1. Deliberazione n. 11/2014 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI
CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA composta dai
Magistrati: dott. Roberto Tabbita Presidente dott. Giuseppe
Ginestra Consigliere dott. Natale Longo Consigliere relatore dott.
Alessandro Verrico Referendario dott. Michela Muti Referendario
dott. Raffaele Maienza Referendario dott. Elisabetta Usai
Referendario Nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2014 VISTO il
testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d.
12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni; VISTA la legge
14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; VISTO il decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL); VISTO il regolamento n.
14/2000 sullorganizzazione delle funzioni di controllo della Corte
dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti
in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; VISTA la legge 5
giugno 2003, n. 131; VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011,
n.149; VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della
Corte dei conti n.2/AUT/2012/QMIG del 20 dicembre 2011 in ordine al
procedimento previsto dallart.6, comma 2, del D.Lgs. n.149/2011;
VISTO il D.L. 10 ottobre 2012, n.174 convertito dalla L. 7 dicembre
2012, n. 213; VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della
Corte dei conti n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 con la
quale sono state approvate le lineeguida ed i criteri per
listruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale;
VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei
conti 11/SEZAUT/2013/INPR del 6 marzo 2013 di integrazione delle
predette linee-guida; 1 n.
2. VISTO il D.L. 8 aprile 2013, n.35 convertito dalla L. 6
giugno 2013, n.64; VISTO il D.L. 21 giugno 2013, n.69 convertito
dalla L. 9 agosto 2013, n.98; VISTA la deliberazione della Sezione
delle Autonomie della Corte dei conti n. 22/SEZAUT/2013/QMIG del 13
settembre 2013 con cui stata data soluzione ad alcune questioni
interpretativo - applicative concernenti le norme che regolano la
procedura di riequilibrio finanziario pluriennale; VISTE le
pronunce specifiche della Sezione sui bilanci del Comune di Reggio
Calabria, da ultimo sul rendiconto esercizio 2010 (deliberazione
n.68 del 31 maggio 2012; deliberazione n. 294 del 15 novembre
2012); VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del
Comune di Reggio Calabria n. 42 dell11 dicembre 2012 Salvaguardia
degli equilibri di bilancio. Ricorso alla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale art. 243 bis D.Lgs. 267/2000 trasmessa con
nota prot. n. 183359 del 12 dicembre 2012 (acquisita al prot. con
il n. 7412 del 12.12.2012); VISTE le deliberazioni della Sezione n.
309 del 13 dicembre 2012 e n. 7 del 30 gennaio 2013; VISTA la
deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio
Calabria n. 17 dell8 febbraio 2013 Piano di riequilibrio
finanziario pluriennale ai sensi degli artt. 243 bis, 243 ter e 243
quater trasmessa con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013
(acquisita al prot. con il n. 722 del 18/02/2013); VISTA la nota
prot. n. 49501 del 4 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 992 del
5/03/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale
presso il Ministero dellInterno ha formulato richieste istruttorie
ai sensi dellart.243quater co. 2 del TUEL; VISTA la nota prot. n.
1169 del 15/03/2013 con cui la Sezione ha comunicato al Ministero
dellinterno Commissione per la stabilit degli enti locali - le
indicazioni istruttorie ai sensi dellart. 243-quater del TUEL, nel
testo pro tempore vigente; VISTA la nota del Comune di Reggio
Calabria prot. n. 45617 del 25 marzo 2013 (acquisita con prot. n.
1194 del 25/03/2013) avente ad oggetto piano di riequilibrio
finanziario pluriennale art.243 bis D.Lgs.267/2000 - Aggiornamento.
VISTA la nota prot. n.54968 dell11 aprile 2013 (acquisita con prot.
n. 1403 del 12/04/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota
ministeriale prot. n. 49501/2013; VISTA la nota prot. n. 54304 del
18 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1472 del 18/04/2013) con cui
la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero
dellInterno ha trasmesso al Comune la seconda richiesta
istruttoria; VISTA la nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013
(acquisita con prot. n. 1979 del 4/06/2013), con cui il Comune ha
riscontrato la nota ministeriale prot. n. 54304/2013; 2
3. VISTA la deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio
2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1 agosto 2013,
acquisita con prot. n. 2477 del 2/08/2013) con cui il Comune di
Reggio Calabria ha rimodulato, ai sensi dellart.1, comma 15, D.L.
n. 35/2013, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale
precedentemente approvato; VISTA la nota prot. n. 76391 del 25
settembre 2013 (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013) con cui
la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero
dellInterno ha trasmesso al Comune unulteriore richiesta
istruttoria; VISTA la nota prot. n. 159837 dell8 novembre 2013
(acquisita con prot. n. 3174 dell11/11/2013), con cui il Comune ha
riscontrato la nota ministeriale prot. n. 76391/2013; VISTA la
relazione finale redatta dalla Commissione per la stabilit degli
enti locali e trasmessa con nota del Ministero dellInterno prot. n.
170084 del 5 dicembre 2013 (acquisita al prot. con il n. 4370 del
16/12/2013); VISTE le note istruttorie della Sezione prot. n. 4379
e 4380 del 17 dicembre 2013 inviate, rispettivamente, alla
Commissione Straordinaria ed al Collegio dei Revisori del Comune di
Reggio Calabria; VISTE le controdeduzioni prodotte dalla
Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria con nota
prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013 e dal Collegio dei revisori
con nota del 30 dicembre (entrambe acquisite al prot. in data
30/12/2013, rispettivamente, con n. 4471 e 4470); VISTA lordinanza
n.2/2014 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la
Sezione per lodierna camera di consiglio; UDITO il Relatore,
Consigliere Natale LONGO; FATTO E DIRITTO PREMESSA DI ORDINE
GIURIDICO In via preliminare, appare necessario procedere ad una
sintetica disamina dellistituto del piano di riequilibrio
pluriennale, introdotto nel testo del TUEL (artt. 243 bis e ss.)
dallart. 3, co. 1 lettera r), decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174
Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonch ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012, convertito nella l. 213/2012. In
particolare, listituto in esame si inserisce nel sistema normativo
(titolo VIII del TUEL) dedicato agli enti locali deficitari o
dissestati, contribuendo a ridisegnare un ordito normativo, a
funzione qualificatorio - remediale, caratterizzato da una
tendenziale gradualit (cfr. Sez. Autonomie, del. n. 11/2013) delle
situazioni di precariet finanziaria e dei conseguenti rimedi
apprestati dallordinamento. 3
4. Nellambito del menzionato sistema, la situazione di
deficitariet strutturale viene normativamente definita
finanziario/contabili risanamento in individuati affidato alla
ragione da della decreto competenza violazione di ministeriale, e
degli ordinari determinati parametri parallelamente organi
dellente, il suo salvo lassoggettamento a particolari vincoli
normativi e a controlli selettivi da parte di una commissione
insediata presso il Ministero dellinterno. La situazione di c.d.
