Pubblicato il 23/07/2018

N. 04439/2018REG.PROV.COLL.

N. 01045/2018 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1045 del 2018, proposto da HBG Entertainment S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Mazzella in Roma, Lungotevere Sanzio, n.1;

controComune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonietta Rosa Melidoro e Massimo Colarizi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio

dell’avvocato Massimo Colarizi in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 87;

nei confrontiAzienda Sanitaria Locale Torino, non costituita in giudizio;

per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, sez. II, n. 00828/2017, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 maggio 2018 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati Benelli e Colarizi;Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO1.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sez. I, con la sentenza 11 luglio 2017, n. 828, ha respinto il ricorso proposto da HBG Entertainment s.r.l. per l’annullamento:- dell’ordinanza sindacale n. 56 del 5.10.2016, con la quale è stato disciplinato l’orario di apertura delle sale pubbliche da gioco, nonché l'esercizio degli apparecchi e congegni automatici da gioco e intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. installati negli altri esercizi pubblici e commerciali, ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 9 del 2016;

- degli atti connessi e collegati, con particolare ma non esclusivo riferimento alla risoluzione del Ministero dello Sviluppo Economico n. 264082 del 31.12.2012, nella parte in cui afferma che il principio di liberalizzazione degli orari di apertura e chiusura delle attività commerciali non può trovare applicazione alle sale pubbliche per giochi leciti soggette alla disciplina di cui all’art. 88 del T.U.L.P.S.2. Il TAR ha in sintesi rilevato che:- i principi comunitari e nazionali in materia di liberalizzazione delle attività economiche e degli orari degli esercizi commerciali non si applicano alle sale giochi e, più in generale, al settore dei giochi leciti con vincita in denaro;- quanto alla proporzionalità del sacrificio imposto, l’impugnata disciplina comunale limitativa degli orari dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa, che prevede un’apertura giornaliera pari a otto ore complessive, risulta adeguata e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, ossia la prevenzione, il contrasto e la riduzione del gioco d’azzardo patologico;- l’ordinanza sindacale ex art. 50, comma 7, T.U.E.L. può essere utilizzata per disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco, come precisato dalla Corte Costituzionale con sentenza 18 luglio 2014 n. 220 ed il Sindaco ha il potere di regolare gli orari degli esercizi indipendentemente dal previo atto di indirizzo consiliare, posto il predetto art. 50, comma 7, impone un vincolo di conformità all'ordinanza sindacale solo laddove

gli indirizzi del consiglio comunale siano già stati espressi, ma non subordina l'esercizio del potere di fissare gli orari alla previa adozione di un atto di indirizzo del consiglio comunale;- la censura di difetto d’istruttoria per la dedotta carenza di specifiche indagini in ordine all’incidenza del fenomeno della ludopatia sul territorio comunale, non merita condivisione, in quanto i dati istruttori richiamati nel provvedimento impugnato (tratti dal Bollettino OED Osservatorio Epidemiologico delle dipendenze della Regione Piemonte, anno 2015) evidenziano la crescita del fenomeno della ludopatia nell’ambito della Regione Piemonte e del Comune di Torino in particolare, risultando che un significativo numero di persone (1569 in ambito regionale e 365 in ambito comunale) sono state prese in carico nell’anno 2015 dagli ambulatori a ciò specificamente dedicati, in quanto dedite al gioco d’azzardo patologico, con un aumento numerico significativo rispetto all’anno precedente (1293 Piemonte, 316 Torino nell’anno 2014);- l’ordinanza sindacale impugnata, nel sottoporre a limitazioni temporali l’utilizzo delle sole slot machines (AWP) e videolottery (VLT), e non di altre tipologie di giochi, costituisce puntuale applicazione della legge regionale n. 9 del 2016, il cui art. 6 ha previsto l’introduzione da parte dei comuni di limitazioni temporali con specifico riferimento all’esercizio del gioco “tramite gli apparecchi di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del TULPS;

