13 Occasioni per fare politica Prof. Mario Mazzoleni 7 Febbraio 20121 07/02/20121 [email protected]...

13 Occasioni per fare politica

Prof. Mario Mazzoleni7 Febbraio 20121

07/02/2012 1www.mmsolutions.eu [email protected] www.labser.it

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Partecipate e gruppo pubblico locale

07/02/2012 www.mmsolutions.eu [email protected] www.labser.it

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IndiceIndice

1 Evoluzione storica dell’intervento pubblico nell’economia

2 Le esternalizzazioni

3 Il gruppo pubblico e la sua governance

4 Il sistema Regione Lombardia

5 Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia

6 Il bilancio consolidato

Evoluzione storica dell’intervento pubblico nell’economia

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Lineamenti evolutivi dell’intervento pubblicoLineamenti evolutivi dell’intervento pubblico

STATO NEUTRALE

Crisi del 1929Crisi del 1929

Impostazione economica del Impostazione economica del “laissez faire” ossia non “laissez faire” ossia non

interventista all’interno dei interventista all’interno dei processi economiciprocessi economici

STATO EROGATOREIntervento diretto a fronte Intervento diretto a fronte

della crisi dello stato liberale della crisi dello stato liberale e di fronte alla crescita quali-e di fronte alla crescita quali-

quantitativa dei bisogni quantitativa dei bisogni collettivicollettivi

Crisi del modello interventistaCrisi del modello interventista

STATO REGOLATOREOggiOggi

Nuovo ruolo centrato Nuovo ruolo centrato sull’esercizio di una funzione di sull’esercizio di una funzione di regolazione e propulsione dei regolazione e propulsione dei

processi economici (Stato processi economici (Stato facilitatore)facilitatore)

Fino agli Fino agli anni ‘80anni ‘80

Fino agli Fino agli anni ‘30anni ‘30


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Vincoli di sistema pubblico e

relazioni sempre più stringenti tra spesa pubblica e

vincoli U.E.

Visibilità sociale dei servizi

pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso

Creazione di monopoli

pubblici con conseguenti fallimenti del

mercato

Ragioni della crisi del modello di gestione diretta dei servizi pubbliciRagioni della crisi del modello di gestione diretta dei servizi pubblici

Centratura dell’azione

dell’ente sulle logiche di presidio

della funzione, anziché sulle

logiche di gestione dei

serviziCRISI DELLO

STATO EROGATORE


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1. I limiti del monopolio pubblico1. I limiti del monopolio pubblico

Modalità di formazione dei prezzi che non derivano dallo scambio (prezzi amministrati) e non tengono conto della voce dei cittadini

Asimmetria di conoscenza tra P.A. e management dell’impresa pubblica con la propensione di quest’ultimo a perseguire obiettivi personalistici, e

con la conseguente difficoltà per l’ente di introdurre meccanismi di regolazione

Assenza di un mercato di capitali in grado di mettere in crisi le imprese inefficienti


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2. Centratura sulla “funzione” anziché sul “servizio”2. Centratura sulla “funzione” anziché sul “servizio”

FUNZIONE

SERVIZIO

invece che

Responsabilità e conseguenti azioni dell’ente centrate sul presidio e sulla

conseguente modificazione/soddisfazione dei

bisogni collettivi

Responsabilità operative di efficace ed efficiente erogazione delle

prestazioni e dei servizi ai diversi profili di utenti


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3. Visibilità sociale dei servizi pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso3. Visibilità sociale dei servizi pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso

La natura pubblica dell’attività pone a garanzia della trasparenza numerosi vincoli in ordine ai diversi livelli di partecipazione dei

diversi organi elettivi che rallentano il processo e lo contraddistinguono per la presenza di frequenti “stop & go”

Il consenso politico si misura con una serie di strumenti innovativi che impongono agli amministratori di ricercare l’efficacia e

l’efficienza nell’erogazione dei servizi


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4. I crescenti vincoli del sistema pubblico4. I crescenti vincoli del sistema pubblico

Decisioni di esternalizzazioneesternalizzazione e privatizzazioneprivatizzazione dei servizi pubblici

Crescenti tensioni finanziarie

Difficoltà nell’erogazione e nell’organizzazione dei servizi

Spinte normative verso la liberalizzazione


Le esternalizzazioni

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Definizione di esternalizzazioneDefinizione di esternalizzazione

L’esternalizzazione (o outsourcing) è un’ espressione non giuridica utilizzata per rappresentare genericamente fenomeni di diversa portata, tutti

ascrivibili alla recente tendenza della P.A. ad abbandonare la sua tradizionale veste autoritaria per interagire maggiormente con il settore privato.

Si tratta, in sostanza, di una sorta di “riduzione della sfera

pubblica” a favore di una crescente collaborazione con il privato; il tutto secondo diverse

modalità!


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Le ragioni che possono portare all’esternalizzazione sono molteplici e vanno dalla ricerca di una gestione più efficiente dei servizi pubblici

alla riduzione dei costi a beneficio della finanza pubblica e della collettività

In quest’ottica, la valutazione dell’attività della Pubblica Amministrazione secondo i criteri dell’economicità, dell’efficienza, dell’efficacia risponde agli

indirizzi costituzionali dell’articolo 97.

Perché esternalizzare?Perché esternalizzare?

Articolo 97 – Costituzione ItalianaI pubblici uffici sono organizzati […] in modo che siano

assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione.


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Le fasi decisionali di massimaLe fasi decisionali di massima

Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica, L’esternalizzazione strategica nelle AA.PP., Rubbettino, 2006


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affidamento a soggetti privati di una attività di cui la Pubblica Amministrazione continua a rimanere titolare, anche se svolta all'esterno

ingresso di soggetti privati come collaboratori della P.A. nella gestione dell'attività mediante soluzioni strutturali (società mista) o funzionali (sostituzione procedimentale del cittadino alla P.A.)

il finanziamento, da parte della PA, di un soggetto privato per svolgere una attività che presenta profili di interesse pubblico, senza che la Pubblica Amministrazione si assuma la titolarità dell'azione

la totale e definitiva sostituzione alla Pubblica Amministrazione di soggetti privati nella titolarità e gestione dell'attività, ad esempio, attraverso la dismissione di una attività prima costituente compito pubblico.

Le diverse modalità dell’outsourcingLe diverse modalità dell’outsourcing


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Alcune possibile classificazioni delle esternalizzazioni…Alcune possibile classificazioni delle esternalizzazioni…

l'esternalizzazione può trovare il suo fondamento:oin un provvedimento unilaterale della Pubblica Amministrazione (ad esempio una concessione) ooppure in un atto negoziale (ad esempio un accordo, una convenzione).

… a seconda dell'atto utilizzato

… a seconda delle

conseguenze organizzative

l'esternalizzazione può dar vita:oad apposite strutture (ad esempio società miste, fondazioni o associazioni) oo ad accordi o convenzioni senza la creazione di strutture ad hoc

… a seconda dell’oggetto

Si possono avere esternalizzazioni: odi servizi pubblici, odi attività strumentali della Pubblica Amministrazione, odi funzioni pubblicheo…


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Le possibili forme di outsourcingLe possibili forme di outsourcing

Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica, L’esternalizzazione strategica nelle AA.PP., Rubbettino, 2006


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Questo assetto permette di ottenere:oflessibilità organizzativa, oautonomia gestionale e strategica,oautonomia manageriale rispetto alla proprietà oe possibilità di migliorare le condizioni di economicità, grazie agli introiti connessi ai servizi offerti (capacità di autofinanziamento).

La formula imprenditoriale si concretizza con la creazione, da parte dell’amministrazione, di una società di capitali in grado di rispondere a fabbisogni di flessibilità, di imprenditorialità e, nel caso in cui venga attivata una formula mista pubblico/privata, di partnership.

La formula redistributiva prevede l’affidamento dei servizi dell’amministrazione pubblica a un’agenzia creata ad hoc. (rappresenta una forma di deconcentrazione piuttosto che di esternalizzazione in senso stretto)

Con questa formula vengono soddisfatti fabbisogni di flessibilità e di partnership pubblica, a fronte di cui ci si accolla gli equilibri economici dell’agenzia stessa, che dipende dal conferimento di risorse da parte dell’ente pubblico promotore.