predissesto si verifica invece allorquando ricorrano squilibri
strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto
finanziario, non rimediabili mediante gli ordinari strumenti
previsti dagli articoli 193 e 194 del TUEL, cui lente locale pu ora
far fronte attraverso lapprovazione di un piano di riequilibrio
pluriennale (al massimo decennale), attuato dai medesimi organi
ordinari dellente, ma assoggettato a puntuali requisiti e
prescrizioni nonch soggetto allapprovazione iniziale e alla
vigilanza semestrale in fase attuativa da parte della Corte dei
conti. La situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto viene dunque
definita, in positivo, dalla sussistenza di squilibri strutturali
di bilancio, i quali, stante lattuale conformazione del documento
contabile relativo agli enti locali (c.d. bilancio di competenza
c.d. mista), possono agevolmente esser individuati nellesistenza di
disavanzi c.d. di gestione (nonch nei servizi conto terzi) e
soprattutto di amministrazione, non rimediabili ex artt. 193 e 194
TUEL. La definizione della situazione sostanziale di c.d.
pre-dissesto si completa, in negativo (in grado di, recita la
norma, evidenziando la necessit che non si versi gi in una
situazione finanziaria ormai compromessa), in ragione dellassenza
di una situazione gestional-finanziaria tale da reclamare la
dichiarazione di dissesto finanziario, giuridicamente obbligatoria
ex art. 244 del TUEL. Situazione che si verifica allorquando lente
non possa garantire lassolvimento delle funzioni fondamentali (c.d.
dissesto per ragioni funzionali) ovvero pi frequentemente qualora
non riesca a far validamente fronte ai propri debiti liquidi ed
esigibili (c.d. dissesto per ragioni finanziarie), ipotesi
questultima liminare rispetto alla situazione di c.d. predissesto
eppure teoricamente distinta in quanto definita non tanto sul
terreno della competenza (squilibri di bilancio, presupposto del
c.d. pre-dissesto), quanto prevalentemente della cassa (sebbene i
deficit di cassa siano quasi sempre preannunziati da problematiche
di competenza). Pertanto, leventualit che lente locale sia ormai
assalito dai creditori cos da non poter pi far fronte al pagamento
dei propri debiti certi, liquidi ed esigibili, lungi da poter esser
affrontata mediante laccesso alla procedura di riequilibrio, impone
per converso la necessit di procedere alla dichiarazione di
dissesto ex art. 244 del TUEL, che, pare appena il caso di
sottolineare, costituisce, secondo univoca giurisprudenza (ex
multis: 4
5. C.d.S., sez. V, n. 143/2012), atto vincolato (nellan, nel
quid e nel quando) per lente locale. La stessa Sezione delle
Autonomie (delibera n. 16/2012), nel ribadire la funzione
dellistituto del piano di riequilibrio come volto a scongiurare la
pi grave situazione (e non certo dichiarazione, n.d.r.) di
dissesto, ha ammonito in ordine ai rischi di un utilizzo
strumentale dellistituto (potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage
per evitare il trascinamento verso una situazione di dissesto da
dichiarare), potenzialmente dannoso per lerario nonch elusivo delle
regole di responsabilit, legislativamente legate alla dichiarazione
di dissesto, poste a presidio dellefficienza degli enti locali.
Difatti, alla dichiarazione di dissesto segue, secondo la trama
normativa compendiata nel TUEL, un articolato e pi incisivo (si
veda la deliberazione di questa Corte n. 309/2012; tra laltro,
sospensione della maturazione di interessi sul debito, blocco delle
azioni esecutive; pi ampia possibilit di cessione del patrimonio)
sistema remediale a tutela dellente locale e della par condicio
creditorum (e ormai anche dellintegrale soddisfazione dei
crediti1), affidato in larga misura alla competenza di una
struttura commissariale; dichiarazione cui la recente normativa
(prima lart. 6 del D. lgs. n. 149/2011, poi il d.l. n. 174/2012 che
ha riscritto i commi 5 e 5 bis dellart. 248 del TUEL) associa una
incisiva fattispecie di responsabilit a carico degli amministratori
(e dei revisori) responsabili della decozione dellente,
nellevidente intento di innescare, a regime, virtuosi circuiti
responsabilizzanti sul personale politico-amministrativo (chiunque
abbia lonere di gestire un ente locale deve sapere che, se mal
gestisce la cosa pubblica, ne risponder personalmente sul terreno
giuridico). Dal sommario esame degli elementi discretivi tra i due
istituti (definizione del presupposto sostanziale, strumenti di
risanamento, competenza ad attuarli e disciplina della
responsabilit) emerge dunque, ictu oculi, come la delibera di
adozione del piano di riequilibrio pluriennale non possa
assolutamente esser qualificata in termini di rimedio sostitutivo o
alternativo della (invece obbligatoria) delibera di dichiarazione
di dissesto finanziario ex art. 244 del TUEL, e che dunque la
procedura di riequilibrio pluriennale 1 Quanto alla tutela dei
creditori e ai rischi di una non integrale soddisfazione del
credito in sede di procedura di dissesto, la recente giurisprudenza
della Corte europea dei diritti delluomo (sentenze De Luca c.
