222777

5 Fra i tributi non considerati in questa prima fase vanno segnalati il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti

solidi, che consente un gettito previsto di 48 miliardi di lire annue, e la tassa regionale per il diritto allo studio da cui può derivare un gettito di circa 15 miliardi di lire all’anno.

FFFiiiggguuurrraaa 111

La scelta di concentrarci su questi tributi,tralasciando altre voci di gettito,5 èmotivata principalmente dal fatto che leentrate relative ai tributi presceltirappresentano la parte predominante ditutte le entrate tributarie del bilancioregionale.

Facendo riferimento ai dati riportati dalBilancio di Previsione 2001, fra le entratederivanti da tributi propri e da quote dicompartecipazione (Titolo 01), il cuitotale di previsione per competenza è di11.289 miliardi di lire, la voce piùconsistente riguarda il gettito dell’IRAP,5.147 miliardi, seguito in ordinedecrescente di importanza, dalla Tassaautomobilistica, 802 miliardi, dalla quotaregionale dell’accisa, 548 miliardi,dall’addizionale regionale all’IRPEF,

833 miliardi, e dall’addizionale sul gas metano, 150 miliardi di lire. Dalla compartecipazione all’IVA, tributo che entra in vigore solo a partire dal 2001, si prevede di ottenere circa 3.730 miliardi di gettito. Va comunque sottolineato il fatto che l’architettura aperta del programma consente di introdurre agevolmente nuovi moduli operativi e di valutare quindi altri tributi, oltre a quelli considerati in questa prima versione. La terza e ultima sezione, posta sulla destra del pannello di controllo, è dedicata all’elaborazione di output sintetici relativamente agli effetti territoriali e di bilancio delle politiche fiscali regionali.

222888


Queste elaborazioni sono logicamentesuccessive alla stima del gettito dei varitributi, per cui devono essere effettuatesolo dopo aver implementato tutti imoduli relativi alla fase di stima. Inquesta sezione finale sono presenti imoduli operativi: Effetti Territoriali e Effetti sul Bilancio. Il primo consente diprendere coscienza degli impattiterritoriali, specificatamente a livelloprovinciale, delle politiche fiscali, mentre il secondo consente di esaminaresinteticamente gli effetti di tutte lepolitiche fiscali considerate nellasimulazione. Oltre a questi comandi operativi, il menùgenerale di controllo fornisce anche,nella parte sottostante della schermata,le principali informazioni circa le opzioniin uso dal programma.

In particolare, esso riporta l’arco

temporale a cui si riferisce l’analisi che viene gestito attraverso il modulo Opzioni Programma, e la descrizione che apparirà automaticamente in tutti gli output di servizio, e cioè il nome dell’operatore e la data in cui è stata effettuata l’elaborazione. Nel seguito procederemo ad un esame più dettagliato delle funzionalità operative consentite dal SAPER. 333... LLLaaa ppprrriiimmmaaa ssseeezzziiiooonnneee::: sssccceeennnaaarrriii mmmaaacccrrroooeeecccooonnnooommmiiiccciii eee qqquuuaaadddrrrooo llleeegggiiissslllaaatttiiivvvooo La previsione del gettito tributario conseguente ad una data politica fiscale, nonché l’interpretazione dei suoi effetti, dipende strettamente dallo scenario macroeconomico in cui si colloca. Le basi imponibili dei tributi regionali

222999

variano infatti, direttamente oindirettamente, al variare dei principaliaggregati macroeconomici, quali, adesempio, il prodotto interno lordo, iconsumi, il livello dei prezzi, ecc.

Nella progettazione del SAPER, che siconfigura come un programma disupporto alla politica fiscale regionale,abbiamo però scartato l’ipotesi dicostruire un modello che pervenisseautonomamente alla previsione delledinamiche macroeconomiche regionali.Troppo complesso sarebbe stato infattiquesto compito rispetto ai vantaggi chene sarebbero potuti derivare.

La soluzione che abbiamo adottato èstata quella di adoperare come baseinformativa per definire i futuri scenarimacroeconomici della regione la banca

dati regionale PROMETEIA, che fornisce sia i dati storici che i dati previsivi, con un orizzonte di circa 10 anni, per un gran numero di variabili macroeconomiche6. L’analisi di questi dati macroeconomici, indispensabile per poter avere la piena consapevolezza del contesto in cui si realizzano le politiche fiscali, è possibile attivando il comando Scenari Macroeconomici che consente di accedere al relativo menù di controllo (vedi figura 3) ed esaminare quindi sia i dati assoluti sia la dinamica delle innumerevoli serie storiche disponibili nella banca dati PROMETEIA. Tutti i valori delle serie storiche possono essere poi stampati sia in forma grafica che tabellare.

6 Questa banca dati, elaborata da PROMETEIA CALCOLO s.r.l. di Bologna, fornisce le serie storiche di circa 50 variabili macroeconomiche regionali, per tutte le 20 regioni italiane. Essa si articola su osservazioni con cadenza annuale che partono, in alcuni casi, dal 1950 e giungono attualmente al 2010. I dati relativi agli anni futuri sono ovviamente il frutto delle elaborazionie stime effettuate dalla stessa PROMETEIA. Questa banca dati viene aggiornata con cadenza trimestrale e permette quindi un facile aggiustamento delle simulazioni al variare del contesto macroeconomico. Sul piano della programmazione finanziariaregionale la disponibilità di frequenti aggiornamenti della banca dati consente poi di assolvere prontamente anche alle esigenze dettate dalla redazione dei vari tipi di bilancio (previsione, assestamento, consuntivo, ecc.).


333000

Sul piano metodologico è importantesottolineare che lo scenariomacroeconomico utilizzato nel modellorisulta esogeno rispetto alle politichefiscali regionali. Salvo casi particolari, siassume dunque che le politiche fiscaliimplementate a livello regionale nonabbiano feed-back nel contestomacroeconomico. E’ questa un’ipotesiche, pur apparendo molto forte sevalutata in termini generali, è invecerealistica alla luce delle tipologie deitributi che possono essere modificati edei margini di manovra effettivamenteattivabili. Al fine di aggiungere qualche grado dilibertà a questa rigida impostazione,abbiamo predisposto una utilityaggiuntiva che consente di modificare i

dati macroeconomici (comandoModifica dati)7.

Fra gli input “esogeni” checondizionano la politica fiscaleregionale la normativa tributariarappresenta un elemento nonsecondario. Il programma prevedeperciò la possibilità di consultare inlinea la legislazione vigenteutilizzando il comando RiferimentiLegislativi. Tramite questo modulo sipuò selezionare il tipo di tributooggetto di valutazione e la singolanorma (vedi figura 4). Il testo dellalegislazione selezionata sarà visibilenel sottostante riquadro. Questoarchivio può essere agevolmenteaggiornato dall’utente in relazionealle modifiche legislative che di voltain volta si verificano.


7 La possibilità di modificare a discrezione la dinamica di una qualunque variabile macroeconomica deve però essere valutata con cautela. Il pericolo maggiore è quello di creare degli scenari non coerenti al loro interno dove, ad esempio, l’intenzionedi verificare l’impatto sul gettito di un minore tasso di crescita del PIL, modificando appunto questa particolare variabile, non si inserisce in un disegno unitario in cui anche tutte le altre variabili macroeconomiche (consumi, investimenti, ecc…)sono modificate coerentemente.

333111

444... LLL’’’ooorrriiizzzzzzooonnnttteee ttteeemmmpppooorrraaallleee dddeeellllllaaaaaannnaaallliiisssiii eee lllaaa cccooommmpppaaarrraaazzziiiooonnneeedddeeelllllleee sssiiimmmuuulllaaazzziiiooonnniii

Le esigenze di programmazionefinanziaria della Regione, che siconcretizzano nella necessità dipredisporre un bilancio di previsioneannuale e un bilancio di previsionepluriennale relativo ai tre annisuccessivi, impongono precisi vincoli inmerito al periodo di stima dei gettititributari. La questione è ancora piùcomplicata quando si riconosce lanecessità di predisporre, nel corsodell’esercizio, un bilancio diassestamento per l’anno in corso, fattoquesto che richiede di effettuare dellestime aggiornate anche con l’introitofiscale dell’anno. Dal punto di vista statistico, l’annocorrente, l’anno in cui vengonoeffettuate le elaborazioni, rappresentasempre un periodo di previsione poichénon sono mai disponibili i dati storici adesso relativi. L’orizzonte temporale su cui siestendono le previsioni di gettito èstato definito per default in quattroanni, che comprendono l’anno in cuivengono fatte le elaborazioni, che ilsistema riconosce automaticamentecome anno corrente, e i successivi treanni. Anche per quanto concerne il periodostorico rilevante, periodo per il qualel’operatore deve provvedere ad

alimentare il programma con le informazioni statistiche richieste (a parte quelle generali di tipo macroeconomico che sono sempre presenti), esistono dei vincoli precisi. Poiché il modello econometrico che sottende al programma ha un carattere essenzialmente dinamico, essendo in molti casi rilevanti le variabili ritardate, è necessario che almeno alcuni dati relativi al periodo precedente siano immessi dall’utente. Vi è poi la questione relativa alle modalità con cui devono essere presentati gli output a condizionare l’ampiezza dell’orizzonte temporale dell’analisi. In effetti, un’esigenza sentita dagli operatori e dai policy makers è quella di poter confrontare i valori stimati con la dinamica passata degli stessi. Per questo motivo tutti gli output che vengono elaborati dal programma devono riportare sia i dati storici che quelli previsti.

