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““Cooperazione sociale ed enti pubblici: quale Cooperazione sociale ed enti pubblici: quale forma di collaborazione?”forma di collaborazione?”

Appalti pubblici, inserimenti lavorativi e nuove Appalti pubblici, inserimenti lavorativi e nuove modalità di lavoromodalità di lavoro

Convegno a cura del Convegno a cura del

Consorzio di cooperative sociali CoesaConsorzio di cooperative sociali Coesa

Pinerolo, 10 ottobre 2008Pinerolo, 10 ottobre 2008

Intervento di B. BuscainoIntervento di B. Buscaino

Segretario Generale della Provincia di TorinoSegretario Generale della Provincia di Torino

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Quanto alle caratteristiche dei “servizi Quanto alle caratteristiche dei “servizi sociali”,sociali”,

questi, come noto, secondo la costante giurisprudenza comunitaria, sono caratterizzati, in particolare, dall’assenza di uno scopo precipuamente lucrativo, dalla mancata assunzione dei rischi connessi a tale attività ed anche dall’eventuale finanziamento pubblico dell’attività in questione.

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Alla luce, poi, della più recente riforma del Alla luce, poi, della più recente riforma del Titolo V della Costituzione:Titolo V della Costituzione:

- è stata attribuita alla competenza legislativa delle Regioni la materia “assistenza”“assistenza”,

- ma allo Stato compete la legislazione esclusiva in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio devono essere garantiti su tutto il territorio nazionalenazionale” e d’individuazione delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, ai sensi dell’art. 117 Cost.

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La normativaLa normativa

La Legge 8 novembre 2000Legge 8 novembre 2000, n. 328n. 328 (“Principi generali Principi generali del sistema integrato di interventi e servizi del sistema integrato di interventi e servizi socialisociali”), persegue una doppia importante finalità: “da una parte rafforzare il decentramento delle politiche sociali, lasciando ai Comuni ampia facoltà di realizzare un welfare (…) tarato su specificità locali; dall’altro garantire che vi sia omogeneità nei servizi”.

Ai sensi del comma 4 dell’art. 1comma 4 dell’art. 1 della Legge 328/2000, gli Enti Locali, le Regioni e lo Stato, nell’ambito delle rispettive competenze, riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni.

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Più precisamente:Più precisamente:

il comma 5 dello stesso articolocomma 5 dello stesso articolo prevede che “alla gestione e all’offerta dei servizi provvedono soggetti pubblici nonché, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariatocooperazione, organizzazioni di volontariato….”.

In questo modo, al Terzo SettoreTerzo Settore viene riconosciuto un ruolo che va ben oltre la gestione e la progettazione dei servizi per conto della Pubblica Amministrazione. Ai Comuni, infatti, spetta l’esercizio della programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, l’indicazione delle priorità e dei settori di innovazione attraverso la concertazione delle risorse umane e finanziarie locali, con il coinvolgimento di vari soggetti tra cui, appunto, il Terzo Settore (art. 6, comma 2, lettera a). Quest’ultimo diventa quindi un attore a pieno titolo del processo di programmazione, progettazione e realizzazione del sistema integrato dei servizi.

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Con D.P.C.M. 30 marzo 2001 (Con D.P.C.M. 30 marzo 2001 (“Atto di indirizzo “Atto di indirizzo e coordinamento sui sistemi di affidamento dei e coordinamento sui sistemi di affidamento dei servizi alla persona”), inoltre, si sono fissati servizi alla persona”), inoltre, si sono fissati alcuni principi:alcuni principi: • l’esplicito diniego di forme di aggiudicazione al massimo ribasso nell’affidamento dei servizi;• la preferenza verso forme di aggiudicazione ristrette e negoziate. In tale ambito, infatti, le procedure ristrette permettono di valutare e valorizzare diversi elementi di qualità che il Comune intende ottenere dal servizio appaltato.In particolare, il D.P.C.M. rimanda alle Regioni l’adozione di specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra Comuni e soggetti del Terzo Settore nell’affidamento dei Servizi, e definisce alcuni elementi che gli Enti Locali devono valutare per la selezione degli organismi non profit. Ratio di queste disposizioni è promuovere e valorizzare il coinvolgimento di tali soggetti, che, “nell’ottica del principio di sussidiarietà sussidiarietà orizzontaleorizzontale, (…) sono meglio in grado di rispondere al fabbisogno sociale dei cittadini, in virtù del loro forte radicamento al territorio, e possono dunque collaborare positivamente all’elaborazione di prestazioni flessibili e personalizzate”.

