6 Quaderni IAI (Nuova serie) quaderni IAI · 2014. 1. 8. · 12.90 EURO Giorgio Daviddi Sviluppo...

12.90 EURO

Giorgio Daviddi

Sviluppo delle flessibilità istituzionalinelle politiche europee di sicurezza e difesa

Verso un’eurozonadella difesa

quaderni IAI

Edizioni Nuova Cultura

Verso un’eurozona della difesa

Giorgio D

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i

6Il concetto di flessibilità istituzionale si fonda sull’idea di consentire agli Stati “capaci e volenterosi” di procedere verso un più alto livello di integrazione, senza compromettere nell’immediato le prerogative degli altri consociati, ma costituendo al tempo stesso un laboratorio per il futuro dell’Unione Europea. Con il Trattato di Lisbona, la flessibilità istituzionale è stata introdotta formal-mente all’interno della politica di sicurezza e difesa in varie forme: in particola-re nella sua configurazione di cooperazione strutturata permanente (potenziale preludio ad un’Eurozona della difesa), contribuendo con ciò ad una sua ricom-posizione unitaria all’interno dell’architettura istituzionale dell’Unione.Il volume si propone di ripercorrere il graduale sviluppo della flessibilità nel campo della sicurezza e difesa comune fin dall’origine per arrivare a descri-verne e valutarne il significato recente alla luce delle importanti innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona. Esso si conclude con l’auspicio che i nuovi meccanismi varati con il Trattato si traducano in reali iniziative, a cominciare proprio da quella “Eurozona” della difesa che potrebbe contribuire sia allo sviluppo dell’Ue come “provider” di sicurezza sia a completare il disegno di Unione politica, anche se limitata ad un numero di paesi inferiore a quello di tutti i membri dell’Ue.

Giorgio Daviddi ha conseguito la laurea magistrale in “Relazioni Internazio-nali” presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi Roma Tre (2011). Ha frequentato la “La Trobe University” di Melbourne nell’ambito del programma “EU-AU Global Citizenship” ed è attualmente tirocinante presso il Consolato Generale d'Italia a New York.

I Quaderni IAI sono brevi monografie scritte da uno o più autori – ricercatori dell’Istituto o esperti esterni – su temi di politica internazionale di particolare attualità. Il fine è promuovere una maggiore, e il più possibile aggiornata, conoscenza dei problemi e delle tendenze emergenti nelle relazioni internazionali, contribuendo a renderli argomento di pubblico dibattito.

Ente senza fini di lucro, lo IAI fu fondato nel 1965 su iniziativa di Altiero Spinelli, suo primo direttore.L’Istituto mira a promuovere la conoscenza della politica internazionale attraverso la ricerca, la promozione di idee e strategie politiche, la diffusione delle conoscenze e la formazione.I principali settori di ricerca sono le istituzioni e le politiche dell’Unione Europea, la politica estera italiana, le tendenze dell’economia globale e i processi di internazionalizzazione dell’Italia, il Mediterraneo e il Medio Oriente, l’economia e la politica della difesa, i rapporti transatlantici.

Quaderni IAI (Nuova serie)

1. Rosa Rosanelli, Le attività spaziali nelle politiche di sicurezza e difesa, 2011

2. Michele Nones e Alessandro Marrone, La trasformazione delle Forze Armate: il programma Forza NEC, 2011

3. Natalino Ronzitti (a cura di), Una zona priva di armi di distruzione di massa in Medio Oriente: problemi aperti, 2012

4. Alessandro Riccardo Ungaro, Le compensazioni industriali nel mercato della difesa e il caso indiano, 2012

5. Gianni Bonvicini, Flavio Brugnoli (a cura di), Il Fiscal Compact, 2012

6. Giorgio Daviddi, Verso un’eurozona della difesa, 2012

ISSN 0075-1448

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Quaderni IAI

VERSO UN’EUROZONA DELLA DIFESA

Sviluppodelleflessibilitàistituzionali

nellepoliticheeuropeedisicurezzaedifesa

diGiorgioDaviddi


QuestoQuadernoèpubblicatonell’ambitodellaStrategicpartnership tra l’IstitutoAffariInternazionali Iai elaCompagniadiSanPaolo. QuaderniIAIDirezione:NatalinoRonzittiLaredazionediquestoQuadernoIAIèstatacuratadaSandraPassariello _________________________ Prima edizione dicembre 2012 - Edizioni Nuova Cultura Per Istituto Affari Internazionali (IAI) Via Angelo Brunetti 9 – I-00186 Roma www.iai.it Copyright©2012EdizioniNuovaCultura‐RomaISBN:9788861349575ISSN:0075‐1448Copertina:FrancescaMinnocciComposizionegrafica:LucaMozzicarelliRevisioneacuradell’AutoreÈvietatalariproduzionenonautorizzata,ancheparziale,realizzataconqualsiasimezzo,compresalafotocopia,ancheadusointernoodidattico.

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Indice

Introduzione,diGianniBonvicini.................................................................................. 7Listadelleabbreviazioni................................................................................................... 9CapitoloI‐Ilconcettodicooperazionerafforzatanellepolitichedisicurezzaedifesa 1.Premessa........................................................................................................................ 11 2.Ilprincipiodiflessibilitàedifferenziazionenellepolitiche

disicurezzaedifesa.................................................................................................... 12 3.Closercooperationesterneaitrattati:ilconcettodiavanguardia....... 16 4.Cooperazionirafforzateedifesa:ilconcettodei“willingandable”

edaltreformedicollaborazione.......................................................................... 22CapitoloII‐IlTrattatodiMaastrichteiprimianni’90.LaUEOcomesoluzioneperunapoliticadidifesacomune? 1.Premessa........................................................................................................................ 31 2.Unpiccolopassoindietro:larivitalizzazionedell’UEO............................. 33 3.IlTrattatodiMaastricht:ledisposizionisull’UEO....................................... 36 4.LemissionidiPetersbergeleoperazionideglianni’90.......................... 40CapitoloIII‐IlTrattatodiAmsterdam:un’occasionemancata.UEOeflessibilitàdallaCIG96‐97alledisposizionidelTrattato 1.Premessa........................................................................................................................ 45 2.LaCIG96‐97:ildibattitosullaflessibilità....................................................... 46 3.LaCIG96‐97:ildibattitosullaUEO.................................................................... 56 4.IlTrattatodiAmsterdamcomeoccasionepersa:ilmancato

inserimentodellecooperazionirafforzateeIIpilastro............................. 63 5.IlTrattatodiAmsterdamcomeoccasionepersa:lamancata

integrazionedellaUEOnellaUE.......................................................................... 68

INDICE

6

CapitoloIV‐LasvoltadiNizza.LanascitadellaPESDediunaPESCpiùflessibile 1.Premessa........................................................................................................................ 75 2.LanascitadellaPESD,iltramontodellaUEO.................................................. 77 3.LaCIG2000:unaPESCpiùflessibile?............................................................... 82 4.LedisposizionidelTrattatodiNizzasuflessibilitàedifesa.................... 92CapitoloV‐IlTrattatodiLisbona.Nuovopuntodipartenzanellastoriadell’integrazione 1.Premessa........................................................................................................................ 97 2.Dalfallimentodella“Costituzione”alTrattatodiLisbona....................... 98 3.Dalledivisioni“irachene”allanascitadellanuovaPESC.......................... 103CapitoloVI‐IlTrattatodiLisbona.Lecooperazionirafforzateeladifesa 1.Premessa........................................................................................................................ 109 2.LecooperazionirafforzatenelledisposizionidiTUEeTFUE................ 111 3.Missionieflessibilità:ilritornodei“willingandable”.............................. 113 4.L’Agenziaeuropeaperladifesaelacooperazionenelcampo

degliarmamenti.......................................................................................................... 116 5.Lacooperazionestrutturatapermanente CSP .......................................... 120 6.Laclausoladimutuadifesaelafinedell’UEO................................................ 120 7.LecdforzemultinazionalialserviziodellaPSDC........................................ 122CapitoloVII‐Lacooperazionestrutturatapermanente CSP .Versoun’eurozonadelladifesa? 1.Premessa........................................................................................................................ 125 2.L’originedelconcettodicooperazionestrutturatapermanente.......... 126 3.LaCSPnelTrattatodiLisbona.............................................................................. 129 Unariflessioneconclusiva.LaCSP:ildibattito,l’importanzastorica 1.Tantedifficoltà,diverseinterpretazioni.......................................................... 135 2.L’importanzastoricadellaCSP............................................................................. 144Bibliografia.............................................................................................................................. 147

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Introduzione Gianni Bonvicini

Iltemadelladifferenziazione/flessibilitànelcampodelladifesanonècer‐tamentenuovonésiapplicaallasolaUnioneEuropea.Essohacominciatoadesseredibattutoall’internodellaNatoall’iniziodeglianniOttanta.Adavviare lediscussionisuquestoconcettosonostate lecosiddetteopera‐zioni fuoriarea,chelaNatohacominciatoaprendereinconsiderazionecon riferimento ad interventi militari nel Medio Oriente1 e, successiva‐mente,nelGolfoPersico.Aparteledisquisizionidell’epocasullalegittimi‐tàdell’estensionedeicompitiNatoaldifuoridellaregioneeuropea,ilve‐ro problema da affrontare era quello dell’adesione di tutti i membri diun’alleanzamultilateralecomelaNatoadunaconcretainiziativamilitare.Non tutti infatti si trovavanonelle condizionipoliticheedoperativeperpotereagiremilitarmente:nascedaquiilprincipiodei“WillingandAble”chedifattosiestenderàatuttaunaseriedi interventioccidentali,finoaquellipiùrecentiinAfghanistaneinIraq.Inquest’ultimocasolaformulaadottataèstataquelladi“CoalitionoftheWilling”.

Benpiùdifficileèstatolosforzodiinserirequestoconcettonelqua‐drocomunitario.Laragionedifondoèdafarrisalireagliostacolipoliticicheglieuropeihanno incontrato, findai tempidel fallimentodellaCo‐munitàeuropeadidifesa CED nel1954,nelriproporreiltemadelladi‐fesacomuneall’internodell’UE.Malgradotimidissimiaccenniacomin‐ciaredalTrattatodiMaastrichtfinoaquellodiNizza,suunapoliticadi

1 Vedi J. COFFEY, G. BONVICINI, The Atlantic Alliance and theMiddle East,Macmillan

Press,London,1989.

INTRODUZIONE

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difesache“eventualmente”potràtrasformarsiinuna“difesacomune”,iprogressiinquestocamposonostatiestremamentecauti.Soprattuttosiè esclusa l’estensione deimeccanismi di “cooperazione rafforzata” dalcampocomunitario Euro,Schengen,ecc. ,esuccessivamentedaquellodellapoliticaestera coniltrattatodiNizza ,allepolitichedisicurezzaedifesa.

SoloconilTrattatodiLisbonailconcettodidifferenziazione/flessibi‐litàentraapienotitolonellasezione2delTitoloVrelativaalledisposi‐zioni sulla politica di sicurezza e difesa comune, tanto da prefigurareperfinolapossibilecreazionediuna“EurozonadellaDifesa”,attraversoilmeccanismodellacooperazionestrutturatapermanente.Finoadoggi,almomentodellapubblicazionedelpresentequaderno,questoambizio‐sotraguardoèrimastosullacartaemalgradolabuonavolontàdialcunipaesi,fraiqualilaPoloniaaltempodelsuosemestredipresidenza,l’ar‐gomento è stato accantonato. La spiegazione ufficiosa è che la crisi fi‐nanziariaedell’Eurohannocompletamenteassorbitol’agendadelCon‐siglioeuropeo.Inrealtàmancalavolontàpoliticaamuoversicondeci‐sione in questa direzione, pur comprendendo perfettamente che, intempidi ristrettezzedibilancioper ipaesidell’Euro,unacondivisionedellerisorseinambitodifesapotrebbeinprospettivaportareaduncon‐sistente risparmio per i bilanci nazionali. Il costo della Non‐Europa‐della‐Difesadiventaquindiiltemadeiprossimianni.

Cièsembratoperciòutileaffrontarelaquestionedelfuturodelladi‐fesaeuropea inunaprospettiva realisticadi “cooperazionerafforzata”.AbbiamoquindichiestoaGiorgioDaviddiditrasformareilsuolavorodi“tesi magistrale” sull’evoluzione del concetto di flessibiltà nel campodella politica di sicurezza e difesa in un quaderno del nostro istituto.GiorgioDaviddi,conlasupervisionedelsottoscrittoinqualitàdirelato‐re,haottenutoilmassimodeivotinellasessionedilaureadinovembre2011allaFacoltàdiScienzePolitichediRomaTre.Lapubblicazionediquestolavorodiricerca,oltreadunriconoscimento,rappresentaancheunincoraggiamentoallegiovanigenerazioniadapprofondireconserie‐tàecompetenzatemidiattualitàsull’evoluzionedelprocessodiintegra‐zioneeuropea.

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Lista delle abbreviazioni

ADM ArmidiDistruzionediMassaCECA ComunitàEuropeadelCarboneedell’AcciaioCEE ComunitàEconomicaEuropeaCIG ConferenzaIntergovernativaCAGRE ConsiglioAffariGeneralieRelazioniEsterneCED ComunitàEuropeadiDifesaCOPS ComitatoPoliticoediSicurezzaCSP CooperazioneStrutturataPermanenteCD CommonDefenceCDP CommonDefencePolicyCDU ChristianDemocraticUnionofGermanyCSU ChristianSocialUnionofBavariaDPC DefencePlanningCommitteeEDA EuropeanDefenceAgency Agenziaeuropeaperladi‐

fesa EFTA EuropeanFreeTradeAssociation Associazioneeu‐

ropeaperilliberoscambio ELDO EuropeanLauncherDevelopmentOrganisationESA EuropeanSpaceAgency Agenziaspazialeeuropea ESC EuropeanSecurityCouncilESRO EuropeanSpaceResearchOrganisationESDI EuropeanSecurityandDefenceIdentityEUROCORPSEUROFOR EuropeanOperationalRapidForceEUROMARFOR EuropeanMaritimeForceIEPG IndipendentEuropeanProgrammGroup

LISTA DELLE ABBREVIAZIONI

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MAE MinisterodegliAffariEsteriMNF MultinationalForceinLebanonNATO NorthAtlanticTreatyOrganization Organizzazione

delTrattatodell’AtlanticodelNord NAC NorthAtlanticCouncilOCCAR Organisation conjointe de coopération en matière

d’armementOEEC TheOrganisation for theEuropeanEconomicCoop‐

erationOECD Organisation forEconomicCo‐operationandDevel‐

opmentONU OrganizzazionedelleNazioniUniteOSCE OrganisationforSecurityandCooperationinEuropePESC PoliticaesteraedisicurezzacomunePESD PoliticaeuropeadisicurezzaedifesaPSCD PoliticadisicurezzaedifesacomunePHARE Poland and Hungary: Assistence for Restructuring

theirEconomiesPRAQ ProgrammeRéegionald’AssuranceQualitéQVM QualifiedMajorityVoteSEAE ServizioeuropeodiazioneesternaSIC SchenghenImplementingConventionSME SistemaMonetarioEuropeoSTANAVFORMED StandingNavalForceMediterranean NATO STANAVFORLAND StandingNavalForceAtlantic NATO UE UnioneEuropeaUEM UnioneEconomicaeMonetariaUEO Unionedell’EuropaOccidentaleUESD UnioneEuropeadiSicurezzaeDifesaTUE Trattatosull’UnioneEuropeaTFUE TrattatosulFunzionamentodell’UnioneEuropeaWEAG WesternEuropeanArmamentsGroupWEAO WesternEuropeanArmamentsOrganisation

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I. Il concetto di cooperazione rafforzata nelle politiche di sicurezza e difesa

1. Premessa

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, alterminediuniterdiratificanonprivodiostacoli,venivadefinitivamen‐te scardinato, dal punto di vista concettuale e giuridico, il tabù di unapossibiledifesaeuropeacomuneecomunitaria.Sottoilprofiloistituzio‐naleunadellepiùimportantinovitàapportatedaLisbonarisultaessereinfattil’estensionedelconcettodicooperazionerafforzataalcampodel‐ladifesa.

Lecooperazionirafforzate,diventatestrumentogiuridicoconilTrat‐tato di Amsterdam del 1997, avevano dovuto attendere il Trattato diNizza per essere estese al c.d. secondo pilastro riguardante la politicaesteraedisicurezza PESC .LedisposizionidelTrattatonegavano,d’al‐traparte, inmodoesplicitoognipossibile lorocoinvolgimentonell’am‐bitodelladifesa.

InquestosensolasvoltadiLisbonasembrarappresentareunaveraepropriarivoluzionecopernicananellastoriadelladifesacomuneeuropea.

IlTrattatofornisceinfattiaglistatidell’Unioneunaseriedistrumenti,comeadesempiola“cooperazionestrutturatapermanente”,embrionidiunapotenzialeUnionedelladifesanecessariaperrilanciarelasfidaeu‐ropeaalfuturo.

Inquestocapitolocercheremodiripercorrerelagenesidelconcettodicooperazionerafforzataedilsuosvilupponell’ambitodifesa.


12

Unconcetto,quellodellaenhancedcooperation,profondamentelega‐to all’intero processo di integrazione e radicato nelle dinamiche chehannoscanditonelcorsodellastorialosviluppodellaComunità\Unioneedeirapportidicollaborazionemilitareeuro‐atlanticiedintra‐europei.

2. Il principio di flessibilità e differenziazione nelle politiche di sicurezza e difesa

Per comprendere l’approdo della cooperazione rafforzata nell’ambitodelle politiche di difesa, avvenuto ufficialmente con l’entrata in vigoredelTrattato di Lisbona, occorre ripercorrere lanascitadel concettodienhancedcooperationcomesviluppodelprincipiodiflessibilitàediffe‐renziazioneneiprecedentiTrattatieuropei,conparticolareriferimentoallasferacomunitariaedeconomica.

Il dibattito che portò al’istituzionalizzazione delle cooperazioni raf‐forzatenelTrattatodiAmsterdam,videilconfrontodidiversiapproccial tema della differenziazione, diverse soluzioni per una integrazioneeuropeafuturachefacesseproprioilprincipiodellaflessibilità.

Ladottrina,nelcercarediorganizzareincategorielediversepropo‐steemersedaldibattitoprecedenteadAmsterdam,haprodotto lateo‐rizzazione di diverse tipologie di integrazione connesse al fenomenodelladifferenziazione.

ComebensintetizzatodaRiccardoBassoiprincipaligenuspropostidallaletteraturasonotre1:

L’integrazioneapiùvelocità: … sicaratterizzaperadottarequalecrite‐riodidiversificazioneilfattoretempo.Letesieleesperienzericonduci‐biliatalemodellocomportanoinfattiche,afrontediobiettivicomuniecondivisidatuttigliStatimembridell’Unione,soloalcunipaesi,chepos‐sonoe lovogliono fare,progrediscononell’integrazione,nelpresuppo‐stocheglialtriseguirannoquandosarannonellecondizionidifarlo.

1R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO

acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,Torino,Giappichelli,2003,p.41.

I. IL CONCETTO DI COOPERAZIONE RAFFORZATA NELLE POLITICHE DI SICUREZZA E DIFESA

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L’integrazione a geometria variabile: … impiega quale principio fon‐damentaledidifferenziazionequellogeografico o tematico .Caratteri‐sticadiquestomodellodiriferimentoèinfattilasuddivisionepiuttostonettatragliStatimembricheintensificanol’integrazioneeglioutsider.Europeá la carte: … l’integrazioneeuropeadovrebbeprocedereper‐mettendo a ciascuno Statomembro di scegliere le iniziative alle qualiprendereparte.

Benchéutile,un’analisieccessivamentesistematicanonsembraperòes‐sere efficace per la comprensione di un fenomeno ampio e complessocomequello della differenziazione, caratterizzato dalla presenza di in‐numerevoliasimmetrie.

ComesottolineatodaGianluigiTosato,laricostruzionedogmaticadelconcettodiflessibilitàoltreadevidenziareesclusivamenteaspettiparti‐colaridiun fenomenopiùcomplesso,nonsembrarispondereaprecisicriteri giuridici opolitologici.Un’impostazione schematicanello studiodel fenomenodella flessibilitànell’ambitodelprocessodi integrazioneeuropeaincorreràinevitabilmentenelrischiodelc.d.overlappingfralediversecategorieproposte2.

Losviluppodelconcettodicooperazionerafforzataprecedentelasuatrasformazione instrumentogiuridicocomunitario Amsterdam1997 elasuagradualeestensioneagliambitidisicurezzaedifesa Nizza2001eLisbona2007 prende forzadalpiùvasto fenomenodella flessibilitàchesifaspazionellastoriadell’integrazioneeuropeasindalprincipioechenonpuòesserericondottoconfacilitàacategorieesub‐categorie3.

ComericordanoBonvicinieGasparinigiànelmeccanismodiderogheaccordate all’Italia e al Belgio, previsto dal Trattato di Roma 1957 ,possiamoritrovareunprimoesempiodiflessibilità,ancheselimitataediscarsorilievosulpianopoliticogenerale4.

2G.L.TOSATO,“HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility”,inTheInter‐

nationalSpectator,Vol42,N.2,giugno2007.3Perulterioriapprofondimenti:G.EDWARDSeE.PHILIPPART,FlexibilityandtheTreaty

ofAmsterdam:Europe’snewByzantium?Occasionalpaper,Cambridge,Centre forEu‐ropeanLegalStudies,1997.

4G.BONVICINIeG.GASPARINI acuradi ,Lecooperazionirafforzateperlaristruttura‐zione dell’industria europea degli armamenti, Gaeta, Artistic & Publishing Co., 2002,pp.15‐20.


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SempreilTrattatodiRomaprevedevalasuanonapplicabilitàaiter‐ritorioverseasdialcunipaesi es.Groenlandia e lasuaparzialeappli‐cazioneadaltri IsoledellaManica,IsoladiMan,Canarie 5.

Lalegittimitàdelprincipiodellaflessibilitàtroveràperlaprimavoltaconsacrazionenell’articolo100Adell’AUEnel1986.L’articoloprevede‐va la possibilità che, in deroga al principio di unitarietà dell’ordina‐mentocomunitario,unostatomembrosipotessesottrarreadisposizio‐nidiarmonizzazionevolteallarealizzazionedelmercatointernoperra‐gionidicaratterenoneconomico.

Questa disposizione, nata come “contropartita” alla previsione delvotoamaggioranzaqualificata,rappresentaunimportantepassoversol’istituzionalizzazione del principio della flessibilità, premessa concet‐tualeallacooperazionerafforzata.

IlPrincipiodelladifferenziazionesarànuovamenteprotagonistanellanegoziazionedelTrattatodiMaastrichtnel1992.Oltreallaconformazio‐neasimmetricadell’unioneeconomicaemonetariachepresenta tredi‐versi“gradi”dipartecipazione6,ilTrattatosicaratterizzaperl’esenzionedalrispettodelprotocollosullapoliticasocialeperilRegnoUnitoeperalcuneprevisionispecificheperaltripaesicomelaDanimarca7.

Ilprincipiodiflessibilitàedifferenziazione,daAmsterdaminpoi,ol‐treatrovarelasuaconsacrazionepolitico‐istituzionaleconlanascitaelosviluppodellecooperazionirafforzate,continueràadesseresoluzioneperregolareconclausolederogatorievertenzesingoleesettoriali.

Nell’analizzareiprocessidiintegrazione,laletteraturasièripetuta‐mente interrogata sui rischi e vantaggi derivanti dalla flessibilità. LecooperazionirafforzateintrodotteadAmsterdamsonoperesempiode‐scritte da Jörg Monar come una lama a doppio taglio double edged

5G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit.6Austria,Belgio,Finlandia,Francia,Germania,Lussemburgo,PaesiBassi,Portogallo,

Spagnaparteciperannoallaterzafasedell’unionemonetariaedeconomicasenzaderoga;laSveziapartecipaallaterzafaseconderoga;RegnoUnitoeDanimarca,avvalendosidel‐lafacoltàdioptingoutprevistadadueprotocolliallegatialTrattato,nonpartecipanoal‐laterzafasedell’Unioneeconomicaemonetaria.

7Perulteriorapprofondimenti:B.OLIVIeR.SANTANIELLO,Storiadell’integrazioneeu‐ropea:dallaguerrafreddaallaCostituzionedell’Unione,Bologna,IlMulino,2005.


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sword .LostessoTosatofavorevoleadaumentareilgradodiflessibilitàneimeccanismidell’UEèattentoadanalizzaregliaspettipotenzialmen‐tepericolosidiuneccessivadifferenziazione8.

SecondoMonarilprincipalerischioderivantedall’usodellecoopera‐zionirafforzatecomestrumentodiintegrazionerisiedenellapotenzialeeccessivaframmentazioneesovrapposizionedellediversecornicidiri‐ferimentoper i paesi aderenti alle enhanced cooperation:unmeccani‐smocheinvecedirisolvereegestire ilproblemadelladiversitàrischiadiaccrescereall’internodell’UEfratturegiàesistenti.

PiùconvincenteanostroavvisolaletturadiTosatocheintroduceat‐traverso una serie di conditions and bounds il concetto di “flessibilitàvirtuosa”9.

Laflessibilitàcherispettaiprincipîdi:

‐ loyalcooperation,‐ subsidiarity,‐ non‐discrimination,‐ consistency,

nonpuòcheapportarebeneficialprocessodiintegrazione,offrendounpuntodiequilibriofraunitàediversità,costituendounavalvoladisfogoperglistatipiùdinamiciedalcontempounarassicurazioneperglistatipiùprudenti10.

Unprincipio,quellodellaflessibilità,chesembrasemprepiùirrinun‐ciabilevistal’espansioneinterminigeo‐politicivissutadall’Europaunitanell’ultimodecennio.Un’Europa,quellaa27,chedovràinevitabilmente

8J.MONAR,Enlargement‐relateddiversityinEUjusticeandhomeaffairs:challenges,

dimensions andmanagement instruments,Working documents, The Hague, ScientificCouncil forGovernmentPolicy,2000;G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheRea‐sonsforFlexibility,cit.;E.PHILIPPARTeM.SIEDHIANHO,Theprosandconsof“closerco‐operation” within the EU: argumentation and recommendation, Working documents,TheHague,ScientificCouncilofGovernment,2000;R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioni esterne”, in G. BONVICINI e G.L. TOSATO a cura di , Le relazioni internazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.

9J.MONAR,Enlargement‐relateddiversityinEUjusticeandhomeaffairs:challenges,dimensionsandmanagement instruments,cit.;G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit.

10G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit.


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giocare la carta della flessibilità per gestire le diversità esistenti in unpanoramainternocosìvastoedeterogeneo.

3. Closer cooperation esterne ai trattati: il concetto di avanguardia

Come sottolineato da Tosato, il principio della flessibilità ha giocato unruolofondamentalenellacostruzionedell’Europaequindinellosviluppodelprocessodi integrazionesindall’immediatosecondodopoguerra.Unprincipiochehacontribuitoacaratterizzaresindallastrutturazionedellefondamental’architetturadellaComunitàequindidell’UnioneEuropea.

Deiquindicipaesichecomplessivamenteavevanoaderitoalleprimeorganizzazionivolteacoagulareglisforzieconomici,politicieculturaliperlaricostruzionedelcontinentequaliOEEC‐OECD,Consigliod’EuropaelastessaNATO,unpiccologruppodiseiprenderàl’iniziativaperdarevitaalprimoveronucleocomunitario11.

Undrappellodipionieri,unaprimaavanguardia,checonunbalzoinavantiimboccòlaviasovranazionaledell’integrazione,dandovitaadungradualeprocessodiattrazionenei confrontidiqueipaesi che, inizial‐mentescetticiodostili,vorrannofarpartedellaComunità.Unadinami‐ca,quelladell’attrazione,checollimainuncertosensoconilconcettodi“Core Europe” o “Kern‐Europa” proposto daWilliamWallace. Nel suo“TheTransformationofWesternEurope”,Wallacepartendodalleconsi‐derazionidiKarlDeutschcircailconcettodiintegrazionepoliticacomenuclearprocessovverocomeattrazionediunaperiferiaversouncen‐tro, teorizza l’esistenzadi unnucleo centrale europeo locomotiva eco‐nomica e traino politico‐culturale dell’intero processo di integrazionecontinentale12.

Ilconcettodiavanguardia inevitabilmentesiaffiancaquindialprin‐

11G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit.;S.MICOSSIe

G.L.TOSATO acuradi ,L’UnioneeuropeanelXXIsecolo:“neldubbio,perl’Europa”,Bo‐logna,IlMulino,2008.

12 Per ulteriori approfondimenti:WALLACEW., The transformation ofWestern Eu‐rope,Chatmanpaper,TheRoyalInstituteofInternationalAffairs,London1990.


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cipiodellaflessibilità.Ilconcettodiavanguardia,olaboratorio,all’inter‐nodelcomplessoprocessodi integrazioneeuropea,consistenellapos‐sibilità che alcuni stati intensifichino la propria integrazione in unde‐terminato settore cooperando attraverso strumenti o fora esterni aitrattaticomunitariooperando,dopol’istituzionalizzazionedelconcettodicooperazionerafforzata,all’internodiessicon l’obiettivodiattrarreglialtristatimembri13.

UnprimoesempiodiclosercooperationesternaaitrattatièilSiste‐maMonetario Europeo SME del 1979, nato con l’obiettivo di creareun’areaeuropeadistabilitàmonetariaaseguitodelturbolentocrollodelsistemadiBrettonWoods.AlSME,natodaaccordiesterniaglialloravi‐gentitrattaticomunitari,nonsolononaderironotuttigliStatidellaCEE,mainragionedelprincipiodiflessibilitàfuronoaccordatealcunedero‐ghe l’Italiaperesempioottenneunabandadioscillazionepiùampia 14.

Con lanascitadello SMEverrannoposte le fondamentadell’UnioneEconomica eMonetaria raggiunta conMaastricht che, come già detto,rappresenta nuovamente un esempio di flessibilità considerando i di‐versistatusdiadesioneprevistidal trattatoe la fissazionedicriteridiconvergenzadaraggiungereperaccederealterzostatodell’unionemo‐netaria:l’Euro.

L’istituzionalizzazione e la conseguente comunitarizzazione del si‐stemamonetario poi unionemonetaria, rappresenta quindi un impor‐tantemodellodiintegrazionechefadelconcettodiflessibilitàedavan‐guardialasuacaratteristicaprincipale.

UEM e nascita dell’Euro‐moneta rappresentano uno dei più grandisuccessi della storia dell’integrazione europea. L’adesione ad esse dipartedeglistatimembrinonsembrafinoraaverprodottoeffettidisgre‐

13 Per ulteriori approfondimenti: S.MICOSSI e G.L. TOSATO a cura di , L’Unione eu‐

ropeanelXXI secolo: “neldubbio,per l’Europa”, cit., J.MONAR,Enlargement‐relateddi‐versityinEUjusticeandhomeaffairs:challenges,dimensionsandmanagementinstru‐ments,Workingdocuments,ScientificCouncilforGovernmentPolicy,TheHague,2000.

14LoSMEconsistevainunaccordodicooperazionemonetariafradiversipaesieu‐ropei inizialmente Germania, Francia, Italia, Olanda, Belgio, e Lussemburgo fondatosullafissazionediunagrigliaditassidicambiobilateraliaventiunabandadioscillazio‐nedel 2.25%.Allaliraitalianavenivatuttaviaconcessaunabandadioscillazionepiùampia,parial 6%.


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gativiperl’Unionenelsuocomplesso,nonostantelelorooriginisianodaricercarsialdifuorideitrattati15.

Esperienza analoga, anche se differente nell’iter di istituzionalizza‐zione,risultaesserequelladelsistemaSchengen16.

Nel1985pressoSchengen,piccolacittàdelLussemburgo,cinquesta‐tieuropei Germania,Francia,PaesiBassi,BelgioeLussemburgo sigla‐vanounaccordotesoafacilitarelaliberacircolazionedellepersoneat‐traversounagradualeeliminazionedellefrontiereinterne.

LaSchengenImplementingConvention SIC del1990fissòtemiedobiettividasviluppareeraggiungereall’internodelnuovospaziocomu‐nedicooperazione.Unapoliticacomunesulrilasciodeivisti,sullaque‐stionedell’asilo,sulpiùampiotemadell’immigrazioneequindi lacoo‐perazione giudiziaria e di polizia costituivano le sfide principali per ipaesiaderenti17.

Nel1992l’areaSchengenpotevacontaresull’adesionedidiecipaesifra i quali Italia, Grecia e Spagna che portarono con sé la dimensioneMediterranea all’interno della Convenzione: la SIC perdeva cosi quella“esclusività renana” in favorediunaprospettivaeuropeadipiùampiorespiro. Una dimensione, quella di Schengen, che ha potuto poi esten‐dersiversol’Europaorientaleconl’allargamentoadestdel2007.

Il Trattato di Amsterdam1997 consentì la trasposizione dell’interoacquisdi Schengen,ovvero l’insiemedinormeeprovvedimentipropridella cooperazione legata alla SIC, all’interno del acquis communitairetrasferendo al Consiglio UE i compiti spettanti al precedente comitatoesecutivo. Imeccanismidi cooperazionevigentinel c.d. “spazioSchen‐gen”venivanofinalmentecomunitarizzati.UnProtocollovincolantean‐nessoalTUEcostituiscelabasegiuridicaperl’integrazionedelsistemaSchengenall’internodell’Unione18.

15G.L.TOSATO,HowtoRelaunchEurope–TheReasonsforFlexibility,cit.;S.MICOSSIe

G.L.TOSATO acuradi ,L’UnioneeuropeanelXXIsecolo:“neldubbio,perl’Europa”,cit.16G.BONVICINIeG.GASPARINI acuradi ,Lecooperazionirafforzateperlaristruttura‐

zionedell’industriaeuropeadegliarmamenti,cit.17 J.MONAR,Enlargement‐relateddiversity inEU justiceandhomeaffairs:challenges,

dimensionsandmanagement instruments, cit.;G.BONVICINI eG.GASPARINI a curadi , Lecooperazionirafforzateperlaristrutturazionedell’industriaeuropeadegliarmamenti,cit.

18Protocollosull’articoloJ.7deltrattatosull’UnioneEuropea.


19

Schenghenrappresentatutt’ora,nonostantelasuaistituzionalizzazio‐ne,unimportantecasodigeometriavariabiledelprocessodiintegrazio‐neeuropea:Norvegia, IslandaeSvizzeranonostantenonsianomembriUEaderisconoinfattialledisposizioniprevistedallaconvenzione.

Sempreinragionedelprincipiodiflessibilitàedifferenziazionel’UEhaconcessounopt‐outaRegnoUnitoedIrlandacherestanofuoridal‐l’areaSchengen.UnaparticolarederogaèstataconcessaancheallaDa‐nimarca19.

Iduecasisopradescrittirappresentanoalmeglioilfenomenodias‐similazionedi cooperazioni rafforzate inizialmenteesistenti fuoridalledisposizionideitrattaticomunitari,ovverodellalorointegrazioneall’in‐ternodell’acquiscomunitario.

Esitono però closer cooperation nate fuori dai trattati che tutt’oracontinuano ad essere esempiodi fora esterni e che operano parallela‐mente spessocongiuntamente alleistituzionicomunitarie.

Come sottolineato da Edwards, un esempio di forum esterno al‐l’Unioneèl’ESA EuropeanSpaceAgency ,natanel1975comerisultatodell’unionedidueprecedentiorganizzazioni legateall’EuropaOcciden‐tale ELDOeESRO 20.

Gli statimembridell’ESA sonodiciottodi cui duenonappartenentiall’Unione Europea Norvegia e Svizzera caratteristica, questa, che fadell’agenziaeuropeaperlospaziounclassicoesempiodigeometriava‐riabile.

Ulterioreesempiodiforumesternoèl’OCCAR Organisationconjointede coopération enmatière d’armement , un’organizzazione intergover‐

19SitoUnioneEuropea www.europa.eu :«Partecipazionedell’IrlandaedelRegno

Unito: Conformemente al protocollo allegato al trattato di Amsterdam, l’Irlanda ed ilRegno Unito possono avvalersi, in tutto o in parte, delle disposizioni dell’acquis diSchengendopounadecisionedelConsigliovotataall’unanimitàdagliStatifirmatariedalrappresentantedelgovernodelloStatointeressato.LapartecipazionedellaDanimarca:nonostantesiagiàfirmatariadellaconvenzionediSchengen,laDanimarcapuòsceglierenell’ambitodell’UEseapplicareomenoogninuovamisurabasatasultitoloIVdeltratta‐toCE,sebbenetalemisuracostituiscaunosviluppodell’acquisdiSchengen.LaDanimar‐caètuttaviavincolatadaalcunemisureinmateriadipoliticacomunedeivisti».

20G.EDWARDSeE.PHILIPPART,FlexibilityandtheTreatyofAmsterdam:Europe’snewByzantium?Occasionalpaper,CentreforEuropeanLegalStudies,Cambridge1997.


20

nativachegestisceprogrammieuropeidicooperazionenelcampodegliarmamentiistituitanel1996daun’azionecongiuntadeiMinistridellaDi‐fesa di Francia, Germania, Italia e Regno Unito. Attualmente sono sei ipaesiufficialmenteaderentiallaConvenzione aiquattrofondatorisiso‐noaggiuntiBelgioeSpagnarispettivamentenel2003enel2005 ,altricomeadesempioPaesiBassieTurchiahannocollaboranoattivamenteaprogrammidicooperazionesenzafarpartedellorganizzazione21.

Anche l’Unione dell’Europa Occidentale UEO , organizzazione pre‐cedenteilTrattatodiRomadel1957erisultatodell’evoluzionedelPattodi Bruxelles dimutua difesa del 1948, è da considerarsi strumento dicooperazione politica e sicurezzamilitare esterno ai trattati. La sotto‐scrizionedelTrattatodiParigidel1954,cheestendevailPattodiBru‐xelles a Italia e Germania Ovest consentí di risolvere il problema delriarmodellaGermaniaoccidentaledopo il fallimentodelprogettoCEDComunitàEuropeadiDifesa .L’UEO, istituzione intergovernativa nata sullo sfondo della guerra

fredda, è sempre rimasta infatti un’istituzione autonoma ed esterna aisuccessivisviluppidelmodellocomunitariofinoalTrattatodiNizzacheparzialmentelaassimilerà,maconl’intentodifarlascomparire22.

Inseguitoall’entrata invigoredelTrattatodiLisbona,comedirettaconseguenza delle disposizioni riguardanti la politica di sicurezza e didifesa, con particolare riferimento, come si evince dalla dichiarazionedellaPresidenzadelConsiglioPermanentedell’UEOdel31marzo2010,all’articolo42.7riguardante lamutuaassistenza incasodiaggressionearmata, è stataprevistauna graduale cessazionedell’attività dell’orga‐nizzazionechesiéconclusail30giugno201123.

Dell’importanzadell’UEOnell’ambitodell’evoluzionedel concettodicooperazionerafforzatainambitodifesaedelsuoiterdilentaassimila‐zione all’interno dei meccanismi dell’Unione, parleremo più dettaglia‐tamenteneicapitolisuccessivi.

Un’ultimaannotazioneriguardoleclosercooperationesterneaitrat‐tati riguarda laConvenzionediPrümsiglatanelmaggio2005da sette

21SitoOCAAR:www.occar‐ea.it.22M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,Bologna,IlMulino,2004,p.72.23SitoUnionedell’EuropaOccidentale:www.weu.int.


21

paesimembri24 dell’Unione Europea inmateria di cooperazione giudi‐ziariaeprevenzionedeireati25.

