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TRA ESTERNALIZZAZIONI E SPENDING REVIEW
Qualità, quantità e costo del lavoro nella sanità pubblica del Lazio
Luglio 2015
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
2
Indice
Introduzione .................................................................................................................................................. 3
Capitolo 1 ....................................................................................................................................................... 5
Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali pubbliche .................................... 5
1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e indeterminato) ................................... 13
1.2 Caratteristiche anagrafiche dei dipendenti e turnover ........................................................................ 17
1.3 Costo del lavoro e retribuzioni ............................................................................................................. 23
Capitolo 2 ..................................................................................................................................................... 27
Le esternalizzazioni in sanità ................................................................................................................ 27
2.1 Appalti e affidamenti in economia: quadro generale ........................................................................... 28
2.2 Gli appalti e gli affidamenti in economia: anni 2013 e 2014 ................................................................. 31
2.2 Le procedure di affidamento ................................................................................................................. 34
2.3 Importi di gara ....................................................................................................................................... 37
2.4 Le esternalizzazioni di servizi ................................................................................................................. 40
FOCUS: Esternalizzazioni di servizi e occupazione ...................................................................... 48
GLOSSARIO ................................................................................................................................................. 62
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
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Introduzione
I provvedimenti di contenimento e riduzione della spesa pubblica e gli interventi
mirati alla progressiva riorganizzazione e riqualificazione delle risorse sono divenuti,
negli ultimi anni, i temi fondamentali delle politiche economiche e delle manovre di
bilancio nazionali e regionali.
Le esigenze di risparmio hanno coinvolto in misura significativa anche il settore
sanitario, la cui centralità è indiscutibile sia sotto il profilo della coesione sociale sia in
termini più strettamente quantitativi, costituendo il secondo tra i capitoli della spesa
sociale italiana (la sanità assorbe infatti, secondo l’Istat, il 27% delle risorse per il
welfare nazionale, preceduta dalla sola spesa pensionistica, che ne impegna quasi il
60%).
In ambito sanitario la politica di “risanamento” si è concretizzata, in 9 Regioni,
nell’adozione dei Programmi di Rientro dal debito, interessando tuttavia l’intero
territorio nazionale attraverso l’incremento della contribuzione privata diretta e
indiretta; a fronte di tali interventi si è assistito ad una generale contrazione
dell’offerta di prestazioni e servizi, accompagnata da una un incremento del carico di
lavoro delle professionalità impegnate nella sanità, colpite da un prolungato blocco del
turnover che ha comportato sia carichi di lavoro più onerosi sia un progressivo
invecchiamento della forza lavoro cui le esternalizzazioni hanno fornito soltanto una
parziale e inadeguata risposta.
In sintesi, si è assistito ad una progressiva riduzione della qualità delle condizioni
di lavoro così come dell’offerta di prestazioni e servizi nella sanità pubblica, tanto più
considerando che in molti casi la cosiddetta compartecipazione dei cittadini alla spesa
ha reso economicamente non concorrenziali (rispetto al privato) diverse prestazioni e
analisi strumentali.
Ciò premesso, il primo obiettivo del presente lavoro è quello di approfondire gli
effetti delle politiche di risparmio e di contenimento dei costi, in particolare nella
sanità del Lazio, sulla qualità del servizio offerto, e soprattutto sul capitale umano
impegnato, a vario titolo, nelle strutture sanitarie pubbliche regionali, vista la
consistente riduzione del personale interno derivante dal blocco del turnover e dalla
riduzione delle assunzioni.
Occorre peraltro considerare che la progressiva “aziendalizzazione” delle strutture
sanitarie, divenute ormai veri e propri centri di costo dotati di autonomia economica e
finanziaria, ha comportato una significativa rivoluzione nell’organizzazione della
sanità: le strutture sanitarie, che in precedenza si occupavano esclusivamente
dell’erogazione dei servizi, devono infatti oggi guardare al mercato per reperire risorse
e garantire la copertura dei costi con le ridotte dotazioni disponibili, spesso anche a
scapito della qualità e dell’universalità del servizio.
Un secondo centrale obiettivo del lavoro è quello di analizzare i processi di
esternalizzazione e acquisizione di servizi da parte di strutture private esterne che
hanno assunto in outsourcing la gestione dei servizi “accessori” delle strutture
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sanitarie pubbliche (ad esempio laboratori di analisi, sterilizzazione, lavanderia,
pulizia, mensa, ecc), senza adeguati controlli sull’effettiva qualità ed efficienza
(rapporto qualità/prezzo) del servizio e, in diversi casi, senza alcuna preoccupazione
verso la qualità e le garanzie di un lavoro sempre meno tutelato e sempre meno
orientato al cittadino/paziente/utente e sempre più condizionato da fattori economico-
finanziari.
Il presente lavoro analizzerà quindi il contesto occupazionale regionale in ambito
sanitario attraverso due principali linee di ricerca: la prima sarà volta a individuare le
principali trasformazioni relative alla quantità, alla qualità ed alle caratteristiche
dell’occupazione presso le strutture sanitarie pubbliche della Regione Lazio, mentre la
seconda indagherà il sistema degli appalti e delle esternalizzazioni in materia
sanitaria, allo scopo di metterne in luce le principali peculiarità (i settori
maggiormente coinvolti, le procedure di acquisizione, gli importi di aggiudicazione) e,
laddove possibile, la “anomalie” e/o “distorsioni”, tanto più considerando come tale
settore sia stato e continui ad essere oggetto di sprechi, cattiva gestione e
comportamenti illeciti.
A quest’analisi generale seguirà un focus di approfondimento realizzato in
collaborazione con la CGIL di Roma e del Lazio – in particolare, con le quattro
federazioni di categoria maggiormente rappresentative delle tipologie professionali
coinvolte, ovvero FIOM (Federazione Italiana Operai Metalmeccanici), FILCAMS
(Federazione Italiana Lavoratori Commercio Alberghi Mense e Servizi), FP (Funzione
Pubblica) e FILCTEM (Federazione Italiana Lavoratori Chimica Tessile Energia
Manifatture) – che si proporrà di analizzare in maniera dettagliata gli affidamenti (1-2
per categoria) che risultano più significativi e che possano sintetizzare il trend
dell’intero settore di riferimento. Nello specifico, il focus di approfondimento
interesserà gli aspetti tecnici della procedura di gara ma anche i risvolti occupazionali,
sia in termini di soggetti coinvolti che di condizioni di lavoro.
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Capitolo 1
Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali pubbliche
Le risorse umane costituiscono il fattore centrale dell’offerta sanitaria, poiché la
presenza di un personale preparato e motivato rappresenta la condizione
indispensabile per assicurare il buon funzionamento del servizio, l’efficacia degli
interventi e la soddisfazione degli utenti; è evidente che anche la disponibilità e
qualità dei macchinari, delle tecnologie e degli ambienti, oltre che un’adeguata
capacità organizzativa e gestionale, contribuiscono in misura assai rilevante alla
qualità del “risultato”, ma è il fattore umano (nella capacità diagnostica e terapeutica,
nell’assistenza e nella cura, nella comunicazione e nella relazione con il paziente) il
vero protagonista della presa in carico del cittadino/utente/paziente.
La forte intensità del fattore umano che caratterizza la struttura organizzativa
dell’offerta sanitaria è ravvisabile anche sul fronte della spesa, costituendo i costi per
il personale circa un terzo del totale della spesa sanitaria nazionale (36 miliardi su un
totale di 109 miliardi di euro).
Passando all’analisi delle dinamiche regionali, secondo i dati raccolti dalla
Ragioneria dello Stato, il totale del personale dipendente che risulta impiegato a vario
titolo nelle strutture sanitarie pubbliche del Lazio (ovvero nelle Aziende Sanitarie
Locali e nelle Aziende Ospedaliere) è composto da 46.167 unità, pari a circa il 7% del
totale nazionale.
La serie storica del personale dipendente nelle strutture sanitarie pubbliche del
Lazio, relativa agli anni 2001-2013, evidenzia in primo luogo una consistente e
trasversale riduzione del personale sanitario, che nel 2013 arriva a contare 7.245
unità in meno rispetto al 2001, con una contrazione pari al -13,6%. Il decremento più
significativo si evidenzia tuttavia a partire dal 2007, anno dell’approvazione del Piano
di Rientro dal debito (finalizzato a risanare la situazione debitoria del bilancio sanitario
regionale), a fronte di valori sostanzialmente stabili nel periodo compreso tra il 2001 e
il 2006 (durante il quale passano da 53.412 a 53.717 unità).
Tra il 2006 e il 2013, invece, si assiste a un decremento complessivo di 7.550
unità, pari al -14,1% in termini percentuali, determinato dalle misure di contenimento
dei costi (in primo luogo il blocco del turnover) successive all’introduzione del Piano di
Rientro. Considerando che la dotazione organica di ogni ASL è costituita in media da
circa 2.700 unità, la riduzione del personale ha determinato una perdita quasi
equivalente alla “soppressione” di 3 strutture sanitarie.
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Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
*Comprende i contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato
Passando all’analisi delle singole qualifiche professionali, gli ultimi dati disponibili
evidenziano come circa il 55% delle risorse (25.244 unità nel 2013) sia costituito da
“personale sanitario non dirigente”, ovvero infermieri, personale della riabilitazione e
tecnici sanitari; più esiguo il numero degli impiegati amministrativi, pari a 5.183 unità,
e dei tecnici non sanitari (che comprende il personale dei servizi, dalla pulizia,
sterilizzazione, mensa, assistenza sociale, ecc.), pari a 4.929 unità. Per quanto
riguarda invece la dirigenza, il personale medico (costituito da medici, odontoiatri e
veterinari) conta complessivamente 9.169 dipendenti, mentre la dirigenza non medica
(farmacisti, biologi, chimici, psicologi, ecc.) è costituita da 1.567 unità.
Tabella 1 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001-2013, valori assoluti
Personale dirigente Personale non dirigente
Totale Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Sanitario Tecnico Amm.vo
2013 9.169 1.567 25.244 4.929 5.183 46.167
2012 9.390 1.614 25.426 5.062 5.293 46.865
2011 9.688 1.702 26.179 5.345 5.585 48.565
2010 9.983 1.753 26.714 5.555 5.795 49.948
2009 10.303 1.883 28.574 5.839 6.016 51.151
2008 10.543 1.922 27.323 6.274 5.967 52.143
2007 10.625 1.909 27.331 6.718 5.875 52.547
2006 10.840 1.954 27.743 7.103 6.034 53.717
2005 10.559 1.971 26.830 7.151 6.193 52.771
2004 10.473 1.942 27.320 8.266 6.358 54.499
2003 10.303 1.944 27.090 8.716 6.234 54.354
2002 10.301 1.987 26.838 9.369 5.922 54.504
2001 9.840 2.055 25.900 9.835 5.708 53.412 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
In termini dinamici, a seguito dell’approvazione dei Programmi di Rientro si
evidenzia una riduzione del personale in ciascuna delle 5 categorie considerate. Il
“taglio” più significativo, tuttavia, ha interessato il personale tecnico non dirigente,
che tra il 2006 e il 2013 ha subito una contrazione di 2.084 unità (-30,6%),
46.167 46.865
48.565
49.948
51.151 52.143 52.547
53.717 52.771
54.499 54.354 54.504
53.412
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il personale dipendente* nelle strutture sanitarie regionali. Anni 2001-2013
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determinata soprattutto dalle politiche di esternalizzazione di alcuni servizi
“accessori”, quali appunto lavanderia, mensa, pulizia, sterilizzazione, ecc., il cui
personale impegnato si configura principalmente come “tecnico non dirigente”.
Più contenute, ma non per questo meno significative, le riduzioni del personale
dirigente non medico (-19,8%, pari a -387 unità), dei medici (-15,4%, pari a -1.671
dipendenti), del personale amministrativo non dirigente (-14,1% e -851 unità) e,
infine, di quello sanitario non dirigente (-9,1%, pari a -2.513 unità tra infermieri,
personale della riabilitazione e tecnici sanitari).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 2 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Variazioni assolute e %
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001
Assolute % Assolute %
Dirigenza medica -1.671 -15,4 -671 -6,8
Dirigenza non medica -387 -19,8 -488 -23,7
Personale sanitario non dirigente -2.513 -9,1 -656 -2,5
Personale tecnico non dirigente -2.174 -30,6 -4.906 -49,9
Personale amministrativo non dirigente -851 -14,1 -525 -9,2
Totale -7.550 -14,1 -7.245 -13,6
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
-15,6% (-1.246)
-19% (-301)
-12,8% (-2.514)
-30,1% (-1.562)
-18,3% (-866)
-14,8% (-425)
-23,1% (-86)
-7,7% (-676)
-31,8% (-612)
1,2% (15)
-15,4% (-1.671)
-19,8% (-466)
-9,1% (-2.513)
-30,6% (2.174)
-14,1% (-851)
di cui medici di cui dirigenti non
medici di cui personale
sanitario non dirigente di cui personale
tecnico non dirigente di cui personale
amm.vo non dirigente
La riduzione del personale nelle strutture sanitarie regionali dopo l'introduzione del piano di rientro. Variazioni 2013/2006 (assolute e %)
Aziende Sanitarie Locali Aziende Ospedaliere Totale
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione del 14,1%, pari a -7.550 unità (da 53.717 a 46.167 lavoratori).
Le ASL evidenziano un decremento del 15% (-5.763 unità), mentre nelle Aziende Autonome si registra una riduzione dell'11,7% (-1.787 unità).
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Concentrando l’attenzione sul solo personale dipendente delle ASL regionali, nel
2013 si contano 32.716 unità, pari al 70,9% dei dipendenti della sanità pubblica
regionale, in calo del 15% rispetto al 2006 (-5.763 unità) e del 17,5% con riferimento
al 2001 (-6.930 dipendenti).
Per quanto riguarda, in particolare, le singole categorie professionali,
analogamente a quanto sopra osservato, i tecnici non dirigenti segnalano la
contrazione più marcata in valori percentuali, perdendo il 30,1% delle risorse tra il
2006 e il 2013 (-1.562, da 5.181 a 3.619 dipendenti) e dimezzando il numero dei
lavoratori rispetto al 2001 (-48,4%). Più contenuta, al contrario, la riduzione della
dirigenza non medica (-19%, da 1.581 unità nel 2006 a 1.280 nel 2013), del
comparto amministrativo non dirigente (-18,3%, da 4.737 a 3.871 unità), della
dirigenza medica (-15,6%, da 7.962 a 6.716 dipendenti) e, infine, del personale
sanitario non dirigente (-12,8%, da 19.684 a 17.170 unità).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 3 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio.
Variazioni 2013/2006 e 2013/2001 (assolute e %)
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001
Assolute % Assolute %
Dirigenza medica -1.246 -15,6 -829 -11,0
Dirigenza non medica -301 -19,0 -488 -27,6
Personale sanitario non dirigente -1.823 -9,6 -1.465 -7,9
Personale tecnico non dirigente -1.562 -30,1 -3.392 -48,4
Personale amm.vo non dirigente -866 -18,3 -758 -16,4
Totale -5.763 -15,0 -6.930 -17,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
-15,6%; (-1.246) -19,0%; (-301)
-9,6%; (-1.823)
-30,1%; (-1.562)
-18,3%; (-866)
di cui medici di cui dirigenti non
medici
di cui personale sanitario non
dirigente di cui personale
tecnico non dirigente di cui personale
amm.vo non dirigente
La riduzione del personale dipendente nelle ASL del Lazio dopo l'introduzione del Piano di Rientro. Var.2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione complessiva del -15% (-5.763 unità)
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Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro *Comprende i contratti di lavoro a
tempo indeterminato e determinato
Tabella 4 - Il personale dipendente nelle ASL del Lazio. Anni 2001-2013, valori assoluti
Personale dirigente Personale non dirigente
Totale Dirigenza
medica
Dirigenza
non medica Sanitario Tecnico
Ammini-
strativo
2013 6.716 1.280 17.170 3.619 3.871 32.716
2012 6.837 1.323 17.291 3.706 3.969 33.190
2011 7.081 1.388 17.841 3.933 4.207 34.501
2010 7.348 1.419 18.271 4.093 4.380 35.645
2009 7.547 1.524 20.111 4.331 4.593 36.630
2008 7.762 1.563 18.912 4.609 4.725 37.673
2007 7.801 1.551 18.899 4.957 4.634 37.915
2006 7.962 1.581 18.993 5.181 4.737 38.479
2005 7.874 1.616 18.482 5.229 4.934 38.185
2004 7.876 1.618 18.757 5.722 5.034 39.134
2003 7.802 1.624 18.889 5.997 5.048 39.413
2002 7.845 1.676 19.104 6.643 4.791 40.132
2001 7.545 1.768 18.635 7.011 4.629 39.646 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Anche i dati relativi alle Aziende Ospedaliere – che godono di autonomia finanziaria
rispetto alle ASL e rappresentano dunque centri di costo indipendenti – evidenziano
una dinamica analoga a quella complessivamente osservata, registrandosi tra il 2006
e il 2013 un decremento pari all’11,7% del personale dipendente (-1.787 in valori
assoluti, passando da 15.238 a 13.451).
Con riferimento al 2001 si evidenzia al contrario una sostanziale stabilità,
condizionata tuttavia da modificazioni intervenute sotto il profilo amministrativo: i dati
relativi al periodo antecedente al 2004 devono infatti essere interpretati con
particolare cautela, soprattutto alla luce dei processi di “aziendalizzazione” delle
strutture ospedaliere, graduali e non simultanei, che hanno influito significativamente
anche sulla contabilizzazione del personale (ad esempio, secondo la Ragioneria dello
32.716 33.190
34.501
35.645
36.630
37.673 37.915 38.479 38.185
39.134 39.413 40.132
39.646
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il personale dipendente* nelle ASL del Lazio. Anni 2001-2013
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Stato, l’Azienda Ospedaliera Sant’Andrea e il Policlinico Tor Vergata nel 2001 contano
rispettivamente 63 e 11 dipendenti).
Analizzando le singole qualifiche professionali, nel 2013 circa l’80% del personale
risulta non dirigente: in particolare, 8.074 unità afferiscono all’area sanitaria, 1.310
sono inquadrate come tecnici e 1.312 nel settore amministrativo; si contano invece
2.453 dirigenti medici e 287 figure dirigenziali non mediche.
L’analisi dinamica evidenzia ancora una volta una forte contrazione del comparto
tecnico tra il 2006 e il 2013 (-31,8%, pari a -612 dipendenti), seguito dalla dirigenza
(-23,1% per i dirigenti non medici e -14,8% per i medici) e dal personale sanitario
non dirigente (-7,7%, pari a -676 addetti). In controtendenza il dato relativo al
comparto amministrativo non dirigente, che evidenzia una sostanziale stabilità,
riportando una crescita di 15 unità rispetto al 2006 (1.312 dipendenti nel 2013 a
fronte di 1.297 nel 2006).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 5 - Il personale dipendente nelle AO del Lazio.
Variazioni 2013/2006 e 2013/2001 (assolute e %)
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001
Assolute % Assolute %
Dirigenza medica -425 -14,8 158 6,9
Dirigenza non medica -86 -23,1 0 0,0
Personale sanitario non dirigente -676 -7,7 809 11,1
Personale tecnico non dirigente -612 -31,8 -1.514 -53,6
Personale amm.vo non dirigente 15 1,2 233 21,6
Totale -1.787 -11,7 -315 -2,3 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
-14,8%; (-425)
-23,1%; (-86)
-7,7%; (-676)
-31,8%; (-612)
1,2%; (+15)
di cui medici di cui dirigenti non
medici di cui personale
sanitario non dirigente di cui personale tecnico
non dirigente di cui personale amm.vo
non dirigente
La riduzione del personale dipendente nelle AO del Lazio dopo l'introduzione del Piano di Rientro. Var. 2013/2006 (assolute e %)
Tra il 2006 e il 2013 si registra una contrazione complessiva del -11,7% (-1.787 unità)
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Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro * Comprende i contratti di lavoro a tempo
indeterminato e determinato **Policlinico Umberto I, Policlinico e Fondazione Tor Vergata, Azienda Ospedaliera San Filippo Neri, Complesso
Ospedaliero San Giovanni-Addolorata, Azienda Ospedaliera Sant’Andrea, Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini, Istituto Malattie Infettive
Spallanzani. Il dato comprende i contratti di lavoro a tempo indeterminato e determinato.