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La Legge 1/2004 della Regione Piemonte La Legge 1/2004 della Regione Piemonte ((“Norme per la realizzazione del sistema “Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi regionale integrato di interventi e servizi sociali e riordino della legislazione di sociali e riordino della legislazione di riferimento”)riferimento”)

è orientata nella direzione indicataè orientata nella direzione indicata, in quanto, ai sensi dell’art. 31, comma 4 - Modalità di affidamento dei servizi alla persona –, “i criteri da utilizzare nelle procedure per l’affidamento a terzi di servizi sociali garantiscono la piena espressione della progettualità da parte del soggetto gestore, l’esclusione del ricorso a forme di intermediazione di manodopera, la considerazione, nella determinazione del prezzo base, del costo del lavoro di cui ai contratti collettivi nazionali, la valutazione degli aspetti qualitativi del servizio nella fase di affidamento, nonché il controllo del mantenimento degli stessi nella fase dell’esecuzione del contratto”.

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L’art. 31, comma 2, della citata L.R. 1/2004L’art. 31, comma 2, della citata L.R. 1/2004

rimanda rimanda poi alla Giunta regionalealla Giunta regionale il compito di adottare “(…) specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra Enti Locali e Terzo Settore, con particolare riferimento ai sistemi di affidamento dei servizi alla persona ed alle modalità per valorizzare l’apporto del volontariato nell’erogazione dei servizi”.

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La Deliberazione della Giunta Regionale n. La Deliberazione della Giunta Regionale n. 79/2953 del 22 maggio 200679/2953 del 22 maggio 2006

In effetti, la Regione PiemonteRegione Piemonte, in attuazione di tale disposizione, ha emanato la deliberazione in oggetto, quale “atto di indirizzo per regolamentare i rapporti fra gli Enti Pubblici ed il Terzo Settore”.Nella premessa del provvedimento in parola si legge, significativamente:“La Regione e gli Enti pubblici riconoscono il particolare ruolo esercitabile, nella definizione e realizzazione del sistema integrato d’interventi e servizi sociali, dai soggetti del Terzo Settore, quali espressioni organizzate dalle autonome iniziative dei cittadini.L’attuazione del principio di sussidiarietà nella sua dimensione orizzontale, che implica il riconoscimento dell’esercizio di funzioni sociali di interesse generale anche da parte delle formazioni sociali, comporta il loro coinvolgimento nei quattro momenti della programmazione, della progettazione, della gestione e della definizione dei parametri e criteri relativi alla valutazione dell’efficacia ed efficienza degli interventi”.

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All’art. 7, primo comma, della D.G.R. citataAll’art. 7, primo comma, della D.G.R. citata

si legge poi, altrettanto significativamente, in materia di promozione degli organismi del Terzo Settore e della loro collaborazione al sistema dei servizi, che

“dall’obbligo costituzionale di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati per lo svolgimento d’attività d’interesse generale consegue, altresì, in capo alle Regione ed agli Enti locali il compito di promuovere quegli organismi che, secondo le modalità descritte al precedente Titolo I, sono chiamati a condividere con loro l’esercizio della funzione sociale d’interesse generale”.

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Nella stessa direzione, in materia di servizi Nella stessa direzione, in materia di servizi sociali il citato D.P.C.M. del 30/03/2001sociali il citato D.P.C.M. del 30/03/2001

individua la convenzioneconvenzione quale strumento per la regolamentazione dei rapporti tra Enti Locali e Terzo Settore e dettaglia “i criteri di selezionamento dei soggetti privati cui affidare i servizi (la formazione, la qualificazione e l’esperienza del personale coinvolto e l’esperienza maturata nel settore di riferimento), prevedendo le modalità di aggiudicazione dei servizi che terranno conto di elementi qualitativi individuati nel contenimento del turn over degli operatori e negli strumenti di organizzazione del lavoro, nella conoscenza dei problemi del territorio e delle risorse sociali della comunità e nel rispetto dei contratti collettivi nazionali di categoria”.