Per default, il periodo considerato nelle analisi, e quindi nei report grafici e tabellari, è di sette anni; di questi, i dati relativi ai tre anni precedenti a quello in cui viene effettuata l’analisi sono considerati storici mentre gli altri quattro, compreso l’anno corrente, riguardano i dati di previsione. L’ampiezza del periodo complessivo dell’analisi, nonché della parte storica e di quella previsiva, può essere modificata dall’utente utilizzando il comando Opzioni programma.

333222


In questo modulo (vedi figura 5)un’apposita sezione consente diapportare tutte le modifiche desideratecirca l’anno di inizio, quello corrente equello finale delle analisi. Vari controlliinterni impediscono scelte non logiche,come ad esempio che il periodo storicosia inferiore ad un anno.

La particolare struttura del programma,il cui funzionamento richiede lasimultanea utilizzazione di moltebanche dati continuamente modificabilidall’utente, e il cui scopo fondamentaleè quello di effettuare ripetutesimulazioni, impone alcuni accorgimentiper poter salvare i dati relativi allesimulazioni effettuate nella correntesessione di lavoro. Un primo problemache si pone è infatti quello di poteriniziare in ogni momento unasimulazione completamente nuova,

nel senso che è opportuno ricominciare la simulazione utilizzando dati di input non modificati. Il programma consente di risolvere il problema digitando l’apposito comando, Ripristina dati originali nell’area di lavoro presente nell’area Opzioni programma. Questo consente di ripristinare la situazione di partenza caricando una copia di tutte le banche dati originali nell’area corrente di lavoro. I dati originali non possono essere però considerati validi per sempre. Saltuariamente è opportuno procedere ad una revisione di queste banche dati mediante il programma e, quando si è sicuri che i dati utilizzati rappresentano pienamente la nuova realtà, si deve procede a copiare manualmente i file presenti nella directory di lavoro in quella in cui sono presenti gli originali.

333333

Il programma consente anche dirisolvere un secondo tipo di problemache si pone e cioè quello di potersalvare tutte le elaborazioni in corso,sia dati di input che di output, perpoterle poi utilizzare in successivesimulazioni. In questo caso si puòsalvare tutto il lavoro svolto nellasessione corrente in una delle cinquearee disponibili con il comando: Salvanell’area di lavoro. Il lavoro salvato inqueste aree può esseresuccessivamente riutilizzato, conl’apposito comando Utilizza dati area,per essere ultimato o aggiornato. Fra le utilities previste dal programmavi è quella relativa alla possibilità dimodificare l’aspetto dei grafici che sidesidera stampare. Nel moduloOPZIONI una sezione raccoglie tutti icontrolli (margini e orientamento)necessari a stampare il graficoselezionato secondo le esigenze delmomento. Per default i graficivengono stampati nel formato portraitin alto nella pagina. 555... LLLaaa ssseeezzziiiooonnneee ooopppeeerrraaatttiiivvvaaa::: iiilll

gggooovvveeerrrnnnooo dddeeeiii tttrrriiibbbuuutttiii La previsione del gettito di un tributoregionale, uno degli obiettivi principalidi tutto il programma SAPER, passa,come abbiamo anticipato, attraversol’attivazione del comandocontraddistinto con il nome del tributopresente nel menù generale (vediancora la figura 2). La struttura logicae grafica dei moduli operativi volti algoverno dei singoli tributi passasempre attraverso una prima fase di

cui si effettuano le previsioni dellabase imponibile netta, unasuccessiva fase in cui viene definita lapolitica fiscale desiderata (in termini dialiquote fiscali), per finire con la fasein cui si perviene alla stima del gettitodi competenza e di cassa del tributostesso. A completamento di questeelaborazioni è poi prevista una fase incui si stima la distribuzione sul pianoterritoriale del gettito tributario. Le trefasi principali sono state tenuteseparate per poter evidenziare lediverse “cause” di variazione delgettito fiscale, distinguendo quelleesterne, siano esse di tipomacroeconomico che di tipoistituzionale, da quelle dipendenti dallescelte politiche regionali. La stima delle basi imponibilirappresenta sempre il primo passo nelprocesso di stima del gettito ancheperché la legislazione fiscale agiscefrequentemente nel senso dimodificare l’importo delle deduzioniconsentite. Senza un opportunocontrollo a questo livello appareevidentemente impossibile valutarel’impatto di queste norme sul livello delgettito. I contenuti e la grafica di ognimodulo tributario possono comunqueessere lievemente diversi in funzionedelle specifiche caratteristiche deltributo considerato. Al fine di esaminare con un certodettaglio i contenuti di questi modulioperativi, considereremo comeesempio il modulo relativo all’IRAP,tributo che, sia per l’importanza

333444

assoluta del gettito che per leproblematiche che solleva nella fase distima, consente di poter riepilogare consufficiente precisione le altre parti delmodello. La prima pagina che appare attivando ilcomando relativo all’IRAP, come per glialtri moduli tributari, riguarda lanormativa di questo tributo. Essapermette di avere in linea tutti iriferimenti più opportuni per procederealla definizione della politica fiscale erappresenta un sottoinsieme filtratodella banca dati legislativa giàcommentata in precedenza. La seconda pagina di ogni modulooperativo consente di esaminare,modificare e inserire tutti i dati esogeni,utili alla previsione della baseimponibile netta dell’IRAP (vedi figura6).8 Nella parte superiore di questaschermata è possibile esaminare i datistorici e previsti delle variabilimacroeconomiche esogene relative alleequazioni utilizzate per stimare la baseimponibile IRAP. Nella parte inferiore sono inveceesplicitate altre variabili esogene, dipolitica fiscale, che concorrono alladefinizione della base imponibile nettadell’IRAP. Un particolare rilievo va dato alcontrollo che consente di valutarel’impatto di una disposizione dellaFinanziaria 2001 che prevede ladeduzione forfettaria di 10 milioni di liredall’imponibile IRAP per tutti i soggetti

che hanno una base imponibile inferiore ai 350 milioni di lire. Il programma richiede che l’operatore inserisca i dati relativi al numero dei contribuenti che si troveranno in questa situazione nei prossimi anni e modifichi, eventualmente, il valore della deduzione forfettaria. Automaticamente il programma procederà poi ad aggiustare la base imponibile netta. Secondo una nostra prima stima il numero dei soggetti che potranno godere di questo beneficio fiscale nella regione Veneto, terra dell’industrializzazione diffusa e della piccola impresa artigiana, è valutabile in circa 231 mila unità, con una perdita stimata di base imponibile netta pari a circa 2.310 miliardi di lire e un minor gettito di circa 90 miliardi di lire (considerando la presenza non trascurabile di attività agricole minori). La schermata successiva, (figura 7), è quella che consente la stima della base imponibile netta dell’IRAP a livello regionale. La scelta di procedere ad una stima della base imponibile per macro settori economici (agricoltura, industria, costruzioni, servizi, settore bancario e assicurativo, e settore pubblico) è stretta conseguenza delle disposizioni legislative, che stabiliscono una differenziazione per settore dell’aliquota IRAP e la possibilità di effettuare specifiche politiche fiscali a livello settoriale.

8 Si tenga presente che tutte le simulazioni effettuate per questo intervento rappresentano solamente un esempio dimassima. I dati riportati nelle varie schermate qui riprodotte non possono quindi essere considerati fonte attendibile e utilizzabile.

333555


La disaggregazione settoriale minimanecessaria per valutare gli effetti ditutte le politiche fiscali relative a questotributo è dunque quella permacrosettori economici. Come abbiamo detto inizialmente, tutti idati storici della base imponibile, ovveroquelli relativi agli anni precedenti aquello corrente, dovrebbero essereconosciuti e quindi inseritidall’operatore nell’apposita mascherache appare nella parte alta delloschermo e che evidenzia

automaticamente gli anni relativi al periodo storico, per default gli ultimitre anni. In alcuni casi però, e questo dell’IRAP ne è un esempio, i valori storici della base imponibile, variabile endogena ritardata, non sono conosciuti. Il programma consente di superare questa deficienza informativa selezionando un apposito comando che permette di calcolare per mezzo del modello anche i dati storici, e non solo quelli futuri, di tale variabile.