Italia 43870/04 - e Pennino c. Italia - 43892/04 - del 24 settembre
2013) ha affermato, sulla base del disposto dell articolo 1 del
Protocollo n. 1 e dellarticolo 6 1 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, che
la mancanza di risorse di un comune non pu giuridicamente
giustificare lomesso adempimento degli obblighi derivanti da una
sentenza definitiva pronunciata a suo sfavore e che comunque lo
Stato deve rispondere dei debiti degli enti locali, considerati
come organi dello Stato: 54 La Cour estime que le manque de
ressources dune commune ne saurait justifier quelle omette dhonorer
les obligations dcoulant dun jugement dfinitif rendu en sa dfaveur
(voir, mutatis mutandis, Ambruosi c. Italie, no 31227/96, 28-34, 19
octobre 2000, et Bourdov, prcit, 41). 55. La Cour tient souligner
quil sagit en lespce de la dette dune collectivit locale, donc dun
organe de lEtat, dcoulant de sa condamnation au paiement de
dommages-intrts par une dcision de justice. 5
6. costituisca essenzialmente, come peraltro sottolineato dalla
dottrina pi avvertita, uno strumento di prevenzione (ad evitandum)
della situazione sostanziale (e non certo alternativo della
deliberazione consiliare dichiarativa) di dissesto finanziario. Nel
contempo, occorre evidenziare, in chiave critico-ricostruttiva,
come sussistano ampli margini di sovrapponibilit, sul terreno
normativo, tra il presupposto sostanziale dellaccesso al piano di
riequilibrio (squilibri strutturali del bilancio in grado di
provocare il dissesto finanziario) e quello procedurale
(comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni
degli obiettivi della finanza pubblica allargata irregolarit
contabili o squilibri strutturali del e bilancio dell'ente locale
in grado di provocarne il dissesto finanziario) dellavvio della
procedura di c.d. dissesto guidato da parte della Corte dei conti
prevista dallart. 6 del d.lgs. n. 149/2011, norma che aveva
meritoriamente infranto lirragionevole regime di monopolio, in capo
allo stesso ente locale, della pur giuridicamente vincolata
dichiarazione del proprio dissesto. Tuttavia, il legislatore,
valorizzando detto margine di sovrapponibilit, ha altres ritenuto
di regolare la fattispecie del concorso tra il procedimento di
riequilibrio pluriennale e la procedura di dissesto guidato da
parte della Corte dei conti, non gi con riferimento ad un parametro
sostanziale (esistenza, o meno, di una situazione di dissesto in
atto), ma secondo un casuale criterio meramente cronologico (qui
primus dixit, recte et sapienter is dixisse videtur), assistito da
un effetto preclusivo reciproco (electa una via non datur recursus
ad alteram) tra deliberazione consiliare di accesso al piano di
riequilibrio e deliberazione dellavvio del procedimento di dissesto
guidato da parte della Corte dei conti. Quanto alla disciplina di
dettaglio della procedura di riequilibrio pluriennale, la legge
prevede un articolato iter procedimentale (deliberazione consiliare
di ricorso alla procedura da trasmettere alla Sezione di controllo
della Corte dei conti ed al Ministero dellInterno; deliberazione
consiliare del piano di riequilibrio da trasmettere, anchessa, alla
Sezione ed al Ministero dellInterno) rimesso alla competenza
dellente locale, scandito da stringenti termini adempitivi.
Coerentemente con le finalit dellistituto, il contenuto
obbligatorio (comma 6 art. 243 bis TUEL) del piano di riequilibrio
si compone della puntuale ricognizione dei fattori di squilibrio
presenti nella gestione dellente e delle misure correttive adottate
a seguito delle pronunzie della Corte dei conti, nonch delle misure
necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio,
per l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato
e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo
massimo di dieci anni. A tal fine, la legge prevede che, in caso di
approvazione del piano, lente possa beneficiare di misure
derogatorie (sebbene meno incisive di quelle contemplate in 6
7. materia di dissesto finanziario) rispetto a quanto stabilito
dal TUEL, tra le quali, a titolo esemplificativo, la facolt di:
ripianare il disavanzo di amministrazione accertato e finanziare i
debiti fuori bilancio nel periodo massimo di dieci anni; concordare
con i creditori, ai fini del finanziamento dei debiti fuori
bilancio, un piano di rateizzazione della stessa durata del piano
di riequilibrio; incrementare le aliquote e le tariffe dei tributi
locali nella misura massima consentita; accedere al fondo di
rotazione di cui allart.243-ter. Ulteriori contenuti obbligatori
sono altres presiti dalla legge (art. 243 bis, comma 9, del TUEL)
nel caso in cui il lente locale richieda laccesso al fondo di
rotazione, ovvero la riduzione delle spese di personale (da
realizzare in particolare attraverso l'eliminazione dai fondi per
il finanziamento della retribuzione accessoria dei dipendenti), la
riduzione per almeno il dieci per cento delle spese per prestazioni
riduzione per almeno il venticinque per cento, entro il triennio,
di delle servizi, la spese per trasferimenti, nonch il blocco
dellindebitamento. Allesito dellistruttoria condotta (ex art.
243-quater del TUEL, come modificato dallart. 10 ter, comma 1,
lett. a) del D.L. 8 aprile 2013, n.35, convertito, con
modificazioni, dalla L. 6 giugno 2013, n. 64) dalla Commissione
ministeriale per la stabilit finanziaria degli enti locali, la
competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti
chiamata, ai sensi del comma 3 della medesima disposizione, a
valutare, anche sulla base della relazione finale redatta dalla
Commissione, la congruenza del piano ai fini del riequilibrio (cfr.
Sez. Aut. n. 22/2013), vale a dire a verificare lesatta
determinazione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione
dellente, nonch la coerenza con la situazione contabile/finanziaria
riscontrata e la attendibilit/sostenibilit delle misure volte al
suo superamento. Quanto alla valutazione di congruenza, pu
proletticamente osservarsi, con riserva di successivo
approfondimento, che lesame della Corte dei conti, inevitabilmente
da condurre in unottica ex ante e in concreto, non possa
evidentemente limitarsi al mero (pur necessario) riscontro
giuridico-formale del rispetto delle norme nonch
aritmeticostatistico (proiezioni sulla base dei trend pregressi)
delle previsioni di entrata e di spesa (e dei conseguenti saldi)
individuate dellente, ma debba necessariamente orientarsi verso una
valutazione globale della situazione gestionale e finanziaria
dellente, con particolare riguardo alle evidenze in grado di
influire sulla concreta realizzabilit/sostenibilit del programma di
azione. In tale quadro ricostruttivo, pare dunque evidente come la
valutazione della Corte dei conti, pur se riferita ad uno strumento
di pianificazione finalizzato al ripristino degli 7
8. equilibri di bilancio (congegnati dal legislatore in termini
di competenza c.d. mista, ma solo fino al 2014), non possa che
involgere anche considerazioni e valutazioni in termini di cassa,
considerato anche che le problematiche di liquidit, se non
correttamente governate, inevitabilmente finiscono per influenzare
(in termini di maggiori oneri per ritardati pagamenti, per azioni
giudiziarie, etc..) anche gli equilibri di competenza. Daltra
parte, avuto riguardo alla proiezione decennale del documento
pianificatorio, lesigenza di una valutazione anche in termini di
cassa appare in larga misura dettata dal gi introdotto (allegato n.
1, richiamato dallart. 3, comma 1, e art. 38 del d.lgs. n.
118/2011, come modificato dallart. 9, comma 1, del d. l. n.