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La formula contrattuale è caratterizzata dall’affidamento di servizi e attività da parte della amministrazione pubblica attraverso tre principali modalità:

Contracting Contracting outout

PartnershipPartnership

Contracting Contracting inin

è esternalizzazione in senso stretto, a questo proposito è importante distinguere tra:o contracting out totale (affidamento all’esterno di progettazione e gestione dei servizi) oe contracting out parziale, limitato alla gestione dei servizi, in cui viene mantenuto all’ente il ruolo di programmazione e progettazione dell’intervento e di verifica e monitoraggio dei risultati.

si realizza una joint venture o comunque un processo di cooperazione tra pubblico e privato, che rappresenta una modalità intermedia tra esternalizzazione pura e deconcentrazione organizzativa.

prevede l’affidamento della progettazione e gestione dei servizi, e in alcuni casi di intere aree di attività, ad altre amministrazioni pubbliche, con corrispettivi anche non economici e basati su logiche di cooperazione istituzionale (come è evidente, in questo caso siamo ancora una volta al di fuori dell’esternalizzazione in senso proprio). 07/02/2012 www.mmsolutions.eu [email protected]

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La formula volontarista vede l’amministrazione pubblica affidare una specifica area di attività a un soggetto terzo, mediante un accordo o una convenzione che non implica il riconoscimento di un corrispettivo economico, ma solo eventuali forme di assistenza tecnica o erogazione di facilitazioni, spazi e attrezzature.

La preferenza per taleformula, che solo in alcuni casi configura

esternalizzazione in sensoproprio, è opportuna quando siano presenti energie e risorse disponibili

(volontariato) all’impegno in determinati settori e con particolare

riguardo al caso di servizi ad alto contenuto di rapporto interpersonale.


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Conseguenze di carattere finanziario-contabile dell’esternalizzazioneConseguenze di carattere finanziario-contabile dell’esternalizzazione

Come visto una delle forme attraverso le quali si manifesta l’esternalizzazione, è la costituzione di società alle quali vengono affidate attività e servizi di competenza dell’Ente di riferimento.

Si tratta di un fenomeno che è ormai molto esteso, che ha visto in più occasioni l’intervento del legislatore, intervento finalizzato a:oGarantire la tutela della concorrenzaoMonitorare gli equilibri di finanza pubblica


Servizi pubblici e normativa attuale

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Lg. 244/2007, art. 3, co.

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La costituzione di societàLa costituzione di società

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Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.


D.L. 78/2010,

art. 14, co. 32

La costituzione di societàLa costituzione di società

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I comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2013 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni non si applicano ai comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti nel caso in cui le società già costituitea) abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b) non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c) non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell’obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime.

La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i 30.000 abitanti; i comuni con popolazione compresa tra 30.000 e 50.000 abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 31 dicembre 2011 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già costituite


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Una distinzione fondamentale: servizi pubblici e servizi strumentaliUna distinzione fondamentale: servizi pubblici e servizi strumentali

Servizi strumentali

Servizi pubblici

Tipologia di rapporto

Utente principale

Forma contrattuale

Corrispettivo del servizio

P.A.

Collettività

Bilaterale (Impresa/PA)

Trilaterale (Impresa/PA/Collettività)

Appalto

Concessione

Dalla PA

Il corrispettivo consiste nel

diritto a gestire il servizio


La gestione dei servizi strumentaliLa gestione dei servizi strumentali

Art. 13Art. 13D.L. D.L.

223/2006223/2006

Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato […], le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali […] per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti, con esclusione dei servizi pubblici locali […] devono operare con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, nè in affidamento diretto nè con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale.


La gestione dei servizi pubblici localiLa gestione dei servizi pubblici locali

D.L. D.L. 138/2011, 138/2011,

art. 4art. 4

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Gli enti locali verificano la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica liberalizzando tutte le attività economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio e limitando, negli altri casi, l'attribuzione di diritti di esclusiva

Nel caso in cui l'ente locale intende procedere all'attribuzione di diritti di esclusiva, il conferimento della gestione di servizi pubblici locali avviene in favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea

Al socio dell'Ente Locale deve essere conferita una partecipazione non inferiore al 40 per cento


Eccezioni alla concorrenzaEccezioni alla concorrenza

D.L. D.L. 138/2011, 138/2011,

art. 4art. 4

. In deroga a quanto previsto[…]se il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento è pari o inferiore alla somma complessiva di 200.000 euro annui, l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la gestione cosiddetta «in house».

Per in house providing (traduzione letterale “gestione in proprio”) si intende, invece, quel modello di organizzazione e gestione dei pubblici servizi (erogazione di servizi, forniture, lavori) che le pubbliche amministrazioni adottano attraverso

propri organismi, sui quali esercitano un controllo analogo a quello esercitato sui propri uffici


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Il controllo analogoIl controllo analogo

La giurisprudenza ha individuato le seguenti “figure sintomatiche” del controllo analogo:

olo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati;

oil Consiglio di Amministrazione della società non deve avere rilevanti poteri gestionali, e all’Ente pubblico controllante deve essere consentito di esercitare poteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce normalmente alla maggioranza sociale;

ol’impresa non deve aver acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo dell’Ente pubblico e che risulterebbe, tra l’altro: dall’ampliamento dell’oggetto sociale, dall’apertura obbligatoria della società a breve termine ad altri capitali, dall’espansione territoriale dell’attività della società a tutta l’Italia e all’estero.


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L'in house providing nella giurisprudenzaL'in house providing nella giurisprudenza

Corte di Giustizia Europea (18 novembre 1999, Sentenza Teckal) il ricorso alle procedure a evidenza pubblica, ai fini dell'individuazione del potenziale contraente, presuppone che il contratto di cui si prevede l'affidamento sia stipulato tra un'amministrazione aggiudicatrice e “una persona giuridicamente distinta da essa sul piano formale e autonoma sul piano decisionale”.

I requisiti individuati dalla giurisprudenza sono: il consiglio di amministrazione della società in house non deve avere rilevanti poteri gestionali e l’ente pubblico deve poter esercitare maggiori poteri rispetto a quelli che il diritto societario riconosce alla maggioranza sociale; l’impresa non deve aver “acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo” da parte dell’ente pubblico (tale vocazione risulterebbe, tra l’altro: dall’ampliamento dell’oggetto sociale; dall’apertura obbligatoria della società, a breve termine, ad altri capitali; dall’espansione territoriale dell’attività della società a tutta l’Italia e all’estero: cfr., in particolare, le già citate sentenze 13 ottobre 2005, causa C‑458/03 - Parking Brixen GmbH e 10 novembre 2005, causa C-29/04 - Mödling o Commissione c/ Austria); le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dell’ente affidante (cfr. pure la decisione della V sez. di questo Consiglio di Stato 8 gennaio 2007, n. 5, che ha affermato che se il consiglio di amministrazione ha poteri ordinari non si può ritenere sussistere un “controllo analogo”);il controllo analogo si ritiene escluso dalla semplice previsione nello statuto della cedibilità delle quote a privati (Tar Puglia, 8 novembre 2006, n. 5197; Consiglio di Stato, V sez., 30 agosto 2006, n. 5072).07/02/2012 www.mmsolutions.eu [email protected]

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L'in house providingL'in house providing

Parere n. 1365 del Consiglio di Stato, Sez. V, 9/3/2009Nel caso di società partecipate da più enti pubblici, infatti, il controllo della mano pubblica sull'ente affidatario deve essere effettivo, ancorché esercitato congiuntamente e, deliberando a maggioranza, dai singoli enti pubblici associati. Il requisito del controllo analogo necessario per ritenere legittimo l'affidamento in house di servizi pubblici ad una società di capitale partecipate da più enti pubblici non sottende una logica "dominicale", rivelando piuttosto una dimensione "funzionale": affinché il controllo sussista anche nel caso di una pluralità di soggetti pubblici partecipanti al capitale della società affidataria non è infatti indispensabile che ad esso corrisponda simmetricamente un "controllo" della governance societaria

La giurisprudenza ha anche chiarito che, in astratto, è configurabile un “controllo analogo” anche nel caso in cui il pacchetto azionario non sia detenuto direttamente dall’ente pubblico, ma indirettamente mediante una società per azioni capogruppo (c.d. holding) posseduta al 100% dall’ente medesimo. Tuttavia, una tale forma di partecipazione “può, a seconda delle circostanze del caso specifico, indebolire il controllo eventualmente esercitato dall’amministrazione aggiudicatrice su una società per azioni in forza della mera partecipazione al suo capitale” (cfr. sentenza Carbotermo, 11 maggio 2006, causa C-340/04). In tale ottica, la partecipazione pubblica indiretta, anche se totalitaria, è in astratto compatibile, ma affievolisce comunque il controllo.


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Il monitoraggio degli equilibri di finanza pubblica e societàIl monitoraggio degli equilibri di finanza pubblica e società

Le società «in house» affidatarie dirette della gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate al patto di stabilità interno

D.L. D.L. 138/2011, 138/2011,

art. 4art. 4

Gli enti locali vigilano sull'osservanza, da parte dei soggetti indicati al periodo precedente al cui capitale partecipano, dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno.

Le società cosiddette «in house» e le società a partecipazione mista pubblica e privata, affidatarie di servizi pubblici locali, applicano, per l'acquisto di beni e servizi, le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni.


