L’attuazione• La direttiva: obiettivi e strategie. Appalti e concorrenza
• Semplificazioni e rafforzamento della disciplina
• Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie
• Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali
• L’attuazione. L’Action Plan della Commissione europea. La legge comunitaria 2004. Il Codice dei contratti pubblici.
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Presentation Notes
Il funzionamento del mercato degli appalti pubblici costituisce un importante test sotto più profili. Costituisce anzitutto uno degli indicatori del grado di apertura di un Paese alla concorrenza europea, favorita anche da procedure di gara adeguatamente pubblicizzate a livello europeo (anzitutto, con la pubblicazione dei bandi nella GUCE - gazzetta ufficiale della comunità europea), strutturate in modo tale da non introdurre discriminazioni basate sulla nazionalità, gestite in modo trasparente e all’interno di un quadro di certezze giuridiche e finanziarie. In secondo luogo, la domanda da parte delle Pubbliche Amministrazioni di beni, servizi e lavori necessari per il soddisfacimento diretto dei bisogni della collettività ha un impatto rilevante sull’economia. Ciò in considerazione dell’enorme quantità di risorse che essa è in grado di veicolare alle imprese che stipulano i relativi contratti. Si tenga presente che, secondo i dati forniti dalla Commissione dell’Unione Europea, la rilevanza economica della spesa pubblica per l’approvvigionamento di beni e servizi è pari ad oltre mille miliardi di euro (circa il 16% del PIL dell’U.E.). La competitività di un Paese dipende da molti fattori ed il tradizionale ostracismo degli Stati verso il raggiungimento di accordi che consentivano l’apertura dei mercati nazionali agli operatori stranieri deve ormai ritenersi superato dal processo di globalizzazione che, negli ultimi decenni, ha interessato tutto il mercato mondiale.
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La nuova Direttiva: obiettivi e strategie
Appalti e concorrenza
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La nuova direttiva: obiettivi e strategie
Cause:• Esistenza di barriere normative e tecniche tra gli Stati alla liberaconcorrenza del mercato degli appalti pubblici• Recepimento parziale e incompleto delle direttive da parte degli Stati• Impatto economico relativamente debole della politica degli appalti
Comunicazione della Commissione del 7 maggio 2007 sulla strategia per il mercato interno
Situazione del mercato degli appalti pubblici in Europa: gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Ue, ma il mercato non è
sufficientemente aperto e competitivo.
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Presentation Notes
Tuttavia è stata proprio la Commissione Europea a rilevare una scarsa apertura e competitività del settore degli appalti pubblici, riconducibile principalmente a tre cause: 1. l’esistenza di barriere di natura tanto normativa quanto tecnico-strutturale in grado di ostacolare la libera concorrenza tra Paesi membri nel mercato degli appalti pubblici; 2. un parziale ed incompleto recepimento delle direttive sugli appalti pubblici da parte degli Stati membri. La normativa comunitaria sugli appalti, infatti, consta prevalentemente di direttive che non sono immediatamente applicabili, essendo atti normativi che vincolano lo Stato membro cui sono rivolte circa il risultato da raggiungere senza compromettere la sua competenza circa la forma e i mezzi di ricezione (art. 189/3 Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, ratificato con legge 454/92 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993), a differenza dei regolamenti, direttamente applicabili, e di pareri e raccomandazioni, privi di effetti vincolanti. Questo sistema, reso opportuno dalla necessità di concedere un adeguato margine di tempo per favorire il ravvicinamento graduale delle legislazioni, presenta inconvenienti legati alla circostanza che non sempre gli atti normativi interni sono idonei ad assicurare la realizzazione degli scopi della normativa europea, nonché al ritardo nell’emanazione degli atti medesimi. Proprio a causa di quest’ultimo inconveniente è più volte intervenuta la Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Va comunque precisato che in alcuni casi l’applicabilità in via immediata delle direttive sussiste e discende dal fatto che esse impongono meri comportamenti negativi o si limitano a ribadire obblighi imposti dal Trattato, ovvero appaiono talmente dettagliate e particolareggiate da escludere ogni forma di discrezionalità degli Stati Membri (c.d. principio dell’effetto diretto). 3. l’impatto relativamente debole esercitato da tale politica sul sistema economico complessivo, che si traducono in una “limitata partecipazione transfrontaliera alle procedure di aggiudicazione dei contratti, in inefficienze dei mercati degli appalti pubblici, in perdite di opportunità commerciali e in costi eccessivi”[1]. 1] Così C. LACAVA, Introduzione, in Le nuove direttive europee degli appalti pubblici, a cura di L. FIORENTINO e C. LACAVA, in Giorn. Dir. amm., Quaderni, n.9, Milano, 2004.