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Partecipazione del privato Partecipazione del privato sociale all’esercizio della sociale all’esercizio della

funzione pubblicafunzione pubblicaSi distinguono due livelli, entrambi legati al concetto di

sussidiarietà orizzontalesussidiarietà orizzontale:

a)a) Primo livelloPrimo livello: partecipazione del Terzo Settore alla definizione, progettazione, realizzazione di uno o più servizi/progetti con una Pubblica Amministrazione;

b)b) Secondo livelloSecondo livello: partecipazione del Terzo Settore al processo di programmazione del sistema degli interventi, come attore di tale programmazione, che esprime una propria visione dei bisogni della comunità e dei servizi sociali

La normativa sancisce questo ruolo del Terzo Settore ad entrambi i livelli, riservando tuttavia (almeno la Legge 328/2000 e la L.R. 1/2004) ancora alla Pubblica Amministrazione la “funzione pubblica” nella misura in cui questa sia intesa come titolarità del Comune nei confronti della programmazione locale dei servizi sociali.

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In realtà,In realtà,

l’aspetto indubbiamente più interessante della tematica si rinviene proprio nella ricerca di possibili modalità di modalità di rapporto “innovative” fondate sul principio di rapporto “innovative” fondate sul principio di sussidiarietàsussidiarietà, che possono trovare applicazione sia con riferimento a uno o più servizi oppure quando si affronta il tema più ampio della programmazione del sistema dei programmazione del sistema dei servizi.servizi.

Si deve compiere un salto culturale che consenta ai soggetti coinvolti di comprendere le potenzialità di strumenti giuridici già delineati dal legislatore alcuni anni fa, fino ad ora con scarsi risultati almeno nell’ambito del settore dei servizi sociali, e di applicarli concretamente.

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Il parere del Consiglio di Stato, Il parere del Consiglio di Stato, Sezione Sezione consultiva per gli atti normativi, 25 agosto consultiva per gli atti normativi, 25 agosto 2003, n. 14402003, n. 1440

A parere dell’autorevole Collegio, il rapporto che si può instaurare fra una Pubblica Amministrazione ed un soggetto privato (non profit) nulla ha a che vedere con il concetto di “affidamento”, sia nel caso del tradizionale modello dell’appalto di servizi, sia in quello dell’affidamento della “titolarità” del servizio stesso ai sensi del novellato articolo 113 del T.U.E.L.Infatti, la sussidiarietà orizzontale, così come concepita nel nostro ordinamento, sia a livello costituzionale che di legge ordinaria, non ha nulla a che vedere con rapporti di tipo commerciale od imprenditoriale, in quanto concerne le formazioni sociali (soggetti non imprenditoriali) che – superando la tradizionale separazione fra potere delle Istituzioni e libertà civili – intendano condividere le responsabilità pubbliche relative al “bene comune” o, in altre parole, svolgere pubbliche funzioni.

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Il possibile rapportoIl possibile rapporto

Si tratta, con tutta evidenza, di un rapporto di diritto rapporto di diritto pubblico pubblico e non di diritto privato, che ha per oggetto pubbliche funzioni. Ne discende l’inadeguatezza dello strumento contrattuale privatistico (appalto di servizi, contratto d’opera, ecc.) e la necessità di ricorrere allo strumento la necessità di ricorrere allo strumento dell’accordo (di diritto pubblico) ai sensi dell’articolo 11 dell’accordo (di diritto pubblico) ai sensi dell’articolo 11 della Legge n. 241/1990della Legge n. 241/1990.

Attraverso tali accordi sarà possibile instaurare un rapporto un rapporto giuridicamente rilevante e disciplinare i reciproci giuridicamente rilevante e disciplinare i reciproci impegni delle Amministrazioni e delle formazioni socialiimpegni delle Amministrazioni e delle formazioni sociali, attraverso forme di semplice sostegno (finanziario e/o organizzativo) o attraverso forme di più profonda integrazione, mettendo in comune risorse (non solo finanziarie) in vere e proprie collaborazioni (“partnership”) di cui l’articolo 119 del T.U.E.L. offre un’interessante esemplificazione.