Tabella 6 - Il personale dipendente nelle Aziende Ospedaliere. Anni 2001-2013, valori assoluti
Personale dirigente Personale non dirigente
Totale Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Sanitario Tecnico Ammini- strativo
2013 2.453 287 8.074 1.310 1.312 13.451
2012 2.553 291 8.135 1.356 1.324 13.675
2011 2.607 314 8.338 1.412 1.378 14.064
2010 2.635 334 8.443 1.462 1.415 14.303
2009 2.756 359 8.463 1.508 1.423 14.521
2008 2.781 359 8.411 1.665 1.242 14.470
2007 2.824 358 8.432 1.761 1.241 14.632
2006 2.878 373 8.750 1.922 1.297 15.238
2005 2.685 355 8.348 1.922 1.259 14.586
2004 2.597 324 8.563 2.544 1.324 15.365
2003 2.501 320 8.201 2.719 1.186 14.941
2002 2.456 311 7.734 2.726 1.131 14.372
2001 2.295 287 7.265 2.824 1.079 13.766 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
I dati per singola ASL o Azienda Ospedaliera evidenziano che nel 2013 ogni
struttura conta in media quasi 2.500 dipendenti; l’Ospedale che presenta la maggiore
dotazione di capitale umano è il San Camillo, con 4.109 dipendenti, che tuttavia
segnala una marcata contrazione di risorse, pari al -20% rispetto al 2006 (-1.024
unità) e al -34,2% con riferimento al 2001 (-2.139); al contrario, la struttura di
dimensioni inferiori (escludendo ARES 118, coni suoi 73 dipendenti nel 2013 e 99 nel
2006), - è l’Ospedale Spallanzani, che conta 596 dipendenti, evidenziando tuttavia
una sostanziale stabilità in termini dinamici, sia rispetto al 2006 (+33 unità), sia
rispetto al 2001 (+15 unità).
13.451
13.675
14.064
14.303
14.521 14.470 14.632
15.238
14.586
15.365
14.941
14.372
13.766
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il personale dipendente* nelle Aziende Ospedaliere** regionali Anni 2001-2013
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
12
Con riferimento alle ASL, la struttura più grande è quella di Frosinone, con 3.951
dipendenti, seguita da Roma H e Latina, che contano rispettivamente 3.750 e 3.633
dipendenti, mentre la struttura più piccola è quella che copre il territorio provinciale di
Rieti, con 1.544 dipendenti.
In termini dinamici, il decremento più consistente di risorse si rileva nella ASL
Roma A, che copre il territorio compreso nei primi 4 Municipi capitolini servendo
complessivamente circa mezzo milione di residenti: tra il 2006 e il 2013 il personale
dipendente è diminuito del 37,1%, passando da 3.022 a 1.902 unità (-1.120); con
riferimento al 2001 le risorse risultano quasi dimezzate (-46,8%, da 3.575 a 1.902).
Tabella 7 - Il personale dipendente nelle strutture sanitarie regionali. Dettaglio.
Anni 2001-2006-2013. Valori assoluti, variazioni assolute e %.
Valori assoluti Variazioni %
2001 2006 2013 2013/2006 2013/2001 2006/2001
Roma A 3.575 3.022 1.902 -37,1 -46,8 -15,5
Roma B 2.619 2.851 2.618 -8,2 0,0 8,9
Roma C 3.758 3.963 3.323 -16,1 -11,6 5,5
Roma D 2.563 2.515 2.278 -9,4 -11,1 -1,9
Roma E 2.863 2.646 2.056 -22,3 -28,2 -7,6
Roma F 1.794 1.725 1.631 -5,4 -9,1 -3,8
Roma G 3.624 3.561 3.097 -13,0 -14,6 -1,7
Roma H 4.475 4.283 3.750 -12,5 -16,2 -4,3
Frosinone 5.399 4.886 3.951 -19,1 -26,8 -9,5
Latina 3.837 3.907 3.633 -7,0 -5,3 1,8
Rieti 1.837 1.924 1.544 -19,7 -15,9 4,7
Viterbo 3.302 3.195 2.933 -8,2 -11,2 -3,2
Policlinico Umberto I 1.905 2.412 1.935 -19,8 1,6 26,6
Policlinico Tor Vergata 11 1.219 1.263 3,6 - -
AO San Filippo Neri 2.142 2.044 1.853 -9,3 -13,5 -4,6
AO San Giovanni 2.816 2.693 2.198 -18,4 -21,9 -4,4
AO Sant’Andrea 63 1.174 1.497 27,5 - -
AO San Camillo 6.248 5.133 4.109 -20,0 -34,2 -17,8
Imf Spallanzani 581 563 596 5,8 2,5 -3,1
Totale 53.412 53.717 46.167 -14,1 -13,6 0,6
Media 2.811 2.827 2.430 - - - Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
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13
1.1 Il personale per tipologia di contratto (tempo determinato e
indeterminato)
Al fine di individuare le principali caratteristiche e le dinamiche del mercato del
lavoro pubblico in campo sanitario, è utile osservare i dati complessivi sopra analizzati
in base alla tipologia di contratto di lavoro, distinguendo tra personale stabile (assunto
con contratto di lavoro a tempo indeterminato) e lavoratori a tempo determinato1.
I risultati mostrano un mercato del lavoro caratterizzato da un’ampia prevalenza di
contratti a tempo indeterminato: nel 2013 il 94,8% del personale dipendente dispone
infatti di tale tipologia di contratto (43.771 su un totale di 46.166 unità), mentre il
5,2% ha un contratto a termine.
Tale percentuale, che pure presenta una certa variabilità nella serie storica
annuale, risulta complessivamente crescente: i contratti a tempo determinato
rappresentavano infatti il 4,6% del totale nel 2001 ed il 4,1% nel 2006.
E’ opportuno precisare, tuttavia, che i dati analizzati in questa sede esulano
ovviamente da una valutazione relativa al personale “esterno” alle strutture, che
presta lavoro nelle strutture ospedaliere (spesso in un sistema di scarse tutele) per
conto delle società appaltatrici o affidatarie, non risultando pertanto censito dal Conto
del Tesoro. Questo tema, comunque, verrà ampiamente trattato nel capitolo secondo
del presente lavoro.
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
1 Il numero dei lavoratori a tempo determinato non rappresenta un dato di stock (il numero di
lavoratori al 31/12, come avviene per il tempo indeterminato), ma è ottenuto considerando le “unità
annue” di lavoro, ottenute sommando i mesi lavorati dal personale che presta attività lavorativa a
termine e dividendo il totale per i 12 mesi dell’anno. In tale modo, ad esempio, un individuo impiegato
per 3 mesi ed un altro impiegato per 6 daranno luogo a 0,75 unità di lavoro annue.
Personale a tempo indeterminato:
43.771 94,8%
Personale a tempo determinato:
2.396 5,2%
Composizione % del personale dipendente delle strutture sanitarie regionali in base alla durata del contratto. Anno 2013
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
14
Tabella 8 – Composizione del personale dipendente delle strutture sanitarie pubbliche
regionali in base alla tipologia di contratto. Anni 2001-2013, valori assoluti e % sul totale.
Tempo indeterminato Tempo determinato*
V.A. % V.A. %
2013 43.771 94,8 2.396 5,2
2012 44.465 94,9 2.400 5,1
2011 45.886 94,5 2.679 5,5
2010 47.212 94,5 2.736 5,5
2009 48.719 95,2 2.432 4,8
2008 49.986 95,9 2.157 4,1
2007 50.745 96,6 1.802 3,4
2006 51.540 95,9 2.177 4,1
2005 51.086 96,8 1.685 3,2
2004 53.172 97,6 1.284 2,4
2003 53.062 97,6 1.322 2,4
2002 52.679 96,6 1.840 3,4
2001 50.958 95,4 2.485 4,6 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
*in unità annue di lavoro a tempo pieno
Tabella 9 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* nelle strutture sanitarie
pubbliche regionali per qualifica professionale. Anni 2001-2013, valori assoluti
Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Pers. sanitario non dirigente
Pers. Tecnico non dirigente
Pers. Amm.vo non dirigente
T.I. T.D. T.I. T.D. T.I. T.D. T.I. T.D. T.I. T.D.
2013 8.297 872 1.468 99 24.122 1.122 4.694 235 5.121 62 2012 8.517 873 1.524 90 24.294 1.132 4.822 240 5.228 65 2011 8.781 907 1.618 84 24.849 1.330 5.061 284 5.481 104 2010 9.089 894 1.666 87 25.350 1.364 5.276 279 5.687 108 2009 9.513 790 1.782 101 27.441 1.133 5.519 320 5.937 79 2008 9.817 726 1.835 87 26.409 914 5.944 330 5.893 74 2007 10.033 592 1.834 75 26.552 779 6.398 320 5.846 29 2006 10.237 603 1.865 89 26.872 871 6.481 622 5.994 40 2005 10.030 529 1.859 112 26.305 525 6.702 449 6.107 86 2004 10.207 275 1.912 30 26.929 395 7.762 507 6.287 77 2003 10.048 263 1.913 31 26.582 511 8.289 427 6.159 90 2002 10.031 276 1.939 48 26.033 823 8.762 607 5.838 89 2001 9.399 441 1.861 194 24.745 1.184 9.297 539 5.582 127 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
*in unità annue di lavoro a tempo pieno
Coerentemente a quanto sopra evidenziato, l’analisi dinamica conferma una
consistente riduzione dei contratti “stabili” a fronte di un incremento del ricorso al
tempo determinato: con riferimento ai primi, tra il 2006 e il 2013 si evidenzia una
riduzione di 7.769 contratti di lavoro, che in termini percentuali equivale ad una
contrazione del 15,1% delle risorse (da 51.540 nel 2006 a 43.771 nel 2013), mentre i
contratti a tempo determinato – sebbene mostrino numeri fortemente variabili –
registrano nello stesso periodo un aumento delle unità annue pari complessivamente
al +7,7% (+219 unità in valori assoluti).
In entrambe le tipologie contrattuali si evidenzia un forte decremento dei
lavoratori impegnati nel comparto tecnico non dirigente, pari al -27,6% per i contratti
a tempo indeterminato (-1.787 unità in valori assoluti) e al -62,2% (-387 unità) per i
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
15
contratti a termine, dove tra l’altro risulta l’unica categoria professionale ad
evidenziare una dinamica negativa.
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
*in unità annue di lavoro a tempo pieno
La dinamica di crescita dei contratti a termine appena evidenziata è determinata
dal trend delle ASL, che tra il 2006 e il 2013 registrano un incremento del 23,3%
(+365 contratti), a fronte di una variazione del -24,1% (-146 contratti) nelle Aziende
Ospedaliere. Al contrario, la dinamica negativa registrata per i lavoratori a tempo
indeterminato trova conferma in tutte le strutture sanitarie territoriali, evidenziandosi
un decremento del -16,6% nelle ASL (-6.128 unità in valori assoluti) e del -11,2%
nelle Aziende Ospedaliere (-1.641).
-19,0% (-1.940)
+44,6% (+269)
-21,3 % (-397)
+11,4% (+10)
-10,1% (-2.720)
+28,8% (+251)
-27,6% (-1.787)
-62,2% (-387)
-14,6% (-873)
+53,9% (+22)
-15.1% (-7.769)
+7,7% (+219)
Variazione dei personale dipendente delle strutture sanitarie regionali (a tempo indeterminato e determinato) dopo l'introduzione del Piano di
Rientro. Var. 2013/2006 (assolute e %)
Dirigenza medica
Dirigenza non medica
Pers. sanitario non dirigente
Pers. tecnico non dirigente
Pers. amm.vo non dirigente
Totale
Contratti a tempo indeterminato Contratti a tempo determinato*
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
16
Tabella 10 - Il personale a tempo indeterminato e determinato* ASL e nelle Aziende
Ospedaliere. Anni 2001-2013, valori assoluti e % sul totale.
ASL Aziende Ospedaliere
Tempo indeterminato
Tempo determinato Tempo
indeterminato Tempo
determinato
V.A. % V.A. % V.A. % V.A. %
2013 30.782 94,1 1.934 5,9 12.989 96,6 462 3,4
2012 31.275 94,2 1.915 5,8 13.190 96,5 485 3,5
2011 32.326 93,7 2.175 6,3 13.560 96,4 504 3,6
2010 33.427 93,8 2.218 6,2 13.785 96,4 518 3,6
2009 34.647 94,6 1.983 5,4 14.072 96,9 449 3,1
2008 35.870 95,2 1.803 4,8 14.116 97,6 354 2,4
2007 36.537 96,4 1.378 3,6 14.208 97,1 424 2,9
2006 36.910 95,9 1.569 4,1 14.630 96,0 608 4,0
2005 36.929 96,7 1.256 3,3 14.157 97,1 429 2,9
2004 37.913 96,9 1.221 3,1 15.259 99,2 128 0,8
2003 38.230 97,0 1.183 3,0 14.832 99,1 135 0,9
2002 38.382 95,6 1.750 4,4 14.297 99,3 101 0,7
2001 37.284 94,0 2.362 6,0 13.674 99,3 92 0,7 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 11 – Variazioni del personale a tempo indeterminato e determinato nelle ASL e nelle
AO del Lazio. Variazioni 2013/2006, assolute e %
Variazioni assolute Variazioni %
ASL AO Totale ASL AO Totale
Tempo indeterminato -6.128 -1.641 -7.769 -16,6 -11,2 -15,1
Tempo determinato 365 -146 219 23,3 -24,1 7,7 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
17
1.2 Caratteristiche anagrafiche dei dipendenti e turnover
L’analisi delle informazioni anagrafiche del personale dipendente - a tempo
indeterminato - consente di tracciare con maggiore completezza un quadro descrittivo
del fenomeno e di rintracciare i principali cambiamenti intercorsi nel tempo in
relazione alla struttura demografica dei lavoratori; la scelta di escludere dall’analisi i
lavoratori a tempo determinato è stata dettata dal particolare criterio di classificazione
adottato per questi ultimi dalla Ragioneria dello Stato (Conto annuale del Tesoro), che
si basa sulle unità di lavoro annue e non sul numero effettivo di personale impiegato.
I risultati sopra analizzati hanno evidenziato un numero complessivo di lavoratori a
tempo indeterminato pari a 43.771 unità nel 2013, costituito per il 37,8% da uomini
(16.553 unità in valori assoluti), mentre le donne rappresentano ben il 62,2% del
totale (27.218 lavoratrici).
La piramide demografica evidenzia la prevalenza femminile in tutte le fasce di età
fino a 59 anni; tra gli ultrasessantenni, al contrario, i professionisti sanitari uomini
risultano in numero maggiore (3.006 uomini a fronte di 2.249 donne).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Confrontando i dati del 2013 con i valori relativi al 2006 e al 2001, si evidenzia
tuttavia in passato un maggiore “equilibrio” di genere, ovvero un progressivo
incremento della componente femminile, legato presumibilmente alla diversa struttura
per età dei lavoratori e delle lavoratrici della sanità, che ha comportato un’uscita
1
30
332
800
1.860
2.648
3.261
4.615
2.679
293
34
0
67
829
2.410
5.052
5.430
5.579
5.601
2.170
75
4
20-24 anni
25-29 anni
30-34 anni
35-39 anni
40-44 anni
45-49 anni
50-54 anni
55-59 anni
60-64 anni
65-67 anni
68+ anni
La piramide per età del personale dipendente nelle strutture sanitarie del Lazio. Anno 2013
Femmine
Maschi
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
18
inferiore delle seconde rispetto ai primi: la percentuale delle lavoratrici nella sanità
pubblica del Lazio si attestava infatti al 54% nel 2001 (contro il 46% di uomini),
salendo al 58,8% nel 2006 (a fronte del 41,2% di uomini), fino al valore più alto per
l’ultimo anno disponibile. La crescita della quota femminile non è quindi imputabile ad
una positiva dinamica in ingresso: tra il 2001 e il 2013, infatti, il numero di lavoratrici
si riduce dell’1,1% (-305 unità in valori assoluti), percentuale che arriva al -10,1%
considerando il solo periodo 2006-2013 (-3.066 unità); l’incremento delle quote “rosa”
sembra piuttosto determinato dalla consistente diminuzione del numero dei lavoratori
di sesso maschile, che tra il 2001 e il 2013 subisce un decremento pari al -29,4%,
perdendo complessivamente 6.882 addetti (di cui 4.703 solo dal 2006).
Tabella 12 – Il personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per genere.
Anni 2001, 2006 e 2013, valori assoluti e % sul totale.
Valori assoluti % sul totale
Maschi Femmine Totale Maschi Femmine Totale
2013 16.553 27.218 43.771 37,8 62,2 100,0
2006 21.256 30.284 51.540 41,2 58,8 100,0
2001 23.435 27.523 50.958 46,0 54,0 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 13 – Il personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per genere.
Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni assolute e %.
Var. 2013/2006 Var. 2013/2001 Var. 2006/2001
V.A. % V.A. % V.A. %
Maschi -4.703 -22,1 -6.882 -29,4 -2.179 -9,3
Femmine -3.066 -10,1 -305 -1,1 2.761 10,0
Totale -7.769 -15,1 -7.187 -14,1 582 1,1 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
La differente dinamica sopra evidenziata si correla inoltre significativamente alle
specificità di genere che caratterizzano le qualifiche professionali: escludendo la
categoria dei medici, che continua a vantare una prevalenza maschile, il comparto
tecnico non dirigente – il più interessato dai tagli e dalle politiche di esternalizzazione
– era infatti l’unico a presentare una maggioranza maschile nel 2006 (3.502 lavoratori
uomini a fronte di 2.979 lavoratrici) e, soprattutto, nel 2001 (5.430 contro 3.867),
raggiungendo una sostanziale parità di genere nel 2013 (2.373 uomini e 2.310
donne).
L’analisi per qualifica professionale consente inoltre di mettere in luce la
tradizionale segmentazione di genere del settore sanitario, che vede una maggiore
“specializzazione” maschile per l’erogazione delle cure mediche e femminile per
l’attività di assistenza: con riferimento al 2013, tra gli uomini la percentuale di medici
raggiunge infatti il 30,3%, a fronte del 12,1% delle donne (5.016 unità contro 3.281
in valori assoluti), mentre il comparto sanitario non dirigente, in primo luogo costituito
dagli infermieri, assorbe il 41,2% dei dipendenti uomini (6.819 unità) e ben il 63,6%
del totale delle lavoratrici della sanità regionale pubblica (17.303 in valori assoluti).
In termini dinamici, tuttavia, si evidenzia un progressivo incremento dei medici
donne, determinato dalla crescente presenza femminile nelle facoltà universitarie di
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
19
medicina: secondo i dati Almalaurea, infatti, tra il 2006 e il 2013 in Italia la quota di
donne che hanno conseguito la laurea in medicina nell’anno di riferimento aumenta di
quasi 27 punti percentuali (passando dal 30,2% del totale nel 2006 al 57% nel 2013);
questo “sorpasso” di genere – presente ancora solo nelle aule universitarie e non nel
contesto occupazionale - lascia comunque intendere la possibilità di una futura
inversione di rotta nella segmentazione delle qualifiche professionali in ambito
sanitario, con un numero di medici donne che supererà quello degli uomini.