333666

La stima della base imponibile IRAP,così come delle basi imponibili degli altritributi regionali, rappresenta, a dispettodell’apparente semplicità di questaprocedura, il compito più delicato diquesto modulo operativo. La mancanzadi adeguate serie storiche, dovuta allarecente introduzione del tributo, non hainfatti permesso di procedere ad unavera e propria stima econometrica delle

funzioni rilevanti, sicché l’insieme di equazioni che permettono la stima delle basi imponibili settoriali derivano da una valutazione dei rapporti medi fra valore aggiunto a prezzi correnti del settore e base imponibile netta per i due anni in cui sono disponibili dei dati, approssimativi peraltro alla dataattuale, della base imponibile IRAP.


333777

L’output di questa fase di stima ècostituito da un grafico che riporta i datidella base imponibile del settore che èstato selezionato dall’apposito controlloa tendina (nella figura 7 i dati siriferiscono al settore dell’industria insenso stretto) per tutti gli anni checoprono il periodo di osservazione. Talegrafico, come tutti gli altri grafici chevengono prodotti in questa sezione,

può essere poi stampato nel formato voluto. Dopo aver effettuato le stime della base imponibile ed aver preso coscienza delle peculiarità della sua dinamica, si può procedere, utilizzando i controlli presenti nella pagina successiva (figura 8), alla stima dell’imposta di competenza.

Il primo passo è quello di definireprecisamente la politica fiscale che siintende perseguire in termini di aliquotefiscali. Nella parte alta della schermataun’apposita finestra riporta i dati dellealiquote fiscali di base dell’IRAP invigore per i vari settori, dati che sonostabiliti dalla legislazione in vigore. Una seconda finestra consente diinserire i dati relativi alle aliquote

IRAP facoltative, anche in questo caso vincolate nei limiti massimi e minimi dalla legge (più o meno l’1%), e quindi precisare la politica fiscale che intende perseguire la Regione Veneto. Sul piano informativo, il completamento di questa fase consente di stimare i valori del gettito IRAP di competenza relativo ad ogni


333888

macrosettore e per ogni anno delperiodo di osservazione. Anche nel casoriportato nella figura 8 l’output graficosi riferisce al gettito di competenza delsettore industriale in senso stretto, cherisulta definito, molto semplicemente,dal prodotto fra le basi imponibilistimate in precedenza e le aliquotefiscali previste. Il passaggio dal gettito di competenza aquello di cassa, che rappresenta loscopo ultimo del modello previsivoessendo l’unico dato rilevante ai finidella programmazione finanziaria,avviene considerando i dati storici deiversamenti effettuati. Esiste infatti unlegame ben preciso fra i valori deiversamenti effettuati a titolo di saldo eacconto e i valori dell’imposta dicompetenza. Se consideriamo in particolare l’annosuccessivo a quello corrente, cherappresenta normalmente l’anno a cuisi riferisce il bilancio regionale di

previsione, si può osservare che il previsto gettito di cassa dell’IRAP per quell’anno è dato dalla somma dei versamenti a saldo e dei versamenti in acconto. I primi sono a loro volta calcolati come la differenza fra l’imposta di competenza dell’anno precedente, e gli acconti già versati, mentre i secondi dipendono dall’imposta di competenza dell’anno precedente, in base alle aliquote di acconto stabilite dalla legge.

Così il gettito di cassa di un certo periodo viene a dipendere dall’imposta di competenza dell’anno precedente e dagli acconti già versati in tale anno. Ne risulta dunque che ai fini della stima del gettito di cassa, dati i valori dell’imposta di competenza, è di fondamentale importanza precisare il valore dei versamenti effettuati distinguendo gli acconti dai saldi. La schermata Dati versamenti (vedi figura 9) consente


333999

di inserire i dati dei versamenti in accontoe a saldo effettuati nel periodo storico enel periodo corrente per i varimacrosettori economici. Tali dati sonodisponibili on-line, con un ritardo di pochimesi, con il collegamento SIATEL allaSOGEI. Nella parte sottostante del foglio

di lavoro in esame è poi prevista una griglia volta a facilitare l’immissione dei dati dei versamenti IRAP per singola provincia. Tali dati saranno poi utilizzati per effettuare una ripartizione territoriale del gettito per cassa dell’IRAP. La stima del gettito IRAP per


cassa avviene utilizzando un’apposita schermata (figura 10). In questa fase èrichiesta l’immissione dei valori relativialle percentuali di acconto stabilite perlegge. Completata questa procedura,essenziale come abbiamo detto perstabilire il corretto collegamentotemporale fra i dati di competenza e i dati di cassa, è possibile stimare ilgettito IRAP per cassa per tutto ilperiodo di osservazione. L’output consente di esaminare

graficamente il gettito relativo ad ogni macrosettore economico (parte inferiore della schermata), ma anche i dati disgiunti degli acconti e dei saldi relativi all’IRAP privata (grafico superiore). La fase di stima del gettito IRAP e le pagine di programma che compongono questo modulo, terminano con un foglio di lavoro volto a stimare la distribuzione territoriale di questo

444000

tributo (figura 11). Sulla base della distribuzione delprelievo fiscale per provincia relativaall’ultimo anno storico, la cuicompilazione era prevista nellaprecedente schermata, viene effettuatala ripartizione territoriale delle stimeregionali. Questi dati, assieme a quelliche riguardano anche gli altri tributi,concorrono poi a definire l’impattoterritoriale dei tributi regionali esaminatidal modello. 666... UUUnnnooo sssggguuuaaarrrdddooo aaagggllliii aaallltttrrriii tttrrriiibbbuuutttiii Come abbiamo detto in precedenzatutti e sei i moduli dei tributi regionalihanno la stessa struttura logica egrafica, comprendendo sempre una

fase relativa alla previsione della baseimponibile, con la simultanea definizione delle variabili esogene e di quelle endogene ritardate, una fase relativa alla specificazione della politica fiscale e una concernente la previsione dell’imposta di competenza e del gettito di cassa. E’ quindi superfluo ripercorrere per ogni tributo le varie fasi che conducono alla previsione del gettito di cassa e riproporre nel contempo tutte le schermate che accompagnano l’operatore verso una corretta simulazione delle politiche fiscali considerate. Ci limiteremo quindi ad evidenziare le principali peculiarità di ogni modulo operativo o tributo. Per quanto concerne l’addizionale IRPEF, va soprattutto evidenziata la


444111

presenza di un controllo che consentedi modificare la percentuale media dellededuzioni dalla base imponibile IRPEF.In effetti, anche se la variazione dellededuzioni concesse rappresentatipicamente una manovra di caratterenazionale, essa si riflette anche nelleentrate fiscali della regione ed è quindiimportante poterne valutare gli effettisul bilancio regionale. Dal punto di vistadella politica fiscale regionale, il relativocontrollo permette non solo dimodificare l’aliquota basedell’addizionale secondo i dettami dilegge, che ad esempio passa dallo0,5% allo 0,9% dal 2000, ma anche dimodificare l’aliquota dell’addizionale chela Regione ha facoltà di modificare, inaumento, fino ad un altro 0,5%, esimulare così gli effetti sul gettito fiscaledi diverse politiche fiscali regionali. Sulpiano dei rapporti fra imposta dicompetenza e gettito di cassa,l’addizionale IRPEF pone pochi problemidi calcolo poiché il gettitodell’addizionale deve essere effettuatoin un’unica soluzione l’anno successivorispetto a quello di competenza. Così iflussi del gettito di cassa sono uguali aquelli di competenza ritardati di unanno. Fra i moduli che hanno richiesto ilmaggiore impegno, con riferimento allastima econometrica delle varie funzionidel modello, vi sono certamente quellirelativi alla tassa automobilistica e allaquota regionale dell’accisa sullabenzina. Questi due moduli delprogramma sono strettamente connessisul piano logico ed economico, anchese formalmente è stata mantenuta ladistinzione fra i due tributi. Ledifficoltà implicite nella costruzione

di questa parte del modello derivano dal fatto che la politica fiscale regionale attuabile per mezzo della tassa automobilistica dipende dalla tipologia del parco circolante, poiché ogni tipo di veicolo è soggetto ad una particolare tassa, e questa può essere differenziata per categoria. Tutto ciò ha reso quindi indispensabile procedere ad una stima del parco circolante distinto per categoria e quindi ad un’analisi econometrica molto dettagliata. La funzione di domanda di ogni tipo di veicolo è specificata in modo da tener conto degli effetti dovuti alle variazioni del reddito disponibile, dei prezzi, del numero complessivo dei consumatori, e di specifiche variabili esplicative, che dipendono dalla tipologia del veicolo considerato. Fra gli aspetti che meritano particolare attenzione va citato il problema della stima della quota, e quindi del numero, delle autovetture a benzina. Questa informazione, ancorché non indispensabile ai fini della definizione di una politica fiscale per mezzo della tassa automobilistica, definibile esclusivamente in ragione della potenza in KW dell’automezzo, e non del tipo di alimentazione (salvo eccezioni particolari), è invece molto importante per quanto concerne la successiva previsione del gettito della quota regionale dell’accisa e dell’imposta regionale sui consumi di benzina. La quota del parco autovetture alimentato a benzina viene a dipendere dal costo d’uso onnicomprensivo (costi fissi e