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La nuova direttiva: obiettivi e strategieStrategia:
Necessario un mercato degli appalti più efficiente e competitivo, utilizzando le nuove tecnologie e prevedendo una revisione della
(la storia: Libro verde 1996, Comunicazione 1998, le proposte del 2000)
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A fronte di queste eccezioni, assistiamo oggi ad un cambiamento per il mercato dei lavori pubblici, che si è cercato di rendere più efficiente e competitivo, sia utilizzando nuove tecnologie sia prevedendo una revisione della disciplina in materia. Conseguenza di tutto ciò è stata l’approvazione di un “pacchetto legislativo” in materia di appalti pubblici, all’interno del quale sono richiamate le due innovative direttive comunitarie: q la direttiva 2004/17/Ce (riguardante il coordinamento delle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, c.d. settori speciali); q la direttiva 2004/18/Ce (relativa al “Coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori, di forniture e di servizi, c.d. settori classici o tradizionali), con il recepimento delle quali sono state abrogate le direttive n. 93/36/CEE sulle forniture, n.93/37/CEE sui lavori, n. 92/50/CEE sui servizi e n. 93/38/CEE sui settori speciali.
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La nuova direttiva: obiettivi e strategieObiettivi:
1. Semplificazione e rafforzamento della disciplina2. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie3. Flessibilità
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Presentation Notes
Le direttive del 2004 si innestano alla fine di un ampio dibattito che ha dato vita ad un ciclo di riflessioni e riforme sulla normativa comunitaria degli appalti pubblici, nel corso del quale è stata riconosciuta l’esigenza di procedere ad un’opera di generale semplificazione e riorganizzazione sistematica previgente, indebolita da un’eccessiva frammentarietà e disorganicità degli interventi normativi e da una ingiustificabile arretratezza delle procedure di aggiudicazione applicate rispetto alla contemporanea evoluzione tecnologica. I risultati del dibattito sono inizialmente confluiti in due proposte di direttive della Commissione europea, da cui sono scaturiti i testi delle due direttiva n. 17 e 18/2004[1]. Tre gli obiettivi, poi largamente ripresi dal nuovo Codice degli appalti: ï SEMPLIFICARE e RAFFORZARE la disciplina vigente, per rendere il mercato più efficiente, integrato e completamente competitivo; ï MODERNIZZARE la normativa e le procedure applicate, in modo da consentire il più largo impiego delle nuove tecnologie dell’informazione e delle telecomunicazioni anche nel settore degli appalti pubblici (e-procurement) e da creare nel settore un vero e proprio mercato elettronico di livello europeo; ï Garantire la MASSIMA FLESSIBILITA’ degli strumenti giuridici utilizzati, al fine di agevolare le amministrazioni aggiudicatrici nella gestione degli appalti pubblici. �[1] v. L.FIORENTINO, Verso un Codice unico degli appalti, pag.2, in Astrid-Rassegna”, n. 23 del 2006, sul sito www.astridonline.it
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La nuova direttiva: obiettivi e strategieConcorrenza ed efficienza del mercato degli appalti:La direttiva persegue un difficile equilibrio tra due esigenze:1. Maggiore flessibilità e libertà d’azione dell’amministrazione
aggiudicataria nel rivolgersi al mercato (nuovi strumenti gestionalie contrattuali; e-procurement)
2. Esigenza che tale maggiore libertà si svolga nel rispetto dei principidi parità, di trasparenza, non discriminazione e concorrenza (criteridi selezione dei partecipanti, criteri di aggiudicazione dell’appalto)
Il ricorso a strumenti più flessibili non devecomportare distorsioni della concorrenza ecostituzione di nuove barriere (es. barriereelettroniche) alla libera circolazione dei fattoridella produzione.