102/2013) obbligo di costruzione degli equilibri di bilancio anche
in termini di cassa, seppure a decorrere dal 2015. In caso di
approvazione del piano, la Sezione vigila sullattuazione dello
stesso, adottando apposita pronuncia in sede di controllo.
Nellipotesi in cui la Corte valuti invece lincongruenza del piano
rispetto alla situazione contabile/finanziaria riscontrata e
deliberi, conseguentemente, il diniego della sua approvazione, si
applica il disposto di cui allart.6, comma 2, del D.Lgs. 6
settembre 2011, n.149, con assegnazione al Consiglio dellente, da
parte del Prefetto, di un termine non superiore a venti giorni per
la deliberazione del dissesto. Ad analoga conclusione conducono la
mancata presentazione/deliberazione (v. deliberazione della Sezione
Autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2013/INPR) del piano
entro il termine di 60 giorni (si veda tuttavia il disposto
dellart. 1, comma 573, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come
modificata dallart. 1, comma 2, lett. d, del decreto legge n.
151/2013) dalla data di esecutivit della deliberazione consiliare
di ricorso alla procedura di riequilibrio, laccertamento del grave
e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal
piano e del mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al
termine del periodo di durata del piano. Lart.243-quater, comma 7,
del TUEL prevede poi che il diniego della approvazione del piano di
riequilibrio da parte della competente Sezione regionale della
Corte dei conti comporta lapplicazione dellart.6, comma 2, del
D.Lgs. 149/2011, con assegnazione al Consiglio dellente (nel caso
specifico al Commissario), da parte del Prefetto, del termine non
superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto. In
conformit a quanto indicato dalla Corte dei conti, Sezione delle
Autonomie (deliberazione n.22/SEZAUT/2013), spetta alla Sezione
regionale della Corte dei conti attivare il Prefetto per gli
adempimenti di competenza. Lart.243-quater, comma 5, dello stesso
D.Lgs. prevede, inoltre, che la deliberazione di approvazione o di
diniego del piano possa essere impugnata entro 30 giorni, nelle
forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni
riunite della Corte dei conti in speciale composizione. La Corte
dei conti, Sezione 8
9. delle Autonomie (deliberazione n.22/SEZAUT/2013) ha inoltre
raccomandato, al fine di garantire leffettivit della tutela
dellente, che agli adempimenti che avviano lapplicazione dellart.6,
co.2, del D.Lgs. 149/2011 la Sezione regionale di controllo
provveda non prima del decorso del termine per impugnare e, in caso
di intervenuta impugnazione, non prima della decisione sul ricorso.
Il termine per impugnare decorre dalla data di pubblicazione della
deliberazione che decide sul piano. Assume infine rilevanza, in
questa sede, il disposto del D.L. 8 aprile 2013, n.35, convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013 n.64 e
recante Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario
degli enti territoriali, nonch in materia di versamento di tributi
degli enti locali. Detto decreto, nellindividuare tra le misure
volte a smaltire lenorme massa di debiti accumulati dalle pubbliche
amministrazioni anche la concessione di anticipazioni di liquidit a
valere su un fondo appositamente costituito nello stato di
previsione del MEF, ha previsto, al comma 15 dellart.1, lobbligo
per gli enti locali che, dopo aver deliberato il ricorso alla
procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, abbiano
richiesto detta anticipazione, di modificare il piano di
riequilibrio entro sessanta giorni dalla concessione della
anticipazione da parte della Cassa depositi e prestiti S.p.A.
PROCEDIMENTI DI PIANIFICAZIONE E PIANI DI RIEQUILIBRIO In
proposito, occorre sinteticamente richiamare la nozione stessa di
funzione di pianificazione e di provvedimento di piano (o atto
conclusivo del relativo procedimento), con particolare riguardo per
il settore pubblico. Anche in detto ambito, la pianificazione
costituisce una delle tecniche fondamentali del pubblico agire, e
si compendia secondo unautorevole definizione della dottrina
giuridico-amministrativa nella determinazione dellordinata spaziale
o temporale di un oggetto al fine di raggiungere un obiettivo.
Peraltro, la stessa Carta costituzionale ha testualmente richiamato
il principio della programmazione in particolare nella sua
accezione economica quale paradigma gestionale fondamentale del
pubblico agire, prevedendo (art. 41) che la legge determina i
programmi e i controlli opportuni perch lattivit economica pubblica
e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Pi
in dettaglio, la nozione di procedimento di pianificazione
compendia linsieme delle attivit preordinate alla formazione di un
piano. Pianificare implica lindividuazione di obiettivi (nella
specie, il risanamento dellente), la verifica della loro
realizzabilit, lindividuazione di percorsi strategici finalizzati
(comparando alternative di azione), la prefigurazione dei
prevedibili effetti, lindividuazione di risorse, tempi e/o spazi,
quindi la misurazione dellimpatto in termini di realizzazione delle
finalit perseguite. 9
10. Una pi articolata riflessione teorico-applicativa sul
processo pianificatorio, con particolare riguardo per la sua
applicazione ai soggetti giuridici organizzati (imprese ed enti in
genere), si rinviene altres nella letteratura aziendale, con
particolare riguardo alle c.d. teorie sulle decisioni. Pur nella
variet delle ricostruzioni avanzate, vi ormai sostanziale concordia
nel ritenere che lattivit pianificatoria, lungi dallassumere
consistenza puntuale ovvero istantanea, si manifesti e si sviluppi
nelle forme di unarticolata sequenza di steps nei quali rinvengono
sintesi momenti differenti eppure logicamente interconnessi. Detta
articolazione sequenziale si riassume intorno a due momenti
logico-ricostruttivi fondamentali, ovvero unattivit sostanzialmente
diagnostica (problem finding) della situazione su cui intervenire,
cui segue la prefigurazione di strumenti funzionali alla
risoluzione (problem solving) delle problematiche riscontrate. Pi
analiticamente e pur nella consapevolezza delle variet delle
micro-ricostruzioni avanzate in dottrina, possono individuarsi le
seguenti fasi procedurali del processo di pianificazione: 1.
individuazione ed analisi del problema gestionale; 2.
identificazione dei vincoli; 3. elaborazione delle possibili
alternative; 4. valutazione comparativa delle diverse possibili
alternative ed individuazione della soluzione pianificatoria
ottimale (o comunque maggiormente soddisfacente); 5. traduzione
dellalternativa prescelta in specifiche azioni; 6. affidamento
degli interventi alla responsabilit di soggetti determinati; 7.
verifica dellazione del processo, attraverso il meccanismo di
retroazione. A questo punto si pu evidenziare, con la unanime
dottrina, come un razionale processo di decisione impone sempre il
confronto dei mezzi alternativi in rapporto ai fini cui essi
rispettivamente conducono"; evidente dunque che una corretta
pianificazione di riequilibrio finanziario non possa non
adeguatamente valutare, in maniera comparativa, le diverse opzioni
gestionali praticabili (nella specie: gestione ordinaria, piano di
riequilibrio, dichiarazione di dissesto finanziario) e le
conseguenti azioni amministrative da programmare al fine di
correttamente individuare quella ottimale (o comunque pi
soddisfacente) rispetto allobiettivo del risanamento dellente.