444222

variabili) delle due tipologie diautovetture, a benzina e a gasolio. Cosìil prezzo relativo dei due carburanticoncorre anche a definire la consistenzadel parco circolante a benzina. Superata la complessa fase relativa allastima econometrica delle funzioni didomanda dei vari tipi di veicolo, equindi il compito di prevedere laconsistenza del parco circolante, la fasedi previsione del gettito della tassaautomobilistica risulta piuttostosemplice, poiché la simulazione dellapolitica fiscale si limita alla possibilità diridurre o aumentare del 10%l’ammontare della tassa relativa ad ognitipo di veicolo rispetto all’annoprecedente. La previsione del gettito della quotaregionale dell’accisa e dell’eventualeimposta regionale sul consumo dellabenzina ha come scopo principale lastima del consumo di benzine nelterritorio regionale, variabile cherappresenta chiaramente la baseimponibile di questi due tributi. Tali consumi vengono stimatiutilizzando i risultati ottenuti circa laconsistenza del parco autoveicolialimentati a benzina, ma anche deiprezzi della benzina e del redditodisponibile, poiché il consumo perautoveicolo varia in funzione di talifattori. Il modello è stato stimato inmodo da distinguere, e quindi stimare, iconsumi di benzina effettuati dairesidenti nella regione da quellieffettuati dai non residenti. In effetti,l’importo dell’accisa può esseredifferente per i due tipi di consumatori,e in particolare può essere ridotta fino azero per i soli residenti, e quindi solo

disponendo dei due aggregati è possibile simulare gli effetti sul bilancio di una politica volta a ridurre l’accisa ai residenti. Inizialmente abbiamo detto che la struttura del modello è tale per cui lo scenario macroeconomico, e quindi le basi imponibili, sono considerate esogene rispetto alle politiche fiscali regionali. Un’eccezione è costituita proprio dall’applicazione di un’imposta regionale sui consumi di benzina. In questo caso, infatti, la politica fiscale avrebbe come conseguenza immediata una variazione del prezzo del carburante e quindi effetti non trascurabili sui consumatori, nella fattispecie gli automobilisti. Un primo effetto passa attraverso il fatto che l’aumento dell’imposta regionale fa aumentare il prezzo del carburante alla pompa, e ciò tenderebbe a ridurre il consumo di carburante. Da questo punto di vista è però doveroso sottolineare che l’elasticità dei consumi rispetto al prezzo è negativa ma relativamente bassa in termini assoluti, cosicché la politica fiscale in questione determinerebbe sempre un effetto positivo sul gettito. Oltre a ciò va però tenuto presente l’effetto di tale politica sul parco circolante a benzina, poiché un aumento del prezzo della benzina rispetto al gasolio tende a far diminuire la quota del parco autovetture alimentato a benzina, e quindi ridurre per questa via, nel lungo periodo, il gettito di questo tributo. Si noti inoltre che ad essere penalizzato non è solo il gettito dell’imposta regionale sulla benzina per autotrazione, tributo non

444333

ancora applicato nella regione Veneto,quanto anche la quota regionaledell’accisa, dato che anch’essa ècommisurata ai consumi di benzina. La previsione del gettito relativo allacompartecipazione regionale all’IVApresenta delle particolarità non solo inmerito alla stima degli aggregatirilevanti ma anche relativamente almodo in cui sono state tradotte nelmodello le disposizioni legislative. Ineffetti, è questo l’unico caso in cui nonsi procede inizialmente alla stima dellabase imponibile del tributo ma si stimadirettamente il gettito nazionaledell’IVA.

Poiché tale gettito dipende anche dallepolitiche nazionali sulle aliquote IVA chedevono essere applicate alle varietipologie di beni e servizi, sono presentidei controlli che consentono di valutare,date le dinamiche macroeconomicherisultanti dagli scenari Prometeia, glieventuali effetti di variazioni nellealiquote IVA.

L’importo totale dellacompartecipazione all’IVA attribuibilealle Regioni a statuto ordinario derivaquindi dall’applicazione dell’aliquota dicompartecipazione, non ancoradefinitiva e presumibilmente variabileanche dopo il 2002, al gettito nettodell’IVA.

Rispetto all’impostazione generale delmodello, va anche evidenziato che aifini della programmazione finanziariaavrebbe rilevanza solamente effettuaredelle previsioni per gli importi chedevono essere erogati alla Regione

Veneto. Per soddisfare questo obiettivo sarebbe stato sufficiente considerare la quota di erogazione a regime e quella storica relativa alla Regione Veneto, entrambe stabilite annualmente dal Ministero per il triennio successivo. Il modello che abbiamo sviluppato cerca di fornire ulteriori informazioni considerando anche la quota di compartecipazione, e quindi di stimare anche la quota di concorso alla solidarietà. Al fine di potenziare ulteriormente le capacità informative del modello, è inoltre in corso lo sviluppo di una “finestra” aggiuntiva che consente il calcolo della quota di compartecipazione (sulla base della quota dei consumi regionali) e della quota da erogare a regime alla Regione in funzione dei parametri relativi alla popolazione residente, alla capacità fiscale, ai fabbisogni sanitari e alla dimensione geografica. 777... LLL’’’aaannnaaallliiisssiii dddeeegggllliii iiimmmpppaaattttttiii La funzionalità del SAPER non si esaurisce nella stima del gettito per cassa di ogni tributo regionale, anche se indubbiamente questo costituisce l’obiettivo fondamentale della programmazione finanziaria, ma si allarga alla valutazione degli effetti derivanti dalle politiche fiscali perseguite. In questa prima versione di base

444444

del modello, uno degli effetti cheabbiamo voluto considerare riguardal’impatto territoriale delle politichefiscali. Tale impatto è misuratovalutando l’incidenza del gettito fiscalederivante da ogni singola provincia siain rapporto alla popolazione residente,cioè in termini pro-capite, che inrapporto al valore aggiunto lordo aprezzi correnti della stessa provincia.

La figura 12 riporta la schermata principale del modulo Effetti Territoriali. In tale contesto è possibile selezionare il tipo di tributo da considerare nelle analisi di impatto, e la tabella, fra le sei che vengono automaticamente prodotte, che si vuole esaminare e stampare.


L’esame dei risultati ottenibili conquesta prima simulazione di provaindica già le potenzialità informative delmodello. Si nota, ad esempio, comel’incidenza del prelievo fiscale pro-capite per provincia sia abbastanzasperequato nel Veneto, potendosiindividuare casi come quello dellaprovincia di Verona, dove il prelievofiscale relativo ai tributi consideratiraggiunge i 2,7 milioni di lire, e

altre province, come quella di Rovigo,dove il prelievo fiscale pro-capite èinferiore di circa il 25% rispetto a taleimporto. Tali differenze assumono però unprofilo diverso se si valuta l’impattodelle politiche fiscali in rapporto alvalore aggiunto, contribuendo così afornire una visione completa deglieffetti di varie politiche fiscali sulla

444555

popolazione residente. La parte conclusiva del SAPER èdedicata ad un modulo che è statoespressamente dedicato allavalutazione degli effetti generali dellepolitiche fiscali sul bilancio regionale.Questo modulo, la cui principaleschermata è riprodotta nella figura 13,consente un esame riassuntivo dellapolitica di bilancio. Non solo è possibile esaminare in unasola tabella il gettito di tutti i tributi(Tavola 1) ma anche esaminare indettaglio i tributi a libera destinazione e

quelli a destinazione vincolata,e avere un report completo suiprincipali indicatori di entrata, fra cuil’indice di copertura tributaria, l’indicedi autonomia tributaria e quello diautonomia finanziaria. Una tabella specifica è poi dedicata alquadro di riparto dell’IRAP, checonsente di prendereimmediatamente atto degli effettidelle manovre considerate suaggregati quali l’IRAP pubblica eprivata, la quota riservata allo Stato equella del 90% riservata alla sanità, el’IRAP netta disponibile per le residuepolitiche di intervento.


444666

888... OOOsssssseeerrrvvvaaazzziiiooonnniii cccooonnncccllluuusssiiivvveee Il programma che abbiamo illustratorappresenta un primo passo verso ladefinizione di un sistema informativomoderno che consenta alla RegioneVeneto una gestione ottimale diquell’autonomia impositiva che è statafaticosamente raggiunta negli ultimianni. Esso si è già dimostrato in grado didare il suo contributo al governo deiprincipali tributi regionali, supportando iresponsabili del settore nel difficilecompito di prevedere le entratetributarie e di effettuare simulazioni dipolitica fiscale. Al di là dell’accuratezza con cui il SAPERdimostrerà di poter effettuare le stimedei gettiti fiscali, esso ha già raggiuntoun importante risultato, ed è quello diaver contribuito a diffondere in ambitoregionale una maggiore consapevolezzadel funzionamento del sistemaeconomico-fiscale. Gli incontri del gruppo di lavoro, a cuihanno partecipato i responsabili dellaprogrammazione finanziaria, hannoinfatti rappresentato un forte stimoloper approfondire la nuova normativafiscale e dotarsi così di strumenti piùsofisticati per affrontare le sfideimposte dalla complessità del contestoeconomico e di quello fiscale. In quanto progetto pilota, unicaesperienza del genere in Italia, il SAPERnon può dirsi un programma definitivo,e ciò appare ancora più evidente se siconsiderano le ampie potenzialità diquesto strumento.