- infondata è la censura di disparità di trattamento formulata con riferimento al gioco on-line, non intaccato dai provvedimenti impugnati, tenuto conto che l’amministrazione comunale non ha il potere di intervenire su tale tipologia di gioco e che la parità di trattamento invocata dalla parte ricorrente si risolverebbe irragionevolmente nell’impossibilità per le amministrazioni comunali di arginare il fenomeno del gioco patologico a tutela delle fasce più esposte della comunità locale, anche con riferimento alle tipologie di gioco per le quali la legge riconosce loro facoltà di intervento;- la circostanza che le limitazioni orarie introdotte dal Comune di Torino possano indurre gli utenti a trasmigrare in comuni limitrofi, ove tali limitazioni non siano state introdotto, non configura un profilo di irragionevolezza del provvedimento impugnato, dal momento che, in attesa di una disciplina uniforme in materia da parte dello Stato, non si può pretendere che i Comuni si astengano dall’esercitare le proprie prerogative istituzionali a tutela delle comunità amministrate.3. HBG Entertainment s.r.l. ha chiesto la riforma di tale sentenza, deducendone l’erroneità per i seguenti motivi:- sulla premessa della sentenza impugnata: eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti, erroneità della motivazione;- erroneità della sentenza per difetto di motivazione, falsità dei presupposti, sviamento, difetto di istruttoria, travisamento dei

fatti (secondo motivo del ricorso di primo grado, cfr. pagg. 11-16);- erroneità della sentenza per insufficienza, apoditticità della motivazione, sviamento, travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, violazione e falsa applicazione del principio di proporzionalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c.;- sul capo 1 della motivazione: violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., contraddittorietà e perplessità della sentenza, difetto di motivazione.4. HA resistito al gravame il Comune di Torino, chiedendone la reiezione.5. All’udienza pubblica del 3 maggio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO1. La società appellante opera nel settore del gioco lecito praticato mediante gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, T.U.L.P.S. (new slot e vidoelottery) e gestisce la propria attività nel Comune di Torino in Piazza Massaua, n. 9.Con ordinanza sindacale n. 1341 del 19 giugno 1998 era stata prevista una fascia di orario obbligatorio per le sale da gioco e da biliardo dalle ore 16 alle ore 21 e una fascia facoltativa, dalle ore 10 alle ore 2.00 del giorno successivo.Con l’ordinanza sindacale n. 56 del 5 ottobre 2016 è stato disposto a decorrere dal 10 ottobre 2016 quanto segue.“1) L’orario di apertura delle sale pubbliche da gioco è stabilito entro i limiti compresi tra le h. 10.00 e le h. 24.00.

2) Nell’ambito della fascia oraria prescelta, ai titolari delle attività l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00. 3) L’orario di apertura delle sale pubbliche da gioco autorizzate dal Questore è stabilito dall’esercente entro i limiti compresi tra le 10 e le 24. Nell’ambito della fascia oraria prescelta, ai titolari delle attività l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00. 4) Agli esercenti autorizzati dal Comune ai sensi dell’art. 86 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) o della legge regionale 29 dicembre 2006, n. 38 – Disciplina dell’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, alla detenzione degli apparecchi automatici da intrattenimento e da gioco di cui all’art. 110 del T.U.L.P.S. (titolari di somministrazione di alimenti e bevande, legali rappresentanti di circoli privati con attività di somministrazione, altri esercizi autorizzati per effetto di specifica segnalazione certificata di inizio attività presentata in Comune) l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00.

5) Agli esercenti autorizzati ai sensi dell’art. 88 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) alla detenzione degli apparecchi automatici da intrattenimento di cui all’art. 110 del T.U.L.P.S. l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00. 6) In orari diversi da quelli indicati ai punti 2,3,4,5, è vietato pertanto l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza”. In caso di inosservanza dell’orario di esercizio prescritto, la predetta ordinanza ha stabilito “ai sensi della legge della Regione Piemonte del 2 maggio 2016, n. 9, art. 11, commi 2 e 7 (...) la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500,00 a euro 1.500,00 per ogni apparecchio per il gioco, con la precisazione che i soggetti che nel corso del biennio commettono tre violazioni, anche non continuative, è disposta la chiusura degli apparecchi mediante apposizione dei sigilli anche se hanno proceduto al pagamento della sanzione amministrativa”.2. L’appellante contesta la pur approfondita e pregevole premessa contenuta nella parte in diritto della sentenza impugnata (che opera una analitica disamina del quadro giuridico entro il quale si inserisce l’ordinanza de qua), sottolineando che in realtà il TAR avrebbe dovuto stabilire se,