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Presentation Notes
In particolare, però, la disciplina persegue un difficile equilibrio tra due esigenze: 1. garantire la flessibilità e la libertà d’azione dell’amministrazione aggiudicataria nel rivolgersi al mercato; 2. fare in modo che questa maggiore libertà si svolga nel rispetto dei principi di parità, trasparenza, non discriminazione e concorrenza. Infatti è fondamentale che il ricorso a strumenti più flessibili non scaturisca in comportamenti distorsivi della concorrenza né rappresenti il presupposto per la costituzione di nuove barriere alla libera circolazione dei fattori di produzione. All’obbligo degli Stati membri di dare attuazione alle disposizioni comunitarie entro il 31 gennaio 2006, il legislatore italiano ha risposto con la legge 18 aprile 2005, n. 62 (“Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004”), con cui il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a definire il quadro normativo di recepimento delle due direttive. I principi richiamati poc’anzi costituiscono proprio il sostrato assiologico sul quale il legislatore delegato nazionale ha costruito la struttura del nuovo “Codice sugli appalti pubblici” (d.lgs. 163/2006).
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La nuova direttiva: obiettivi e strategie
Appalti e concorrenza (1/2):I profili antitrust del mercato degli appalti riguardano in particolare
tre ambiti:1. Le modalità prescelte dagli enti pubblici per
l’affidamento di servizi, lavori e forniture:– Favor del legislatore comunitario e nazionale verso le procedure
aperte (ad evidenza pubblica)– Gli strumenti più flessibili (accordi quadro e dialogo
competitivo) prevedendo comunque sempre una fase aperta!– Giurisprudenza comunitaria su “regime in house“ (“Tekal” del
1999 e “Stadt-Hall”, 11 gennaio 2005, causa C 26/03)
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La nuova direttiva: obiettivi e strategieAppalti e concorrenza (2/2):2. I contenuti dei bandi di gara predisposti dalle
amministrazioni pubbliche:– I bandi di gara devono essere concepiti in modo da creare le pre-
condizioni affinché il confronto tra le imprese sia informato aicriteri di non discriminazione, proporzionalità e trasparenza
– In particolare, non si devono creare barriere normative o tecnichealla partecipazione degli operatori economici
– Strumenti: requisiti di partecipazione; caratteristiche del prodotto(specifiche tecniche); criteri di valutazione e aggiudicazionedell’appalto; strumenti associatici, ecc.
3. Intese restrittive della concorrenza:– Comportamenti collusivi posti in essere in occasione o nell’ambito
di gare d’appalto
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Semplificazione e rafforzamento della disciplina
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Semplificazione e rafforzamento della disciplina
Strumenti normativi (1/2):1. Testo unico: armonizzazione e unificazione delle
discipline che regolano i tre settori (lavori, servizi,forniture)
2. Soglie (art. 7): semplificate le soglie e innalzato il valorein relazione all’incidenza sul mercato unico europeo (Reg.2083/2005/Ce)
3. Specifiche tecniche (art. 23): ricorso più ampio alprincipio di equivalenza per garantire la massimapartecipazione degli operatori economici
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Presentation Notes
A) La proposta di un “Testo Unico” per gli appalti pubblici è nata in un contesto determinato che è importante delineare e che può, in sintesi, essere definito da due scenari fondamentali. Ø Il primo è quello derivante dagli impegni assunti dal nostro Paese nei confronti dell’Unione Europea, nel rispetto dei quali sono state recepite le due direttive del 2004. Com’è noto, esse hanno come obiettivo quello di determinare le condizioni di una libera circolazione degli operatori economici degli Stati membri e dunque la loro partecipazione agli appalti pubblici banditi da tutte le Amministrazioni aggiudicatrici; Ø Il secondo è quello che ci deriva dalla modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione repubblicana, avvenuta con la l. cost. n.3/2001. Con l’entrata in vigore del nuovo sistema di riparto di competenze, come configurato nel Titolo V, si assiste oggi ad un complesso intreccio di normative statali e regionali, siano esse riconducibili alla potestà legislativa esclusiva o concorrente di Stato o Regioni, che il più delle volte generano difficoltà interpretative (e di conseguenza applicative) in riferimento alla disciplina da applicare ad una determinata fattispecie. Risulta quindi un dato acquisito la frammentazione della disciplina sui lavori pubblici. Di fronte ai due scenari richiamati, la proposta, prima, e l’approvazione del Testo Unico sugli appalti, poi, cerca di dare una risposta concreta all’esigenza di SEMPLIFICAZIONE tanto agognata, dal momento che i tre settori (lavori, servizi e forniture) hanno così una disciplina uniforme. B) Tra gli altri strumenti di semplificazione, le soglie comunitarie (rappresentano il valore economico dell’appalto), che sono state recentemente modificate dalla Commissione Europea con il Regolamento n. 2083/2005 del 19 dicembre 2005). Esse sono: - € 137.000 per appalti di servizi e forniture aggiudicati dalle Amministrazioni centrali (cioè tutti i Ministeri e la CONSIP); - € 211.000 per gli appalti di forniture e servizi aggiudicati da amministrazioni diverse dalle Amministrazioni centrali; - € 422.000 per le forniture e i servizi nei settori speciali; - € 5.278.000 per gli appalti e le concessioni di lavori in ogni settore. C) Altri strumenti di semplificazione sono le specifiche tecniche, ovvero rafforzamenti della disciplina per offrire un più ampio ricorso al principio di equivalenza e per garantire il più possibile la concorrenzialità nel mercato.