Fra gli ambiti di intervento più promettenti ai fini di una maggiore funzionalità del programma si sottolinea la necessità di una più ampia flessibilità relativamente alla gestione degli scenari macroeconomici regionali, e la creazione di un modello economico generale in cui le politiche fiscali si riflettono sulle principali grandezze macroeconomiche. Ma va anche evidenziata la necessità di specificare con maggior dettaglio le varie fasi in cui si articola la stima del gettito di un tributo e la necessità di disporre di output più articolati e gestibili con maggiore flessibilità. Un importante momento di sviluppo riguarda poi la possibilità di alimentare il programma in modo sempre più efficiente, al limite automatico, con i dati dei versamenti F24 ottenibili dalla banca dati SOGEI. In fondo a tutto rimane comunque la necessità di implementare costantemente le stime econometriche che sottendono il modello al fine di renderle sempre più affidabili e precise. 999... AAAppppppeeennndddiiiccceee::: aaalllcccuuunnniii aaassspppeeettttttiii

ttteeecccnnniiiccciii dddeeelll ppprrrooogggrrraaammmaaa • Il programma è stato sviluppato in

ambiente DELPHI 4 ed è testato per funzionare in ambiente Windows (95 o superiore) su PC dotato di Pentium a 166 MHZ (minimo) e RAM di 32 MB. La risoluzione video ottimale è

444777

800x600. • I vari componenti del programma

sono installati nella directoryC:\SAPER\PROGRAMMA

• Tutti i files dati sono nel formato.DB (dBASE IV) tranne i files relativialla legislazione vigente e alladescrizione del programma che sonostati sviluppati direttamente inPARADOX.

• In tutti i file i dati sono indicizzati relativamente al campo anno (checontiene l’anno a cui si riferiscono idati del record). Ciò al fine dimantenere costantemente allineatifiles che hanno dimensioni moltodiverse fra di loro.

• I files dati utilizzati dal programmain fase esecutiva sono contenutinella directoryC:\SAPER\SAPERDATI. Una copia“originale” dei files dati è contenutanella sottodirectoryC:\SAPER\SAPERDATI\ORIGINALI, mentre i files dati relativi adelaborazioni già effettuate sonocontenuti nelle cinque sottodirectorySCE1, SCE2, SCE3, SCE4 e SCE5.

• La finestra attiva principale è quelladel Menù Generale di Controllo. Lachiusura di questa finestra, sia conl’apposito tasto CHIUDI o con iltasto di Windows, determina la finedel programma. E’ consigliabile non tenere più finestre (o moduliprogramma) attive, se non quelladel Menù generale di Controllo equella relativa al modulo inesecuzione.

• Tutte le principali equazioniutilizzate nel programma sonoraccolte in un modulo,MODELLI.PAS, presente tra i filessorgente che sono disponibili nelladirectory c:\SAPER\PROGRAMMA.

• Qualora si necessiti di modificare le equazioni stimate nel passato per aggiornarle a nuove stime, è quindi sufficiente aprire tale modulo con il programma DELPHI e modificare i valori dei parametri o l’intera equazione che si ritiene non più corretta. Il programma va quindi nuovamente compilato.

• Tutti i controlli di database (accesso ai file .dbf) e di query sono raccolti un modulo di tipo DM che è denominato DMSAPER.pas. Eventuali modifiche al tipo di accesso ai file dati possono essere quindi agevolmente effettuate aprendo questo modulo programma con DELPHI e modificando quanto necessario.

LLLEEE PPPRRROOOBBBLLLEEEMMMAAATTTIIICCCHHHEEE RRREEELLLAAATTTIIIVVVEEE AAALLL CCCOOOOOORRRDDDIIINNNAAAMMMEEENNNTTTOOO DDDEEELLLLLLEEE PPPOOOLLLIIITTTIIICCCHHHEEEFFFIIISSSCCCAAALLLIII CCCEEENNNTTTRRRAAALLLIII EEE RRREEEGGGIIIOOONNNAAALLLIII111

444888

1 Rielaborazione dell’intervento svolto al convegno di Venezia, indetto dalla Regione Veneto, il 5 marzo2001

GGGiiiaaannnnnniii GGGuuueeerrrrrriiieeerrriii MMMiiinnniiisssttteeerrrooo dddeeelllllleee FFFiiinnnaaannnzzzeee 111... IIIlll dddeeeccceeennntttrrraaammmeeennntttooo fffiiissscccaaallleee dddeeegggllliii

aaannnnnniii ’’’999000::: rrraaagggiiiooonnniii eee pppeeerrrcccooorrrsssiiissseeeggguuuiiitttiii

Prima di entrare nel merito dell’oggettodella mia relazione, concernente ilproblema del coordinamento dellepolitiche tra Stato centrale e Regione,credo utile svolgere alcune breviriflessioni che inquadrino il percorsoseguito in questi ultimi anni. La ragione di fondo che ha spinto versoil decentramento tributario, iniziato trala fine degli anni ‘80 ed il 1993 per iComuni e poi ripreso nella seconda metàdegli anni ‘90 in modo forte per leRegioni, è stata quella di aggredire unadelle cause strutturali della creazione deldebito pubblico in Italia, ovvero lacompleta deresponsabilizzazionefinanziaria causata dalla scissione tra chidecide quanto e su cosa prelevare e chidecide quanto e come spendere.

Il sistema fondato sulla centralizzazionedelle entrate tributarie, creato con lariforma dell’inizio degli anni ’70, e suitrasferimenti vincolati per finanziare laspesa regionale e locale, non haconsentito il rispetto dei vincoli dibilancio, producendo sia la creazione diun deficit strutturale, sia il contenimentodella stessa autonomia politica degli entiterritoriali, mancando quel principio di

responsabilità finanziaria che dà spessore alle autonome scelte delle politiche locali.

Il caso della sanità e dei suoi meccanismi di finanziamento risulta fin dalle origini esemplare: da un lato lo Stato, per ragioni concernenti il contenimento della spesa, ha cercato sempre di trasferire, ex-ante, risorse inferiori a ciò che obiettivamente necessitava; dall’altra parte le Regioni beneficiavano ex-post di una sorta di pagamento a piè di lista, con il ripiano degli eventuali sfondamenti rispetto agli obiettivi. Questo sistema non permetteva mai di rintracciare le responsabilità se nello Stato, che prevedeva colpevolmente meno risorse di quelle effettivamente necessarie, o nelle Regioni, che non attuavano tutte quelle politiche di contenimento che pure potevano essere alla loro portata, o infine nelle Unità sanitarie locali (ora ASL), che non rispettavano i vincoli e gli indirizzi regionali. L’obiettivo posto è stato quello della reidentificazione delle responsabilità di bilancio. Ciò è possibile se si tende a far coincidere o comunque riavvicinare i centri decisionali del prelievo fiscale con quelli deputati ad erogare la spesa.

444999

Questo significa, in via generale,realizzare un sistema di finanzaregionale decentrata, dotato di unsignificativo grado di autonomiatributaria, dove per autonomia tributariadeve intendersi quantomeno lapossibilità di poter decidere l’entità delprelievo mediante, per esempio, lafacoltà di variare le aliquote. Ritengo peraltro che ragioni di efficienzae di equità del sistema fiscale, oltre che attualmente per l’Italia ragioni di vincolicostituzionali, richiedano di mantenere alivello di Stato centrale le decisioni inmerito a cosa tassare, ovvero su qualidebbano essere e su come debbanoessere determinate le basi imponibili dei tributi locali. D’altra parte l’evoluzione storica deisistemi tributari dei principali paesifederali, come per esempio gli StatiUniti, mostra un processo diconvergenza di fatto delle basi imponibilitra i diversi stati federati e lo statocentrale. Gli enti territoriali, quindi, debbonoavere il potere di decidere il propriovincolo di bilancio; ciò implica lapossibilità di poter variare l’entità delprelievo e quindi di avere la possibilità dimodificare le aliquote dei tributi propri. Icittadini debbono aver chiaro quanto eda chi è stato prelevato. Proseguendo lungo questa strada siincontrano, come accade normalmente,alcuni ostacoli. In particolare, unprogetto e un processo di autonomiatributaria pieno, nel senso dellacostruzione di una finanza territorialeimperniata soltanto su tributi propri,incontra alcuni vincoli.