Nonostante il Trattato di Amsterdam abbia istituzionalizzato lostrumentodella cooperazione rafforzata anchenell’ambito del III pila‐strodellavecchiaimpalcaturaeuropea,ipaesicontraentilaConvenzio‐nediPrümhannosceltodioperareesternamenteall’UEinsensostretto.UnasceltachesembraaltresìobbligataconsiderandoilvincoloprevistodalcommaGdell’art.43delTrattatodiNizzaancoravigentenel2005,chefissavaadottoilnumerominimodipartecipantiperinstaurareunacooperazionerafforzata26.

Il Capitolo I circa i “Basic principles” della Convenzione esprime lanaturadelrapportofralaclosercooperationdeisetteeleistituzionieu‐ropee con particolare riferimento al coinvolgimento di quest’ultimeall’internodeimeccanismidiPrüm:

… SuchcooperationiswithoutprejudicetoEuropeanUnionlawandopenforanyMemberStateoftheEuropeanUniontojoin,inaccordancewiththisConvention.

… Within three years at most following entry into force ofthisConvention,onthebasisofanassessmentofexperienceofitsimplementation, an initiative shall be submitted, in consultationwithoronaproposalfromtheEuropeanCommission,incompli‐ancewiththeprovisionsoftheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyestablishingtheEuropeanCommunity,withtheaimofin‐corporatingtheprovisionsofthisConventionintothelegalframe‐workoftheEuropeanUnion.

… The Contracting Parties shall regularly submit joint pro‐gressreportsoncooperationtotheCounciloftheEuropeanUnionandtheEuropeanCommission.

24GliStatiUEadaversottoscritto laConvenzionediPrümnel2005sono:Austria,

Belgio,Francia,Germania,PaesiBassi,LussemburgoeSpagna.Bulgaria,Estonia,Finlan‐dia,Italia,Ungheria,Romania,SlovacchiaeSloveniahannosuccessivamenteaderitoallaConvenzione.

25S.MICOSSIeG.L.TOSATO acuradi ,L’UnioneeuropeanelXXIsecolo:“neldubbio,perl’Europa”,cit.

26SitoEur‐lex.europa.eu.


22

IlcapitoloIesplicitapertantolavolontàdilavorarecongiuntamenteconle istituzioni europee Commissione Europea e ConsiglioUE e quindiessere di fatto laboratorio/avanguardia a servizio dell’Unione conl’obiettivodicoagulareattornoalprogettodicooperazioneglialtristatimembriediportareall’internodel legal frameworkcomunitario ledi‐sposizionidellaConvenzionestessa.

4. Cooperazioni rafforzate e difesa: il concetto dei “willing and able” ed altre forme di collaborazione

Ilconcettodicooperazionerafforzataapprodaufficialmentenell’ambitodifesaconlaratificadelTrattatodiLisbonanel2009.

Questa lungaattesa,duratadodicianni dallanascitadellacoopera‐zione rafforzata come strumento giuridico con il Trattato di Amster‐dam puòesseregiudicataparadossalesesiconsideracheilconcettodicooperazionerafforzataaffondaleproprieradicinellastoriadellacoo‐perazionemilitareeuropeaedeuro‐atlantica.

ComesottolineatodaGianniBonvicinieGiovanniGasparini,l’originestoricadelconcettodicooperazionerafforzataperlepolitichedidifesanasceall’iniziodeglianni’80conladefinizionedelprincipiodei“willingandable”percondurreoperazionidicaratteremilitare“outofarea”ov‐verofuoridallazonadiinfluenzadelTrattatodell’AtlanticodeNord27.

Leturbolenzegeo‐politichenelterzomondochesiabbatteronosulloscenariodellaguerrafreddaallafinedeglianni’70 rivoluzioneinIraneinvasione dell’Afghanistan le principali crisi spinsero le potenze occi‐dentali,inparticolaregliStatiUniti,asollevarelaquestionedegliinter‐venti out‐of‐area, sostenendo la conseguente necessità per laNATOdidotarsidiunastrategiaperlagestionedelfenomeno.

Successivamenteall’invasionedell’Afghanistan,nel1980enel1981,ilNorthAtlanticCouncil NAC primae ilDefencePlanningCommitteeDPC poi, esprimevano la volontàdegli statimembridi consentireda

27G.BONVICINIeG.GASPARINI acuradi ,Lecooperazionirafforzateperlaristruttura‐

zionedell’industriaeuropeadegliarmamenti,cit.


23

unlatoaipaesi“inapositiontodoso”diintervenirenellaregione AsiaSud‐Occidentale per assicurare la pace e la stabilità nella regione edall’altroperspingereipaesinonincondizionediintervenireasuppor‐tareofacilitaregli interventiout‐of‐areanecessariasosteneregli inte‐ressivitalidell’alleanza28.

Tuttavia isolicommuniquésnonbastavanoagliStatiUniti.Washing‐ton infatti, preoccupata inquesta fasedi unapossibile espansionedellasferadiinfluenzaecontrollosovieticoversol’areadelGolfo,spingevaperlacreazionediuna“strikeforce”chepotessegestirecrisiout‐of‐area.

Oltrealtimoredell’espansionesovietica,pesavasullapoliticaesternadelleamministrazioniamericanel’irrisoltaquestionedel“burdenshar‐ring”, ovverodell’equa ripartizionedei costi della difesa con gli alleatieuropei.Attraversolaformalizzazionediunastrategiacomune NATO out‐of‐area le amministrazioni Carter e Regan chiedevano agli alleatidell’altraspondadell’AtlanticodiaumentareleproprieforzenelvecchiocontinenteperconsentireagliUSAmaggioremobilitànellenuovezonecaldedell’instabilequadropoliticodelterzomondo29.

LapropostaamericanaaipartnereuropeièbenriassuntadaFrodeLilandinseipunti30:

1 Nato presence in the middle‐east\south west asia in peacetimenavalandairdeployments,exerciseswithpartnersintheregion,councilorsandtrainingprograms ;

2 Natoeconomicandmilitaryaidtolocalpartners;3 overflightandbaserightsfromNatopartners;4 strategiccapacityformobilityincasetheUnitedStateshadtoop‐

erateintwoplacesatthesametime,inadditiontofulfillingitsob‐ligationsforthedefenseofEurope;

5 Natomilitaryparticipation onabilateralbasisoutsideNato ;6 compensation from no‐engaged Nato powers in the form of in‐

creaseddefenceeffortswithinthealliance.

28F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐

ingthecoldwar,Forsvarsstudier,Oslo,Instituttforforsvarsstudier,1999.29M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.71.30F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐

ingthecoldwar,cit.


24

Lapropostaamericananonincontròilfavoredeglialtripartnerancoratiallavolontàdiragionare,riguardolequestioniout‐of‐area,sullabasedicooperazioni bilaterali omultilaterali ed informali, che non coinvol‐gesserodirettamentelaNATO.ComesottolineatodaMarcoClementi,laposizioneeuropeadidiniegocircal’ufficializzazionedellacooperazioneout‐of‐areaerastrettamentelegataagli interessinutritidalleprincipalipotenze europee nelle potenziali aree di intervento; in questo senso,l’obiettivoeuropeoeradinon concedereagliUSAun ruolo egemonicodaesercitareattraversolaNATO31.

I“volenterosi”avrebberoquindiformatoungruppoad‐hoctesoage‐stirevoltapervolta le crisi fuoridall’areanaturaledi competenzadel‐l’AlleanzaAtlantica.Lacreazionedigruppiad‐hococoalizionidivolen‐terosi coalition of thewilling per la risoluzionemilitare dei conflittifuori dall’area di riferimento dellaNATO, nasceva quindi dall’impossi‐bilitàditrovareunaccordofragliStatiUnitiedipartnereuropeicircauna comune politica in seno all’Alleanza Atlantica per questo tipo diazioni.

Unprimobancodiprovaperlagestionedicrisiout‐of‐areasipresen‐tòcon lo scoppiodellaguerradelle IsoleFalkland/Malvinasnelmarzo1982.InunaprimafaseinfattigliStatiUnitirimaseroformalmenteneu‐tralinelloscontroLondra‐BuenosAiresmentreBelgioeFranciasosten‐nero sin dall’inizio l’operazione britannica nel suo territorio d’oltre‐mare.LaSpagna,chedapocoavevasottoscrittoilsuoingressonellaNa‐to,nonsosterràl’operazioneconsideratiisuoistrettilegamiconilmon‐dodell’Americalatina unaposizionedisostanzialedifferenziazionesa‐ràtenutaanchedall’Italia 32.

Piùrilevante,aifinidellanostraanalisi,l’interventocompiutosottolabandieradell’UEOnelGolfoPersicodurantelaguerraIran‐Iraqsulfiniredegli anni ’80.L’operazione, resanecessariadai ripetuti attacchianavimercantiliKuwaitianeedoccidentali,miravaaripristinareuncontrollosulleviedicomunicazionesoggettealleturbolenzescaturitedalconflitto.

GliStatiUniticheapiùripresecercaronodicoinvolgerelaNATO,si

31M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.71.32 Per ulteriori approfondimenti: E. DI NOLFO, Storia delle relazioni internazionali

1918‐1999,Bologna,Laterza,2007.


25

scontrarononuovamenteconlavolontàdeipartnereuropeidiparteci‐pareall’operazionealdifuoridelquadrodell’AlleanzaAtlantica.

PaesiBassi,Belgio,Lussemburgo,ItaliaeRegnoUnitoespresseroin‐fattilavolontàdipartecipareall’operazione,macoordinandoilpropriointerventoattraversoleriattivatestrutturedellaUEO.AnchelaGerma‐nia partecipò indirettamente assumendo maggiori responsabilità sulcontrollo del Mediterraneo occidentale rimanendo perciò all’internodell’areaNATO e laNorvegia non facente parte dell’UEO chiese vo‐lontariamentedipotercollaborareconlacoalizionerinforzandolapre‐senzanavalenellaManica33.

ComebenevidenziatodaFrodeLilandildispiegamentodi forzena‐valinelGolfodapartedei“willingandable”nel1987rappresentòlapiùlarga concentrazione di forze navali mai dispiegate da paesi Nato daitempi della Guerra di Corea e formalmente, nel solco delle posizioniespressedaipaesi europei circaoperazioniout‐of‐area, senza che l’Al‐leanzaAtlanticafossestataformalmentecoinvolta34.

Nel1988sempresottobandieraUEO,lacoalizioneportòavantil’ope‐razioneCleansweeppercompletarelosminamentodelleacqueinterna‐zionalidelGolfogarantendolaliberacircolazionemarittima35.

Altrocasodi“coalitionofthewillings”precedenteall’azionedell’UEOnelGolfoPersico,fulacostituzionedelMNFinLibanonel1982allaqualeparteciparonotruppefrancesi,italianeebritannicheoltrecheamericane.

Caratteristicacomuneaquestecooperazioni:lageometriavariabile.L’operazionenelGolfoPersicodel1987neèunesempiolampante:in

quell’occasioneinfattilaNorvegia,paeseNATO manonUEO partecipòallacoalizioneformalmentecondottainambitoUEO.

Nell’interpretazionediMarcBentinck,lagestionedellequestioniout‐of‐areaneglianni ’80attraversocoalizioniadhocrappresenterebbeuncontinuum con le precedenti azioni politiche, diplomatiche e militari

33A.PIJPERS,E.REGELSBERGEReW.WESSELS acuradi ,Europeanpoliticalcooperation

inthe1980s:acommonforeignpolicyforwesternEurope?,Dordrecht,MartinusNijhoff,1988.

34F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐ingthecoldwar,cit.

35SitoUnioneEuropeaOccidentale:www.weu.int.


26

condottedaipaesioccidentalinell’ambitodelprocessodide‐colonizza‐zione. Secondoquesta logica, l’adesione aduna coalizione saràdettatadal coinvolgimentopregressodei singolipaesinellapotenziale areadiintervento36.Comegiàdettoinprecedenzagliinteressideipaesieuropeiversolediverserealtàdelterzomondocostituìun’importantemotivodiopposizione ad una strategia euro‐atlantica ufficiale e comune cheavrebbesignificatounrischiodiegemonizzazionedapartestatunitenseedunaminorelibertàd’azione.

SecondoFrodeLiland, la formuladella“coalitionof thewilling”puòessereaddiritturafattarisalirealladichiarazionedelsegretariodistatoamericanoDeanAchesoncircal’ingressonellefiladellaNATOdiGreciae Turchia 1952 . Acheson aveva infatti assicurato ai partner dell’al‐leanza atlantica che l’ingresso dei due nuovi membri mediterraneiavrebbe comportatomaggiori oneri e responsabilità soloper chi fossestatointeressatoadifendereilnuovoperimetrodell’alleanza37.

Unaltrofenomenodicooperazionerafforzatafraglieuropeiinambi‐to NATO, quindi nel campo della difesa, si registra con la nascita del‐l’Eurogrupponel1968.

Nato comeorgano informale all’internodelle strutturedelpattoat‐lantico,l’Eurogruppoiniziòariunirsineiprimianni’70conl’obiettivodicoordinareglisforzieuropeiall’internodell’alleanzacomeconseguenzadellafortepressioneamericanasultemadel“burdensharing”chesiac‐centuònelperiodo1966‐1974 incoincidenzacon l’acuirsidelconflittoinVietnamchespinseilSenatoamericanoapaventareunaridiscussionedell’impegnostatunitenseinEuropa38.

Irisultatiraggiuntidall’Eurogruppofuronotuttaviamodestiancheinragionedell’assenzafrancesechenonvipartecipòinquantooramaifuo‐ridallestruttureintegrateNato 1966 .

Lecontinuepressioniamericanecircalanecessitàeuropeadiaumen‐tareilpropriocontributoconvenzionaleportarononel1976allanascita

36M.BENTINCK,NATO’sout‐of‐areaproblem,Adelphipapers,London, International

InstituteforStrategicStudies,1986.37F.LILAND,KeepingNatooutoftrouble:Nato’snon‐policyonout‐of‐areaissuesdur‐

ingthecoldwar,cit.,p.126.38M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.69.


27

diunnuovoforumperlacollaborazionemilitarecontinentale:l’Indipen‐dentEuropeanProgramGroup IEPG .

Questavoltaanche laFranciaaderìalprogettoperché formalmenteesternoallaNATOrendendolopiùefficacedellaprecedenteesperienzadell’Eurogruppo.Anche l’azionedell’IEPGnon riuscì ad inciderepiùditantosullafortesperequazioneesistentefraspesaUSedeuropeainma‐teriadidifesa.

Nonostante ledifficoltà, questiprodromidi cooperazione rafforzatasperimentatedaglieuropeineglianni’70contribuironosostanzialmenteaconsolidareilconcettodicollaborazionemilitarefraipaesidelvecchiocontinente.

ÈMarcoClementinelsuol’Europaeilmondoadoffrirciunafotogra‐fianitidadelfenomeno39:

… l’Eurogruppoel’IEPGriuscironoadaffrontaremegliogliaspettiqualitatividiquelliquantitatividelladifesaconvenzionale.Perquel‐lavia,sirivelaronoimportantiperaumentarelacollaborazionemi‐litare degli europei: permettendo la consultazione su questioniesclusedaaltresedi,stendendoprogrammicongiuntiperlaricerca,la produzionedi equipaggiamento e per l’addestramentomilitare,razionalizzandolestrutturelogisticheedicomunicazioneessifaci‐litaronol’integrazioneel’azionecomunedegliesercitichesieranocombattutifinoapochidecenniprima.

Comegiàaccennatoinprecedenza,glianni’80segnaronounimportanteritornosullascenaeuropeadell’UEO.

Dopolasuanascitanel1955ilruolodellaUEOerastatolentamentesostituitodall’azionedialtriorganismi: le suecompetenzesocio‐cultu‐ralipassaronoalConsigliod’Europanel1970,quellepoliticheallaCoo‐perazionePoliticaEuropea CPE 1972, edaltre funzioni circa la stan‐dardizzazionedegliarmamentifuronoassorbitedallaNATOesuccessi‐vamentedall’IEPG.RimanevaallaUEOlasuacompetenzaprincipale: ladifesa;chetuttavianonpotevaessereconcretamenteesercitatapoichécompito NATO all’interno dello schema bipolare della Guerra Fredda.

39Ibidem.


28

InoltrelaUEOnonpossedevalestruttureegliorganiintegratinecessaricheleconsentisserodiassolvereautonomamenteedeffettivamenteallafunzione di difesa, un’inefficacia politica e funzionale che la trasformògradualmenteinunemptybox40.

Soloneglianni ’80aseguitodellaDichiarazionediRoma 1984 glieuropeispintidallanecessitàdidareunarispostaconcretaagliUScircalaquestionedel“burdensharing”,perpauradiunprogressivodisimpe‐gnoamericanoineuropa,riproposerolaUEOcomecornicediriferimen‐topercoordinareesviluppareleproprieposizioniinambitodisicurez‐zaedifesa.

Sitrattavaperciòdiunforumesternoallestrutturecomunitariecheprodusse inpochiannidallasua“riattivazione”alcunirisultati interes‐santi:

‐ 1987alvialeoperazionimilitaricomuninelGolfoPersicodurantelaguerraIran‐Iraq;

‐ ottobre1987approvazionediunaPlatformonEuropeanSecurityInterests41;

‐ 1988GermaniaeFrancia instituisconounabrigata integratasta‐zionantesulsuolotedescoconcomandoalternato;unprimotas‐sello cheporteràall’istituzionedegliEurocorps42nel1992con ilsummitdiLaRochelle.

IlruolodellaUEOedellesuestruttureresterannoalcentrodeldibattitoperunapoliticadi sicurezzaedifesa comunedell’Europa con reiteratitentativi di integrarla all’internodelle strutturepropriamente comuni‐tarieconilparallelosviluppodiPESCesuccessivamentePESDneglian‐ni’90e2000.

UnastoriaquelladellaUEOcheterminerànel2011conlasuachiu‐suradefinitivaaseguitodelleimportantimodificheintrodottedalTrat‐tatodiLisbonanelcampodelladifesacomune43.

40M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.72.41Unionedell’EuropaOccidentale,PiattaformadeL’Aja,L’Aja27,ottobre1987.42L’Eurocorpsèunaforzamultinazionaleindipendentechecomprenderepartimili‐

tariprovenientidaFrancia,Germania,Belgio,SpagnaeLussemburgo.43PresidenzadelConsiglioPermanentedell’UEO,Statementofthepresidencyofthe

PermanentCounciloftheWEUonbehalfoftheHighContractingpartiestotheModified


29

Unimportantecontributoallagenesidelconcettoassolutodienhan‐cedcooperationtrovaquindilasuaoriginenelcampodelladifesa.

Ilprincipiodei“willingandable”,comegiàspiegato,sisviluppainfat‐tiinambitoNATO,all’internoquindidiquelcomplessointrecciodirap‐portitrans‐atlanticiedintra‐europeinelcampodelladifesamilitaresvi‐luppatisisullosfondodellaguerrafredda44.

Sempreall’internodelPattoAtlanticonasceval’esigenzadicoordina‐re gli sforzi in ambitomilitareper renderepiù credibile epiù efficacel’impegnoeuropeoagliocchidell’alleatostatunitenseinmateriadidife‐sacontinentale.

Il concettodei “willingandable”, costituiscequindi labasedel suc‐cessivo sviluppo in ambito comunitario delle cooperazioni rafforzate.Sonoinfattiipaesivolenterosi willing enellecondizionidipoterlofareable adarevitaadunacooperazionerafforzata.

Brussels Treaty – Belgium, France, Germany, Greece, Italy, Luxembourg, The Nether‐lands,Portugal,SpainandtheUnitedKingdom,Brussels,31marzo2010.

44Perulterioriapprofondimenti:B.BURROWSeG.EDWARDS,ThedefenceofWesternEurope,BostonandLondon,ButterworthScientific,1982.

31

II. Il Trattato di Maastricht e i primi anni ’90. La UEO come soluzione per una politica di difesa comune?

1. Premessa

LafinedellaGuerraFreddaovveroladissoluzionedelsistemabipolareapriva inevitabilmente nuovi scenari per l’Europa e le sue istituzioniimprigionateperquasicinquantaanniall’internodiunquadrogeopoli‐tico bloccato dalla competizione fra le due superpotenze. Il tramontodell’imperosovieticodaunaparteedilconseguenteridimensionamentodell’impegno americano sul vecchio continente dall’altra offrivano, al‐menodal puntodi vista teorico, nuovomarginedimanovra adun’Eu‐ropapotenzialmentesemprepiùautonoma.

Se la prassi e l’azionedi trent’anni di “Comunità Europee” avevanomaturato i tempi per l’individuazione di un quadro giuridico‐politicostabileattoadelinearelemodalitàd’azionepereventualiinterventidel‐l’UnioneEuropeasulloscenariointernazionale,maisieranoaffrontatialivellocomunitarioitemidellasicurezzaedelladifesadatalacoperturaoffertadall’ombrelloatlanticocheconsentì ai12dellaCEEdidelegareallaNATOlagestionedeltemadifesapertuttalaGuerraFredda1.

1E.LETTA acuradi ,Leprospettivedi integrazionetraUnioneeuropeae l’Unione

europeaoccidentale:effettisullestrutturepolitico‐istituzionaliattualmenteesistenti,In‐formazionidelladifesa,Roma,CeMISS,1999,p.19.


32

Imutamentiepocalidelloscenariointernazionalecostringevanoperòl’Europaadassumersileproprieresponsabilitànelcampodellasicurez‐zaequindidelladifesa.

Inquestocontestosisviluppavaildibattitosullacreazionediunco‐mune spazio di sicurezza e difesa da affiancare alla nascente UE. Lacreazione di un nuovo quadro istituzionale che coinvolgesse l’ambitodellasicurezzapassavainevitabilmenteattraversoiltemadellaridefini‐zionedeirapportitrans‐atlanticiallalucedelnuovoassettopoliticoin‐ternazionale, una questione non immune dall’influenza delle vecchieimpostazioni nazionali dei singoli paesi europei, per alcuni aspetti fralorodivergenti,riguardoillegamestrutturaleconWashingtonedicon‐seguenzariguardoiltemadellaNATO.

La creazione di una European Security poggiava quindi sul difficileequilibriofraesigenzecontrapposte,ovverofralavolontàdirendereau‐tonomalapoliticadisicurezzaeuropeaelanecessitàdimantenerevivaesaldalaNATO,lesuefunzioni,lasuaeffettività2.

Il Trattato di Maastricht sembrò individuare nella UEO il punto diraccordo attraverso cui poter sviluppare sul fronteNATO la EuropeanSecurityandDefence Identity ESDI edal contempo,potersvolgere ilruolodi“bracciomilitare”alserviziodellanascentePoliticaesteraedisicurezzacomune PESC inambitoUE3.

All’iniziodeglianni ’90ilrilanciodellaUEO,organizzazioneinterna‐zionalepreesistentealTrattatodiRomadel1957edefactocooperazio‐nerafforzataesternaaitrattati,sembravaquindirappresentareunaso‐luzionepotenzialeallanecessitàdicostruireunapoliticadisicurezzaedifesa comune coerente con gli impegni atlantici, come dimostrano la

2A.FERRANTI,AspettipoliticiedeconomicidellaEuropeanSecurityandDefenceIden‐

titynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,Informazionidelladifesa,Ro‐ma,CeMISS,1999,pp.9‐10.

3«L’ESDIviene infatti sviluppatanell’ambitodellaNATOperconsentireaglialleatieuropeidiappoggiareleoperazionidirettedall’UEOfacendoricorso,d’intesaconilCon‐siglioAtlantico,allestrutturedicomando,allecapacitàdipianificazioneedaipotenzialimilitaridellaNATO,evitandocosìduplicazioniedaccrescendonellostessotempolaso‐lidarietàpolitica», inA.FERRANTI,AspettipoliticiedeconomicidellaEuropeanSecurityandDefenceIdentitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.10.

II. IL TRATTATO DI MAASTRICHT E I PRIMI ANNI ’90

33

formulazionedelart.J.4delTrattatodiMaastrichteledichiarazionian‐nessealtrattatostessoriguardantiiltemadelladifesa.

Inrealtà laquestionedelcollegamentoUEO/UEper larealizzazionediunapoliticadidifesacomuneconlaprospettivadiunadifesacomuneveraepropria,risultòesserebenpiùcomplessadiquantoauspicatodaiprotagonisti di Maastricht e troverà una soluzione, solo parzialmente,conilTrattatodiNizzaperpoiesseredefinitivamenterisoltaconglisvi‐luppi legatiall’entrata invigoredelTrattatodiLisbonacomegiàdettoprecedentemente.

2. Un piccolo passo indietro: la rivitalizzazione dell’UEO

Il Trattato diMaastricht individuerà nell’UEO l’istituzione competenteadelaborareeaporreinessereunapoliticadidifesacomuneperl’Unio‐neEuropea.PrimadiillustrareledisposizioniprevistedalTUEinmate‐ria è opportuno interrogarci sulla natura dell’UEO come risultato delprocessodiriattivazioneavviatoneglianni’80.

ComegiàaccennatonelcapitoloI,l’UEOèilrisultatodell’evoluzionedel Patto diBruxelles del 1948, organizzazione che, dal puntodi vistadell’operatività,resteràalungoaimarginidelloscenariointernazionale,schiacciata dal peso delle superpotenze, ma soprattutto oscurata dalmonopolioNATOsulladifesadelvecchiocontinente.

Ilprocessodirivitalizzazionetrovalasuaorigineall’iniziodeglianni’80 all’interno di un quadro geopolitico in fase di riconfigurazione. Lacrisidelladistensione, ilmodificarsidegliassetti strategico‐militari sulvecchiocontinente, l’evoluzionedel rapportoest‐ovest spinseroglieu‐ropeiaprodurrediversitentativiperintrodurreneldibattitocontinen‐taleiltemaUEO4.

Alprimotentativolegatoalprogettodi“AttoEuropeo”diGenscher‐Colombodel1981 sfociatapoinelladichiarazionesolennediStoccarda


titynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.50‐53.


34

del1983 seguìl’interessamentofrancesechesitradussenellapropostadelPresidenteMitterranddifaredell’UEOilpuntodipartenzaperlaco‐stituzionediun’identitàeuropeadidifesa,propostaallaqualesiassociòprestolaGermania5.

Superatoiltradizionalescetticismobritannico,il26e27ottobredel1984, in occasione del trentesimo anniversario dall’ampliamento delTrattatodiBruxellessigiunseall’elaborazioneeallafirmadellaDichia‐razione di Roma. La Dichiarazione del 1984 dà formalmente inizio alprocessodirivitalizzazionedell’organizzazionefissandonuoviobiettivie fornendole indicazioninecessarieperdarevitaadunprocessodiri‐formaistituzionaleessenzialepermuoversiagevolmentesiaall’internodelcontestoNATOsianell’ambitodell’integrazioneeuropea.

Dalpuntodivistadellanostraanalisi,ladichiarazionediRomaforni‐scealcunispuntiinteressantiperriscontrarequeicaratterifondamenta‐lichefannodellaUEOunacooperazionerafforzata.

Alpunto2dellaDichiarazione,inmeritoagliobiettividell’organizza‐zione,silegge6:

… TheMinistersstressedtheimportanceoftheTreatyandtheirattachmenttoitsgoals:

‐ tostrengthenpeaceandsecurity,‐ topromotetheunityandtoencouragetheprogressiveintegra‐tionofEurope,

‐ tocooperatemorecloselybothamongmemberStatesandwithotherEuropeanorganisations.

Ulterioririferimentialconcettodiclosercooperationfraipaesiaderentisonoriscontrabilineipunti3,6ed8dellamedesimadichiarazione:

… Conscious of the continuingnecessity to strengthenwesternsecurity and of the specifically western European geographical,political,psychologicalandmilitarydimensions,theMinistersun‐derlined their determination to make better use of the W.E.U.

5Ibidem.6Unionedell’EuropaOccidentale,DichiarazionediRoma,Roma,26‐27ottobre1984.


35

frameworkinordertoincreasecooperationbetweenthememberStatesinthefieldofsecuritypolicyandtoencourageconsensus.

… The Ministers therefore decided to hold comprehensivediscussionsand to seek toharmonise theirviewson thespecificconditionsofsecurityinEurope,inparticular:

‐ defencequestions,‐ armscontrolanddisarmament,‐ theeffectsofdevelopmentsinEast‐Westrelationsonthesecuri‐tyofEurope,

‐ Europe’s contribution to the strengthening of the Atlantic Alli‐ance,bearinginmindtheimportanceoftransatlanticrelations,

‐ thedevelopmentofEuropeancooperation in the fieldofarma‐mentsinrespectofwhichW.E.U.canprovidepoliticalimpetus.

SesottoilprofiloatlanticounaUEOrivitalizzatapotevaservirearaffor‐zareilpilastroeuropeoall’internodell’alleanzacontribuendoadunrie‐quilibrio del burden sharing, dal puntodi vista dell’integrazione euro‐pea,un’intensificazionedellacollaborazioneinambitosicurezzaedifesafraipaesiappartenentialclubUEOnonpuòchecertificarel’esistenzadiunacooperazionerafforzatadefacto.

Ungruppodipaesi “willingandable”attraverso lestrutture fornitedallastessaUEO,siriproponeva, infatti,diapprofondirelapropriacol‐laborazioneneidiversisettoriindicatialpunto8dellaDichiarazione.

ComesottolineatodaAntonioFerranti:«sieravenutaacreareun’Eu‐ropaaduevelocità,dalmomentochenontutti ipaesieuropeineface‐vanoparte»7.

Il processo di rivitalizzazione passerà poi attraverso diverse tappeprogrammatiche verticidiBonn,VeneziaeLussemburgo pergiungere,nell’ottobredel1987,all’adozionedapartedelConsigliodell’UEOdiunaPiattaformasugliinteressidellasicurezzaeuropea lac.d.PiattaformadeL’Aja nellaquale,attraversounesplicitoriferimentoall’AttoUnicoEuro‐peo AUE dell’annoprecedente,diventeràsemprepiùevidente lacom‐penetrazionedell’organizzazioneconilprocessodiintegrazioneeuropea.


titynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.58.


36

3. Il Trattato di Maastricht: le disposizioni sull’UEO

IlTitoloVdelTUE,dedicatoallapoliticaesteraedisicurezzacomune,faesplicitoriferimentoall’UEO art. J.4 perciòcheconcerne l’individua‐zione‐elaborazionediobiettiviedecisioniriguardantilapoliticadidife‐sadell’UE sancendo così l’esistenzadiun collegamentoorganico fra ledueorganizzazioni.Un’ulterioreprovadel legamepolitico‐istituzionaleche intercorre fra UEO e UE è rappresentato dalla Dichiarazione sul‐l’UEOallegataalTrattatodiMaastricht8.

Ilprimospuntointeressantecheemergedall’analisidelTitoloV‐TUEderivadaunaletturacongiuntadeiparagrafi1,2:dopoaverricondottoladefinizionediunapoliticaperladifesacomuneall’ambitoPESC par.1 edopoaverdefinitol’UEOparteintegrantedellosviluppodell’UnioneEu‐ropea par.2 ilTrattatoaffidaallastessaUEOilcompitodielaborareediporreinessereledecisionieleazionidell’Unioneaventiimplicazioninelsettoredelladifesa.

Insostanza,ungruppodipaesiaderentiall’UEoperantiall’internodiun laboratorio/avanguardia, l’UEO,vienechiamatoadelaborareepro‐porre una comune politica di difesa per l’intera Unione. ConcordandoconC.Zanghìèpossibile individuarenelJ.4.2unasostanzialedelegadicompetenzaefunzionidelConsiglioUEallaUEO9.

Ilpar.3ciaiutaquindiadfarelucesullastrutturaedilfunzionamen‐todeirapportiUE\UEOrimarcandolacondizionediesternalitàdelforoUEO rispetto alle istituzioni dell’Unione; un’esternalità che si traducequindi in autonomia procedurale dei meccanismi. Le questioni aventiimplicazioni nel settore della difesa non saranno quindi soggette alleprocedure previste dall’articolo J.3 procedura per adozione di azionicomunidellaPESC marisponderannoalmetodoprevistodall’art.8par.4delTrattatodiBruxelles,ovverol’unanimità.

ImmancabileunpassaggiochiarificatoresulruolocentraledelPattoAtlantico par.4 edellatotalecompatibilitàfrapoliticadisicurezzadel‐

8UnioneEuropea,TrattatodiAmsterdamchemodificailTrattatosull’Unioneeuro‐

pea,iTrattaticheistituisconoleComunitàeuropeeealcuniatticonnessi,1997.9C.ZANGHÌ,“LaDifesaEuropea:dall’AttoUnicoEuropeoaMaastricht”,RivistadiDi‐

rittoEuropeon.2,1994,p.218.


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l’UnioneeruolodellaNATO.AncoraunavoltaAntonioFerranticiaiutaafarechiarezzasuldibattitoesistenteall’internodeimembridell’Unionecircalaquestioneatlantica10:

accolta con il par. 4 una posizione di compromesso fra la tesifranco‐tedesca,cuiavevanoaderitoancheBelgioeSpagna,secon‐dolaqualel’affermazionedell’identitàinternazionaledell’UnioneEuropearichiedevaunaPESCcheincludesseunadifesacomune,ela tesi sostenuta da Paesi Bassi e Regno Unito a cui ha aderitol’Italianell’ultimoscorciodellaConferenza ,secondocuil’UnioneEuropea implicava l’elaborazione e l’attuazione graduale di unaPESCediun’identitàrafforzataconlaprospettivaalungoterminedi una politica di difesa comune, compatibile in ogni caso conquellacondottanelquadroNATO.

La convergenzadelgoverno italiano sullapropostaanglo‐olandeseerafigliadellevalutazionidell’alloraministrodegliesteriGianniDeMichelischeconsideravalaGranBretagnaessenzialeperlosviluppodelladifesaeuropea.

Unadifformitàdiposizioniche inevitabilmentesi riflettevasullavi‐sionestrategicadeirapportiUEO/UE:

a integrazionedell’UEOnellaUEsecondo la tesi franco‐tedescaco‐meobiettivofinaledelriavvicinamentodelledueorganizzazioni;

b complementarietàtraUEOeUE,concepitacometraitd’unionfraUEeNATOsecondol’impostazionebritannicaeneerlandese.

Unriferimentodirettoalleclosercooperationinambitodifesasiritrovadaquantodispostodalpar.5:

Ledisposizionidelpresentearticolo– si legge–nonostanoallosviluppodiunapiùstrettacooperazionefradueopiùStatimem‐brialivellobilaterale,nell’ambitodell’UEOedell’Alleanzaatlanti‐ca,purchédettacooperazionenoncontravvengaaquellaprevistadalpresenteTitolonélaostacoli.

10 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and Defence

Identitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,pp.76‐77.


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Unparagrafo,ilquinto,chepuòleggersisiacomericonoscimentodeglisforzi compiuti da alcuni paesi nella sfera della cooperazionemilitareadesempiolaBrigatafranco‐tedescanatanel1989poiintegratanegliEurocorps siacomeaperturaanuoveclosercooperationinambitoUEOoNATO.

Èopportunoricordareancoraunavoltacheilconcettodiclosercoo‐perationassumeunsignificatoprettamentepoliticoindicandolastrettacollaborazionefrapaesi inunospecificosettore.SoloconilTrattatodiAmsterdam ancoraesclusivamentenelIpilastro siinizieràaparlaredienhancedcooperationcomeconcettoistituzionalizzatoedoperativo.

Fralediversecooperazionicaratterizzatedaunaflessibilitàageome‐triavariabile,possiamoricordare,oltreaigiàcitatiEUROCORPS,l’EURO‐FOR,_l’EUROMARFOR,STANAVFORMED_e_STANAVFORLAND11.

Questi progetti, spesso bi o tri‐laterali, troveranno nell’inizio deglianni’90ilperiododimaggioresviluppoesarannocontraddistintidallageometriavariabile,unacaratteristicachecomeabbiamovistotrovalasualegittimazionenelpar.5dell’artJ.4delTUE.

Anchesenongiuridicamenterilevante, laDichiarazionesull’UEOal‐legataaltrattato,costituisceinognicasounattopoliticamenteimpegna‐tivo. I nove paesi appartenenti all’UEO, chiarificano il ruolo dell’orga‐nizzazione all’interno del sistema di difesa europeo oltre a precisare iterminidelrapportoconlaUE.

Importante precisare comequestodocumento testimoni ancoraunavoltal’esistenzadiuncoreall’internodelprocessotesoallarealizzazionedellapoliticadidifesa.Idodicipaesidell’UEdeleganoinfatti,nell’art.J.4,allaUEO,quindiainovepaesiaderenti,ilcompitodielaborare“azioniedecisioni”necessarieallacostruzionediunapoliticadidifesacomune, inove,questavoltasottoilcappelloUEO,rispondonoaffermativamente.

Nellaparteintroduttivadelladichiarazionesilegge:

Gli Stati membri dell’UEO convengono della necessità di creareunaveraepropriaidentitàeuropeainmateriadisicurezzaedidi‐fesaediassumereaccresciuteresponsabilitàeuropee inmateria

11UEO‐SegretariatoGenerale,WEUtoday,Brussels,dicembre2000.


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didifesa.Taleidentitàsaràelaborataprogressivamenteattraversounprocessochecomporteràtappesuccessive.L’UEOfaràpartein‐tegrantedelprocessodisviluppodell’UnioneEuropeaeintensifi‐cheràilsuocontributoallasolidarietànell’ambitodell’Alleanzaat‐lantica.GliStatimembridell’UEOconvengonodirafforzareilruo‐lo dell’UEO, nella prospettiva a termine di una politica di difesacomune nell’ambito dell’Unione europea, che potrebbe successi‐vamentecondurreadunadifesacomune, compatibile conquelladell’AlleanzaAtlantica.

Il testo della dichiarazione nel suo complesso si reggerà sulla doppiaesigenza“euro‐atlantica”dicostituire,daunlato,ilprimonucleodiunapoliticadidifesacomuneedicontribuire,dall’altro,alrafforzamentodelpilastroeuropeodell’alleanzaAtlantica.

Per quanto riguarda le misure previste dalla Dichiarazione tesa allanascitadiuna“strettarelazionedilavoro”UE/UEOpossiamoricordare12:

‐ sincronizzazionedelledateedei luoghidiriunioneearmonizza‐zionedeimetodidilavoro;

‐ fissazionediunastrettacooperazionetrailConsiglioeilSegreta‐riato generaledell’UEO, daun lato, e il Consiglio dell’Unione e ilsegretariatogeneraledelConsiglio,dall’altro;

‐ armonizzazione della successione e della durata delle rispettivePresidenze;

‐ definizionedelleopportunemodalitàinmododaassicurarechelaCommissione delle Comunità europee sia periodicamente infor‐matae,sedelcaso,consultatasulleattivitàdell’UEO;

‐ Incentivazione di una più stretta cooperazione tra l’assembleaparlamentaredell’UEOeilParlamentoeuropeo.

Dal Trattato di Maastricht, si evince quindi la volontà dei dodici discommettere sulla riattivazione della UEO per adempiere al compitostoricochelafinedellaGuerraFreddasembravaaverassegnatoalvec‐chiocontinente:lastrutturazionediunapoliticadidifesaedisicurezzacomune.

12UEO‐SegretariatoGenerale,WEUtoday,Brussels,dicembre2000.


40

La necessità espressa attraverso la Dichiarazione di coordinare dalpuntodivistafunzionaleedoperativoimeccanismidecisionalineèunaprova tangibile. Un’ulteriore prova di questa volontà politica emergedalla parte II della Dichiarazione sull’UEO nella quale, i paesi UE nonaderentiall’organizzazione,venivanoinvitatiafarloalfinedirealizzarel’omogeneitàdimembership13.

IlTrattatodiMaastrichtistituiscequindiattraversol’art.J.4,inseritoall’internodelCapitoloVrelativoallaPoliticaEsteraediSicurezzaCo‐munelinkageformalefraUEeUEO.