Il gruppo pubblico e la sua governance

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Il modello di governance di riferimentoIl modello di governance di riferimento

Partner

Cittadini

Finanziatori

Organi di rappresentanza e

tutela

Fornitori

Utenti

Management e personale

Organi di governo

Contribuenti

Mandato

Altre PA

Gruppi di pressione

Associazioni del territorio

RisultatiRisorse

Policy network

Organi interni di controllo e valutazione

Organi esterni di regolazione e controllo di sistema


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tutela


Organi di

governo

Le aziende partecipate nel modello di governanceLe aziende partecipate nel modello di governance

Tra Ente ed aziende Tra Ente ed aziende partecipate si configura partecipate si configura una relazione di una relazione di policy policy

networknetwork

Partner

Policy network

Aziende partecipate

Altri partner

Regione

Devoluzione funzioni,Trasferimenti, contracting out

Servizi, collaborazioni

derivante dal fatto di appartenere ad una rete di organizzazioni pubbliche e private, finalizzate al soddisfacimento di bisogni pubblici e la cui azione insiste su di un unico territorio.

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Gli aggregati aziendaliGli aggregati aziendali

La teoria dell’organizzazione economica ha per oggetto la configurazione dei confini reciproci delle aziende e le modalità istituzionali di integrazione interaziendale.La denominazione “aggregati aziendali” copre sia gli aggregati intra-aziendali sia gli aggregati inter-aziendali: oi primi sono costituiti da vari insiemi di attività economiche facenti capo, dal punto di vista giuridico, ad una sola azienda (aziende diversificate)oi secondi sono aggregati di attività economiche svolte da più aziende giuridicamente distinte (gruppi, consorzi, …)

Si manifestano economie di scala sono espresse dal vantaggio economico che deriva dall’incremento della dimensione della capacità produttiva dell’azienda, dato un certo livello di utilizzo della capacità produttiva stessa.

Si hanno economie di raggio d’azione (o di scopo o sinergie) quando, nella produzione di output diversi si realizzano dei vantaggi economici utilizzando risorse in comune.

Si manifestano economie di transazione quando aggregando più combinazioni economiche, o aziende interdipendenti, i costi di gestione di tale interdipendenza sono minori rispetto a quelli che si sosterrebbero nel caso tali aggregazioni non abbiano luogo.


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Definizione di Gruppo AziendaleDefinizione di Gruppo Aziendale

Un gruppo aziendale richiede due requisiti di fondo: a. l’esistenza di un’aggregazione di società, ciascuna delle quali

autonoma ed indipendenteb. il fatto che tale pluralità di imprese sia posta in essere e governata

dall’interesse prevalente di un unico soggetto: la capogruppo (Holding)

Il gruppo di società è un’aggregazione di imprese societarie, formalmente autonome ed indipendenti l’una dall’altra, ma assoggettate tutte ad una direzione unitaria. Tutte sono, infatti, sotto l’influenza dominante di un’unica società (società capogruppo o società madre), che direttamente o indirettamente le controlla e dirige secondo un disegno unitario la loro attività d’impresa, per il perseguimento di uno scopo unitario e comune.


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Il Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionaliIl Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionali

““[…] un gruppo di entità economiche comprendenti la […] un gruppo di entità economiche comprendenti la controllante e una o più entità economiche controllate.controllante e una o più entità economiche controllate.

[…][…]Un complesso economico può comprendere entità economiche che

perseguono allo stesso tempo obiettivi sociali ed obiettivi commerciali. Per esempio, un Istituto per l’edilizia popolare comprende entità economiche che

assegnano alloggi a prezzi popolari ed entità economiche che forniscono alloggi su basi commerciali” (Punti 6.8 e 6.11)

Gruppo pubblico

IPSAS 6Principio contabile internazionale per il settore pubblico

Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in società controllate


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Il Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionaliIl Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionali

Indica un’entità economica che possiede Indica un’entità economica che possiede congiuntamente tuttecongiuntamente tutte le seguenti caratteristiche:le seguenti caratteristiche:

a)a) È un’entità economica dotata di È un’entità economica dotata di personalità giuridicapersonalità giuridicab) Ha autonomia finanziaria e operativa per svolgere l’attività d’impresac) Vende beni ed eroga servizi, nel normale svolgimento della sua attività,

ad altre entità economiche con la finalità di conseguire utili o coprire i costi

d) Non fa affidamento su continui finanziamenti pubblici per essere un’azienda funzionante (fatta eccezione per acquisti di materie a contrattazioni normali)

e) È controllata da un’entità economica del settore pubblico

IPSAS 6 (Punto 6.8)

Impresa a controllo pubblico


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Il controllo pubblicoIl controllo pubblico

““E’ il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali E’ il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di un’altra entità economica così da ottenerne i benefici relativi”di un’altra entità economica così da ottenerne i benefici relativi”

IPSAS 6 (Punto 6.8)

Controllo

Non è sufficiente che una Pubblica Amministrazione detenga partecipazioni in Non è sufficiente che una Pubblica Amministrazione detenga partecipazioni in più società perché si parli di più società perché si parli di gruppo pubblicogruppo pubblico: : è necessario un intervento

attivo e continuativo per mantenere aderente la funzione delle parti a quella del gruppo


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Il Gruppo PubblicoIl Gruppo Pubblico

L’ente deve svolgere il proprio ruolo con competenze tecniche in grado di equilibrare:

L’aumento dell’autonomia e delle potenzialità di crescita e di sviluppo delle singole unità

produttive

La tendenza all’armonizzazione e all’integrazione per seguire un

ben definito orientamento strategico di gruppo

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tutela


Organi di

governo

Gruppo pubblico e relazioni di policy networkGruppo pubblico e relazioni di policy network

Nella relazione di Nella relazione di policy policy networknetwork con le aziende con le aziende partecipate, la Regione partecipate, la Regione

assume assume 3 ruoli3 ruoli

Policy network

Aziende partecipate

Regione

Devoluzione funzioni,Trasferimenti, contracting out

Servizi, collaborazioni

Istituzionale, in qualità di PA

Azionista dell’azienda partecipata

Titolare delle funzioni presidiate mediante

l’erogazione di servizi

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1. Il ruolo dell’ente come istituzione1. Il ruolo dell’ente come istituzione

Pubblica Pubblica amministrazioneamministrazione

SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE

DEL MODELLO DI SVILUPPO ADOTTATO

COESIONE SOCIALE E SISTEMA DELLE

RELAZIONI

COMPETITIVITÀ ECONOMICA

DEL TERRITORIO

E’ responsabile dello sviluppo della comunità di riferimento e del perseguimento degli obiettivi economici e sociali

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2. Il ruolo di azionista2. Il ruolo di azionista

Nel suo ruolo di azionista (di maggioranza o minoranza) la Regione contribuisce all’andamento dell’azienda tendendo a promuovere decisioni e

azioni volte a:

Coniugare l’efficienza produttival’efficienza produttiva con le attese degli stakeholder

Creare sinergie tra le diverse società partecipate assicurando ulteriori margini di crescita e sviluppo

Rispondere alle aspettative del mercato garantendo la qualità, continuità e sicurezza dei servizi

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Statuto delle aziende controllate

Nomina organi societari e top management (CdA, Presidente,

Amministratore delegato)

Autorizzazione decisioni straordinarie di investimento

Approvazione bilancio d’esercizio

Scelta di opportuni sistemi di Corporate

Governance aziendale

2. Il ruolo di azionista2. Il ruolo di azionista

azionista

Approvazione business plan e piano industriale

Operazioni di finanza straordinaria

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3. Il ruolo di titolare di funzioni3. Il ruolo di titolare di funzioni

La P.A., pur esternalizzando il servizio, resta il titolare della funzione presidiata, ossia ha la responsabilità finale sul soddisfacimento dei bisogni

della collettività, e dei costi e benefici economici e sociali associati all’erogazione dei servizi pubblici.

Titolarità di Titolarità di funzionifunzioni

Controllo della qualità e dell’efficienza dei servizi pubblici

esternalizzati, di cui l’ente è comunque titolare

Verifica della conformità dell’attività del Gestore del Servizio Pubblico alle strategie definite con

il Contratto di servizio.