fermo restando la potestà dell’ente locale di disciplinare restrittivamente orari e distanze delle sale, quale quella dell’appellante, nel caso di specie il relativo potere fosse stato esercitato in ossequio ai limiti ad esso sottesi, anche in considerazione del fatto che, in sede di conferenza unificata, il punto di equilibrio fra i contrapposti interessi era stato trovato nello stabilire un monte ore giornaliero di interruzione del gioco non superiore a sei ore.3. La Sezione è dell’avviso che la sentenza impugnata non meriti le critiche che le sono state impugnate, dovendo innanzitutto ribadirsi i punti fondamentali del quadro giuridico di fondo di riferimento.3.1. Sotto un primo profilo, deve rilevarsi che, pur non essendovi una normativa comunitaria specifica sul gioco d’azzardo, il Parlamento europeo ha nondimeno approvato il 10 settembre 2013 una risoluzione circa la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, ancorchè tali misure possano comprimere alcuni principi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi.Infatti, secondo il Parlamento europeo, il gioco d'azzardo non è un'attività economica ordinaria, dati i suoi possibili effettivi negativi per la salute e a livello sociale, quali il gioco compulsivo (le cui conseguenze e i cui costi sono difficili da stimare), la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro e la manipolazione degli incontri sportivi (cfr. anche Corte di Giustizia, sentenza 22 gennaio 2015, c 463-2013, Stanley

International Betting Ltd c. Ministero dell’Economia e delle Finanze, in relazione alla libera prestazione di servizi - giochi d’azzardo).È necessario infatti contrastare i possibili effetti negativi del gioco d’azzardo per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo e del fenomeno delle frodi, oltre che svolgere un’azione di lotta alla criminalità. Nel 2014 anche la Commissione Europea è intervenuta sul tema con la raccomandazione 14 luglio 2024 sul gioco d’azzardo (anche se on line), con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli. 3.2. In ambito nazionale assume rilievo centrale la disciplina del c.d. decreto Balduzzi che ha attuato un intervento più organico in materia (D.L. n. 158 del 2012, convertito con modificazioni nella legge n. 189-2012), affrontando diverse problematiche.Con riguardo ai profili sanitari è stato previsto l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2); in attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.Per contenere i messaggi pubblicitari è stato vietato l’inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in

denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori; sono stati anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) è stata prevista una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4-bis).Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro: anche in tali ipotesi in caso di inosservanza delle relative disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).E’ stata altresì prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una “progressiva

ricollocazione” dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10). Benchè peraltro non sia stato emanato il decreto ministeriale, che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi, le amministrazioni regionali e locali hanno adottato legittimamente, in assenza di una normativa di coordinamento di ambito statale, propri regolamenti in materia.Sempre in base al decreto Balduzzi è stato istituito, infine, un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Tale Osservatorio, inizialmente istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014 (legge finanziaria per il 2015), che ne ha modificato anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia.La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).

3.3. Da tale composito e complesso quadro giuridico emerge la sicura legittimazione generale delle amministrazioni locali agli interventi limitativi in materia di gioco, interventi che devono essere ispirati, per un verso, alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e, quindi clienti delle sale gioco (il che esclude – a tacer d’altro - la rilevanza e la stessa fondatezza delle affermazioni, come quella contenuta nell’atto di appello, secondo cui le quasi 400 persone colpite in ambito locale, rappresentando una percentuale minima della popolazione (0,3%), costituirebbero un fenomeno privo di “allarme sociale”, essendo appena il caso di rilevare che tale numero, già di per sé significativo, non tiene conto di quanti che, pur affetti da ludopatia o non consapevoli di esserlo, non risultano presi in carico dai servizi sanitari all’uopo costituiti) e, per altro verso, al principio di precauzione, di cui all’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), il cui scopo è garantire un alto livello di protezione dell’ambiente grazie a delle prese di posizione preventive in caso di rischio, ma il cui campo di applicazione è molto più vasto e si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale.L’assioma fondamentale di tale ultimo principio è che nell'ipotesi di un rischio potenziale, laddove (come nella specie) vi sia un’identificazione degli effetti potenzialmente negativi di un’attività (come nella specie risulta dallo stesso Decreto Balduzzi) e vi sia stata una valutazione dei dati

scientifici disponibili (come nel caso dell’istruttoria effettuata dal Comune, come si dirà infra, pur nell'ampiezza dell'incertezza scientifica), è d’obbligo predisporre tutte le misure per minimizzare (o azzerare, ove possibile) il rischio preso in considerazione, pur sempre nel rispetto del principio di proporzionalità e di contemperamento degli interessi coinvolti.3.4. Tale premessa, così come quella esposta dal TAR, giustifica il giudizio di legittimità del provvedimento impugnato, a nulla rilevando il documento approvato in sede di Conferenza Unificata che del resto è in linea proprio con tali premesse, atteso che nell’Intesa raggiunta viene espressamente dato atto che la diffusione delle slot ha provocato una nuova emergenza sociale che non più essere trascurata e che ha indotto gli enti locali, in assenza di un quadro regolatorio nazionale aggiornato, a scelte in generale restrittive ma legittime.Tra le misure indicate dalla Conferenza per realizzare una forte riduzione dell’offerta di gioco e contrastare il gioco d’azzardo patologico vi è anche quella di riconoscere agli enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana di gioco: il che è proprio quanto disposto con l’ordinanza impugnata che ha disciplinato il funzionamento delle apparecchiature di gioco anche con la previsione di due interruzioni (dalle 10.00 alle 14.00 e dalle 18.00 alle 20.00).