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Una Una possibile classificazione dei “rapporti possibile classificazione dei “rapporti nella sussidiarietà” fra Enti pubblici e nella sussidiarietà” fra Enti pubblici e soggetti non profitsoggetti non profit

potrebbe essere pensata applicando il criterio del grado di coinvolgimento della Pubblica Amministrazione e del livello di strutturazione del rapporto (variabili spesso, anche se non necessariamente, fra loro direttamente correlate), nei possibili seguenti termini:

Accordi di gratuitàAccordi di gratuitàIn questo primo tipo ricadono gli accordi che non prevedono la messa a disposizione da parte dell’Amministrazione di utilità economiche di significativo valore; ciò, comunque, non significa che le organizzazioni private convenzionate non possano, come già accennato, reperire fonti alternative di finanziamento.

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Accordi di sostegnoAccordi di sostegnoRicadono in questa categorie gli accordi che prevedono forme di sostegno pubblico di significativo valore economico.

Con il sostegno pubblicosostegno pubblico si ha il riconoscimento del pubblico interesse del progetto e l’erogazione di utilità economiche finalizzata a “favorire”, ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, l’autonoma iniziativa descritta nel progetto.

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Sul punto, la citata D.G.R., all’art. 10Sul punto, la citata D.G.R., all’art. 10

offre alcune esemplificazionialcune esemplificazioni della gamma degli strumenti di sostegno disponibili e utilizzabili:•§     agevolazioni nella corresponsione di tariffe, canoni e tributi (ove possibile);•§     messa a disposizione di risorse materiali (strumentazioni, locali, attrezzature, utenze energetiche, assicurazioni, sostegno a campagne informative, etc.);•§     collaborazione da parte dell’apparato pubblico (personale, sistema informativo, organizzazione in genere);•§   accesso ai servizi o a parte di servizi, che l’Ente pubblico direttamente realizza o che già si procura per le proprie esigenze (es. servizi di pulizia) o a pubblici servizi (es. servizi di mensa, di trasporto, etc.);•§   accesso ad attività di formazione realizzate per gli operatori dell’Ente pubblico o messa a disposizione di funzionari pubblici, quali esperti, per iniziative formative realizzate in proprio dagli organismi interessati.

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Accordi di collaborazioneAccordi di collaborazionePossono essere così definiti gli accordi in cui il ruolo svolto dalla Pubblica Amministrazione non è solo quello di promotore e sostenitore dell’impegno del privato attraverso erogazioni di vario tipo, bensì quello di “collaboratore” in un rapporto di partnership in cui le risorse pubbliche s’integrano con quelle private anche sotto il profilo organizzativo.

La normativa di riferimento è costituita dell’articolo 119 del T.U.E.L. e dall’articolo 43 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, al quale il primo rinvia per una più puntuale disciplina. Tali accordi hanno natura pubblicistica: tale è, infatti, la loro dichiarata funzione (“…al fine di favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati…”) e sono riconducibili agli accordi sostitutivisono riconducibili agli accordi sostitutivi (in quanto previsti da una norma di legge) del provvedimento (di concessione delle risorse pubbliche che vengono organizzativamente integrate con quelle private).

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In materia, poi, di sistemi per l’affidamento a In materia, poi, di sistemi per l’affidamento a terzi della gestione dei servizi alla persona, la terzi della gestione dei servizi alla persona, la D.G.R. di indirizzo, all’art. 11D.G.R. di indirizzo, all’art. 11

stabilisce specifici criteri generali ai fini della gestione indiretta.In primo luogo, la scelta di affidare a terzi la gestione dei servizi dovrà essere operata in attuazione di quanto indicato all’art. 113 e seguenti del T.U.E.L. e dall’art. 4 del D.P.C.M. in data 30.03.01. Gli enti pubblici, al fine di valorizzare l’apporto specifico dei soggetti di cui all’art. 11 della L.R. 1/2004, nell’affidamento dei servizi alla persona, privilegiano le procedure d’aggiudicazione ristrette e negoziate, che consentono la piena espressione della progettualità, avvalendosi d’analisi e di verifiche che tengano conto della qualità e delle caratteristiche delle prestazioni nonché della qualificazione del personale.In ogni caso, il ricorso all’affidamento a terzi non potrà essere ispirato a mere logiche di risparmio, dovendosi garantire in quest’ambito una particolare attenzione alla qualità dei servizi erogati. E’ fatto, inoltre, divieto di sostituire personale subordinato (dipendenti e/o soci) con persone impegnate nel volontariato.