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Semplificazione e rafforzamento della disciplina
Strumenti normativi (2/2):
• Criteri di selezione dei partecipanti (art. 45): piùrestrittivi i criteri relativi ai requisiti personali (reati)
• Criteri di aggiudicazione (art. 53): obbligo diponderazione per le amministrazioni aggiudicatrici
• Esigenze ambientali e sociali: nuovo riferimento allecaratteristiche ambientali e sociali nelle procedure di appalto
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Presentation Notes
D) Per quanto riguarda i criteri di selezione dei partecipanti, è ora previsto l’obbligo (prima era facoltativo) per le Amministrazioni di escludere dalle gare i partecipanti che abbiano a loro carico condanne passate in giudicato. E) Viene rafforzata la disciplina relativa ai criteri di aggiudicazione, laddove si è prevista la possibilità – per le Amministrazioni - di scegliere tra il criterio del prezzo più basso ed il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, oramai criteri equiparati. Resta comunque l’obbligo della ponderazione tra i due criteri al fine di garantire l’imparzialità fra concorrenti. F) Infine vengono allargati i criteri di aggiudicazione del contratto: i criteri socio-ambientali.
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Modernizzazione: appalti e
nuove tecnologie
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Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie
Comunicazione della Commissione del 26 settembre 2003 sull’e-government
Necessità di una disciplina comunitario del mercato elettronico degliappalti
La nuova direttiva ora prevede: ampliamento e rafforzamento dei mezzi elettronici nelle
comunicazioni e presentazioni delle offerte (art. 42) Piena equiparazione e diritto esclusivo del mezzo di comunicazione Tempi ridotti se si trasmette on-line
Strumenti sofisticati di e-procurement
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Presentation Notes
Ulteriore obiettivo delle Direttive 2004 è la modernizzazione: cioè l’applicazione delle discipline informatiche anche al settore degli appalti pubblici. Anche in tal caso si parte da una comunicazione della Commissione del 2003 sull’e-government, laddove si sottolinea l’importanza strategica dell’applicazione delle tecnologie nel settore degli appalti. In precedenza la disciplina comunitaria in questo ambito era carente, dal momento che non era previsto un vero e proprio sistema di e-procurement. La direttiva 2004 invece prevede tutto questo, addirittura “forzando alla modernizzazione” , ad esempio, gli aspiranti partecipanti alla gara on line, costretti ad adeguarsi al mezzo elettronico per prendervi parte.
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Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie
Aste elettronicheDefinizione (art. 1, par. 7):Caratteristiche:1. L’asta è una tecnica che può essere utilizzata per tutte le ordinarie procedure
di aggiudicazione degli appalti già previste e disciplinate dal diritto comunitario2. Può essere utilizzata per l’aggiudicazione non solo di forniture e servizi, ma
anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definibili in modosufficientemente preciso
3. L’amministrazione da luogo ad una gara dove le offerte vengono valutate solosu supporto elettronico
4. Elementi da valutare: prezzi o altri fattori quantificabili
Procedura (art. 54)Problemi applicativi: La valutazione off line del parametro estetico nella
gara
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Presentation Notes
Gli strumenti di e-procurement sono, in particolare, le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione. Vediamo per prime le aste elettroniche. Definizione: l’«asta elettronica» è un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico. Procedura: le procedure di gara che ammettono il ricorso all’asta elettronica sono le procedure aperte, ristrette e negoziate previo bando. L’asta elettronica può essere utilizzata per l’aggiudicazione non solo di forniture e servizi, ma anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definite in modo sufficientemente preciso. Infatti la valutazione delle offerte viene calcolata automaticamente da un sistema elettronico, perciò le caratteristiche devono potersi tradurre in quantificazione per stabilire, alla fine della procedura, il vincitore della gara. Non necessariamente il criterio deve essere quello del prezzo più basso, ma può trovare spazio anche l’offerta economicamente più vantaggiosa. Va aggiunto anche che la procedura garantisce che in tutte le fasi vi sia il rispetto dei principi comunitari. Limitazioni: le aste elettroniche non sono compatibili con la procedura del dialogo competitivo e non sono ammesse nelle procedure ristrette senza bando; gli appalti di servizi e di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, come la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche. Il sistema delle aste on-line è un sistema molto dinamico pertanto velocizza al massimo i tempi di gara.