Con riferimento al comparto medico dirigente, la quota “rosa” presenta infatti un
incremento di 264 unità tra il 2001 e il 2013 (passando da 3.017 a 3.281 addette),
mentre tra gli uomini si rileva una riduzione di 1.366 unità (da 6.382 a 5.016 medici),
con una crescita di 7,4 punti percentuali (dal 32,1% del 2001 al 39,5% del 2013).
Tuttavia il comparto sanitario non dirigente continua a vantare la maggiore
presenza femminile, con una quota “rosa” del 71,7% nel 2013 (la percentuale risulta
tra l’altro in crescita, attestandosi al 65,9% nel 2001 e al 70% nel 2006); seguono il
settore dirigenziale non medico (68,5%), il personale amministrativo non dirigente
(64,6%), i tecnici non dirigenti (49,3%) e, infine, i medici, con una percentuale della
componente femminile pari al 39,5%.
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 14 – Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001. Valori assoluti
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 5.016 3.281 6.597 3.640 6.382 3.017
Dirigenza non medica 462 1.006 681 1.184 750 1.111
Personale sanitario non dirigente 6.819 17.303 8.059 18.813 8.434 16.311
Personale tecnico non dirigente 2.373 2.310 3.502 2.979 5.430 3.867
Personale amm.vo non dirigente 1.812 3.309 2.333 3.661 2.368 3.214
Totale 16.553 27.218 21.172 30.277 23.435 27.523 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
30,3
12,1
2,8
3,7
41,2 63,6
14,3 8,5
10,9 12,2
Maschi Femmine
Composizione % del personale dipendente delle strutture sanitarie regionali per qualifica professionale. Anno 2013.
Personale amm.vo non dirigente
Personale tecnico non dirigente
Personale sanitario non dirigente
Dirigenza non medica
Dirigenza medica
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
20
Tabella 15 – Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001, percentuali di colonna
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 30,3 12,1 31,2 12,0 27,2 11,0
Dirigenza non medica 2,8 3,7 3,2 3,9 3,2 4,0
Personale sanitario non dirigente 41,2 63,6 38,1 62,1 36,0 59,3
Personale tecnico non dirigente 14,3 8,5 16,5 9,8 23,2 14,1
Personale amm.vo non dirigente 10,9 12,2 11,0 12,1 10,1 11,7
Totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 16 – Il personale dipendente per genere e qualifica professionale.
Anni 2013, 2006, 2001, percentuali di riga
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 60,5 39,5 64,4 35,6 67,9 32,1
Dirigenza non medica 31,5 68,5 36,5 63,5 40,3 59,7
Personale sanitario non dirigente 28,3 71,7 30,0 70,0 34,1 65,9
Personale tecnico non dirigente 50,7 49,3 54,0 46,0 58,4 41,6
Personale amm.vo non dirigente 35,4 64,6 38,9 61,1 42,4 57,6
Totale 37,8 62,2 41,2 58,8 46,0 54,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Come anticipato, la linea di rigore e di razionalizzazione dei costi, adottata ormai
da diversi anni, ha inciso profondamente sulle dinamiche occupazionali, attraverso un
sempre più stretto governo del turn-over. Al progressivo contenimento del flusso
occupazionale in entrata si sono sovrapposti interventi legislativi che hanno
progressivamente innalzato l’età di uscita dal lavoro, ostacolando il ricambio
generazionale.
L’analisi dei dati evidenzia che il numero annuo di nuovi assunti tra il 2006 e il
2013 si è ridotto di 88 punti percentuali, passando da 3.505 a 418 unità; similmente,
il numero di cessati registra un decremento pari al -68% (da 3.361 a 1.074 unità). I
dati evidenziano dunque una riduzione delle assunzioni superiore – in termini
percentuali – a quella delle cessazioni, che, come osservato in precedenza, ha
determinato in termini complessivi una contrazione della forza lavoro. Prevedibilmente
l’indice di compensazione – determinato dal rapporto tra assunti e cessati - che offre
una misura della capacità di “sostituzione” della forza lavoro e del ricambio
occupazionale, evidenzia un significativo decremento, passando da una situazione di
perfetta sostituibilità (nel 2006 l’indice si attestava al 102,3%) a un preoccupante
deficit di nuove assunzioni, che compensano solo per il 38,6% le cessazioni.
Analogamente anche l’indice di turnover complessivo, che misura la percentuale di
assunti e cessati in relazione alla forza lavoro totale, evidenzia una contrazione di
circa 10 punti, passando dal 13,7% nel 2006 al 3,5% nel 2013.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
21
Tabella 17 – Personale assunto e cessato nelle strutture sanitarie regionali*, indice di compensazione**
e indice di turnover complessivo***. Anni 2013-2001, valori assoluti, variazioni e indici.
Assunti Cessati Assunti - Cessati
Indice di compensazione**
Indice di turnover
complessivo***
2013 418 1.074 -656 38,9 3,4
2012 411 1.802 -1.391 22,9 5,0
2011 640 1.947 -1.307 32,9 5,6
2010 883 2.387 -1.504 37,0 6,9
2009 1.475 2.800 -1.325 52,7 8,5
2008 2.044 2.849 -805 71,7 9,8
2007 2.523 3.333 -810 75,7 11,5
2006 3.505 3.361 144 104,3 13,3
2005 3.386 5.060 -1.674 66,9 16,5
2004 2.441 2.832 -391 86,2 9,9
2003 2.260 2.419 -159 93,4 8,8
2002 3.989 2.616 1.373 152,5 12,5
2001 4.516 4.608 -92 98,0 17,9 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
*I dati non sono disponibili per il Policlinico Tor Vergata; **n.assunti/n.cessati * 100;
***[(n.assunti + n.cessati)/personale stabile]*100;
Le politiche di governo del turnover hanno pertanto determinato un prevedibile
incremento dell’età media dei lavoratori. Tra il 2001 e il 2013 l’età media del
personale delle strutture sanitarie regionali è infatti aumentata di 5 anni, passando da
45,7 anni nel 2001 a 50,7 nel 2013; nel dettaglio, l’incremento maggiore si evidenzia
nel periodo 2006-2013, registrandosi un aumento di 3,5 anni (da 47,2 a 50,7 anni).
L’analisi di genere, coerentemente a quanto evidenziato dalla piramide per età
rappresentata in apertura del paragrafo, evidenzia un’età media più elevata per gli
uomini, pari a 52,7 anni, a fronte di 49,6 per le donne; in termini dinamici, tuttavia,
tra il 2001 e il 2013 il comparto femminile evidenzia l’incremento maggiore, pari a
+5,7 anni (+3,9 rispetto al 2006), a fronte di +4,8 anni per gli uomini (+3,1 rispetto
al 2006).
Tabella 18 – Età media del personale a tempo indeterminato nelle strutture sanitarie regionali in base al
genere. Anni 2001, 2006 e 2013, età media e variazioni
2013 2006 2001 Var.
2013/2006
Var.
2013/2001
Var.
2006/2001
Maschi 52,7 49,6 47,9 3,1 4,8 1,7
Femmine 49,5 45,6 43,8 3,9 5,7 1,8
Totale 50,7 47,2 45,7 3,5 5,0 1,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
L’analisi per qualifica professionale evidenzia come l’età media sia più alta per i
livelli dirigenziali che, oltre a caratterizzarsi per i più lunghi percorsi di carriera,
richiedono un titolo di studio più alto, e quindi un’età più elevata in ingresso nel
mercato del lavoro.
Ciò premesso, tra i dirigenti non medici l’età media risulta nel 2013 pari a 55,1
anni (54,9 per gli uomini e 55,1 per le donne), scendendo a 54,5 anni tra i medici
(rispettivamente 55,5 e 52,8 anni). In termini dinamici, rispetto al 2001 si evidenzia
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
22
un aumento pari rispettivamente a +5,4 anni per i dirigenti non medici (+3,3 rispetto
al 2006) e a +6,2 anni per i medici (+3,9 rispetto al 2006).
L’età media scende a 53,3 anni per il comparto tecnico non dirigente (53,8 per gli
uomini e 52,8 per le donne), a 52,1 per il personale amministrativo non dirigente
(52,7 per gli uomini e 51,7 per le donne) e a 48,3 anni per i sanitari non dirigenti
(rispettivamente 50 e 47,7 anni); questi ultimi, pur rappresentando il comparto
relativamente più “giovane”, in termini dinamici hanno subito l’incremento più elevato,
pari a +4,1 anni rispetto al 2006 ed a +7,5 anni con riferimento al 2001.
Tabella 19 – Età media del personale dipendente per qualifica professionale.
Anni 2013,2006, 2001. Età media e variazioni
2013 2006 2001 Var.
2013/2006 Var.
2013/2001 Var.
2006/2001
Dirigenza medica 54,5 50,6 48,3 +3,9 +6,2 +2,3
Dirigenza non medica 55,1 51,8 49,7 +3,3 +5,4 +2,1
Personale sanitario non dirigente 48,3 44,2 40,8 +4,1 +7,5 +3,4
Personale tecnico non dirigente 53,3 50,6 48,9 +2,7 +4,4 +1,7
Personale amm.vo non dirigente 52,1 49,9 48,5 +2,2 +3,6 +1,4
Totale 50,7 47,2 45,7 +3,5 +5,0 +1,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 20 - Età media del personale a tempo indeterminato delle strutture sanitarie regionali in base al
genere e alla qualifica professionale. Anni 2013,2006 e 2001. Valori assoluti e variazioni
2013 2006 2001
M F M F M F
Dirigenza medica 55,5 52,8 51,8 48,5 49,4 46,0
Dirigenza non medica 54,9 55,1 53,3 50,9 52,1 48,0
Personale sanitario non dirigente 50,0 47,7 46,2 43,3 43,4 39,5
Personale tecnico non dirigente 53,8 52,8 51,4 49,6 49,3 48,4
Personale amm.vo non dirigente 52,7 51,7 51,5 48,9 50,7 46,9
Totale 52,7 49,5 49,6 45,6 47,9 43,8 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
23
1.3 Costo del lavoro e retribuzioni
Un ultimo approfondimento - che consente di completare il quadro finora tracciato
e leggere i risultati ottenuti da una prospettiva diversa - è relativo al sistema
retributivo del personale sanitario e, più in generale, al costo del personale impiegato
nel settore.
Le dinamiche retributive, infatti, sono influenzate dalle trasformazioni del mercato
del lavoro, riflettendo gli effetti delle manovre politiche e dei cambiamenti in atto.
Ciò considerato, l’analisi proposta riguarda l’andamento della spesa derivante
dall’utilizzo del personale in tutte le sue forme, dal tempo indeterminato alle varie
tipologie di flessibilità e di incarichi (oltre al tempo determinato anche le spese per
Co.Co.Co., consulenze, lavori interinali), e da tutte le altre spese non aventi carattere
direttamente retributivo, ma comunque correlate all’utilizzo del personale (spese per
missioni, buoni pasto, formazione, assegni familiari ecc.), nonché dagli oneri per le
coperture assicurative, la contribuzione previdenziale e per l’IRAP.
I dati mostrano che nel 2013 il costo del lavoro delle strutture sanitarie regionali
ammonta complessivamente a 2,9 miliardi di euro (di cui circa 2 miliardi relativi al
personale delle ASL e 900 milioni ai lavoratori delle Aziende Ospedaliere);
coerentemente alla struttura del mercato, il 98% del costo complessivo è relativo al
lavoro dipendente (a tempo indeterminato e determinato), mentre le forme
contrattuali più flessibili, che non costituiscono lavoro dipendente ma forme di
collaborazione (Co.Co.Co., incarichi libero-professionali, studi, ricerche, consulenze,
lavori interinali, ecc), “pesano” per un marginale 2%, ammontando il costo a 52,4
milioni di euro.
Le misure contenitive imposte dal Piano di Rientro, che hanno ridotto
significativamente il numero di lavoratori, hanno prevedibilmente determinato una
contrazione del costo del lavoro, che tra il 2006 e il 2013 perde quasi 350 milioni di
euro, pari al -10,6% in termini percentuali.
Al fine di ottenere un risultato non “distorto” dalle dinamiche dei prezzi, le
variazioni di costo sono state ricalcolate considerando i valori deflazionati, ottenuti
utilizzando quale deflatore l’Indice dei Prezzi al Consumo elaborato dal Fondo
Monetario Internazionale; i valori reali, che consentono di “leggere” il fenomeno
eliminando l’effetto della variazione dei prezzi, evidenziano un decremento pari al -
23,2%.
La contrazione è stata più marcata per i lavoratori “instabili”, che rappresentano
comprensibilmente una voce di costo più facilmente comprimibile rispetto al lavoro
dipendente, caratterizzato da un maggiore sistema di garanzie e di tutele: tra il 2006
e il 2013, infatti, il costo del lavoro dipendente subisce un decremento pari al -10,1%
(-22,8% considerando i valori reali), a fronte di una contrazione del - 31,3% per il
lavoro “instabile” (-41% in valori deflazionati).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
24
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 21 - Il costo del lavoro nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001-2013, valori assoluti in milioni di euro.
Costo del lavoro
dipendente*
Costo del lavoro del personale estraneo
all’amministrazione** Totale costo del lavoro
ASL AO Totale ASL AO Totale ASL AO Totale
2013 1.972,0 895,6 2.867,6 34,1 18,3 52,4 2.006,1 913,9 2.920,0
2012 2.005,5 933,8 2.939,3 36,6 22,3 58,9 2.042,0 956,1 2.998,1
2011 2.105,7 965,4 3.071,1 34,9 20,6 55,5 2.140,6 986,0 3.126,6
2010 2.138,2 938,5 3.076,7 37,9 18,2 56,1 2.176,2 956,7 3.132,9
2009 2.187,0 944,7 3.131,7 37,6 19,9 57,5 2.224,6 964,6 3.189,2
2008 2.134,0 971,8 3.105,8 25,9 17,3 43,2 2.160,0 989,1 3.149,1
2007 2.107,6 920,3 3.027,9 23,3 37,3 60,6 2.130,9 957,7 3.088,6
2006 2.225,4 965,0 3.190,4 35,8 40,5 76,3 2.261,2 1.005,5 3.266,7
2005 2.011,4 763,8 2.775,2 29,1 28,7 57,8 2.040,5 792,6 2.833,1
2004 1.987,8 870,9 2.858,7 35,6 27,4 63,0 2.023,4 898,2 2.921,6
2003 1.860,4 696,8 2.557,2 16,6 13,4 30,0 1.877,0 710,2 2.587,2
2002 1.815,8 700,8 2.516,6 13,3 9,7 23,0 1.829,1 710,5 2.539,6
2001 1.704,1 653,5 2.357,6 14,6 6,4 21,0 1.718,7 659,9 2.378,6 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
* Comprende i contratti a tempo indeterminato e determinato. ** Comprende i contratti di collaborazione continuata
e continuativa, le consulenze, i lavori socialmente utili e i contratti interinali.
2.006,1 2.042,0 2.140,6 2.176,2 2.224,6
2.160,0 2.130,9 2.261,2
2.040,5 2.023,4
1.877,0 1.829,1 1.718,7
913,9 956,1 986,0 956,7 964,6 989,1 957,7 1.005,5
792,6 898,2
710,2 710,5 659,9
2.920,1 2.998,2
3.126,6 3.132,9 3.189,2 3.149,1
3.088,6
3.266,7
2.833,1 2.921,6
2.587,2 2.539,6
2.378,6
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001
Il costo del Lavoro nelle strutture sanitarie regionali. Anni 2001-2013, valori assoluti in mln di euro.
ASL AO Totale
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
25
Tabella 22 - Il costo del lavoro nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni nominali e reali
Variazioni nominali
Variazioni reali (2001=100)
2013/2006 2013/2001 2013/2006 2013/2001
Costo del lavoro dipendente* -10,1 21,6 -22,8 -7,3
Costo del lavoro del personale instabile** -31,3 149,5 -41,0 90,1
Totale -10,6 22,8 -23,2 -6,5 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
* Comprende i contratti a tempo indeterminato e determinato. ** Comprende i contratti di collaborazione continuata
e continuativa, le consulenze, i lavori socialmente utili e i contratti interinali.
I risultati ottenuti hanno dunque evidenziato una riduzione del costo del lavoro
meno incisiva rispetto a quella relativa al numero dei dipendenti (-10,1% a fronte di -
14,1%); conseguentemente il costo pro capite – calcolato per i soli lavoratori a tempo
indeterminato e determinato – risulta crescente: tra il 2006 e il 2013, infatti, il costo
annuo per dipendente passa da 60.812 a 63.250 euro, con un incremento di circa 4
punti percentuali.
Rispetto al 2006, dunque, i lavoratori sono diminuiti ma costano mediamente di
più (al di là dell’effettivo potere d’acquisto dei loro redditi). Considerando inoltre che
negli ultimi anni non è avvenuto un cambiamento significativo nella composizione
percentuale delle qualifiche professionali dei lavoratori che – visto il forte gap
retributivo tra le categorie – avrebbe probabilmente accresciuto il costo del lavoro
complessivo, l’incremento del costo pro capite è imputabile all’aumento dell’anzianità
lavorativa e dei relativi scatti stipendiali, determinati anche dallo slittamento dell’età
pensionabile: secondo i dati del Conto Annuale del Tesoro, infatti, l’anzianità media
dei dipendenti del SSN, pari a 17 anni nel 2006, aumenta di quasi 2 anni nel 2013,
arrivando a 18,72 (era pari a 15,43 anni nel 2001). Dato, questo, che risulta
perfettamente in linea con quanto evidenziato al paragrafo precedente a proposito del
blocco delle nuove assunzioni e dell’incremento dell’età media.
Tabella 23 - Costo del lavoro per dipendente. Anni 2001-2013, valori assoluti in euro
ASL AO Totale
2013 61.320 67.946 63.250
2012 61.526 69.918 63.975
2011 62.046 70.107 64.380
2010 61.051 66.889 62.723
2009 60.731 66.427 62.348
2008 57.334 68.355 60.393
2007 56.203 65.450 58.778
2006 58.764 65.984 60.812
2005 53.438 54.339 53.687
2004 51.704 58.460 53.609
2003 47.623 47.537 47.599
2002 45.577 49.436 46.595
2001 43.352 47.936 44.534 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Passando all’analisi delle retribuzioni lorde, tra il 2006 e il 2013 si evidenzia un
incremento del 13,8% (+33,8 considerando il 2001), salendo il valore medio dei due
periodi da 35.623 a 40.541 euro (+4.918 euro).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
26
Confrontando i valori retributivi con quelli del costo del lavoro per dipendente si
evidenzia uno “scarto” di quasi 23 mila euro nel 2013 (25 mila nel 2006); il forte gap
è determinato, oltre che dal pesante cuneo fiscale e contributivo a carico delle aziende
sanitarie, anche dalla retribuzione “accessoria” (buoni pasto, assegni familiari, ecc)
garantita al personale dipendente.
Passando all’analisi delle singole categorie professionali, le remunerazioni maggiori
si rilevano prevedibilmente nelle categorie dirigenziali, soprattutto nella classe medica,
dove la retribuzione media si attesta a quasi 74 mila euro annui nel 2013; seguono i
dirigenti non medici (62.049 euro) e, con ampi scarti, il personale non dirigente del
comparto sanitario (32.724 euro annui), il personale tecnico (27.050 euro) e quello
amministrativo (26.760). Il personale dirigenziale vanta inoltre una crescita più
sostenuta della remunerazione rispetto al 2006 (+15,4% per i medici e +14,6% per i
dirigenti non medici), a fronte di valori più contenuti per il comparto i livelli non
dirigenziali (+12,8% per i tecnici, +12,7% per i sanitari e +8,4% per il personale
amministrativo).
