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«Piano nazionale di intervento
nel settore idrico»Legge di Bilancio 2018, Art. 1, commi 516/525
A cura di:
Luca Bekhet
Lorenzo Campagna
Matteo Di Pietro
Ingegneria Gestionale
Corso di Economia e Gestione delle Amministrazioni Pubbliche
A.A. 2017/2018
Docenti: Prof. Alessandro Avenali, Prof. Giuseppe Catalano
Agenda1. La domanda di ricerca
2. Le caratteristiche del bene
3. Le caratteristiche del settore in Italia
4. Le ragioni del Piano Invasi
5. Le modalità di attuazione del Piano Invasi
6. Uno strumento strategico: l’analisi multicriteria
7. Le esigenze e i finanziamenti privati
8. Il confronto europeo
9. Conclusioni e proposte
«Piano nazionale di interventi nel settore idrico»
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1. La domanda di ricerca
Piano nazionale di intervento
nel settore idrico:
Perché è necessario?
Come sopperire all’insufficienza di
fondi pubblici per la sua realizzazione?
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2. Le caratteristiche del bene
Natura vs percezione del bene
Tariffabile Bene comune
Natura del bene: Percezione da parte dei
consumatori:
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3. Le caratteristiche del settore in Italia
3.1 La governance
• Recepisce le direttive comunitarie e detta le norme per l’attuazione di quest’ultime
STATO
• Elaborano il Piano di bacino distrettuale
AUTORITA’ DI BACINO DISTRETTUALE
• Svolgono attività conoscitive sull’impatto delle attività umane e sullo stato delle acque
• Adottano, approvano e applicano Piani di tutela delle acque (art.61 d.lgs. 152/2006)
REGIONI
• Vi partecipano obbligatoriamente tutti i comuni ricadenti negli ATO
• Affidano la gestione del servizio idrico integrato ad un gestore unico a livello di Ambito
• Predispongono il Piano d’ambito e ed il programma degli interventi
• Predispongono le tariffe da sottoporre all’autorità
ENTI DI GOVERNO DELL’AMBITO (EGA)
Tale processo, in
diverse regioni, è
ancora in corso.
Hanno il compito di individuare gli EGA a cui
trasferire i poteri delle soppresse autorità
d’ambito (art. 147 d.lgs. 152/2006) e di vigilare
su questi, esercitando poteri sostitutivi di
commissariamento in caso di inadempienza.
Direttiva Quadro Acque 2000/60/CE:
Salvaguardia, miglioramento della qualità, uso
sostenibile, applicazione del principio «chi inquina
paga», definizione del ‘distretto idrografico’.
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In Italia porta alla definizione
delle Autorità di bacino distrettuale
3.2 Autorità di bacino distrettuale
Istituite dall’art. 63 del d.lgs.
n.152/2006
Si occupano principalmente di elaborare
il Piano di bacino distrettuale
Piano di bacino distrettuale:
• Rappresenta lo strumento di riferimento per definire le
caratteristiche di partenza del distretto e pianificare le misure da
assumere per il mantenimento o ripristino delle situazioni
compromesse
• Contiene il Piano di gestione delle acque
• Viene attuato attraverso programmi triennali di intervento
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Fonte: www.bacino-adige.it (2017).
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
n° interventi
3.3 L’importanza del soggetto attuatore
Oltre il 49%
degli interventi
è effettuato dai
Comuni; solo
il 25% dai
Gestori del
S.I.I.
La scelta del giusto soggetto
attuatore è di importanza
vitale!
Da essa può dipendere la
lunghezza dell’iter
procedurale e
conseguentemente, il tempo
di realizzazione dell’opera.
Un soggetto attuatore non
adeguato, potrebbe non
avere know-how e
competenze tecniche
sufficienti a valutare carenze
progettuali.
GRAFICO 1: Numero di interventi per
soggetto attuatore nell’anno 2015
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Fonte: rielaborazione
personale sui dati di
Italiasicura (2015).
3.4 La frammentazione della gestione
Le maggiori criticità infrastrutturali e i maggiori
ritardi per la loro risoluzione si registrano proprio in
quelle aree del Paese dove non è stata attuata la
riforma del S.I.I.
Nelle Regioni o negli Ambiti in cui si registrano
delle inadempienze allo sviluppo della governance
di settore la conoscenza è spesso frammentaria,
disomogenea e non aggiornata.
Figura 2: Stato degli affidamenti del SII
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Fonte: italiasicura (2015).