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Ne consegue che:Ne consegue che:

Le procedure d’individuazione del fornitore dovranno prevedere che la selezione sia effettuata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed escludere il criterio del prezzo più basso, valutando gli elementi qualitativi con un peso percentuale significativo.

I capitolati di gara ed i contratti dovranno essere costruiti garantendo:• la piena espressione della progettualità da parte del soggetto gestore;• l’esclusione del ricorso a forme di mera intermediazione di manodopera;• la considerazione, nella determinazione del prezzo base, del costo del lavoro di cui ai contratti collettivi nazionali sottoscritti dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, con riferimento a quanto previsto dalla legislazione vigente (l. 327/2000);• la valutazione degli aspetti qualitativi del servizio nella fase dell’affidamento;• il controllo del mantenimento degli stessi nella fase dell’esecuzione del contratto.

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Accreditamento e affidamento a terziAccreditamento e affidamento a terzi

Con riguardo all’ipotesi di instaurazione di rapporti contrattuali, la D.G.R. già citata, all’art. 15D.G.R. già citata, all’art. 15, in attuazione dell’art. 29 L.R. 1/2004, prevede poi che l’accreditamentol’accreditamento, cioè la verifica del possesso di specifici requisiti di idoneità, costituisca titolo necessario per l’instaurazione medesima.In particolare:• nelle procedure d’appalto l’accertamento di tali requisiti, qualora non già comprovato, dovrà essere contestuale all’espletamento della gara;• le modalità per l’istituzione degli albi dei fornitori accreditati devono contemplare le procedure per un loro periodico aggiornamento; • in caso di procedure per la concessione di titoli validi per l’acquisto di servizi di cui all’art. 17 della L. 328/2000 e all’art. 14, comma 2, lett. e) della L.R. n. 1/2004, dal punto di vista del rapporto contrattuale, i soggetti a tale fine accreditati divengono, a tutti gli effetti, concessionari del servizio.

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La cooperazione sociale d’inserimento La cooperazione sociale d’inserimento lavorativolavorativo

Anche in relazione a tale rilevante aspetto, la D.G.R. D.G.R. citatacitata, all’art. 18all’art. 18, offre alcune indicazioni. Si ritiene, infatti, che le politiche per l’inserimento nel tessuto sociale delle fasce marginali attraverso il lavoro trovino nella cooperazione sociale di tipo Bcooperazione sociale di tipo B un fondamentale interlocutore che, negli anni, ha consentito ad un considerevole numero di persone svantaggiate di raggiungere una soluzione lavorativa stabile ed economicamente retribuita in conformità alle tariffe contrattuali.Trattandosi, inoltre, di persone che per le loro caratteristiche, così come individuate dall’art. 4 della legge n. 381/91, sono a carico dei servizi sociali pubblici ed hanno importanti difficoltà ad esercitare in forma compiuta il diritto al lavoro, la cooperativa sociale di tipo B è strumento ideale per il recupero di capacità ed il crescere di competenze professionali, che i normali contesti di mercato tendono ad escludere.

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Ne consegue l’opportunità che Ne consegue l’opportunità che

gli enti pubblici riconoscano le cooperative sociali d’inserimento lavorativo quali attori delle politiche attive del lavoro a favore delle fasce deboli e per l’inclusione sociale; pertanto, in attuazione del dettato della legge regionale n. 18/94, devono essere attuate ed esperite tutte le possibilità che le norme consentono per promuovere gli affidamenti di pubblici servizi e forniture alle cooperative di tipo B, ai sensi dell’art. 5 della L. n. 381/91 e s.m.i. e dell’art. 13 della L.R. n. 18/94.

Inoltre, per forniture di beni e servizi, il cui importo stimato al netto dell’IVA sia pari o superiore alle somme stabilite dalle direttive comunitarie in materia di pubblici appalti, gli enti pubblici, ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge n. 381/91, nel bando di gara e nei capitolati d’oneri, possono introdurre, tra le condizioni d’esecuzione, l’obbligo per l’aggiudicatario di eseguire il contratto con l’impiego di persone svantaggiate così come definite dall’art. 2, lett. k), del D. Lgs. n. 276/2003.