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Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogniIl controllo del gruppo pubblico: fabbisogni

• Controllo sul raggiungimento degli obiettivi• Coordinamento• Assegnazione di risorse e

responsabilità

Controllo del gruppo pubblico locale

Fabbisogni interni Fabbisogni esterni

• Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse

• Rendere conto dell’utilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati


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I fabbisogni di controllo del gruppo pubblico localeI fabbisogni di controllo del gruppo pubblico locale

Servizi in economia Servizi esternalizzati (Verificare: nb contratto di appalto di fornitura)

•Linee programmatiche•RPPPianificazione

•RPP/bilancio•PEGProgrammazio

ne/budgeting

•PEG•Attività operative•Carta dei serviziGestione

•Sistema di reporting interno•Indicatori•Benchmarking•Carta dei servizi

Controllo

•Linee programmatiche•RPP•Statuto•Piano industriale

•RPP/bilancio•Piano industriale - Budget•Contratto di servizio

•Contratto servizio•Rapporti con enti gestori•Carta dei servizi

•Report periodici del gestore•Analisi di bilancio•Benchmarking•Carta dei servizi


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La rilevanza strategica delle partecipazioniLa rilevanza strategica delle partecipazioni

Mantenere/Valutare l’adeguatezza organizzativa

Valutare la dismissione

Mantenere

Mantenere/Valutare l’attualità della partecipazioneRi

leva

nza

soci

o - p

oliti

ca

Bass

aEl

evat

a

Performance economica

Bassa Elevata


Il sistema Regione Lombardia

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Lo Statuto d’Autonomia sulle partecipateLo Statuto d’Autonomia sulle partecipate

Art. 48Enti del sistema regionale

1. Le funzioni amministrative riservate alla Regione possono essere esercitate anche tramite enti dipendenti, aziende, agenzie e altri organismi, istituiti e ordinati con legge regionale e sottoposti al controllo e alla vigilanza della Regione. Ad essi sono destinate le risorse organizzative ed economiche per le proprie attività, svolte con direzione e responsabilità autonome nell'ambito degli indirizzi assegnati.

2. I bilanci degli enti di cui al comma 1 sono sottoposti al Consiglio regionale nei termini, nelle forme e con gli effetti stabiliti dalla legge regionale di contabilità.

3. I soggetti di cui al comma 1 informano periodicamente il Consiglio regionale dell'attività svolta e dello stato di attuazione degli indirizzi stabiliti dal documento di programmazione economico-finanziaria regionale,


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La Legge regionale 27 dicembre 2006, n.30La Legge regionale 27 dicembre 2006, n.30

La Legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30 ha previsto l’elenco degli enti e delle aziende, anche autonome, istituiti dalla Regione, degli enti del Servizio Sanitario Regionale e delle società regionali che costituiscono, con la Regione, il Sistema regionale.

In un’ottica di unitario raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica regionale, mediante il contenimento e la razionalizzazione della spesa, la medesima Legge ha previsto che i soggetti appartenenti al Sistema Regionale:

osvolgono prestazioni a favore di ogni altro soggetto appartenente al Sistema, concernenti la produzione di beni e servizi strumentali alle attività degli Enti stessi; osi avvalgono di norma del patrocinio dell’Avvocatura regionale per la rappresentanza in giudizio; oconcorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.


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Gli enti costituenti il sistema regionaleGli enti costituenti il sistema regionale

Enti dipendenti :a) Agenzia regionale per il lavoro;b) Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA);c) Ente regionale per i servizi all’agricoltura e alle foreste (ERSAF);d) Istituto regionale lombardo di formazione per l’amministrazione pubblica (IreF);e) Istituto regionale di ricerca della Lombardia (IreR);f) Istituti per il diritto allo studio universitario (ISU).

Enti sanitari :a) Aziende Sanitarie Locali (ASL);b) Aziende Ospedaliere (AO);c) Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico pubblici (IRCCS).Altri enti pubblici:a) Aziende Lombarde per l’Edilizia Residenziale (ALER);b) Consorzi di bonifica;c) Enti parco regionali.


54

Gli enti costituenti il sistema regionaleGli enti costituenti il sistema regionale

Società a partecipazione regionale:a) Cestec s.p.a. – Centro Lombardo per lo sviluppo tecnologico e produttivo

dell’artigianato e delle piccole imprese;b) Finlombarda s.p.a.;c) Infrastrutture Lombarde s.p.a.;d) Lombardia Informatica s.p.a.;e) Punti Energia s.c.a.r.l. (in liquidazione);f) FNM s.p.a.;g) Federfidi s.c. – Società Cooperativa di Garanzia Collettiva dei Fidi;h) Navigli Lombardi s.c.a.r.l.

Fondazioni istituite dalla Regione:a)Fondazione Centro Lombardo per l’incremento della Floro- Orto-Frutticoltura – Scuola di

Minoprio;b)Fondazione IREALP–Istituto di Ricerca per l’Ecologia e l’Economia applicate alle Aree

alpine;c)Fondazione Film Commission;d)Fondazione Lombardia per l’Ambiente (FLA)e)Fondazione EnergyLab.


55

Le convenzioni con il sistema RegioneLe convenzioni con il sistema Regione

Il Sistema risponde evidentemente all’intento di porre in essere una sorta di sinergia per il raggiungimento degli obiettivi del governo regionale, mediante la razionalizzazione delle attività e delle risorse di tutti gli enti regionali.

Dal 2006 la Regione Lombardia ha stipulato, con tutti gli enti del Sistema regionale, delle convenzioni, al fine di definire il quadro delle attività svolte da ciascun ente a favore della Regione, in termini di contenuti, di modalità di collaborazione ed i conseguenti reciproci impegni.

Si prevede ola realizzazione di forme d’integrazione dei servizi operativi, di comunicazione ed informativi; ola pianificazione dei fabbisogni del personale e delle dotazioni organiche; ol’armonizzazione delle modalità di redazione dei bilanci; ola previsione di relazioni periodiche sull’attuazione dei provvedimenti adottati sulla base di questi criteri.


Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia

56

55


57

Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogniIl controllo del gruppo pubblico: fabbisogni

• Controllo sul raggiungimento degli obiettivi• Coordinamento• Assegnazione di risorse e

responsabilità

Controllo del gruppo pubblico

Fabbisogni interni Fabbisogni esterni

• Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse

• Rendere conto dell’utilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati


58

Il problema del controllo del gruppo pubblicoIl problema del controllo del gruppo pubblico

La definizione delle metodologie e delle soluzioni in grado di garantire il presidio ex ante ed ex post delle dinamiche degli enti appartenenti al

sistema Regione Lombardia

Controllare il Gruppo pubblico comportaControllare il Gruppo pubblico comporta

tali soluzioni coinvolgono diversi ambititali soluzioni coinvolgono diversi ambiti

IL SISTEMA DI

PROGRAMMAZIONE E

CONTROLLO

REGIONALE

STATUTI E CORPORAT

E GOVERNAN

CE SOCIETARI

A

CONTRATTI E

CONVENZIONI

ORGANIZZAZIONE

INTERNA REGIONALE

ASPETTI CONTABILI


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Partecipate e programmazione regionalePartecipate e programmazione regionale

La Legge n. 30/2006 apporta modifiche alla Legge n. 34/1978 (Legge di contabilità regionale) prevedendo che il DPEFR contenga gli indirizzi agli enti, aziende dipendenti,

fondazioni e società partecipate che costituiscono il sistema regionale (art. 9 bis lett. c).

i bilanci di previsione degli enti, delle aziende e degli altri organismi, in qualunque forma costituiti, dipendenti dalla Regione, sono formati sulla base della previsione del bilancio regionale presentato dalla Giunta regionale al Consiglio e sono presentati, unitamente ad una relazione illustrativa, entro il 15 novembre

I predetti bilanci sono ratificati dal Consiglio regionale con propria deliberazione da adottarsi immediatamente dopo l'approvazione del bilancio regionale e comunque entro il 30 aprile

il Consiglio regionale può rinviare il bilancio all'ente, indicando le modifiche da apportare. Ogni variazione in corso di esercizio deve essere ratificata dal Consiglio regionale, salvo quelle conseguenti a trasferimenti di fondi della Regione con vincolo di destinazione specifica.


60

Partecipate e programmazione regionalePartecipate e programmazione regionale

I dirigenti di servizio predispongono entro il 31 marzo di ogni anno il rapporto relativo all'esercizio precedente diretto a valutare, tra gli altri, l'andamento della gestione degli enti dipendenti e delle società a partecipazione regionale con cui il servizio ha avuto rapporti (art. 73 lett. b, Lg.Reg. 34/1978).

I rendiconti degli enti e delle aziende dipendenti dalla Regione, corredati da una relazione illustrativa dell'attività svolta e dei risultati economico-finanziari conseguiti, sono presentati, entro il 31 marzo dell' anno successivo a quello cui si riferiscono, alla Giunta regionale, che li trasmette con le proprie osservazioni e proposte al Consiglio regionale, unitamente al rendiconto generale della Regione.

Detti rendiconti sono approvati con deliberazione del Consiglio regionale.


61

Gli statuti societari e la corporate governance lombardaGli statuti societari e la corporate governance lombarda

L’analisi della cosiddetta corporate governance delle società partecipate dalla Regione Lombardia, ossia di quell’insieme di norme che concorrono alla disciplina della struttura, della composizione e dell’attività degli organi societari, nonché dei

diritti riconosciuti ai soci (tra cui, in particolare, il socio Regione Lombardia), non può che prendere le mosse dagli statuti delle società.