38,3%
3,1%
41,4%
4.1 Le perdite di rete
Perdite fisiche
Perdite amministrative
• In Italia ogni anno la
quantità d’acqua
immessa che non arriva
agli utenti finali è pari a
3,45 miliardi di metri
cubi.
• Il 60% delle
infrastrutture è stato
messo in posa oltre 30
anni fa.Fonte: ISTAT 2015.
4. Le ragioni del Piano Invasi
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2 miliardi € di
danno
Latte
-15%Cereali
-30%
Fieno
-30%
Olive
-30%
Erba da pascolo
-20%
Foraggio
-50%
2017: anno più
siccitoso dal 1800
ad oggi
4.2 La siccità
Elaborazioni su dati
Coldiretti 2017.
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5. Le modalità di attuazione del Piano Invasi
Piano nazionale di interventi nel settore
idrico
Articolato in due sezioni
Competenza di ARERACompetenza del Ministero di infrastrutture e trasporti
INVASIACQUEDOTTI
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Obiettivi:
Mitigazione dei danni connessi al fenomeno della siccità
Potenziamento e adeguamento delle infrastrutture idriche
5.1 Il Piano Invasi
Priorità:• Completamento dighe incompiute
• Ampliamento capacità di invaso delle grandi
dighe
• Messa in sicurezza delle zone a elevato
rischio di dissesto idrogeologico e
sismico.
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Legge di
Bilancio
ARERAMinistero delle
Infrastrutture e
dei Trasporti
Autorità
di bacino
distrettuali
STATO REGIONE
ACQUEDOTTI
INVASI1) Richiesta fabbisogni
2) Analisi multicriteria
3) Competenza
tecnica
Progetto
inter-regionale
Progetto
intra-regionale
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5.2 I fondi pubblici stanziati
200 milioni € in itinere, 50 mln € per il finanziamento dei progetti e 150 mln € per il finanziamento delle opere, a partire dal 2022.
50 milioni di € all’anno per i prossimi 5 anni, per un totale di 250 milioni di €, a partire dal 2018.
250mln €
200mln €
In Italia si investe poco
nella progettazione,
questo si ripercuote
sull’esito delle opere.
50 mln € per
finanziare i progetti:
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5.3 Le opere idriche incompiute
Interventi per stato di attuazione 2015
TAB. 1: Stato di attuazione per area geografica (n. di interventi), 2015
Carenze tecniche dal punto di vista progettuale, si traducono spesso in:
• Sottovalutazione del finanziamento necessario alla realizzazione,
• Mancato raggiungimento degli obiettivi per cui l’opera era stata pensata (nei casi limite
in un’ inadeguatezza rispetto agli standard normativi)
• Necessità di revisioni e perizie di variante con un conseguente aumento dei costi
• Rischio di contenziosi
Lavori
avviati
2.899
mln €
24%
Lavori non
avviati
3.261 mln €
28%Lavori
conclusi
5.891 mln€
48%
Grafico 2:
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Fonte: italiasicura (2015).
6. Uno strumento strategico: l’analisi multicriteria
E’ un metodo di valutazione non monetaria,
utilizzato per esaminare la convenienza di un
progetto di investimento sul territorio. Tiene
conto contemporaneamente sia degli aspetti
qualitativi che quantitativi del problema.
I criteri costituiscono una maniera per
esprimere gli obiettivi in modo tale da poter
essere misurati al fine di confrontare tra loro le
alternative.
Nel contesto del Piano invasi si è scelto di
effettuare un’analisi multicriteria per stilare un
ranking dei numerosi progetti presi in analisi
(circa 150).
Figura 3
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Fonte: Stanghellini, S. et al. (2018).
Utilizzo della risorsa idrica
Dissesto idrogeologico
Grado di sismicità Obiettivi dell’intervento
Profilo progettuale
Valutazione dell’autorità di distretto
Profilo economico
Analisi multicriteria
Elaborazioni sui
documenti forniti dal
Ministero delle
Infrastrutture e dei
Trasporti.
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0
500
1000
1500
2000
2500
3000
31,2222,82 279,91 351,3
1681,39
197,05 141,27
7.1 Il quadro delle esigenze delle autorità distrettuali
2.905,48
E’ stato stimato un
fabbisogno di 2,9
mld di € a fronte dei
250 milioni, più
eventuali 200
milioni stanziati dal
Piano.Necessità di finanziamenti privati
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Fonte: Elaborazioni sui dati
forniti dal Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti.
7.Le esigenze e i finanziamenti privati
Percezione dell’acqua come bene
sociale
• Diversa dalla percezione rispetto ad ogni altro tipo di bene.