Nelleintenzionideisuoifirmatari,iltestodelTUEcostituisceunveroepropriorilanciodell’UEO,unascommessachepuntavasull’operatodiuna cooperazione rafforzata de facto l’UEO per la realizzazione diobiettivifuoridallaportata politico‐istituzionale dell’UE.

Puntare sulla UEO significava altresì fondare il processo di costitu‐zionediunasferadisicurezzaedifesacomunesudiunpattoche,costi‐tuendoilpilastroeuropeodell’AlleanzaAtlantica,organizzavalalegitti‐madifesacollettivaalloramancanteneitrattaticomunitari.

Una scommessa che sarà peròminata in partenza dalle divergenzestrategiche esistenti all’interno dei paesi dell’Unione relative al conse‐guimentodiun’effettivaintegrazionenell’ambitodellasicurezzaedife‐sa14.

4. Le missioni di Petersberg e le operazioni degli anni ’90

Laprimadirettaconseguenzadellariattivazionedell’UEOsiritrovanel‐l’elaborazionedeic.d.CompitidiPetersberginoccasionedellariunione

13 Solo la Grecia, nel 1995, entrerà a far parte dell’UEO con lo status di Member

CountryalcontrariodiDanimarcaedIrlandacheentrerannogiàdal1992maconlosta‐tusdiObserverCountry.

14 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and DefenceIdentitynelquadrodiuna integrazionedegliesercitieuropei, cit.,92;E.LETTA acuradi ,Leprospettivedi integrazione traUnioneeuropeae l’Unioneeuropeaoccidentale:effettisullestrutturepolitico‐istituzionaliattualmenteesistenti,cit.


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delConsigliodell’UEOdiBonndel19giugno1992qualchemesedopolafirmadelTUE.

Icompiti omissioni delineatidallaDichiarazion15 finale,molto li‐mitatinella loroprima formulazione,venivanopredisposti surichiestadell’UE e costituiranno la principale novità nel quadro dello sviluppodellacapacitàoperativaediproiezioneesternaUEO.

Le nuove missioni previste dalla dichiarazione di Petersberg sonotre16:

‐ missioniumanitarieedisoccorso es.evacuazionedeinazionali ;‐ missionidimantenimentodellapace peace‐keeping ;‐ missionedigestionedellecrisieristabilimentodellapace peace‐

enforcement .

Oltrealladefinizionedellenuovetipologiediintervento,all’internodel‐laDichiarazioneèpossibileindividuareun’interessanteriferimentoallosviluppo di una enhanced cooperation nel settore degli armamentipar.I.13 17.Il generico riferimento ad un rafforzamento della cooperazione nel

settore degli armamenti espresso dall’art. C.5 della Dichiarazione sul‐l’UEOallegataalTUE,vienequitrasformatoinunpiùspecificoinvitoadinstaurare una enhanced cooperation tesa adar vita adunaEuropeanArmamentsAgencyattraversol’azionecongiuntadiIEPG organizzazio‐neinternaallaNATO edellastessaUEO.

RiguardoaltemadellamembershiplaDichiarazioneintroduceun’im‐portantenovitàtesaadeliminareilproblemadelleasimmetrieUE‐UEO.

15UEO‐ConsigliodeiMinistri,DichiarazionediPetersberg,Bonn,19giugno1992.16G.BONVICINI acuradi ,L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionaleeglobale,

QuadernidelCentroAltieroSpinelli,Milano,FrancoAngeli,2010.17DichiarazionediPetersbergPar.I.13:«WEUMinisterswelcomedtheIEPGDefence

Ministers’decision,attheirOslomeetingon6March1992,toanalysethefutureroleoftheIEPGinthenewEuropeansecurityarchitecture.ThisrepresentsapositivedevelopmentfullyinlinewiththeobjectivesetbyWEUmemberStatesinMaastrichtfurthertoexamineenhancedcooperationinthefieldofarmamentswiththeaimofcreatingaWEUEuropeanAnnamentsAgency.WEUMinistersproposethatbothWEUandIEPGexpertsanalysethisissue in depth, carry out an initial examination of the role and functions of a possibleEuropeanArmamentsAgencyandsubmitareportforconsideration».


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Se l’introduzione dello status dimembro associato aveva risolto laquestionerelativaaipaesiNATOnonaderentiall’UE, rimanevaancorairrisoltalaquestionedeipaesiUEnonaderentiall’UEOperchéneutraliIrlandaesuccessivamenteFinlandia,AustriaeSveziaconl’allargamen‐todel1995 edellaDanimarcachedasempreesprimelasuacontrarietàneiconfrontidiunapoliticadidifesacomune.

Lasoluzioneveniva trovatanell’istituzionedella categoriadeipaesiosservatoricheseppurconsentendoesclusivamentelamerapartecipa‐zionealleriunionidelConsiglioUEOsenzadirittodivotoeparola,con‐tribuivaariallineareilquadrodellemembershipfralediverseistituzio‐nidelpercorsodiintegrazioneeuropea.

Dalpuntodivistaoperativo la “bandieraUEO” saràprotagonistadimissioni di piccolo cabotaggio sullo sfondo del conflitto della ex‐Jugo‐slaviacherappresenterannoleprimeazionidi interventosulsuoloeu‐ropeo comegiàdettoinprecedenza,neglianni’80l’UEOeraintervenu‐tanell’areadelGolfoPersico:inoccasionedelconflittoIraq‐Irannell’88e inaltrepiccoleoperazioni legateallaGuerradelGolfonel ’91 e checontribuirannoamettereinlucelimitiedinefficienzedelsistemamilita‐reeuropeonelsuocomplesso.

AlleprimeoperazionidisorveglianzaecontrollosvoltesulDanubioenelMarAdriaticopergarantirel’applicazionedellesanzioniimposteallaex‐Jugoslavia,seguivaunamissionediassistenzaesupportologisticosuterritoriojugoslavopressolacittàdiMostar18.

Il5ottobre1993,pochesettimaneprimacheilTUEentrasseinvigo‐re,ilconsiglioUEchiedevaallaUEOdivalutarelepossibilitàdicontribu‐toallagestione/amministrazionedellacittàdiMostarinBosnia‐Herze‐govina.SullabasediunaccordobilateraleconlaUE,laUEOsiimpegna‐vaagarantireilcontrollosullasicurezzaattraversoildisarmodellapo‐polazionecivileoltreacontribuireall’inquadramentoeallaformazionedelnuovopersonaledipolizialocale.IlcontingenteUEOarriveràacon‐tare200unitànel1995grazieallapartecipazioneattivadituttiedieci

18E.LETTA acuradi ,LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione

europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti,cit.,pp.30‐34.


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glistatimembripiùilcontributoditreosservatorieuropei Austria,Fin‐landia,Svezia .

Tuttavial’operazionecondottaaMostarnonpuòesserericollegabilealledisposizioniprevistedall’art.J.4delTUEperdueordinidimotivi.

Primo,larichiestadeipaesieuropeiarrivaprimadell’entratainvigo‐redelTUE 5ottobre1993 ,insecondoluogoicompitinoncorrispon‐donoaquelliprevistidall’art.J.4.2chefannoespressamenteriferimentoal settoredelladifesa. Il cdclick‐in,previstodal trattatodiMaastricht,saràinfattiattivatodalConsiglioUEsoloindueoccasioni19:

1 novembre1996inoccasionediunpossibileinterventoumanitarionellaregionedeiGrandiLaghi inAfrica maiportataacompimen‐to ;

2 settembreenovembre1998conlarichiestadiorganizzaretredi‐verseoperazionineiBalcani20:‐pianificazione di operazione di polizia internazionale di assi‐stenza alle autorità albanesi decisionedelConsiglioUEdel 22settembre1998 ;

‐organizzazionediun’operazionedisminamento inCroazia de‐cisionedelConsiglioUEdel9novembre1998 ;

‐operazionedi“generalsecuritysurveillance”inKosovoattraver‐solestrutturedelWEUSatelliteCentre decisionedelConsiglioUEdel13novembre1998 .

Nelcomplesso,lariattivazionedell’UEOnonriusciràaconseguireirisul‐tati sperati relegando l’organizzazioneadunaposizionedimarginalitànelloscenariopoliticointernazionale.Lavolontà/necessitàpoliticadegliStatieuropeidicontinuareapuntaresullagaranziaAtlanticaanchedo‐pofinedellaGuerraFreddanonconsentiràalleprimecrepeemersedal‐la finedelmondobipolaredi trasformarsi in fratture strutturali. L’Eu‐ropa avrà difficoltà a prendere l’iniziativa, muovendosi all’interno deibinariUEO‐PESC,anchequandolecondizioniinternazionalisembreran‐no consentirlo: è il casodell’operazioneAlba inAlbania aprile‐agosto

19A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,Chaillotpaper,Paris,WesternEuropean

Union.InstituteforSecurityStudies,2000.20SitoUnionedell’EuropaOccidentale:www.weu.int.


44

1997 .Lavolontàstatunitensedinonassumereunruologuidanellari‐soluzionedellaquestionealbaneselasciavaall’UElapienaresponsabili‐tàsullemisuredaintraprendereperporrerimedioallasituazionedito‐tale instabilità nella quale versava il paese delle aquile. Alla prova deifatti,nonsi riuscìa trovareunaccordosull’interventoall’internodellestrutture PESC‐UEO a causa delle perplessità espresse da Germania eRegnoUnito21.Lasoluzionevenivatrovataall’esternodei “framework”comuni con l’istituzione di una “coalition of the willing” guidata dal‐l’Italia22. Il ricorso ad una coalizione ad hoc esterna alle struttureUE‐UEOeraun’ulterioreprovadell’affanno endemiconelqualeversava lapoliticacomunedisicurezzaeuropeaapochiannidallanascita.

L’irrisoltodilemmasullarealeconvinzioneeuropeadiconvertirsi inattorepolitico‐militareoltrecheeconomicocontinueràadessereilleit‐motivdietroalledecisioniriguardanti il futurodellerelazioniUE‐UEO,un tema che sarà al centro del dibattito per la riformadel Trattato diMaastricht,untemachecomevedremosiintrecceràallafinedeglianni’90conquellodella flessibilitàedellacooperazionerafforzata: lasciareaivolenterosilapossibilitàdiintensificareilprocessodiintegrazione.

21A.MISSIROLI acuradi ,FlexibilityandenhancedcooperationinEuropeansecurity

matters:assetsorliabilities,Occasionalpaper,ParisWesternEuropeanUnion.InstituteforSecurityStudies,1999,p.15.

22 Facevano parte dell’operazione Francia, Grecia, Romania, Slovenia, Spagna, Tur‐chiaeulterioricontributi,seppurlimitati,furonooffertidaAustria,BelgioeDanimarca.

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III. Il Trattato di Amsterdam: un’occasione mancata. UEO e flessibilità dalla CIG 96-97 alle disposizioni del Trattato

1. Premessa

IldibattitosulruolodellaUEOedelsuoraccordocon l’UEsaràunodeitemi centrali della discussione in seno alla Conferenza intergovernativaCIG del ’96‐97preparatoria alla revisionedelTrattato sull’UnioneEu‐ropea TUE cosìcomelaquestionedellecooperazionirafforzate.Obietti‐vodeifautoridellaflessibilitàsaràinfattiquellodiriportarel’ideadicoo‐perazionerafforzataall’internodellasferadellasicurezzaedifesa,ambitodalqualetraevalesueoriginipartendodalconcettodi“willingandable”.

Iltemadellasicurezzasaràquindiinevitabilmentelegatoaquellori‐guardantelecooperazionirafforzateelaflessibilità,duetermini,questiultimicheverrannospessoutilizzaticomesinoniminellinguaggiopoli‐ticoedaccademicogenerandononpocheambiguitàinterpretative.

Dietro ai due termini si nascondevano infatti visioni contrappostesullo sviluppo dell’integrazione europea con particolare riferimento altemadellasicurezzacomune.

Il termine cooperazione rafforzata coopération renforceé portavaconséunavisione “concentrica”delprocessodi integrazione. I fautoridellacooperazionerafforzataconsideravanoquest’ultimaunostrumen‐


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toutileadunagradualeestensionedelmetodocomunitarioallealtreat‐tività/competenzedell’UE.Diversamenteiltermineflessibilitàeraasso‐ciatoadunaconcezione“decentralizzata”dell’Europa,adunprocessodiintegrazionecheconsentissel’esistenzadidiversilivellidicomunitariz‐zazioneechegarantissequindiaidiversipaesilapossibilitàedildirittodiopt‐out1.

Un’ambiguità terminologica che nascondeva una ben più grave di‐vergenzadi visioni strategiche.Ambiguità chenecessariamentecontri‐buiràaminaresindall’inizioiltemadell’istituzionedicooperazioniraf‐forzateinambitosicurezzaeparallelamente,comeanalizzeremoinque‐stocapitolo,ilprocessodiassorbimentodellaUEOall’internodell’UE.

La mancata introduzione delle cooperazioni rafforzate nel pilastrodellaPESCdaunlatoel’impossibilitàditrovareunasoluzionedefinitivaalla questione del rapporto UE‐UEO dall’altro, costituiranno infattiun’occasione persa ed una battuta di arresto nel graduale processo diformazionedistrumentiflessibilinecessariallarealizzazionediunapo‐liticaeuropeadidifesa.

2. La CIG 96-97: il dibattito sulla flessibilità

Lanecessitàdirenderepiùflessibiliimeccanismidell’Unioneemergeràsindaiprimidibattitirelativiallemodifichedaapportareallaprimaver‐sionedelTUEattraversolaconvocazionediunaCIGcheapriràiltavolodei lavori il 29marzodel 1996 comeprevisto dallo stessoTrattato diMaastricht.

ComeevidenziatodaGeoffreyEdwardsedEricPhilippart,amenodiunannodidistanzadalla ratificadelTUE,nonesistevapiùunachiaracondivisionediobiettivisulprocessodiintegrazionefraiquindici2.

Undatopolitico fondamentale chedeve essere correlato alle conse‐guenzedellafinedelmondobipolare.LafinedellaGuerraFreddaaveva

1A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.2G.EDWARDSeE.PHILIPPART,FlexibilityandtheTreatyofAmsterdam:Europe’snew

Byzantium?,cit.,p.9.

III. IL TRATTATO DI AMSTERDAM: UN’OCCASIONE MANCATA

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infatticonsegnatoall’Europaunamaggiorelibertàd’azioneedautonomiacheriusciràaconcretizzarsidalpuntodivistaeconomico‐strutturaleedistituzionaleattraversolanascitadellaUEe,inparticolare,dell’UEMmache stenterà a trovare una configurazione sul piano della proiezioneesterna sia in terminipolitici sia in terminimilitari. Ladifformitàdelleposizioninazionalineglianni’90erafigliadieffettiapparentementecon‐trastanticonseguentiallo“scioglimento”deigrandiblocchi.Laforzacen‐tripetadelprocessodi integrazioneandavascontrandosicon lavolontàdeidiversi contesti nazionalidi ritagliarsiunproprio spazio all’internodelnuovosistemamondiale,nonpiùincentratosulloscontroideologicoUSA‐URSS,lecuidinamicheeranoancorainviadiformazione.

UnaltrofenomenofruttodelcrollodelmurodiBerlinoedellaconse‐guenteriunificazionetedescaeralospostamentodelbaricentrodell’al‐largamento ad est.Già con i programmiPHARE Poland andHungary:Assistance for Restructuring their Economies e PRAQ ProgrammeRégionald’AssuranceQualité l’Europadeiprimianni’90gettavalebasiperunpotenzialeefuturoinserimentodeipaesiex‐comunistiall’internodelcontestocomunitario3.

Nonostante lecontrapposizionie idubbisulruoloche l’UEavrebbedovutogiocarenelfuturo,eraevidentesindaiprimianni’90chelasfidaeuropea avrebbe dovutomisurarsi con un quadro interno sempre piùcomplessoecompositorisultantedallaprogressivaespansionedeipro‐priconfiniequindideimoltepliciinteressipolitici,spessocontrastanti,inglobati.

Un’Europainprospettivasemprepiùgrandeediversificataalsuoin‐ternoavevabisognodiflessibilità.

L’apertura della CIG prevista per il 1996, nel rispetto dell’art. Ncomma2delTUE,eraprecedutadailavoridiunappositoGruppodiRi‐flessionepresiedutodaCarlosWestendorpeformatodairappresentantipersonalideiprimiministri.

NelreportredattodalGruppodiRiflessioneneldicembre1995,ve‐nivanoquindidelineati icriteridella flessibilità/differenziazioneappli‐cataalprocessodiintegrazione4:

3SitoUnioneEuropea:http://www.europa.eu.4SitoEuropeannavigator:http://www.cvce.eu/.


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‐ flexibility shouldbeallowedonlywhen it serves theUnion’sob‐jectives and if all other solutions have been ruled out and on acase‐by‐casebasis;

‐ differencesinthedegreeofintegrationshouldbetemporary;‐ nonewhosodesiresandfulfilsthenecessaryconditionsprevious‐

lyadoptedbyallcanbeexcludedfromfullparticipationinagivenactionorcommonpolicy;

‐ provisionshouldbemadeforadhocmeasurestoassistthosewhowant to takepart inagivenactionorpolicybutare temporarilyunabletodoso;

‐ when allowing flexibility the necessary adjustments have to bemade to maintain the "acquis", and a common basis should bepreservedtopreventanysortofretreatfromcommonprinciplesandobjectives;

‐ asingleinstitutional frameworkhastoberespected, irrespectiveofthestructureofthetreaty.

IlreportidentificavapoiilIIpilastroequindilaPESC insiemeadalcuniaspettidelIII l’ambitopiùcongenialealconcettodidifferenziazione,unaspettocherisultaapparentementeparadossalesesipensaall’esito fi‐naledelTrattatodiAmsterdam5:

… WhereasderogationsmustnotbeallowedintheCommunity"pillar"iftheyjeopardizetheinternalmarketandcreatediscrimi‐natoryconditionsforcompetitiveness,CFSPandsomeJusticeandHomeAffairsissuesenableagreaterdegreeofflexibility … .

Ilconcettodiflessibilitàelesueapplicazioniistituzionaligiocaronoquin‐diunruoloimportanteneilavoridellaCIGsindallasuapreparazione.

Come notato da importanti esponenti del mondo accademico adesempioEdwards,Ehlermann,Philippart ecomeaccennatonelCapito‐loI,allaCIG96‐97siassistetteadunaincredibileproliferazionediter‐minieconcettiriguardanti il temadellaflessibilità. I terminiflexibility,differentiation, closer cooperation, enhanced cooperation venivano in‐

5SitoEuropeannavigator:http://www.cvce.eu/.


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tesinellepropostepresentatedaidiversistatimembricomesinonimiedutilizzatiquindialternativamente6. In realtàdietroallo stessoconcettodi flessibilità, sinascondevanodiversevisioni strategichedel processodiintegrazione.

Celebre il commentodiFrankVibertalloradirettoredelloEuropeanPolicyForumchedallecolonnedelFincialTimes,riferendosialdiversosignificatoattribuitoalconcettodiflessibilitàdapartedeiprincipalilea‐der europeidisse7: «PresidentChirac, ChancellorKohl andPrimeMini‐sterMajoreachsupport‘flexibility’.Eachsupportsomethingdifferent».

L’approccio franco‐tedescoal temadell’integrazione flessibile èbenriassuntodal concettodi coopération renforceé introdottopropriodaifrancesi alla CIG, un termine che portava con sé una concezione diun’Europaprogressivamenteintegrata.Quest’ideariassumevaduecon‐cettiportatiavantinel1994dalprimoministrofranceseEdouardBalla‐duredallaCDU/CSUinGermania.

NellasuapropostadiEuropa formatada“cerchiconcentrici”,Balla‐dur parlò di “solidarités renforcés” necessarie nel campo economicocomeinquellodelladifesa,un’ideanonlontanadalrichiamotedescoadun “inner core”, citato nella proposta della CDU/CSU, che potesse farfronteallenuovesfideeuropeesenzaessererallentato8.

Lacomunitàdiintentifranco‐tedescacircailtemadellaflessibilitàèfacilmenteravvisabilenelledue letterecongiuntepredispostedaFran‐ciaeGermaniail6dicembre1995 letteraChirac‐Kohl9 eil17ottobre1996 letteradeiministridegliesteriKinkeleCharette10 .

«Temporary difficulties of a partner in keeping pace ought not tohampertheUnion’sfreedomofactionoritspossibilitiesofmakingpro‐gress»:questol’approcciodeifranco‐tedeschialtemadellaflessibilità.

Iltrattatodovevaquindiconsentireaipaesiconla“volontà” willing

6G.EDWARDSeE.PHILIPPART,FlexibilityandtheTreatyofAmsterdam:Europe’snew

Byzantium?Occasionalpaper,CentreforEuropeanLegalStudies,Cambridge1997.7FinancialTimes,11dicembre1996.8LeMonde,30novembre1994;TheEconomist,10septembre1994.9 Per ulteriori approfondimenti: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos‐

de_en.htm.10 Per ulteriori approfondimenti: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos‐

be_en.htm.


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e“nellecondizioni” able ,dipoterintensificarelapropriaintegrazioneall’internodelquadro comunitario consentendo così all’Unionedipro‐seguireilsuoprocessodiintegrazione11.

Assolutamentedivergentedall’impostazionefranco‐tedescal’approc‐ciobritannicoche,partendodaunadifferente interpretazionedelcon‐cettodiflessibilità,intendevaperseguireobiettividiversi.

LaflessibilitàrichiestadalconservatoreJohnMajor,neglianniprece‐denti laCIG, coincidevacon il concettodiEuropeà la carteopickandchoose,ovveroconun’ideadiEuropapiù“snella”checonsentisseaidi‐versi paesimembri di scegliere a quale iniziativa del trattato predereparte. Una flessibilità incentrata sul concetto di opt‐out che già avevaconsentitoallaGranBretagnadinonaderire,adesempio,all’UEM.

Laprimaideadi flessibilità,quella franco‐tedesca,miravaquindiadavvantaggiareilprocessodiintegrazioneeuropeoattraversol’azionedipaesi“willingandable” un’ideachecomeabbiamovistonelcapitoloIeramutuatadalmondodelladifesa ;laseconda,quellabritannica,muo‐vevadallavolontàdistatistoricamentescetticiversoilprocessodiinte‐grazione,dipoterrestarefuoridainiziativecontrastanticonl’“interessenazionale”.

Aquestoproposito,sottolineaEhlerman,laposizionedellaGranBre‐tagnaeradiassolutaostilitàversolapossibilitàchecooperazioniraffor‐zateall’internodell’UEpotesseroportareavantiautonomamenteilpro‐cesso di integrazione. La Comunità aveva ridemensionamento l’EFTAAssociazioneeuropeadiliberoscambiosortanel1960supropostadelRegnoUnito,allaqualeaderironoAustria,Danimarca,Norvegia,Porto‐gallo e Svizzera , l’UEM minacciato la posizione strategica della City,l’opt‐outsullesocialprovisionsprevistedaMaastichtnonavevafermatolegrandicompagniebritannichenell’adottarevolontariamenteleregoleprevistedaltrattato;laposizionediLondraspessopresentatacomefau‐trice della flessibilità tout court era in realtà fermamente contrariaall’ideadellacooperazionerafforzata12.

11C.D.EHLERMANN,Differentiation,flexibility,closercooperation:thenewprovisionsof

theAmsterdamTreaty,SanDomenicodiFiesole FI ,EuropeanUniversityInstitute,1998.12C.D.EHLERMANN,Differentiation,flexibility,closercooperation:thenewprovisions

oftheAmsterdamTreaty,cit.,p.12.


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GiuntiallaCIG96‐97lospettrodellediverseposizionisullaflessibili‐tàpuòesserecosiriassunto:

‐ l’Europadeisei Belgio,Francia, Italia,Germania,LussemburgoeOlanda , guidatadall’asse franco‐tedesco, essenzialmente favore‐vole seppurcondiverseintensità adunaflessibilitàtesaadage‐volareilprocessodiintegrazione;

‐ i nuovi Statimembri Austria, Finlandia e Svezia favorevoli alladiscussioneanchesecondiverseriserve;

‐ ipaesic.d.poveri Grecia,Irlanda,Portogallo,Spagna cheoscilla‐vanofraunaposizionediriluttanzaadunafermacontrarietàperpauradiessereesclusidaisuccessivistadidiintegrazione;

‐ Gran Bretagna e Danimarca pronte a condurre il dibattito sullaflessibilità verso l’opportunità di istituzionalizzare il concetto diopt‐out.

Ilnuovoconcettodicooperationrenforcée‐enhancedcooperationintro‐dottodaifranco‐tedeschiinfluenzeràsensibilmenteildibattitodellaCIG.

Lanecessitàdiregolamentareilconcettodellaflessibilitàedellaclo‐ser cooperation come già abbiamo avuto modo di dire, nasceva dallaprospettivadiun’Europasemprepiùestesaecomplessaepotevaconta‐re su esempi positivi di collaborazioni esterne ai trattati comunitaricomeSchengenelaUEO chenecessitavanodiunaregolamentazione.Ilconcettodei“willingandable”,equindidellastrettacollaborazionedi“volenterosidell’integrazione”,dovevaperòscontrarsiconiltimoredel‐lenazionipiù“deboli”dirimaneretagliatefuoridaiprogressivistadidiintegrazione. Il rischio paventato damolti si basava sulla convinzionechelapossibilitàdiaccederefacilmenteallacooperazionerafforzataal‐l’interno del framework comunitario avrebbe consentito ai paesi eco‐nomicamente più forti di escludere i più poveri, un utilizzo impropriodellacooperazionerafforzatasarebbeinevitabilmenteincorsonellavio‐lazionedeiprincipîdiuniformitàdeldirittocomunitarioediparitàdeltrattamento inambti comeadesempio ilmercato internochesi fondaappuntosull’uniformitàdellaregola13.

13R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”inG.BONVICINIeG.L.TOSATO

acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.


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Una soluzione di compromesso che consentisse da un lato l’inse‐rimentodi flessibilità e chedall’altro garantisse unaparticolare atten‐zionealla tuteladeipiùdeboli ononaderenti venivaelaboratadallapresidenzaitalianaattraversolapropostadiprincipîecondizionirego‐latoriperl’attivazionedellacooperazionerafforzata14:

a The principleswhich should appear in the Treaty should en‐sure:‐ conformitywiththeobjectivesdefinedbytheTreaty;‐ compliancewiththesingleinstitutionalframework;‐ compliancewiththe"acquiscommunautaire" inparticularthatconstitutedbythesinglemarketandrelatedpolicies andanab‐senceofdistortionsinthefunctioningoftheUnion;

‐ that the idea of a common endeavour predominates, throughrecognition of the principle of non‐interference ensuring thatclosercooperationproceedssmoothly,atthesametimeassafe‐guardingtheinterestsofnon‐participantMemberStates;

‐ openness to all Member States wishing to participate and ful‐fillingtheconditionsforparticipation.b Anumberofconditionsforsettingupclosercooperationwereconsidered; theseconditionseliciteddifferingopinionsandneedtobediscussedfurther.Theychieflyregard:‐recourseasalastresort;‐ duration of closer cooperation: the question was raised as towhetheritoughttobetemporary;

‐ the minimum quorum of participant Member States, so as toprecludetheriskof"competingcircles"developingorlossoftheUnion’strueidentity.

La cooperazione rafforzata, nell’idea italianadi riforma, dovevaquindiessere:

the exeption and not the rule, not used by a minority to forgeaheadwhile the rest look on; rather it should be themeans for

14 CIG 96‐97, Presidency Introductory Note – subject: flexibility CONF 3914/96 ,

Brussels,24settembre1996.


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avoiding aminority stopping differentiated initiatives from pro‐ceedinginarestrictedframeworkwiththeagreementofthema‐jority15.

Nellapropostaitalianainoltrelecooperazionirafforzateeranoconcepi‐tecomeelementodiflessibilitàdaestendereatuttietreipilastri.Oltrea principî e condizioni generali la proposta della delegazione italianapresentava quindi diverse clausole di applicazione specifiche per i treambiti. Importanteconsiderare,ai finidellanostraanalisi,chefinoalleultimefasidellaCIGsembreràpossibileinserirelecooperazioniraffor‐zatenelcampodellaPESC.

Fra le clausole proposte per le cooperazioni rafforzate in ambitoPESCinundraftdeinuoviartt. J.1, J.12del24settembre199616eranoravvisabili:

a un limiteminimo fissato ai 3/4‐4/5degli Statimembri e dell’in‐terapopolazione;

b il rispetto degli obiettivi generali della PESC, delle linee guidatracciatedalConsiglioEuropeoedognidecisioneprecedentemen‐te assunta in ambito PESC al fine di promuovere l’identità del‐l’Unione e la sua effettività nello scenario internazionale nel ri‐spettodeisuoiinteressi;

c lanaturaapertadellacooperazione,ovverolaprevisionedeldirit‐todiopt‐in.

L’art. J.12, così come formulatoneldraftprecedentemente citato, oltreadindividuaremisureinfavoredeinon‐partecipanti opt‐in eravoltoagarantire ai partecipanti un’effettiva libertà d’azione nel rispetto deimeccanismidecisionalidelconsiglio.

Lapresenzadicooperazionirafforzateall’internodelIIpilastrorima‐sequindiun’opzioneplausibilefinnellefasiconclusivedellaConferenza.

InunanotadellapresidenzadellaCIGdelsettembre1996 il IIpila‐

15 CIG96‐97, Italiandelegation – subject: flexibility CONF3801/97 ,Brussels, 15

gennaio1997.16 CIG 96‐97, Presidency Introductory Note – subject: flexibility CONF 3914/96 ,

Brussels,24settembre1996.


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strovenivaindicatocomel’ambitopiùappropiatoassiemealJHA Justi‐ceandHomeAffairs adospitaremeccanismidiflessibilitàalcontrariodelprimochesembravagenerarelemaggioriperplessità17:

Theneed topreserve the acquis communautairemeans that thescope formakinguseof flexibilitymechanisms iscertainlymuchmorelimitedunderpillarIthanintheCFSPorJHAareas.Severaldelegations have argued that any new flexibility arrangementsshouldnotapplytothefirstpillaratall.

UninserimentodellecooperazionirafforzatenelIIpilastroavrebbeavutoun’implicazionedirettanellasferadellasicurezzacomeinquellodelladi‐fesa;èlastessapropostaitaliana primapropostapresentatadaunade‐legazionenazionale sull’insiemedellequestioni relative allaPESC 18delgennaio1997arilevareunacompatibilitàdelleenhancedcooperationconilprocessodisviluppodiunapoliticadisicurezzaedifesacomune19:

Enhanced cooperation in the fieds of security and defence doeshowever seem to be justified given the objective differences inMember States’ situations here; it is therefore conceivable thatstrengtheningthesecurityoftheUnionanditsMemberStates,anobjectiveofthecommonforeignandsecuritypolicyunderArticleJ.1 2 ,canbepersuedwithvaryingenergy.ItshouldalsobenotedthatmembershipoftheWEU,whichinthewordsofArticleJ.4 2 “isanintegralpartofthedevelopmentoftheUnion”,isadistinc‐tivefeature,onwhichsomeMemberStateswillbeablelegitimate‐lytobuildenhancedsecurityanddefencecooperationintheUn‐ionframework.

17 CIG 96‐97, Presidency Introductory Note – subject: flexibility CONF 3914/96 ,

Brussels,24settembre1996.18E.LETTA acuradi ,LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unione

europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti,cit.,p.52.

19 CIG 96‐97, Italian delegation – subject: Common Foreign and Security PolicyCONF3965/96 ,Brussels,25ottobre1996;CIG96‐97,Italiandelegation–subject:flex‐ibility CONF3801/97 ,Brussels,15gennaio1997.


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UnriferimentoallapoliticadidifesaeallaUEOcheègiustificatodallastessadisposizione/raccordointrodottodaMaastrichtconl’Art.J.4.

Secondo la nuova versione proposta dalla delegazione italiana del‐l’Art. J.4a le cooperazioni rafforzate nell’area della sicurezza e difesaavrebberodovutoessereconformiagliobiettividelTitoloVdeltrattatoequindirealizzabiliall’internodelframeworkPESC.

Questaimpostazioneèriscontrabileneldraftitalianosullaflessibilitàdel15gennaio199720 art.J.4 :

TheprovisionofArticleJ.4shallnotpreventMemberStatesbeingauthorized to develop, through the institutions, procedures andmechanismsofthiTreaty,closercollaborationintheareaofsecu‐rity and defence – including cooperation on armaments – basedon their common membership of the WEU. Such collaborationmust complywith theobjectivesof thisTitle, the guidelines laiddownbytheCouncilofEuropeandthedecisionsalreadyadoptedintheframeworkofthecommonandsecuritypolicy.

Unaproposta,quellaitaliana,cheoltreaprevederelacompatibilitàdellecooperazionirafforzateconilIIpilastro,auspicavaunamaggiorapplica‐zione delmetodo della qualifiedmajority vote QMV come rilevabiledallasecondaparteJ.4acomma1.

TuttavialapropostadiunIIpilastrochepresentasselapossibilitàdiattuarecooperazionirafforzate,sullasciadiquellarichiestadiflessibili‐tàespressasindalleriunionidelGruppodiRiflessione,poiripetutamen‐te riaffermata durante la CIG, cadde nelle ultime ore del negoziato adAmsterdam.

Ilconcettodiflessibilità,ancorapresenteintuttiipilastrinell’ultimodraftpresentatodallaPresidenzaolandesenelmarzo1997,venivaeli‐minatodefinitivamentedall’ambitoPESCnellafasefinaledelnegoziatoduranteilConsiglioeuropeodiAmsterdamavantaggiodell’“astensionecostruttiva”.

La mancata introduzione delle cooperazioni rafforzate nel quadro

20 CIG96‐97, Italiandelegation – subject: flexibility CONF3801/97 ,Brussels, 15

gennaio1997.


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PESCpuòquindiattribuirsiadunaassenzadivolontàrealedapartede‐gli Stati membri di introdurre specifiche forme di flessibilità21. Sel’ostilitàdellaGranBretagnaeragiustificatadaragioni legatealprinci‐pio e alla tradizione nonostante l’atteggiamento più europe‐orienteddelneoelettogoverno laburistadiTonyBlair e lariluttanzadeipaesipiccolimotivatadallapauradiesserelasciatiaimarginidelprocessodiintegrazione, un discorso diverso deve essere fatto per Francia e Ger‐mania.Sullascelta finalediParigiprevalse lapaurache ilmeccanismointrodottopotesseviolareildirittodiunoStatomembrodidire“no”difronteacasidivitaleimportanzanazionale.LaGermania,invece,nonnevedeval’urgenza,considerandodiprioritariaimportanzauninterventosuglialtripilastri.

NellaletturadiEdwardsePhillipart,anostroavvisopococonvincen‐te,unaspecificaclausoladiflessibilità lacooperazionerafforzata veni‐va dunque eliminata dal secondo pilastro poiché il settore della PESCeragiàestremamenteflessibile;rafforzarequestoconcetto,nellavisionedei due autori, avrebbe lanciato almondo un segnale sbagliato, intac‐candolacredibilitàstessadellaPESC22.

3. La CIG 96-97: il dibattito sulla UEO

La sostanziale e perdurante impotenza dell’UE di fronte alle questionibalcaniche alimentò l’inevitabile dibattito sulla necessità di fornire al‐l’Europauna reale capacitàd’azione in terminidiproiezionepoliticaemilitare.LaCIG96‐97perlariformadeltrattatodiventavaquindil’occa‐sioneper intervenire suimeccanismi legati alla sferadella sicurezza edifesa.InevitabilechelaquestioneUEOedilrelativoapprossimarsidel‐la scadenza del suo trattato istitutivodiventasseroun temaprincipaledellaConferenza.

ComeabbiamoavutomododiosservarenelcapitoloIIilTrattatodi

21A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.,p.9.22B.BURROWSeG.EDWARDS,ThedefenceofWesternEurope,BostonandLondon,But‐

terworthScientific,1982,p.22.


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Maastricht istituiva con l’art. J.4un collegamento formale fraUE/UEO;organizzazione, la UEO, alla quale aderivano all’epoca della firma diMaastricht dieci dei dodici paesi membri dell’Unione, costituendo difattodalpuntodivistaconcettuale,unacooperazionerafforzata ester‐naaitrattati .AllaUEO,lostessoTrattatodiMaastrichtchiedevadiela‐borare“azioni”e “decisioni”cheavessero implicazioninelcampodelladifesa nell’ottica della formulazione di una comune politica di difesaCDP chepotessecondurreadunadifesacomune CD all’internodelquadroPESC.L’art.J.4garantivainoltrelapossibilitàdisviluppareulte‐riori“closercooperation”all’internodeiframeworkNATOeUEO.Tutta‐vialaUEOpuressendoparteintegrantedelprocessodiintegrazioneeu‐ropearimanevaun’organizzazioneautonoma,esternaquindiall’UEsep‐purdestinataadungradualeavvicinamento.

LaprospettivadiunaCDP/CDprevistadaMaastrichtportòilmondoaccademicoepoliticoaformularediverseipotesisuipotenzialisviluppidellaUEOedelsuoraccordoconl’UE23.

UntemaquellodellosviluppodiunaCDPchenellasuediverse for‐mulazionihacomecomunedenominatore,seppurcondiversesfumatu‐reedaccezioni,ilconcettodicooperazionerafforzata.

Una prima opzione era basata sul principio della separazione delledueorganizzazioni UE/UEO ,ipotizzandounadivisionedicompiticheavrebbelasciatoallaUEilruolodicivilianpowerassegnandoallaUEOilruolo dimilitary and defence actor che avrebbe dovuto continuare adoperareattraversolaformazionedicoalitionofthewilling.

Unasecondaipotesiconsistevanell’abbandonodellastradatracciataaMaastricht,attraversol’istituzionalizzazionediunoEuropeanSecurityCouncil ESC operante al di fuori del raccordo UE/UEO previsto dalquadroistituzionaledelTUE.Quest’ideaavrebberappresentatol’istitu‐zionalizzazionedelconcettodicoalitionofthewilling,l’ipoteticoESCsa‐rebbestatoapertoaivolenterosidellaintegrazionedelladifesa,uncon‐cettocheinuncertosensopuòessereassimilato,conledovutedifferen‐ze di natura istituzionale oltre che storica, all’odierna cooperazione

23 S. SILVESTRI,Towarda commondefencepolicy:decision‐makingand institutions,

DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali1995.


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strutturatapermanenteprevistadalTrattatodiLisbona.Venivaquindiipotizzataunasortadieurozonadelladifesacheavrebbetuttaviadovu‐tosvilupparsialdifuoridellaUE.

Un’ideadisviluppodellaCDPnonlontanadall’impostazioneinizialedelpresidente franceseChircacche ipotizzavaunprogressivosviluppodellaUEOassimilabilealprocessodievoluzioneCECA‐CEE24.

Una terza ideadi integrazionedelladifesaproponeva la fusionedeitrattatiUE/UEO.Unaprospettivanonsemplicedarealizzaresesipensaalsolotemadellemembershipdistinte.Daisostenitoridellafusioneve‐nivaperciòavanzatalapropostadiistituireunquartopilastroapertoaisoliaderentiallaUEOcheseguisselalogicadell’opt‐outprevistaaMaa‐strichtperlaUEM.Ancoraunavolta,precondizioneperlarealizzazionediunaCDPedellasuaistituzionalizzazione,ilconcettodiflessibilitàconl’istituzionediuncoredelladifesaall’internodeltrattato.

Autonomamente, sarà la UEO stessa che attraverso un’interpreta‐zione estensivadell’art. J.4diMaastricht si preoccuperàdi fornire allaUEunpropriocontributoallosviluppodiunadefinizionedipoliticaeu‐ropeadidifesa25.

Questoprocesso,cheprendevalemossedalConsiglioMinisterialediKirchberg 9maggio1994 ,sisvilupperàattraversolariunionediNoor‐wijknellaqualesarannodefinitiiterminidellasicurezzaeuropeaedeli‐neatiicaratterifondamentalicheavrebbedovutoassumerelaCDP.