Appare altres scontato che lattivit di pianificazione non possa
risolversi in una mera attivit di posizione/individuazione di
obiettivi gestionali, essendo evidentemente necessaria la
prefigurazione di concrete attivit gestionali adeguate e coerenti
sia rispetto alla situazione di partenza che ai risultati da
raggiungere. N, daltra parte, la redazione del piano, cos come la
sua valutazione, pu esaurirsi in una mero computo teorico di
grandezze previsionali di ordine economico-finanziario, 10
11. dovendosi evidentemente riscontrarne, gi in unottica ex
ante e in concreto, la fattuale realizzabilit, avuto riguardo alla
peculiare dimensione ambientale e gestionale nella quale
lorganizzazione si muove. ******** LATTIVAZIONE E LO SVILUPPO DELLA
PROCEDURA Con nota prot. n.183359 del 12 dicembre 2012, acquisita
con prot. n. 7412-12/12/2012SC_CAL-T81-A, il Comune di Reggio
Calabria ha trasmesso, nel rispetto del termine fissato dalla
legge2, la deliberazione commissariale n. 42 dell11 dicembre 2012
(immediatamente esecutiva) di ricorso alla procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale ex articolo 243-bis del TUEL.
Lattivazione di tale procedura ha comportato la sospensione, con
deliberazione della Sezione n. 7 del 30 gennaio 2013, del
procedimento radicato nei confronti del Comune ai sensi dellart. 6,
comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 con deliberazioni di questa Corte
n. 68 del 31 maggio 2012, n. 294 del 15 novembre 2012 e n.309 del
13 dicembre 2012. In particolare, con la deliberazione da ultimo
menzionata, la Sezione, nellaccertare la persistenza
dellinadempimento dellEnte (gi accertato con la deliberazione
n.294/2012) rispetto alle misure correttive indicate nella
deliberazione n.68/2012 e la sussistenza delle condizioni previste
dallart.244 del TUEL per la dichiarazione del dissesto finanziario,
ha ritenuto necessario, tenuto conto della recentissima entrata in
vigore di disposizione normativa (legge 7 dicembre 2012, n. 213) e
del fatto che si trattava del primo caso su tutto il territorio
nazionale, sollevare questione di massima in merito alle relazioni
esistenti tra il procedimento di dissesto guidato e la procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale. In doverosa conformit a
quanto chiarito, sulla questione di massima sollevata, dalla
deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 1/SEZAUT/2013/QMIG
dell8 gennaio 2013, con la citata deliberazione n.7/2013 questa
Sezione ha sospeso il procedimento ex art. 6, comma 2, del D.lgs.
n. 149/2011 ed ha altres: 1. rinviato a specifico e separato esame
ogni riscontro sulla ricorrenza di presupposti e condizioni di
ammissibilit della procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale, nonch le valutazioni in ordine alla congruenza del
piano di riequilibrio; 2. dato atto che, al ricorrere dei casi
previsti dallart.243-quater, comma 7, del D.Lgs. 267/2000, la
procedura sospesa riprender il suo corso senza rinnovare i passaggi
procedimentali gi definiti. 2 Lart.243 bis del TUEL stabilisce al
comma 2: La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale trasmessa, entro 5 giorni dalla data di
esecutivit, alla competente sezione regionale della Corte dei conti
e al Ministero dell'interno. 11
12. La disposizione normativa richiamata al precedente punto 2
stabilisce che La mancata presentazione del piano entro il termine
di cui all'art. 243 bis, comma 5, il diniego dell'approvazione del
piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale
della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli
obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato
raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine
del periodo di durata del piano stesso, comportano l'applicazione
dell'art.6, comma 2, del D.Lgs. n.149 del 2011, con l'assegnazione
al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non
superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Entro
il termine fissato dallart.243bis, comma 5, del TUEL in 60 giorni
dalla data di esecutivit della delibera di ricorso alla procedura
(nel caso di specie il 12 dicembre 2012), la Commissione
Straordinaria ha deliberato (deliberazione n.17 in data 8 febbraio
2013) il piano di riequilibrio finanziario pluriennale,
successivamente trasmesso, insieme agli allegati, con nota prot. n.
24433 del 15 febbraio 2013 (nota pervenuta alla Sezione in data 15
febbraio 2013 ed acquisita con prot. 722 del 18/02/2013). Esaminata
la documentazione trasmessa (entro il termine di cui allart.243
quater, comma 1, del TUEL) dal Comune, la Sottocommissione per la
stabilit degli enti locali 3 ha valutato la necessit di formulare
allente, ai sensi dellart.243 quater, comma 2, del TUEL, alcune
richieste istruttorie trasfuse nella nota del Ministero dellInterno
Direzione Centrale della Finanza Locale prot. n. 49501 del 4 marzo
2013, trasmessa tramite posta elettronica certificata e acquisita
dalla Sezione con prot. n.992 del 05/03/2013. Gli elementi di
chiarimento ed integrativi richiesti dal Ministero dellInterno sono
stati forniti dallEnte con nota prot. n. 54968 dell11 aprile 2013
(oltre il termine di 30 giorni previsti dalla legge), acquisita per
conoscenza dalla Sezione con prot. n. 1403 del 12/04/2013. Con nota
prot. n. 1169 del 15/03/2013, questa Sezione, avvalendosi della
facolt riconosciuta (anteriormente alle modifiche introdotte dal
D.L. n.35/2013) dallart. 243quater del D.Lgs. n. 267/2000, ha
comunicato al Ministero dellInterno le indicazioni istruttorie da
seguire ai fini dellesame dei piani di riequilibrio pluriennali
presentati dai comuni della Regione Calabria, tra i quali anche
Reggio Calabria. Di tali indicazioni la Sottocommissione per la
stabilit degli enti locali ha tenuto conto solo in parte nella
successiva richiesta istruttoria trasmessa al Comune dalla
Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero
dellInterno (nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 acquisita dalla
Sezione in pari data con prot. n. 1472), cui il Comune ha dato
riscontro, anche in questo caso tardivamente, con nota prot.
n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita, per conoscenza, da questa
Corte con prot. n. 1979 del 4/06/2013). 3 Sul punto v. modifiche
apportate allart.243 quater, TUEL dal D.L. 8 aprile 2013 n.35,
art.10 ter, comma 1, (conv. con modifiche dalla L. n. 64/2013)
12
13. A seguito dellaccoglimento dellistanza di concessione
dellanticipazione di liquidit a valere sul fondo di cui allart.1,
comma 10, del D.L. 8 aprile 2013 n. 35, convertito dalla legge 6
giugno 2013 n. 64, lEnte ha rimodulato, con deliberazione
commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n.