Tale analisi assume particolare rilevanza per la definizione della presenza o meno del cd. “controllo analogo” ai fini dell’affidamento in house di

derivazione comunitaria


62

Gli statuti societari e la corporate governance lombardaGli statuti societari e la corporate governance lombarda

L’analisi della cosiddetta corporate governance delle società partecipate dalla Regione Lombardia, ossia di quell’insieme di norme che concorrono alla

disciplina della struttura, della composizione e dell’attività degli organi societari, nonché dei diritti riconosciuti ai soci (tra cui, in particolare, il socio Regione

Lombardia), non può che prendere le mosse dagli statuti delle società.

Tale analisi assume particolare rilevanza per la definizione della presenza o meno del cd. “controllo analogo” ai fini dell’affidamento in house di

derivazione comunitaria

Un attento monitoraggio degli statuti consente anche di prevenire situazioni critiche in merito alle novità normative introdotte (i.e. i limiti di nomina agli

amministratori)07/02/2012 www.mmsolutions.eu [email protected]

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63

Gli statuti societari e controllo analogoGli statuti societari e controllo analogo

Il modello in house, con il correlativo “controllo analogo” in conformità ai principi evidenziati dalla giurisprudenza, deve essere trasfuso direttamente nello statuto, per attribuire al socio pubblico diritti attivabili direttamente nei confronti della società.

A tal proposito i fattori critici che occorre presidiare sono i seguenti:

POTERI DI INTERVENTO NELLA GESTIONE DA PARTE DELLA REGIONE

NOMINA DEGLI AMMINISTRATORI

FLUSSI INFORMATIVI REGIONE - ENTI

TUTELA DELLA COMPAGINE SOCIALE (in particolare del socio Regione Lombardia)


64

Poteri di intervento della Regione nella gestione amministrativaPoteri di intervento della Regione nella gestione amministrativa

Per quanto riguarda la gestione amministrativa occorre rilevare che le S.p.A., a seguito della riforma societaria del 2003, risultano caratterizzata dal rafforzamento della separazione di ruoli e competenze tra soci e amministratori, in base ai principi,o da un lato, dell’esclusiva responsabilità della gestione in capo al Consiglio di Amministrazione, e, o dall’altro, della limitazione della responsabilità degli amministratori non esecutivi, ossia privi di deleghe.

Questo porta ad escludere che vi sia la possibilità di introdurre clausole statutarie attributive ad uno specifico socio di poteri diretti di interferenza nelle decisioni gestionali.

L’influenza che può essere statutariamente rimessa all’Assemblea appare ridotta alla previsione di meri diritti di autorizzazione, che, peraltro, devono essere specificamente previsti in statuto : si può pensare ad atti particolarmente significativi:ocome i piani dell’attività sociale e le loro variazioni (piano industriale, budget, piano economico-finanziario), oi contratti afferenti ad attività non ricomprese nei suindicati piani o superiori ad una soglia di valore rilevante.

In questo modo l’attività della società può essere indirizzata alle finalità dei soci, segnatamente i soci pubblici.


65

La nomina degli amministratori ed il ruolo dello statutoLa nomina degli amministratori ed il ruolo dello statuto

Sotto il profilo della nomina degli amministratori è possibile inserire in statuto specifici requisiti di onorabilità, professionalità ed indipendenza, che diano garanzia di buona gestione (cfr. art. 2387 Cod. Civ.), per consentire al socio pubblico di preordinare, in

modo oggettivo e imparziale, i requisiti minimi degli amministratori.

La possibilità di sottrarre la nomina degli amministratori all’Assemblea e di

attribuirla direttamente ai soci pubblici, riconosciuta dall’art. 2449 Cod. Civ., può avere rilievo anche nella società in house,

interamente pubblica. Nella società mista con il socio pubblico in minoranza può essere opportuno inserire una clausola di voto di lista che consenta di assicurare alla minoranza la nomina di consiglieri in numero non proporzionale

alla partecipazione (come invece previsto dall’art. 2449 Cod. Civ.).


66

I flussi informativiI flussi informativi

Il rafforzamento della posizione del socio pubblico passa anche attraverso la previsione di un adeguato flusso informativo con la

società.

Nella S.p.A. che non ricorre al capitale di rischio l’unico documento informativo che, per legge, gli amministratori devono approvare e sottoporre all’Assemblea, è

il bilancio di esercizio annuale.

Tuttavia l’introduzione è possibile l’introduzione di clausole statutarie che impongano al Consiglio di Amministrazione obblighi informativi maggiori, per esempio relazioni

trimestrali o semestrali in modo da consentire una più tempestiva informazione contabile sull’andamento della società, o la presentazione di documenti di carattere previsionale.


67

I flussi informativiI flussi informativi

L’art. 1 della L.R. 30/2006, in ordine agli indirizzi generali relativi ai rapporti tra strutture regionali e società del Sistema Regionale con l’obiettivo di garantire

piena informazione alla Regione Lombardia in qualità di socio in merito all’attività e alla gestione societaria.

- invio, da parte delle società, degli o.d.g. e dei verbali delle Assemblee societarie alla struttura,

- comunicazione, da parte delle società, con esclusione di quelle quotate in borsa, della convocazione delle sedute del C.d.A. alla Regione Lombardia

- facoltà della Regione Lombardia di chiedere al Consiglio di sorveglianza o al Collegio dei Sindaci notizie ed indicazioni sull’andamento della società, in particolare in previsione della chiusura del bilancio e invio da parte delle società del verbale delle sedute dei Consigli di Sorveglianza;

- invio, da parte delle società, degli atti fondamentali (atto costitutivo, statuto, modifiche statutarie, nomine amministratori) delle società alla Regione.

I flussi Regione - EntiI flussi Regione - Enti


68

La tutela della compagine socialeLa tutela della compagine sociale

Per quanto attiene alla tutela della compagine sociale sotto il profilo della stabilità, il riferimento corre alle clausole di gradimento, che, per esempio, limitino la

cessione a soggetti che abbiano determinate caratteristiche.

L’orientamento giurisprudenziale è nel senso di ritenere che, ai fini della sussistenza del controllo analogo, lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati


69

I compensi agli amministratoriI compensi agli amministratori

Lg. 244/2007

(commi 725 e 730) Il compenso del Presidenti e degli Amministratori delle società partecipate interamente non può superare ,

rispettivamente, l’80% ed il 70% del compenso del Presidente della Regione

Sent. 159/2008

Corte Cost.

Il comma di applicazione della normativa di cui sopra anche alle Regioni (infatti i commi sono riferiti ai soli EE.LL.) è

incostituzionale per violazione degli art. 117, 118 e 119 della Costituzione

Ciò nonostante

D.G.R.Del

5.12.2007

Ha individuato ugualmente dei vincoli al compenso massimo spettante ai Presidenti delle società e degli enti regionali, dipendenti

dal fatturato della società, o dell’ente, medesimi.


70

I controlli “contrattuali”I controlli “contrattuali”

Tra gli elementi essenziali a tutte le convenzioni-quadro vengono indicati:ola coerenza dei contenuti della convenzione con le previsioni del PRS e del DPEFR;ole modalità di attivazione degli incarichi extra-convenzione;oi compensi spettanti per lo svolgimento delle attività previste dalla convenzione, con previsione dell’obbligo di presentare relazioni trimestrali sull’attività svoltaoil raccordo con la Regione Lombardia per il tramite del Segretariato Generale;ola possibilità di inserire penali per il mancato o incompleto adempimento da parte delle società affidatarie;ola previsione dell’eventuale facoltà di recesso, purchè a favore di entrambe le parti e con un congruo termine per l’esercizio.

Dal 2006 la Regione Lombardia ha stipulato, con tutti gli enti del Sistema regionale, delle convenzioni, al fine di definire il quadro delle attività svolte da ciascun ente a favore della Regione, in termini di contenuti, di modalità di collaborazione ed i conseguenti reciproci

impegni.