Tuttavia i valori deflazionati – scorporati dell’effetto della variazione dei prezzi -
evidenziano una variazione negativa delle retribuzioni (pari mediamente al -2,3%)
segnalando dunque, a fronte di un incremento delle retribuzioni nominali, una
stagnazione dei salari reali, ovvero una regressione in termini di potere d’acquisto.
Tabella 24 - Le retribuzioni medie nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, valori assoluti in euro
2001 2006 2013
Dirigenza medica 58.361 63.784 73.617
Dirigenza non medica 45.883 54.151 62.049
Personale sanitario non dirigente 24.218 29.029 32.724
Personale tecnico non dirigente 20.831 23.973 27.050
Personale amm.vo non dirigente 20.607 24.686 26.760
Totale 30.296 35.623 40.541 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
Tabella 25 - Le retribuzioni medie nelle strutture sanitarie regionali.
Anni 2001, 2006 e 2013, variazioni % (nominali e reali).
Variazioni nominali Variazioni reali (2001=100)
2013/2006 2013/2001 2013/2006 2013/2001
Dirigenza medica 15,4 26,1 -0,9 -3,9
Dirigenza non medica 14,6 35,2 -1,6 3,0
Personale sanitario non dirigente 12,7 35,1 -3,2 2,9
Personale tecnico non dirigente 12,8 29,9 -3,1 -1,1
Personale amm.vo non dirigente 8,4 29,9 -6,9 -1,1
Totale 13,8 33,8 -2,3 1,9 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Ragioneria dello Stato – Conto Annuale del Tesoro
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27
Capitolo 2
Le esternalizzazioni in sanità
Le politiche di razionalizzazione del lavoro avviate nelle strutture sanitarie regionali
sono state affiancate da un crescente sistema di esternalizzazioni che hanno
interessato i diversi settori ed ambiti, coinvolgendo un numero crescente – ma
difficilmente quantificabile - di lavoratori.
La forte pressione esercitata dalle politiche di risparmio operate dal Governo
Centrale e i tagli alla sanità, hanno infatti giocato un ruolo determinante in questo
senso, favorendo il consolidarsi delle esternalizzazioni, prima a supporto e
progressivamente in sostituzione del personale dipendente.
Tuttavia le conseguenze di tale trasformazione all’interno dell’organizzazione
sanitaria pubblica vanno molto al di là dello scopo dichiarato per l’outsourcing, ovvero
quello di reperire da soggetti privati e a un prezzo più contenuto le competenze e le
capacità prima gestite “internamente” dal personale dipendente, facendo leva sulle
economie di scala e sul vantaggio competitivo delle società esterne, garantendo un
livello qualitativo adeguato; in un settore di pubblica utilità ed a forte impatto sociale
quale è quello dei servizi sanitari, l’analisi degli effetti delle esternalizzazioni – che
possono rappresentare una pratica aziendale virtuosa per le imprese “tradizionali” alla
ricerca dell’efficienza produttiva – non può limitarsi ad una prospettiva economicistica
(peraltro molto discutibile anche in termini di mera convenienza). Da un lato, infatti, è
possibile osservare che il processo di “aziendalizzazione” delle strutture sanitarie ne
può mettere a rischio la stessa mission, ovvero quella di anteporre le esigenze di
assistenza e di cura del paziente alla prospettiva economica e di copertura dei costi.
Un secondo motivo di perplessità risiede nel fatto che il forte ricorso alle
esternalizzazioni, considerando anche la consistente “dimensione” finanziaria del
settore sanitario e dunque l’entità economica dei bandi di gara, potrebbe lasciare
spazio a fenomeni di corruzione e inefficienze organizzative, che rischiano di
accrescere - anche in maniera consistente - i costi economici e sociali, fino a superare
quelli delle gestioni interne.
Sul fronte più strettamente occupazionale, inoltre, è necessario considerare che
soltanto una quota delle risorse finanziarie assegnate ai soggetti “esterni” per la
realizzazione di servizi (in particolare per tutti quelli a più alta intensità di lavoro), è
destinato alla remunerazione dei lavoratori; le somme ottenute, infatti, vengono
gestite autonomamente dalle società appaltatrici che, oltre alla copertura dei costi di
struttura e di quelli “industriali” derivanti dall’affidamento, dovranno garantirsi un
margine di profitto.
Inoltre, le politiche di outsourcing possono favorire pratiche illecite e/o scorrette
che hanno effetti avversi sulle condizioni dei lavoratori, quali l’utilizzo di false
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28
esternalizzazioni volte a “mascherare” licenziamenti di massa, la precarizzazione dei
lavoratori o la “migrazione” degli addetti in società affidatarie controllate dalle società
appaltanti, al fine di continuare a usufruire delle loro prestazioni di lavoro senza
alcuna assunzione diretta.
È evidente, al riguardo, che l’azione di controllo così come l’imposizione di clausole
sociali di salvaguardia delle condizioni e dei contratti di lavoro, da parte della stazione
appaltante (la Regione, le ASL, le Aziende Ospedaliere), laddove applicate
rigidamente, potrebbero limitare numerosi comportamenti distorsivi; ma è altrettanto
evidente che ancora pochissimo è stato finora realizzato in tale direzione, esponendo i
lavoratori coinvolti nei processi di esternalizzazione a condizioni spesso “punitive” e
limitandone peraltro profondamente le possibilità di rivendicazione di maggiori diritti e
tutele.
Ciò premesso, dunque, il secondo momento di indagine del presente lavoro si
occuperà di analizzare e comprendere le principali peculiarità che caratterizzano il
sistema degli appalti e degli affidamenti in economia nelle strutture sanitarie regionali,
facendo particolare riferimento all’area dei servizi, maggiormente interessata da
questo processo di “trasformazione”. In particolare, l’outsourcing in sanità interessa
prevalentemente i servizi “non clinici” e ha conosciuto una maggiore espansione nei
cosiddetti settori “no core” (ovvero la sicurezza, i servizi di lavanderia, pulizia e
sterilizzazione, i servizi di ristorazione e di parcheggio), ovvero marginali rispetto alla
mission delle strutture sanitarie rappresentata dalle attività di diagnosi, cura e
assistenza; l’esternalizzazione dei servizi propriamente “clinici”, molto più marginale,
ha invece interessato soprattutto le analisi chimiche di laboratorio e l’assistenza
infermieristica.
Il presente capitolo, pertanto, si propone di fornire un’analisi del sistema degli
appalti e degli affidamenti in economia nel settore sanitario regionale; la ricerca -
condotta attraverso la ricognizione dei dati pubblicati nella Banca Dati sui Contratti
Pubblici dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione, che rappresenta una preziosa fonte
informativa a riguardo – si propone di individuare le principali caratteristiche
“tecniche” del fenomeno (tipologia di servizi affidati, modalità di conferimento, giro
d’affari del settore) allo scopo di valutarne le caratteristiche, le specificità e la
diffusione nel contesto sanitario regionale.
2.1 Appalti e affidamenti in economia: quadro generale
Al fine di ottenere un quadro storico significativo l’intervallo temporale di
riferimento scelto per l’analisi copre gli ultimi cinque anni, comprendendo dunque i
bandi di gara pubblicati nel periodo 2010-2014. La fonte informativa utilizzata è la
Banca Dati ANAC anche se è opportuno precisare che i dati relativi alle ultime due
annualità sono stati filtrati e estrapolati direttamente dalla Banca Dati - liberamente
accessibile sul sito web dell’Autorità - mentre i dati relativi agli anni precedenti,
antecedenti all’entrata in vigore della legge sulla trasparenza e non disponibili nel
database, sono stati richiesti direttamente all’Autorità, che ha elaborato e trasmesso i
risultati in forma aggregata.
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29
Nello specifico, i dati comprendono le gare relative agli affidamenti di servizi, lavori
e forniture pubblicate dalle strutture sanitarie regionali, ovvero le ASL e le Aziende
Ospedaliere, nonché i bandi di gara regionali di pertinenza sanitaria. I risultati
presentati di seguito comprendono tutte le gare bandite, molte delle quali non hanno
ancora concluso l’iter di aggiudicazione, pertanto tutti gli approfondimenti, comprese
le valutazioni di natura economica - che saranno oggetto di una specifica sezione -
fanno riferimento alle gare per le quali è stato pubblicato un bando di gara e non solo
a quelle che, ad oggi, risultano già aggiudicate.
Ciò premesso, i dati – articolati, in questa prima fase, in singoli lotti di gara –
evidenziano un numero significativo di affidamenti che interessa in misura consistente
le forniture, a fronte di valori molto più contenuti per i servizi e, soprattutto, per i
lavori.
Occorre precisare tuttavia che nella maggior parte dei casi – e soprattutto nelle
gare di notevole entità economica – la durata o il termine di esecuzione dei contratti
ha natura pluriennale e non è stato dunque possibile riclassificare i bandi in base a un
criterio di competenza “contabile”, pertanto i risultati fanno riferimento solo al numero
delle gare pubblicate nell’anno in corso, senza alcuna valutazione di carattere
dinamico.
Tabella 1 – Numero di lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanità**. Anni 2010-2014, valori assoluti
Settore Anno ASL e AO Regione Lazio* Totale
Forniture
2010 2.512 n.d. 2.512
2011 8.622 n.d. 8.622
2012 6.864 n.d. 6.864
2013 1.612 5 1.617
2014 1.605 48 1.653
Lavori
2010 39 n.d. 39
2011 557 n.d. 557
2012 735 n.d. 735
2013 58 0 58
2014 38 0 38
Servizi
2010 326 n.d. 326
2011 725 n.d. 725
2012 746 n.d. 746
2013 379 3 382
2014 294 16 310
Totale
2010 2.877 n.d. 2.877
2011 9.904 n.d. 9.904
2012 8.345 n.d. 8.345
2013 2.049 8 2.057
2014 1.937 64 2.001 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
*Per gli anni 2010-2012 non è stato possibile isolare i bandi regionali di pertinenza sanitaria
**Sono escluse le gare gestite da Consip Spa
Analoghe considerazioni valgono anche sul fronte delle spese: gli importi di gara
non quantificano le somme effettivamente impegnate a seguito del perfezionamento
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30
delle procedure di aggiudicazione, ma sono una “misura” delle risorse
complessivamente messe a bando negli ultimi due anni.
I risultati, tuttavia, consentono di mettere in luce la “dimensione economica” del
settore, che registra un giro d’affari considerevole: con riferimento all’ultimo anno
disponibile, le risorse messe a bando superano infatti i 10 miliardi di euro (che
raggiungono i 14,4 miliardi considerando l’intero quinquennio di riferimento). Il
risultato è determinato soprattutto dalle forniture, che segnalano importi per 8,5
miliardi (di cui una grossa percentuale è relativa alla gara centralizzata per la fornitura
di farmaci che verrà approfondita in seguito) e dai servizi, con 1,8 miliardi (a fronte di
447 milioni nell’anno precedente).
Tabella 2 – Valore complessivo dei lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanità.
Anni 2010-2014, valori assoluti in migliaia di euro
Settore Anno ASL e AO Regione Lazio Totale
Forniture
2010 355.357,7 n.d. 355.357,7
2011 725.662,4 n.d. 725.662,4
2012 280.767,1 n.d. 280.767,1
2013 366.101,8 4.737,0 370.838,8
2014 8.416.667,7 90.127,6 8.506.795,4
Lavori
2010 21.962,0 n.d. 21.962,0
2011 12.285,0 n.d. 12.285,0
2012 4.852,6 n.d. 4.852,6
2013 37.651,7 0,0 37.651,7
2014 14.074,9 0,0 14.074,9
Servizi
2010 185.035,0 n.d. 185.035,0
2011 1.240.735,3 n.d. 1.240.735,3
2012 325.667,8 n.d. 325.667,8
2013 415.978,8 30.831,7 446.810,6
2014 361.898,1 1.450.652,0 1.812.550,1
Totale
2010 562.354,7 n.d. 562.354,7
2011 1.978.682,7 n.d. 1.978.682,7
2012 611.287,5 n.d. 611.287,5
2013 819.732,4 35.568,7 855.301,1
2014 8.792.640,8 1.540.779,7 10.333.420,5
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
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31
Tabella 3 – Valore medio dei lotti di gara pubblicati nel Lazio, settore sanità.
Anni 2010-2014, valori assoluti
Settore Anno ASL e AO Regione Lazio Totale
Forniture
2010 141.464,0 n.d. 141.464,0
2011 84.164,0 n.d. 84.164,0
2012 40.904,3 n.d. 40.904,3
2013 227.110,3 947.395,4 229.337,5
2014 5.244.029,7 1.877.659,2 5.146.276,7
Lavori
2010 563.128,5 n.d. 563.128,5
2011 22.055,7 n.d. 22.055,7
2012 6.602,2 n.d. 6.602,2
2013 649.167,1 0 649.167,1
2014 370.393,4 0 370.393,4
Servizi
2010 567.592,1 n.d. 567.592,1
2011 1.711.359,0 n.d. 1.711.359,0
2012 436.552,0 n.d. 436.552,0
2013 1.097.569,5 10.277.244,3 1.169.661,2
2014 1.230.946,0 90.665.751,8 5.846.935,9
Totale
2010 195.465,7 n.d. 195.465,7
2011 199.786,2 n.d. 199.786,2
2012 73.251,9 n.d. 73.251,9
2013 400.064,6 4.446.088,8 415.800,2
2014 4.539.308,6 24.074.682,4 5.164.128,2
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
2.2 Gli appalti e gli affidamenti in economia: anni 2013 e 2014
Come anticipato, con riferimento agli anni 2013 e 2014 è stata realizzata un’analisi
maggiormente esaustiva, dettata in parte dalla maggiore disponibilità di dati (con
riferimento all’ultimo biennio i risultati, in questa sede presentati in forma aggregata,
sono stati singolarmente estrapolati dal database ANAC e successivamente
riclassificati) e in parte dalla scelta di inserire nell’analisi anche le gare regionali di
pertinenza sanitaria, non disponibili per le annualità pregresse.
Passando all’analisi dei dati, nel corso degli ultimi 2 anni nel Lazio sono stati
pubblicati 2.853 bandi di gara in ambito sanitario (in particolare, 1.394 sono stati
pubblicati nel 2013 e 1.459 nel 2014), di cui 2.181 relativi ad affidamenti di forniture,
95 di lavori e 579 di servizi.
Tabella 4 – Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Classificazione per anno e settore di riferimento
Forniture Lavori Servizi Totale
2013 1.005 58 331 1.394
2014 1.176 37 248 1.459
Totale 2.181 95 579 2.853
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
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32
Facendo riferimento ai singoli lotti, ovvero alle singole articolazioni geografiche o
merceologiche in cui sono frammentati gli appalti più “grandi” (in termini di entità
economica e competenza territoriale), si registra un totale di 4.058 lotti (come
osservato in precedenza, 2.057 fanno riferimento all’anno 2013 e 2.001 al 2014), di
cui 3.270 afferenti al settore delle forniture, 96 ai lavori e 692 ai servizi.
Tabella 5 – Bandi di gara e lotti banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Numero di gare e di lotti classificati per settore di riferimento.
Forniture Lavori Servizi Totale
N. appalti 2.181 95 579 2.855
N. lotti 3.270 96 692 4.058 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
Dal punto di vista metodologico, i risultati sono stati ottenuti “filtrando” dal
Database dell’ANAC le gare bandite dalle 12 ASL regionali e dalle Aziende Ospedaliere
Autonome (San Filippo Neri, San Camillo Forlanini, Sant’Andrea, San Giovanni
Addolorata, Spallanzani, ARES 118 e i due Policlinici Universitari, ovvero Umberto I e
Tor Vergata). A queste sono state aggiunte le gare regionali in materia sanitaria che
hanno consentito di avere un quadro più esaustivo del fenomeno.
I dati hanno evidenziato che gli affidamenti più significativi – sia in termini di
entità economica che, soprattutto, di “importanza” del servizio affidato (come, ad
esempio, l’intera gestione del Recup, il centro unico di prenotazione) – sono gestite da
gare regionali, al fine di assicurare un efficace coordinamento e una visione unitaria
delle politiche di acquisizione di beni e servizi. A tale scopo, infatti, è stata istituita la
Direzione Regionale Centrale Acquisti, che – insieme a Consip Spa, l’ente nazionale
preposto alla gestione unitaria degli acquisti della PA - promuove un sistema integrato
di acquisizioni, operando in maniera trasversale alle strutture pubbliche interne al
territorio regionale, al fine di semplificare i processi di approvvigionamento e ridurre i
costi di gestione delle gare.
Passando all’analisi dei dati, i soggetti appaltanti che hanno bandito il maggior
numero di gare sono le ASL, con 1.662 procedure attivate (di cui 1.204 di fornitura,
54 di lavori e 404 di servizi), seguite dai 7 Ospedali Autonomi con 1.181 bandi di gara
(972 di forniture, 41 di lavori e 168 di servizi). Gli appalti di competenza regionale,
infine, sono solo 12 (5 di forniture e 7 di servizi), che tuttavia coinvolgono tutte le
strutture ospedaliere regionali e risultano articolati in 72 lotti di gara.
Tabella 6 – Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario
Anni 2013-2014, valori assoluti. Classificazione per settore di riferimento e soggetto appaltante
Aziende Sanitarie
Locali* Aziende
Autonome** Regione Lazio Totale
Forniture 1.204 972 5 2.181
Lavori 54 41 0 95
Servizi 404 168 7 579
Totale 1.662 1.181 12 2.855
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
*Comprende le 8 ASL di Roma e provincia (da ASL A ad H) e le ASL delle altre 4 province.
**Policlinico Umberto I, Policlinico e Fondazione Tor Vergata, Azienda Ospedaliera San Filippo Neri, Complesso
Ospedaliero San Giovanni-Addolorata, Azienda Ospedaliera Sant’Andrea, Azienda Ospedaliera San Camillo-Forlanini,
Istituto Malattie Infettive Spallanzani, ARES 118.
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33
Analizzando, nel dettaglio, i dati relativi alle singole strutture, le aziende più
“esternalizzate” risultano il San Camillo Forlanini e il Policlinico Umberto I, che sono
anche le strutture ospedaliere più grandi della Capitale, in termini di bacino d’utenza e
di lavoratori coinvolti. Il San Camillo in due anni ha avviato ben 348 procedure di
gara, relative soprattutto alle forniture (308 bandi di gara, con particolare riferimento
alle forniture di farmaci, vaccini, strumentazioni mediche), seguite, a grande distanza,
dalle gare di servizi (36) e di lavori (4), mentre l’Umberto I ha bandito 314 gare, di
cui 271 nel settore delle forniture, 23 nei servizi e 17 nei lavori.
Tra le ASL il numero maggiore di bandi si rileva nelle ASL Roma H, Rieti e Latina,
che contano rispettivamente 284, 267 e 238 bandi pubblicati.
Tabella 7 – Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio, settore sanitario.
Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
ASL Settore
Forniture Lavori Servizi Totale
Regione Lazio 5 0 7 12
Roma A 113 7 25 145
Roma B 122 3 51 176
Roma C 81 7 40 128
Roma D 52 3 20 75
Roma E 107 3 48 158
Roma F 10 4 12 26
Roma G 31 0 9 40
Roma H 197 3 84 284
Frosinone 24 6 21 51
Latina 190 8 40 238
Rieti 240 2 25 267
Viterbo 37 8 29 74
Pol. Umberto I 271 17 23 314
Pol. Tor Vergata 29 0 14 43
AO San Filippo Neri 70 1 21 92
AO San Giovanni 35 1 13 49
AO Sant’Andrea 108 4 12 124
AO San Camillo 308 4 36 348
Imf Spallanzani 139 12 20 171
ARES 118 9 2 29 40
Totale 2.181 95 579 2.855 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
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34
2.2 Le procedure di affidamento
Con riferimento alle procedure di affidamento, ovvero alle procedure di scelta del
contraente volte ad individuare gli operatori economici ai quali affidare le forniture, i
lavori e i servizi messi a bando, i dati evidenziano una situazione fortemente
eterogenea, da cui emerge un vasto utilizzo delle procedure ordinarie ma anche un
ampio ricorso alle fattispecie di carattere “eccezionale” (quali, ad esempio, le
procedure negoziate) introdotte e regolamentate nel D.lgs. 163/2006 che disciplina la
materia (il cosiddetto “Codice degli Appalti”).