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Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie
Sistemi dinamici di acquisto elettronicoDefinizione (art. 1, par. 6):Caratteristiche:1. è uno strumento che può essere utilizzato solo per acquisti di beni e servizi di
uso corrente e ricorrendo esclusivamente a mezzi elettronici2. Si configura come sistema “aperto” e flessibile basato su una forma di
prequalificazione (creazione di un elenco di offerenti già accettati)3. Il sistema consente alle amministrazioni di disporre attraverso i mezzi
elettronici di un ventaglio particolarmente ampio di offerte alle quali attingereper i singoli appalti in un arco di tempo sufficientemente ampio.
Procedura (art. 33)Problemi applicativi: Sistemi dinamici e mercato elettronico
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Presentation Notes
Il «sistema dinamico di acquisizione» è un processo di acquisizione interamente elettronico che può essere usato SOLO per acquisti di uso corrente (cioè che hanno le caratteristiche della ripetitività e della similitudine come, ad esempio, gli acquisti di cancelleria, di segreteria, etc…), le cui caratteristiche, generalmente disponibili sul mercato, soddisfano le esigenze di una stazione appaltante per un periodo limitato di tempo. Al sistema sono ammessi tutti i candidati che ne hanno fatto richiesta, a condizione che siano in possesso dei relativi requisiti. Il sistema è impostato interamente su basi elettroniche.
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Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e
contrattuali
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Presentation Notes
Il terzo obiettivo è di individuare nuovi strumenti organizzativi e contrattuali che possano garantire all’Amministrazione aggiudicatrice una maggiore libertà di manovra, ma sempre nel rispetto dei principi comunitari. Gli strumenti di flessibilità sono: 1. le Centrali di committenza; 2. il Dialogo competitivo l’Accordo-quadro
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Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali
Centrali di committenzaDefinizione (art. 1, par. 10):“(…) è un’amministrazione aggiudicatrice che
acquista forniture e/o servizi destinate adamministrazioni aggiudicatrici, o aggiudicaappalti pubblici o conclude accordi quadrodi lavori, forniture o servizi destinati adamministrazioni aggiudicatrici”
Caratteristiche:1. Doppio modello organizzativo: strutture di
acquisto e strutture di intermediazione2. Centrali anche per lavori pubblici e non solo per
servizi e forniture
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Presentation Notes
La Centrale di committenza è un'amministrazione aggiudicatrice che: · acquista forniture o servizi (NON sono previsti i lavori, per i quali non è ammessa l’acquisizione diretta da parte di una centrale di committenza) destinati ad altra amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori; · aggiudica appalti pubblici (ad es.: CONSIP) o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori.
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Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali
Accordi quadro (1/2)Definizione (art. 1, par. 5):“(…) è un accordo concluso tra una o più
amministrazioni aggiudicatrici e uno o piùoperatori economici e il cui scopo è quello distabilire le clausole relative agli appalti daaggiudicare durante un dato periodo, inparticolare per quanto riguarda i prezzi e, se delcaso, le quantità previste”
Caratteristiche:1. Strumento già previsto (ma solo nei settori speciali), ora
esteso e rafforzato a tutti i settori degli appalti pubblici2. Si configura come un “programma di contratti” tra
l’amministrazione aggiudicatrice ed uno o più operatoriavente ad oggetto una pluralità di prestazioni per uncerto periodo di tempo
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Presentation Notes
Definizione: l’accordo quadro è un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste.