3.5. Reiterando la censura già sollevata in primo grande, ma respinta, l’appellante deduce che l’ordinanza impugnata avrebbe dovuto essere il frutto di un’accurata e documentata istruttoria che avesse evidenziato le specifiche esigenze della collettività locale, tali da rendere necessaria la contestata limitazione degli orari di apertura delle sale da gioco.La censura deve essere respinta perché la puntualità, accuratezza e adeguatezza dell’istruttoria effettuata dal Comune trova sicuro riscontro nella produzione documentale depositata agli atti di causa ed in particolare nei dati ufficiali pubblicati dall’Osservatorio Epidemiologico delle Dipendenze della Regione Piemonte con specifico riferimento ai bollettini annuali degli anni 2014 e 2015 relativi all’incidenza del fenomeno della dipendenza da gioco; nei dati risultanti dallo Studio ESPAD (European School Project on Alcol and Other Drugs) Italia 2015, condotto dai ricercatori del Reparto di epidemiologia e ricerca sui servizi sanitari dell’Istituto di fisiologia clinica del Consiglio Nazionale delle ricerche di Pisa (Ifc-Cnr); nei dati risultanti dall’articolo scientifico prodotto dal Consiglio Nazionale delle Ricerche “Relazione tra numero e tipo di giochi d’azzardo praticati e gioco problematico nella popolazione generale italiana” di M. Scalese e altri. Comune). Dall’esame dei predetti documenti è emerso, al di là di ogni ragionevole dubbio, che il gioco con premi in denaro si sta diffondendo con aumento dei casi di ludopatia a Torino e la necessità di intervenire per contrastare il fenomeno: infatti, a

Torino, nel 2014, erano in carico presso i Dipartimenti di Patologia delle dipendenze 316 soggetti per Disturbo da gioco d’azzardo e, nel 2015, il loro numero era pari a 365, di cui oltre l’80% sono patologicamente dipendenti da apparecchi automatici di gioco. Inoltre, i dati sopra riportati attestano anche che il fenomeno coinvolge studenti di età compresa tra i 15 e i 19 anni.La scelta effettuata dal Comune di Torino con l’ordinanza impugnata è quindi risultata coerente con gli obiettivi prefissati, atteso che, come è emerso dalla nota dell’Asl TO3 (doc. 12 fascicolo di primo grado Comune), “…nel passaggio dall’anno 2015 all’anno 2016 (anno di prima applicazione su vasta scala – nel secondo semestre – di provvedimenti ordinativi comunali di limitazione degli orari di funzionamento degli apparecchi con accensione limitata su quasi tutto il territorio aziendale alle fasce orarie 14-18 e 20-24) la percentuale dei soggetti di età inferiore a 25 anni e/o superiore ai 60 (i soggetti per la cui protezione era stato disposto dalle Amministrazioni comunali adempienti lo spegnimento degli apparecchi al mattino) presi in carico per la prima volta ai servizi è scesa dal 28% al 21%; tale riduzione è avvenuta interamente nella fascia dei soggetti ultrasessantenni dove la percentuale sul totale dei casi incidenti è scesa dal 25% al 17%.”.L’Amministrazione comunale, peraltro, nell’adottate il provvedimento gravato, ha tenuto conto del numero elevato (circa 180) di sale dedicate presenti sul territorio comunale e

dei numerosissimi esercizi generalisti dotati di apparecchi ex art. 110, co. 6, TULP (circa 3.000).E’ ancora da aggiungere che il doc. n. 3 depositato dal Comune riguarda le persone trattate dal Servizio Sanitario, mentre il successivo doc. n. 11 concerne coloro che sono stati presi in carico per la prima volta e la riduzione della percentuale dei soggetti presi in carico “per la prima volta”, il che dimostra l’efficacia del provvedimento comunale rispetto ai fini perseguiti; il decremento dei soggetti presi in carico dal Servizio Sanitario è indicativo dell’efficacia e dell’idoneità del provvedimento rispetto alle finalità perseguite dall’Amministrazione.I presunti effetti negativi dell’ordinanza, basati sulla relazione di parte a firma della Dott.ssa Ivana Tagliafico, prodotta in giudizio, sono desunti dai dati forniti dal personale di sala, nonché su un questionario anonimo di cui non è dato comprendere chi sono i destinatari; come tali, non sono indonei a supportare la conclusione dell’inefficacia dell’ordinanza rispetto agli obiettivi prefissati.3.6. L’appellante lamenta che la violazione del principio di proporzionalità, che inficerebbe a suo avviso il provvedimento impugnato, risulterebbe dal confronto di quest’ultimo con le previsioni della legge regionale n. 9 del 2016 che avrebbe stabilito una misura “minima” della chiusura giornaliera, consentendo ai comuni di adottare anche misure più severe; sarebbe chiaro tuttavia che il limite temporale ivi fissato e pari