In termini metodologici al fine di poter realizzare un’analisi il più possibile
approfondita e corretta, così come per poter individuare le caratteristiche tecniche e le
specificità delle procedure di affidamento in ambito sanitario nella regione Lazio, si è
proceduto in primo luogo distinguendo tra le due macro-categorie delle procedure di
appalto e degli affidamenti in economia e, successivamente, classificando i bandi in
base alle singole tipologie di affidamento così come disciplinate dal Codice del Appalti.
In linea generale, in base ai risultati ottenuti è emerso che il 41,2% dei contratti
pubblici banditi dalle strutture sanitarie del Lazio negli ultimi due anni è affidato
mediante l’indizione di una gara di appalto (condotta attraverso le varie fattispecie
esaminate dal codice che verranno commentate in seguito); al contrario, gli
affidamenti in economia costituiscono il 27,6% delle gare (789 bandi in valori
assoluti), mentre gli affidamenti gestiti dalle centrali di committenza – aggiudicati in
adesione ad accordi quadro/convenzioni - rappresentano il 31% dei contratti (885
gare).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
*Procedura aperta, procedura ristretta, procedure negoziate, Sistema dinamico di acquisizione; **Affidamento diretto,
Cottimo fiduciario, Affidamento diretto a società in house; ***Affidamento diretto in adesione ad accordo
quadro/convenzione, confronto competitivo in adesione ad accordo quadro/convenzione;
Appalti 41,2%
(1.177 bandi di gara)
Affidamenti in economia
27,6% (789 bandi di gara)
Contratti gestiti dal MEPA 31,0%
(885 bandi di gara)
Le gare bandite nelle strutturre sanitarie regionali. Classificazione in base alla procedura di affidamento. Anni 2013-2014
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
35
Analizzando, nel dettaglio, le singole fattispecie disciplinate dal Codice degli Appalti
si rileva che la procedura maggiormente utilizzata è quella degli “affidamenti diretti in
adesione ad accordo quadro/convenzione”, che ha regolato l’affidamento del 27,8%
dei bandi (795 in valori assoluti) emessi nel biennio 2013-2014. Si tratta di una
procedura che ha conosciuto una forte espansione dopo l’introduzione del mercato
elettronico e delle “centrali di committenza” cui è affidata la gestione delle gare. Nello
specifico, in questo tipo di aggiudicazioni la centrale di acquisto che gestisce la fase
procedurale è un soggetto diverso dalla stazione appaltante a cui è destinato
l’affidamento in oggetto, che si occupa invece della fase esecutiva provvedendo
all’affidamento dell’incarico una volta terminato l’iter di gara. Con riferimento ai singoli
settori, questa tipologia di affidamenti trova applicazione soprattutto nelle forniture
(729 contratti), a fronte di valori decisamente più contenuti per i servizi (64) e i lavori
(2 contratti). Il motivo di ciò è ascrivibile al fatto che generalmente gli accordi quadro
sono utilizzati soprattutto quando le stazioni appaltanti non sono in grado di definire a
priori l’effettiva quantità di beni di cui necessitano (il contratto, infatti, non vincola la
stazione appaltante all’acquisto della quantità di beni o servizi preventivamente
stimati se non vi è la necessità), situazione, questa, che in ambito ospedaliero si
verifica molto frequentemente in relazione alle forniture di medicinali.
Tornando all’analisi dei dati, si evidenzia inoltre un utilizzo particolarmente diffuso
delle procedure negoziate, in particolare di quelle che non prevedono la pubblicazione
del bando di gara. Anche in questo caso si tratta di fattispecie eccezionali che
derogano alle ordinarie modalità di affidamento e alle quali si può fare ricorso solo a
specifiche condizioni elencate nel Codice degli Appalti (art. 56 e 57); con riferimento a
quelle che non prevedono la pubblicazione del bando di gara, queste sono utilizzate
soprattutto per l’aggiudicazione di servizi “ripetitivi”, già affidati mediante gara aperta
agli operatori economici aggiudicatari, per i quali si intende (sotto specifiche
condizioni) determinare un semplice rinnovo, ritenendosi pertanto non necessaria
l’indizione di un nuovo bando di gara. A tale riguardo, i risultati mostrano che i
contratti per i quali è prevista la procedura negoziata senza pubblicazione del bando di
gara sono 763, pari al 26,7% del totale, di cui 489 relativi alle forniture, 219 ai servizi
e 55 ai lavori.
Le altre procedure di aggiudicazione utilizzate risultano le fattispecie “ordinarie”,
ovvero le procedure aperte, cioè i cosiddetti appalti “in senso stretto” (in cui ogni
operatore economico interessato alla gara, in possesso dei requisiti richiesti, può
presentare un’offerta), e gli affidamenti in economia, nelle due declinazioni di
affidamento diretto e cottimo fiduciario, che sono limitati ai cosiddetti “appalti sotto
soglia comunitaria” e che lasciano un forte margine di discrezionalità alle stazioni
appaltanti.
Con riferimento alle procedure aperte, queste rappresentano la modalità di
conferimento di 352 contratti messi a bando (il 12,3% del totale), di cui 238 afferenti
al settore delle forniture, 103 ai servizi e 11 ai lavori.
I contratti per i quali è previsto l’affidamento in economia sono invece 789 (di cui
596 del settore delle forniture, 172 dei servizi e 21 dei lavori); nello specifico, in 535
casi si fa ricorso all’affidamento diretto, in 246 casi al cottimo fiduciario, mentre 8
bandi di gara definiscono l’affidamento diretto di servizi a società in house, ovvero a
società a capitale interamente pubblico, che sono stati volutamente separati rispetto
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36
agli affidamenti diretti “ordinari” perché oggetto di una specifica disciplina
regolamentata nel Codice. La differenza tra l’affidamento diretto e il cottimo fiduciario
risiede essenzialmente nel fatto che, mentre nell’amministrazione diretta le
acquisizioni sono effettuate con mezzi propri della stazione appaltante - o
noleggiati/assunti per l’occasione -, nel cottimo fiduciario le acquisizioni avvengono
mediante affidamento a terzi.
L’utilizzo diffuso degli affidamenti in economia – che, in virtù dei vincoli
comunitari, riguarda comunque essenzialmente il numero di contratti e non
l’ammontare complessivo degli importi messi a bando - è determinato dal fatto che la
disciplina e la regolamentazione di questa tipologia di contratto è lasciata alla
discrezionalità delle stazioni appaltanti, che dovrebbero provvedere a regolamentarne
l’uso per evitare che venga utilizzato impropriamente rispetto alle finalità dell’azione
amministrativa e per l’aggiudicazione di appalti artificiosamente frazionati.
Tabella 8 – Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio per procedura di affidamento, settore
sanità. Valori assoluti. Anni 2013-2014
Forniture Lavori Servizi Totale
Appalti 771 72 334 1177
Procedura aperta 238 11 103 352
Procedura ristretta 14 4 7 25
Procedura negoziata previa pubblicazione del bando 6 2 4 12
Procedura negoziata senza previa pubbl. del bando 489 55 219 763
Sistema dinamico di acquisizione 24 0 1 25
In economia 596 21 172 789
Affidamento diretto 416 8 111 535
Affidamento diretto a società in house 0 0 8 8
Cottimo fiduciario 180 13 53 246
Contratti gestiti dal MEPA 813 2 70 885
Affidamento diretto in adesione ad accordo/convenz. 729 2 64 795
Confronto competitivo in adesione ad acc./convenz. 84 0 6 90
NC 1 0 3 4
Totale 2.181 95 579 2.855 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
Tabella 9 - Appalti e affidamenti in economia banditi nel Lazio per procedura di affidamento, settore
sanità. Valori %. Anni 2013-2014
Forniture Lavori Servizi Totale
Appalti 35,4 75,8 57,7 41,2
Procedura aperta 10,9 11,6 17,8 12,3
Procedura ristretta 0,6 4,2 1,2 0,9
Procedura negoziata previa pubblicazione del bando 0,3 2,1 0,7 0,4
Procedura negoziata senza previa pubbl. del bando 22,4 57,9 37,8 26,7
Sistema dinamico di acquisizione 1,1 0,0 0,2 0,9
In economia 27,3 22,1 29,7 27,6
Affidamento diretto 19,1 8,4 19,2 18,7
Affidamento diretto a società in house 0,0 0,0 1,4 0,3
Cottimo fiduciario 8,3 13,7 9,2 8,6
Contratti gestiti dal MEPA 37,3 2,1 12,1 31,0
Affidamento diretto in adesione ad accordo/convenz. 33,4 2,1 11,1 27,8
Confronto competitivo in adesione ad acc./convenz. 3,9 0,0 1,0 3,2
NC 0,0 0,0 0,5 0,1
Totale 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
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37
2.3 Importi di gara
L’analisi relativa agli importi di gara dei bandi pubblicati nel biennio 2013-2014 nel
settore della sanità nel Lazio ha indicato innanzitutto un ammontare complessivo pari
a quasi 11,2 miliardi di euro. Con riferimento ai singoli settori, gli importi maggiori
sono destinati prevedibilmente alle forniture, che con 2.172 bandi pubblicati
assorbono quasi l’80% delle risorse disponibili (8,9 miliardi di euro); seguono i servizi,
i cui importi complessivi ammontano a 2,3 miliardi e, infine, i lavori, con una spesa di
quasi 52 milioni di euro.
Se il valore medio di ogni affidamento varia notevolmente in relazione al settore di
riferimento e, soprattutto, alla procedura di affidamento scelta (che sarà oggetto di
uno specifico approfondimento), è tuttavia possibile evidenziare che, in termini
complessivi, ciascun bando di gara pubblicato ha un valore medio di 3,9 milioni di
euro.
Tabella 10 - Importi medi e totali dei bandi di gara nel Lazio, settore sanità.
Valori assoluti. Anni 2013-2014
Numero bandi Importo medio
Importo totale
VA (in migliaia di €)
%
Forniture 2.181 4.070.442 8.877.634,2 79,3
Lavori 95 544.491 51.726,6 0,5
Servizi 579 3.902.177 2.259.360,7 20,2
Totale 2.855 3.918.992 11.188.721,5 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
I dati relativi alle procedure di acquisizione evidenziano come – analogamente a
quanto rilevato a proposito del numero dei contratti - gli affidamenti gestiti per mezzo
delle centrali di committenza rivestano una forte “importanza” anche in termini
economici: gli importi di gara erogati per affidamento diretto in adesione ad accordo
quadro/convenzione assorbono infatti il 75% delle risorse (8,5 miliardi di euro).
La spesa risulta inoltre prevedibilmente concentrata, con 8,3 miliardi, nel settore
delle forniture che conta anche il numero maggiore di contratti. Tale valore risulta
peraltro fortemente condizionato dal bando di gara centralizzata per la fornitura di
farmaci, di importo pari a 7,8 miliardi di euro, pubblicato nel 2014 della ASL Roma H
(di durata pluriennale). Come anticipato in apertura del paragrafo, infatti, questo tipo
di affidamenti è utilizzato soprattutto per i contratti relativi alla fornitura di farmaci o
di dispositivi medici e, più in generale, in tutte quelle situazioni in cui non è possibile
definire rigidamente a priori la quantità di beni di cui si necessita.
A seguire, i bandi che prevedono procedura aperta assorbo circa il 19% delle
risorse (2 miliardi); in questo caso è interessante osservare come gli importi risultino
concentrati soprattutto nel settore dei servizi che, con 103 contratti, registra una
spesa di 1,7 miliardi di euro, a fronte di una spesa pari a 303 milioni di euro per le
forniture, con un numero molto più consistente di contratti (238).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
38
Significativi anche gli stanziamenti relativi ai bandi aggiudicati mediante procedura
negoziata senza pubblicazione del bando di gara (315,5 milioni di euro) e mediante
affidamento diretto (quasi 108 milioni).
Tabella 11 - Importo totale delle gare per procedura di acquisizione.
Anni 2013-2014, valori assoluti in migliaia di euro
Forniture Lavori Servizi Totale
Appalti 481.349 49.059 1.893.683 2.424.090
Procedura aperta 302.517 28.821 1.715.319 2.046.657
Procedura ristretta 5.064 2.354 28.972 36.390
Procedura negoziata previa pubb. bando 498 1.269 1.670 3.437
Procedura negoziata senza pubb. bando 151.342 16.614 147.524 315.480
Sistema dinamico di acquisizione 21.929 0 198 22.126
Affidamenti in economia 84.881 2.439 65.158 152.477
Affidamento diretto 67.503 928 39.441 107.872
Affidamento diretto a società in house 0 0 14.319 14.319
Cottimo fiduciario 17.378 1.511 11.398 30.287
Contratti gestiti dal MEPA 8.311.405 229 297.020 8.608.654
Aff. D.in adesione ad accordo/convenz. 8.267.154 229 255.657 8.523.040
Confr. competitivo in adesione ad acc. 44.250 0 41.363 85.614
Totale* 8.877.634 51.727 2.259.361 11.188.722 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione *esclusi i 4 contratti non classificati
Anche i valori medi degli affidamenti, che consentono di pervenire ad una
valutazione più precisa delle caratteristiche e delle dimensioni del fenomeno (poiché
non condizionata dalla numerosità dei contratti di ogni singola tipologia di
affidamento), evidenziano una situazione fortemente eterogenea, prevedibilmente
dettata dalle specificità tecniche e normative che regolano le singole fattispecie di
contratto.
L’ammontare medio degli importi di gara, infatti, differisce significativamente in
relazione alle procedure di aggiudicazione, risultando, in linea generale, meno
consistente nei contratti gestiti dagli affidamenti in economia e, al contrario, molto più
significativo per gli appalti. Il motivo di ciò è ascrivibile al vincolo delle soglie
comunitarie, introdotte e regolamentate con lo scopo di ridurre il ricorso alle
procedure più “discrezionali” quali gli affidamenti in economia.
Passando all’analisi dei dati, con riferimento alle procedure in economia
l’ammontare degli affidamenti diretti si attesa a circa 200 mila euro, mentre per i
contratti che prevedono cottimo fiduciario la cifra ammonta a circa 123 mila euro. Al
contrario, gli 8 affidamenti di servizi a società in house, pur rappresentando una
procedura in economia, riportano un ammontare medio degli importi molto
significativo (quasi 1,8 miliardi di euro), in ragione della specifica disciplina che regola
questa particolare tipologia di affidamenti diretti (in particolare “dall’innalzamento”
delle soglie).
Con riferimento agli appalti, per i bandi aggiudicati con procedura aperta l’importo
medio delle gare ammonta a oltre 5,8 milioni di euro (nello specifico, quasi 16,7
milioni per i servizi, 2,6 milioni per i lavori e 1,3 per le forniture), scendendo il valore
a 1,5 milioni per le procedure ristrette e a 885 mila euro per le gare aggiudicate
mediante sistema dinamico di acquisizione. Viceversa, risultano molto meno
consistenti gli importi relativi agli appalti aggiudicati mediante le procedure negoziate,
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
39
che, come accennato in precedenza, rappresentano pratiche di natura “straordinaria”
sottoposte a specifiche condizioni disciplinate dal Codice; in questo caso, gli importi
medi ammontano a 414 mila euro per le procedure senza bando e a 286 mila euro per
i contratti che prevedono indizione del bando di gara.
Infine, gli affidamenti diretti gestiti dalla centrale di committenza hanno un
importo medio particolarmente elevato, pari a 10,7 milioni di euro; il valore è
determinato soprattutto dal comparto delle forniture, che presenta un dato medio di
11,3 milioni (a fronte di 4 milioni per i servizi e 115 mila euro per i lavori); il “peso”
elevato delle forniture è invece determinato dalla gara centralizzata di fornitura di
farmaci bandita nel 2014, di cui si è già fatto cenno in precedenza. Escludendo il dato
outlier relativo a questa gara, la media relativa alle forniture scenderebbe infatti a 583
mila euro, mentre l’importo medio relativi a questa tipologia di affidamento
ammonterebbe a circa 850 mila euro, valori del tutto analoghi a quelli previsti per i
confronti competitivi (pari rispettivamente a 527 mila e a 951 mila euro).
Tabella 12 - Importo medio delle gare per procedura di acquisizione.
Anni 2013-2014, valori assoluti in migliaia di euro
Forniture Lavori Servizi Totale
Appalti 624,3 681,4 5.669,7 2.059,6
Procedura aperta 1.271,1 2.620,1 16.653,6 5.814,4
Procedura ristretta 361,7 588,6 4.138,9 1.455,6
Procedura negoziata previa pubb. bando 83,0 634,6 417,6 286,4
Procedura negoziata senza pubb. bando 309,5 302,1 673,6 413,5
Sistema dinamico di acquisizione 913,7 - 197,7 885,0
Affidamenti in economia 142,4 116,1 378,8 193,3
Affidamento diretto 162,3 156,0 355,3 201,6
Affidamento diretto a società in house - - 1.789,8 1.789,8
Cottimo fiduciario 96,5 116,2 215,1 123,1
Contratti gestiti dal MEPA 10.223,1 114,6 4.243,1 9.727,3
Aff. D.in adesione ad accordo/convenz. 11.340,4 114,6 3.994,6 10.720,8
Confr. competitivo in adesione ad acc. 526,8 - 6.893,9 951,3
Totale* 4.070,4 544,5 3.902,2 3.919,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione *esclusi i 4 contratti non classificati
L’analisi degli importi per stazione appaltante, infine, evidenzia prevedibilmente un
giro d’affari significativamente maggiore per i bandi di gara gestiti dalla Regione Lazio,
spesso articolati in lotti e relativi a servizi di particolare rilevanza (quali, ad esempio,
la manutenzione degli impianti tecnologici delle strutture ospedaliere o la gestione del
centro unico di prenotazione): i 12 bandi di pertinenza regionale, che costituiscono
solo lo 0,4% del totale delle gare, hanno infatti importi complessivi pari a quasi 1,6
miliardi di euro (il 16,4% del totale degli importi); in media, dunque, ciascuna
procedura di gara prevede un importo di circa 131 milioni di euro. Anche confrontando
i singoli bandi di gara si evidenzia come tra i primi 10 che presentano gli importi più
elevati ben 5 siano gare regionali.
Passando ai bandi pubblicati dalle strutture sanitarie regionali, il totale degli
importi ammonta a oltre 9,6 miliardi di euro, a fronte di un valore medio di circa 3,4
milioni.
Analizzando i singoli settori si evidenzia che, mentre le gare gestite dalle strutture
sanitarie vedono una prevalenza di affidamenti di forniture, al contrario le gare
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
40
regionali riguardano soprattutto l’affidamento di servizi; i dati dimostrano che tra le
gare regionali gli importi destinati ai servizi sono pari a quasi 1,5 miliardi di euro (212
milioni il valore medio), a fronte di quasi 95 milioni per le forniture (e un valore medio
di 19 milioni), mentre con riferimento alle gare gestite dalle ASL e dalle Aziende
Ospedaliere, ben 8,8 miliardi di euro sono destinati ai bandi per l’affidamento di
forniture, 778 milioni ai servizi e 52 milioni ai lavori, a fronte di valori medi pari
rispettivamente a 4 milioni, 1,5 milioni e 556 mila euro.