Il primo, particolarmente rilevante nel nostro paese, è quello della ineguale distribuzione del reddito e della ricchezza tra i diversi territori. Il dualismo territoriale che contraddistingue il nostro paese, dove esistono una delle regioni più povere e una delle più ricche d’Europa, è tale da rendere complessa qualsiasi politica perequativa. La questione del riequilibrio delle risorse derivanti dai gettiti tributari potenziali c’è e va posta. Nondimeno, operare la necessaria opera di ridistribuzione delle risorse, mediante meccanismi perequativi più o meno sofisticati, da un lato, se attuata parzialmente, può mettere in discussione alcuni elementari diritti di cittadinanza (si pensi alla tutela della salute), dall’altro, se attuata completamente, può mettere in difficoltà le regioni ricche a mantenere i vincoli di solidarietà. Il punto di equilibrio, al riguardo, è squisitamente politico, e qualsiasi meccanismo tecnicamente perfetto può rompersi se non esiste un consenso politico ampio, ovvero se non vi sono taluni valori di fondo condivisi da un intero paese. E’ quindi un problema di fondo, ma la cui soluzione è di natura politica, non tecnica. Un secondo vincolo concerne l’individuazione di tributi la cui base imponibile sia territorialmente identificabile. Infatti, a parte il patrimonio immobiliare che da sempre costituisce l’oggetto tipico della tassazione locale, ogni qualvolta si ragiona su altri tipi di cespiti (redditi,

555000

consumi, patrimoni finanziari) accadeche non sempre è facile individuarequal è la base imponibile territoriale.L’esempio più classico sono i redditi dacapitale e di impresa.

Esiste infine un altro vincolo che vienetroppo spesso dimenticato. Esiste infattiuna sorta di trade-off tra ilfederalismo e la semplificazione fiscale.Infatti, quanto più le decisioni diprelievo sono decentrate, tanto più lavita per il contribuente diventacomplicatissima, divenendo difficile estressante reperire informazioni,individuare quali sono le regole cheogni Regione o Comune o ente locale sidà, conoscere il sistema di versamento,le scadenze, le varie aliquote adottate,le condizioni agevolative, ecc.

L’esperienza dell’ICI per alcuni aspetti èilluminante. L’adempimento tributariopuò quindi divenire particolarmenteoneroso per il contribuente, tantooneroso da poter anche suscitare unrifiuto completo verso un sistema didecentramento fiscale. Ciò rappresenta un vincolo che è benetenere sempre a mente quando siragiona sulle scelte concrete cheoccorre adottare. Non a caso in tutti ipaesi esiste una quota di gettito chederiva dalle compartecipazioni a tributi. Il decreto legislativo 56 del 2000introduce una compartecipazione all’IVA che potrebbe essere considerata unacompartecipazione sui generis, in quanto la sua ripartizione non èconnessa in modo preciso ad una baseimponibile territoriale. Ma detto questoe a parte questo, pur consapevolidell’approssimazione connessa ad

dell’IVA in funzione dei consumi regionali delle famiglie, c’è un punto discriminante: le compartecipazioni ai gettiti erariali sono necessarie in quanto complicano sicuramente di meno la vita del contribuente. E’ vero che non rispondono al criterio della responsabilità, nel senso che non offrono alcuno spazio di autonomia decisionale agli enti locali e alle Regioni. Con le compartecipazioni, infatti, si ha comunque un vincolo di bilancio preordinato a quella che è l’evoluzione tendenziale del gettito del tributo compartecipato, non si può decidere l’entità del prelievo in modo discrezionale e sussistono gli stessi problemi di imputazione del gettito tra i diversi territori, come abbiamo visto nel caso dell’IVA, che si possono avere con l’introduzione di tributi propri. D’altra parte, le compartecipazioni accrescono l’autonomia finanziaria rispetto ad un sistema fondato sulla contrattazione annuale dei trasferimenti e, rispetto ad altre soluzioni, non complicano gli adempimenti tributari. Considerati l’obiettivo e i vincoli, il sistema che si è voluto costruire in questi anni è basato su tre pilastri. Anzitutto, a ciascun livello di governo territoriale è stato attribuito un tributo proprio di una certa rilevanza, ovvero grande e visibile relativamente alla dimensione dei bilanci di ciascun livello di governo medesimo. Per le Regioni è l’IRAP, per i Comuni è l’ICI, per le Province è l’imposta provinciale di trascrizione (IPT).

555111

PPPaaaeeesssiii UUUEEE::: qqquuuoootttaaa eeennntttrrraaattteee fffiiissscccaaallliii dddeeeccceeennntttrrraaattteee 111999888555 111999999888 Danimarca 28,4% 31,8% Finlandia 22,4% 22,1% Francia 8,7% 10,4% Grecia 1,3% Nd Irlanda 2,3% 2,0% Italia 2,3% 11,7% Lussemburgo 6,5% 6,2% Olanda 2,4% 3,0% Portogallo 3,5% 6,1% Regno Unito 10,3% 3,8% Spagna 11,2% 16,9% Svezia 30,4% 30,4% Austria (paese federale) 23,8% 19,5% Belgio (paese federale) 5,0% 27,8% Germania (paese federale) 30,9% 29,8% media non ponderata 12,6% 15,8% media non ponderata esclusi Belgio e Grecia 14,1% 14,9%

Fonte OCSE

L’area dell’autonomia tributaria èrafforzata dalle addizionali a tributierariali che consentono un certomargine di variazione delle aliquote,risultano sicuramente meno complicateda gestire per il contribuente che non itributi propri in senso stretto (gliadempimenti, in tal caso, seguono quellidell’imposta principale) e si applicano, inparticolare per Comuni e Regioni, anchealla base imponibile di un tributo comel’IRPEF che garantisce una ottimaelasticità del gettito rispetto al reddito. Un secondo pilastro è dato dallecompartecipazioni ai tributi erariali.Abbiamo la compartecipazione all’IVA eall’accisa sulla benzina per le Regioni ela compartecipazione all’imposta sulpremio assicurativo per la RC-auto perle Province; per i Comuni vi sarà lacompartecipazione all’IRPEF dal 2002.Dal punto di vista economico, tra l’altro,la stessa addizionale IRPEF per Comuni

e Regioni rappresenta, all’aliquota base, una compartecipazione, in quanto all’introduzione di tale aliquota base corrisponde una riduzione dell’aliquota erariale.

Il terzo pilastro è quello dei meccanismi di perequazione, delineati dal D. Lgs. 56/2000 in modo sufficientemente chiaro e con un impatto graduale (il meccanismo previsto sarà a regime dopo oltre un decennio) per le Regioni, mentre sono da completare per gli enti locali (in particolare per i Comuni).

Questo è il modello seguito.

222... AAAlllcccuuunnniii dddaaatttiii sssuuulll dddeeeccceeennntttrrraaammmeeennntttooo

fffiiissscccaaallleee

Dal punto di vista quantitativo, ciò che è avvenuto può essere apprezzato osservando i dati delle successive tabelle e grafici.

In Italia la quota del prelievo decentratopassa, secondo stime OCSE, dal 2,3% del1985, all’11,7% del 1998. Nei paesiunitari aderenti all’OCSE la media nei dueanni considerati passa dal 12,3% al13,2%, quindi vi è stato unavvicinamento particolarmente rilevantedell’Italia al dato medio dei paesi unitari OCSE.

La media nei paesi della UE,considerando anche i paesi a strutturafederale, passa dal 12,6% al 15,8%. Hoelaborato anche alcune stime perverificare quale situazione può produrrel’attuazione del D. Lgs. 56 e l’introduzionenel 2002 della compartecipazione IRPEF afavore dei Comuni.

555222

PPPaaaeeesssiii eeexxxtttrrraaa UUUEEE::: qqquuuoootttaaa eeennntttrrraaattteee fffiiissscccaaallliii dddeeeccceeennntttrrraaattteee 1985 1998

Australia (paese federale) 18,6% 21,5% Canada (paese federale) 45,3% 45,2% Svizzera (paese federale) 39,5% 34,3% Stati Uniti (paese federale) 32,8% 31,2% Giappone 26,0% 25,4% Nuova Zelanda 2,4% 3,0% Norvegia 17,7% 18,3%

media non ponderata 26,0% 25,6%

Fonte OCSE

Amministrazioni pubbliche (1) Amministrazioni locali

Anni Livello

sovranazionale Amm.ne centrale Regioni Province e

Comuni Enti economici

locali Totale

Prelievo contribut.