a tre ore costituisse per il legislatore regionale una soglia sufficiente comunque a contrastare il fenomeno.Sempre secondo l’appellante sarebbe stato “…parimenti chiaro che, quanto più i comuni si fossero determinati a discostarsi da detta misura minima (tuttavia ritenuta sufficiente dal legislatore regionale), tanto più lo avrebbero potuto fare solo supportando la scelta con una istruttoria atta a dimostrare la congruità e la necessarietà della stessa rispetto al fine perseguito”.Anche tale tesi non merita favorevole apprezzamento giacché gli studi e i rilievi effettuati dalle Autorità sanitarie preposte alla cura delle ludopatie, indicati nei precedenti paragrafi, dimostrano la perfetta congruenza dell’intervento dell’Amministrazione a tutela della salute dei cittadini effettuati con l’ordinanza impugnata, che si presenta, sotto questo profilo, perfettamente proporzionata agli obiettivi e ai contrapposti interessi di tipo economico opposti dalla parte appellante e dall’interveniente.Avendo effettuato un rigoroso e doveroso bilanciamento degli opposti interessi (in sintesi: tra i beni primari della salute dei cittadini e gli interessi economici delle sale giochi), la dedotta violazione del principio di proporzionalità per “l’omessa considerazione della diversa incidenza del provvedimento sui c.d. esercizi primari (id est, le sale dedicate, quale quella dell’appellante) rispetto agli esercizi c.d. secondari o generalisti” è priva di consistenza.

In effetti l’Amministrazione ha realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13 giugno 2016, n. 2519).3.6. Infine è da rilevare che il tema della proporzionalità non è stato per nulla trattato dal primo giudice in modo “pregiudiziale, superficiale e del tutto insufficiente”, come deduce parte appellante.Rinviando a quanto già osservato in precedenza, la Sezione è dell’avviso l’intervento sia rispettoso in concreto del principio di proporzionalità, in funzione del quale i diritti e le libertà dei cittadini possono essere limitati solo nella misura in cui ciò risulti indispensabile per proteggere gli interessi pubblici, e per il tempo necessario e commisurato al raggiungimento dello scopo prefissato dalla legge (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 964).Nel caso di specie, l’istruttoria ha rilevato l’esistenza di un significativo fenomeno di ludopatia riguardante centinaia di persone, che ha indotto ad una regolamentazione restrittiva

degli orari delle sale gioco, con particolare riferimento agli orari che riguardano il possibile accesso dei soggetti più deboli (studenti e pensionati); inoltre, sussistono indizi consistenti, come accennati, dell’efficacia di tali misure nel contrastare il fenomeno patologico, il che è sufficiente a far ritenere ragionevolmente rispettato il principio di proporzionalità nel caso di specie, non potendo invece il giudice sindacare oltre, entrando nel merito della scelta adottata.3.7. Deve, infine, condividersi pienamente la tesi del TAR, secondo cui è legittimo il parametro legislativo adottato, costituito dall’art. 50, comma 7, TUEL.Sul punto è sufficiente ribadire che la Corte Costituzionale, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220 ha offerto un’interpretazione evolutiva di detta disposizione, osservando che l’art. 50, comma 7, TUEL può fornire un fondamento legislativo al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco. Né era necessario che l’ordinanza sindacale impugnata fosse preceduta dall’approvazione degli indirizzi da parte del consiglio comunale, così come previsto dall’art. 50, comma 7, TUEL, atteso che la mancata approvazione dei detti indirizzi non condiziona il potere sindacale ivi previsto.4. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello deve essere respinto, in quanto infondato.

Le spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe indicato, lo respinge.Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio in favore del Comune di Torino, spese che liquidano in euro 4.000,00, oltre accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, PresidentePaolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere, Estensore

Fabio Franconiero, ConsigliereRaffaele Prosperi, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere  

L'ESTENSORE IL PRESIDENTEPaolo Giovanni Nicolo' Lotti Carlo Saltelli

     

IL SEGRETARIO