PerquantoconcerneilavoridellaCIG,duesonoidocumentiprodottiinsedeUEO adottatidalConsiglioMinisterialediMadridnelnovembre1995 che fornirannomateriale fondamentale per la discussioni dellaconferenzasul temadifesa: Il contributodellaUEOallaConferenza In‐tergovernativaedilc.d.Librobiancosulladifesa.

Ilprimodocumento,oltreadanalizzareirisultatiraggiuntidallaUEO

24C.LANKOWSKIeS.SERFATY acuradi ,Europeanizingsecurity?NATOandaninte‐

gratingEurope,AICGS research report,Washington,American Institute forContempo‐rary German Studies, 1999; S. Silvestri, Toward a common defence policy: decision‐makingandinstitutions,cit.

25E.LETTA acuradi ,LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unioneeuropea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti,cit.,p.38.


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in materia di adeguamento istituzionale conseguente all’approvazionedell’art. J.4diMaastricht es.creazionediunaCelluladiPianificazione;istituzionalizzateledueriunioniannualideiCapisiStatoMaggioredellaDifesa ,presentavatrediverseopzioniperlarisoluzionedellaquestionerelativaairapportiUE/UEOalla lucedell’approssimarsidellascadenzadelTrattatodiBruxellesprevistoperil199826:

‐ OpzioneA: coordinamento/collegamento fraUEO autonoma e laUE. Si fondava sulmantenimentodell’autonomiadelle due orga‐nizzazioniedeiloromeccanismidecisionali,mirandoall’armoniz‐zazioneerazionalizzazionedellestruttureesistenti.

‐ OpzioneB:integrazionedellaUEOnellaUE.Partendodaun’inter‐pretazioneestensivadell’art.J.4delTrattatodiMaastrichtsibasa‐va sulla possibilità di incorporazione all’interno della UE dellecompetenze in materia di difesa spettanti alla UEO. Per attuarel’opzioneBeranecessariopredisporreunabasegiuridicaall’inter‐nodelTUEcheprevedessetalicompetenze,basechepotevaesse‐recostituitaattraversounamodificadell’art.J.4.

‐ OpzioneC:opzioniintermedieversounaconvergenzaistituzionaleUEO‐UE. Diverse opzioni che puntavano ad un raggiungimentogradualedellapienacooperazionefraledueorganizzazioniattra‐verso lastipuladi impegnidinaturapolitica.L’opzioneCrappre‐sentava perciò una soluzione intermedia alle prime due. Se nellungoperiodolaprospettivarimanevainfattiquelladell’opzioneB,nelbreveperiodoeraorientataalmantenimentodellostatusquo.

Ilsecondodocumento,ilLibroBiancodellaDifesa,fissavaiprincipico‐stituenti della nuova architettura di sicurezza europea, tracciando unquadro generale dei rapporti UE/UEO/NATO alla luce dei mutamentigeopoliticiincorsoinEuroparappresentatidalgradualeprocessodial‐largamento dell’Alleanza Atlantica verso est e dalla ridiscussione deirapporticonl’exsuper‐potenzaRussia.

Ildocumentotracciavapoiledirettricidell’azionedinecessariarevi‐sionedeimeccanismioperatividellaUEOperpoter svolgerealmeglio

26Ibidem,p.44.


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missionidipeacekeepingemigliorareirisultatidiprevenzioneegestio‐nedellecrisi.

InegoziatidellaCIG96‐97dimostraronoperòl’assolutadivisionefraipaesimembri,l’inesistenzadiunacomunevisionestrategicainmateriadidifesaediconseguenzal’impossibilitàdirisolveredefinitivamentelaquestioneUEO.Untema,quellodelladifesa,strettamentelegatoalledi‐verseimpostazioninazionali,daunlatoestremobaluardodellasovrani‐tà nazionale, ma al contempo soggetto alle dinamiche delle relazionitransatlanticheedunquealrapportoineguale interminidiinvestimen‐toperladifesaoltrechepolitici congliStatiUniti.

Le difficoltà emerse durante i lavori della Conferenza che ostacole‐ranno la nascita di una politica di difesa comune, avranno infatti unadoppia natura. Saranno di ordine oggettivo le problematichederivantidalladifformitàdicomposizionediUEO 10membri eUE 15membri e dalla presenza in Europa degli Stati Uniti, quindi dalla preesistenzadellaNATO come Istituzione fondamentale della sicurezza europea; diordinesoggettivoledifficoltàlegatealladifferentepercezionestrategicadapartedeidiversipaesimembririguardo il futurodell’Europa, il suoprocessodiintegrazioneedisuoirapporticongliStatiUniti27.

PartendodaquestipresuppostilaCIG96‐97saràteatrodelloscontrofradueprincipaliimpostazioni:laprimafavorevoleall’incorporazione/fusionedellaUEOnellaUE condiversesfumaturequestaimpostazionesarà sostenutaprincipalmentedaGermania, Francia, Italia, Spagna , laseconda contraria aquestaopzione sostenutadaipaesi “filo‐atlantisti”GranBretagna,Olanda,Portogallo ,neutrali Finlandia,Svezia,Irlanda e dalla Danimarca che come sempre dimostrerà la sua contrarietàall’estensionealcampodelladifesadelprocessodiintegrazione.

Strenua sostenitrice dell’opzione A, ovvero della separazione UEO/UEera laGranBretagnachearticolò lapropriaposizione inunmemo‐randumdel2marzo199528.Ilprimopilastrodellaconcezionebritanni‐cadidifesaeuropeasifondavasulmodellointergovernativobasatosul‐

27 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and Defence

Identitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,pp.108‐112.28 Per ulteriori approfondimenti: http://www.europarl.europa.eu/igc1996/pos‐

en_en.htm.


61

la cooperazione fra Stati sovrani ed escludeva aprioristicamente ogniformadiintegrazioneditiposovranazionalenelsettoredifesa.Ilsecon‐dopilastro era laNATOe la necessità di costruire unadifesa europeasenzaallontanarsidall’altraspondadell’Atlantico.PerLondrailrappor‐toconWashingtonrappresentavaunacondizioneessenzialeper la co‐struzionedi una sicurezzaeuropeae la revisionedeimeccanismiUEOeralettonell’otticadiunrafforzamentodell’AlleanzaAtlantica.

Lapropostabritannicanonmancavadiunaparsconstruens:Londraauspicava infatti una revisione dei meccanismi decisionali del quadroUEOper rendere l’organizzazionepiùoperativaedefficiente. Inquestosenso,sileggenelmemorandum,venivapropostal’istituzionediun“Ver‐ticeUEO” deiCapidiStatoediGoverno incaricatodidecidereazioniepoliticaeuropeanelcampodelladifesasempreattraversoilmodelloin‐tergovernativoconlapossibilitàdipoteresserecollegatoalConsiglioeu‐ropeoattraversounacalendarizzazioneparalleladegliincontri.

Sul fronte opposto, a favore quindi dell’integrazione dellaUEOnel‐l’UE,laGermaniachesifacevafautricedell’incorporazioneintegraleallascadenzadelTrattatoUEOdel1998 opzioneB .AnchelaFranciaaccet‐tavalaprospettivadellafusionedelledueorganizzazioni,maproponevaunapprocciopiùgraduale.Laposizionefranco‐tedescavenivapoirias‐suntadallaposizionecomuneadottatanelfebbraio1996.Ildocumentocomunesottolineava lanecessitàdi ricongiungere inmanieraorganicalaPESCconlapoliticadidifesaovveroconglistrumentimilitari,ifran‐co‐tedeschiproponevanoperciòl’elaborazionediuncalendariochesta‐bilisseletappenecessarieall’integrazionedellaUEOnell’UE.

Per quanto riguarda l’Italia, si noti che la posizione di Roma sullaUEOneglianni’90nonfuprivadiambiguitàemutevolezza29.

NeldibattitocheprecedetteMaastrichtl’ItaliasischieròconilRegnoUnitocontrolapropostafranco‐tedescadiassorbimentodellaUEOnel‐l’UEmossadaltimorechel’assefranco‐tedescopotessetrasformarsiinun direttorio a scapito della posizione italiana. All’alba della revisionedelTUEperòlaposizionediRomaeradecisamentecambiata.L’Italiasifecepromotricedellafusionedelledueorganizzazioni,ossiaperl’acqui‐

29E.GRECO,Ilcontributoitalianoaldibattitosullapoliticaesteraedidifesaeuropea,

DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali,1996.


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sizione di una dimensione di difesa dell’Unione, sia pure in forma dicooperazionerafforzata,chetenessecontodelleposizionideipaesineu‐trali30.Nellapropostaitalianasifacevaspazionuovamenteilconcettodicooperazionerafforzatacomesoluzioneall’asimmetriadovutaallapre‐senza di partner europei non appartenenti all’Alleanza Atlantica. Laproposta italiana andava quindi nella direzione della flessibilità, rical‐candol’opzionechesaràpoiadottataperl’integrazionedegliaccordidiSchengen, garantendo quindi il diritto di opt‐out come principale ele‐mentodidifferenziazione.

AnchelaSpagnasidimostròprincipalesostenitricedella“opzioneC”ovverodella convergenzaprogressivadei duequadri istituzionali.Ma‐drid, attraverso il suo ministro degli Affari Esteri Javier Solana, parlòapertamentedi“quartopilastro”delladifesachesarebbestatorappre‐sentato dall’UEO nell’attesa di una completa integrazione per la qualeeranecessariounpiùampiocompromessopolitico31.

La posizione dei favorevoli all’integrazione dell’UEO nell’UE venivadunque sintetizzata in un documento congiunto presentato alla CIG nelmarzo1997daFrancia,Germania,Italia,Spagna,BelgioeLussemburgo32.

La proposta non riuscirà a trovare il consenso necessario dei 15 acausadellaforteresistenzabritannicachenonintendevacederesuque‐stofronte.

Come descritto da Gianni Bonvicini, la debolezza della presidenzaolandeseel’ambiguitàtedescasullanecessitàdirafforzareilpilastropo‐liticodell’Unione,contribuironoall’affossamentodellapropostaintegra‐zionistalasciandol’Italiadasolanellabattagliaasostegnodel“pilastrodelladifesa”33.

30CameradeiDeputati–Commissioneaffariesteriecomunitari,Documentoconclu‐

sivedell’indagineconoscitivasullarevisiondelTrattatodiMaastrichtesugliobiettivielimitidelTrattatodiAmsterdam,anche invistadell’allargamentodell’Unioneeuropea,Roma,26maggio1999,p.254.

31 A. FERRANTI, Aspetti politici ed economici della European Security and DefenceIdentitynelquadrodiunaintegrazionedegliesercitieuropei,cit.,p.115.

32A.MISSIROLI acuradi ,FlexibilityandenhancedcooperationinEuropeansecuritymatters:assetsorliabilities,cit.

33G.BONVICINI,“ItalyandtheWesternEuropeanUnion”,inC.LANKOWSKIeS.SERFATYa curadi , Europeanizing security?NATOand an integratingEurope,AICGS researchreport,Washington,AmericanInstituteforContemporaryGermanStudies,1999.


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Nelledisposizionicheemergerannodallastesurafinaledeltrattatolaquestionevenivadi fattorimandatasinediee l’integrazionedellaUEOdiventavadifattounsemplice“obiettivopotenziale”dell’UE.

4. Il Trattato di Amsterdam come occasione persa: il mancato inserimento delle cooperazioni rafforzate nel II pilastro

Principale innovazione del Trattato di Amsterdam, dal punto di vistadella flessibilità, è l’istituzionalizzazione delle cooperazioni rafforzateche tuttavia non entrano a far parte neimeccanismi del II pilastro. IlgrandedibattitosullaflessibilitàcheavevaelaboratoilconcettodiunacooperazionerafforzatautileallosviluppodellaPESC, fornendoquindiaipaesi“willingandable”lostrumentoistituzionaleperprocederever‐sounapiùstrettacooperazionenelsettoredellapoliticaesteraedellasicurezza equindidifesaattraversol’ex‐J.4TUE ,siinfrangevacontroilmuroerettodaipaesiostiliallosviluppodiunprocessodiintegrazioneflessibileealcontempopropositivoperlaPESC.

La mancata previsione di cooperazioni rafforzate nell’ambito PESCrappresenta una macchia sull’intero processo di riforma previsto dalnuovo trattato, un limite ancora più stridente se combinato con il so‐stanzialeinsuccessoraccoltodallaCIGsulfrontedelnegoziatoUEO.

Nonostante laquestionePESCrappresentiun’occasionepersaper losviluppodiun’Unionepiùflessibileepropositivaaltempostesso,ilTrat‐tatodiAmsterdamcostituisce indiscutibilmente unpasso in avanti perciò che concerne lo sviluppodella flessibilità istituzionalenel suocom‐plesso.La flessibilitàcaratterizzante lastoriadell’integrazioneeuropea,sviluppatasifuoridaitrattatioall’internodialcunesuerealtà,trovavafi‐nalmente lasuarealizzazione istituzionalecon lanascitadellecoopera‐zionirafforzatecomeconcettoistituzionalizzatorealmenteoperativo.

RispettoaltemadellaflessibilitàilTrattatorisultaseguiretremodel‐li34:

34A.MISSIROLI acuradi ,FlexibilityandenhancedcooperationinEuropeansecurity

matters:assetsorliabilities,cit.


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1 Anabling clauses: ilmodello di integrazione che consente ai “willingandable”dipassareadunlivellosuccessivodiintegrazioneechecoincideconl’istituzionalizzazionedellecooperazionirafforzate.Iltrattatoindivi‐duanelTitoloVIIlecondizionigeneralichedevonoessererispettateperattuarequestaprimaformadiflessibilità:

a siadirettaapromuoveregliobiettividell’Unioneeaproteggereeservireisuoiinteressi;

b rispettiiprincipideisuddettitrattatieilquadroistituzionaleuni‐codell’Unione;

c vengautilizzatasoloinultimaistanza,qualoranonsiastatopossi‐bile raggiungere gli obiettivi dei suddetti trattati applicando leprocedurepertinentiivicontemplate;

d riguardialmenolamaggioranzadegliStatimembri;e nonpregiudichil’acquiscomunitarioelemisureadottateanorma

dellealtredisposizionideisuddettitrattati;f nonpregiudichilecompetenze,idiritti,gliobblighiegliinteressi

degliStatimembrichenonvipartecipano;g sia aperta a tutti gli Statimembri e consenta loro di aderirvi in

qualsiasimomento,fattosalvoilrispettodelladecisionedibaseedelledecisioniadottateintaleambito;

h ottemperi agli ulteriori criteri specifici definiti rispettivamentenell’articolo11deltrattatocheistituiscelaComunitàeuropeaenel‐l’articolo40delpresentetrattato,asecondadeisettoriinteressati,esiaautorizzatadalConsigliosecondoleproceduredaessipreviste.

OltrealleprevisionigeneralidelineatenelTitoloVIIchedefinisconodifatto il concetto istituzionale di cooperazione rafforzata, sono fonte diulterioreregolamentazionegliart.11consol.TECeart.40consol.TEUriguardanticlausolespecificheperilIeperilIIIpilastro,ambitineiqua‐lisonoappuntoconsentitelecooperazioni.

Questaformadiflessibilitàrispondeaqueirequisitidelineatineldo‐cumento finale del Gruppo di riflessione nel dicembre 1995. Tuttavial’insiemedicondizioniprevistenelTitoloVII es.lecooperazioniraffor‐zatecome“ultimaistanza”;lanecessitàdiessereattuatedaunamaggio‐ranzadistatimembri;necessitàchenonpregidichinol’acquiscomunita‐rio hafinitoperingessareilmeccanismoistitutivodelleenhancedcoo‐peration,


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a strait‐jacket had been imposed on any future grouping of thewillingandable: launchedasadaringconcept,meanttoallowanavant.gardeofafewpioneeringmemberstatestofurther‘deepen’theirintegrationwiththe qualified blessingoftheothers,ithadturnedintoasystemofguaranteesofthemajority35.

Itimoriespressidai“piccoli”edegliscetticidellaintegrazioneflessibilein sede CIG avevano contribuito a limitare la portata innovativa delprincipiodiavanguardiainsitonellacooperazionerafforzata.2 Case‐by‐case fexibility: ilmodello di integrazione che consente agliStati membri di potersi astenere da una determinata decisione accet‐tando al contempo che la decisione riguardi l’interaUE: si tratta dellac.d. “astensione costruttiva”. Meccanismo decisionale ancor prima chestrumentodiflessibilità,l’astensionecostruttivaèprevistaperilIIpila‐strodallart.23consol.TUE,inseritodallaCIGnelleorefinalidelnego‐ziatodiAmsterdamperovviarealla“scomparsa”dellecooperazioniraf‐forzatedallaPESC.

Aisensidell’art.23, l’astensionemotivatadiunoStatomembrononpregiudicaval’adozionediunadecisioneinsedediConsiglio superandoquindiilvincolodell’unanimità salvoilsuperamentodiunquorumfis‐satoadunterzodeivotisecondolaponderazioneprevistadall’art.205,par2delTCE.3 pre‐defined flexibility:modello di flessibilità di tipo strutturale checopre specifici ambiti del trattato; auto‐applicativa con la ratifica deltrattato.Riguarda il sistemadiopt‐out eopt‐in concessi aGranBreta‐gna,IrlandaeDanimarcaattraversoiprotocollieledichiarazioniannes‐sealtrattatoriguardanti il IIIpilastro.Nellafattispecie, laDanimarcaèparteintgrantedellacdareaSchengenmaottieneunopt‐outperleulte‐rioridisposizionidelIIIpilatro;viceversaGranBretagnaedIrlandapurrestandofuoridall’areaSchengen,ottengonounopt‐inperilIIIpilastro.

Ilsistemadellapre‐definedflexibility,adottatoperincorporarelaSICall’internodelquadrocomuneUE,avrebbepotutocostituire ilmodelloperl’istituzionediunquartopilastrodelladifesacheattraversol’incor‐

35A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.p.11.


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porazionedellaUEOgarantissel’opt‐outaipaesineutrali.Un’ipotesichecomeabbiamodettononsaràpraticabiledatoilrifiutodiLondradisu‐bordinarel’UEOalConsiglioeuropeoequindiall’UE.

LasoluzionetrovatadallaCIGper il IIpilastromeritaoraunosguardopiù attento. Dal punto di vista della flessibilità, l’introduzione della cd“astensionecostruttiva”sembraesseralasoluzionenecessaria manonsufficiente perovviarealmancato inserimentodellecooperazioniraf‐forzate nell’ambitoPESC; una via di uscita per superare la rigidità delmeccanismodivoto unanimità previstodall.Art.23consol.TUEcom‐ma1 salvoneicasiprevistidall’art.23consolTUEcomma2 36.

Sesotto l’aspettodella flessibilità/differenziazioneèevidentechesitrattidiun’opzionedigranlungariduttivarispettoalleenhancedcoope‐rationprevisteperglialtripilastri,anchedalpuntodivistastrettamenteistituzionale ed operativo il concetto di “astensione costruttiva” portaconsédiversilimitieperplessità.

Il primo limite riguarda le “implicazioni nel settoremilitare o delladifesa” che vengono escluse dalmeccanismo dell’astesione costruttivacomeriscontrabiledalcomma2dellaart.23consol.TUE.SedaunlatociòèinlineaconlalogicaelastrutturazionedelTrattatodiAmsterdam,dall’altrarappresentaunclamorosopasso indietrorispettoallepropo‐steelaborateinsedeCIG es.lapropostaitalianasullecooperazioniraf‐forzate37 cheprevedevano l’introduzionedienhancedcooperationan‐chenellasferadelladifesaattraversoilraccordogarantitodallex.Art.J.4riguardanteirapportiUE\UEO.

Unasecondariflessionesulconcettodiastensionecostruttivapropo‐stadalTrattatodiAmsterdamriguardalesueimplicazionieconomiche.

36Inrealtàancheladisposizioneprevistadalcomma2dell’art.23consolTUEneces‐

sitadifattodelconsensodituttiglistatimembricomeèdeducibiledall’ultimapartedel‐lostessocomma2:«SeunmembrodelConsigliodichiarache,perspecificatieimportan‐timotividipoliticanazionale,intendeopporsiall’adozionediunadecisionecherichiedela maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. Il Consiglio, deliberando amaggioranzaqualificata,puòchiederechedellaquestionesiainvestitoilConsiglioeuro‐peo,affinchésipronunciall’unanimità».

37 CIG96‐97, Italiandelegation – subject: flexibility CONF3801/97 ,Brussels, 15gennaio1997.


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Il costo delle operazioni approvate con astensione costruttiva cheabbiano implicazionimilitari sono sostenute dal contributo autonomodeglistatiparticipantiregolato«secondouncriteriodiripartizioneba‐satosulprodottonazionale lordo» art.28consolTUE . IlTrattatoga‐rantisceun’ulterioregaranziaperglistatiche,aisensidell’art.23consolTUEabbianopresentatouna “dichiarazione formaledi astensione” ov‐verocheabbianoesercitatoildirittodiastensionecostruttiva.Secondol’art.28consol.TUEinfatti«gliStatimembriicuirappresentantiinCon‐siglio hanno fatto una dichiarazione formale a norma dell’articolo 23,paragrafo 1, secondo comma, non sono obbligati a contribuire al lorodelleoperazioni finanziamento».Ricapitolando, attraverso l’astensione costruttiva, nel rispetto dello

“spiritodimutuasolidarietà”, loStatomembrochesiastieneammettel’opportunitàchel’UnioneEuropea dicuiloStatoinquestioneèparteintegrante agiscasenzaperòcontribuiredalpuntodivistaeconomiconédirettamente perchéesentatoaisensidellart.28consolTUE néin‐direttamente inquantoper le suddetteoperazioninon siutilizza il bi‐lanciocomunitario.

ComeevideziatodaSimonNuttal,ilmeccanismoprevistodaltrattatoperlagestionedellaastensionecostruttivacorreilrischioditrasforma‐re la flessibilitàprevistaper il II pilatroda cunstructive indestructivealimentandolosviluppodinuovepolitichecdfree‐ridingdapartedegliStatimembri38.

Rispettodell’astensionecostruttivacomestrumentogiuridicooffertodal Trattato avanza i suoi dubbi ancheRiccardoBasso sottolinendo latotale reticenzadelTrattato su comesi concili il fatto che ladecisioneimpegnil’UnioneconlacircostanzacheloStatomembroastenutosinondebbaritenersicoinvolto39.

Ulterioreostacolo impostodalTrattatoè rappresentatodalla sogliadipartecipazioneminimaalladecisioneadottatadalconsiglio:

38S.NUTTALL,TheCFSPProvisionsoftheAmsterdamTreaty:AnexerciseinCollusive

Ambiguity,CFSPForum,1997,pp.1‐3.39R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO

acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.,p.49.


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Qualora imembridelConsigliochemotivano in talmodo la loroastensionerappresentinopiùdiunterzodeivotisecondolapon‐derazionedicuiall’articolo205,paragrafo2deltrattatocheisti‐tuiscelaComunitàeuropea,ladecisionenonèadottata.

Inconclusione,ilmeccanismodi“astensionecostruttiva”nonpuònédalpuntodi vista concettualenédalpuntodi vista istituzionale costituireunalternativavalidaallacooperazionerafforzata.Lamancataistituzio‐nedienhancedcooperationrappresenteràinfattiunodeiprincipalileftoverdelTrattatodiAmsterdamaiqualicercheràdiovviareilTrattatodiNizzanel2001.

5. Il Trattato di Amsterdam come occasione persa: la mancata integrazione della UEO nella UE

Al contrario di quanto asupicato dai fautori dell’integrazone flessibiledella difesa, il Trattato di Amsterdammanteneva inalterato l’impiantocomplessivodeirapportiUEO/UE.Conl’apporvazionedelDraftTreatyil17giugnodel1997econlasuccessivafirmadeltestodefinitivodel2ot‐tobre1997,ognisperanzaperunosvilupposostanzialedellaquestioneUEO,inoccasionedellaprimarevisionedelTUE,finivadifinitivamente.

L’opzione della fusione era tramontata ancor prima di nascere, lapossibilitàdicalendarizzareunaprogressivaintegrazionedelledueor‐ganizzazioniscartatainfavorediunsostanziale“nulladifatto”,lerela‐zionifraledueorganizzazionimodificatemarginalmente:pochelenovi‐tàapportatedallarevisionedelTUEnelcampodellasemprepiùutopi‐sticaCDP/CDacuiavevafattoriferimentoilTrattatodiMaastricht.

IlTrattatodiAmsterdamapportavatuttaviaalcunepiccolemodifichealledisposizionipreesistentiinmateriadisicurezzaedifesa,piccolipas‐siinavanticheeviterannoalconcettodipoliticadidifesailcompletoar‐restodelproprioprocessodisviluppo.

Unaprimaannotazioneriguardagli“obiettividell’Unione”enunciatidall’art.Bconsol.TUE:Alsecondocommasilegge:


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affermarelasuaidentitàsullascenainternazionale,inparticolaremediantel’attuazionediunapoliticaesteraedisicurezzacomune,ivi compresa la definizione progressiva di una politica di difesacomune, che potrebbe condurre ad una difesa comune, a normadelledisposizionidell’articoloJ.7.

RispettoallaversioneprecedentedelTUE, l’articolo fariferimentoalla«definizionediunaprogressivapoliticadidifesa»enonpiùallanebulo‐sa«definizioneaterminediunapoliticadidifesacomunechepotrebbe,successivamente, condurre ad una difesa comune». La riformulazionedell’obiettivo è testimonianza della volontà dei 15 di assumersi la re‐sponsabilità di procedere verso una più concreta politica di difesa co‐mune anche se, dall’altro lato scompare il riferimento al più “ardito”concettodidifesacomunesalvopoiricomparirenelCapitoloVIIart.17consulTUErelativoallaPESC.

Punto focaledellenuovedisposizioni relative al temadelladifesa esicurezzaèrappresentatodall’art.17consolTUEche,sostituendoilvec‐chio articolo J.4, ridisegna anche se marginalmente il rapporto UE/UEO40.

In lineaconquantogiàdettocirca l’art.B, ilTrattatosimuovenelladirezionediunarinnovataresponsabilitàdell’Unioneversoitemidelladifesa. La PESC diventa di conseguenza, come è possibile riscontraredalla lettera dell’art. 17, il contenitore individuato dai 15 per la suastrutturazione/evoluzione;ilConsiglioEuropeol’organoprepostoadet‐tare i ritmi della elaborazione della politica di difesa comune e le suemodalitàdisviluppo.

L’UEO,oraconsiderata“parteintergantedellosviluppodell’Unione”,svolgeunachiaro“ruolodiservizio”neiconfrontidell’Unionelaqualesiavvarràdellesueistituzioniperelaborareeporreinesseredecisioniedazioniriguardanti ilsettoredelladifesa41.Unaspetto,quest’ultimo,che


acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.,p.49.

41CameradeiDeputati–Commissioneaffariesteriecomunitari,Documentoconclu‐sivedell’indagineconoscitivasullarevisiondelTrattatodiMaastrichtesugliobiettivie


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converge inmaniera sostanziale con le indicazioni previste dal prece‐denteJ.4chegiàattribuivaall’UEOunruolodicompetentedelladifesaper ciò che riguardava l’elaborazione di decisioni ed azioni da intra‐prenderenellasferadifesa42.

Ilrapportodisubordinazionepolitica manongiuridica dellaUEO,formalmenteautonoma, allaUEderivavadallanecessitàdipassareat‐traversoilpoterediindirizzodelConsiglioEuropeoperqualsiasiazioneUEOcondottaalserviziodellaPESC43.

EreditàdirettadeldibattitodellaCIGesintesidelloscontrofraledi‐versecorrentidipensiero,èilriferimentoadunapotenzialeintegrazionedelledueorganizzazioninelcomma1.Per laprimavolta infatti, lapro‐mozionediunapiùstrettacollaborazionefraUEeUEOètesaallarealiz‐zazionedell’eventuale integrazione. Integrazionecheèappuntodefinitaeventuale e chedifficilmente avrebbepotuto giungere aduna concretarealizzazione.LadecisionevenivaespressamenteconsegnatanellamanidelConsiglio europeo equindi adunadecisionedaprendereall’unani‐mitàdasottoporreinseguitoallaratificadituttigliStatimembri.

La novità principale introdotta dall’art. 17 è rappresentata dall’in‐tegrazionedellecdMissionidiPetersbergall’internodell’ambitoPESC.

Daunlato,l’UEOconferisceall’Unionel’accessoadunacapacitàope‐rativadidifesa,dall’altrol’UEfaproprielemissioniumanitarieedisoc‐corso, le attività dimantenimento della pace e lemissioni di unità dicombattimentonellagestionedicrisi,ivicompreselemissionitesealri‐stabilimentodellapaceovveroquei compitioperativie specifici che laUEOsieradatanellasuaDichiarazionediPetersberg.LeMissionidiPe‐tersbergdiventavanoquindiparteintegrantedellaPESCelaUEOalcon‐tempo garantiva all’UE la possibilità di accedere alle proprie funzioni

limitidelTrattatodiAmsterdam,anche invistadell’allargamentodell’Unioneeuropea,Roma,26maggio1999,p.288.

42E.LETTA acuradi ,LeprospettivediintegrazionetraUnioneeuropeael’Unioneeuropea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti,cit.,p.56.

43R.CIRCELLI,“Ladifficilecostruzionediunapoliticadidifesacomune”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,Torino,Giappichelli,2003,p.112.


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operative. Una relazione, quella fra PESC e UEO, che risulterà quindisemprepiùstretta.Ilproblemadell’asimmetriadellamembershipveni‐vaquindirisoltodalcomma3attraversol’estensioneatuttiipaesiUE equindinonsoloimembriUEOapienotitolo deldirittoaprenderepar‐te ai cd Compiti di Petersberg: «Quando l’Unione ricorre all’UEO perl’elaborazioneel’attuazionedidecisionidell’Unioneconcernentiicom‐pitidicuialparagrafo2,tuttigliStatimembridell’Unionehannoildirit‐todipartecipareapienotitoloatalicompiti».

Attraversol’incorporazionedelleMissionidiPetersbegall’internodelquadroPESCeconilparzialeriallineamentodellemembershipoperatodalcomma3,ilTrattatodiAmsterdamcercadiriportareall’internodelframework comune il concetto operativo di “willing and able” propriodellasferadelladifesa,convogliandolanascitapotenzialedifuturecoa‐lizioniad‐hocall’internodelcontestoUE.

Per quanto riguarda la flessibilità strictu sensu, veniva confermatacon ilcomma4dell’art.17consolTUElapossibilitàper idiversipaesimembri di dare vita a cooperazioni rafforzate all’interno del quadroatlanticoodellastessaUEOevenivaancoraunavoltapromossal’oppor‐tunità della cooperazione nell’ambito degli armamenti art. 17 consolTUEcomma1 .

Unadisposizionechesiallineaallanecessitàdicollegaresemprepiùle“cooperazioniesterneaitrattati”alle istituzioniUEnellaprospettivadellanascitaedelsuccessivosviluppodiunarealeCDP.

Unulteriorericorsoalconcettodiflessibilitàdiventaobbligatorionelcommentare l’eventuale passaggio ad una difesa comune descritto nelcomma1.

Il riferimentoallenormecostituzionali internevenivaconcepitoco‐meclausolaatutelaesalvaguardiadeipaesicdneutrali.Èimmaginabile,dalpuntodivistaconcettuale,chesolounnucleodipaesipotesseesseredispostoadapprodareadunadifesacomuneechequindiunasortadiopt‐outdovesseesserenecessariamenteprevisto44.


europea occidentale: effetti sulle strutture politico‐istituzionali attualmente esistenti,cit.,p.56.


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Ancoraunavoltal’elaborazionedelconcettodiCDP\CDdovevapas‐sareattraversoilprincipiodelladifferenziazioneequindiperlacoope‐razionerafforzata.

ComegiàaccadutoaMaastricht,ulterioridisposizioniedichiarazionirelativeallaUEO,venivanoallegatealTrattatodiAmsterdam:Protocollosull’articolo J.7 del trattato sull’Unione Europea; Dichiarazione su unacooperazione rafforzata fra l’Unione Europea e l’Unione Europea occi‐dentale;Dichiarazionerelativaall’UnioneEuropeaoccidentale.

Oltreariaffermarel’importanzadell’AlleanzaAtlanticainragionedelgiàdiscussoequilibrismopermanentesucuipoggialastoriadelladifesaeuropea,nella“Dichiarazionerelativaall’UEO”inparticolarealpuntoA.Relazioni dell’UEO con l’Unione Europea: accompagnare l’attuazionedelTrattatodiAmsterdam èriscontrabilelavolontàdellastessaUEO equindidelclubdeipaesiassociati di svolgerequel “ruolodiservizio”,quasidiagenziadelladifesachelariformadelTUElehaaffidato.Ricol‐legandosi agli obiettivi fissatidaMaastricht, imembridell’UEO ribadi‐sconol’aspirazionediedificaregradualmenteuna“componentedidifesadell’UE”cheprendalemossedall’organizzazionedelPattodiBruxelles.

Per ciò che riguarda la membership l’UEO converge con la sceltadell’UEinfavorediunriallineamnetodelleasimmetriesulpianoopera‐tivonell’otticadellarealizzazionedeiCompitiprevistidalcomma2del‐l’art.17 exJ.7 :

tutti gli Stati membri dell’Unione hanno il diritto di parteciparepienamente a talimissioni, a normadell’articolo J.7, paragrafo3deltrattatosull’UnioneEuropea.L’UEOpromuoveràilruolodegliosservatoripressol’UEOinconformitàconledisposizionidell’ar‐ticolo J.7,paragrafo3, eadotterà lenecessariemodalitàpraticheperconsentireatuttigliStatimembridell’UEchecontribuisconoallemissionicondottedall’UEOsurichiestadell’UEdipartecipareappienoeincondizionidiparitàallaprogrammazioneealledeci‐sionidell’UEO45.


europeaoccidentale:effettisullestrutturepolitico‐istituzionaliattualmenteesistenti,cit.


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LaDichiarazionenonsi limtavaquindiariaffermaredalpuntodivistateoricolapienalegittimitàdituttigliStatimembridell’UEapartecipareallecdMissionidiPetersbergmaoffrivalapienadisponibilitàdell’UEOamodellareintalsensomeccanismioperativi.

Sul piano della cooperazione istituzionale UE/UEO la dichiarazioneoffrivaalcunispuntiperconsentireneunrapidomiglioramento:

‐ misureinteseamigliorareilcoordinamentodeiprocessiconsulti‐vi edecisionalidi ciascunadelleorganizzazioni, inparticolare insituazionidicrisi;

‐ tenutadiriunionicongiuntedegliorganicompetentidelledueor‐ganizzazioni;

‐ armonizzazione,perquantopossibile,dellasuccessionedellepre‐sidenzedell’UEO e dell’UEnonchédelle norme amministrative edelleprassidelledueorganizzazioni;

‐ stretto coordinamento delle attività dei servizi del segretariatogeneraledell’UEOedelsegretariatogeneraledelConsigliodell’UE,anchemedianteloscambioeildistaccodimembridelpersonale;

‐ messa a punto dimisure che consentano agli organi competentidell’UE,compresalacelluladiprogrammazionepoliticaetempe‐stivoallarme,diavvalersidellerisorsedelnucleodipianificazio‐ne,delcentrosituazioneedelcentrosatellitedell’UEO;

‐ cooperazionenelsettoredegliarmamenti,ovenecessario,nell’am‐bitodelGruppo“Armamentidell’Europaoccidentale” GAEO ,qua‐leistanzaeuropeadicooperazioneinmateriadiarmamenti,dell’UEedell’UEO,nelquadrodellarazionalizzazionedelmercatoeuropeodegliarmamentiedell’istituzionediun’agenziaeuropeapergliar‐mamenti;

‐ disposizioni pratiche volte ad assicurare la cooperazione con laCommissioneeuropeachenerispecchinoilruolonelquadrodellaPESC,qualeessoèdefinitonelTrattatodiAmsterdam;

‐ perfezionamentodellemisureinmateriadisicurezzaconl’UnioneEuropea.

ComegiàvistoaMaastrichtlaDichiarazionefacevaesplicitoriferimentoalla cooperazione inmateria di armamenti e alla necessità di istituireun’agenziaeuropeachesvolgessetalefunzione.Larazionalizzazionedel


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mercatodegliarmamentieilraggiungimentodiunlivellodiinteropera‐bilitàadeguatofraleforzearmatedeipartnereuropeiattraversolosvi‐luppodiclosercooperationcostituivanoobiettivinecessariperl’evolu‐zionediuna futuraCDP/CD.È lo stesso trattatoa fornire la coperturagiuridicaperunacollaborazionenelcampodegliarmamenticonl’art.17consTUEnell’otticadiunpotenzialesviluppodiunapoliticadidifesa:«Ladefinizioneprogressivadiunapoliticadidifesacomunesaràsoste‐nuta, se gli Stati membri lo ritengono opportuno, dalla loro reciprocacooperazionenelsettoredegliarmamenti».

Tuttavia,ancoraunavoltal’ambiguitàstrategicariguardoilconcettodi politicadi difesa comune, risultantedallediverse impostazioni a ri‐guardo degli Statimembri e la difficoltà di procedere congiuntamenteall’internodelframeworkistituzionalecomune,spingevanoivolentero‐siadattrezzarsiinforumesterni:emblematicainquestosensolafirmadellaconvenzionediOCCARdel1998.

Inconclusione,laquestionedeirapportiUEOeUErimanevairrisolta.Larichiestaespressadall’UEOallaUEinoccasionedeiConsiglidiNoord‐wijkeMadriddidefinirelagiustacorniceperlosviluppo,diunadifesaeuropeanontrovavarisposta.LasoluzionedeirapportiUE/UEOèdifat‐torinviata.Lapossibilitàdidarevitaadun“pilastrodelladifesa”fruttodellaassimilazionedellagiàesistenteUEOsieradimostrataimpossibile.

Riportareall’internodelperimetrodeitrattatiunacooperazioneraf‐forzatasieradimostratopossibileconlaSIC,mailtemadelladifesanonpotevaevolversivelocementenellastessadirezione,bloccatodastrate‐gie nazionali contrapposte, imprigionato negli schemi delle relazionitrans‐atlanticheedintra‐europee.

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IV. La svolta di Nizza. La nascita della PESD e di una PESC più flessibile

1. Premessa

Conl’iniziodeilavoridellaCIG2000ildibattitosullaflessibilitàsiriaprelàdovesieraconclusonelleultimeoredelnegoziatodiAmsterdam:ov‐verosull’opportunitàdiinserirenelIIpilastrolecooperazionirafforza‐te.Oltreallapossibilitàdiapportaremodificheaimeccanismidell’inte‐grazioneflessibileprevistiperglialtripilastri,saràinfattiilconcettodienhancedcooperationall’internodellaPESCafornirelaprincipalema‐teriadidiscussioneallaConferenza.