Tabella 13 - Importi medi e totali delle gare nel Lazio per stazione appaltante.
Valori assoluti in migliaia di euro. Anni 2013-2014
Regione Lazio Strutture sanitarie (Asl+AO)
N. bandi Importo medio
Importo complessivo
N. bandi Importo medio
Importo complessivo
Forniture 5 18.972,9 94.864,6 2.176 4.053,0 8.782.769,6
Lavori 0 - - 95 556,2 51.726,6
Servizi 7 211.640,5 1.481.483,8 572 1.432,6 777.877,0
Totale 12 131.362,4 1.576.348,4 2.843 3.429,3 9.612.373,2 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
2.4 Le esternalizzazioni di servizi
Come anticipato in apertura del presente capitolo, l’analisi del sistema delle
esternalizzazioni in sanità ha interessato in misura prevalente il settore dei servizi,
maggiormente coinvolto nei processi di outsourcing e acquisizioni esterne e dove la
componente occupazionale assume una valenza maggiore.
Le commissioni di lavori (ristrutturazioni e interventi edili e ingegneristici) e il
reperimento esterno di forniture (quali medicinali, dispositivi medici e strumenti
diagnostici) non rappresentano infatti un vero e proprio outsourcing ma una pratica
tradizionale e ordinaria per tutte le strutture produttive (di produzione o di
erogazione) che, non potendo operare in una condizione di perfetta “autonomia” per
la realizzazione di beni finali o per l’erogazione dei servizi (basti pensare alla
preparazione dei medicinali, di competenza delle case farmaceutiche, o alla
realizzazione di strumenti diagnostici che richiedono elevate competenze biomediche e
ingegneristiche), si rivolgono al mercato esterno per l’acquisizione di beni e materie
prime da trasformare.
Al contrario, nel settore dei servizi è avvenuta una vera e propria “rivoluzione” che
ha visto la progressiva esternalizzazione a soggetti privati di attività in passato
realizzate dal personale interno alle strutture ospedaliere; le esperienze di outsourcing
spaziano dall’affidamento di attività relativamente semplici – spesso realizzabili
all’interno in modo non efficiente – a vere e proprie relazioni di partnership per la
realizzazione di attività più complesse che richiedono elevate professionalità e ingenti
investimenti (si pensi, ad esempio, al settore della diagnostica di laboratorio e per
immagini).
L’analisi che segue, pertanto, intende approfondire le caratteristiche e le specificità
degli affidamenti di servizi, individuando, in particolare, i comparti maggiormente
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
41
coinvolti, gli importi complessivi ad essi associati e le procedure di aggiudicazione
delle gare.
A tale scopo, ed in particolare con l’obiettivo di costruire un’analisi approfondita
sull’oggetto e sulla tipologia dei servizi esternalizzati, i 550 bandi di gara per servizi
censiti nel biennio 2013-2014 attraverso l’analisi dell’archivio dell’Autorità
Anticorruzione, gli affidamenti sono stati ulteriormente classificati sulla base dello
specifico servizio richiesto.
Ciò premesso, i risultati hanno evidenziato che la maggioranza relativa dei
contratti messi a bando (il 23,7%, pari a 137 in valori assoluti) ha come oggetto
servizi di informatica e comunicazione (soprattutto attività di assistenza informatica,
manutenzione e fornitura di software), seguiti dagli affidamenti di servizi di
riparazione e manutenzione di macchinari medici e non medici (apparecchiature
biomediche e elettromedicali, impianti energetici, idrici, termici, ecc), che contano 64
bandi di gara, pari al 11,1% del totale censito.
Significativo anche il numero di bandi relativi ai servizi assicurativi (di
responsabilità professionale, contro infortuni, danni o perdite, ecc) che contano 51
contratti (l’8,8% del totale) e alle attività di lavanderia e pulizia (che comprendono,
oltre al lavanolo, anche le attività di sterilizzazione e sanificazione tipiche delle
strutture ospedaliere), con 48 bandi di gara (8,3% in termini percentuali).
Di contro, i servizi meno esternalizzati risultano le attività di magazzinaggio, con 4
bandi, e la fornitura di personale medico, paramedico e amministrativo (relativa
soprattutto ad attività di assistenza infermieristica, socio sanitaria e riabilitativa), che
conta 7 contratti.
Con riferimento a quest’ultima categoria, tuttavia, occorre tenere presente che
tutti i servizi oggetto di esternalizzazioni implicano, direttamente o indirettamente,
l’utilizzo di personale e dunque prevedono la “fornitura” di lavoratori competenti che
siano in grado di gestire il servizio affidato; tuttavia, a questo livello di
approfondimento non è possibile quantificare il numero di addetti realmente coinvolti
nelle attività esternalizzate poiché solo alcuni dei bandi di gara presentati contengono
un riferimento esplicito alle unità di personale utilizzate dalle società aggiudicatarie (è
il caso, ad esempio, dei servizi di mensa e fornitura pasti, che prevedono un numero
minimo di addetti calcolato in base a una stima dei pasti distribuiti giornalmente);
analogamente, dalla lettura dei capitolati dei singoli affidamenti non è quasi mai
possibile determinare la “quota” di risorse economiche destinata a retribuire il lavoro
acquisito esternamente rispetto a quelle destinate a retribuire le altre voci di costo.
Se i dati analizzati nel primo capitolo del presente Rapporto hanno evidenziato una
consistente e trasversale riduzione del lavoro dipendente nelle strutture sanitarie
pubbliche del Lazio tra il 2006 e il 2013 (in particolare relativamente al personale
tecnico non dirigente, maggiormente interessato dai processi di esternalizzazione),
accompagnata da una riduzione del costo del lavoro “interno”, è legittimo ipotizzare
che almeno una parte delle 7.500 risorse espulse dalla sanità pubblica nel periodo
considerato sia stata riacquisita attraverso fornitori esterni: la dimensione di tale
“sostituzione”, né in misura esatta né approssimativa, è tuttavia quantificabile
attraverso l’analisi dei contratti di affidamento, nonostante l’evidenza di un loro assai
rilevante ruolo nei processi di gestione e di programmazione della sanità pubblica
regionale.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
42
A tale scopo, un capitolo del presente lavoro di ricerca è stato dedicato in maniera
specifica alla costruzione di un focus di approfondimento sulle trasformazioni delle
condizioni di lavoro nella sanità regionale indotte dai processi di esternalizzazione,
ovvero delle modificazioni del lavoro sotto il profilo delle garanzie, dei contratti, degli
orari e della retribuzioni, attraverso l’analisi dettagliata di alcune gare ritenute
maggiormente significative/rappresentative al riguardo, in particolare per quanto
riguarda quattro categorie particolarmente coinvolte dalle esternalizzazioni quali la
Metalmeccanica, la Chimica, la Funzione Pubblica ed i servizi (Commercio, Alberghi,
Mense e Servizi alla persona).
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
23,7
11,1
8,8
8,3
6,9
6,4
5,7
5,4
4,1
3,1
2,9
2,1
1,7
1,2
0,7
7,9
Informatica e comunicazione
Riparaz e manutenz di macchinari
Assicurativi
Lavanderia e pulizia
Assistenza sociale
Cure mediche
Trasporto
Ristoraz e fornitura pasti
Consulenza
Amministrativi
Raccolta e smaltimento rifiuti
Vigilanza
Noleggio attrezz mediche
Fornitura personale
Magazzinaggio
Altri servizi
Gli appalti e gli affidamenti in economia di servizi banditi nel Lazio per oggetto, settore sanità. Anni 2013-2014, valori %
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
43
Tabella 14 - Gli appalti e gli affidamenti di servizi banditi nel Lazio per oggetto, settore sanità
Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
2013 2014 Totale
Servizi di informatica e comunicazione 73 64 137
Servizi di riparazione e manutenzione macchinari 33 31 64
Servizi assicurativi 29 22 51
Servizi di lavanderia e pulizia 23 25 48
Servizi di assistenza sociale 21 19 40
Servizi di cure mediche 20 17 37
Servizi di trasporto 17 16 33
Servizi di ristorazione, preparazione e fornitura pasti 24 7 31
Servizi di consulenza 19 5 24
Servizi amministrativi 14 4 18
Servizi di raccolta e smaltimento rifiuti 11 6 17
Servizi di vigilanza 6 6 12
Servizi di noleggio di attrezzature mediche 4 6 10
Servizi di fornitura personale medico, paramedico e d'ufficio 3 4 7
Servizi di magazzinaggio 3 1 4
Altri servizi 31 15 46
Totale 331 248 579
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
Tornando all’analisi dei dati, analogamente a quanto osservato a proposito del
totale dei bandi pubblicati, anche nel settore dei servizi il maggior numero di contratti
ha quale stazione appaltante una ASL, strutture in capo alle quali si contano
complessivamente 404 bandi, a fronte di un valore molto più contenuto negli ospedali
a gestione autonoma (168 bandi di gara).
Considerando la tipologia di servizi affidati, nelle ASL le esternalizzazioni
interessano in misura prevalente i servizi di informatica e comunicazione (84 bandi di
gara, pari al 20,8% del totale), seguiti, a grande distanza, dai servizi di riparazione e
manutenzione di macchinari (45 gare), dai servizi di assistenza e in ambito sociale (40
bandi), dalle cure mediche (35 bandi), dai servizi di lavanderia e pulizia (32 bandi di
gara) e dalle prestazioni assicurative (31 bandi). Anche nelle Aziende Autonome le
esternalizzazioni hanno coinvolto soprattutto i servizi informatici (53 bandi pubblicati,
pari al 31,5% del totale delle gare), seguiti dai servizi assicurativi (20 gare) e dai
servizi di riparazione e manutenzione di macchinari (18 bandi).
Con riferimento ai 7 contratti gestiti da gara regionale, in 3 casi si tratta di bandi
relativi al settore delle consulenze (servizi di supporto specialistico per
l’efficientamento degli strumenti di governo economico-finanziario), mentre gli altri 4
bandi riguardano, nello specifico, una gara relativa alla riparazione e manutenzione di
macchinari (il cd “appaltone” relativo alla gestione e manutenzione di tutti gli impianti
tecnologici, termini, idrici e di condizionamento delle strutture sanitarie che sarà
oggetto di approfondimento nel capitolo successivo), un contratto di affidamento del
servizio di trasporto sanitario (anch’esso approfondito nella terza sezione), un bando
per il servizio di ristorazione nelle strutture ospedaliere e un contratto per l’erogazione
di servizi amministrativi (la gestione del Recup).
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
44
Tabella 15 - Gli appalti e gli affidamenti di servizi banditi nel Lazio per stazione appaltante e oggetto,
settore sanità. Anni 2013-2014, valori assoluti e %.
ASL
Aziende Autonome
Regione Lazio
VA % VA % VA %
Informatica e comunicazione 84 20,8 53 31,5 0 0,0
Riparazione e manutenzione di macchinari 45 11,1 18 10,7 1 14,3
Assicurativi 31 7,7 20 11,9 0 0,0
Lavanderia e pulizia 32 7,9 16 9,5 0 0,0
Assistenza Sociale 40 9,9 0 0,0 0 0,0
Cure mediche 35 8,7 2 1,2 0 0,0
Trasporto 20 5,0 12 7,1 1 14,3
Ristorazione, preparazione e fornitura pasti 23 5,7 7 4,2 1 14,3
Consulenza 10 2,5 11 6,5 3 42,9
Amministrativi 16 4,0 1 0,6 1 14,3
Raccolta e smaltimento rifiuti 11 2,7 6 3,6 0 0,0
Vigilanza 11 2,7 1 0,6 0 0,0
Noleggio di attrezzature mediche 8 2,0 2 1,2 0 0,0
Fornitura personale 5 1,2 2 1,2 0 0,0
Magazzinaggio 4 1,0 0 0,0 0 0,0
Altri servizi 29 7,2 17 10,1 0 0,0
Totale 404 100,0 168 100,0 7 100,0 Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
Passando all’analisi delle procedure di affidamento, i risultati presentano una forte
eterogeneità, con un’elevata percentuale di utilizzo delle gare di appalto soprattutto
per i servizi di magazzinaggio (100%), fornitura di personale (85,7%) e servizi
amministrativi (77,8%); di contro, le procedure in economia hanno riguardano
soprattutto i servizi di assistenza e sociale (60%), di cure mediche (43,2%), di
informatica e comunicazione (40,9%) e di noleggio di attrezzature (40%), mentre i
contratti gestiti dalla centrale unica di acquisto fanno riferimento soprattutto ai servizi
di preparazione e fornitura pasti (45,2%).
In linea generale, comunque, si può concludere che complessivamente la
procedura più utilizzata sia l’appalto, che rappresenta il criterio di scelta per il 58,0%
degli affidamenti; al contrario, circa 3 contratti su 10 sono affidati mediante procedure
in economia mentre il ricorso alla centrale unica di acquisto è prevista per il 12,2% dei
bandi presi in esame.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
45
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
100,0
85,7
77,8
73,5
70,6
70,2
69,7
67,4
67,2
58,3
56,8
50,0
44,5
40,0
38,7
35,0
14,3
22,2
26,5
17,6
12,8
15,2
23,9
28,1
8,3
43,2
33,3
40,9
40,0
16,1
60,0
11,8
17,0
15,2
8,7
4,7
33,3
16,7
14,6
20,0
45,2
5,0
Magazzinaggio
Fornitura personale
Amministrativi
Assicurativi
Raccolta e smaltimento rifiuti
Lavanderia e pulizia
Trasporto
Altri servizi
Rip. e manut. di macchinari
Consulenza
Cure mediche
Vigilanza
Informatica e comunicazione
Noleggio di attr. mediche
Rist., prep. e fornitura pasti
Assistenza Sociale
Appalti e affidamenti di servizi nel Lazio per oggetto e procedura di affidamento, settore sanità.
Anni 2013-2014, composizione %
Appalti Affidamenti in economia Contratti gestiti dal MEPA
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46
Tabella 16 - Appalti e affidamenti di servizi banditi nel Lazio per oggetto e procedura di affidamento,
settore sanità. Anni 2013-2014, valori assoluti.
Appalti
Affidamenti in economia
Affidamenti gestiti da
MEPA Totale
V.A. % V.A. % V.A. % V.A. %
Magazzinaggio 4 100,0 0 0,0 0 0,0 4 100,0
Fornitura personale 6 85,7 1 14,3 0 0,0 7 100,0
Amministrativi 14 77,8 4 22,2 0 0,0 18 100,0
Assicurativi 36 73,5 13 26,5 0 0,0 49 100,0
Raccolta e smaltimento rifiuti 12 70,6 3 17,6 2 11,8 17 100,0
Lavanderia e pulizia 33 70,2 6 12,8 8 17,0 47 100,0
Trasporto 23 69,7 5 15,2 5 15,2 33 100,0
Altri servizi 31 67,4 11 23,9 4 8,7 46 100,0
Rip. e manut. di macchinari 43 67,2 18 28,1 3 4,7 64 100,0
Consulenza 14 58,3 2 8,3 8 33,3 24 100,0
Cure mediche 21 56,8 16 43,2 0 0,0 37 100,0
Vigilanza 6 50,0 4 33,3 2 16,7 12 100,0
Informatica e comunicazione 61 44,5 56 40,9 20 14,6 137 100,0
Noleggio di attr. mediche 4 40,0 4 40,0 2 20,0 10 100,0
Rist., prep. e fornitura pasti 12 38,7 5 16,1 14 45,2 31 100,0
Assistenza Sociale 14 35,0 24 60,0 2 5,0 40 100,0
Totale* 334 58,0 172 29,9 70 12,2 576 100,0
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione *sono esclusi i 2 contratti di servizi che non
erano classificati per tipologia di affidamento
Con riferimento agli importi di gara, i dati evidenziano che le somme più
consistenti riguardano i servizi di riparazione e manutenzione di macchinari, che
assorbono il 59,6% del totale degli importi con un giro d’affari superiore a 1,3 miliardi
di euro (di cui 1,2 miliardi relativi al cosiddetto “appaltone”, la gara centralizzata
regionale relativa al servizio di manutenzione degli impianti); il settore manutentivo si
conferma al primo posto anche in relazione agli importi medi, con un valore di 21
milioni di euro. Seguono, a grande distanza, i servizi di ristorazione e fornitura pasti
(144 milioni di euro con un valore medio per appalto di 4,7 milioni), i servizi di
lavanderia e pulizia (rispettivamente 136 e 2,8 milioni di euro), i servizi di trasporto
(122 e 3,7 milioni) e i servizi amministrativi (118 e 6,5 milioni di euro); è interessante
osservare inoltre come in questi settori si concentri anche il maggior numero di gare
regionali (5 su un totale di 7 bandi), a conferma del maggiore “peso” che queste
rivestono in termini economici.
Di contro, chiudono la classifica i contratti relativi ai servizi di noleggio di
attrezzature mediche, con un valore complessivo di 1,2 milioni di euro e importi medi
per 121 mila euro, seguiti da 4 contratti di servizi di magazzinaggio, con valori pari
rispettivamente a 3,9 e 1 milione di euro.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
47
Tabella 17 - Importo gare di appalto e concessione di servizi – Somme e medie per settore
Importo medio
(in migliaia di €)
Importo totale
(in migliaia di €)
VA % Riparazione e manutenzione macchinari 21.041,7 1.346.666,7 59,6
Ristorazione, preparazione e fornitura pasti 4.657,2 144.373,4 6,4
Lavanderia e pulizia 2.824,8 135.592,5 6,0
Trasporto 3.699,1 122.069,7 5,4
Amministrativi 6.537,3 117.670,9 5,2
Assicurativi 1.687,8 86.079,2 3,8
Informatica e comunicazione 607,5 83.234,3 3,7
Cure mediche 1.197,6 44.310,6 2,0
Assistenza sociale 514,5 20.581,7 0,9
Vigilanza 1.684,1 20.209,2 0,9
Fornitura personale medico 2.864,7 20.053,0 0,9
Consulenza 802,5 19.259,0 0,9
Raccolta e smaltimento rifiuti 454,9 7.733,8 0,3
Magazzinaggio 801,7 3.206,7 0,1
Noleggio di attrezzature mediche 121,0 1.209,9 0,1
Altri servizi 1.893,7 87.110,4 3,9
Totale 3.902,2 2.259.360,7 100,0
Fonte: Elaborazioni Eures su dati Osservatorio Nazionale Anti Corruzione
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48
FOCUS: Esternalizzazioni di servizi e occupazione
L’analisi finora condotta, articolata in due differenti linee di ricerca, ha consentito
di valutare da un lato le dinamiche occupazionali registrate nel sistema sanitario locale
negli ultimi anni e, dall’altro, di porre attenzione al sistema di affidamenti e
esternalizzazioni.
Tuttavia, a fronte di una dinamica chiara del settore occupazionale – che ha visto
una forte riduzione dei lavoratori, in particolare il comparto non dirigenziale, e una
contestuale contrazione dei costi – i risultati relativi ai bandi di gara risultano più
frammentari e altalenanti, sia per l’assenza di una serie storica statisticamente
significativa (quella disponibile è di dimensione quinquennale), sia per l’impossibilità di
distinguere e quindi ri-attribuire la competenza annuale per ciascun affidamento sia,
soprattutto, per l’impossibilità di isolare e quindi quantificare le risorse destinate al
fattore “lavoro” all’interno del quadro degli affidamenti sopra illustrato (sia in termini
di lavoratori coinvolti sia di costo specifico di tale componente).
Al fine di integrare le informazioni finora ottenute e di costruire un ragionamento
unitario che consenta di leggere congiuntamente le dinamiche occupazionali interne e
gli effetti derivanti dai processi di esternalizzazione, è stato realizzato un lavoro di
approfondimento che intende porre attenzione sulle trasformazioni e sulle ricadute
occupazionali prodotte dall’outsourcing dei servizi sanitari.