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Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali
Accordi quadro (2/2)
Disciplina (art. 11):1. Distinzione tra la procedura volta ad
individuare le parti di un accordo quadro(ordinario) e la procedura direttaall’aggiudicazione di appalti basati su unaccordo quadro (semplificato)
2. I singoli appalti basati su tali accordi sonodispensati dall’applicazione delle procedureordinarie, essendo sufficiente un “confrontocompetitivo”
Procedura (art. 32)
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Presentation Notes
Generalità: l’istituto era già presente sia nel nostro ordinamento che nelle direttive europee previgenti, all’interno della disciplina dei c.d. settori ex esclusi o speciali. La disposizione recepisce l’istituto dell’accordo quadro introdotto dall’art. 32 della direttiva 2004/18, in passato previsto solo nei i settori speciali. Non è un contratto di appalto per l’affidamento di una specifica commessa, ma un “programma”, un accordo di carattere generale, sulla base del quale saranno stipulati, a valle, una pluralità di contratti di appalto. L’istituto si applica anche ai LAVORI. Esclusioni: gli accordi quadro non sono ammessi per: - la progettazione e per altri servizi di natura intellettuale, salvo che siano connotati da serialità e caratteristiche esecutive standardizzate; - lavori diversi dalla semplice manutenzione e non standardizzati/ripetitivi.
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Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali
Dialogo competitivoDefinizione (art. 1, par. 11):“(…) è una procedura alla quale qualsiasi operatore economico può chiedere di
partecipare e nella quale l’amministrazione aggiudicatrice avvia un dialogo coni candidati ammessi a tale procedura al fine di elaborare uno o più soluzioniatte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali icandidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte”
Caratteristiche:1. Procedura nuova, applicata esclusivamente in caso di appalti particolarmente
complessi, ove l’amministrazione non sia in grado di definire dal punto di vistatecnico, giuridico o finanziario i mezzi per soddisfare le proprie esigenze
2. Individuabili due fasi: una flessibile e negoziale (dialogo); una rientrante informe procedurali più rigide e garantiste (procedura aperta)
Procedura (art. 33)
Problemi applicativi: Sistemi dinamici e mercato elettronico
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Presentation Notes
Definizione: il «dialogo competitivo» è una procedura nella quale la stazione appaltante, in caso di appalti particolarmente complessi, avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte; a tale procedura qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare. • L’articolo recepisce l’omonimo istituto previsto dall’art. 29 della direttiva 2004/18. Si tratta, senza dubbio, di una degli aspetti più innovativi della nuova direttiva. I presupposti per l’utilizzo di questa procedura sono due: 1) che si tratti di appalti particolarmente complessi; 2) che le stazioni appaltanti ritengano che il ricorso ad una procedura aperta o ristretta NON permetta l’aggiudicazione. Nozione Di Appalto Complesso: ai fini del ricorso alla procedura in esame, un appalto pubblico è considerato "particolarmente complesso“ in due casi, e cioè quando la stazione appaltante non è oggettivamente in grado: • 1. di definire i mezzi tecnici atti a soddisfare le sue necessità o i suoi obiettivi; • 2. di specificare l’impostazione giuridica o finanziaria di un progetto. • In via esemplificativa, possono essere considerati particolarmente complessi gli appalti per i quali la stazione appaltante non dispone, a causa di fattori oggettivi ad essa non imputabili, di studi in merito alla identificazione e quantificazione dei propri bisogni o all’individuazione dei mezzi strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni, alle caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi e all’analisi dello stato di fatto e di diritto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche e paesaggistiche, nonché su componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative o tecniche.
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L’attuazione. L’Action Plan.
La legge comunitaria. Il Codice dei
contratti
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L’attuazione
Punti di forza della direttiva:1. Più chiara e più semplice la disciplina degli appalti2. Processo bottom up e clausole di rinvio (dagli Stati alla
Ue, dalla Ue agli Stati)
3. L’innovazione nel rispettodell’acquis communitaire
4. Il “bastone e la carota” per leamministrazioni: maggiore libertànel costruire i contratti, ma piùrigidi criteri di selezione e diaggiudicazione
Presenter
Presentation Notes
Vediamo ora i punti di forza della direttiva comunitaria: 1. più chiara e più semplice 2. clausola di rinvio (?) 3. L’innovazione nel rispetto dei principi comunitari di trasparenza, parità, concorrenza e non discriminazione 4. il bastone e la carota: sintetizza l’obiettivo di fondo del legislatore comunitario perché vanno conciliate 2 esigenze diverse: da un lato poter garantire una maggiore libertà di azione all’amministrazione aggiudicatrice attraverso questi strumenti amministrativi, gestionali, contrattuali i quali sono innovativi soprattutto da un punto di vista tecnologico; dall’altro, le procedure anche se innovative devono restare pur sempre nell’alveo dei principi di diritto comunitario.