Il progressivo convincimento dei 15 di inserire anche nel quadroPESC lemisureauspicatedaipiù “audaci”allaCIG96‐97andràdiparipassocon l’impossibilitàdiestenderestrumentidi flessibilità istituzio‐naleallasferamilitareedidifesa.Lecooperazionirafforzate,almomen‐to, non avrebbero rappresentato infatti la soluzione per uno sviluppoconcreto di unapolitica di sicurezza e difesa comune. Come già dimo‐stratodaAmsterdamedall’impossibilitàdi trovareunaccordo sull’in‐tegrazionedellaUEOall’internodell’UEsulmodelloSIC,la“partitadelladifesaeuropea”costituiva,allesogliedel2000,unasfidacheandavaol‐treisempliciaggiustamentigiuridico‐istituzionali.Allalucedeldifficiledibattito che aveva preceduto la prima revisione del TUE, trasportarel’UEO all’interno dell’architetturaUE e quindi completare l’istituziona‐lizzazione di una cooperazione rafforzata “esterna” ai trattati, non era


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piùl’uniconododascioglierenelridisegnareilquadroistituzionale.Laprospettivageopoliticadellasecondametàdeglianni ’90sembravade‐stinareilmondoaldominiounipolaredegliStatiUniti,l’Europaeracon‐scia della necessità dimantenere saldo il rapporto transatlantico e dicomeladifesacollettivadelcontinentenonavrebbepotutoprescinderedalla NATO. Dal punto di vista dei rapporti strettamente intra‐conti‐nentali, la sfida della politica di difesa europea intesa principalmentecomecapacitàdiproiettarsimilitarmenteversol’esterno eraunaparti‐tada giocare sul fronte della volontàpolitica. La volontàpoliticadegliStatimembridiimprimerenellastoriadell’integrazioneuncambiamen‐todirotta,unasvolta.

Detto questo l’avvicinamento istituzionale ed il collegamento deimeccanismiUEO‐UEauspicatoadAmsterdamproseguìsottolaspintadichi,comelaFrancia,auspicavalapienatrasformazionedell’UEOinuna“agenzia”dell’UE.AlprogressivoavvicinamentodellestruttureUEOalleUEsiaffiancavaperòunnuovoprocesso,autonomodaglischemiistitu‐zionalifinoraesistenti,cheprendevalemossedalladichiarazionefran‐co‐britannica di St. Malo del dicembre 1998. L’accordo raggiunto dalPrimoministrobritannicoTonyBlairedalPresidentefranceseJacquesChiracrappresentavalostoricoavvicinamentoovverolaricercacomunedellasintesi,fraledueprincipali“correnti”dellastoriadellasicurezzaedifesaeuropea:quelladiLondracapofiladella soluzione “ultra‐atlanti‐sta” e quella francese storicamente alla ricercadiunaposizione conti‐nentalepiùautonomachesitraduceva,secondolatradizionetransalpi‐na,nell’aspirazioneadunadifesapiùpropriamenteeuropea.

Duedirettrici,daunlatoilprogressivoavvicinamentodellestruttureUEOallaUEedall’altro lanascitadiunaposizionecondivisasullosvi‐luppodellapoliticadidifesa cheprenderàilnomediPoliticaEuropeadi Sicurezza eDifesa – PESD che condurranno all’avvio di una nuovastagioneper la sicurezzaeuropeaconsacratapoidalTrattatodiNizza.LasecondarevisionedelTUEavalleràinfattiilprocessodiassimilazionedellefunzioniUEOoltrechedellesuecapacitàoperativeall’internodel‐l’Unionecheassumerà,attraversolanuovaPESD, l’autonomianecessa‐riaperproiettarsiall’esternoanchedalpuntodivistamilitare.

IV LA SVOLTA DI NIZZA. LA NASCITA DELLA PESD E DI UNA PESC PIÙ FLESSIBILE

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2. La nascita della PESD, il tramonto della UEO

RiguardolaquestionedelcollegamentoistituzionaleUEO/UE,ilTrattatodi Amsterdam, come osservato nel capitolo precedente, faceva riferi‐mento solo ad una “eventuale” integrazione, un’opzione quest’ultimacherestavaquindipossibilemarimandatasinedie.

Inoccasionediunincontroconilpersonalediplomaticofrancesenel‐l’estate del 1998, il Presidente Jacques Chirac lanciava nuovamente lasfidaaipartnereuropeiproponendolatrasformazionedell’UEOinuna“agence” della PESC senza passare attraverso la revisione dei trattati.L’ideafrancesedelrapportoUEO/UEcontinuavaapoggiarsisullapossi‐bilità di fare dell’organizzazione militare una cooperazione rafforzataoperativa, fondatasulconcettodi “coreeurope”1.Laproposta francesenonapportavanulladinuovoaldibattitosuflessibilitàedifesa;Chiractornava a presentare ai partner europei l’idea dell’Europa dei “cerchiconcentrici”odei“club”comeunicaalternativaall’immobilismodelpro‐cessodiintegrazionenell’ambitosicurezzaedifesa.

Un’idea, quella dell’integrazione tout court della UEO nell’UE, cheavevaincontratolanettaopposizionedellaGranBretagnaallaCIGperlarevisionedeltrattatoecheanchesottoformadiagence,club,coreola‐boratorioavrebbe ineluttabilmente incontrato ladiffidenzadegli stessibritanniciedeglialtrioppositoridiunaintegrazioneflessibiledelladife‐sa“àlafrancese”.

Un’accelerazioneversolarealizzazionediunapoliticadidifesaeuro‐peasarebbearrivatainaspettatamentedall’interventodellaGranBreta‐gnadiTonyBlairnell’autunnodel1998inquellecheAntonioMissiroliha definito “the tenweeks that shook theworld of European securityanddefencepolicy‐makers”2.

Primisegnalidiuncambiamentodirottadellapoliticabritannicaar‐rivavanodallapropostadiCharlesGrant,direttoredelCentreforEuro‐peanReformdiLondra,chesuggerival’istituzionediunquartopilastrodaedificareformalmenteall’internodell’ambitoPESC.Segnalicheveni‐

1A.MISSIROLI,CFSP,Defenceandflexibility,cit.,p.30.2Ibidem,p.32‐34.


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vanoconfermatidalleparoledelprimoministrobritannicoTonyBlairedalsuoministroGeorgeRobertsoninoccasionedeiConsigliEuropeidiPortschacheVienna3.

Ilprimoministrobritannicoespressechiaramente lanuovavolontàconvinzione di Londra di essere fattore propulsivo per la rapida co‐struzionediunapoliticadidifesaeuropea,neltenderelamanoaipart‐nercontinentali,Blairsispinsefinoalpuntodiimmaginarepossibilelagraduale,ma completa fusione della UEO nell’UE, tanto osteggiata du‐ranteinegoziatidiAmsterdam.IlministrodelladifesaGeorgeRoberts‐onsiapprestavaquindiasottolinearelanecessitàperl’Europadidotar‐sidiunarealecapacitàdiproiezionemilitarecheconsentisseall’Europadiadempiereaicompitialeispettantiall’internodelquadroatlantico.

Imotivichespinsero laGranBretagnaasmuovere leacqueplacidedelladifesaeuropeapossonoesserericondotti, inprimoluogo,allane‐cessità di recuperare una posizione all’interno del contesto europeopregiudicatadaiduegrandiopt‐outdicuiLondraerabeneficiaria.L’au‐to‐esclusionedall’UEMaMaastrichtedalla implementazionediSchen‐genadAmsterdam,contribuivano infattia faredellaGranBretagnaunmembrodell’UEpart‐timeesemprepiùdefilatadaltimonecontinentale.LavolontàdelnuovocorsolaburistadiBlairditornareagiocarelapar‐titaeuropea,spinsequindilaGranBretagnaaprenderel’iniziativanel‐l’immobilecampodelladifesa.

Alleconsiderazioni inchiaveeuropeadobbiamooraaggiungereuna“letturaatlantica”allamossadiLondra.

Nell’ambitodeirapportiUSA‐Europa,alleirrisoltequestioniderivan‐tidall’anticaquestionedelburdensharingsiaggiunselalampanteinef‐ficienzamilitare oltrechedecisionale dimostratadall’Europapertuttoilcorsodeglianni’90inoccasionedellecrisijugoslave:ladebolezzami‐litaredell’EuroparischiavadidivenireunostacoloperilfunzionamentodellaNATOstessa,conparticolareriferimentoall’impossibilitàeuropeadigarantireunacapacitàdiproiezioneesternacheconsentisseunvelo‐ce dispiegamentopesante di truppe edun loro controllo e comando a

3M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,IlMulino,Bologna,2004,p.160.


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distanza4.InquestalogicalaGranBretagna,principalesostenitoredellatenutadelquadroatlantico,aveval’esigenzadirafforzareilpilastroeu‐ropeodell’alleanza,eperfarlodiventavanecessariorilanciareilproget‐todiunarealepoliticaeuropeadisicurezzaedifesa5.

Primopassodiquestonuovocorsoè,comegiàprecedentementeac‐cennato, la dichiarazione franco‐britannica di St.Malo del 4 dicembre1998; i tempidellaeternadivergenza fra idue tradizionali approccialtemadelladifesasembravanoconclusi,unanuovastagionedi “sintesi”perl’Europaappenainiziata.Ladichiarazione,articolataincinquepunti,si apre con lamanifestazionedellavolontà franco‐britannicadiottem‐perareagliobiettivistabilitidalTrattatodiAmsterdam.Alpunto1vienerichiamata la “responsabilità” del Consiglio Europeo di prendere posi‐zionesulprogressivoframingdiunapoliticadidifesacomuneall’inter‐nodelquadroPESC.Ilpunto2faesplicitoriferimentoallanecessitàdel‐l’Unionedidotarsidiunacapacitàautonomad’azionedapoteresercita‐re,diconcertoconlaNATOenelrispettodegliobblighidell’AlleanzaAt‐lantica,attraversoilframeworkistituzionaleUE.

Alpunto3lapropostaperunacapacitàd’azioneedinterventoauto‐nomadallaNATO6:

InorderfortheEuropeaUniontotakedecisionsandapporvemili‐taryactionwheretheAllianceasawholeisnotengaged,theUn‐ionmustbegivenappropriatestructruesandacapacityforanaly‐sisofsituatins,sourcesofintelligence,andcapabilityforrelevantstrategicplanning,withoutunecessaryduplication,takingaccountoftheexisitngassetsoftheWEUandtheevolutionofitsrelationwiththeEU.Inthisregard,theEuropeanUnionwillalsoneedtohave recourse to suitablemilitarymeans European capabilitiespre‐designatedwhitinNATO’sEuropeanpillarornationalormul‐tinationalEuropeanmeansoutsidetheNATOframework .

4M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,pp.158‐162.5Ibidem.6 Vertice anglo‐francese di St. Malo, Joint declaration issued at the british‐french

summit,Saint‐Malo,3‐4dicembre1998.


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L’Unione doveva essere quindi fornita di appropriate strutture logisti‐che,d’analisiedoperativeperpoterrealmenteespletarelafunzionede‐cisionaleinmateriadidifesaedintraprenderelerelativeazionimilitari.Aquestopropositol’UE,attraversoilcollegamentoistituzionaleoffertodai trattati, avrebbepotutosfruttare,evitandocosi laduplicazione, ca‐pacitàefunzionidellaUEO.

La dichiarazione si conclude con una riflessione sull’indispensabilemiglioramentodellecapacitàdell’industriaeuropeadelladifesaconpar‐ticolareriferimentoalcompartotecnologicocheprecedeun’ultimapro‐fessioned’intentialpunto5,dapartedeiduepaesi.

IlprocessoavviatoaSt.Maloperlacreazionediunapoliticadidifesaeuropeadarealizzareall’internodelquadroPESC,spintadallavolontàpolitica dell’inedito asse Londra‐Parigi, proseguiva la sua strada con iConsigliEuropeidiColoniaedHelsinki.Questeleprincipalinovità:

ConsigliodiColonia,giugno19997:TieneufficialmenteabattesimolaPoliticaeuropeadisicurezzaedi‐

fesa PESD stabilendolafinedell’anno2000comelimitemassimoperl’adozionedidiposizioniriguardantiimeccanismididecisionmaking,ilfunzionamentodellestrutturemilitarielaconseguenteefficaciaopera‐tiva. Dal punto di vista istituzionale il Consiglio di Colonia prevedeval’istituzione del Comitato Politico e di Sicurezza COPS di ausilio allanuovafiguradell’AltoRappresentante nataconAmsterdam edelCon‐siglio, del Comitato Militare EUMC e dello Stato maggiore dell’UEEUMS 8.Prendeva forma,dalpuntodivista istituzionale, lanuovaPESDsvi‐

luppandosiautonomamenteall’internodelframeworkPESC.Il terminedell’anno2000avrebbedovuto coincidere con la conclu‐

sionedell’esperienzadellaUEOche,oramaisostituitadallanuovaPESD,nonavrebbeavutopiùmotivodiesistere.IlConsiglio,nelleconclusionidellapresidenza, invitavainfatti l’alloraConsiglioAffariGeneraliapre‐

7 Consiglio Europeo di Colonia, Conclusioni della presidenza, Colonia, 3‐4 giugno

1999.8R.CIRCELLI,“Ladifficilecostruzionediunapoliticadidifesacomune”,inG.BONVICINI

eG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.


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pararelecondizionielemisurenecessarieperl’inclusionediognifun‐zione residuale dell’UEO. Veniva ribadita nuovamente la preminenzadellaNATOsulladifesacollettivadeglistatimembri:obiettivoprincipaledellaPESDera,comeabbiamoavutomododidireinprecedenza,quellodifornireunacapacitàdiproiezionemilitare.

‐ConsigliodiHelsinkidicembre19999:Sulla lineadelle innovazionidiColoniaveniva fissato il cdHeadline

Goal2003cheprevedevalacreazionediunaForzaeuropeadiReazioneRapidaperadempiereacompitiequivalentiaicdCompitidiPetersbergoltreallacreazionediunapparatologistico‐operativonecessarioperlagestionedellacrisi.

IlquadrodelprocessoavviatodaFranciaeGranBretagnaconladi‐chiarazionedi St.Maloveniva completatoattraverso il coinvolgimentodeipartnereuropeinonsoloinsedecomunitariamaattraversoincontribilaterali.AquestopropositoèopportunoricordareilConsigliodidifesae sicurezza franco‐tedesco del 29maggio 1999; il vertice italo‐britan‐nicotenutosiaLondrail19‐20luglio1999,ilverticefranco‐olandesedel10febbraio201010.

Parallelamente al processo di nascita e sviluppo della PESD prose‐guivailgradualecollegamentoetrasferimentodifunzioniecapacitàdaUEOaUE.

ConlaDichiarazionediLussemburgodel23novembre1999ilConsi‐gliodeiMinistridelUEOdichiaravalapropriadisponibilitàaconsentirel’utilizzodirettodellestruttureoperativeUEO Segreteria,CentroSatel‐litareeIstitutopergliStudisullaSicurezza ,avviandocosìilprogressi‐voesaurimentodellefunzioni11.

Ulterioriattiapprovati inambitoUE/UEOtesialcollegamentodelledueorganizzazioni,comeadesempiolanominadell’AltoRappresentatedellaPESC,JavierSolana,aSegretarioGeneraledell’UEO,contribuirono

9ConsiglioEuropeodiHelsinki,ConclusionidellaPresidenza,Helsinki,10‐11dicem‐

bre1999.10A.MISSIROLI,CFSP,defenceandflexibility,cit.,p.47.11Consigliodeiministridell’UEO,DichiarazionediLussemburgo,Lussemburgo,22‐

23novembre1999.


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a spingere l’organizzazione militare verso l’esaurimento delle propriefunzioni.ConlaDichiarazionediMarsigliade13novembre2000l’UEOhapotutocessarediesisterecomeagenziaoperativa,lepropriecompe‐tenzetrasferiteallenuoveistituzionidellaPESC/PESDdell’UE12.

LaUEO avrebbe altresì continuato ad essere forum e cooperazionerafforzata nel campo degli armamenti attraverso il lavoro del GAEOWEAG cheavrebbecontinuatoapromuovereunapoliticadicoopera‐zionepiùprofondaeconcretatesaallacostituzionediun’AgenziaEuro‐peadegliArmamenti.

IlTrattatodiNizza, firmato il26 febbraiodel2001, avrebbequindiformalizzatoilprocessodicostituzionedellaPESDedilparallelotrasfe‐rimentodeicompitiresiduidellaUEOall’UE.

3. La CIG 2000: una PESC più flessibile?

All’aperturadeilavoridellaCIG2000ildibattitosullaflessibilitàriparti‐vadalladiscussionesull’opportunitàdiistituzionalizzareunaflessibilitàstrutturale nel secondo pilastro. Principale obiettivo dei sostenitoridell’integrazioneflessibile,checontinuavanoavederenell’istituzionaliz‐zazione delle cooperazioni permanenti la soluzione alla crescente for‐mazionediadhocclosercooperationesterneaitrattati,erariportareal‐l’internodelcontestoUEquestotipodicooperazioni.Insecondoluogo,isostenitori della flessibilità erano insoddisfatti del meccanismo del‐l’astensionecostruttiva,ritenutainsufficiente.

IcriticiegliscetticidellaflessibilitàinambitoPESC,alcontrario,so‐stenevanocheilsecondopilastroconsentisseunampiomarginedidif‐ferenziazionee l’introduzionedi cooperazioni rafforzate avrebbe con‐dotto ad una serie di conseguenze negative. L’argomentazione degliscetticidella cooperazionerafforzatasi fondavaprincipalmentesul ti‐morecheun’eccessiva flessibilitànel secondopilastroavrebbepotutodemolirelaproiezioneesternadell’UEinterminidicredibilità:unapo‐

12Consigliodeiministridell’UEO,DichiarazionediMarsiglia,Marsiglia13novembre

2000;M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.118.


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liticaesteraconfusaelacreazionedidiversi“direttori”ilrischioprinci‐pale13.

Il14febbraio2000iministridegliEsteridei15aprivanoaBruxelleslaCIGincaricatadiprepararelasecondariformadeitrattatiperadatta‐rel’impalcaturaistituzionaleeuropeaallesfideconnessealprossimoal‐largamentodell’UEaipaesidell’Europacentro‐orientale.

Il termine dei lavori era fissato sin dall’inizio per il dicembre del2000al finedi consentire la conclusionedellaproceduradi ratificadapartedeiparlamentinazionalineiprimimesidel200114.

Nei primi documenti presentati dalle diverse delegazioni alla CIG2000 è possibile notare come la questione flessibilità nella PESC nonfosseannoveratadatuttiipaesimembrifraileftoverdiAmsterdamchenecessitavanodi intervento.Nelcontributodanesepresentatoaiprimidimarzo,adesempio,laquestioneenhancedcooperationeIIpilastroèdeltuttoignorata;ladelegazioneGrecainvece,mostravanuovamentelapropriapreoccupazionecircauninterventoinfavoredellaflessibilitàdeparteCIGriassumendounapreoccupazionecomuneaicd“paesipiccoli”:

Withrespecttotherenegotiationoftheprovisionson“enhancedcooperation” flexibility ,Greeceviewstheopeningofthischapterwith considerable skepticism, particularly as the relevant provi‐sionsoftheAmsterdamTreatyhavenotyetbeenimplemented15.

Sul fronte opposto, in prima linea a favore di una PESC più flessibile,l’Italia e il Benelux sottolineavanonuovamente lanecessità di renderepiùflessibili imeccanismidell’Unioneinragionedell’allargamentoora‐maiprossimo.

Ildocumentorelativoallaposizionedelladelegazioneitaliana,conse‐gnatoallaCIGil3marzo2000affrontavailtemadellaflessibilitàistitu‐

13E.PHILIPPARTeM.SIEDHIANHO,Theprosandconsof“closercooperation”within

theEU:argumentationandrecommendation,cit.,pp.34‐35.14SitoParlamentoEuropeo:http://www.europarl.europa.eu/igc2000/default_it.htm.15 CIG 2000,Memorandum from the Greek Government to the Intergovernmental

ConferenceoninstitutionalreformoftheEuropeanUnion CONFER4719/00 ,Brussels,3marzo2000.


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zionale oltre a proporre una necessaria modifica dei meccanismi perl’attuazionedellecooperazionerafforzatenelIenelIIIpilastroritenutitroppocomplessielimitativi,sottolineavalanecessitàdiestendereallapoliticadisicurezzaedifesa manonallapoliticaesteraperlaqualesiritenevasufficientel’astensionecostruttiva .Sileggeariguardo16:

… TheUnion’s recent history shows that, if closer cooperationarrangements cannot be implemented within the institutionalframework, they are achieved insteadoutside it. It is thenmuchmore difficult either to bring thembackwithin the Treaty or toensureaccessforthosecountriesthatwereunableorunwillingtoparticipateinthemfromthestart.TheAmsterdamprovisionsoncloser cooperation appear quite inadequate for an enlarged Eu‐rope.Provisionismadeforclosercooperationunderthefirstandthirdpillars.TheArticlesof theTreaty laydowna frameworkofreferencewhichiscertainlyvalidinrespectofthepurposeoftheexercise, its limits and involvement of the Union’s institutions.However,themechanismprovidedforseemstoocomplexanddif‐ficult to implement.Webelieve that, at thevery least, theprovi‐siongivingaMemberState theoptionofopposingauthorisationfor undefined domestic policy reasons should be reviewed, asshouldtheprovisionconcerningtheminimumnumberofMemberStates,with the introductionof lower thresholds than thosecur‐rentlylaiddownintheTreaty.Furthermore,whileitseemsadvis‐abletomaintainthemechanismofconstructiveabstentioninre‐spect of foreign policy,we feel that flexibility needs to be intro‐ducedforsecurityanddefence.

SullastessalineaipaesidelBenelux.Nelmemorandumcongiuntopre‐sentatoallaCIG,sostenendolanecessitàdirendereflessibileilsecondopilastro,venivanoribaditeragionienaturastessadelconcettodicoope‐razionerafforzata17:

16CIG2000,Italy’sposition CONFER4717/00 ,Brussels,3marzo2000.17 CIG 2000, Memorandum from Benelux CONFER 4721/00 , Brussels, 7 marzo

2000.


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TheBeneluxcountriespleadformoreflexibleapplicationcondi‐tions for theexisting reinforcedcollaboration,and foranexten‐sionof its application field to the secondpillar. The purpose indoingthis,maynotbethatagroupofcountriesshouldbegiventhe opportunity to dissociate themselves from the communityworkbuiltupasaUnion,buttohavetheopportunitytoactaspi‐oneersinpushingforwardthiscommunityworkinafirstphase,andthustoguaranteethemomentumof theUnion’s furtherde‐velopment.

Un’Europa più estesa e complessa avrebbe dovuto consentire ad ungruppodipaesidi“agirecomepionieri”nelportareavantiilprocessodiintegrazioneeuropea.

AnchelaGermaniaprendevaposizioneafavorediunaridiscussionedeiterminidiflessibilitàprevistidalTrattatodiAmsterdam.Fralepos‐sibilimodifichedaprendere inesame,secondo i tedeschi,vieraanchel’estensionedella flessibilità al II pilastro findall’iniziodei lavoridellaConferenza18.

Con l’allargamento alle porte, il dibattito sulla flessibilità nel suocomplessotornavaadassumeregranderilievo.Lapossibilitàdifacilita‐re l’accesso alle cooperazioni rafforzate e di estenderle al II pilastrosembrava essere necessaria di fronte alla prospettiva di un’Europa adoltreventistati.

IlministrodegliesteritedescoJoschkaFischer,inundocumentore‐dattonelmaggiodel200019, tornavaad insisteresulconcettodiavan‐guardia di Stati membri votati all’“ideale europeo” pronti a portareavantiperprimiilprocessodiintegrazionepolitica.Un’ideachevenivarilanciataanchedalPresidente JaquesChiracduranteunasuavisitaalBundestagtedescodel27giugno2000,nellaqualeriferendosialconcet‐todi“gruppodipionieri”dell’integrazioneribadivalaposizionefrance‐

18CIG2000,ICG200:PolicydocumentoftheFederalRepublicofGermanyontheIn‐

tergovernmental Conference on institutional reform CONFER 4733/00 , Brussels, 30marzo2000.

19 Per ulteriori approfondimenti: J. FISCHER, From Confederacy to Federation –ThoughtsonthefinalityofEuropeanintegration,Berlino,HumboldtUniversity,2000.


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se da sempre favorevole alla costituzione anche formale di un “coregroup”.Diversol’approcciobritannico,chesesidimostravapossibilistarispettoallaeventualitàdimodificarelenormeprevistedalTrattatodiAmsterdamperleenhancedcooperation,restavafermosullacontrarie‐tàadunnucleo core dell’integrazione20.

Nonostantelavolontàel’impegnoprofusoperlacausadellaflessibi‐litàdapartedidiversipaesi,ilpercorsocheavrebbeportatolecoopera‐zionirafforzateversolaPESCeradestinatoadessereancoratortuoso.

Nella relazione della presidenza della CIG al Consiglio Europeo diSantaMariadeFeirainPortogallodel14giugno2000,venivanoespres‐se perplessità rispetto all’opportunità di introdurrei nuove forme diflessibilitànellaPESC21:

Although mentioned on several occasions by different MemberStates,theissueofclosercooperationunderthesecondpillarwasnotreallydiscussedat theConference.ThePresidencyconsidersthattheproblemofclosercooperationdoesnotariseinthesamewayfortheCFSPasitdoesforthepoliciesfallingunderthe firstandthirdpillars.Thevalueandstrengthofacommonforeignpol‐icy is its unity and, on the face of it, the use of enabling clauseswhichwould allow separate initiatives seems somewhat incom‐patiblewiththedesiredresult.Moreover,theTreatyalreadycon‐tainsprovisionswhichintroducesomeflexibility … .

Il timoredi unapolitica estera comune frammentata e il richiamo agliartt.23 1 ,17 4 consolTUE astensionecostruttiva,eclosercoopera‐tion in ambitoNATOeUEO continuavanoadessere i principali argo‐mentisostenutidaipaesipiùscettici.Anostroavvisoentrambeleragio‐nimosseasostegnodiquestaposizionesembranoperòpococonvincen‐ti:ilmeccanismodell’astensionecostruttiva,comeabbiamoavutomododi spiegare inprecedenza,nonconsentivaallaPESCdi raggiungereun

20F.DEHOUSSE,W.COUSSENSeG.GREVI,IntegratingEurope:Multiplespeeds–Onedi‐

rection,EPCWorkingpaper,Brussels,EuropeanPolicyCentre,2004.21CIG2000,Presidency report to theFeiraEuropeanCouncil CONFER4750/00 ,

Brussels,14giugno2000.


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grado sufficiente di flessibilità e le closer cooperation cui si riferiscel’art. 17 erano da configurarsi al di fuori dell’ambito UE e lo sviluppodellanuovaPESDnecessitavadiunalororegolamentazione.Perciòcheriguardal’ipotesidiunapoliticaesteradivisailmeccanismodell’asten‐sionecostruttiva eradiper sé inefficace a convogliareversounaposi‐zionecomunelevolontàpolitichedeidiversiStati.

LeragioniasostegnodellecooperazionirafforzatenelIIpilastrove‐nivano ripercorse dal documento spagnolo presentato nel luglio 2000allaCIGcontenenteunapropostadiriformadeltitoloVcomprendentelecooperazionirafforzate22.

Ildocumentooltreaconfutareleragionidegli“scettici”,sostenendoadesempiol’insufficienzadell’astensionecostruttivacomestrumentodiflessibilità,ricordachelaformulazioneoriginaledelconcettooperativodicooperationrenforcéerisalentealla letteracongiuntafranco‐tedescadel6dicembre1995,eraintesaacoinvolgerelaneonataPESCnelpro‐cessodiflessibilizzazionedelleistituzionieuropee.Unaltroaspettotoc‐cato nel documento spagnolo riguarda la necessità di riportare all’in‐ternodelnascentequadroPESDleclosercooperation spessobilaterali finoraconsentite adesempiodall’art.17 4 consolTUE all’internodeiquadriNATOeUEO.

LariflessionespagnolaeramirataallarealizzazionediunaPESCau‐tenticamente flessibilesianellasferadellapoliticaesterache inquelladellasicurezzaedifesa23:

Thepromisingprogressof theEuropeandefencepolicymakes itadvisabletoreconsiderfromadifferentanglethepossibilityandexpedience of extending this sphere of closer cooperation. Thatwouldmakeitpossibletotransfercertainactionthatisbeingcar‐riedoutbilaterally–suchasthesettingupoftheEuro‐Corps–towithin thescopeof theEuropeanUnion,where itwouldbecomeanelementofgravitationandapoleofattractionforthedevelop‐mentofatruefutureEuropeandefence.

22CIG2000,IGC2000:Spanishdelegation–subject:enhancedcooperationinthese‐

condpillar CONFER4760/00 ,Brussels,11luglio2000.23CIG2000,IGC2000:Spanishdelegation–subject:enhancedcooperationinthese‐

condpillar CONFER4760/00 ,Brussels,11luglio2000.


88

ItisundeniablethattheinterestandstrengthofEuropeanUn‐ionforeignpolicyliesmainlyinitsunity.Neverthelessitwouldbesimplistictowanttoidentifyclosercooperationinthisfieldwiththemeresumofseparateandincoherentcommonforeignpolicyinitiatives.RealitytodayshowsusthattheCFSP’slackofmaturityliesnot somuch in thedefinitionof commonactionsandstrate‐giesas intheirdevelopmentandapplication.TheMemberStatesoftenspeakwiththesamevoice,butdonotalwaysaimtheirac‐tioninthesamedirectionand,inanycase,thisactionisnotper‐ceivedas thatof theUnionasawhole,butrather thatofcertainMemberStatesactinginisolation.

Therefore, closer cooperation in foreignpolicy gave a chancetoallthoseMemberStateswhichfulfilledtherequiredconditionstoparticipate in specific initiativesonbehalfof theUnion, couldavoid the systematic emergence of restricted groups, andwouldbeperceivedasafactorforunityintheUnion’sforeignpolicy.

Ciòconsiderato,ildocumentospagnolomiravaquindialraggiungimen‐to di una PESC che consentisse agli stati volenterosi di portare avantipolitichecomuniinnomedell’Unionesenzaproiettareombresulfuturodell’identità dell’UE e sull’evoluzione di una politica estera autentica‐mentecomune.Per fareciò, lapropostaspagnolaprevedevatreordinidigaranzieperipaesinon‐partecipanti:

‐ Proceduradi voto all’unanimitàper il Consiglio: «The authorisa‐tion referred to in paragraph 1 per l’attivazione della coopera‐zionerafforzata shallbethesubjectofa unanimous Councilde‐cisiontakenattherequestoftheMemberStatesconcerned».

‐ Coinvolgimento della Commissione: « … after inviting the Com‐missiontopresentremarksasappropriate».

‐ Natura “aperta” della cooperazione: «Any Member State whichwishes to become a party to cooperation set up in accordancewiththisarticleshallnotifyitsintentiontotheCouncilandtotheCommission, which shall give an opinion to the Council withinthreemonths of receipt of that notification, inwhich it shall as‐sess, if applicable, the degree of fulfilment of the conditions re‐quiredinordertobecomeaparty,possiblyaccompaniedbyarec‐ommendation for specificarrangements that itmaydeemneces‐


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saryforthatMemberStatetobecomeapartytothecooperationconcerned».

Attraverso l’attuazione di questo meccanismo, la Spagna consideravapossibilemigliorarel’operativitàelafunzionalitàdellasferadisicurezzae difesa dell’Unione con particolare riferimento alleMissioni di Peter‐sberg,prevedendoinoltrel’opportunità,dapartediungruppodivolen‐terosi,dipoterportareavantiunamissioneconobiettivispecificiall’in‐ternodi aeree geografichenella quale l’UE, nel suo complesso, era giàcoinvolta comerisultatodiazioni,posizioniostrategiecomuni .

Leprincipalidirettrici lungo lequali si sarebbesvolto ildibattito sulla“PESC flessibile” da qui in avanti erano riassunte dalla presidenza inquattropuntinelluglio200024:

‐ Should provision bemade for closer cooperation, using the Un‐ion’sinstitutions,proceduresandmechanismsintheCFSPfield?

‐ Ifso,isitnecessary,forthesakeofpreservingtheunityoftheUn‐ion’sexternalaction, to limitsuchcooperationto twokinds,viz.:1 initiativesinareasnotcoveredbyacommonstrategy/action/position, 2 specificaspectsoftheimplementationofpoliciesal‐readyapprovedby theCouncil inrespectofwhichcertainMem‐berStateswould like tohave special responsibility conferredontheminkeepingwiththeirsituationortheirmeansofaction?

‐ Shouldthemethodofapprovingsuchclosercooperationbevotedby a qualified majority as with the First and Third Pillars orunanimously as is proposed in the Spanish document ? In theeventofqualifiedmajorityvoting,shouldthe"rightofveto"bere‐tained in the European Council, something which a majority ofdelegationsseemwillingtoabolishfortheotherpillars?

‐ ESDP:severaldelegationsproposedthattheESDPbethesubjectofaspecificclosercooperationclauseusing,forexample,aproto‐col annexed to the Treaty "predetermined closer cooperation"

24CIG2000,Presidencynote–Closercooperation CONFER4758/00 ,Brussels,11

luglio2000;CIG2000,Presidencynote–Closercooperation CONFER4761/00 ,Brus‐sels,18luglio2000.


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oranenablingclause.Shouldthisideabefollowedupatthisstageofthenegotiation?

DurantelaCIG2000sembravaquindipossibileraggiungereunaccordoanchesulladifesaesicurezza.Oltrealdibattitorelativoaimeccanismiealleproceduredivoto QMVounanimità per l’attuazionedi coopera‐zionirafforzatenelcampodellapoliticaesterna,lanascitaparalleladel‐laPESDoffrivalapossibilitàdiipotizzareunsuoimmediatosvilupponelsegnodella flessibilità.LaPESDavrebbepotutoospitareunsistemadiflessibilitàbasatosulleenablingclauses leenhancedcooperationprevi‐steperilIeIIpilastro o,sullabasedelmodellodell’incorporazionedel‐la SIC, avrebbe potuto assimilare, attraverso un sistema di opt‐out, lecooperazionimultilateraliebilateraliesterneaitrattati quelleacuifa‐cevariferimentol’art.17 4 consolTUE .

Unsostegnoulterioreall’opportunitàdiestendere leenhancedcoo‐perationall’ambitodisicurezzaedifesaprovenivadalledelegazionite‐desca ed italiana attraverso la redazione di un documento congiuntocontenente un draft del nuovo art. 27 bis sulla flessibilità della PESCpresentatoallaCIGnell’ottobre200025.Ildocumento,facendoriferimen‐toalconcettodienhancedintergration,sottolineavalanecessitàdiaspi‐rareadunaflessibilitàalserviziodell’integrazionerigettandoesplicita‐mentelacd“Europeàlacarte”.Laprospettivadiun’Europaa28neces‐sitavadimeccanismidiflessibilità,votatiall’integrazioneeall’Unitàde‐glistatimembri,anchenelcampodellaPESC26:

Le cooperazioni rafforzate hannoun ruolo da svolgere anche nelcampodellapoliticaesteraedisicurezzacomune.Unacondizioneovviainquestoambitoèlasalvaguardiadell’unitarietàedellacoe‐renzadellapoliticaesteraedisicurezzacomune.Èpertantoneces‐sariochelecooperazionirafforzatenonvadanocontrol’acquisdel‐lepolitichegià formulatenelquadrodellaPESC.L’Italia e laGer‐maniaconsideranoche,interminipratici,lecooperazionirafforza‐teavrannoprobabilmentemaggioreimportanzanell’areadellapo‐

25CIG2000,Enhancedcooperation–PositionpaperfromGermanyandItaly CON‐

FER4783/00 ,Brussels,4ottobre2000.26Ibidem.


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liticadisicurezzaedifesaenell’attuazionedelleposizionidipoliti‐caesteragiàassunte.Tuttavia,essesuggerisconodievitaredire‐stringereanchegiuridicamentelecooperazionirafforzateaquestisolicasi,analogamenteaquantoèstatoasuotempoprevistonellaredazionedellevigentidisposizionidel trattatoper ilprimoed ilterzopilastro.

Questaimpostazionevenivaquinditradottanellapropostadiart.27bisdainserireall’internodelIIpilastro27.

Le enhanced cooperation previste nel draft italo‐tedesco dell’art. 27bis erano infatti estese anche al settore della sicurezza e difesa.Oltre atracciare condizioni e requisiti necessari per lanciare una cooperazionerafforzata, la proposta italo‐tedesca attribuiva un importante ruolo allaCommissione.Laproceduradivotoprevistaperl’attivazionedellacoope‐razionerafforzata inambitoPESC,era ilQualifiedMajorityVote QMV ,tuttavia nel caso in cui la Commissione avesse dato un parere negativosulla base di una valutazione delle condizioni necessarie previste dallostessoart.27bis, ilConsiglioavrebbedovutoadottarequestadecisioneall’unanimità.

Sarànuovamentel’opposizionedelRegnoUnito,chetantoavevacon‐cesso sul fronte della PESD, a far saltare la possibile estensione dellecooperazionirafforzateallasferadidifesaesicurezza28.L’art.27AdelTrattatodiNizzaavrebbe infattiprevisto leenhancedcooperationnel‐l’ambitoPESCspecificandopoinell’art.27Bcheessenonavrebberopo‐tuto«riguardarequestioniaventiimplicazionimilitarionelsettoredelladifesa».

NonostanteipassiinavantimostratidalgovernodiLondrasulfrontedelladifesa comune, la suaposizione sulla flessibilità restava invariata.Dare all’Europa una politica di difesa e consentire all’UE di potersiproiettareall’esternonelrispettodeivincoliatlantici rafforzandodifat‐to il pilastro europeo dell’Alleanza era cosa ben diversa dall’avallarel’introduzionediunmeccanismocheconsentisse,anchenell’ambitodife‐

27Ibidem.28B.OLIVIeR.SANTANIELLO,Storiadell’integrazioneeuropea:dallaguerrafreddaalla

Costituzionedell’Unione,cit.,pp.282‐283.


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sa,lapotenzialenascitadiunclubdivolontaridell’integrazione interes‐santeladefinizionedienhancedintegrationoffertadagliitalo‐tedeschi .

Bisognerà aspettare fino al Trattato di Lisbona affinché lo sviluppodella politica di difesa possa finalmente incontrare dal punto di vistaconcettualeedistituzionaleilprincipiodellaflessibilità/differenziazioneovverolacooperazionerafforzata.