71

Le soluzioni organizzative nella dottrinaLe soluzioni organizzative nella dottrina

Soluzione “tradizionale”

Tre soluzioni alternative per lo svolgimento della funzione controllo e raccordo con le aziende partecipate

1

2

3

Soluzione “specialistica”

Soluzione “innovativa”


72

Le soluzioni organizzative: matrice riassuntivaLe soluzioni organizzative: matrice riassuntiva

Soggetto responsabile dei Soggetto responsabile dei rapporti Regione/Grupporapporti Regione/Gruppo

Caratteri del soggetto responsabile

Soluzione “Tradizionale”

Strutture dell’Ente competenti nelle aree in cui operano le

aziende

Presenza di più soggetti responsabili

Strutture interne all’Ente non specializzate

Ottica limitata e rischio di duplicazioni

Soluzione “Specialistica”

Apposito Ufficio /Unità Organizzativa

Struttura interna all’ente Specializzazione nella gestione

dei rapporti con le partecipate Sviluppo di un’ottica unitaria di

gruppo

Soluzione “Innovativa”

Organismo aziendale controllato dalla P.A. (Holding Pura)

Struttura esterna all’ente, autonoma dal punto di vista organizzativo e giuridico

Assunzione diretta delle partecipazioni delle diverse aziende del gruppo

73

La struttura organizzativa regionale: i rapporti con le societàLa struttura organizzativa regionale: i rapporti con le società

Nell’ambito della Direzione centrale Affari Istituzionali e Legislativo della Presidenza della Regione Lombardia è inserita la struttura organizzativa “Rapporti e convenzioni con gli enti del sistema regionale” con compiti essenzialmente di coordinamento dei rapporti

con gli enti, le fondazioni e le società regionali, di presidio degli aspetti giuridico-istituzionali delle stesse e di gestione dei rapporti istituzionali e cura delle connesse

relazioni e dei relativi adempimenti.

o coordinamento operativo dei rapporti con le società, enti, fondazioni regionali e le società dipendenti delle partecipate regionali;

o presidio degli aspetti giuridico-istituzionali nei rapporti con le società, gli enti, e le fondazioni regionali

o nomine in enti, organismi esterni alla Regione anche attraverso il raccordo con le Direzioni regionali di riferimento;

o supporto, anche mediante l’Area giuridica, alla risoluzione in via amministrativa delle controversie relative a rapporti convenzionali tra la Regione Lombardia, enti regionali e società partecipate;

o rapporto con i soggetti preposti al controllo interno di enti e società e supporto al Direttore nello svolgimento delle relazioni con i soggetti preposti ai controlli esterni.

o …07/02/2012 www.mmsolutions.eu [email protected]

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74

Gli altri attori dei rapporti con le societàGli altri attori dei rapporti con le società

A cui è rimessa l’unitarietà dell’attività, nonché l’integrazione tra le strutture organizzative della Giunta Regionale. E’ composto dai Direttori e presieduto dal Segretario Generale della Presidenza.

Comitato di Coordinament

o delle Direzioni

Comitato dei

controlli

Composto da cinque membri, di cui due individuati tra dirigenti regionali in permanenza di servizio e da tre esterni particolarmente esperti nel controllo di gestione e attività ispettiva. Assicura il monitoraggio dei costi di funzionamento e dei rendimenti; della corretta gestione delle risorse assegnate e dell'imparzialità e dell'efficienza dei procedimenti di competenza.

Gruppi di lavoro interni

GdL “monitoraggio convenzioni”

GdL “Attuazione PRS”

ha la funzione di esaminare preventivamente tutti gli incarichi assegnati

permette la reciproca conoscenza di quanto svolto dai singoli enti del Sistema Regionale in ordine al PRS


75

Gli aspetti economico finanziariGli aspetti economico finanziari

I risultati finanziari delle società devono essere analizzati congiuntamente, anche in mancanza di una specifica disciplina che preveda il loro consolidamento, ai risultati finanziari dell’Ente pubblico costitutore, e, secondo la Corte dei Conti, dovrebbero essere incluse nel calcolo delle grandezze di finanza pubblica relative al Patto di stabilità interno, dato che, se la società genera debito durante la sua attività, non può che trattarsi di debito pubblico.

La mancata considerazione dei risultati finanziari delle società partecipate insieme con quelli dell’Ente pubblico di riferimento comporta la possibilità che si creino situazioni occulte di debito che, nel tempo, finiscono col gravare sulla collettività pubblica e sul mancato rispetto degli impegni che lo Stato ha assunto, con il Trattato di Maastricht,

nei confronti dell’Unione Europea e degli altri Stati europei.

Difatti


76

Il bilancio consolidato: premesseIl bilancio consolidato: premesse

La gestione delle società partecipate dagli Enti territoriali, formalmente private, di fatto rientranti nella sfera pubblica, pone, numerosi problemi, anche di tipo

contabile.

Legge 34/1978Art. 79-bis

Armonizzazione dei conti degli enti e aziende dipendenti.

1. Per assicurare l'armonizzazione dei conti regionali, gli enti e le aziende dipendenti forniscono alla Regione i dati finanziari e contabili, codificati con criteri uniformi di riclassificazione


Il Bilancio consolidato

77

66


78

E’ un particolare tipo di bilancio di esercizio avente per scopo la

determinazione e la rappresentazione globale del capitale di

funzionamento e del risultato economico di un gruppo societario,

riguardato come complesso economico unitario

Il Bilancio consolidato: definizioneIl Bilancio consolidato: definizione

Bilancio consolidato


79

Reporting istituzionale

Reporting istituzionale Comunicazione esternaComunicazione esterna

Comunicazione internaComunicazione interna

Bila

ncio

co

nsol

idat

o

Reporting direzionale

Reporting direzionale

Strumento di controlloStrumento di controllo

Aziende

Finalità del bilancio consolidatoFinalità del bilancio consolidato


80

• In otticaIn ottica retrospettiva retrospettiva, l’informazione consolidata , l’informazione consolidata costituisce uno strumento di costituisce uno strumento di verifica del grado di verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati all’intero raggiungimento degli obiettivi assegnati all’intero aggregatoaggregato

• In otticaIn ottica prospettica prospettica consente di effettuare consente di effettuare previsioni previsioni consolidateconsolidate per ramo di attività, sull’utilizzo e per ramo di attività, sull’utilizzo e l’acquisizione delle risorse finanziarie e in merito alla l’acquisizione delle risorse finanziarie e in merito alla capacità di autofinanziamentocapacità di autofinanziamento

Potenzialità del Bilancio ConsolidatoPotenzialità del Bilancio Consolidato


81

Bilancio consolidato: le criticitàBilancio consolidato: le criticità

Difficoltà tecniche, culturali e giuridiche che ne limitano la diffusione negli enti pubblici

Le analisi comparative spaziali che si fondano su dati consolidati sono difficili da realizzare, a causa della particolare natura di ogni

gruppo aziendale

Le analisi comparative temporali risultano di complessa interpretazione

Criticità


I riferimenti normativi principaliI riferimenti normativi principali

Norme di riferimento

82

oD.Lgs. 127/1991 (art. 25 e segg)

Principi contabili

o Organismo italiano Contabilità (OIC), Principio 17 – Il bilancio consolidato, 2005

o International Federation of Accauntant (IFAC), IPSAS 6 – Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in controllate, 2000

o Osservatorio per la finanza e la contabilità negli Enti Locali, Principio Contabile nr. 4, 2009


83

Le fasi di definizione del bilancio consolidatoLe fasi di definizione del bilancio consolidato

1. Definizione dell’area di consolidamento

2. Scelta della teoria di consolidamento

4. Uniformità sostanziale dei bilanci

5. Eliminazione delle operazioni infragruppo

6. Consolidamento dei conti

3. Uniformità formale dei bilanci

Processo di consolidamento


84

Premessa: i gruppi a struttura semplice (a livello singolo)Premessa: i gruppi a struttura semplice (a livello singolo)

Ente

Società Alfa

70%

Terzi

30%

Controllo a struttura semplice.

La società Alfa è CONTROLLATA

dall’ENTE

Ente

Società Alfa

70%

Società Beta Società Gamma

30%99%

Struttura semplice a più controllate

L’Ente controlla Alfa e Gamma


Ente

Holding Alfa

51%

Società Beta

Società Gamma

Società Omega

60%100% 75%

Società Sigma

60%

85

Premessa: i gruppi a struttura complessa (a più livelli)Premessa: i gruppi a struttura complessa (a più livelli)

In virtù del calcolo delle cd. percentuali di interessenza l’Ente controlla, oltre alla Holding Alfa (51%):ole società di secondo livello:Beta con il 30,6% (51%*60%)Gamma con il 51%Omega con il 38%oE la società di terzo livello Sigma con il 22,95% (51%*75%*60%)


86

Gli effetti dei gruppi a più livelli: la leva azionariaGli effetti dei gruppi a più livelli: la leva azionaria

Supponendo che l’Ente abbia sottoscritto e

versato il Capitale di Alfa per il 51%

Con un investimento di 5.100(51%*10000) l’ente controlla risorse (attivo patrimoniale al netto delle partecipazioni) per 11.627, 5 per

effetto della LEVA AZIONARIA

Si ipotizzi un equilibrio patrimoniale semplificato delle societàPartecipazioni + Attività = Capitale Sociale


87







La definizione dell’area di consolidamentoLa definizione dell’area di consolidamento


88

La definizione dell’area di consolidamento: il D.lgs. 127/91La definizione dell’area di consolidamento: il D.lgs. 127/91

(Art.26) Sono considerate imprese controllate quelle indicate nei numeri 1) e 2) del primo comma dell'art. 2359 del codice civile. Sono in ogni caso considerate controllate: ole imprese su cui un'altra ha il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare un'influenza dominante, quando la legge applicabile consenta tali contratti o clausole; ole imprese in cui un'altra, in base ad accordi con altre voci, controlla da sola la maggioranza dei diritti di voto.