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L’attuazionePunti di criticità della direttiva:1. Problema del “livellamento del campo di gioco”
(diverso stadio di innovazione tecnologica negli Stati)2. Rischio di nuove distorsioni del mercato se le
amministrazioni non si adeguano in tempo3. Necessità di regole (tecniche) ulteriori (gruppi di lavoro
presso la Commissione Ue)
Presenter
Presentation Notes
Punti di criticità: 1. il problema di fondo è quello di individuare un livello comune e di evitare che questa innovazione (soprattutto in riferimento al problema del dislivello informatico e tecnologico tra gli Stati e tra le Amm) possa creare nuove barriere “elettroniche”. 2. Da qui lo sforzo degli Stati di creare piani d’azioni per suoperare il problema.
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L’attuazioneAction Plan (1/2)
Piano d’Azione per l’attuazione del contesto normativo per gli appalti pubblici elettronici
(Comunicazione della Commissione Ce del 13 dicembre 2004)
Finalità: garantire una tempestiva attuazione del nuovo contesto normativo
stabilito dalla direttiva al fine di assicurare il corretto funzionamento del “mercato comune degli appalti pubblici
elettronici”, attraverso interventi congiunti e coordinati della Commissione
e degli Stati membri da attuare nel periodo 2005-2007
Presenter
Presentation Notes
La Commissione ha preparato un ACTION PLAN, cioè un piano di attuazione per il complesso normativo degli appalti pubblici elettronici. Lo scopo è quello di garantire un’attuazione tempestiva del nuovo contesto normativo stabilito dalle direttive, in modo tale da poter assicurare un andamento comune del mercato degli appalti pubblici elettronici. E quindi prevede una serie di obiettivi articolati sia normativi (=corretta interpretazione delle norme) che tecnici (= soluzione dei problemi di interoperabilità, di interconnessione…), nonché una serie di progetti sperimentali e comuni tra Commissione e Stati membri.
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L’attuazioneAction Plan (2/2)
Obiettivi e azioniGarantire un mercato interno che funzioni bene negli appalti pubblici elettronici:• documento interpretativo della Commissione sulle direttive (8 luglio 2005)• disponibilità di demonstrators (dispositivi che simulano l’uso del sistema)• nuovi formulari e moduli standard per la pubblicazione sul TED (Reg. n. 1564/2005/Ce)• individuazione dei requisiti funzionali e dei sistemi di accreditamento (firme elettroniche abilitate
avanzate)Ottenere maggiore efficienza negli appalti, migliorare la governance e la competitività:• Programmi nazionali con priorità e obiettivi di performance misurabili e programmi delle
maggiori autorità nazionali acquirenti• Fornitura elettronica di informazioni commerciali e certificati delle imprese• Implementazione dei cataloghi elettronici• Rete europea degli appalti pubblici come luogo di scambio di esperienzeImpegnarsi per un contesto internazionale di appalti pubblici elettronici(iniziative nell’ambito della revisione del GPA)
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L’attuazioneIl Recepimento
Il recepimento e l’attuazione delle direttive alla luce del nuovo assetto costituzionale e riparto delle materie:
a livello nazionale, legge comunitaria 2004 (Legge n. 62/2005);costituzione di un Comitato di esperti presso la Presidenza delConsiglio; schema di Codice dei contratti pubblici
a livello regionale alcune leggi regionali in materia di appalti hannorecepito principi e strumenti delle direttive
La nuova direttiva lascia comunqueuno spazio residuale all’interventoattuativo del legislatore sia essostatale che regionale
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Presentation Notes
Nel nostro ordinamento, la legge n.62/2005 (Legge Comunitaria del 2004), all’art. 25 ha attribuito la delega molto ampia al Governo: non solo – tra i criteri di delega – si fa espresso riferimento al recepimento delle due direttive nonché dei principi comuniatri, ma anche alla semplificazione delle procedure di aggiudicazione al di fuori dell’ambito comunitario (cioè, anche al sotto soglia). Sempre nella legge delega è conferita all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici l’estensione della propria competenza anche al settore dei servizi e delle forniture. Infine c’è il richiamo all’adeguamento della normativa nazionale alla sentenza comunitaria del 2004 relativa al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dal momento che la Corte di Giustizia Europea aveva dichiarato incompatibili col diritto comunitario alcune norme della Legge Merloni (sui lavori pubblici), laddove tale legge impone alle Amministrazioni il ricorso al criterio del prezzo più basso per i pubblici incanti e per le licitazioni private.