112390 del 1 agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del
02/08/2013), il piano di riequilibrio finanziario pluriennale gi
approvato con deliberazione C.S. n.17/2013 (art.1, comma 15, D.L.
35/2013). Pertanto, con nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013
inoltrata tramite PEC al Comune e, per conoscenza, alla Sezione
(acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013), la Direzione Centrale
della Finanza Locale ha chiesto di acquisire ulteriori elementi di
chiarimento ed integrativi, elementi forniti dal Comune con nota
prot. n. 159837 dell8 novembre 2013 (acquisita dalla Sezione con
prot. n. 3174 dell11/11/2013), ancora una volta successivamente
alla scadenza del termine di 30 giorni fissato dalla legge. In data
16 dicembre 2013, con prot. n. 4370, stata acquisita la succinta
relazione che, allesito dellistruttoria, la Commissione per la
stabilit finanziaria degli enti locali ha licenziato, della quale
si riportano le considerazioni conclusive: Il Piano del comune di
Reggio Calabria appare conforme ai contenuti richiesti dalle
disposizioni normative di riferimento ed alle indicazioni contenute
nelle Linee guida elaborate dalla Corte dei conti. Sulle criticit
riscontrate ci si gi espressi nel corpo della Relazione. Nel
rinviare per lanalisi delle singole problematiche al proseguo della
presente deliberazione, si riportano alcuni passi della relazione
ministeriale. Nel paragrafo dedicato ai debiti fuori bilancio ed
alle passivit potenziali, nella relazione si legge: Si rileva
tuttavia che gi solo il contenzioso che ha prodotto decreti
ingiuntivi dal 2008 al 2012 (pari allincirca a 59 milioni di euro)
di importo notevolmente superiore ai debiti fuori bilancio
riconosciuti e da riconoscersi, in ci dimostrandosi che lEnte non
ha fatto emergere e non ha dato copertura a tutti i debiti fuori
bilancio (secondo una consolidata linea interpretativa della Corte
dei conti, i decreti ingiuntivi esecutivi rientrano nellart. 194,
comma 1, lett. a del TUEL). Quanto alle misure di riequilibrio, con
particolare riferimento al deciso incremento delle entrate correnti
e alla robusta riduzione delle spese correnti, la Commissione ha
ritenuto che: considerate le difficolt dei pregressi accertamenti
delle entrate tributarie di tradursi in incassi effettivi, evidente
come ogni ipotesi di risanamento sia condizionata dallefficacia
delle iniziative messe in campo per il contrasto dellevasione
tributaria; la prevista significativa riduzione della spesa
corrente (dai circa 174 milioni del 2012 ai circa 155 milioni del
2022) rappresenta un obiettivo molto ambizioso, che 13
14. sar condizionato dallefficacia degli interventi programmati
sulla spesa di personale e sul costo delle prestazioni di servizi;
in ordine alle spese per prestazioni di servizi, da ridurre ai fini
dellaccesso al fondo di rotazione, nella misura minima del 10%,
lEnte ha implementato un progetto ancor pi ambizioso, cio
conseguire un maggiore target di riduzione, non inferiore nel
complesso al 25%. Dopo lacquisizione della relazione della
Commissione ministeriale, atteso che, come gi rilevato, le
indicazioni istruttorie di questa Sezione di controllo erano state
solo parzialmente prese in considerazione, con note prot. n. 4379 e
n. 4380 del 17 dicembre 2013 questa Corte ha chiesto,
rispettivamente, allEnte ed al Collegio dei Revisori ulteriori
informazioni e documenti ritenuti necessari ai fini della
valutazione della congruenza del piano di riequilibrio. In
riscontro alle predette richieste, in data 30 dicembre 2013, sono
state acquisite, con prot. n. 4470 e 4471, le controdeduzioni del
Comune (nota prot. n. 184419) e del Collegio dei Revisori. Nel
contempo, il Magistrato istruttore ha convocato la Commissione
Straordinaria e lOrgano di revisione per una interlocuzione in
contraddittorio, effettivamente svoltasi il 30 dicembre 2013 presso
questa Sezione di controllo. ****** PRECEDENTI PRONUNZIE ADOTTATE
DA QUESTA CORTE Appare, in via preliminare, opportuno procedere ad
una sintetica rassegna dei contenuti delle pronunce specifiche gi
adottate sui bilanci del Comune, con particolare riferimento alla
situazione giuridico-contabile e finanziaria riscontrata da questa
Corte al momento dellaccesso, da parte dellente, alla procedura di
riequilibrio pluriennale. Nelle pronunce adottate ai sensi
dellart.1, comma 168, della legge n.266/20054, da ultimo in
relazione al rendiconto esercizio 2010, la Sezione ha individuato
numerose e pervasive situazioni di squilibrio e profili di
criticit/irregolarit ed ha, conseguentemente, indicato le misure
correttive da adottare per il superamento delle stesse. Proprio a
tali misure correttive fa riferimento il comma 6 dellart.243-bis
del TUEL che, nel delineare il contenuto obbligatorio del piano di
riequilibrio, in apertura (lett. a) stabilisce testualmente che lo
stesso debba contenere le eventuali misure correttive adottate
dallente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla
sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi
posti con il patto di stabilit interno accertati dalla competente
sezione regionale della Corte dei conti. 4 Comma abrogato dal comma
1-bis dellart. 3, D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, nel testo integrato
dalla legge di conversione 7 dicembre 2012, n. 213. 14
15. Con delibera n.68 del 31 maggio 2012, stato accertato che
il Comune di Reggio Calabria non aveva ancora approvato il
rendiconto della gestione esercizio 2010, in violazione del
disposto di cui allart.227 co.2 del TUEL, a mente del quale Il
rendiconto deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30
aprile dell'anno successivo (..). Detta inadempienza ha comportato
numerose limitazioni per la gestione dellEnte, tra le quali si
citano, in particolare, la condizione, fino alladempimento, di ente
strutturalmente deficitario, con assoggettamento ai controlli
centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi (art.