Considerata l’impossibilità di realizzare un’analisi empirica degli effetti
occupazionali delle esternalizzazioni dei servizi nella sanità pubblica regionale, con il
diretto coinvolgimento delle organizzazioni regionali di categoria della CGIL
fortemente interessate da tale processo, è stato realizzato un focus di
approfondimento attraverso l’analisi di alcuni appalti considerati maggiormente
chiarificatori e/o rappresentativi delle dinamiche oggetto del presente lavoro.
Le organizzazioni che hanno fornito il loro diretto contributo nella individuazione e
soprattutto nella ricostruzione dei diversi passaggi che hanno caratterizzato lo
sviluppo operativo degli affidamenti, in particolare in materia di contratti e di
condizioni di lavoro, sono state la FIOM (Federazione Italiana Operai Metalmeccanici),
la FILCAMS (Federazione Italiana Lavoratori Commercio Alberghi Mense e Servizi), FP
(Funzione Pubblica) e FILCTEM (Federazione Italiana Lavoratori Chimica Tessile
Energia Manifatture).
Le informazioni relative a ciascun affidamento considerato sono state raccolte
attraverso singole schede (di seguito riportate in forma analitica) che contengono,
accanto alle caratteristiche “tecniche” delle gare (stazione appaltante, importi e
procedure di gara, durata, criteri di scelta e eventuali lotti e/o subappalti, ecc.), anche
e soprattutto le diverse informazioni relative alle modalità di gestione, con particolare
riferimento alle questioni di natura occupazionale; particolare attenzione, in questa
direzione, è stata prestata alle condizioni di lavoro ed agli aspetti contrattuali e
retributivi più influenzati dai processi di esternalizzazione dei servizi, anche in
considerazione di come le riforme del mercato del lavoro in atto (il Jobs Act, la
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
49
decontribuzione per i nuovi assunti) abbiano già contribuito a ridurre gli strumenti e la
capacità rivendicativa di quote consistenti della forza lavoro.
Ciò premesso l’indicazione generale che emerge dalle gare oggetto di analisi (che
saranno descritte e illustrate in dettaglio nelle schede di seguito riportate), ovvero il
loro denominatore comune, è rappresentato dalla riduzione del livello e delle
condizioni occupazionali e, nel contempo, dal peggioramento degli standard
quantitativi e qualitativi del servizio erogato.
Al tempo stesso la riflessione generale che deriva dall’osservazione dei singoli
affidamenti è che la decisione di avviare una politica di esternalizzazione dei servizi, le
cui origini precedono di molto i Programmi di Rientro dal debito - inquadrandosi
dunque nella politica di “aziendalizzazione” delle strutture sanitarie e non soltanto
come risposta alle reali esigenze di contenere i costi e risanare i conti pubblici – sia
stata condotta senza riconoscere particolare attenzione alla complessità del
“trasferimento”; in particolare la politica di esternalizzazione dei servizi è stata
perseguita senza porre in essere misure atte a garantire che l’inserimento dei
lavoratori nei nuovi contesti produttivi avvenisse senza perdere la titolarità dei diritti
previsti dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (o eventualmente dall’azienda
cedente), in termini di inquadramento, di livelli retributivi, di orari di lavoro e, non
ultimo, di possibilità di rivendicazioni sindacali.
Il risultato di ciò è stata una progressiva precarizzazione del lavoro: le logiche
sottostanti alle procedure di gara (che sembrano incentivare e addirittura “premiare” i
tagli lineari senza alcuna attenzione ad eventuali politiche di riorganizzazione ed
efficientamento delle risorse), ovvero i criteri di aggiudicazione spesso dettati dal
“massimo ribasso” hanno prodotto il progressivo depauperamento del valore del
lavoro e con esso dei redditi dei lavoratori, determinando al tempo stesso una
riduzione del numero dei lavoratori inseriti nei diversi contesi produttivi della sanità
pubblica; tra le maggiori criticità conseguenti alla “fase esecutiva” dei processi di
esternalizzazione si segnala infatti un’assoluta sottovalutazione delle possibili
distorsioni (generalmente a danno dei lavoratori), derivanti dal cambiamento dei
soggetti aggiudicatari di un appalto; ciò, nonostante la normativa vigente preveda
l’introduzione di clausole di “garanzia” volte a tutelare il mantenimento dei livelli
occupazionali inserendo il lavoratore nella nuova struttura o reinserendolo all’interno
della precedente azienda qualora la nuova dovesse diventare meno solida e dunque
operare tagli all’organico. Inoltre, sono stati spesso accettati accordi che prevedono
un ridimensionamento dei trattamenti economici e dei diritti garantiti oppure un
abbassamento del profilo professionale dei lavoratori che di fatto hanno contribuito a
trasformare i contratti pubblici – a tempo indeterminato o comunque stabili – in
contratti di lavoro costantemente precari.
A tutto questo si sono aggiunti strumenti contrattuali più o meno irregolari
(innalzamento del numero delle ore di lavoro con contestuale sovraccarico dei
lavoratori e, conseguentemente, riduzione della qualità del servizio offerto,
escamotage volti a ridurre i costi retributivi e contributivi, ecc.), che hanno
progressivamente eroso il sistema di diritti e delle tutele in passato riconosciuti ai
lavoratori.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
50
Come premesso, si riportano in dettaglio i singoli bandi oggetto di analisi:
- Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata (22 milioni di euro);
- Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
Azienda Ospedaliera San Filippo Neri (36,5 milioni di euro);
- Multiservizio tecnologico – gestione e manutenzione di tutti gli impianti
tecnologici, termini, idrici e di condizionamento delle Aziende Sanitarie
Ospedaliere della Regione Lazio
Azienda Ospedaliera San Camillo Forlanini (13 milioni di euro);
- Interventi di primo soccorso o di soccorso avanzato nell’ambito del servizio di
soccorso sanitario in emergenza in area extra-ospedaliera e/o di auto medica
mediante l’impiego di mezzi di soccorso in dotazione della Croce Rossa Italiana
sotto il coordinamento ed il controllo dell’ARES 118,
Convenzione tra ARES 118 e CRI (19,5 milioni di euro);
- Servizio di trasporto protetto e trasferimento dei pazienti, ricoverati nelle
strutture dell’Azienda USL di Rieti, presso altre strutture sanitarie nonché del
servizio di trasporto di materiale biologico e documentazione varia.
ASL Rieti (2 milioni di euro);
- Gara centralizzata per l’affidamento del servizio di noleggio, lavaggio,
asciugatura, disinfezione, fissaggio, stiratura e piegatura, consegna e ritiro della
biancheria piana e confezionata, dei materassi, dei guanciali, del vestiario e
delle divise per il personale di tutte le ASL e le Aziende ospedaliere regionali
Policlinico Umberto I (110 milioni di euro oltre IVA)
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
51
Informazioni preliminari
Categoria di riferimento FILCAMS-CGIL
Oggetto del servizio appaltato Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
Azienda di riferimento San Giovanni Addolorata
Eventuale lotto di riferimento Gara regionale, lotto n. 5 – San Giovanni Addolorata (lotto
unico)
Data di pubblicazione
dell’ultimo bando assegnato Giugno 2011
Importo di gara 22,2 milioni di euro
Partecipanti alla gara
10 (di cui 5 società “singole” e 5 Raggruppamenti
temporanei di impresa che, in caso di vincita, si sarebbero alternate nell’esecuzione del servizio)
Criteri economici/tecnici di
partecipazione Punteggio economico (50%) e punteggio tecnico (50%)
Data di aggiudicazione 11/03/2013
Importo di aggiudicazione 18.425.994,64 euro
Vincitore della gara Manutencoop
Durata o termine di esecuzione 36 mesi
Subappalti No
Condizioni occupazionali
Impiego di personale
Attualmente l’organico dei lavoratori che prestano servizio di
pulizia e ausiliarato al San Giovanni è di circa 224 unità, di cui 85 ausiliari e 139 pulitori
Cronologia del processo di
esternalizzazione e condizioni dei lavoratori
La prima esternalizzazione del servizio risale al 1996,
quando venne realizzato un outsourcing al netto delle
risorse umane: venne cioè esternalizzato il servizio ma non
le persone, che furono riassorbite in altre attività interne. Gli
addetti al servizio vennero invece assunti con contratti novativi dalla società che si aggiudicò l’appalto.
A seguito delle politiche di rigore dettate dalla spending
review del Governo Monti, il servizio di ausiliarato subì un
peggioramento: nel dettaglio, ci fu un taglio di circa il 15%
delle ore destinate al servizio, determinando una riduzione
dell’assistenza nei reparti e un peggioramento delle
condizioni dei lavoratori che furono destinati (al fine di
mantenere salvo il reddito) a svolgere altre mansioni e attività, frazionando l’orario di lavoro e saltando i riposi.
Dopo l’aggiudicazione dell’ultimo bando (nel 2013), le
condizioni dei lavoratori sono ulteriormente peggiorate:
l’offerta presentata dalla società vincitrice prevedeva una
ulteriore riduzione di 90mila ore di lavoro a fronte di un
risparmio di 3 milioni di euro e di una riduzione del servizio
del 25% (successivamente la riduzione delle ore fu portata
a 60mila con un risparmio di 2 milioni di euro). Se si
considera che, parallelamente, nell’ospedale è stato aperto
un nuovo padiglione (con circa 20mila mq di superficie in
più da pulire), questa flessibilità concordata ha comportato un forte aumento dei carichi di lavoro.
In termini retributivi, i lavoratori hanno dovuto rinunciare in media a 8 punti di salario.
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
52
Sicurezza dei lavoratori
Nel bando di gara sono espressi gli oneri per la sicurezza
non soggetti a ribasso (11.800 euro).
In questo settore, tuttavia, il fattore di rischio più comune è
rappresentato dall’eccessivo carico di lavoro. Nonostante le
“tecnologie innovative” previste nell’offerta presentata dalla
società vincitrice – quali, ad esempio, carrelli di lavoro più
leggeri e maneggevoli, aste con bandiere usa e getta che
consentono una pulitura veloce riducendo lo sforzo fisico – il
lavoro rimane comunque faticoso. Il settore, nello specifico,
presenta una morbilità media del 10% che colpisce
trasversalmente tutti i lavoratori, in particolare le donne.
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FILCAMS-CGIL
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
53
Informazioni preliminari
Categoria di riferimento FILCAMS-CGIL
Oggetto del servizio
appaltato Servizi di pulizia, sanificazione e ausiliarato
Azienda di riferimento San Filippo Neri
Eventuale lotto di riferimento Gara regionale, lotto n. 2 – San Filippo Neri e ASL Roma E
Data di pubblicazione
dell’ultimo bando assegnato Giugno 2011
Importo di gara Circa 36,5 milioni di euro (comprende anche la ASL Roma E)
Partecipanti alla gara 9 (di cui 5 società “singole” e 4 Raggruppamenti temporanei
di impresa)
Criteri economici/tecnici di
partecipazione Punteggio economico (50%) e punteggio tecnico (50%)
Data di aggiudicazione 11/03/2013
Importo di aggiudicazione 18 milioni di euro (30 milioni considerando anche la ASL
Roma E)
Vincitore della gara Manutencoop
Durata o termine di
esecuzione 36 mesi
Subappalti No
Condizioni occupazionali
Impiego di personale
Attualmente l’organico dei lavoratori che prestano servizio di
pulizia e ausiliarato al San Filippo Neri è di circa 270 unità,
di cui 135 ausiliari e 135 pulitori
Cronologia del processo di
esternalizzazione e
condizioni dei lavoratori
Dopo l’ultimo cambio appalto c’è stata una ridefinizione del
servizio: le aree ospedaliere che prima erano a medio-basso
rischio sono diventate tutte a basso rischio, mentre le aree
ad alto rischio sono state quasi tutte riformulate a medio
rischio. La differenza tra le varie tipologie di rischio sta nella
frequenza degli interventi di pulizia (ad esempio, le sale
operatorie sono ad alto rischio). L’esigenza di ridurre le ore
di lavoro ha dunque determinato una riduzione della qualità
del servizio e l’incremento del rischio per i pazienti di
contrarre infezioni ospedaliere.
Sul fronte retributivo si evidenzia una riduzione del reddito
dei lavoratori pari a circa il 17%.
Sicurezza dei lavoratori Nessuna particolare osservazione
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FILCAMS-CGIL
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
54
Informazioni preliminari
Categoria di riferimento FIOM-CGIL
Oggetto del servizio
appaltato
Multiservizio tecnologico – gestione e manutenzione di tutti
gli impianti tecnologici, termini, idrici e di condizionamento
delle Aziende Sanitarie Ospedaliere della Regione Lazio
Azienda di riferimento San Camillo Forlanini
Eventuale lotto di riferimento
Gara Regionale, lotto A – San Camillo Forlanini (la gara
comprende anche la ASL Roma A, Roma D, Sant’Andrea e
San Giovanni)
Data di pubblicazione
dell’ultimo bando assegnato Agosto 2003
Importo di gara 13 milioni di euro (la cifra è relativa al sito del San Camillo;
il valore dell’intero lotto è di 413 milioni)
Partecipanti alla gara 9
Criteri economici/tecnici di
partecipazione Punteggio tecnico (70%) e punteggio economico (30%)
Data di aggiudicazione
01/03/2005; nel maggio 2006 è stata stipulata la
Convenzione tra la Regione Lazio e la società aggiudicataria.
Da dicembre 2014 l’ente decide di aderire alla Convenzione
Consip.
Importo di aggiudicazione n.d.
Vincitore della gara
Il lotto A venne aggiudicato dal raggruppamento
Temporaneo di Impresa Composto da Elyo Srl, CNP e CNS.
Con riferimento al San Camillo, l’organizzazione dei servizi
fu divisa in 2, ovvero la Elyo (che nel 2009 si fonderà con
Cofathec cambiando denominazione sociale e diventando la
società Cofely), mentre la CNP manteneva il Forlanini. Nel
2008, tuttavia, la gestione del servizio fu unificata.
Durata o termine di
esecuzione
8 anni a comunicare dal 2007 (anno di effettiva entrata in
vigore). Il successivo contratto Consip (Dicembre 2014) ha
invece durata di 24 mesi, eventualmente prorogabili di
ulteriori 12 mesi.
Subappalti Elyo subappaltò la gestione della parte “nuova” del San
Camillo a Edilclima Srl
Impiego di personale
Dopo l’adesione alla convenzione Consip le risorse
metalmeccaniche coinvolte sono 66 (di cui 40 Cofely, 12
CNP e 14 Stim).
Cronologia del processo di
esternalizzazione e
condizioni dei lavoratori
Nel 1978 il San Camillo assunse i lavoratori della Astrim
Termogestioni che si occupavano della gestione delle
maestranze e i servizi di conduzione/manutenzione/
installazione dell’attività termico/idrico/sanitaria.
Negli anni successivi l’ente ha bandito le gare per le attività
sopra elencate senza tuttavia esternalizzare mai il
personale.
Nel 1986 furono esternalizzate le attività di gestione,
installazione, manutenzione e fornitura di energia e gasolio
di tutto il settore termoidraulico/idrico/sanitario, con la sola
esclusione dei reparti di degenza, delle camere operatorie e
degli ambulatori (che vennero affidati al personale ex Astrim
assunto nel 1978) e della centrale termica, gestita invece
con il proprio personale. L’aggiudicatario fu la società
Jacorossi (gruppo AGIP) per circa 16 miliardi di lire.
Nel 1997 il nuovo bando di gara allargò il perimetro d’azione
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
55
(inserendo anche le camere operatorie e gli ambulatori) e
ridusse il costo della commessa a 9 miliardi di lire. I
lavoratori ex Astrim vennero spostati in un reparto chiamato
“Squadra di Emergenza” lavorando h24 mentre i lavoratori
dell’ospedale continuarono a gestire le centrali termiche (le
uniche ad essere gestite ancora internamente).
Nel 2002, a fronte di un aumento del costo della commessa
(che passa da 9 a 12 miliardi di euro), vennero
esternalizzate le attività elettriche e la conduzione di una
delle due centrali termiche del San Camillo. I lavoratori
precedentemente impegnati nella centrale esternalizzata
vennero in parte spostati nell’altra centrale dell’ospedale
(con conseguente riduzione degli orari di lavoro) e in parte
“riadattati” ad altre mansioni.
Dal 2006 non ci sono state restrizioni per i lavoratori sotto
nessun punto di vista (in ottemperanza all’art. 2112 c.c.).
Sicurezza dei lavoratori Nessuna particolare osservazione
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FIOM-CGIL
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
56
Informazioni preliminari
Categoria di riferimento FP - CGIL
Oggetto del servizio appaltato
Interventi di primo soccorso o di soccorso avanzato
nell’ambito del servizio di soccorso sanitario in emergenza in
area extra-ospedaliera e/o di auto medica – ivi compresi i
trasporti secondari legati al primo intervento – mediante
l’impiego di mezzi di soccorso in dotazione della Croce Rossa
Italiana sotto il coordinamento ed il controllo dell’Azienda
Regionale per l’Emergenza Sanitaria – 118
Azienda di riferimento Convenzione attuativa per l’integrazione del Servizio
Sanitario di Emergenza tra ARES 118 e CRI
Eventuale lotto di riferimento -
Data di pubblicazione
dell’ultimo bando assegnato
Il 29 maggio 2012 presso la Regione Lazio è stato attivato
un protocollo d’intesa tra ARES 118 e la Croce Rossa
Italiana; tuttavia, a seguito delle irregolarità riscontrate da
parte della CRI (tuttora oggetto di indagine della Guardia di
Finanza), è stata indetta una gara europea – in affidamento
diretto – pubblicata sul BURL in data 17 gennaio 2014.
Importo di gara
Il protocollo d’intesa sottoscritto nel 2012 ha un importo di
circa 19,5 milioni di euro.
La gara europea del 2014, invece, ha un valore economico di circa 60 milioni di euro.
Partecipanti alla gara -
Criteri economici/tecnici di
partecipazione -
Data di aggiudicazione
La convenzione è stata ratificata in data 28 maggio 2012.
La “nuova” gara europea sarà invece in esecuzione da luglio
2015.
Importo di aggiudicazione -
Vincitore della gara -
Durata o termine di esecuzione
La durata della sottoscrizione è stabilita in 6 anni a
decorrere dalla sottoscrizione; la gara europea dispone
invece una durata di 36 mesi dalla data di sottoscrizione.
Subappalti
La convenzione del 2012 aveva tassativamente vietato di
subappaltare o cedere il servizio in questione (articolo 5
della convenzione); tuttavia, il 19 ottobre 2012 la Croce
Rossa Italiana ha indetto una gara per il subappalto del
servizio (per la durata di un mese e importo complessivo di
circa 160mila euro), che è stato affidato alla società CSF srl
Costruzioni e Servizi che ha a sua volta individuato la società Job Italia Agenzia spa per il lavoro.
Condizioni occupazionali
Impiego di personale
Il protocollo con la Cri doveva garantire i livelli occupazionali
relativi alla convenzione di Roma e Latina per un totale di 91
unità a Roma e 65 a Latina.
La gara europea che sarà presto in esecuzione prevede 320 assunzioni “vere” con contratto di lavoro riconosciuto.