4. Le disposizioni del Trattato di Nizza su flessibili-tà e difesa

Nella ricostruzionedello sviluppodel concetto istituzionaledi coopera‐zionerafforzataapplicataallasferadelladifesa,ilTrattatodiNizzarap‐presenta una tappa fondamentale. Anche se ancora divise a causa del‐l’opposizione e dello scetticismodi alcuni Statimembri, le strade dellaflessibilitàedelladifesaeuropeacompivanoaNizzaimportantipassiinavantidalpuntodivistadelquadroistituzionale.LaconsacrazionedellaneonataPESD,conl’inserimentodellesuenuovestruttureall’internodel‐l’impalcaturaUE,risolvevanoquasidefinitivamentelaquestionedel’UEOchetornavaadesseresostanzialmenteunascatolavuota,maancorane‐cessariaperviadellesue implicazionicon ladifesacollettiva unaque‐stione che sarà risolta definitivamente solo con l’entrata in vigore delTrattatodiLisbona .Tuttavial’abbandonodellastradadell’integrazioneUEO attraverso una flessibilità istituzionalizzata sul modello SIC è daconsiderarsiunfortecolpoallastoriadell’integrazioneflessibile.Allafinedegli anni ’90 la trasformazionedellaUEO in un club istituzionalizzatodelladifesa, unasortadicooperazionestrutturatapermanenteantelit‐teram avrebbepotutofornirealprocessodisviluppodellapoliticadidi‐fesalapossibilitàdipoterpoggiaresullalogicadell’avanguardia/labora‐torio. Le complesse dinamiche dei rapporti intra‐europei, i diversi ap‐procciversola“questioneatlantica”,sommatialledivergenzeinmateriadi integrazione,pregiudicaronolarealizzazionediunpiùsolidoIVpila‐strodelladifesaavantaggiodiunaPESDnataprincipalmenteinragionedi un obiettivo politico comune: fornire all’UE una capacità operativa.Unaprospettivachesiprestavaalettureapparentementecontrapposte,ma nei fatti convergenti, ovvero la realizzazione di una autonomia


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d’azioneUE che consentisse al contempo il rafforzamento del AlleanzaAtlantica. Una PESD che risulta quindi orientata verso la capacità diproiezione esterna, ma ancora difficilmente trasformabile in una CDCommondefence veraepropria.Inambitodifesa,leprincipalinovitàintrodottedalTrattatodiNizza

sonoravvisabiliall’internodegliartt.17e25.Neldettatodelnuovoart.17èriscontrabileprimadituttol’elimina‐

zionediogniriferimentoallaUEO fattasalvaladisposizioneriguardan‐telapossibilitàdiinstaurarecooperazionirafforzateall’internodelqua‐droNATOoUEO:par.4 .LaUEO,comeabbiamoavutomododispiegareinprecedenza,nonerapiùilforumdeputatoallosviluppodiunapoliticaeuropeadidifesa,nonerapiùl’agenzianecessariaall’UEperelaboraredecisioniedintraprendereazioni;l’UEeraormaicapace eavrebbepro‐seguito inquestadirezione diprovvedereattraverso leproprie istitu‐zioniadunapoliticadidifesasenzal’ausiliodiun’organizzazioneester‐na. Si erapassati infattidai riferimentidiMaastrichtedAmsterdamalcollegamento fra le due organizzazioni e le loro strutture, all’assorbi‐mento dei compiti e delle funzioni UEO attraverso lo sviluppo dellaPESDavvenutoparallelamenteailavoridellaCIGsulleriformeistituzio‐naliesancitodallaletteradeltrattato.Quantodispostodalpar.4,ovve‐rolapossibilitàdi«sviluppareunacooperazionerafforzatafradueopiùStatimembrialivellobilaterale,nell’ambitodell’Unionedell’Europaoc‐cidentale UEO edellaNATO»staatestimoniarelamancatasoluzionedellaquestioneUEOedilmancatoinserimentodelconcettodiflessibili‐tàall’internodelcompartosicurezzaedifesadellaPESC.L’assorbimentodellefunzionidellaUEOall’internodelquadroUEedilconseguenteab‐bandono del vecchio sistema del collegamento istituzionale lasciavaaperta,dalpuntodivista istituzionale, laquestionedella flessibilità in‐tesacomeenhancedintegrationnellasferadifesa;stroncatalapossibili‐tàcheivolenterosidelladifesapotessero,all’internodelquadroistitu‐zionalecomune,svolgerelafunzioned’avanguardia.

Immancabileunriferimentoallacooperazionenelcampodegliarma‐menti presentesindalTrattatodiMaastricht .Iltrattatoauspicanuova‐mentelosviluppodiunacooperazionenelsuddettosettorealfinediso‐stenereladefinizioneprogressivadiunapoliticadidifesa.Tuttaviasido‐vràaspettareil2004pervederesorgerel’AgenziaEuropeadellaDifesa.


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L’art.25formalizzainveceilruolodelCOPScomeorganochiaveediguidapolitico‐strategicacostanteperlapoliticaesteradisicurezzaedi‐fesa29.

Ulterioridettaglisulrecepimentodeirisvoltioperativiedistituziona‐lilegatiallaPESDsonocontenutinelleConclusionidellaPresidenzadelConsiglio Europeo di Nizza 7‐9 dicembre 2000 che formalizza l’istitu‐zionedeitreorganipoliticiemilitaripermanentidellaPESD:ilCOPS,ilComitatomilitaredell’UEeloStatomaggioredell’UEdefinendonecom‐posizione,funzionamentoecompetenze.Ildocumentoconfermal’inten‐zionedell’UEdifarsicaricodellefunzioniresidualidellaUEO30.

Sul fronte flessibilità le cooperazioni rafforzate entrano a far partedeimeccanismi istituzionali del II pilastro e sono regolamentate dagliartt.27,A‐B‐C‐D‐E.L’art.27Bcircoscriveilloroambitodiapplicazione:viene specificato infatti che «non possono riguardare questioni aventiimplicazionimilitarionelsettoredelladifesa»echedebbanoriguardasolamente«l’attuazionediun’azionecomuneodiunaposizionecomu‐ne» vieneperciòesclusal’elaborazionediprincipîedorientamentige‐neralinonchédellestrategiecomunisulpresuppostochelelineedifon‐dodellaPESCdebbanoesserecomuniatuttal’Unione .

Nonostante l’esclusione dall’ambito difesa, l’introduzione delle coo‐perazioni rafforzate all’interno del quadro PESC rappresenta sia dalpuntodivistaistituzionalechedaquellopiùprettamenteconcettualeuninnegabilepassoinavantirispettoallastatusprecedente.Comegiàab‐biamo avuto modo di commentare, il trattato suggeriva al contempol’attuazionedicooperazionirafforzatebilateraliomultilaterali,inambi‐tosicurezzaedifesaall’internodelquadroNATOeUEO art.17 .

L’impiantogeneraledeltrattatoètesoadagevolarel’usodellaflessi‐bilità istituzionalizzata in ragione del prossimo allargamento. Diversesono lemisureper facilitare laproceduradiattivazionedellecoopera‐zioninelIenelIIIpilastro,sututtelasoppressionedeldiritto,insededi

29R.CIRCELLI,“Ladifficilecostruzionediunapoliticadidifesacomune”,inG.BONVICINI

eG.L.TOSATO acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.,p.128.

30 Consiglio Europeo diNizza, Conclusioni della Presidenza,Nizza, 7‐8‐9 dicembre2000.


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autorizzazionediuna cooperazione rafforzata, dibloccare ladecisioneinsedediConsigliodapartediunostatomembropermotivi“importan‐tiespecificati”dipoliticainterna31.

ComesottolineatodaRiccardoBasso,l’articolo27A,neltracciaregliobiettivi delle cooperazioni rafforzate nella PESC, contribuisce ad af‐fermare l’esistenza di un centro di interessi distinto ed autonomo ri‐spettoagliStatimembri32.Ilrequisitosecondoilqualelacooperazionerafforzataètesaaperseguiregli interessidell’Unionenelsuoinsieme,nonostante sia l’espressione della volontà politica e di partecipazionelimitataadalcuniStatimembri,costituiscelaprincipalelineaguidaperl’utilizzodiquestomeccanismo. Semprea salvaguardiadegli interessigeneralidell’UnioneedelleComunitàoltrecheprincipiodiunicitàdelquadroistituzionale,sipuòfarrisalirel’assenzadidisposizionispecifi‐cheperunaPresidenzadelConsigliodistintanell’ambitodiunacoope‐razione rafforzata. Conseguenza di ciò è il rischio che uno stato non‐partecipanteadunacooperazionerafforzatapossatrovarsiditurnoal‐lapresidenza33.

Le procedure per l’attivazione e di partecipazione della coopera‐zionerafforzatasonodispostedagliartt.27C‐D‐E.L’art27CdisponeilcoinvolgimentodiCommissione tenutaadesprimereunparerealCon‐siglio eParlamento informatodellarichiestaformulatadaiPaesimem‐bri interessati ; l’art. 27Eprescrive i termini ed i tempinecessariperl’aggregazionedinuovipaesiintenzionatiapartecipareadunacoopera‐zionerafforzatagiàoperante.

Nel complesso, il Trattato di Nizza, pur non risolvendo del tutto laquestioneUEO,purnonprocedendoall’istituzionalizzazionedelle coo‐perazionirafforzatenellasferadisicurezzaedifesa,puòessereconside‐rato unmomento fondamentale nel graduale processo di flessibilizza‐


acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.,pp.51‐75.

32Ibidem.33R.BASSO,“Cooperazionirafforzateerelazioniesterne”,inG.BONVICINIeG.L.TOSATO

acuradi ,Lerelazioniinternazionalidell’UnioneeuropeadopoiTrattatidiAmsterdameNizza,cit.,pp.57‐75.


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zionedellapoliticadidifesacomune.LanascitadellaPESDelasuafor‐malizzazionedaunlatoel’introduzionedienhancedcooperationnelIIpilastrodall’altro,costituisconoinfattiunpassoimportanteversolarea‐lizzazionediunadifesacomuneecontributoallademolizionedel tabùdiunapoliticadisicurezzaedifesaflessibile.

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V. Il Trattato di Lisbona. Nuovo punto di partenza nella storia dell’integrazione

1. Premessa

ConlaratificadelTrattatodiLisbona,il1°dicembre2009,laflessibilitàistituzionalizzataentraafarparteatuttiglieffettideimeccanismidellasferadisicurezzaedifesa.Adoltredieciannididistanzadallacomparsadellecooperazionirafforzateall’internodell’architetturadell’Ue,ilprin‐cipiodei“willingandable”applicatoalladifesa,trovafinalmenteunri‐conoscimentoformalenellaletteradelTrattatodiLisbona.

Prima di analizzare nel dettaglio le disposizioni sulla flessibilità inambitodifesaesicurezzaèinteressantesoffermarsisulcontestostorico‐politicochehafattodasfondoallasuastesuraealsuccessivoiterdirati‐fica.

Nellasecondametàdelprimodecenniodeglianni2000,nonostantele lacerazioni prodotte dall’intervento americano in Iraq ovvero dallanascitadellacd“coalizionedeivolenterosi” chespaccavaindueilvec‐chiocontinente enonostanteilnaufragiodel“TrattatocheadottaunaCostituzioneper l’Europa”, caduto sotto i colpidell’euroscetticismoat‐traversoirisultatideireferendumfranceseeolandese,conilTrattatodiLisbona, l’UEriusciràadotarsidiuntestocaratterizzatoda importantinovità nel campo della sicurezza e difesa che si ricongiungerà all’in‐ternodelquadroistituzionalecomune alconcettodellaflessibilità.

Ledivisionieuropee,figliedeidiversiapproccinazionaliallagestione


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unilateralestatunitensedellaquestioneirachena,nonfermeranno qua‐siparadossalmente gli sforziprofusi in sedenegozialeper il rafforza‐mentodellaPESCelatrasformazionedellaPESDinPSDC Politicadisi‐curezzaedifesacomune .L’Europa,conlaratificadelTrattatodiLisbo‐na,avrebbedisposto infattideglistrumentinecessariperprocedere fi‐nalmentealla strutturazionediunarealepoliticadi sicurezzaedifesa;strumenti istituzionali che tuttavia non possono prescindere dalla vo‐lontàpoliticacomuneeunanimedegliStatimembridiprocedereversounrealesistemadidifesacomune,volontàpoliticacheancoraoggisem‐bramancare.

2. Dal fallimento della “Costituzione” al Trattato di Lisbona

Il processo di ratifica della cd Costituzione Europea veniva interrottodall’esitonegativodeireferendumfranceseedolandesenellaprimaveradel 2004, e l’intero progetto costituzionalista affondava quindi sotto icolpi della consultazione popolare1. Il fronte dell’euroscetticismo, chenon aveva risparmiato critiche ai lavori ed ai risultati prodotti dallaConvenzionechiamatadalConsigliodiLaeken2adelaborareunprogettodi testo costituzionale, usciva così vincitore nella partita sulla Costitu‐zioneeuropea.

Inrealtàl’esitodeiduereferendum inparticolarenelcasoolandese era stato parzialmente condizionato da fattori di politica interna cheavevanospintol’opposizioneaschierarsicontrolaratificadeltrattatoinragionediunacontrapposizioneprettamenteanti‐governativa.Tuttaviala sottovalutazione dell’euroscetticismo, come fenomeno di portatatransnazionale,edellesueresponsabilitànelnaufragiodelprogettoco‐stituzionale,haspessocondottoadanalisifrettoloseesuperficiali.Ilri‐

1Perulterioriapprofondimenti:G.BONVICINI,R.ALCAROeM.COMELLI acuradi ,Lo

statodeldibattitosultrattatocostituzionaledell’Unioneeuropea,ContributidiIstitutidiricercaspecializzati,Roma,SenatodellaRepubblica,2006.

2ConsiglioEuropeodiLaeken,Dichiarazionerelativaal futurodell’Unione,Laeken,15dicembre2001.

V. IL TRATTATO DI LISBONA. NUOVO PUNTO DI PARTENZA NELLA STORIA DELL’INTEGRAZIONE

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sultatodellaconsultazionereferendaria franceseera fruttodel«lavorodidemolizionecompiutoinmodotrasversaledaisuoi dellacostituzio‐ne avversari,chenonsitrattenevanodalfarericorsoadautentichecon‐tro‐verità»3.Unfronte,quellodell’euroscetticismo,chepotevaattingeresiaadestracheasinistraassumendolesembianzedelpopulismoxeno‐fobonelprimocasoofacendolevasuteoriemarcatedaunprotezioni‐smodogmaticonelsecondo4.

Lasciandodaparteanalisiedinamicheprettamentepolitologichelega‐teall’esamedelvoto,unsecondoaspettospessosottovalutatoriguardaval’atteggiamento tenutodalgovernobritannicoall’indomanidellaconsul‐tazionereferendariadiFranciaePaesiBassi.Il“No”franco‐olandesenonavevainfattifermatoilprocessodiratificadialtripartnercomeadesem‐pioLettonia,Lussemburgo,CiproeMaltacheporterannoinfattiacompi‐mentol’iterdiratifica.SaràquindiladecisionediLondradisospendereilprocedimentointernodiratificaaporrelapietratombalesulprogettoco‐stituzionale5.Conledovutedifferenzein“terminidipesopolitico”lasto‐riadell’integrazioneeuropeasieragiàtrovatadifronteadunrifiutorefe‐rendario nel passato Danimarca su Maastricht 1992, Irlanda su Nizza2001 esaràingradoinfuturodisuperarelostessotipodiostacolonelcasodelreferendumirlandeseinmeritoalTrattatodiLisbona.

Allalucediquantodetto, ladecisionedelgovernobritannicodiriti‐rareildisegnodileggerelativoallaratificadelcdTrattatocostituzionaleconilconseguenterinviosinediedelreferendumconfermativoprevistodallalegislazionebritannica,hacostituitoperciòilrealecolpodigraziainfertoalprogettocostituzionale.IlcomportamentodiLondrapuòesse‐re ricondotto al fenomeno dell’euroscetticismo. Anche se in veste di‐plomatico‐istituzionale,lasceltadelgovernobritannico,sullasciadiunatradizione certamente non euro‐entusiasta, era il risultato delle fortiperplessitàeriservenutriteneiconfrontidelTrattatocostituzionalechesieranogiàmanifestateduranteilavoridellaConvenzione6.

3F.MASTRONARDIeA.M.SPANÒ,ConoscereilTrattatodiLisbona:unariformachecon‐

fermaesmentiscelaCostituzione,Simone,Napoli,2008pp.37‐39.4Ibidem.5J.ZILLER,IlnuovoTrattatoeuropeo,IlMulino,Bologna,2007,pp.16‐18.6Perulterioriapprofondimenti:B.Olivi,R.Santaniello,Storiadell’integrazioneeuro‐

pea:dallaguerrafreddaallaCostituzionedell’Unione,cit.


100

Allochocseguivaquindiunperiododiriflessioneindispensabileperritrovarelaforzanecessariaariattivareilprocessodiriformaistituzio‐nalechesaràcaratterizzatodalconfrontofrachicomelaGranBretgnainvocavaunostopalprocessodi ratifica e chi come ilLussemburgosibattevaaffinchéquestoprocessopotesseripartire7.

L’impassevenivaquindirisoltail23giugno2007conladecisionedelConsiglioeuropeo,presiedutodalcancellieretedescoAngelaMerkel,diaffidareadunaCIG il compitodi redigereunnuovo trattatosullabasedelle innovazioniderivantidai lavoridellaCIG2004. Inrealtà ilConsi‐glioeuropeo,sottolaspintatedescasimuovevanelladirezionepropostagiàdalneo‐presidente franceseNicolasSarkozy,ovveroverso lasceltadiun traité simplifié cheabbandonasse le caratteristichepropriedellacostituzione equindi l’abrogazionedei trattatiprecedenti ,machenerecuperasselasostanzaattraversolariforma.

Iniziava quindi una nuova stagione per l’Europa: dalle ceneri dellaCostituzionesarebbenatoilTrattatodiLisbona.

Sarannolestesseistituzionieuropeeedileaderdelvecchiocontinen‐tea fareesplicitoriferimentoal fenomenodellatrasposizionedellaes‐senzadellacdCostituzioneall’internodelnuovotrattato8.

IlTrattatodiLisbonamantieneinfattiingranpartelasostanzadellenovitàistituzionaliintrodottedalcdtrattatocostituzionale:ècosisalvoilgrandelavorodiriformaportatoavantidallaConvenzioneeuropeaedilprogettodiriformastrutturaledelleComunitàcheprevedevainprimoluogol’abolizionedellastrutturaatrepilastrielapersonalitàgiuridicadell’UE.Venivanomenoalcontempotuttiicaratteriprettamente“costi‐tuzionali” di impronta federalista del precedente trattato, come adesempio, da un punto di vista squisitamente terminologico, la trasfor‐mazionedi“regolamentiedirettive”in“leggeeleggequadroeuropea”o

7J.ZILLER,IlnuovoTrattatoeuropeo,cit.,pp.15‐25.8 «The substance of the constitution is preserved. That is a fact» AngelaMerkel,

GermanChancellor,Telegraph,29 June2007 ; «This text is, in fact, a rerunof a greatpartofthesubstanceoftheConstitutionalTreaty”. ValeryGiscardd’Estaing,Telegraph,27 June 2007 ; “It’s essentially the same proposal as the old Constitution» MargotWallstrom,EUCommissioner,SvenskaDagbladet,26June2007 ;TheEuropeanParlia‐ment«welcomesthefactthatthemandatesafeguardsthesubstanceoftheConstitution‐altreaty» EuropeanParliamentresolution,10July2007 .


101

dell’”altorappresentanteperlaPESC”inunveroeproprio“ministrode‐gliEsteridell’UE”;venivanoquindieliminatiisimbolidell’Europa ban‐diera,innoeil9maggiogiornatadell’Europa 9.Lasostanzadelprogettocostituzionaleeuropeovenivadunquesalvataascapitodellaforma.

Per quanto riguarda il tema flessibilità e difesa le proposte del“GruppodiLavoroVIII–Difesa”all’internodellaConvenzioneavevanoindicatoquattrodirettricicheèpossibilerintracciareneilavoridellaCIG200710:

a la Convenzione individuava nella capacità operativa riguardo lequestionimilitaridell’alloraPESD sianellafasedidecision‐takingchenellagestionedelleoperazioni unambitodarenderepiùfles‐sibilemediantel’estensionedelleenhancedcooperationallasferasicurezzaedifesa.

b l’estensionedellostrumentodelleenhancedcooperation,cosicomeprevistadalTrattatodiNizza oagevolandoneleprocedurediatti‐vazione perlaPESC,ancheallasferasicurezzaedifesaèl’opzionechepiù rappresentava la conseguenzanaturale del graduale per‐corsodisviluppodelconcettodicooperazionerafforzata.

c sifastradal’ideadellacreazionediunasortadicooperazioneraf‐forzatapermanente inambitodifesache,sulmodellodell’unionemonetaria prevista da Maastricht attraverso quindi un sistemacheprevedessel’opt‐out ,consentisseaicd“willingandable”del‐la difesa di procedere verso la strutturazione di una “eurozona”delladifesa.Lapropostadiapplicareunaclausoladiflessibilitàal‐lacreazionediunclubdelladifesainternoall’architetturadeltrat‐tato,intendevasuperarel’opposizionedialcuniStatiMembri fraiqualilaGranBretgna 11ditrasformarelaPESDinunaveraepro‐priaUnioneEuropeadellasicurezzaedifesa UESD .

d sulfrontedellacooperazioneinmateriadiarmamenti,laConven‐zionerilanciavalanecessitàdiistituireun’agenziacomunecheat‐

9Isimbolidell’UEcontinuerannoadesserericonosciutidaiPaesimembrisottoscri‐

ventilaDichiarazionen.52allegataaltrattatodiLisbona.10Convenzioneeuropea,FinalreportofWorkingGroupVIII–Defence CONV461/

02 ,Brussels,16dicembre2002.11M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,pp.211‐212.


102

traverso la promozione dell’armonizzazione delle diverse politi‐che industriali nazionali potesse gradualmente sostituire le fun‐zionisvoltedaclosercooperationpreesistenti,operanti fuoridaitrattaticomeadesempioOCCAR,LoIelaWEAGinambitoUEO.

IndirettamentelegataaltemadellaflessibilitàeralapropostadiinserirenellaletteradelTrattatouna“clausoladidifensivacollettiva”cheassor‐bissegliobblighiimpostidalTrattatodiBruxelles,unadisposizionecheavrebbequindiconsentitodirisolveredefinitivamentelaquestionedel‐laUEOponendofinealprocessodiinclusioneduratopiùdiundecennio.NelFinalreportofWorkingGroupVIII–Defencesileggealriguardo:

Several members of the Group proposed a collective defenceclause. In this context itwas also suggested thatMember Stateswhichsowishedcouldsharebetweenthemselvestheobligationslaid down in the Brussels Treaty relating to mutual assistance,thusbringingtoanendtheWesternEuropeanUnion12.

La “clausoladidifesa collettiva” venivaquindiprevistadall’art. 42.7delTrattatodiLisbonarendendocosìsuperfluoilruolodellaUEO,organizza‐zionechecomeabbiamoavutomododiosservareavevagiàpersofunzio‐niecapacitàavantaggiodellaPESDederarimastainvitaproprioperga‐rantireilprincipiodidifesacollettivaprevistodalTrattatodiBruxelles.

Ilprocessodiriformaistituzionaleinfavorediunadifesapiùflessibi‐le,portatoacompimentodailavoridellaCIG“lampo”del2007 duratasolo90giorni ,traevaoriginedailavoridellaConvenzione.Laristruttu‐razionedelprogettocostituzionaleavrebbeconsegnatoallanuovaPSDCtre diverse forme di flessibilità istituzionale e l’eterna questione UEOavrebbefinalmentetrovatolaparolafine.

12Convenzioneeuropea,FinalreportofWorkingGroupVIII–Defence CONV461/

02 ,Brussels,16dicembre2002.


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3. Dalle divisioni irachene alla nascita della nuova PESC

Una lettura corretta delle novità apportate al Trattato di Lisbona nel‐l’ambito flessibilitàedifesadevenecessariamentegettareunosguardoanchesuiprogressicompiutinelcampoistituzionaledellaPESC,ovveronella capacità dell’Europa di proiettarsi unitariamente verso l’esterno,pregiudizialeindispensabileperlosviluppodiunapoliticadisicurezzaedifesaunitariaecoerente.

Il Trattatodi Lisbona con le suenovità, rappresentaun importantepassaggionelpercorsodiriassettodellaPESCedellesueistituzionine‐cessario manonscontato dopoleconseguenzecheilbruscoterremotodellaGuerrad’IraqavevaprodottoinEuropa.

L’intervento unilaterale in Iraq guidato dagli USA, le cui operazionimilitariiniziarononelmarzo2003,segnainfattiilpuntopiùbassonellastoriadellerelazioniintraeuropeedopooltreundecenniodiprogressi‐vaintegrazionecomune.Unveroepropriostresstestperl’UEche,privadiunapoliticaesteracondivisa,sitrovòspaccatainduesuunaquestio‐nevitaleperlesortidellastabilitàmondialeecheavrebbecondizionatoda lì in avanti il corso della storia. La lacerazione prodotta in Europadall’intervento statunitense rischiava di compromettere quantomenodalpuntodivitapolitico l’unitàdiintentideiPaesimembriedeinuovipartnerorientaliormaiprossimiall’ingresso.

In un’intervista rilasciata ad una emittente televisiva olandese nel2003 l’allora Segretario alladifesaDonaldRumsfeld introdusse il con‐cettodi“OldEurope”:lavecchiaEuropa,rappresentatadall’assefranco‐tedescaedaisuoipartner principalmenteBelgioeLussemburgo costi‐tuivaquellapartedelvecchiocontinenteostileallanuovagestionedellequestioniinternazionalidell’amministrazioneBushedallaqualevenivacontrappostauna“nuovaEuropa”compostada“filo‐americani”e“nuoviatlantisti”13.

Nell’idea dei neoconservatori posizione maggioritaria all’interno

13 Sito dipartimento di difesa USA: http://www.defense.gov/transcripts/2003/

t01232003_t0122sdfpc.html.


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dell’amministrazione americanadell’epoca e più in generale della de‐strarepubblicana,ildissensoespressodaFranciaeGermaniaerafacil‐mentetrascurabile.InEuropagliUSApotevanoinfatticontaresulsoste‐gnogarantitodadiversipaesidell’est,nuovimembridellaNATO Polo‐nia inprimis esullanutritaschieradicapidigovernovicinialleposi‐zionidell’amministrazionerepubblicanadiG.W.Bush:SilvioBerlusconi,JoseMariaAznar,PeterBalkenendeela“semprefedele”GranBretagnadiTonyBlair14.

Ledivergenzed’opinionesulladottrinastrategicaUSAeranoinpartefigliedidinamicheeuropee legateallapauradiunpredominiosemprepiùmarcatodell’asse franco‐tedescoall’internodelvecchiocontinente;medie potenze come Spagna ed Italia vedevano nell’amicizia di Wa‐shingtonunpotenzialevolanoperaccrescerelapropriaposizioneall’in‐ternodelcontestointernazionaleequindinelledinamichecontinentali,dalmomentocheFranciaeGermaniaeranoalmomentouscitedalsolcoatlantico daintendersicomeunitàd’azioneconWashington .

A dispetto del forte disaccordo fra i Partner continentali sulla que‐stioneirachena,l’architetturaistituzionaleeuropeadiedeprovadigran‐de solidità ed è quindi attraverso le comuni strutture della PESC cheavrebbepresoilviail“processodiricucitura”.

L’Europa,divisae laceratadacontrastantipolitichenazionali,ripar‐tivagiàneldicembredel2003propriodall’UE.Nonostantel’impegnodialcuniPaesimembrinella“Coalitionofthewilling”messainpiedidagliUSA, le istituzioniUEgià lavoravanoper la ricomposizione:nasceva lastrategiadisicurezzaeuropea ilcddocumentoSolana 15.

Dopo aver enunciato le principaliminacce per la sicurezza dell’Eu‐ropa quali il terrorismo internazionale, la proliferazione delle ADM,l’instabilitàregionale, la criminalitàorganizzatae laquestionedei “fai‐ledstates” ildocumentoponevaall’UEunaseriediobiettivinecessari

14 Per ulteriori approfondimenti: G. VACCA a cura di , Il dilemma euro atlantico –

Rapporto2004dellaFondazioneIstitutoGramscisull’integrazioneEuropea,Roma,edi‐zioniDedalo,2004.

15Consigliodell’UE,Strategiaeuropeainmateriadisicurezza–Un’Europasicurainunmondomigliore,Brussels,2009.


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daraggiungereancheattraversolapredisposizionedimissionimilitarioltrechecivili16.

Gliobiettivipropostidaldocumentoeranotesiaricucirelostrappofra“ledueeurope”attraversolaricercadiun’azioneesternachefossesintesi dei due diversi approcci. Se da un lato il documento facevaesplicito riferimentoadunordine internazionale fondato sulmultila‐teralismo rigettando così le tesi unilateraliste dell’amministrazioneBush ,dall’altroesortavaadunacollaborazionepiùstrettaconitradi‐zionalipartnerdell’Europa:gliUSA.Tornareaduna sincera coopera‐zione atlantica, affermando al contempo il sostegno al multilaterali‐smo,eralaformulaperritrovareun’Europa«piùattiva,piùcapace,piùcoerente».

SuquestasciasiinserisceillavoroportatoavantidellaConvenzionele cui proposte, dopo un lungo e travagliato percorso, seppur parzial‐mente riviste, avrebbero costituito le principali novitàper la PESCdelTrattatodiLisbona.

La riforma del quadro istituzionale entrata in vigore nel 2009 nonavrebbemodificatotuttaviaalcuniaspettistrutturalidellaPESCrespon‐sabili dell’impossibilità delle istituzioni UE di far confluire in un’unicaazioneesternalediversepoliticheesteredeipaesimembri.Comesotto‐lineatonelladichiarazionen.13allegataalTrattatodiLisbona,ilcarat‐teredistintivodell’azioneesternaseguitavaadessereintergovernativo,lematerietrattateinambitoPESCcontinuavanoadessereesclusedallagiurisdizione della Corte di Giustizia e permaneva il limite strutturaledelnonpoteradottarealcunattolegislativovincolanteinquestosetto‐re17.Èperò innegabileche lenovità introdottedalTrattatodiLisbona,cherecuperanoquasiintegralmenteledisposizioniprevistedalprogettocostituzionale,costituiscanounimportanteprogressoperlaPESC.Que‐steleprincipalinovità18:

16IstitutoAffariInternazionali,Manualedidocumentazionedelcorso“L’Unioneeu‐

ropeacomeattoreglobale:lepolitichedisicurezza,difesaeaiutoallosviluppo”,Roma,IstitutoAffariInternazionali,2009.

17G.BONVICINI acuradi ,L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionaleeglobale,cit.,pp.28‐29.

18L.DANIELE,Dirittodell’UnioneEuropea,Milano,Giuffrèeditore,2010.


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‐ PresidentedelConisiglioEuropeo:art.15 introduce la figuradelPresidentedelConsiglioEuropeocheelettoamaggioranzaquali‐ficata svolge, in chiave PESC, la funzione di «rappresentanzaesternadell’Unioneperlematerierelativeallapoliticaesteraedisicurezza comune, fatte salve le attribuzioni all’Alto Rappresen‐tantedell’Unionepergliaffariesterielapoliticadisicurezza».

‐ Alto Rappresentante: attraverso la creazione della carica di AltoRappresentante,ilTrattatodiLisbonahaintesorafforzarelacoe‐renzafralevariecomponentidell’azioneesternadell’UE.L’art.27individua le competenze dell’Alto Rappresentante che, eletto amaggioranzaqualificatadalConsigliodiconcertoconlaPresiden‐zadellaCommissioneecon l’apporvazionedelParlamentoEuro‐peo,rivesteunaposizionediprimissimopianonelnuovoassettoistituzionaledell’UE.OltreaguidarelaPoliticaesteraedisicurez‐za,l’AltoRappresentateèacapodelprocessodisviluppoecondu‐zionedellanuovaPSDC;presiede ilConsiglioAffariesteriedèalvertice del SEAE; è uno dei vicepresidenti della Commissione eall’internodiessaèdeputatoallasorveglianzadellacoerenzadel‐l’azioneesternadell’UE.

‐ SEAE:semprel’art.27 paragrafo3 istituisceilServizioEuropeodiAzione Esterna cheprefigura un servizio diplomatico a soste‐gnodell’azioneesternadell’UE.

‐ Iprincipîdell’azioneesterna:l’art21delTitoloVdefinisceiprin‐cipi guida a cui risponde l’azione esterna: «L’azione dell’Unionesulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno in‐formato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa siprefiggedipromuoverenelrestodelmondo:democrazia,Statodidiritto,universalitàe indivisibilitàdeidirittidell’uomoedelle li‐bertàfondamentali,rispettodelladignitàumana,principidiugua‐glianzaedisolidarietàerispettodeiprincipidellaCartadelleNa‐zioniUniteedeldirittointernazionale».

‐ protezionedellacittadinanzaeuropea: l’art.3paragrafo5farife‐rimento alla promozione dei valori e degli interessi dell’UE nelmondoeallaprotezionedeipropricittadini.

La strutturazione della nuova PESC, seppur non esente da incognite elimiti testimoniava, assieme alle novità nel campo flessibilità e difesa


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cheanalizzeremoneiprossimicapitoli,lavolontàdell’Europadiaffron‐tare quantomenodalpuntodivista istituzionale lasfidadellaproie‐zioneesternaconrinnovataenergia.

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VI. Il Trattato di Lisbona. Le cooperazioni rafforzate e la difesa

1. Premessa

Ledisposizioniinmateriadiflessibilità,previstedalTratttatodiLisbonain ambito sicurezza e difesa, rappresentano il punto di approdo dellanostra analisi. I nuovi strumenti e le nuove procedure introdotte dalTrattatodiRiformanel2009sancisconoinfattilaricomposizione,all’in‐ternodell’architettura istituzionale,del frastagliatoquadrodella flessi‐bilità ora formalmente anche al servizio della sfera difesa. L’introdu‐zionedellecooperazionirafforzatenellanuovaPSDCrappresentaquindiilcompletamentodiquelpercorsodiriformaistituzionalevoltoaripor‐tareall’internodell’areasicurezzaedifesailconcettodiflessibilità/dif‐ferenziazione.

Dalpuntodivistadellaflessibilitàistituzionaleedelladifesaeuropea,ilTrattatodiLisbonaèalcontempolafinediuntabùcheavevacaratte‐rizzato i dibattiti sulla riforma istituzionale per tutti gli anni ’90 ed èl’inizio di una nuova fase della storia dell’integrazione. Fra le diverseformediflessibilitàdispostedallaletteradelTrattatoemergeinfattiunanuova forma di cooperazione rafforzata: la Cooperazione StrutturataPermanente CSP ,potenzialepreludioalla realizzazionediuna “euro‐zona” della difesa, importante chance per l’intero percorso di integra‐zione.

IlcomplessodidisposizioniprevistedaLisbonariguardoquellachedefiniremodifesaflessibile,riassumonoidiversiaspetticoncettualied


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istituzionalidellaflessibilità/differenziazioneconvogliandoall’internodelframeworkistituzionaleidiversipercorsielediverseapplicazionidelprincipiodellacooperazionerafforzata.Allaformazionedelquadroproposto da Lisbona nel campo della difesa flessibile contribuirannoinfatti diversi approcci della storia del concetto di flessibilità: dallatradizioneprettamenteintergovernativadellacdad‐hocheryapplicataallacreazionedicoalizionidivolenterosiperlaconduzionedimissionimilitari,passandoattraverso ilprincipiodell’avanguardia/laboratoriocomefondamentodellacdintegrazioneflessibiletradizionalmenteso‐stenuta dai franco‐tedeschi base concettuale della coop. strutturatapermanente fino al progetto di cooperazione industriale nel settoredegliarmamentiauspicatoall’internodeitrattatisindaitempidiMaa‐stricht.

LastrutturazionediunaPSDCflessibileèquindi,indefinitiva,ilfrut‐todiunpercorsoche,comeabbiamovistoneicapitoliprecedenti,ècon‐seguenzadell’evoluzionegradualedelprincipiodiflessibilitàall’internodelquadroistituzionaleealcontempoilrisultatodiun’evoluzionefluidaedasimmetricachehacoinvoltonelsuosviluppodiversiambitiesternialquadroprettamentecomunitario.Unconcetto,quellodellaflessibilitàche a prescindere dal suo profilo istituzionale rappresentato dallenormeprevistedai trattati hadasempreaccompagnato,nelsuocom‐plesso,l’evolversidellastoriadell’integrazioneeuropeaaffondando,allostessotempo,leproprieradicialdifuoridelrecintoprettamentecomu‐nitario. In questo senso non possiamo esimerci dal ricordare l’impor‐tantecontributoprovenientedalcontestoNATOattraverso la formula‐zionedelprincipiodei“willingandable”,veroeproprioprodromocon‐cettuale della cooperazione rafforzata. Indirettamente legata allo svi‐luppodelladifesaflessibileinquantopuntodisvoltanellalungastoriadelle relazioni UE\UEO risulta essere l’introduzione nella lettera deltrattatodiunaclausoladidifesacollettiva.

Primaconseguenzadiquestaristrutturazioneè stata infatti lachiu‐suradefinitivadellaUEO,lecuifunzioniresiduesonoorasostituitedalcombinatodispostodegliartt.42‐46,organizzazionecheperanniavevarappresentatol’ipotesipiùplausibileperlosviluppodiunaconcretapo‐liticadidifesacomune.Rimanendointemadiforumesterni,nonmancaunadisposizioneintesaaistituireunraccordoconleclosercooperation

VI. IL TRATTATO DI LISBONA. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE E LA DIFESA

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multilateralisviluppatesiprecedentementealdifuoridelquadroPESC/PESDcomeadesempiogliEurocorps.

Comevedremoemergeredall’analisidelledisposizioniprevistedallaRiforma,ilTrattatodiLisbonarappresentaunpotenzialetrampolinodilancioversoilfuturoperl’interoprocessod’integrazione.IlTrattatoof‐freinfattidiversesoluzioniaiPaesimembriperprocederenonsoloallaformulazioneedattuazioneconcretadiunapoliticadidifesaesicurezzacomune,maallastrutturazionediunaveraepropriadifesacomuneat‐traversoilnuovoconcettodiCSP.

In questo il Trattato di Lisbona costituisce un’occasione unica nellastoriadell’integrazioneeuropea,consentendoadungruppodivolenterosidi portare avanti attraverso ilmodello dell’integrazione flessibile la co‐struzionediunadifesaeuropea.Inaggiuntaènecessarioconsiderarechel’alto livellodi flessibilitàoffertodallediverse tipologiedi cooperazionerafforzata comeadesempiolemissioni consenteancheagliStatinonin‐tenzionatiadapprofondireradicalmentelacollaborazionestrutturalein‐tra‐europea in ambitodifesa, di poter contribuire simbolicamente ed inmisuraminimaallacostruzionediunnuovosistemadidifesaeuropeo.

2. Le cooperazioni rafforzate nelle disposizioni di TUE e TFUE

La ristrutturazione del sistema istituzionale operata da Lisbona, conl’abolizionedellaprecedentearchitetturaatrepilastri,haincisosignifi‐cativamentesulledisposizioniriguardantilecooperazionirafforzateoraraccolteall’internodiduetitoli:iltitoloIIIdellaParteVIdelTFUEediltitoloIVdelTUE.

Il processo di progressivo sviluppo della flessibilità all’interno delquadroistituzionaleiniziatoadAmsterdameraproseguitoconilTratta‐to di Nizza che tuttavia, nell’ammettere nel framework della PESC lapossibilità di costituire una cooperazione rafforzata, continuava adescludereognipossibilesuaestensionealsettoredisicurezzaedifesa.LagrandenovitàdelTrattatodiLisbona,nell’ambitoflessibilità,èquindirappresentatadalla finediquesta limitazioneistituzionalepersferasi‐curezzaedifesa.


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IlTrattatodiLisbonaintroducequindi,attraversodisposizionispeci‐fiche,diverseformediflessibilitàistituzionalenellaPSDC:

a art.44,1TUE:consentelacostituzionediunacoalizionedivolen‐terosiperlosvolgimentodellemissioniUEsudelegadelConsigliorisultantedaunvotoall’unanimità ;

b art.42,3–art.45TUE:delineacompitiefunzionidell’AgenziaEu‐ropeaperlaDifesa closercooperationatuttiglieffetti ;

c art.42,6TUE:introduceilnuovoconcettodi“cooperazionestrut‐turatapermanente”.

Laprevisionedidisposizioni specifiche inmateriadidifesa flessibileèdamettere inrelazionecon lascomparsadiogniriferimentonegativo,esistente nei precedenti trattati, all’ambito sicurezza e difesa nelle di‐sposizioni generali sulle cooperazioni rafforzate formulate nella ParteVI,TitoloIIITFUEenelTitoloIVTUE.

Nel delineare obiettivi e modalità delle cooperazioni rafforzate nelquadro delle competenze non esclusive dell’Unione, il Trattato ometteinfattiogniesplicitoriferimentoalsettoredellasicurezzaedifesa,supe‐randocosìlaprecedenteconfigurazioneistituzionale.

Per ciò che concernemodalità di voto, limiti e procedure, l’art. 20TUEfaquindiriferimentoaltestodegliartt.326‐334TFUEcontenutineltitoloIIIdedicatointeramenteallecooperazionirafforzate,edèinque‐sta sede che è possibile individuare gli unici due distinguo vigenti ri‐guardol’applicazionedellacooperazionerafforzatainambitosicurezzaedifesa.