243, comma 6 lett. b, TUEL; punto 18 principio contabile n.3 per
gli enti locali) e limpossibilit di contrarre nuovi mutui (art.203,
comma 1 lett. a, TUEL). Sul terreno sostanziale, la medesima
inadempienza ha inciso sulla possibilit dellEnte di applicare
(artt. 188 e 193 del TUEL) al bilancio di previsione anno 2011 il
disavanzo di amministrazione dellesercizio finanziario 2010, nonch
di adottare i provvedimenti di ripiano del disavanzo stesso in sede
di salvaguardia degli equilibri di bilancio, sulla cui
deliberazione, relativa al bilancio 2011, lOrgano di revisione,
secondo quanto riferito in una nota del 14 dicembre 2011, ha
espresso parere con osservazioni e proposta di misure ai sensi
dellart. 239, comma 1 punto b, del TUEL. Peraltro, nella delibera
di salvaguardia n. 18 del 21 ottobre 2011 (non trasmessa dallEnte a
questa Corte ma reperita aliunde), pur prendendo atto (vista) della
relazione sulla verifica amministrativo-contabile resa il 19 agosto
2011 dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (..)
dalla quale emergono talune criticit che potrebbero determinare un
eventuale disequilibrio nella gestione dei residui, lEnte si
limitato a rinviare al definitivo accertamento delle criticit
rilevate, () da condursi a cura del medesimo responsabile del
servizio finanziario, unitamente agli altri responsabili dei
servizi, ladozione di eventuali misure di finanza pubblica in
ulteriore apposita sessione consiliare. Tuttavia, nessuna specifica
comunicazione in merito pervenuta a questa Corte. Per giunta, la
relazione sulla verifica amministrativo contabile effettuata dai
Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, che relativamente
allesercizio 2010 ha fatto riferimento ai dati provvisori rilevati
dal sistema informativo alla data di effettuazione della verifica,
ha rilevato, per il periodo 2006/2010, una serie di irregolarit.
Ulteriori rilievi, in gran parte coincidenti con i primi, sono
stati altres avanzati con le deliberazioni di questa Sezione nn.
606 e 607 del 29 novembre 2011, rispettivamente relative al
rendiconto dellesercizio 2009 e al bilancio di previsione per lanno
2011. Il quadro generale dei rilievi emersi illo tempore allo stato
degli atti risultato di notevole gravit e compendiabile nelle
seguenti irregolarit/criticit contabili e gestionali: anomalie
nella gestione di cassa, con particolare riferimento allirregolare
contabilizzazione delle anticipazioni tra i servizi conto terzi,
alla non corretta 15
16. gestione delle entrate a specifica destinazione e al
superamento del limite massimo di cui allart. 222 del TUEL; omesso
versamento di ritenute fiscali nei confronti dei dipendenti per
euro 20.881.582,95; gravi irregolarit nella gestione dei residui,
con particolare riguardo al mantenimento di partite attive non
sorrette da reali ragioni di credito e a criticit della procedura
di riaccertamento; rilevante esposizione debitoria verso societ
partecipate, i cui crediti sono stati parzialmente soddisfatti
mediante illegittima imputazione in conto competenza di oneri
propri degli esercizi precedenti; irregolarit nella gestione dei
servizi conto terzi; esposizione di un risultato di amministrazione
non veritiero; criticit nella gestione dellindebitamento, con
particolare riguardo al loro illegittimo utilizzo per spese non
qualificabili come dinvestimento; sottoscrizione di interest rate
swap non conforme alla normativa pro tempore in vigore; elusione
dei vincoli del patto di stabilit; mancato rispetto delle
disposizioni normative in materia di contenimento delle spese per
il personale; anomala quantificazione del fondo per il trattamento
retributivo accessorio del personale dirigente e non; illegittima
erogazione dei compensi accessori, dellincentivo per la
progettazione e di compensi aggiuntivi. Conseguentemente, questa
Corte, constatata la presenza di gravi criticit/irregolarit
sintomatiche di una situazione di squilibrio strutturale
potenzialmente in grado di provocarne il dissesto economico e
finanziario, ha indicato al Comune di Reggio Calabria, ai sensi del
combinato disposto dell'art.1, comma 168, della legge n.266/2005 e
dellart.6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, le seguenti misure
correttive, da adottare entro i termini rispettivamente di 30
(misure nn. 1 e 2) e 90 giorni (misure n. 3 -lettere a-n): 1.
approvare il rendiconto di gestione dellesercizio 2010, da
trasmettere tempestivamente con tutti gli allegati obbligatori; 2.
trasmettere il certificato concernente la dimostrazione della
copertura del costo complessivo di gestione dei servizi a domanda
individuale, del servizio per la gestione dei rifiuti urbani e del
servizio di acquedotto (D.M. Interno 8 marzo 2010) inviato, entro
il termine perentorio del 31 marzo 2012, alla Prefettura UTG
competente per territorio; 16
17. 3. risolvere tutte le criticit emerse nella relazione del
Servizio Ispettivo del MEF e nelle pronunzie di questa Corte
(delibere n. 606 e 607 del 2011) relative rispettivamente al
rendiconto dellesercizio 2009 e al bilancio di previsione per lanno
2011. In particolare: a) assicurare una corretta gestione di cassa,
contabilizzando correttamente le anticipazioni di tesoreria e
garantendo il rispetto del limite complessivo previsto dallart. 222
del TUEL (computando a tal fine anche limpiego per cassa di fondi
vincolati); b) assicurare il puntuale rispetto del disposto
dellart. 195, comma 3, del TUEL; c) provvedere a versare le
ritenute fiscali dovute con riguardo ai dipendenti (omesse, al
tempo, per euro 20.881.582,95); d) accertare, insieme allorgano di
revisione (che relazioner autonomamente), la situazione attuale di
cassa, la presenza di procedimenti esecutivi e monitori a carico
dellente, lesistenza di ritardi nel pagamento delle obbligazioni a
carico dellEnte e quindi la sussistenza degli estremi per la
dichiarazione di dissesto finanziario; e) accertare, insieme
allorgano di revisione (che relazioner autonomamente), la
situazione debitoria verso le societ partecipate; f) scongiurare la
verificazione assicurando il puntuale e di perdite diligente di
esercizio delle esercizio dei diritti partecipate, del socio-
compartecipe; g) verificare, con rigore e spirito di servizio verso
la collettivit, convenienza e legittimit della permanenza dellEnte
in ciascuna delle partecipate; h) assicurare la regolare
contabilizzazione delle poste di bilancio relative ai servizi conto
terzi; i) assicurare la veridicit del risultato di amministrazione;
j) assicurare leffettiva salvaguardia degli equilibri di bilancio;
k) assicurare una rigorosa gestione dellindebitamento, evitandone
limpiego per spese non qualificabili come dinvestimento; l)
assicurare il rispetto del patto di stabilit, garantendo, in caso
di sua violazione, la stretta osservanza delle misure sanzionatorie
previste dalla legge (art.31, comma 28, della legge n. 183 del
2011); m) verificare e riferire in ordine al rispetto delle
disposizioni in materia di contenimento della spesa per il
personale, garantendo la stretta osservanza delle misure
sanzionatorie previste dalla legge per lipotesi di violazione;
17
18. n) garantire il rigoroso rispetto della disciplina in
materia di trattamento retributivo, in ogni sua componente,
assicurando il recupero di quanto illegittimamente erogato. Scaduto
il termine assegnato, pur prendendo atto delle iniziative poste in
essere dallAmministrazione Comunale, la Sezione ha accertato, con
deliberazione n.294 del 15 novembre 2012, la mancata adozione di
misure correttive idonee a superare i rilievi avanzati e la
conseguente persistenza di gravi profili di criticit ed
irregolarit, idonei a provocare, ai sensi dellart. 6, comma 2, del
D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, il dissesto finanziario del
Comune, con riserva di accertare, entro 30 giorni dalla
trasmissione della medesima deliberazione, il perdurare
dellinadempimento e la sussistenza delle condizioni di cui allart.