Problematicità nell’innalzare
la tariffa
• La domanda rispetto a questo bene è anelastica. Un innalzamento della tariffa porterebbe problemi di tipo socio-economico.
Difficoltà di remunerazione
degli investimenti
• Se è complicato aumentare la tariffa, come vengono finanziati?
7.2 Quali sono le
barriere all’ingresso di
investitori privati?
Canone di disponibilità?
Difficoltà ad
effettuare
un’analisi costi-
benefici
Mercato
imperfetto
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7.3 Cos’è il canone di disponibilità?
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E’ la remunerazione residuale del costo sopportato per l’investimento dopo che il
concessionario ha incassato il contributo pubblico. Consente al concessionario di
remunerare le opere solo marginalmente ripagate dai servizi a tariffa, rientrando così
dai costi.
Da esso dipende molto spesso la bancabilità del progetto, e dunque la scelta del
privato riguardo al concedere o meno il finanziamento.
E’ oggetto di contrattazione competitiva tra i concorrenti all’aggiudicazione, poiché
rappresenta un elemento chiave nella valutazione comparativa da parte del concedente
delle proposte pervenute.
Fonte: Moro Visconti, R. (2010).
Il canone di disponibilità è costituito da una parte fissa (intorno all’80-85%) e da una
parte variabile (15-20%). Quest’ultima è influenzata da numerosi parametri:
Costo
dell’investimento
Da esso dipende spesso la possibilità di coprire totalmente o
marginalmente i costi, dunque la necessità o meno del canone
Contributi pubblici Più sono alti, minore sarà l’entità del canone
Tipologia dell’opera
(calda, fredda)
Più l’opera è fredda, maggiore sarà il contributo richiesto al
canone di disponibilità
Marginalità del
concessionario per
ricavi da tariffa
E’ inversamente proporzionale al canone, che è incaricato di
remunerare i costi altrimenti non coperti
Durata della
concessione
E’ inversamente proporzionale al canone, dal momento che una
gestione più lunga consente di dilazionare il rientro del capitale
Offerte degli altri
concorrenti
In sede di gara chi offre i parametri più bassi e quindi
economicamente più vantaggiosi, si aggiudica il progetto
Fonte: Moro Visconti, R.. (2010).
7.4 I parametri che influenzano il canone
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Il canone di disponibilità è lo strumento principe con cui si raccolgono fondi dai privati
Perché non è facilmente applicabile nel settore idrico?
E’ un settore critico, è estremamente difficile ottenere la remunerazione dell’investimento
dall’utente finale.
Un tentativo di partenariato pubblico-privato va fatto, ma è
estremamente complicato!
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8.Confronto europeoM
ON
OP
OLI
O R
EG
OLA
MEN
TATO
• Non esistono concessioni: la proprietà degli assets è privata, dunque non esistono vincoli temporali di rientro degli investimenti
• Separazione netta tra regolatore ed erogatore del servizio idrico.
GESTI
ON
E D
ELE
GA
TA
• I privati sopportano il rischio operativo, ma condividono la responsabilità degli investimenti con il pubblico per mezzo di modelli gestionali ibridi: l’Afférmage, ossia l’affitto ad operatori privati di reti già costruite e lagerance, paragonabile ad un contratto di disponibilità.
• Esistono enti pubblici la cui prerogativa è quella di promuovere gli investimenti, come le Agences de bassin. IM
PR
ESA
PU
BB
LIC
A L
OC
ALE
• Regolazione pubblica
• Erogazione del servizio pubblica o mista
• Il servizio idrico riflette l’impronta federalistica nella ripartizione delle funzioni pubbliche: hanno forte rilievo le municipalità
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REGOLAZIONE Pubblica Pubblica Pubblica
GESTIONE DEL
SERVIZIO Privata Mista Mista
POSSIBILITA’ DI
COPRIRE I
COSTI CON LA
TARIFFA
L’ OFWAT con
cadenza
quinquennale
attua delle price
reviews, ma è
obbligato a
garantire la
sostenibilità
economica delle
water companies
Le compagnie
possono trasferire
il rischio
regolatorio
all’utente finale,
mediante la
rinegoziazione
contrattuale
Le imprese
recuperano
integralmente i
costi attraverso
la tariffa
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Fonte: Anwandter L.,
Rubino P. (2006).
01/06/2018
8.1 Un benchmarking
europeo
Un’ analisi comparativa delle realtà
europee più virtuose ha mostrato che il
processo di trasformazione e
aggregazione delle aziende locali italiane
in realtà industriali, avviato nel ’94, è la
strada giusta da percorrere.