L’art.329paragrafo2TFUEindividuainfattiunaproceduradistintaper ilvarodellecooperazionirafforzatenelquadroPESC equindian‐cheinambitoPSDC :adifferenzadellanormaleproceduraprevistadalparagrafo1dellostessoarticolo,oltreaCommissioneeParlamentoEu‐ropeo,l’AltoRappresentanteètenutoadesprimereunpareresullacoe‐renzadella cooperazione rafforzata prevista con la politica estera e disicurezza comune dell’Unione. L’autorizzazione a procedere è quindiconcessadalConsigliodeliberandoall’unanimità.

Aisensidell’art333paragrafo3TFUE,lapossibilità previstadalpa‐ragrafo1 che ilConsiglioadottiunadecisioneall’unanimità cheauto‐rizzilostessoConsiglioall’usodellamaggioranzaqualificatanell’ambito


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di disposizioni applicabili al quadro di una cooperazione rafforzata, èesclusadaognidecisionecheabbiaimplicazionimilitariocherientrinelsettoredelladifesa art.333,3 .

Fattasalvaquest’ultimadisposizione,conilTrattatodiLisbonaassi‐stiamoadunapiena legittimazionedelladifesa e sicurezza a farpartedeimeccanismidiflessibilitàistituzionalizzata:lecooperazionirafforza‐tesonoquindiparteintegrantedellanuovaPSDC.

3. Missioni e flessibilità: il ritorno dei “willing and able”

UnaprimaformadicooperazionerafforzataintrodottanelcampodellasicurezzaedifesaèrappresentatadallapossibilitàperungruppodiSta‐timembri,diportareavantianomedell’interaUnione,lemissionirego‐latedagliartt.42‐43‐44delnuovoTUE.

Iltemadellemissionieuropee,comedescrittoneicapitoliprecedenti,entravaafarpartedelquadrocomuneconl’assimilazioneall’internodelframework PESC delle cd Missioni di Petersberg, elaborate in ambitoUEOnel1994esuccessivamenteassorbitedalTrattatodiAmsterdam.IlprocessolanciatoconilverticediSt.Malosullanecessitàdifornirel’UEdi una reale capacità di intervento avrebbe portato nei primi anni del2000adimportantinovitàsulpianologisticoedoperativo.

IlConsiglioEuropeodiHelsinkidel1999,IlConsigliodiSantaMariadeFeiradel2000el’approvazionediunnuovoHaedlineGoalnel2004ine‐rentelecapacitàmilitaridell’UEediuncorrispondenteCivilianHeadlineGoal attinente alle cd capacità in ambito civile polizia, stato di diritto,amministrazionecivileeprotezionecivile dapartedelCAGRE ConsiglioAffari Generali e Relazioni Esterne , rappresentano alcune delle tappefondamentali nel processo di dotazione di una reale capacità operativaperl’azioneesternadell’Europa;unacapacitàchesièquindimanifestataattraverso il varodimissioni civili e/omilitari rappresentazione con‐cretasullascenainternazionaledell’UEinquantoattoreglobale1.

1Perulterioriapprofondimenti:F.DICAMILLO acuradi ,Politicaeuropeadisicurez‐

zaedifesa:elementi,DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali,2009.


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All’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,sipotevanoinfatticonta‐re23missionilanciatedall’UE,apartiredal2003,inambitoPESD/PSDCdicui14civili,6militarie3 integrate civili‐militari 2a testimonianzadell’accresciutacapacitàdiproiezioneesterna.

All’interno dell’Headline Goal del 2004, veniva inoltre sviluppato ilconcettodibattlegroups ogruppo tattici .L’ideaprendeva lemossedaun’iniziativa franco‐britannica ilverticediLeTouquetdel2003 tesaapromuovere nel quadro PESD, lo sviluppo di gruppi tattici costituiti dacirca1.500uomini,schierabili in15giorniperoperazionididuratanonsuperioreaitremesi3.Sottoilprofilooperativo,ilconcettodiBattlegroupprevedelastrutturazionediunitàaltamentespecializzatee flessibili,ca‐paci di poter essere inpiegate velocemente inmissioni ad alta intensitàcondotteinambientiostilieteatrilontanidalcontinenteeuropeo4.

I Battlegroups possono essere costituiti da una coalizionemultina‐zionale di Stati od essere il risultato dell’azione di un’unica nazione‐guida alla quale possono associarsi altri paesi. Dal gennaio 2007, l’UEpuòquindidisporrediduegruppitatticiinstand‐byprontiall’impiego.

Sulla scorta di quanto appena detto, la flessibilità introdotta da Li‐sbona nelle procedure di attuazione delle missioni, consistente nellapossibilitàperungruppodipaesidipoteroperarenelnomedell’interaUE,diventafondamentalepercontribuireallastrutturazionediunapoli‐ticadiinterventorealmenteefficaceoltrechéfluidaedefficiente.

Lisbona,oltreadampliarnelatipologia5,conferiscequindialgiàesi‐

2G.BONVICINI a curadi ,L’Unioneeuropeaattoredi sicurezza regionaleeglobale,

cit.,p.126.3ParlamentoEuropeo,Directorate‐GenaralforExternalPoliciesoftheUnion,Nota‐

TheEUBattlegroups,Brussels,12settembre2006.4G.BONVICINI,L’Unioneeuropeaattoredisicurezzaregionaleeglobale,cit.;G.LIND‐

STRÖM,EntertheEUbattlegroups,Chaillotpaper,Paris,EuropeanUnion.InstituteforSe‐curityStudies,2007.

5Art43.1:Lemissioni … comprendonoleazionicongiunteinmateriadidisarmo,lemissioniumanitarieedisoccorso,lemissionidiconsulenzaeassistenzainmateriamili‐tare,lemissionidiprevenzionedeiconflittiedimantenimentodellapaceelemissionidiunitàdicombattimentoperlagestionedellecrisi,compreselemissionitesealristabili‐mentodellapaceeleoperazionidistabilizzazionealterminedeiconflitti.Tuttequestemissionipossonocontribuireallalottacontroilterrorismo,anchetramiteilsostegnoapaesiterzipercombattereilterrorismosulloroterritorio.


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stente strumento della missione sia essa militare o civile un’impor‐tantedosedi flessibilità favorendounmaggiordinamismodellaproie‐zioneesternadell’UE.

Ai sensi dell’art. 42paragrafo 5 «il Consiglio può affidare lo svolgi‐mento di una missione, nell’ambito dell’Unione, a un gruppo di Statimembrialloscopodipreservareivaloridell’Unioneediservirnegliin‐teressi».

Unprincipioribaditoulteriormentedall’art.44paragrafo1checon‐ferisce alConsiglio la capacitàdi «affidare la realizzazionediunamis‐sioneaungruppodiStatimembrichelodesideranoedispongonodellecapacitànecessariepertalemissione».

Quanto disposto dagli artt. 42.5‐44.1, ci riporta immediatamente alconcettodei“willingandable”nellasuaformulazioneoriginale.SitrattainfattidellatrasposizionequasiintegraledelconcettovenutoallaluceinambitoNATOneglianni’80perlagestionedellecdcrisiout‐of‐area.ConilTrattatodiLisbona,ilconcettodi“willingandable”dopoaverispiratonei decenni precedenti altre forme di cooperazione istituzionale, tornanellasuaaccezioneoriginaria,adesserequindiimpiegatoall’internodel‐l’ambitosicurezzaedifesaperquantoriguardalarealizzazionedimissio‐ni militari. I capaci e volenterosi possono quindi, attraverso l’autorizza‐zionedelConsiglioedinassociazioneconl’AltoRappresentante,operarenell’interessegeneraledell’UnioneequindideglialtriStatimembri.

Ilparagrafo2dell’art.44delineadunquelemodalitàconlequaliivo‐lenterosidevonorapportarsiconleistituzionicomuni.Secondoledispo‐sizionidelsuddettoarticolo,gliStatimembrichepartecipanoallarealiz‐zazionedellamissionesonotenutiadinformareperiodicamenteilConsi‐glio sull’andamento della missione stessa. Ogni modifica dell’obiettivo,dellaportata,dellemodalitàdellamissione,stabilitialmomentodelvarodell’operazione,deveesseredispostadalConsigliocheaisensidellart.43paragrafo2adottaognidecisionerelativaallemissioniicuiaspettiopera‐tivisarannogestitidalCOPSdiconcertoconl’Altorappresentante.

Sotto il profilo del meccanismo decisionale è opportuno ricordarecheledecisionirelativeallapoliticadisicurezzaedifesacomune,com‐presequellerelativeall’avviodiunamissionesonoadottatedalConsi‐gliochedeliberaall’unanimitàsupropostadell’Altorappresentanteosuiniziativadiunostatomembro.


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In conclusione, le disposizioni previste dal Trattato riguardanti lemissionidell’UEformalizzanoeregolano,all’internodelcomunequadroistituzionaleilprincipiodei“willingandable”.Ipaesiinapositiontodosopossonoora,conl’approvazioneunanimedelConsiglio equindideipaesipartner ,rappresentarel’interaUEoperandonelleaereedicrisiinsuonomeesalvaguardandonegliinteressi.

4. L’Agenzia europea per la difesa e la coopera-zione nel campo degli armamenti

Ilprogettodicostruzionediunapoliticadidifesacomuneefficienteèdasempre legatoallarealizzazionediunapiùstrettacooperazionenelcampodegliarmamentiepiùingeneraleallacollaborazioneneisettoriindustrialilegatialtemadelladifesa.

Nella “classifica” dei fondi stanziati nel campo della difesa, gli statieuropei,nellorocomplesso,siaggiudicanoilsecondopostodietrosoloagliStatiUnitid’America,tuttaviailcompartoindustrialeeuropeononènellecondizionidipotersfruttarealmeglioquesterisorse«acausadellalimitata integrazionedelleattivitàdiprocurementdei singoliStati,de‐tentoridelledecisioniedellecapacitàdispesa»6.

UnaricercadelCentreforDefenceEconomicsdell’UniversitàdiYorkhastimatochel’integrazionedelledecisionidiinvestimentodeiseipae‐sipiùindustrializzatidell’Unionegarantirebbeunrisparmioannuopariall’11%deglistanziamenticomplessivi datoriferitoal2007 quantifi‐cabile con una cifra vicina ai seimiliardi di euro7. Al fine della nostraanalisièopportunoricordarechesindalTrattatodiMaastricht, le isti‐tuzioniUEhannoespressolavolontàdiottimizzarelacooperazionefraiPaesimembrinell’ambitodellepoliticheindustrialilegatealladifesaconparticolareriferimentoalcampodegliarmamenti.Aquantodettodob‐

6S.MICOSSIeG.L.TOSATO acuradi ,L’UnioneeuropeanelXXIsecolo: “neldubbio,

perl’Europa”,cit.pp.220‐223.7A.PANSA,“Europadelladifesaodifesadell’Europa?”,S.MICOSSIeG.L.TOSATO acura

di , L’Unione europea nel XXI secolo: “nel dubbio, per l’Europa”, Bologna, Il Mulino,2008.


117

biamoaggiungereche,conlosviluppodiunaPESDrealmenteoperativa,emergevalanecessitàdirazionalizzareilmercatointernodelladifesaalfinedistandardizzareedarmonizzareletecnologieelastrumentazionedeisistemididifesadeidiversiPaesimembri.

Già con la Dichiarazione sull’UEO allegata al Trattato diMaastrichtvenivafattoesplicitoriferimentoall’opportunitàdistabilireclosercoo‐perationnel settoredegliarmamential finedimigliorarne le capacità;esortazionechelaDichiarazionediPetersbergtrasformavanellapropo‐stadicreareun’Agenziaeuropeapergliarmamenti.AncheiTrattatidiAmsterdam eNizza si riferivano all’opportunità di istituire un’agenziaaventeilcompitodirazionalizzareilmercatoeuropeodegliarmamenti,la letteradeiduetrattatistabiliva infattiche ladefinizioneprogressivadi una politica di difesa avrebbe dovuto essere sostenuta da una reci‐procacooperazionenelsettoredegliarmamenti8.Nonostantelareitera‐tarichiestadidotarsidiunaEuropeanArmamentAgencysostenutadaiPaesimembriper tutto il corsodeglianni ’90, gliuniciprogressi com‐piutinelladirezionediunarealecollaborazionenelsettoredegliarma‐mentivenivanoperseguitialdifuoridellecomunità.InambitoUEO,nelsolcogiàtracciatodailavoridelWEAG WesternEuropeanArmamentsGroup , veniva alla luce nel 1996 laWEAO Western EuropeanArma‐ments Organisation e nel 1998 nasceva infatti la convenzione di OC‐CAR,completamenteautonomadall’UEetesaallagestionediprogram‐mi comuni in materia di armamenti. Una parziale ricomposizione delquadroistituzionalediriferimentoprendevaformanel2004conlana‐scitadellaAgenziaeuropeaper ladifesa EDA risultantedaun’azionecomunedelConsigliodel12luglio2004econseguenzadelprogressivoprocesso di trasferimento delle funzioni UEO, organizzazione oramaidestinataallachiusura all’internodell’UE.

L’EDA è stata infatti al centro del processo di “assorbimento istitu‐zionale” diWEAG eWEAO, fori deputati alla cooperazione nel campodegliarmamentisviluppatisiinambitoUEO9.

8SirimandaaicapitoliIIIeIVinquestoQuaderno.9G.GASPARINIeM.NONES,“Unannodidifesaeuropea”,inA.COLOMBOeN.RONZITTI a

cura di , L’Italia e la politica internazionale, Edizione 2006, Bologna, il Mulino, 2006,Collana“IAI‐ISPI”,p.114.


118

La creazione di un’agenzia di difesa nel 2004 già prevista nel cdTrattatoCostituzionale puòesserealtresì considerataunaveraepro‐pria anticipazione del Trattato di Lisbona. Gli obiettivi principali dellaneonataEDAsonoquindi10:

a migliorare le capacità di difesa dell’UEnel settore della gestionedellecrisi;

b promuoverelacooperazioneeuropeainmateriadiarmamenti;c rafforzare labase industrialeetecnologicadelladifesaeuropeae

creareunmercatoeuropeodeimaterialididifesachesiacompeti‐tivo;

d promuovereleattivitàdiricercaalfinedirafforzareilpotenzialeindustrialeetecnologicodell’Europainquestosettore.

Comesancitodall’art.42paragrafo3,ilcompitodell’EDAèperciòquellodipromuoverelacollaborazionetragliStatimembridell’UEnelcampodeimaterialidelladifesa,edisostenerealcontempolaricercaelatec‐nologiaeuropeanellostessosettore,mettendoinattoqualsiasimisurautilearafforzarnelabaseindustriale.

L’EDAdeveinoltreoperareinstrettocontattoconlaCommissionealfinedirealizzareunmercatoeuropeodimaterialididifesacompetitivoa livello internazionale. Fra i principali settori di intervento ritenutiprioritari sin dalla sua costituzione, troviamo: l’addestramento aereo‐nautico,losviluppodivelivolisenzapiloti,dinuoviveicolidacombatti‐mentoedisistemidisupportoinformatico11.

L’interventodelTrattatodiLisbonasull’EDA,da intendersi comeunaveraepropriacooperazionerafforzata nontutti ipaesidell’UEsiavval‐gono delle funzioni e strutture dell’EDA , è teso ad istituzionalizzarne imeccanismioperativi,laproceduradiadesioneearinnovarnegliobiettivi.

Il paragrafo 1 dell’art. 45 del nuovo TUE individua infatti i cinquecompitifondamentalidell’EDA:

10 Sito Unione Europea: http://europa.eu/agencies/security_agencies/eda/index_

it.htm.11G.GASPARINIeM.NONES,“IlrilanciodellaPesd,l’agenziaeuropeadifesael’industria

delladifesa”,inA.COLOMBOeN.RONZITTI acuradi ,L’Italiaelapoliticainternazionale,Edizione2005,Bologna,ilMulino,2005,Collana“IAI‐ISPI”,pp.147‐148.


119

a contribuireaindividuaregliobiettividicapacitàmilitaridegliSta‐timembrieavalutareilrispettodegliimpegniinmateriadicapa‐citàassuntidagliStatimembri;

b promuovere l’armonizzazione delle esigenze operative e l’ado‐zionedimetodidiacquisizioneefficientiecompatibili;

c proporreprogettimultilateraliperilconseguimentodegliobietti‐viinterminidicapacitàmilitarieassicurareilcoordinamentodeiprogrammiattuatidagliStatimembrielagestionediprogrammidicooperazionespecifici;

d sostenerelaricercanelsettoredellatecnologiadelladifesa,coor‐dinareepianificareattivitàdi ricerca congiuntee studiperdeli‐nearelesoluzionitecnichecherispondonoalleesigenzeoperativefuture;

e contribuire a individuare e, se del caso, attuare qualsiasimisurautile per potenziare la base industriale e tecnologica del settoredelladifesaepermigliorarel’efficaciadellespesemilitari.

Ilparagrafo2dell’art.45stabilisceinveceche«l’AgenziaeuropeaperladifesaèapertaatuttigliStatimembrichedesideranoparteciparvi»; lemodalità di funzionamento sono quindi disposte da una decisione delConsigliodeliberataamaggioranzaqualificata;nell’ambitodell’Agenziasonocostituitigruppispecificicheriunisconoglistatimembriimpegnatiinprogetticongiunti.Quest’ultimopunto,ovverolapossibilitàdiriuniregruppidiStatiattornoaprogettispecifici,conferisceanostroavvisounfortelivellodiflessibilitàall’agenzia.

L’unicopaeseanonparteciparealprogettoEDAèlaDanimarcacheanormadell’articolo6del“protocollosullaposizionedellaDanimarca”al‐legatoalTrattatosull’UnioneEuropeaealTrattatocheistituiscelaCo‐munitàeuropea,nonpartecipaall’elaborazioneeall’attuazionedideci‐sionieazionidell’Unionechehannoimplicazionididifesa12.

Un’ulteriore prova del forte grado di flessibilità dell’EDA emergedall’accordosottoscrittodall’UEconlaConfederazioneSvizzeranelno‐vembre2011.LaSvizzera,grazieall’aperturadiunFrameworkforCoo‐

12 Sito Unione Europea: http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_

security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r00002_it.htm.


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peration,potràpartecipareaprogettieprogrammidell’EDAnell’ambitoricerca&tecnologiaearmamenti13.

5. La Cooperazione Strutturata Permanente (CSP)

LaprincipaleinnovazionedelTrattatodiLisbonaintemadidifesafles‐sibile è lo strumento della CSP prevista dall’art. 42.6 e disciplinatadall’art.46delnuovoTUE.

Questo nuovo strumento disposto dal trattato si applica esclusiva‐mentealsettoredelladifesaedèrivoltoagliStatimembricherispondo‐noacriteripiùelevatiinterminidicapacitàmilitariechehannosotto‐scrittoimpegnipiùvincolantiinmateria.Dalpuntodivistadellaflessi‐bilitàèimportanterilevarel’assenzadiunasogliaminimadipartecipan‐ti, al contrariodellecooperazioni rafforzate il cui requisitominimodipartecipazioneèfissatoaunterzodeipartecipanti eilricorsoalvotoamaggioranzaqualificataper la suaattivazione.Dell’importanza sotto ilprofiloistituzionaleoltrechepoliticodellaCSPedelsuoessereprodro‐mopotenzialediunapossibileEurozonadelladifesaparleremopiùneldettaglionelprossimocapitolo.

6. La clausola di mutua difesa e la fine dell’UEO

Lenovitàintrodottenell’ambitodifesaesicurezzadalTrattatodiLisbo‐na inparticolare laclausoladidifesacollettivaprevistadall’art.42,7 ,hannoconsentitodiporre laparola fineallastoriadell’Unionedell’Eu‐ropa Occidentale. Con la Dichiarazione del Consiglio Permanente UEOdel 31 marzo 2010, l’organizzazione nata dagli Accordi di Parigi del1954 chemodificavanoilTrattatodiBruxellesdel1948 cessavadefi‐nitivamenteognisuaattività.

13 Istituto affari internazionali: http://www.iai.it/, Osservatorio sulla Difesa Euro‐

pea,marzo2012.


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ConiltramontodellaUEO,venivapostalaparolafineall’esistenzadiun’organizzazionecheperlunghitrattidellastoriadell’integrazioneeu‐ropea sembrò essere destinata a costituire la soluzione alla questionedelladifesaeuropea.Glisviluppidi finemillenniocheportaronodaunlatoallanascitadellaPESDall’internodel frameworkPESC,edall’altroalprogressivoprosciugamentodellecompetenzeefunzionalitàUEOdapartedellastessaUE, lasciavanoall’organizzazionedelPattodiBruxel‐less il solo compito della difesa collettiva da esercitare all’interno delquadroNATO.ComeemergechiaramentedalladichiarazionedellaPre‐sidenza del Consiglio permanente UEO del 31 marzo 2010, l’introdu‐zione di un articolo riguardante la mutua difesa fra Paesi membri al‐l’internodelTrattatodiLisbona,costituiscelacondizionenecessariaperladismissionedefinitivadellaUEOormaiprivatadelsuoultimocompitoresiduo14.

L’art.42.7stabilisceche:

QualoraunoStatomembrosubiscaun’aggressionearmatanelsuoterritorio,glialtriStatimembrisonotenutiaprestargliaiutoeas‐sistenza con tutti imezzi in loropossesso, in conformità dell’ar‐ticolo51dellaCartadelleNazioniUnite.Ciònonpregiudicailca‐ratterespecificodellapoliticadisicurezzaedidifesaditaluniStatimembri.Gliimpegnielacooperazioneinquestosettorerimango‐noconformiagli impegniassuntinell’ambitodell’OrganizzazionedeltrattatodelNord‐Atlanticocheresta,pergliStatichenesonomembri,ilfondamentodellalorodifesacollettivael’istanzadiat‐tuazionedellastessa.

IlriferimentoaipaesiNATOeaipaesineutralicostituisceunamodi‐ficarispettoal testooriginariosuggeritodallaConvenzione.L’intro‐duzionediunaclausoladidifesacollettivachenonfacessespecificoriferimentoallaNATOeallapeculiaritàdellepolitichedidifesadial‐

14PresidenzadelConsiglioPermanentedell’UEO,Statementofthepresidencyofthe

PermanentCounciloftheWEUonbehalfoftheHighContractingpartiestotheModifiedBrussels Treaty – Belgium, France, Germany, Greece, Italy, Luxembourg, The Nether‐lands,Portugal,SpainandtheUnitedKingdom,Brussels,31marzo2010.


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cunipaesipartner,avrebberappresentatounpotenzialeelementodifrattura fra leduespondedell’Atlanticodaun latoe lamessa indi‐scussionedellostatusdeipaesipartnerdall’altro15.

Sullastessalineadell’art.42,7TUE,ispiratoquindialprincipiodellasolidarietàoltrechedell’assistenzareciproca,èl’art.222TFUEchepre‐vedeinfattilamobilitazionedapartedell’UEdituttiimezzi anchemili‐tari necessarimessi a disposizionedagli Statimembriper rispondereadattacchiterroristici,calamitànaturalioprovocatedall’uomo.

L’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,rappresentaindubbiamen‐tel’iniziodiunanuovafaseperlastoriadelladifesaesicurezzaeuropea.L’impegnodeiPaesimembri,sancitodallostessotrattato,allamutuadi‐fesaealla solidarietà rappresentaunpassaggio chiaveverso la costitu‐zionediunadifesaeuropea ipotizzatasindalTrattatodiMaastrichtedoraconcettualmenterealizzabileattraversoilmeccanismodellaCSP.

7. Le cd forze multinazionali al servizio della PSDC

Aisensidell’art.42paragrafo3,sostitutivodell’exart.17TUE,«gliStatimembrichecostituisconotraloroforzemultinazionalipossonomettereanchetali forzeadisposizionedellapoliticadisicurezzaedidifesaco‐mune».

Possiamoaffermarechetaledisposizionesiapostainessereacomple‐tamentodelprocessodi ricomposizionedelbinomio flessibilitàedifesaall’internodelquadrocostituzionaleoperatodalTrattatodiLisbona.

Purrimanendoesterneall’architetturadell’UE,questeforzemultina‐zionali fruttodellacooperazionerafforzatainambitomilitarefraStatimembri , sonoposte a sostegnodell’azionedellaPSDCper rispondereallenecessitàoperativeediproiezionemilitaredell’UE.

SindaMaastrich gli Stati dell’UE avevano evidenziato la necessitàdilegittimareoltrechécollegarealprocessodiintegrazioneestrutturazione

15M.COMELLI,IlnuovoTrattatodiriformadell’Ueelapoliticaesteraedisicurezzaeu‐

ropea:cosacambia?,DocumentiIAI,Roma,IstitutoAffariInternazionali,2007pp.11‐12.


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diunapoliticadidifesacomune,leiniziativedicooperazionemilitarebi‐multilateralenateprecedentementeall’internodellasferaUEOoNATO.

I trattati sull’UE, promuovevanoquindi l’istituzionedi cooperazionirafforzate all’interno del quadro UEO o NATO in ragione dell’impossi‐bilitàoggettivadipotersviluppareall’internodellestrutturecomunial‐cuntipodicooperazionemilitare.Un’impostazionechevenivamantenu‐ta dal Trattato di Nizza nonostante il progressivo svuotamento dellestruttureUEOelanascitadellaPESD.L’art17delTrattatodiNizzaface‐vainfattiriferimentoalnullaostadell’Unioneneiconfrontidi«coopera‐zionirafforzatenatefradueopiùStatimembrialivellobilaterale,nel‐l’ambitodell’Unionedell’EuropaOccidentaleedellaNATO».

L’imminente chiusuradell’UEOha favorito la formalizzazione attra‐versol’art42delrapportofraPSDCelecdforzemultinazionaliche,purrestando fuoridall’architettura istituzionaleepurnonessendorisorsaesclusiva dell’UE possono rispondere ad esigenze operative anche diONU, NATO, OSCE 16, diventano un’importante risorsa per la capacitàoperativadell’Unione.

Fraiprincipaliesempidiforzemultinazionalipossiamoricordare17:

‐ Eurofor:operativadal1998,sitrattadiunaforzaterrestrearapi‐do schieramento in grado di intervenire inmissioni umanitarie.All’iniziativa partecipano Francia, Italia, Spagna e Portogallo. Èstataimpiegatanell’OperazioneConcordia missioneeuropeanel‐l’ex Repubblica Jugoslava di Macedonia nel 2003 e nell’Opera‐zioneAltheainBosnianel2006‐2007.

‐ Eurmarfor: come l’Eurofor è il risultato della cooperazione diFrancia,Italia,SpagnaePortogallo.Sitrattadiunaforzamarittimanonpermanente,mapre‐strutturataconcapacitàaeronavaliean‐fibie poste al servizio dell’UE. É stata impiegata nella missioneUNIFIL Libano edhafornitosupportoall’operazioneamericanaenduringfreedom.

16 F. DI CAMILLO a cura di , Politica europea di sicurezza e difesa: elementi, cit.,

pp.42‐43.17Perulterioriapprofondimenti:F.DICAMILLO acuradi ,Politicaeuropeadisicu‐

rezzaedifesa:elementi,cit.


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‐ Eurogendfor: trattasi di una Gendarmeria Europea nata conl’obiettivodiintervenireinmissionidisicurezzacivileinautono‐miaoasupportodiun’operazionemilitare.Nel2009laRomaniasièaggiuntaaicinquepaesifondatori Francia,Italia,Olanda,Por‐togalloeSpagna .Compostadaforzedipoliziaastatutomilitare,Eurogendeforhailsuoquartiergeneralepressolacaserma“Gene‐raleChinotto”diVicenza.Da2007èparteintegrantedellamissio‐neAltheainBosnia‐Erzegovina.

‐ Eurocorps: acquartierata a Strasburgo, l’Eurocorps è una forzamultinazionale indipendentechecomprenderepartimilitaripro‐venientidaFrancia,Germania,Belgio,SpagnaeLussemburgo.Na‐tanel1993èdiventatanel1999unaforzadiinterventorapidoadisposizione dell’UE e della NATO utilizzabile per operazioni dipeacekeeping,peaceenforcementeassistenzaumanitaria.Nonhaancora, sinoadoggi, presoparte adoperazionimilitari condottedall’UE. Tuttavia è stata impiegata inmissioni NATO in Kosovo,Bosnia‐ErzegovinaedAfghanistan.

Il Trattato di Lisbona rappresenta anche su questo fronte unpuntodisvoltanellastoriadellosviluppodicooperazionirafforzatenell’ambitodifesa: anche le cooperazioni esterne ai trattati, frutto della collabora‐zionebi‐multilateralifraStatimembri,vengonoinfattiricondotteall’in‐ternodelquadrocomunedellanuovadifesaflessibile.

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VII. La cooperazione strutturata permanente (CSP). Verso un’eurozona della difesa?

1. Premessa

L’introduzione delmeccanismodella CSP è da ritenersi l’avanzamentopiùsignificativonelcampodella flessibilità istituzionalizzata,applicataallasferadisicurezzaedifesa.

NelprendereinesamelostrumentodellaCSPelesuepossibiliimpli‐cazioninelsistemadidifesaeuropeoèfondamentaletenereinconside‐razione la ratio con laquale laConvenzione si trovòad ipotizzare talestrumentoneiprimianni2000.Comeavremomododispiegareinsegui‐to, ilconcettodiCSPnascevadalladeterminazionediconsentireaivo‐lenterosidell’integrazionedidarvitaadun’Eurozonadelladifesa.Que‐st’idea era frutto di quel processo di promozione politico‐istituzionaledel concettodi flessibilità che, comedetto inprecedenza, riuscivagra‐dualmenteafarbrecciaall’internodell’ambitosicurezzaedifesa,supe‐randoleresistenzedeipaesipiùscetticieriluttanti.Unesamecorrettodelle novità introdotte dal Trattato di Lisbona, con particolare riferi‐mentoallaCSP,ciobbligaamuovercilungodiversilivellidianalisi.

Ènecessario infattiscindere ledifficoltàemersedaldibattito imme‐diatamentesuccessivoall’entratainvigoredeltrattato,legateanumero‐seproblematicitàcontingentipropriediquestafasestorica,dall’impor‐tanzaistituzionaledellenovitàintrodottedaLisbonaallalucedell’interopercorso di integrazione europea. In altre parole, l’attuale assenza di


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una diffusa volontà politica dei Paesimembri nel portare avanti inte‐gralmentele iniziative legatealladifesacomuneattraversolaCSP,cosìcome intesa nella sua formulazione originale, non sminuisce l’impor‐tanzadeglistrumentioffertidallostessotrattatochecontinuanoades‐sere, inotticafutura,unfondamentaleassetperilrilanciodelprogettocomunitariodiintegrazione.

Èaltrettantoevidentechelaletteradeltrattato,equindiisuoimec‐canismielesueprocedure,nonsiasufficienteasostituirelavolontàpo‐liticadegliStatimembrinelprocedereversounarealedifesaeuropea.IlTrattato di Lisbona consegna infatti agli Stati europei un importantestrumento laCSP perpoterprocedereallo sviluppodiun sistemadidifesacomuneall’internodelframeworkcomunitario;ètuttaviacompi‐todegliStatitrovarelaforzaelavolontàpoliticaperattivarlo.

La storia dell’integrazione europea è sin dai suoi albori il risultatodell’alternanza sistematicadi fasidi stallo o addiritturadi reflusso efasidislancio.Il1957cosìcomeil1992sonol’emblemadellaforzadelprocesso di integrazione, un moto storico capace di superare grandiostacoliemomentidismarrimentoattraversoilrecuperodellavolontàpolitica dell’intera Comunità o di parte di essa necessaria all’assun‐zionedeigrandiimpegni,dellegrandiresponsabilità.

Inquest’ottica ilTrattatodiLisbonaoffreagliStatieuropeiglistru‐mentinecessariperriprendereilcamminocomune;laCSP,intesacomeviaticoperun’Eurozonadelladifesa, ildispositivooperativoper riatti‐vare il processodi integrazione con i vantaggi che la flessibilità istitu‐zionalegarantisce.

Grazie alla flessibilità istituzionale offerta da Lisbona, un ipoteticogruppodi volontaridell’integrazione, tornandoa scommettere sull’Eu‐ropa, avrà finalmentemododiprocedereverso la realizzazionediunadifesacomune.

2. L’origine del concetto di cooperazione strutturata permanente

Durante i lavori della Convenzione, Francia e Germania presentaronocongiuntamenteundocumentoperlastesuradellabozzadiCostituzio‐

VII. LA COOPERAZIONE STRUTTURATA PERMANENTE (CSP)

127

ne europea comprensiva dell’intenzione di ridisegnare l’intero quadroistituzionale inmateriadi sicurezzaedifesa1.Fra leproposte,peraltroaccolteneltestofinaledelcdtrattatocostituzionale epoidalTrattatodi Lisbona , erano riscontrabili la sperimentazione delle cooperazionirafforzatenell’ambitomilitare,l’istituzionediunaclausoladidifesacol‐lettiva, il coordinamento degli investimentimilitari attraverso l’azionedi un’Agenzia per gli armamenti e la trasformazione della PESD inun’UnioneEuropeadellasicurezzaedifesa UESD .Lapropostafranco‐tedescaavrebbeinevitabilmenteincontratoostacoliderivantisoprattut‐todallasuanatura“autonomista”neiconfrontidiun’AlleanzaAtlanticagiàmessaaduraprovadalledivergenzeirachene.Allatradizionaleop‐posizionedeibritannicisiaggiungevanoinfattilediffidenzedipaesico‐meSpagnaedItaliastoricamente“europeisti”,macondizionatiinquestafasestoricadaldibattitosulruolodegliStatiUnitiedalletensionitran‐satlantiche. Un altro problema, legato alla possibilità di realizzare lapropostadiUESDavanzatadaifranco‐tedeschi,riguardavalaposizionediqueipaesicheperviadellaloroneutralità es.Austria odellesceltecompiuteinmateriadidifesa es.Danimarca sitrovavanonellecondi‐zionidinonpoterabbracciareintegralmenteunprogettochemirasseal‐larealizzazioneimmediatadelladifesacomune.

Entravaquindiingiocoilruolodellaflessibilitàistituzionale,ovverolapossibilitàdiconsentireai“willingandable”delladifesadiprocedereversounnuovostadiodiintegrazionelasciandoimmutateleprerogativediquegliStatinonancoraintenzionatiaprenderepartealprocesso.

Quest’impostazione è riscontrabile nelle conclusioni del “WorkinggroupVIII–Difesa”deputatoall’elaborazione,insenoallaConvenzione,dellenuovedisposizionicomuninellasferadisicurezzaedifesa2.

1M.CLEMENTI,L’Europaeilmondo,cit.,p.211.2CONV461/02,FinalreportofWorkingGroupVIII–Defence,Brussels,16dicembre

2002,«SeveralmembersoftheGrouphaveproposedthatastheMaastrichtTreatysetupaspecificformofcooperationfortheintroductionandmanagementoftheeuro,thenewtreatyshouldconsequentlyprovideforaformofclosercooperationbetweenMem‐berStates,opentoallMemberStateswishingtocarryoutthemostdemandingtasksandfulfillingtherequirementsforsuchacommitmenttobecredible.Oneoftheconditionsfortakingpartinthis ‘defenceEurozone’wouldhavetobeaformofpresumptionthatpre‐identifiedforcesandcommandandcontrolcapabilitieswouldbeavailable.Another


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Il “Working group VIII – Difesa” poneva l’accento sulla possibilità dipredisporre,nell’ambitosicurezzaedifesa,unaformadiclosercoopera‐tion che ricalcasse il modello adottato a Mastricht per lo sviluppo del‐l’Unionemonetaria. Nelle sue conclusioni, ilWorking group, proponeval’istituzionediunanuovaformadiclosercooperationapertaatuttiglista‐timemberivolenterosidipartecipareecapacidirispettareirequisitine‐cessari.Partecipazionea forzemultinazionali, interoperabilitàecapacitàdidispiegamentosufficientearisponderealleesigenzecomuni,venivanoindicaticomepossibilicriteriperlapartecipazioneallaclosercooperationdelladifesa,definitadallostessoWorkinggroup,Eurozonadelladifesa.

Ilriferimentoadun’Eurozonadelladifesa,chericalcasseilmodellodicooperazionerafforzatadell’UEMdiMaastricht,eraquindilagiustasin‐tesi fra l’esigenzadiconcedereundirittodiopt‐outper ipaesinondi‐sponibiliall’integrazioneelavolontàdiprocedereall’istituzionediunacooperazione che fosse strutturale enon contingente. Laprevisionedicondition unasortadiparametri sarebbestatafunzionaleagarantireundiscretolivellodiomogeneitàfraipaesicooperantisalvaguardandocosìl’efficienzadellacooperazionestessa.Sempresullascortadell’UEMdiMaastricht, l’Eurozonadelladifesaavrebbedovutoessereunpolodiaggregazioneenonstrumentoperunclubdipochiperistituireundiret‐torio. Il raggiungimentodei requisiti fissatiavrebbeconsentitoungra‐duale ampliamento della cooperazione ai paesi partner inizialmentenon‐partecipantinelrispettodelprincipiodiinclusivitàprogressiva.

Èdaquest’ideacheprendevaformailconcettodicooperazionestrut‐turata permanente, una cooperazione che fosse al contempo stabile evotataalconcettodiintegrazioneflessibile.

Inrealtà ilconcettodi integrazioneflessibileapplicatoaltemadelladifesaeraemerso,condiversesfumature,giàneldibattitodeglianni’90inoccasionedellediverseCIGsempresullaspinta“istituzionalista”delbinomio franco‐tedesco attraverso la trasformazione o sostituzione dell’UEOinuna“agence”alserviziodeivolenterosidell’integrazionedel‐lasicurezzaedifesa.

conditionmightbeparticipation inmultinational forceswith integratedcommandandcontrol capabilities. Other factors are also important, such as force preparedness, in‐teroperabilityanddeploymentcapabilities».


129

La CSP, nelle intenzioni originali della sua formulazione, rispondequindi ai criteri della cd integrazione flessibile tesa alla creazione diun’avanguardia operante all’intero del quadro istituzionale comune evolta adattrarregradualmente il restodeiPaesimembri all’internodiquestanuovaEurozonadelladifesa.

3. La CSP nel Trattato di Lisbona

Ilfunzionamentoel’attivazionedellaCSPsonoregolatidagliartt.42.6e46delTUE,gli impegniderivantidallasuaapplicazioneedicriteriperl’adesionesonodispostidalProtocollon.10allegatoalTrattato.

L’art.42.6stabilisceche:

gliStatimembricherispondonoacriteripiùelevatiinterminidicapacitàmilitariechehannosottoscrittoimpegnipiùvincolantiinmateriaaifinidellemissionipiùimpegnativeinstauranounacoo‐perazionestrutturatapermanentenell’ambitodell’Unione.

Ilparagrafo1dell’art.46,chefariferimentoallaletteradelProtocollon.10perladefinizionedeicriteriedegliimpegnidellaCSP,stabilisceinol‐trecheunoStatomembrochedesideriprenderepartea talecoopera‐zionedebbanotificarealConsiglioeall’AltoRappresentante lapropriaintenzione.

«Entro tremesi dalla notifica, … il Consiglio adotta una decisioneche istituisce la cooperazione strutturata permanente e fissa l’elencodegliStatimembripartecipanti» art.46par.2 .Secondoquantodispo‐stodalparagrafo2,ilConsigliodelibereràl’attivazionedellaCSPamag‐gioranzaqualificata un fattodistraordinaria importanzacherompe iltradizionaleutilizzodell’unanimitàper le questioni legate alladifesa esicurezza .

Èilparagrafo3aformalizzareilcarattere“aperto”dellaCSP,secondoquantodisposto,

ogniStatomembroche,inunafasesuccessiva,desideripartecipa‐reallacooperazionestrutturatapermanentenotificalasuainten‐


130

zionealConsiglioeall’altorappresentante.IlConsiglioadottaunadecisionecheconfermalapartecipazionedelloStatomembroin‐teressatocherispondeaicriteriesottoscrivegliimpegniprevistidalProtocollon.10.