Cronologia del processo di
esternalizzazione e condizioni dei lavoratori
A seguito dei subappalti, da Agosto a Settembre 2012 gli
infermieri addetti al servizio passano dalla CRI alla società
Job Italia – con contratto interinale, poi alla società CSF
Costruzioni e Servizi e, a dicembre, vengono nuovamente
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
57
affidati alla Job Italia. Contestualmente viene fatto firmare
agli infermieri un contratto di lavoro in cui vengono
individuati con qualifica C1 anziché con qualifica superiore
D2 – il livello previsto dal CCNL di riferimento – con la
minaccia di essere sostituiti da personale in cerca di lavoro
(e quindi disposto sicuramente ad accettare) in caso di
rifiuto. Questo si traduce prevedibilmente in un “risparmio”
in termini retributivi e contributivi.
Con riferimento agli autisti delle ambulanze, nonostante
l’impegno di una loro stabilizzazione in congruità con la
durata della convenzione, si assiste, ad oggi,
all’allontanamento di almeno 50 unità di lavoro; in
particolare, nella provincia di Frosinone è stata indetta una
selezione di 16 unità e tra i requisiti necessari, oltre a quelli
previsti dalla convenzione, è stato aggiunto il possesso e il
superamento di uno specifico corso di formazione
denominato PSTI, titolo di esclusiva pertinenza della CRI in
favore dei propri volontari. Conseguentemente, non sono
rientrati nell’assunzione i lavoratori che da anni avevano
lavorato per ARES 118.
Sicurezza dei lavoratori Nessuna particolare osservazione
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FP-CGIL
EURES Ricerche Economiche e Sociali CGIL Roma e Lazio
58
Informazioni preliminari
Categoria di riferimento FP - CGIL
Oggetto del servizio appaltato
Servizio di trasporto protetto e trasferimento dei pazienti,
ricoverati nelle strutture dell’Azienda USL di Rieti, presso
altre strutture sanitarie nonché del servizio di trasporto di
materiale biologico e documentazione varia.
Azienda di riferimento ASL Rieti
Eventuale lotto di riferimento
Data di pubblicazione
dell’ultimo bando assegnato 4 maggio 2013
Importo di gara 2 milioni di euro
Partecipanti alla gara
Criteri economici/tecnici di
partecipazione 50% offerta tecnica e 50% offerta economica
Data di aggiudicazione 14 maggio 2014
Importo di aggiudicazione (-3% servizio trasporto protetto e -9% servizio trasporti vari
Vincitore della gara
Croce Rossa Italiana Srl. Tuttavia, ad oggi non è ancora
stato firmato il contratto di servizio e la ASL– a seguito
dell’intervento della FP CGIL di Rieti – ha comunicato di
prorogare il servizio al precedente aggiudicatario per
ulteriori 2 mesi. Le parti sono comunque riconvocate presso
la Direzione Territoriale del Lavoro per il 15 luglio.
Durata o termine di esecuzione 2 anni dalla data di stipula del contratto
Subappalti
Condizioni occupazionali
Impiego di personale
Ad oggi sono impiegati circa 22 operatori (infermieri, autisti
e, all’occorrenza, medici rianimatori). La ditta aggiudicataria
ha dichiarato di adibire al servizio 31 operatori (13
infermieri, 13 autisti-barellieri e 5 autisti auto). Tuttavia, le
unità di personale non saranno impegnate in maniera
continuativa, ma i 31 operatori rappresentano il totale del
personale potenzialmente disponibile che tuttavia opera anche in altri cantieri.
Cronologia del processo di
esternalizzazione e condizioni dei lavoratori
Il servizio di trasporto protetto della ASL di Rieti –
esternalizzato a ditte esterne già da molti anni – ha
registrato fin dal passato forti irregolarità, in particolare per
quanto riguarda l’abuso del volontariato e del lavoro
irregolare (al fine di eludere i costi contributivi, gran parte
del salario dei lavoratori veniva erogato sotto forma di “rimborso spese”).
Le cose non sono cambiate con la nuova gara: in primo
luogo, il disciplinare di gara conteneva elementi di non
congruità: più si produceva ribasso economico e più si
aumentava il numero di dipendenti da adibire al servizio, più
cresceva la probabilità di ottenere un punteggio elevato e
vincere la gara. Inoltre, nel disciplinare di gara è stata
omessa la clausola sociale relativa al mantenimento del
livello occupazionale preesistente; pertanto la ditta
aggiudicataria ha dichiarato di non voler riassumere
nessuno dei lavoratori già addetti al servizio (con contratto
a tempo determinato), ai quali non è stato riconosciuto
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alcun diritto derivante dal passaggio di appalto. È stata
manifestata disponibilità a eventuali riassunzioni degli
addetti ma attraverso strumenti di maggiore flessibilità quali
le partite IVA (in luogo dei contratti a tempo indeterminato)
e i rimborsi spese in luogo delle retribuzioni.
Sicurezza dei lavoratori Nessuna particolare osservazione
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FP-CGIL
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Informazioni preliminari
Categoria di riferimento FILCTEM – CGIL
Oggetto del servizio appaltato
Gara centralizzata per l’affidamento del servizio di noleggio,
lavaggio, asciugatura, disinfezione, fissaggio, stiratura e
piegatura, consegna e ritiro della biancheria piana e
confezionata, dei materassi, dei guanciali, del vestiario e
delle divise per il personale di tutte le ASL e le Aziende ospedaliere regionali
Azienda di riferimento Policlinico Umberto I
Eventuale lotto di riferimento
L’appalto è costituito da 8 lotti.
Quelli di riferimento sono i primi 4 (tra cui quello al cui
interno si trova il Policlinico Umberto I) aggiudicati dalla stessa società appaltatrice.
Data di pubblicazione
dell’ultimo bando assegnato 24/04/2012
Importo di gara Circa 110 milioni di euro (oltre IVA). I primi 4 lotti hanno un valore complessivo di 59 milioni di euro.
Partecipanti alla gara
La società aggiudicataria è stata l’unica ditta a presentare
l’offerta poiché la base d’asta troppo bassa (l’importo
presentava già in partenza un ribasso di circa il 30%
rispetto a quelli precedenti a cui si è successivamente
aggiunto un ulteriore taglio del 5% derivante dalla Spending
Review) aveva convinto le altre società a mandare deserta
la gara per attendere un prevedibile rialzo che poi non c’è stato.
Criteri economici/tecnici di
partecipazione
Data di aggiudicazione
Il 24 aprile 2012 la commessa è stata assegnata e a luglio
dello stesso anno è avvenuta la firma del contratto. Il lavoro
effettivo è ufficialmente cominciato il 29 dicembre 2012.
Importo di aggiudicazione
Vincitore della gara Sogesi Spa
Durata o termine di esecuzione 48 mesi a cominciare dalla data della stipula
Subappalti
Condizioni occupazionali
Impiego di personale
L’organico è costituito da 17 lavoratori a tempo pieno, ai
quali si aggiunge una collaborazione di 4 ore. Gli addetti,
oltre al lavoro nel Policlinico, coprono eventuali sostituzioni per assenza in altri presidi in appalto alla stessa azienda.
Fino a marzo 2015 di questi 17 lavoratori 12 erano assunti a
tempo indeterminato e 5 in regime di somministrazione.
Successivamente, 4 di questi lavoratori sono stati assunti a
tempo indeterminato dalla ditta appaltatrice mentre uno è rimasto in regime di somministrazione.
Con la precedente azienda appaltante l’organico era
costituito da 22 persone.
Cronologia del processo di
esternalizzazione e condizioni dei lavoratori
Il servizio era esternalizzato già prima del 2012, ma le gare
erano gestite dalle singole ASL e AO. Con riferimento al
Policlinico Umberto I, il servizio era affidato alla dita ADAPTA
che dopo l’ultima gara ha perso tutti gli appalti che aveva in
precedenza (attualmente è solo presente all’interno del
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Policlinico Gemelli che però è un appalto privato) e ha
messo in mobilità circa 100 lavoratori, tra cui anche quelli del Policlinico.
Nonostante l’intervento delle organizzazioni sindacali ai
lavoratori non è stata garantita la continuità del rapporto di
lavoro poiché la clausola di salvaguardia non è applicabile in
quanto l’appalto è stato vinto per un importo inferiore a
quello precedente. A seguito di ciò, si decide di aprire una
trattativa direttamente con la Sogesi al termine della quale
viene siglato un accordo tra Filctem CGIL, Femca CISL e
Uiltec UIL per il riassorbimento del personale (inizialmente
con contratto a tempo determinato di un anno e poi a
tempo indeterminato).
Nel passaggio, tuttavia, i lavoratori hanno perso
l’inquadramento professionale che avevano con la
precedente azienda, risultando quindi sotto-inquadrati pur
avendo acquisito maggiori responsabilità e lamentando un
sovraccarico di lavoro (in particolare, i lavoratori denunciano
un sottodimensionamento della forza lavoro impiegata all’interno del presidio rispetto al carico di lavoro richiesto).
Sicurezza dei lavoratori
Il problema principale relativo alla salute e alla sicurezza dei
lavoratori riguarda gli spazi e i locali adibiti al guardaroba.
Gli spazi sono piccoli, manca uno spogliatoio, la stanza per
la cernita della biancheria è pressoché inagibile ma
nonostante ciò si presta lavoro al suo interno. Il servizio di
guardaroba, inoltre, comporta lo spostamento continuo di
carrelli molto pesati (fino a 300 kg) e le ridotte dimensioni dei locali rendono particolarmente difficili queste manovre.
L’esternalizzazione del servizio ha reso prevedibilmente
difficile risolvere queste problematiche: gli spazi sono forniti
dalla struttura ospedaliera, il che esonera parzialmente
l’azienda appaltatrice da eventuali responsabilità.
Quest’ultima, tra l’altro, non ha alcun interesse a esercitare
pressione per un miglioramento degli spazi di lavoro
entrando così in contrasto con l’ospedale presso il quale
eroga il servizio. Di conseguenza, queste difficoltà si scaricano direttamente sui lavoratori.
Fonte: Elaborazioni Eures Ricerche Economiche e Sociali su fonte FILCTEM-CGIL
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GLOSSARIO
Accordo quadro: costituisce una novità, introdotta dal Codice, per l’affidamento degli
appalti nei settori ordinari. Ha lo scopo di accorpare l’acquisizione di quei beni o servizi
di tipo ripetitivo e omogeneo quando la stazione appaltante non è in grado di
prevedere con anticipo le effettive quantità da acquistare. Con l’accordo quadro la
stazione appaltante selezionerà uno o più operatori economici dai quali acquisterà, per
un certo periodo di tempo, le forniture o i servizi oggetto dell’accordo. L’accordo
quadro vincola il soggetto affidatario all’espletamento delle prestazioni in favore della
stazione appaltante, ma non vincola la stazione appaltante all’acquisto delle quantità
di beni e servizi preventivamente stimati nel caso in cui non ne ha la necessità. Se la
fase procedurale dell’accordo quadro è gestito da un centrale di committenza, in base
alle disposizioni ANAC la stazione appaltante indicherà come procedura di acquisizione
“affidamento diretto in adesione ad accordo quadro/convenzione”.
Affidamento diretto: le acquisizioni sono effettuate con materiali e mezzi propri o
appositamente acquistati o noleggiati con personale proprio delle stazioni appaltanti, o
eventualmente assunto per l’occasione, sotto la direzione del responsabile del
procedimento.
Affidamento in economia: si ha affidamento in economia quando la stazione
appaltante provvede direttamente al compimento di un lavoro mediante un proprio
ufficio, il quale assume la manodopera o impiega operai dipendenti dalla stessa
amministrazione, acquista materiali, noleggia mezzi d’opera e di trasporto, organizza
e gestisce il lavoro. Si tratta di procedure semplificate rispetto alle gare ordinarie in
relazione al modesto valore del contratto o all’urgenza di provvedere
Appalti pubblici di forniture: sono appalti pubblici aventi per oggetto l’acquisto o la
locazione finanziaria di beni e/o prodotti
Appalti pubblici di lavori: sono contratti a titolo oneroso tra un imprenditore e una
amministrazione o ente appaltante aventi ad oggetto la sola esecuzione di lavori
pubblici, o la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori pubblici in casi
predeterminati
Appalti pubblici di servizi: sono appalti pubblici aventi ad oggetto la prestazione di
servizi
Bando di gara: è l’atto amministrativo con il quale la stazione appaltante rende nota
l’esistenza di una procedura ad evidenza pubblica e ne disciplina lo scioglimento.
Attraverso il bando viene esternata e pubblicizzata la determinazione di contrarre.
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Contratti sopra e sotto soglia comunitaria: Il Codice prevede discipline differenti a
seconda che un contratto si collochi, in base al suo valore, al di sopra o al di sotto di
una determinata soglia. Tale soglia, diversamente indicata per lavori, servizi e
forniture, conferisce o meno agli appalti una rilevanza in ambito comunitario. Per
l’affidamento dei contratti di rilevanza comunitaria si applicano i principi e le norme
del Codice di diretta derivazione comunitaria.
Cottimo fiduciario: non è una vera e propria gara ma una trattativa privata e come
tale gode di una scelta ampiamente discrezionale da parte della stazione appaltante.
Nel cottimo fiduciario le acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi (i
“cottimisti”) e in questo si distingue dall’amministrazione diretta, in cui le acquisizioni
sono effettuate con mezzi propri (o noleggiati) e personale proprio della stazione
appaltante (o eventualmente assunto per l’occasione). In generale è ammesso per i
conferimenti che non superino il valore di 200 mila euro, ma, per particolari tipologie
di affidamenti, la soglia si estende a 300 mila euro.
Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: E’ un criterio di selezione
delle offerte presentate dai partecipanti alle gare. In base a questo criterio la
valutazione delle offerte verte su una pluralità di elementi, il cui peso ponderale dovrà
essere previamente individuato dalla stazione appaltante. Oltre al prezzo, dunque,
verranno valutati altri elementi quali la qualità, il pregio tecnico, le caratteristiche
estetiche e funzionali, ecc. La stazione appaltante individua le caratteristiche minime
delle prestazioni oggetto dell’appalto, sulla cui base i concorrenti definiscono un
progetto tecnico da offrire. L’offerta dei concorrenti sarà dunque suddivisa in una
parte tecnica relativa alle modalità di espletamento dell’appalto e in una parte
economica relativa al prezzo cui l’offerente sarà disposto a realizzare la fornitura o il
servizio. La migliore offerta sarà quella che avrà ottenuto il punteggio complessivo più
alto, risultante dalla somma del punteggio attribuito all’offerta tecnica e del punteggio
attribuito all’offerta economica.
Criterio del massimo ribasso: E’ un criterio di selezione delle offerte presentate dai
partecipanti alle gare. In base a tale criterio la valutazione delle offerte verte
esclusivamente sul confronto tra i prezzi offerti dai concorrenti.
Dialogo competitivo: è una procedura di tipo eccezionale nella quale la stazione
appaltante, in caso di appalti particolarmente complessi, avvia un dialogo con i
candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni atte a
soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati
saranno invitati a presentare le offerte; la procedura è costituita da 3 fasi: nella prima
si provvede alla selezione degli operatori economici da ammettere ad dialogo, la
seconda – quella del dialogo vero e proprio – prevede un confronto tra la stazione
appaltante e gli operatori atto a definire la soluzione (o le soluzioni) possibili e, infine,
nella terza fase si procede alla gara vera e propria sulla base della soluzione (o delle
soluzioni) individuate in fase di dialogo.
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Procedura di aggiudicazione dell’appalto: è il metodo di scelta del contraente che
voglia affidare contrattualmente a terzi l’incarico di eseguire opere o forniture o
svolgere determinati servizi
Procedura aperta: è una procedura di gara ordinaria in cui ogni operatore
economico interessato può presentare un’offerta. La caratteristica di tale procedura,
per gli appalti sia sopra sia sotto soglia comunitaria, è che la stazione appaltante nel
bando di gara fornisce tutte le informazioni per la presentazione delle offerte e la
partecipazione alla gara. I soggetti che possiedono i requisiti di qualificazione richiesti
nel bando, pertanto, possono partecipare alla competizione presentando la propria
offerta.
Procedura negoziata: è una procedura eccezionale cui la stazione appaltante può
fare ricorso solo nelle ipotesi e alle condizioni espressamente stabilite dal Codice degli
Appalti. Sono così definite in quanto le stazioni appaltanti consultano gli operatori
economici da loro scelti e negoziano con essi le condizioni dell’appalto. La peculiarità
di tali procedure è il contatto della stazione appaltante con i potenziali contraenti
prima di effettuare l’aggiudicazione.
Procedura negoziata previa pubblicazione del bando di gara: L’articolo 56 del
Codice degli Appalti prevede che è possibile fare ricorso a procedure negoziate previa
pubblicazione del bando nelle seguenti ipotesi:
- quando, in esito all’espletamento di una procedura ordinaria o di un dialogo
competitivo, tutte le offerte presentate sono irregolari o inammissibili in
relazione ai requisiti degli offerenti e delle offerte;
- nel caso di appalti pubblici di lavori che vengano realizzati unicamente a scopo
di ricerca, sperimentazione o messa a punto, e non per assicurare una
redditività o il recupero dei costi di ricerca e sviluppo;
In tali ipotesi la stazione appaltante inviterò alla procedura i soggetti che ne faranno
richiesta.
Procedura negoziata senza pubblicazione del bando: L’articolo 57 del Codice
degli Appalti prevede che è possibile fare ricorso a procedure negoziate senza previa
pubblicazione del bando nelle seguenti ipotesi:
- qualora, in esito all’esperimento di una procedura ordinaria, non sia stata
presentata nessuna offerta o nessuna offerta appropriata o nessuna
candidatura;
- qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di
diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore
economico determinato;
- nei casi urgenti di bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati;
- per i servizi consistenti nella ripetizione di servizi analoghi già affidati
all’operatore economico aggiudicatario del contratto iniziale della medesima
stazione appaltante, a condizione che tali servizi siano conformi al progetto di
base e che tale progetto sia stato oggetto di un primo contratto aggiudicato
secondo una procedura aperta o ristretta; in questa ipotesi il ricorso alla
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procedura negoziata senza bando è consentita nei 3 anni successivi alla
stipulazione del contratto iniziale e deve essere indicata nel bando del contratto
originario;
- per lavori o servizi complementari, non compresi nel progetto iniziale né nel
contratto iniziale che, a seguito di una circostanza imprevista, sono divenuti
necessari all’esecuzione dell’opera o del servizio, a patto che questi progetti
complementari non possano essere separati, sotto il profilo tecnico o
economico, dal contratto iniziale e il loro importo non superi il 50% di quello del
contratto iniziale;
In tali ipotesi sarà la stazione appaltante a scegliere i soggetti da invitare alla
procedura medesima.
Procedura ristretta: è una procedura ordinaria ristretta che si svolge in due fasi:
nella prima fase la stazione appaltante rende noto agli operatori economici la facoltà
di procedere all’affidamento di un determinato appalto e fornisce tutte le informazioni
necessarie (i requisiti che i soggetti devono possedere per partecipare alla
competizione) per presentare una richiesta di invito. Nella seconda fase la stazione
appaltante invia una lettera di invito ai soggetti che hanno soddisfatto i requisiti
previsti; gli operatori che hanno ricevuto l’invito possono quindi presentare un’offerta
e partecipare al bando di gara. In passato con la procedura ristretta le stazioni
appaltanti avevano la facoltà di limitare il numero dei concorrenti (la cosiddetta
“forcella”) sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori indicati nel bando.
Nell’attuale ordinamento ciò non è più consentito e la lettera di offerta deve essere
inviata a tutti i concorrenti che ne abbiano fatto richiesta e presentino i requisiti di
partecipazione.
Sistema dinamico di acquisizione: è un processo di acquisizione interamente
elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili
sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante, limitato nel tempo e
aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri
di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri.
Stazione appaltante: Per stazione appaltante si intende, in senso generico, il
soggetto pubblico o privato che affida a terzi mediante una procedura di gara (appalto
o affidamento) la fornitura di beni o servizi.
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