Totale

1996 1,5% 55,8% 4,6% 3,0% 0,1% 7,8% 34,9% 100,0% 1997 1,1% 57,2% 4,5% 3,0% 0,1% 7,6% 34,1% 100,0% 1998 1,3% 56,2% 10,0% 2,8% 0,2% 12,9% 29,5% 100,0% 1999 1,1% 57,4% 8,7% 3,1% 0,2% 12,0% 29,5% 100,0% 2000 1,2% 55,7% 10,1% 3,2% 0,2% 13,5% 29,7% 100,0% 2000

(2) 1,2% 48,8% 16,0% 4,2% 0,2% 20,3% 29,7% 100,0%

(1) Elaborazioni su dati ISTAT utilizzando lo schema OCSE. La compartecipazione all'IRAP degli EE.LL. è classificata dall'ISTAT come trasferimento regionale e non quale entrata tributaria. Coerentemente l'intero gettito IRAP è attribuito alle Regioni. Pertanto una diversa classificazione di tale posta può modificare la quota relativa delle entrate di Regioni ed EE.LL., non il totale attribuibile alle Amministrazioni locali. (2) E' stata simulata la situazione che si presenterebbe nel 2000 applicando i provvedimenti del D. Lgs. 56 sulla finanza regionale, che decorrono dal 2001, e quello della finanziaria per il 2001 che prevede la compartecipazione IRPEF dell'1% per i Comuni a decorrere dal 2002

TTTaaabbbeeellllllaaa 111 ::: QQQuuuooottteee dddiii eeennntttrrraaattteee tttrrriiibbbuuutttaaarrriiieee eee cccooonnntttrrriiibbbuuutttiiivvveee pppeeerrr llliiivvveeellllllooo dddiii gggooovvveeerrrnnnooo

IIInnndddiiicccaaatttooorrreee dddeeeccceeennntttrrraaammmeeennntttooo

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2000 (2)

555333

La legislazione vigente incorpora in sé unlivello di decentramento tributario,misurato in termini di quota delle entratetributarie delle amministrazioni locali(Regioni, Province, Comuni, entieconomici locali) sul totale delle entratefiscali (tributarie e contributive) dellapubblica amministrazione, pari a circa il20%, che giunge al 21-22% qualora siconsiderassero anche gli effetti dellacopertura dei cosiddetti provvedimentiBassanini con entrate tributarie, comeperaltro previsto dalle norme esistenti. Illivello di decentramento tributarioincorporato nella legislazione vigente èdunque di gran lunga più elevato diquello medio dei paesi unitari OCSE esimile a quello di alcuni paesi federaliquali l’Austria e l’Australia (con un grado

di decentramento nel 1998, rispettivamente pari al 19,5% e 21,5%). Si è cercato anche di stimare per le Regioni (comprensive di quelle a statuto speciale) qual è la ripartizione tra entrate proprie e compartecipazioni. La legislazione vigente comporterà che a regime circa il 45% delle entrate sarà contraddistinto da entrate proprie rispetto al 19% del 1996. Inoltre le variazioni discrezionali delle entrate proprie permetteranno, sempre a regime, una variazione complessiva pari a circa l’11% del totale delle entrate, che in termini assoluti significa un ammontare potenziale per manovre fiscali locali pari a circa 18.000 miliardi nel 2000.

555444

Tra l’altro, il grado di manovrabilità delleentrate va giudicato anche, rispetto alla necessità o meno di ricorrervi, in relazione alla complessiva elasticità delle entrate, quantomeno alla dinamica dei prezzi.

Da questo punto di vista, la compartecipazione all’IVA, l’IRAP, l’addizionale all’IRPEF (all’aliquota base), che costituiscono circa l’80% delle entrate regionali, possiedono una elasticità significativa rispetto al reddito e ai prezzi, e quindi sostengono il gettito regionale ad invarianza di aliquote. Ciò garantisce, almeno in linea di massima, che l’adozione di una politica fiscale regionale risponda ad una effettiva scelta di politica di bilancio e non rappresenti una politica obbligata al fine di mantenere il valore a prezzi costanti delle risorse, o al fine di consentire alle spese una dinamica non drammaticamente inferiore al Pil nominale. 333... IIIlll cccoooooorrrdddiiinnnaaammmeeennntttooo dddeeelllllleee pppooollliiitttiiiccchhheee

fffiiissscccaaallliii Dato questo quadro, nel quale la rilevanza delle risorse che possono derivare da politiche discrezionali delle Regioni è pari a circa 0,8 punti di Pil (per non parlare poi di Province e Comuni), è evidente che si pone un problema di coordinamento delle politiche fiscali.

Cosa significa coordinamento delle politiche e coordinamento tra Stato centrale e Regioni? Il coordinamento, in via generale, rappresenta un’azione consapevole attraverso la quale soggetti diversi, sulla base di informazioni disponibili e condivise, definiscono limiti e possibilità nell’intervento di ciascuno, o per conseguire un fine comune, o per evitare

obiettivi confliggenti, o per eliminare sovrapposizioni, duplicazioni o ridondanze inefficienti. Quindi il coordinamento ha molto a che vedere con un gioco cooperativo, laddove questo porti a risultati migliori per tutti i soggetti partecipanti, rispetto alla situazione in cui ciascuno proceda per la propria strada. Certo questa definizione apre una molteplicità di interrogativi qualora si tenti di tradurre in atto, nei concreti rapporti tra Stato e Regioni, il coordinamento delle politiche fiscali. La questione del coordinamento può assumere due dimensioni tra loro complementari: una dimensione ha a che vedere con le politiche e un’altra, che definirei operativa e gestionale, ha a che vedere, invece, con la gestione dei tributi in termini di adempimenti dei contribuenti e di rapporto con essi. 333...111 IIIlll cccoooooorrrdddiiinnnaaammmeeennntttooo ooopppeeerrraaatttiiivvvooo eee

gggeeessstttiiiooonnnaaallleee Proverei anzitutto a dire qualcosa su quest’ultima dimensione. Il punto di partenza è individuare qual è il fine, l’obiettivo comune di un’azione di coordinamento. Ho già accennato che un problema a volte dimenticato nel dibattito politico sul federalismo e sul decentramento fiscale è quello del trade-off tra politica di decentramento tributario e politica di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Questo, si è detto, rappresenta un vincolo che può essere allentato proprio attraverso un’azione di

coordinamento tra Stato e Regioni, e traRegioni. Per esempio, sulla funzione diaccertamento in materia di IRAP, èevidente che la stipula di appositeconvenzioni tra le Regioni e la nuovaAgenzia delle Entrate, prevista daldecreto legislativo istitutivo dell’IRAP,rappresenta un modo concreto peroperare il coordinamento sulla gestionedel tributo. E’ evidente che andare versoquesta direzione implica, accordandosi inmodo chiaro sulle reciprocheresponsabilità, l’eliminazione di unpotenziale problema per il contribuente:quello di doversi rapportare a diverseistituzioni le quali intervengono peraccertare poste contabili e fiscalisostanzialmente analoghe. Per rimanere in materia di IRAP, si puòindividuare un ulteriore tema su cuisarebbe necessaria un’azione dicoordinamento, questa volta in primoluogo tra le Regioni: quello delladefinizione univoca di “settori” e“categorie di contribuenti” per le qualipossono essere deliberate aliquotedifferenziate. La questione non è banale.Quando si è data la definizione di settoreagricolo, per definire a cosa, e a chi, siapplicasse l’aliquota ridotta per il settoredell’agricoltura, non è che si è potuto farsemplice riferimento ai codici di attivitàISTAT, come l’economista tenderebbe afare. Non è così, perché vi sono, peresempio, attività integrate o soggetti chesvolgono pluriattività, e quindi ènecessario dare un qualche criterio diindividuazione più specifico e soggettivo(per esempio, criteri di prevalenza intermini di reddito o di estensione dei terreni, ecc.).

Se su questo argomento non si

sviluppasse uno sforzo da parte delle Regioni per un coordinamento infraregionale, finiremmo per complicare notevolmente il rapporto con il contribuente, oltre che rendere irrazionale il sistema (si pensi al caso in cui un soggetto operi, svolgendo la stessa attività, in tre regioni diverse, e ciascuna di esse introduce un’aliquota ridotta su quella medesima attività, dando però una definizione diversa della medesima). Altro terreno su cui esercitare un’azione di coordinamento gestionale e operativo è quello della definizione del modo attraverso cui le Regioni possano contribuire a fornire gli elementi per contrastare l’evasione, in particolare in materia di IVA e IRPEF.

333...222 IIIlll cccoooooorrrdddiiinnnaaammmeeennntttooo dddeeelllllleee pppooollliiitttiiiccchhheee L’altra dimensione, più vasta, è quella del coordinamento delle politiche fiscali, sia sul versante della spesa, che su quello delle entrate. Questa dimensione, che ha maggiori complicazioni dal punto di vista politico–istituzionale, può essere articolata su tre piani:

1. il coordinamento necessario per rispettare i vincoli liberamente sottoscritti dall’Italia nel trattato di Maastricht in ordine ai rapporti di indebitamento netto rispetto al PIL, ecc.;

2. il coordinamento ai fini della regolazione delle politiche congiunturali;

3. il coordinamento delle politiche per lo sviluppo con quelle settoriali.

Vi potrebbe essere un ulteriore piano riguardante le politiche redistributive.

555555

2 Non a caso, per esempio, l’addizionale IRPEF (la cui aliquota si applica al reddito imponibile) è stata costruita in modo tale dadover essere pagata soltanto allorché l’imposta netta dell’IRPEF erariale risulti positiva. Implicitamente ciò significa che sullapolitica distributiva, determinata dalle detrazioni e delle deduzioni dal reddito decise a livello centrale, non incidono le scelteregionali.

555666

Ritengo, tuttavia, che per tali politichedebba continuare ad essere preminente ilruolo dello Stato centrale2. D’altra parte lapolitica redistributiva è connessa con gliassetti generali dell’assistenza e dellaprevidenza; mi sembra del tutto opportunoche le decisioni politiche su tale versanterimangano ancora oggetto di definizione alivello centrale.