SarànuovamenteilConsiglio,sentitol’Altorappresentante,deliberandoamaggioranzaqualificata prendonopartealvotoisolistatipartecipan‐tiallaCSP adammetterenuovimembriall’internodellaCSP.

I paragrafi 4‐5definisconoquindi lemodalità di “uscita” indotta ovolontaria dallaCSP.

Aisensidelparagrafo4 uscitaindotta ,

seunoStatomembropartecipantenonsoddisfapiùicriteriononpuòpiùassolveregliimpegnidicuiagliarticoli1e2delprotocol‐lo sulla cooperazione strutturata permanente, il Consiglio puòadottareunadecisionechesospende lapartecipazionediquestoStato.

IlConsigliodelibereràquindiamaggioranzaqualificatadeisoliparteci‐pantiallaCSP adeccezionedelloStatomembrosottopostoagiudizio .

Ilcasodell’“uscitavolontaria”è inveceprevistodalparagrafo5,checonsenteaqualsiasipartecipantedellaCSPdipotersiritirare,attraversouna semplice notifica della propria decisione al Consiglio, che dovràprendereattoditalescelta.

Fattesalveleeccezioniprevistedaiparagrafi2e5,tutteledecisionieleraccomandazionidelConsiglio,presenelquadrodellaCSP,sonoadot‐tateall’unanimità.

L’attivazione/conduzionedellaCSP,cosìcomeconfiguratadagliartt.42.6‐46,presentaquinditrecaratteristichefondamentali:

a non è richiesto un numerominimo di partecipanti come per lacooperazionerafforzatainaltrisettori ;

b l’attivazioneavvieneattraversodeliberaamaggioranzaqualificata;c è presente un sistema flessibile di ingresso/uscita fondato princi‐

palmentesulsoddisfacimentodeicriterifissatidalProtocollon.10.

Queste tre caratteristiche, se sommate, conferiscono alla CSP un altotasso di flessibilità facilitandone l’attivazione. L’assenza di una quota


131

minima di partecipanti ed il ricorso allamaggioranza qualificata nellaproceduradiattivazione,contribuisconoarenderelaCSPunostrumen‐toeffettivamente impiegabile.L’inesistenzadel cddirittodivetocosti‐tuisceinfattiunanovitànondipococontoperlasferasicurezzaedifesa.

Il Protocollo n. 10 si apre con un ampio preambolo incentrato sulruolodell’UEnelmondo,sull’imprescindibilitàdeirapportitransatlanti‐ciesullanecessitàdisviluppareunarealecapacitàdisicurezzaedifesacomune. IlProtocollosisviluppaquindi in trearticoliriguardanti: “pa‐rametridi adesione”,obiettivi ed impegni artt.1‐2 , rapporti istituzio‐naleconl’EDA art.3 .

L’art.1delProtocollon.10stabiliscedueobiettivichegliStatimem‐bridebbonoraggiungereperentrareafarpartedellaCSP.Ilprimocon‐sistenell’impegno

aprocederepiù intensamenteallo sviluppodi capacitàdidifesa,attraversolosviluppodeisuoicontributinazionalielapartecipa‐zione,sedelcaso,aforzemultinazionali,aiprincipaliprogrammieuropeidiequipaggiamentoeall’attivitàdell’Agenziaeuropeaperladifesa.

Ilsecondofissavaal2010iltermineultimoperlacostituzionedapartedegli Stati membri di unità di combattimentomirate allo svolgimentodellemissioniprevistedall’art.43TUE,unitàdicombattimentodapre‐disporreatitolonazionaleoall’internodigruppidiforzemultinazionali.

ComerilevatodaSvenBiscop3,ilsecondoobiettivo,ovveroilcontri‐buto alla costituzione dei Battle Group per lo svolgimento dimissioniPSDC anchesottocappelloNATOoONU ,èinrealtàgiàstatoraggiuntodalla gran parte degli Stati membri si consideri che Belgio, Francia,Germania,Italia,Grecia,PaesiBassi,Polonia,RegnoUnito,SpagnaeSve‐ziahannopresoparteallaformazionediBattleGroupsinqualitàdileadnation 4; di conseguenza lo sviluppo della capacità di difesa nel suo

3 S.BISCOP,PermanentStructuredCooperation:BuildingEffectiveEuropeanArmed

Force,Brussels,Egmont–RoyalInstituteforInternationalRelations,2011.4G.LINDSTRÖM,Enter theEUBattlegroups,Chaillotpaper,Paris,WesternEuropean

Union.InstituteforSecurityStudies,2007.


132

complessodiventailprincipaleobiettivodaraggiungereperipaeside‐siderosidifarpartedellaCSP.

L’art.2passadunqueinrassegnagliimpegnicheipaesiaderentiallaCSPsonotenutiarispettareunavoltaattivatalacooperazione.LaCSPsidevequindibasaresudeiveriepropriparametrid’adesione,precondi‐zioniallapermanenzadiundeterminatoStatomembroall’internodellaCSPcomedispostodall’art.46.65.

Secondol’art.2unoStatopartecipanteallaCSPètenuto:

a acooperare,dall’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,alfi‐nediconseguireobiettiviconcordatiriguardantiil livellodellespesepergliinvestimentiinmateriadiequipaggiamentiperladifesa,eariesaminareregolarmentetaliobiettiviallalucedel‐l’ambientedisicurezzaedelleresponsabilitàinternazionalidel‐l’Unione;

b aravvicinare,perquantopossibile,ilorostrumentididifesa,inparticolarearmonizzandol’identificazionedeibisognimilitari,mettendoincomunee,sedelcaso,specializzandoiloromezziecapacitàdidifesa,nonchépromuovendolacooperazioneneisettoridellaformazioneedellalogistica;

c aprenderemisureconcreteperrafforzareladisponibilità,l’in‐teroperabilità,laflessibilitàelaschierabilitàdelleloroforze,inparticolare identificandoobiettivicomuni inmateriadiproie‐zione delle forze, anche eventualmente riesaminando le loroproceduredecisionalinazionali;

d acooperareperassicurarecheessiprendanolemisureneces‐sariepercolmare,ancheattraversoapproccimultinazionali esenza pregiudizio degli impegni che li riguardano in seno al‐l’OrganizzazionedeltrattatodelNord‐Atlantico,lelacunecon‐statatenelquadrodel“meccanismodisviluppodellecapacità”;

e apartecipare,sedelcaso,allosviluppodiprogrammicomunioeuropei di equipaggiamenti di vasta portata nel quadro del‐l’Agenziaeuropeaperladifesa.

5F.SANTOPINTO,“LaCooperazionestrutturatapermanenteeilfuturedelladifesaeu‐

ropea”,inAffarInternazionali.it,novembre2009.


133

Conseguire obiettivi concordati riguardanti la spesamilitare; promuo‐vereleiniziativedipooling,l’armonizzazionedellenecessitàmilitari,laspecializzazionealfinediallineareilpiùpossibileidiversistrumentiedapparatididifesa;sostenerel’interoperabilitàdelleforzedidifesa;favo‐rirelacooperazionemultinazionalemilitareancheinambitoNATO;svi‐luppareprogrammicomuniattraversol’EDA:queste ledirettricicheloStatopartecipanteallaCSPètenutoaseguire.InmeritoallacostituzionediforzemultinazionalialdifuoridelquadroPSDCènecessarioricorda‐recheledisposizioniprevistedall’art42.3TUE sivedailcap.VI costi‐tuiscono il naturale collegamento fra i forum esterni e l’UE limitandol’insorgenzadiasimmetrieistituzionalieduplicazioni.

L’art.3attribuisceinfineall’EDAilcompitodivalutarel’operatodeiPaesimembriinterminidicontributifornitisullabasedeicriteristabili‐tidall’art.2.Lavalutazionedell’EDA,cheèchiamataariferireinmateriaunavolta l’anno, faràdaguidaalConsiglionell’adozionedidecisionieraccomandazioniriguardantilaCSP.

135

Una riflessione conclusiva. La CSP: il dibattito, l’importanza storica

1. Tante difficoltà, diverse interpretazioni

Laprevisionediuno strumento così innovativonel camponellaPSDC,come laCSP,hanecessariamentegeneratounaseriedicontroversiediordine istituzionaleepolitico.Lapersistenzadiundibattitocirca l’op‐portunitàdidareseguitoalledisposizioniprevistedalTrattatotestimo‐nial’impossibilitàdiprocederemeccanicamenteallarealizzazionedellaCSPelaconseguentenecessitàdiritrovarelagiustavolontàpoliticaperpoterprocedereversoquestacooperazione.

LaprimaquestioneistituzionaleriguardantelanaturastessadellaCSP,èconseguenzadiuntestonormativononprivodiambiguitàelacune.

Ilmancato riferimento alla creazione di un’Eurozona sia negli artt.42‐46chenelProtocollon.10haspintoalcunicommentatoriedesperticomeadesempioDavidLeakey 1adipotizzarechesiapossibilelancia‐repiùdiunaCSPall’internodelquadroUE.LedisposizioniinmateriadiCSP,percertiaspettivagheedambigue,nonchiarisconoesplicitamentel’unicitàdiquestacooperazione.Tuttaviaquestainterpretazioneèdari‐tenersipocoplausibileperdueragioni:

a la natura originale della CSP affonda le proprie radici nella Con‐venzioneche laassocia sindalprincipioal concettodiEurozona

1D. FIOTT, IsPermanent StructuredCooperationaWorkableWayTowardsEUDe‐

fence?,Brussels,MadariagaCollegeofEuropeFoundation,2010.


136

delladifesa.LaCSPèdaconsiderarsiquindicomeversioneflessi‐bile opreludio all’Eurozonadelladifesa;

b nondobbiamodimenticarcicheilTrattatodiLisbonaoffrediversesoluzioniperlacooperazioneinambitomilitare.Primosututtilostrumentodellacooperazionerafforzatacomerisultatodellosvi‐luppo istituzionale iniziato ad Amsterdam ora esteso anche al‐l’ambitosicurezzaedifesaeregolatodalcombinatodispostodelTitoloIIITFUE–TitoloIVTUE.Alleenhancedcooperationvannopoiaggiuntelecooperazionispecificheinmateriadidifesaperse‐guibileattraversol’EDA,aldifuorideitrattati conparticolareri‐ferimento alle forzemultinazionali e nella costituzionedi coali‐zioni ad‐hoc per lo svolgimento di missioni. L’ampio spettro diopportunitàdicooperazioneinambitodifesaprevistodalTrattatodi Lisbonaunito al carattere “strutturato”dellaCSP ci spinge adescluderelapossibilitàdiattivareunsistemaplurimodiCSP.

InconclusionelaCSPèdaconsiderarsicome“unica”edaventeportatagenerale;unviaticoallaformulazionedell’Eurozonadelladifesa,prodot‐toconcettualedeilavoridel“WorkingGroupVIII–Difesa”allaConven‐zione.Cooperazioniriguardantisingolisettoridell’ambitodifesaposso‐no infatti essere realizzate attraverso altre disposizioni previste dalTrattatodiLisbonaoaldi fuoridelcontestoUEcomeprevistodall’art.42.3,laCSPèdaconsiderarsiperciòcooperazioneunicaedaséstante.

UnasecondadiatribaditipoistituzionaleriguardalanaturaflessibiledellaCSP.Commentatoriedorganiistituzionalisisonospessosofferma‐ti sul presunto dualismo fra incisività e integrazione flessibile presen‐tandoquestidueterminicomeoppostealternativepercorribilinellosvi‐luppodellaCSP2.

Secondol’AssembleaeuropeadisicurezzaedifesadellaUEOesiste‐rebberodueopzionicontrastantiperlarealizzazionedellaCSP:unain‐clusivatesaadevitarelosviluppodiunsistemadidifesaavelocitàva‐riabilederivantedallaformazionediduegruppidistintiedun’altralega‐taalprincipiodell’Europa“àlacarte”ispirataaiprincipidellaflessibilità

2 S.BISCOP,PermanentStructuredCooperation:BuildingEffectiveEuropeanArmed

Force,cit.,p.3.

UNA RIFLESSIONE CONCLUSIVA. LA CSP: IL DIBATTITO, L’IMPORTANZA STORICA

137

istituzionale3.L’ammissionediquestadicotomiatradisceilsensostessodella CSP nata come soluzione flessibile per lo sviluppo dell’Eurozonadelladifesa.ParlaredirischiodifferenziazionerisultaparadossalesesipensachelaCSPnasceesattamenteperconsentireadungruppodi“wil‐lingandable”dicostituireun’avanguardianelsettoredelladifesainunEuropaa27nellaqualelospaziodimanovrasenzaflessibilitàèprossi‐moallozero.

Ancheanalisi a sostegnodelprincipiodella flessibilità istituzionale,possonoperderedivistalanaturaoriginaledellaCSP.UnaCSPapertaachiunque,èstatoosservato,rischiaditrasformarsiinundoppionedellaPESDconstessilimitiedifetti4.Taleosservazionecorreilrischiodimi‐nareilpresuppostostessodellaCSPchenascecomefruttodelprocessodi assimilazione della flessibilità istituzionalizzata all’interno deimec‐canismicomunitariecheattraversounsistemadiparametrifissaiter‐mininecessariallapartecipazione.LaCSPèilrisultatodeldibattitosullaflessibilitàedel suo sviluppoall’internodelle istituzioni, sottoporlaaduna nuova disputa sulla flessibilizzazione dei meccanismi istituzionalirischiadigenerareuncortocircuitologico.LaratiodellaCSPcheconsi‐stenellaflessibilitàfinalizzataallacreazionediuna“esclusivitàproatti‐va”non finea se stessamaorientata a trascinareall’interno diquestaEurozonadelladifesaipaesiinizialmenteesclusi,fissadeiparametriaf‐finchéquestiultimipossanoraggiungerli.

Bisogna tuttavia segnalare che questa tendenza a ridiscutere stra‐volgere lanaturadellaCSPneisuoiterminifondamentalidiflessibilitàsi è fatta spazio anchenel dibattito istituzionale immediatamente suc‐cessivoallaratificadelTrattatodiLisbona.Secondolaposizionedeicd“paesipiccoli”laCSPdeveesseretrasformatainunmeccanismo“allin‐clusive”tesoascongiurarelanascitadiun’Europaaduevelocità.Questarichiestaèdaritenersiancoraunavoltaparadossalesesi considera lanaturadellaCSPpropostadalTrattatodiLisbona,untrattatofirmatoeratificatodatuttie27iPaesimembri.

3AssembleadellaUEO,PermanentstructuredcooperationundertheLisbonTreaty–

replytotheannualreportoftheCouncil DOCA/2074 ,Parigi,16giugno2010.4F.SANTOPINTO,“LaCooperazionestrutturatapermanenteeilfuturedelladifesaeu‐

ropea”,cit.


138

DietroalledifficoltàdellaCSPedellasuaattuazioneèpossibileritro‐vare alcune cause politiche fortemente legate alla contingenza storicacontinentaleedinternazionale.Nellanostraanalisidobbiamoinfattite‐nereinconsiderazioneilconsistentelassoditempointercorsofralosvi‐luppodei lavoridellaConvenzionee l’entrata invigoredelTrattatodiLisbona. Il quadro europeo in questo ultimo decennio si è fortementemodificato:lacrisieconomica,laconseguenteriaffermazionediunmo‐vimento euroscettico hanno contribuito ad ostacolare lo sviluppo im‐mediatodellaCSP.Aciòènecessarioaggiungerecheillungoperiododitempo intercorso fra la preparazione della cd Costituzione europea el’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,hacompromessolaforzadellaspinta innovatrice arrestandone ilmomentum.È innegabile constatarecheallostatodell’artenonesistalavolontàpoliticacomuneperproce‐dere all’attivazione della CSP, lo scetticismo è al momento posizionepreponderante.

AgenerarequestodisincantogeneralizzatoneiconfrontidellaCSPhacontribuito l’attualedisimpegnodiFrancia eGranBretagnache sindaSt.Malosonostateassetrainantenellepolitichedisicurezzaedifesa.

Seilnuovogovernobritannicosièdasubitodimostratoostileadaf‐frontarelequestioniistituzionali inambitoPSDC,laposizionefranceserisultaesserepiùambigua.Pariginonperdeinfattioccasionedilamen‐tare ildebole livellodiambizione inmateriadiPSDCmanullaha fattosinoadoraperdareunascossaall’attualefasedistallosenoninseguireprogettibilateralialternativiallaCSPedesterniaitrattatiUE.

All’internodell’UEnonmancanoperòposizionidifferenti,orientateafavorediunrecuperodelprogettoCSP.Inquestadirezionevalaletteracongiuntaitalo‐spagnolasiglatadaiministridegliesteriFrattinieJime‐nezchepropone il rafforzamentodellecapacitàmilitarieuropeeattra‐verso lo strumento CSP, giusto quadromultilaterale e trasparente nelquale operare. Al gruppo dei paesi favorevoli ad un rilancio della CSPpossiamoinoltreascrivereCipro,Grecia,RomaniaeSvezia.

Èinragionediquestedivisionieallalucedellanecessitàdiaggiorna‐relaCSP,concepitainuncontestopoliticoedeconomicodiversorispet‐toaquelloattuale,chelaPresidenzaspagnoladell’UEhaorganizzatonelmarzo2010un seminario al finedi alimentare il confronto fra espertiprovenientidaidiversiStatimembri.Nonostantel’impegnoprofusodal‐


139

la Spagna, l’esito del seminario è da considerarsi piuttosto negativoavendo sollevato nuovi motivi di scontro e perplessità. Come rilevatodaglistessispagnoli,nonèancorachiaroquantipaesivoglianorealmen‐teprendereparte ancheinprospettivafutura allaCSPequantinevo‐glianodecretareprematuramentelafine5.

Oveinterrogatiindividualmente,sononumerosigliStatimembrichesembranoquindiriaffermareilloroattaccamentoallaCSPeallasuaat‐tuazione, quando al contrario, la questione è sollevata nei fori compe‐tenti,ladinamicacollettivaèbendiversa:èinfattil’approcciopragmati‐co,scetticoneiconfrontidellaCSPaprevalere.

LasituazionedistalloincuisitrovailprocessodisviluppodellaPSDChaspintoidiversipaesiaprocedereautonomamentefuoridalcontestoUE. Lamessa in discussione del principio della flessibilità istituzionaleportainevitabilmenteipaesiinteressatiaprospettivenuoveperladifesacontinentale, a cercare nuove piattaforme che consentano margini dimanovrapiùampirispettoall’ambitoUEalmomentobloccato.

Sedaunlatoc’èlapossibilitàcheiniziativeesterne,comesièvistoinpassato, possano essere ricondotte all’interno del recintoUE dall’altroesisteilrischiochequesteiniziativenonsianoteseastimolareilrilanciodi un dibattito comunema costituiscano la scorciatoia per i paesi piùfortiadoperareautonomamenteinchiavenazionale.

In questa direzione si sono mosse Francia e Gran Bretagna con lafirmadegli accordi sulla sicurezza e difesadel 2novembre2010, con‐cernentiprincipalmentelarazionalizzazionedelmercatodelladifesa.

Fraidiversiprogettiperiqualiiduepaesisisonoimpegnatiastan‐ziare50milionidieurociascuno6,èopportunosottolinearelarealizza‐zionedisistemidicontromisuraperminenavali,disatellitidicomuni‐cazione e di velivoli non pilotati armabili. La partnership franco‐brittanica non si limita però al solo “mercato della difesa”, gli accordiprevedono infatti la cooperazione nell’ambito delle capacità nucleari,dellalogistica,dell’addestramentoedelleattivitàoperative.

5AssembleadellaUEO,PermanentstructuredcooperationundertheLisbonTreaty–

replytotheannualreportoftheCounci DOCA/2074 ,Parigi,16giugno2010.6M.NONES, “Londra e Parigi voltano le spalle all’UE”, in AffarInternazionali.it, feb‐

braio2011.


140

NonostanteParigisisiapremuratadievidenziarelaportataeuropeadegli accordi, ipotizzandone una possibile estensione futura ad altripartner continentali, alla maggior parte dei commentatori risulta evi‐dente che non si tratti di una nuova St. Malo; la natura degli accordifranco‐britannicièprettamentebilaterale,lasuaformulazionetesaadi‐staccarsidallatradizionalecooperazioneeuropeanelsettore.

ComesottolineatodaMicheleNones, lecaratteristichefondamentalidiquestapartnershipsidiscostanoinfattiradicalmentedalprocessodieuropeizzazionedelladifesa7:

a Inprimo luogo il testodell’accordonon fa alcun riferimentoalleprecedenti iniziative sviluppate all’interno del contesto europeonell’ultimodecennio e.g.Eda,Occar,LoI :FranciaeGranBreta‐gnasi sonomosseaprescinderedagli impegniassuntie, soprat‐tutto, da quelli che il nuovo Trattato di Lisbona avrebbe potutoconsentire laCSP .

b Gli obiettivi della partnership vanno incontro al rischio duplica‐zione/sovrapposizione di attività già svolte in ambito NATO oPSDCcomeadesempio laristrutturazionedell’industriadelladi‐fesa LoI , la definizionedei requisiti dei futuri equipaggiamentiNATO,EDA ,lagestionecomunedeltrasportoaereo.

c Gli accordi non tengono conto del processo di integrazione delmercatoportatoavantidallaCommissioneeuropea.

d Laletteradell’accordononprevedealcunpotenzialeallargamentoadaltripaesinésulpianogeneralenérispettoallesingoleiniziati‐ve. Non sono esplicitati infatti parametri o presupposti di riferi‐mento che avrebbero potuto giustificare un accordo bilateraleesclusivo.

Perquesteragionièdifficileipotizzarecheilprogettofranco‐britannicopossaessere facilmentericondottoall’internodelperimetrocomunita‐rio.Lastoriadell’integrazionehadimostrato,comeadesempionelcasodellaSIC,checooperazionirafforzatenateall’esternodeitrattatipossa‐noessereriportateall’internoattraversolaristrutturazioneistituziona‐

7Ibidem.


141

le.Tuttaviailcarattereprettamentebilateraleenationalorienteddelca‐so in questione è indice della totale assenza di prospettiva europea esanciscelanascitadi“un’isolaautonoma”nellepolitichedidifesaesicu‐rezza.L’accordofranco‐britannicocreaunaspaccaturanelgruppodite‐staeunagerarchiafraiduepaesifirmatarieilrestodell’UEèquindidif‐ficileriscontrare inquesta iniziativa i caratteridell’avanguardiapropridell’integrazioneflessibile.

Va in direzione opposta, scommettendo sul rilancio dell’azione co‐munedell’Europainmateriadidifesa,ildocumentocongiuntotedesco‐svedesedelnovembre2010emblematicamenteintitolatoEuropeanIm‐perative– IntesifyingMilitaryCooperation inEurope. Ildocumento in‐fatti sottolinea lanecessitàdi intensificare lacooperazionemultinazio‐nalealfinediabbattereicostinazionalilegatialladifesaediampliarealcontempo le capacitàmilitari complessive dell’Europa. Tre le aeree diinterventoeleconseguentilineeguidapropostedaldocumento8:

a Capabilities that theywillmaintain on a “strictly national level”,becausetheyaredeemedessentialfornationalpurposes.Cooper‐ationwouldthereforebelimitedtoseekingtoincreaseinteroper‐ability. According to the paper, this category could e.g. include“combat, combat support and combat service support forces, in‐telligence,fighterairplanesandwarships”.

b Capabilitieswhich could be pooled “without creating too strongdependencies”; examples mentioned were non‐deployable sup‐portforces,strategicandtacticalairlift,andlogistics.

c Capabilitiesforwhichinthecontextofrole‐andtask‐sharingtheycouldaccepttorelyonotherMemberStates;thepapermentionsas examples the fields of training, test facilities, and aerial andmaritimesurveillance.

Ildocumentotedesco‐svedeseaffidapoiall’EDA a testimonianzadellaportatacomunitariadellaproposta ilruolodicoordinareefacilitareilprocessodicooperazione.L’iniziativacongiuntadiBerlinoeStoccolma

8S.BISCOPe J.COELMONT,PermanentStructuredCooperation forEffectiveEuropean

ArmedForces,SecurityPolicyBrief,Brussels,Egmont–RoyalInstituteforInternationalRelations,2010,pp.7‐8.


142

vaperòricollegataall’azionediunforumpiùampioedestesosviluppa‐tosi all’interno dell’UE a partire dal dicembre 2010, il cd Ghent Fra‐mework.

Questa piattaforma programmatica prende le mosse dalla riunionedeiMinistri dellaDifesa europei del 9dicembre2010nella quale, evi‐tando scientemente ogni riferimento alla CSP, i ministri dell’Unionehannoribaditolanecessitàdicoordinarelapropriapoliticadispesami‐litare in vista dei tagli obbligati dall’attuale regime di crisi economicamondiale.

Puntaresuunapprocciopragmaticofondatosul“pooling&sharing”ovverosull’opportunitàdiprocedereattraversoprogettiedazionicon‐divisiecompartecipatimirantiallarealizzazionediunsistemaincentra‐tosulconcettodiinteroperabilità.Ancheseprivodiogniriferimentoal‐laCSP,ilGhentFrameworktestimoniailperdurarediun’opzioneeuro‐peaperlasferadidifesaesicurezza.Aconfermadiquestatendenzapuòessere intesa la lettera inviata all’Alto rappresentate daiMinistri degliesteridelcdtriangolodiWeimar Germania,Francia,Polonia9 del6di‐cembre 2010nella quale venivamanifestata la volontà di procedere asceltecoraggioseinambitoPSDCvolteallaspecializzazione specializa‐tion e alla condivisione pooling di programmi e iniziative. Il trio diWeimar, non senza ambiguità, continua poi a sostenere l’importanzadellaCSPcomestrumentopotenzialmenteutileperraggiungereobietti‐vicomuniinmateriadidifesa10.

Più esplicita la risoluzione del Parlamento Europeo del 21 maggio2011sullosviluppodellapoliticadisicurezzaedifesacomuneaseguitodell’entratainvigoredelTrattatodiLisbonariguardoiltemadellaCSP11.

Ilparlamentoeuropeo,sottolineandol’importanzadellaCSPinquan‐tostrumentofondamentalepersuperareledivergenzefraiPaesimem‐briinmateriadidifesaesicurezzaepermigliorarel’utilizzoelagestio‐

9AllacdIniziativadiWeimarsisonouniteItaliaeSpagnanelsettembre2011.10 Per ulteriori approfondimenti: S. BISCOP e J. COELMONT, Pooling & Sharing: From

SlowMarchtoQuickMarch?,cit.11ParlamentoEuropeo,RisoluzionedelPEdell’11maggio2011sullosviluppodella

politicadisicurezzaedidifesacomuneaseguitodell’entratainvigoredeltrattatodiLi‐sbona,Brussels,11maggio2011.


143

nedeimezziPSDCintempidiausteritàeconomica,«invitailConsiglioegliStatimembriadeterminaresenzaindugioilcontenutoegliobiettividi tale cooperazione in una prospettiva di inclusione di tutti gli Statimembrichemostranodiaverevolontàpoliticaecapacitàmilitari».

Unaposizione,quelladelPEchemiraaricondurrealledisposizionideltrattato,ricordandolanaturaflessibiledellaCSP,l’azionedeivolen‐terosidell’integrazionedelladifesa.Immancabile,nellarisoluzione,l’au‐spicioaffichégliaccordifranco‐britannicipossanoesseremessialservi‐ziodelprogettodidifesaesicurezzacomune,svolgendo la funzionedicatalizzatore per ulteriori progressi a livello europeo. Un auspicio, ac‐compagnatodall’esortazionedirettaaigovernidiFranciaeRegnoUnitoadadoperarsiafavorediaccordieuropeimultilaterali12.

SempresullalineadellariconsiderazionedellaCSPsicollocalapro‐posta lanciatanel settembre2011dai cdBigFive Francia, Italia,Ger‐mania, Polonia, e Spagna all’Alto Rapresentante Catherine Ashton, ri‐guardantelapossibilitàdirealizzareunquartiergeneraleoperativodel‐l’UEattraversol’attivazionedellaCSP.L’utilizzodeimeccanismidiatti‐vazionedellaCSPconsentirebbeal“clubdeicinque”disuperareilvetodellaGranBretagna,nonconvintadellabontàdellaproposta13.

Nonostantel’impulsoimpressonelsecondosemestredel2011dallapresidenza polacca del Consiglio UE per rivitalizzare la PSDC, la que‐stione CSP è rimasta ancora una volta fuori dalle linee guida tracciateper il settore sicurezza edifesa. Le conclusioni raggiuntedalConsigliohanno infatti riguardato principalmente aspetti operativi legati all’im‐pegno dell’UE in Bosnia‐Erzegovina, Somalia e Libia. Il Consiglio si èinoltre concentrato sulla necessità di rafforzare la cooperazione conNATO, UN ed altri partner strategici dell’Unione nell’ambito della ge‐stionedellecrisi14.

L’attualefotografiadeldibattitosullaCSPedeglisviluppicompiutiinmateriadidifesaesicurezzaaldifuoridelquadroUEmostral’esistenza

12Ibidem.13 Europeanvoice.com, Sidestepping the UK over EUmilitary headquarters?, 15 set‐

tembre2011.14Consigliodell’UE,17991/11,oggetto:CSDP–ConclusionidellaPresidenza,Brussels,

1°dicembre2011.


144

diunsistemacomplessodirelazioniedinamichecontrastanti.Èeviden‐techel’impiantoistituzionalepropostodaLisbonaperlosviluppodellaPSDCsiasoggettoinquestafasestoricaadunaffannolegatoingranpar‐te ad elementi contingenti in primo luogo la crisi economica, le sueconseguenze negative sull’aerea Euro e l’arretramento della posizioneamericanasulcontinente .

Nonmancanoalcunirisvoltipositivi.L’accordofranco‐britannicoelealtre iniziative esterne ai trattati su tutte la cd Iniziativa diWeimar dimostranolavolontàdeipaesileadernelcampodelladifesadiricerca‐renuovesoluzioni,diprodurremobilitànelsettore.Tuttaviaèinnegabi‐lecheinquestomomentononesistaunavolontàpoliticalargamentedif‐fusachepuntiad intraprendere lastradaversounadifesacomuneneiterminiprevistidaLisbona.

LadiffidenzaneiconfrontidelTrattatodiLisbona,fruttodipregiudi‐zi ideologici e legata ad una concezione dell’approccio istituzionalespessoviziatadaconsiderazioniimperfette,rischiadioscurareilcarat‐tere fortemente flessibile della CSP spesso dimenticato o impropria‐mentecriticato cosìcometutteledisposizioniinfavoredellaflessibilitàistituzionale cooperazioni rafforzate,EDA, forzemultilaterali previstidallo stesso trattato che, se interpretati secondo la loro formulazioneoriginaleconsentirebberoilrilanciodelladifesaeuropeaaffidandolaadungruppodi“willingandable”.

2. L’importanza storica della CSP

UngiudiziocomplessivosulmeccanismodellaCSPnonpuòprescinderedaun’analisipiùampiasull’interoprocessodiistituzionalizzazionedellaflessibilità. L’introduzione del concetto di flessibilità all’interno dellasferadifesarealizzatasiconLisbona,rappresenta,infatti,ilpuntodiap‐prododi unpercorso lento che attraverso il progressivo avanzamentohaconsentitolaformulazionedelleattualidisposizioniinmateriadidi‐fesaflessibile.

Esistonotuttaviadifficoltàoggettiveperl’attuazionedellaCSPprevi‐stadaLisbonaepertantononsembraipotizzabile,nelbreveperiodo,larealizzazionedell’EurozonadelladifesaauspicataaltempodellaConve‐


145

zione.Perdiverseragioni,moltedellequali legateallacontingenzapo‐litco‐economica,laCSPsembraesserestataperilmomentoaccantonata,sostituitadall’avviodicollaborazioniesterneaitrattatiediminorrespi‐ro. Tuttavia è necessario segnalare l’esistenza di opinioni, provenientianche dalle istituzioni comunitarie e.g. Risoluzione PE maggio 2011sullasicurezzaedifesa ,favorevoliall’immediataattuazionedellaCSP.IlrischiomaggioreèchedaquestocontrastopossanascereunaversioneminordellaCSP,chenelimitilepotenzialità,eludendodifattoilconcet‐todiEurozonadelladifesaperilqualeerastataconcepita.

InquestasedefacciamonostreleconsiderazioniespressedaFederi‐coSantopintosecondocui«vistoilcontestoattuale,nonsolopoliticomaanche economico, sarebbe forse opportuno mettere la CSP da parteaspettandotempimigliori,piuttostochelanciareadessoun’iniziativaalribasso,chenesoffocherebbesulnascerelepotenzialità»15.

È innegabile che la CSP come l’intero complesso di disposizioni ri‐guardanti ladifesa flessibile, rappresentinounpasso in avanti epocalenella storiadelle istituzionieuropee.Per laprimavolta, all’internodelquadroUE,unpotenzialegruppodivolenterosidell’integrazioneavreb‐belapossibilitàdiprocedereallivelloistituzionaleesenzalimitidivetoall’attuazionedi una cooperazione intensa ed estesa nella sfera difesa.Ledifficoltà,principalmentedinaturapolitica oltrecheeconomica ,in‐contratedallaCSPall’indomanidell’entratainvigoredelTrattatodiLi‐sbona,nonpossonointaccarelaportatastoricadelbalzoinavanticom‐piuto.Èalcontempoevidentechelavolontàpoliticarappresentiilmo‐toredellaCSPechesenzadiessanonsiapossibileattuarequestomec‐canismo.Sipotràobiettarecherealizzareunaccordogeneralea27,at‐tornoadunprogettocomunedisviluppodellaCSP,equinditrovareunavolontàpoliticacomuneatuttal’UEsiacosaimpossibile.Taleobiezioneappareperò insensataalla lucedellanaturastessadellaCSP: l’integra‐zioneflessibile.Ilconcettodei“willingandable”applicatoalquadroisti‐tuzionale comunitario nasceva proprio per consentire ai paesi nellecondizionidipoterlofare,diprocedereversounlivellopiùaltodiinte‐

15F.SANTOPINTO,“LaCooperazionestrutturatapermanenteeilfuturedelladifesaeu‐

ropea”,cit.


146

grazione.Venutomeno il sostegno incondizionatodi Francia eGerma‐nia,principali fautoridell’integrazione flessibile da intendersinonco‐me“Europaàlacarte”fondatasuldirittodiopt‐outmacomeEuropaco‐stituitadacerchiconcentricivotataall’integrazioneprogressiva ,èine‐vitabilecheilmeccanismodelladifesaflessibilepossaincorrereinunafased’arresto.

IllanciodellaCSPinquestafasediscetticismoeripiegamentoincor‐rerebbepoinelrischiodiunabbandonoprematuro.Aquestopropositoèperòopportuno ricordare la storiadellaUEO,peranni ibernata fra irigidischemidellaGuerraFreddaperpoiessereriattivataconilmodifi‐carsidelcontestogeopolitico.Un’analogiaconlaUEO chiaramentefor‐zata ciobbligaarammentare ibenefici indiretti, interminidiavanza‐mentoesviluppodellepoliticheeuropeedidifesa,cheilprocessodias‐sorbimentodell’organizzazionemilitarehaportatosul fronteUE.Inal‐treparole,nonèpossibileprevederequalisviluppil’attivazioneolanonattivazionedellaCSPpotrannoportarenelmedio‐lungoperiodoallasfe‐ra di sicurezza e difesa europea; ciò che è certo è che si tratti di unostrumentopreziosochenonpuòrischiarediesseresprecato.IlTrattatodi Lisbona, ed eccone la straordinaria importanza, garantisce però uncomplessosistemadistrumentidiflessibilitàapplicatiallasferadidife‐sa,soluzionilimitatemaalternative inprospettivacomplementari allaCSP.LaforzadelTrattatodiLisbonarisiedenellaprevisionediun’ampiamolteplicità di strumenti operativi e flessibili a disposizione dei Paesimembri,diversestradepercorribiliperlarealizzazionediunsistemadisicurezzaedifesaefficaceefunzionante.

IlTrattatodiLisbonahafornitoaiPaesimembriglistrumentiperco‐struireunadifesacomune,saràcompitodeiPaesimembritrovarelavo‐lontàpoliticapertornareacostruirel’Europa.

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Giorgio Daviddi

Sviluppo delle flessibilità istituzionalinelle politiche europee di sicurezza e difesa

Verso un’eurozonadella difesa

quaderni IAI


Verso un’eurozona della difesa

Giorgio D

avidd

i

6Il concetto di flessibilità istituzionale si fonda sull’idea di consentire agli Stati “capaci e volenterosi” di procedere verso un più alto livello di integrazione, senza compromettere nell’immediato le prerogative degli altri consociati, ma costituendo al tempo stesso un laboratorio per il futuro dell’Unione Europea. Con il Trattato di Lisbona, la flessibilità istituzionale è stata introdotta formal-mente all’interno della politica di sicurezza e difesa in varie forme: in particola-re nella sua configurazione di cooperazione strutturata permanente (potenziale preludio ad un’Eurozona della difesa), contribuendo con ciò ad una sua ricom-posizione unitaria all’interno dell’architettura istituzionale dell’Unione.Il volume si propone di ripercorrere il graduale sviluppo della flessibilità nel campo della sicurezza e difesa comune fin dall’origine per arrivare a descri-verne e valutarne il significato recente alla luce delle importanti innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona. Esso si conclude con l’auspicio che i nuovi meccanismi varati con il Trattato si traducano in reali iniziative, a cominciare proprio da quella “Eurozona” della difesa che potrebbe contribuire sia allo sviluppo dell’Ue come “provider” di sicurezza sia a completare il disegno di Unione politica, anche se limitata ad un numero di paesi inferiore a quello di tutti i membri dell’Ue.

Giorgio Daviddi ha conseguito la laurea magistrale in “Relazioni Internazio-nali” presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi Roma Tre (2011). Ha frequentato la “La Trobe University” di Melbourne nell’ambito del programma “EU-AU Global Citizenship” ed è attualmente tirocinante presso il Consolato Generale d'Italia a New York.

I Quaderni IAI sono brevi monografie scritte da uno o più autori – ricercatori dell’Istituto o esperti esterni – su temi di politica internazionale di particolare attualità. Il fine è promuovere una maggiore, e il più possibile aggiornata, conoscenza dei problemi e delle tendenze emergenti nelle relazioni internazionali, contribuendo a renderli argomento di pubblico dibattito.

Ente senza fini di lucro, lo IAI fu fondato nel 1965 su iniziativa di Altiero Spinelli, suo primo direttore.L’Istituto mira a promuovere la conoscenza della politica internazionale attraverso la ricerca, la promozione di idee e strategie politiche, la diffusione delle conoscenze e la formazione.I principali settori di ricerca sono le istituzioni e le politiche dell’Unione Europea, la politica estera italiana, le tendenze dell’economia globale e i processi di internazionalizzazione dell’Italia, il Mediterraneo e il Medio Oriente, l’economia e la politica della difesa, i rapporti transatlantici.

Quaderni IAI (Nuova serie)

1. Rosa Rosanelli, Le attività spaziali nelle politiche di sicurezza e difesa, 2011

2. Michele Nones e Alessandro Marrone, La trasformazione delle Forze Armate: il programma Forza NEC, 2011

3. Natalino Ronzitti (a cura di), Una zona priva di armi di distruzione di massa in Medio Oriente: problemi aperti, 2012

4. Alessandro Riccardo Ungaro, Le compensazioni industriali nel mercato della difesa e il caso indiano, 2012

5. Gianni Bonvicini, Flavio Brugnoli (a cura di), Il Fiscal Compact, 2012

6. Giorgio Daviddi, Verso un’eurozona della difesa, 2012

ISSN 0075-1448

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