Sono considerate società controllate:1) le società in cui un'altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria;2) le società in cui un'altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; (art. 2359 Cod. Civile)

(Art. 28) Possono essere escluse dal consolidamento le imprese controllate quando: a) la loro inclusione sarebbe irrilevante;b) l'esercizio effettivo dei diritti della controllante è soggetto a gravi e durature restrizioni; c) non è possibile ottenere tempestivamente, o senza spese sproporzionate, le necessarie informazioni; d) le loro azioni o quote sono possedute esclusivamente allo scopo della successiva alienazione


89

La definizione dell’area di consolidamento: l’IPSAS 6La definizione dell’area di consolidamento: l’IPSAS 6

IPSAS 6 (Punto 21) Una controllante che redige il bilancio consolidato deve consolidare tutte le controllate a esclusione di :o quelle il cui controllo è da ritenere temporaneo, oo quelle che operano in presenza di gravi restrizioni che pregiudicano significativamente la sua capacità di trasferire fondi alla controllante

Per controllo l’IPSAS 6 intende il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di

un’altra entità economica così da ottenerne i benefici relativi


90

La definizione dell’area di consolidamento: il PCEL 4La definizione dell’area di consolidamento: il PCEL 4

Dall’intero insieme è necessario estrapolare solamente quelle che sono effettivamente sottoposte a “controllo”, influenza notevole o controllo congiunto da parte del soggetto economico, che abbia in pratica il potere di indirizzare la politica di gestione di ciascuna di

esse nel perseguimento di una strategia comune.

Prima di procedere alla definizione dell’area di consolidamento è necessario definire il portafoglio di aziende controllate dall’ente locale all’interno del quale vengono considerate tutte le aziende con le quali l’ente intrattiene rapporti di tipo economico-finanziario e contrattuale.

Punto 13

Punto 14

Il bilancio consolidato del Gruppo Ente Locale deve comprendere tutte le controllate dell’ente locale, quale che sia la loro forma giuridica .Un'entità controllata non è esclusa dal consolidamento in ragione del fatto che le sue attività sono dissimili da quelle di altre entità all'interno del Gruppo Ente Locale.

Punti 10 e 11


91

Possono essere incluse nel bilancio consolidato anche le imprese sulle quali un'impresa inclusa nel consolidamento abbia il controllo congiuntamente con altri soci ed in base ad accordi con essi, purché la partecipazione posseduta non sia inferiore alle

percentuali indicate nell' art. 2359, terzo comma, del codice civile.

Art. 37 D.Lgs.127/91

20%

10% Se la società è quotata

Il controllo congiuntoIl controllo congiunto


92







La scelta della teoria di consolidamentoLa scelta della teoria di consolidamento


93

Le differenti teorie di consolidamentoLe differenti teorie di consolidamento

La dottrina aziendalistica individua differenti teorie di consolidamento

La teoria della proprietà

La teoria dell’entità

La teoria della capogruppo

Ad ognuna di tali teorie corrisponde

oUn diverso ruolo assegnato al bilancio consolidatooUn diverso metodo di consolidamentooUn differente metodo di determinazione e iscrizione degli interessi di minoranza

La teoria della proprietàLa teoria della proprietà

Tipica dell’impostazione anglosassone

Dato che le controllate appartengono alla capogruppo proporzionalmente alle quote di partecipazione che essa possiede, devono entrare nel processo di consolidamento nella medesima proporzione.

l'unità contabile di riferimento non è il gruppo nel suo complesso bensì il bilancio della capogruppo ed il consolidato altro non è che un'estensione di quello, per tenere conto delle quote detenute nelle società controllate

Il patrimonio netto ed il risultato d'esercizio consolidato dovranno rappresentare pertanto quanto di pertinenza della capogruppo ed il metodo di consolidamento consisterà nella attribuzione proporzionale Le interessenze di terzi sono pertanto eliminate nel processo di consolidamento.

94

95

Un esempio … una società controllata al 70%Un esempio … una società controllata al 70%

(1)Nella fase (1), dall’aggregato dei due bilanci si sottrae il 30% delle attività e delle passività in quanto, secondo la teoria della proprietà, non di pertinenza del PATRIMONIO NETTO DELLA CAPOGRUPPO

Un Ente partecipa al 70% nel capitale sociale di una Società Alfa

La teoria dell’entitàLa teoria dell’entità

Di origine tedesca

il gruppo costituisce un'unica entità economica e contabile e pertanto patrimonio e reddito appartengono al gruppo nel suo complesso, senza distinzione alcuna delle interessenze di terzi in termini economici e patrimoniali.

attività e passività, costi e ricavi, risultato d'esercizio e patrimonio, devono essere consolidati integralmente, al fine di mostrare la complessiva struttura patrimoniale e reddituale del Gruppo quale unicum indivisibile (cosiddetto metodo dell'integrazione globale).

96

97

Il patrimonio secondo la teoria dell’entitàIl patrimonio secondo la teoria dell’entità

(1)Nella fase (1) non si ha alcuna elisione delle quote non di pertinenza della capogruppo, come avviene nella teoria della proprietà, ciò non significa che il consolidato sia l’aggregato dei bilanci, ci sono altre operazioni di cui occorre tenere conto e che verranno considerate successivamente

La teoria della capogruppoLa teoria della capogruppo

Di origine nordamericana

Attua un compromesso tra le prime due, dando rilievo alle effettive percentuali di proprietà e mantenendo al tempo stesso la configurazione di gruppo di imprese nel suo complesso.

Il bilancio consolidato è pertanto un bilancio che include integralmente la situazione di gruppo come ne caso della teoria dell’entità nel quale però vengono evidenziate le porzioni di capitale e del risultato d'esercizio di pertinenza degli azionisti di minoranza.

E’ quella prevista dalla normativa italiana e dai principi contabili nazionali sia pubblici che privati

98

I principi contabili per gli EE.LL.I principi contabili per gli EE.LL.

la quota di pertinenza di terzi nel patrimonio netto delle controllate consolidate è identificata separatamente dal patrimonio netto di pertinenza della controllante.

la quota di pertinenza di terzi al valore del risultato economico positivo o negativo d’esercizio delle controllate consolidate deve essere identificata;

Punto 20

99

100

Il patrimonio secondo la teoria dell’entitàIl patrimonio secondo la teoria dell’entità

(1)Nella fase (1) l’elisione, a somma zero, è funzionale all’identificazione del PN di competenza di terzi, vera novità di questa teoria di consolidamento; anche in questo caso, come nei precedenti, l’operazione vista non è l’unica che andrà ad incidere sul bilancio aggregato ai fini della creazione del bilancio consolidato finale

101

Ogg

etto

del c

onso

lidam

ento

Ogg

etto

del c

onso

lidam

ento

Concetto di gruppoConcetto di gruppo

Controllante e minoranze Controllante e minoranze (non separatamente)(non separatamente)

Controllante e Controllante e minoranze minoranze (separatamente)(separatamente)

ControllanteControllante

Unica entità Unica entità economicaeconomica

Controllante e partecipanteControllante e partecipanteControllante e partecipanteControllante e partecipante

Teoria dellaTeoria dellacapogruppocapogruppo

Teoria della Teoria della proprietàproprietà

Fase 2: Scelta della teoria di consolidamentoFase 2: Scelta della teoria di consolidamento

Teoria della Teoria della entitàentità

Teoria dell’ENTITA’

Teoria della PROPRIETA’

Teoria della CAPOGRUPPO

Visione del gruppo pubblico

Il gruppo è considerato come un’unica entità

Il gruppo è considerato come un investimento

della capogruppo

Il gruppo è considerato come un’entità che

comprende le imprese legate alla capogruppo

Dimensione del bilancio consolidato

Il bilancio consolidato è il bilancio del gruppo

Il bilancio consolidato è un’estensione del

bilancio della capogruppo

Il bilancio consolidato è un’estensione del

bilancio della capogruppo

Metodo di consolidamento

delle poste contabiliConsolidamento globale Consolidamento

proporzionaleConsolidamento

integrale

Distinzione tra patrimonio della capogruppo e di

terzi

Non rileva la distinzione tra gruppo e terzi

La quota del patrimonio e del risultato di

pertinenza dei terzi non viene evidenziata

La quota del patrimonio e del risultato di

pertinenza dei terzi è esposta separatamente

Trattamento delle partire infragruppo

Eliminazione integrale degli utili e delle perdite interni

Eliminazione proporzionale degli utili e delle perdite interni

Eliminazione proporzionale degli utili e delle perdite interni

Le teorie dei gruppi in sintesi Le teorie dei gruppi in sintesi


Imprese incluse nel consolidamento

Imprese nelle quali si esercita il controllo congiunto (joint

venture)

Consolidamento integrale (art. 31)

Consolidamento proporzionale (art. 37)

Livello di controllo e metodi di consolidamento (D.lgs. 127/91)Livello di controllo e metodi di consolidamento (D.lgs. 127/91)

103

Nella redazione del bilancio consolidato gli elementi dell'attivo e del passivo nonché i proventi e gli oneri delle imprese incluse nel consolidamento sono

ripresi integralmente.