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L’attuazioneLegge comunitaria 2004 (l. 18 aprile 2005, n. 62)
Art. 25Il governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 1, uno o più decreti
legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato al recepimento delladirettiva 2004/17/CE …(omissis) e della direttiva 2004/18/CE …(omissis), nel rispettodei seguenti principi e criteri direttivi:
• Compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative inmateria di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche lealtre disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell’UnioneEuropea
• Semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono direttaapplicazione delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento deitempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici
• Conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione dellanormativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presentedisciplina …(omissis)
• Adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europeedel 7 ottobre 2004 nella causa C-247/02
• …omissis
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Presentation Notes
· Art. 25 della Legge n. 62 del 18/04/2005 (Legge comunitaria 2004) recante la delega al Governo per il recepimento delle Direttive Istituzione della Commissione c.d. “De Lise” per la compilazione di un testo normativo unico e il riassetto organico della normativa italiana frammentaria Conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici dei compiti di controllo e garanzia anche nel settore dei servizi e delle forniture; · Difficoltà di approvazione e pareri consultivi di: 1. è parere favorevole con osservazioni del Consiglio di Stato (n. 355/06 del 06/02/06); 2. è parere negativo della Conferenza unificata Stato-Regioni (09/02/06); 3. è parere favorevole con osservazioni della VIII Commissione Lavori Pubblici del Senato (22/06/06); 4. è parere favorevole con osservazioni e condizioni della VIII Commissione Ambiente della Camera (01/03/06).
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L’attuazioneCaratteri della delega:a) Attribuzione di una delega particolarmente ampia al governo: tra i
criteri di delega per la compilazione di un testo unico vi è ilriferimento non solo alle due direttive (e al coordinamento con lealtre disposizioni comunitarie), ma anche alla semplificazione delleprocedure di affidamento al di fuori dell’ambito di applicazionedelle direttive stesse (sotto soglia)
b) Viene esteso l’ambito di competenza dell’Autorità di vigilanza suilavori pubblici anche a tutti gli altri settori (servizi, forniture, settoriesclusi)
c) È infine stabilito di adeguare la normativa alla sentenza C. 247/02
Attuazione della delega:Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che recepisce
in modo puntuale e integrale le direttive comunitarie 17 e 18 del2004.
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L’attuazioneCodice dei contratti pubblici di lavori, servizi e fornitureCaratteristiche: Testo omnicomprensivo: disciplina tutti i contratti pubblici sopra e sotto soglia
(lavori, servizi e forniture) Persegue gli stessi obiettivi delle direttive: semplificazione e rafforzamento
della disciplina; modernizzazione e flessibilità Recepisce tutti i nuovi strumenti previsti dalle direttive: accordo quadro,
dialogo competitivo, sistema dinamico di acquisizione, asta elettronica, centralidi committenza
Utilizzabilità criteri ambientali e sociali
Impatto sul sistema italiano di e-procurement: Problema di compatibilità della nuova disciplina sulle aste elettroniche con il
DPR 101/2002
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Il decreto legislativo n. 163/2006 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 3 maggio 2006 ed è entrato in vigore il 01 luglio 2006.
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Bibliografia:
C. LACAVA, Introduzione, in Le nuove direttive europee degli appalti pubblici, acura di L. FIORENTINO e C. LACAVA, in Giorn. Dir. amm., Quaderni, n.9, Milano,2004; L.FIORENTINO, Verso un Codice unico degli appalti, pag.2, in “Astrid-Rassegna”, n. 23 del 2006, sul sito www.astridonline.it Direttiva 2004/17/CE; Direttiva 2004/18/CE; Libro Verde sul Partenariato Pubblico Privato; Pasquale De Lise, Presentazione Del Nuovo Codice Degli Appalti ; Mariano Protto, Il Nuovo Diritto Europeo Degli Appalti ;