Le aree nazionali prese come termine di
paragone sono il “Nord-Ovest” e il “Nord-
Est”: in molti casi i loro indicatori presi in
esame, non solo sono risultati coerenti,
ma addirittura migliori delle eccellenze
europee.
Fonte: Laboratorio Ref. Ricerche (2018).
Aree europee a maggior vocazione industriale oggetto del
confronto (in diverso colore le varie aree considerate)
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01/06/2018
Figura 4: fatturato medio delle prime 10 aziende in mln€ (2017)
Le dimensioni della gestione
Fonte: Laboratorio Ref. Ricerche (2018).
La solidità finanziaria nel 2015
Figura 5: Rapporto tra indebitamento e margine operativo lordo (2015)
NB: valori del rapporto inferiori a 4,5 indicano un flusso di cassa adeguato.
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9. Conclusioni
• Maggior oculatezza nelle scelta dei soggetti attuatori
• Estremizzazione: “Terna dell’Acqua”
Proseguire e concludere il
processo di selezione di un Gestore Unico
all’interno di ogni ATO
• Investire nei progetti per evitare aumenti dei costi derivanti da revisioni e contenziosi
Migliorare la fase di progettazione
Gestione più efficiente delle infrastrutture e dei fondi ad esse destinati
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Proposte
PROJECT FINANCINGTecnica di finanziamento di progetti ad alta intensità di capitali, la base della fiducia non risiede
nello standing creditizio delle imprese promotrici dell’iniziativa, ma nella fattibilità e nella
redditività del progetto.
PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO:
Ciò che si evince dalle analisi è la necessità di afflusso di capitale da parte di privati in questo settore,
attraverso l’utilizzo di nuove formule.
La condizione di utilizzo del Project Financing, è che il progetto sia in grado di generare un flusso
monetario idoneo a ripagare l’esborso iniziale.
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La sentenza n. 02481/2017 del Consiglio di Stato,
mitiga gli effetti del referendum e lascia un margine
di manovra per l’ingresso di privati nel settore.
Acque nuove
68.82 mln €
AcamAcque
100 mln €
Acque S.p.a.
255 mln €
Queste 3 società sono l’esempio di come sia possibile ottenere
ottimi risultati di finanziamento privato tramite il PF
Erogati in 7 anni a partire
dal 2005 e da restituire nei
successivi 10 (Arezzo).
Erogati tra il 2006 e il
2024 da un pool di
banche capeggiato
da ISP (La Spezia).
Accordo con Depfa
Bank per il sistema
idrico del Basso
Valdarno.
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Fonte: MIT (2008).
BibliografiaAnwandter, L., Rubino, P., & Anselmo, I. (2006). Rischi, incertezze e conflitti d'interesse nel settore idrico italiano:
analisi e proposte di riforma, Ministero dell'economia e delle finanze.
Coldiretti, Siccità: Coldiretti oltre 2 miliardi di danni nei campi, (https://www.coldiretti.it/economia/siccita-coldiretti-
oltre-2-miliardi-di-danni-nei-campi).
Istat. Censimento delle acque per uso civile, www.istat.it (https://www4.istat.it/it/archivio/207497).
Italiasicura. Sviluppo delle infrastrutture idriche, www.italiasicura.governo.it
(http://italiasicura.governo.it/site/home/news/documento734.html).
Laboratorio Ref.Ricerche. Industria idrica in cammino verso le eccellenze europee, (http://www.astrid-
online.it/static/upload/ref-/ref-ricerche_contributo_98.pdf).
MIT (2008). Il project financing nel Servizio Idrico Integrato, Quaderno tecnico n.8.
MIT (2008). Linee guida per un’analisi di bench marking nel Servizio Idrico Integrato, Quaderno tecnico n.9.
MIT (2018). Scheda intervento infrastrutture idriche – sezione invasi.
MIT (2018). Ricognizione delle esigenze manifestate dalle autorità di distretto.
Moro Visconti, R. (2010). Il Project Finance e il canone integrativo di disponibilità. BANCARIA, (1), 1-7.
Stanghellini, S., Copiello, S., Ruaro, V., & Bonifaci, P. (2014). Valutazione multicriteriale. Università IUAV di
Venezia, Clamarch, Corso di valutazione economica del progetto, aa, 2015.
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Sitografia
www.anbi.it
www.arera.it
www.bacino-adige.it
www.coldiretti.it
www.gruppohera.it
www.istat.it
www.mit.gov.it
www.senato.it
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