L'inclusione nel consolidamento (degli elementi del bilancio) avviene secondo il criterio della proporzione con la partecipazione posseduta.


104







L’uniformità dei bilanciL’uniformità dei bilanci


105

UniformitàUniformitàFORMALEFORMALE

Moneta di contoMoneta di conto

Date di chiusuraDate di chiusura

Schemi di bilancioSchemi di bilancio

Uniformità dei bilanciUniformità dei bilanci

Per garantire la corretta aggregazione dei dati contabili è fondamentale avere delle basi di bilancio il più possibile uniformi, sia dal punto di vista

formale, sia dal punto di vista sostanziale

UniformitàUniformitàSostanzialeSostanziale

Notevoli differenze tra Notevoli differenze tra criteri di criteri di valutazionevalutazione per il settore privato per il settore privato

(Codice Civile) e criteri per il settore (Codice Civile) e criteri per il settore pubblicopubblico

In alcuni casi la disciplina per il In alcuni casi la disciplina per il settore pubblico rimanda a quella settore pubblico rimanda a quella civilistica, che però può prevedere civilistica, che però può prevedere

diverse opzioni di sceltadiverse opzioni di scelta

Necessità di un Necessità di un intervento atto a intervento atto a

correggere i valori correggere i valori che scaturiscono da che scaturiscono da processi valutativi processi valutativi

differentidifferenti


106

Uniformità formale: moneta di contoUniformità formale: moneta di conto

L’omogeneità della moneta di conto impone che i valori di bilancio consolidato siano tutti espressi nella medesima moneta adottata per la

redazione del bilancio consolidato

Il problema si pone per i gruppi internazionali e rari sono i casi in cui P.A. italiane posseggano il

controllo di società estere

Tuttavia, le crescenti liberalizzazioni e la trasformazione del mercato dei servizi pubblici in

un mercato comunitario impongono la considerazione di questo elemento nei

consolidati pubblici


107

Uniformità formale: data di chiusura Uniformità formale: data di chiusura

L’uniformità formale, riguarda la necessità di portare a consolidamento documenti di bilancio aventi forma omogenea, dal punto di vista

patrimoniale e reddituale.

La data di riferimento del bilancio consolidato coincide con la data di chiusura del bilancio di esercizio dell’impresa controllante. La data di riferimento del bilancio consolidato può tuttavia coincidere con la data di chiusura dell’esercizio della maggior parte delle imprese incluse nel consolidamento” o “ delle più importanti di esse”.

D.Lgs. 127/91

Quando, il bilancio di una controllata utilizzato nella preparazione del bilancio consolidato è riferito a una data di chiusura diversa da quella della controllante, devono essere eseguite rettifiche per le operazioni o i fatti significativi che siano intervenuti tra quella data e la data di riferimento del bilancio della controllante.

PCEL 4 punto

25


Uniformità formale: l’omogenità degli schemi di bilancioUniformità formale: l’omogenità degli schemi di bilancio

Questa omogeneizzazione è ottenibile attraverso l’armonizzazione sia degli schemi contabili utilizzati dall’ente e dalle società da consolidare, sia dalla

denominazione delle voci di bilancio

Tipologia Contabilità adottata Obbligo di redazione SP e CE

Riferimenti normativi (se

redatto)

Regioni Contabilità finanziaria NO Codice civile

Società Contabilità economica SI Codice Civile

Il ddl Azzollini e la Legge sul Federalismo fiscale spingono verso l’adozione di schemi di bilancio maggiormente compatibili, questo

porterà ad una uniformità formale degli schemi sempre più attendibile e rispondente ai principi di rappresentazione vera e corretta dei dati di

bilancio10807/02/2012 www.mmsolutions.eu [email protected]

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109

Uniformità sostanzialeUniformità sostanziale

Se una componente di un complesso economico utilizza principi contabili diversi da quelli adottati nel bilancio consolidato per operazioni e fatti simili in circostanze similari, opportune rettifiche sono apportate al suo bilancio nella preparazione del bilancio consolidato

Punto 30 PCEL 4

Per effettuare una corretta aggregazione, comunque, occorre che i bilanci delle singole aziende siano stati redatti in base a principi contabili e criteri di valutazione uniformi.

Punto 27 PCEL 4

Alla regola fondamentale dell’uniformità dei criteri di valutazione, l’articolo 34 del D.Lgs. 127/91 pone due eccezioni:ola prima riguarda il caso in cui la difformità si presti meglio a realizzare l’obiettivo della rappresentazione veritiera e corretta dei dati consolidati;ola seconda è concessa in caso di irrilevanza delle voci valutate con criteri differenti.

Art. 34 D.lgs.

127/91


110







L’eliminazione delle partite infra-gruppoL’eliminazione delle partite infra-gruppo


111

•Elisione delle partecipazioniElisione delle partecipazioni

•Eliminazione di costi e ricaviEliminazione di costi e ricavi

•Eliminazione di debiti e creditiEliminazione di debiti e crediti

Ai fini della determinazione del capitale di funzionamento e del Ai fini della determinazione del capitale di funzionamento e del risultato economico consolidato, le risultato economico consolidato, le operazioni infragruppo non operazioni infragruppo non hanno alcunahanno alcuna rilevanzarilevanza: ciò che conta sono esclusivamente le : ciò che conta sono esclusivamente le relazioni con gli altri organismi aziendali operanti all’esterno del relazioni con gli altri organismi aziendali operanti all’esterno del Gruppo.Gruppo.

Eliminazione delle operazioni infragruppo… le fattispecie principaliEliminazione delle operazioni infragruppo… le fattispecie principali


112

Elisione delle partecipazioniElisione delle partecipazioni

Affinché i bilanci consolidati presentino informazioni contabili sul complesso economico come se si trattasse di un’entità economica singola, è necessario che:

il valore contabile delle partecipazioni della controllante in ciascuna controllata e la corrispondente parte dell’attivo netto/patrimonio netto di ciascuna controllata posseduta dalla controllante siano eliminati

Si riprende il caso precedente di una partecipata al 70% dall’ente di riferimento


113

(1)o Elisione del valore della partecipazione per 3.000o Elisione del 100% del Patrimonio nettoo La differenza tra patrimonio netto e partecipazione (3500-3000) va a incrementare le immobilizzazioni del gruppo per il 70% (500*70%=350)o Evidenziazione della quota di PN di terzi (3500*30% = 1050)o La differenza a pareggio si denomina “differenza da consolidamento” e va ad accrescere il valore dell’avviamento del gruppo

Elisione delle partecipazioniElisione delle partecipazioni


114

Debiti e crediti infragruppoDebiti e crediti infragruppo

I saldi e le operazioni all’interno del complesso economico, compresi i proventi originati da vendite e trasferimenti, i proventi rilevati a seguito di uno stanziamento o di altra autorizzazione di spesa, gli oneri, i dividendi o distribuzioni similari, devono essere

integralmente eliminati.

Ente

Società alfa

1.000

2.000

DEBITOREEnte Società Alfa CREDITORE


115

Debiti e crediti infragruppoDebiti e crediti infragruppo

(2) o Elisione di 3.000 per i crediti di Alfa verso l’Ente e per i crediti dell’Ente verso Alfa (2000+ 1000)o Di conseguenza occorre stornare per 3000 anche il passivo per i debiti infragruppo

NB: lo stesso procedimento si segue anche per i costi ed i ricavi infragruppo nel Conto Economico


116

Costi e ricaviCosti e ricavi


117







Il consolidamento dei contiIl consolidamento dei conti


118

Dopo avere effettuato le rettifiche delle operazioni infragruppo, si procede alla somma algebrica delle voci

Si ottengono così i due prospetti del bilancio consolidato:

• Conto economico

• Conto del patrimonio

Consolidamento dei contiConsolidamento dei conti


119

Consolidamento dei contiConsolidamento dei conti


120

• Incremento dell’attendibilità dei valori

• Ampliamento dell’area di consolidamento

• Recepimento interno

• Comunicazione esterna

ConclusioniConclusioni

Per sfruttare al meglio le opportunità e le potenzialità del bilancio consolidato occorre agire su diversi fronti


13 Occasioni per fare politica Prof. Mario Mazzoleni 7 Febbraio 20121 07/02/20121 [email protected]...

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