Peraltro sul versante della politicaredistributiva assumono valenza, di fatto, imeccanismi di perequazione delle risorsetra i diversi territori, ed è in caso sulledecisioni in merito ad essi che puòsvilupparsi un ruolo dei governi sub-centrali. Sul primo punto, il rispetto dei vincoli diMaastricht, esiste un problema di naturatecnico-politica ben evidenziato dalcosiddetto patto di stabilità internointrodotto con la legge finanziaria per il1998 e successivamente affinato e percerti versi reso più stringente. La logica è semplice: poiché l'Italia hacontratto un patto di stabilità con il restod’Europa in termini di saldo di bilanciodelle Pubbliche amministrazioni, le azionidi politica di bilancio coerenti con quelpatto debbono riverberarsi anche suibilanci aggregati degli enti territoriali inquanto concorrono alla determinazione diquel saldo. Era necessario, in altri termini, stabilire uncomportamento coeso dei diversi livelli digoverno al fine del rispetto del pattoeuropeo. I limiti del patto di stabilità

interno sono insiti nel fatto che un qualsiasi patto senza sanzioni rischia di essere un pezzo di carta sottoscritto fra gentiluomini.

D’altra parte definire e applicare eventualmente le sanzioni, anche dal punto di vista politico e istituzionale, non è qualcosa di semplice, anche perché occorre sempre andare a verificare, per i noti motivi di cui abbiamo già detto prima, da cosa dipendono gli scostamenti e di chi è la responsabilità dello scostamento. Ciò implica, tra l’altro un sistema di flussi di informazioni che è ben lungi, allo stato attuale, da rappresentare tempestivamente e chiaramente la situazione in atto e a consuntivo. Peraltro l’accentuazione dell’autonomia tributaria e finanziaria delle Regioni, offre alcuni strumenti per intraprendere azioni correttive nei confronti di eventuali sfondamenti anche sul versante delle entrate (aumentando certo la pressione fiscale sul territorio di appartenenza), qualora non si abbia la forza, la capacità, o la si ritenga socialmente inadeguata o inefficace, di intraprendere una politica di contenimento sul lato della spesa. Il punto, che forse non è ancora ben chiaro nel dibattito attorno al federalismo, consiste nel fatto che non esiste soltanto il lato bello, che è poi quello di decidere autonomamente come spendere di più o come ridurre di

555777

più la pressione fiscale; esiste anche illato un po’ più oneroso, che è quello diassumere tutte le responsabilità politicheconnesse all’equilibrio di bilancio. Ovviamente ciò richiede non solo unatteggiamento ancor più rigoroso daparte degli enti territoriali, ma anche undiverso atteggiamento da parte delleistituzioni centrali (governo e parlamento)che devono sostanzialmente noninterferire continuamente, e comunquesolo con l’intesa consapevole delleRegioni, sulle materie, ancherelativamente ai tributi propri, dicompetenza esclusiva delle Regioni. Ancor più precisamente: non devonointerferire sulle materie che influisconodirettamente sull’andamento dei contiregionali, a meno di non precisaretempestivamente la copertura finanziariareale.

Qui veniamo al secondo punto, ilproblema delle politiche congiunturali. E’evidente che su questo terreno possonoinsorgere potenziali divergenze tra lepolitiche centrali e quelle locali. Esiste alriguardo un problema di naturaistituzionale riguardante le proceduremediante le quali si determina una sceltacondivisa tra Regioni e governo centrale.

In effetti una volta sottoscritto una sortadi patto implicito riguardo a ciò chedecidono le Regioni, per esempio dalpunto di vista dei tributi propri, tale pattonon può essere rimesso in discussioneannualmente ad ogni finanziaria. Questoperò è un problema complicato cherichiede una riflessione di naturacostituzionale. Non voglio entrare nelmerito, tuttavia alcune soluzioniistituzionali, come quella della Germaniain cui esiste la camera dei Länder,possono rischiare di irrigidire il sistema

decisionale. Se non erro, uno dei problemi che in Germania ha avuto il precedente governo Kohl nel far approvare la sua riforma fiscale, è stato proprio la difficoltà di ottenere il consenso della camera dei Länder, in quanto quella riforma fiscale mutava la situazione relativa dei singoli Länder. La costituzionalizzazione delle istanze dei governi regionali, invece di agevolare i processi istituzionali, può rischiare di diventare un vincolo alle possibilità di riforma. Un sistema come quello delineato nella sua sostanza dalla Conferenza Stato-Regioni, rivedendo ovviamente poteri, modalità operative e quant’altro, può rappresentare un modello, da questo punto di vista, più flessibile. Sulle politiche congiunturali comunque è evidente che vi sono due punti di vista potenzialmente confliggenti. Da un lato c’è la responsabilità sul proprio bilancio di ciascun livello di governo –questo, si è detto, rappresenta il vessillo del decentramento -; dall’altro, tuttavia, sussiste la necessità di non compromettere le azioni di un livello di governo con quelle dell’altro, in termini di risultati. Per esemplificare: se il governo centrale vuole adottare una politica congiunturale espansiva mediante una riduzione della pressione fiscale e le Regioni, per contro, adottano una politica contraria perché aumentano le imposte per problemi di bilancio, è evidente che la politica espansiva del governo non otterrà i risultati voluti.

Risulta dunque straordinariamente importante raccordare, per quanto

555888

possibile, i due punti di vista, al fine diconseguire i risultati migliori per il Paese. Riguardo al terzo punto, le politiche per losviluppo, il problema del coordinamento sipone in particolare per il nostro paese,essendo una priorità nazionale lo sviluppodelle aree svantaggiate del Sud. In parte,tale coordinamento è in qualche misuraimplicito nei meccanismi perequativi chedovrebbero limitare gli effetti dicomportamenti di politica fiscale, da partedelle Regioni ricche, tesi ad autoalimentarela crescita di queste stesse Regioni a dannodelle altre. Peraltro, per le tensioni cui soprasi è accennato, le politiche perequative sonoinevitabilmente incomplete (altrimenti siricadrebbe in una condizione in cui le risorsesi distribuiscono più o meno pro-capite).Tuttavia, poiché il range di variazione dellealiquote dei tributi propri, finora disponibile,è sufficientemente ridotto, dubito chepossano crearsi fenomeni di concorrenzafiscale dannosa per lo sviluppo delle areesvantaggiate.

Ciò detto, rimane un punto da tenere inmente: il coordinamento delle politiche susingoli settori produttivi. Qui potrebbeesistere, nel medio periodo, una obiettivanecessità di coordinare le azioni centrali elocali. Occorre cioè evitare che possanosvilupparsi politiche fiscali che da un lato,facendo un esempio per assurdo, tendano apremiare la ricerca scientifica e dall’altromagari penalizzino i settori più avanzati dalpunto di vista della tecnologia e dellaricerca. 333...333 BBBrrreeevvviiissssssiiimmmeee cccooonnncccllluuusssiiiooonnniii

Sono state fin qui abbozzate leproblematiche inerenti la questione delcoordinamento delle politiche in campofiscale e tributario.

Per concludere, ritengo che non si debba avere l’aspirazione a governare con processi di coordinamento completi; anzi, se questa fosse la linea, la frustrazione sarebbe il principale stato d’animo di chi possieda una simile intenzione. Credo quindi che sia invece più opportuno, sempre per stare sulla passione per il possibile, delineare quali sono i terreni su cui è possibile e irrinunciabile esercitare un’azione di coordinamento.

In primo luogo, ritengo indispensabile coordinare le politiche di gestione dei tributi per tutelare, diciamo così, la serenità del contribuente. In secondo luogo, è irrinunciabile il patto di stabilità interno. Sul terreno delle politiche congiunturali ritengo, invece, che, almeno in questa fase, le politiche di coordinamento non siano assolutamenteindispensabili. I rischi di significativi effetti negativi sono più teorici che reali, anzi potrebbe essere maggiore il rischio di confondere le responsabilità e di adottare processi istituzionali inefficienti e inefficaci.

Sul terreno “microeconomico”, quello delle politiche settoriali e di sviluppo delle aree svantaggiate, forse potrebbe essere di qualche utilità verificare e valutare l’esperienza dei tavoli di coordinamento esistenti presso l’Unione europea. Esistono infatti tavoli di coordinamento sulle politiche di lavoro, sulle politiche fiscali e altro. Sono tavoli di coordinamento in cui sussiste un aspetto negoziale che, però, qualora ciò riguardi lo sviluppo locale o lo sviluppo di alcuni settori produttivi, può portare ad un riconoscimento reciproco delle politiche che si intendono adottare, e ad una condivisione degli obiettivi.

A ATTTTIIT DDEELL CCOONNVVEEGGNNOO O A ATTTTII ... - Veneto€¦ · Presentazione del S.A.P.E.R.:...

Documents

Transcript of A ATTTTIIT DDEELL CCOONNVVEEGGNNOO O A ATTTTII ... - Veneto€¦ · Presentazione del S.A.P.E.R.:...