244 del D.lgs. 267/2000. Con deliberazione n.309 del 13 dicembre
2012, la Sezione, valutati gli aggiornamenti connessi allattivit
medio tempore espletata dal Comune a seguito della citata
deliberazione n. 294/2012, ha accertato il perdurante inadempimento
in ordine alle misure correttive necessarie a ripristinare gli
equilibri di bilancio e a risanare la situazione finanziaria e, nel
contempo, la sussistenza, in via di fatto, delle condizioni
previste dallart. 244 del TUEL per la obbligatoria dichiarazione
dello stato di dissesto finanziario. In particolare, la Sezione ha
accertato, al 13 dicembre 2012, lesistenza di una grave situazione
finanziaria e contabile, sintetizzata nelle seguenti evidenze
riportate nella menzionata pronunzia: 1. modesta capacit di
riscossione, con particolare riguardo alle entrate proprie; 2.
saldo di cassa, anticipazioni di tesoreria e utilizzazione per
cassa di fondi vincolati: il saldo di cassa, ormai da anni,
presenta costantemente valori negativi, tenuto conto dellutilizzo
massivo e sostanzialmente permanente sia di anticipazioni di
tesoreria che di fondi vincolati (impiegati per cassa). Quanto alle
anticipazioni di tesoreria, si riepilogano di seguito i dati
acquisiti: Anticipazioni non restituite Disponibilit richiesta
31.12.2007 23.076.833,88 31.12.2008 35.241.174,31 31.12.2009
36.345.742,24 31.12.2010 40.475.528.23 31.12.2011 34.520.348
03.10.2012 39.073.094,47 04.12.2012 37.293.455,735 39.267.809,00
42.999.661,93 43.770.431,91 52.805.755,24 47.870.446,04 Quanto
allutilizzo per cassa di fondi vincolati, laccertamento condotto
dagli ispettori del MEF ha evidenziato limpossibilit 5 di
addivenire ad una pur Come gi riferito, il dato appare
sottodimensionato, sia in ragione della mancata corresponsione
degli stipendi al personale dipendente per euro 2.823.748,42, sia
perch sono in scadenza nel mese di dicembre i relativi emolumenti,
dei dipendenti, comprensivi di tredicesima, nonch la delegazione di
pagamento dei mutui, questultima ammontante ad euro 12.217.104,91,
di cui euro 9.255.147,85 gi accantonati dal Tesoriere. 18
19. approssimativa ma attendibile quantificazione, tenuto conto
della riscontrata alterazione (anche a penna) di documentazione
contabile trasmessa al tesoriere. Secondo un computo approssimativo
fornito dagli uffici finanziari del Comune, detti fondi vincolati
impiegati per cassa ammonterebbero a euro 101.198.809,00. Tuttavia,
la risoluzione di detta problematica avrebbe dovuto (e dovr)
prendere le mosse da una sistematica revisione e conseguente
rettifica della documentazione contabile, attivit che non risulta
ad oggi effettuata. In ogni caso, si riscontrata la palmare e
permanente violazione dellobbligo di tempestivo reintegro disposto
dal menzionato articolo 195, comma 3, del TUEL. Inoltre, sulla base
dellincrocio dei dati relativi alle anticipazioni di cassa e delle
verifiche in tema di destinazione per cassa di somme vincolate (e
nonostante la necessitata parziariet di detti riscontri), la
relazione MEF ha accertato (pag. 45) la sistematica violazione, fin
dal 2007, del limite massimo previsto dallart. 222 del TUEL
(arrivando ad utilizzare nellanno 2010 unanticipazione pi che
doppia rispetto a quella consentita). 3. Squilibrio nella gestione
dei residui attivi. In correlazione con la capacit di riscossione,
si registra una notevole mole di residui attivi, che, dopo la
flessione del 2010 conseguente al riaccertamento seguito
allispezione MEF, nel 2011 ha raggiunto valori addirittura
superiori a quelli del 2009, cos contribuendo a generare un formale
avanzo di gestione (e una riduzione del disavanzo di
amministrazione) di dubbia attendibilit. Residui attivi relativi ad
entrate proprie Residui attivi totali 2009 165.150.196,00
528.638.899,00 2010 175.175.312,08 423.707.732,00 2011
231.210.430,35 554.988.270,67 Significativo rilievo assume altres
lanalisi di vetust di detti residui, indicativa del grado di
concreta esigibilit delle poste creditorie mantenute nel conto del
bilancio. In particolare, il rendiconto 2011 registra una
considerevole mole di residui vetusti, pari ad euro 275.172.482,49,
parte dei quali relativa ai titoli I (euro 15.301.637,00) e III
(euro 38.624.196,43). 4. Disavanzo di amministrazione. Il
rendiconto 2010 ha fatto registrare un cospicuo disavanzo di
amministrazione, evidentemente risalente nel tempo ed emerso solo
contabilmente a seguito delle verifiche ministeriali; a fine 2012,
a distanza di oltre un anno dalla sua (solo) formale
manifestazione, il Comune non ancora riuscito, e non certo per
mancanza di volont, ad assicurarne una copertura conforme a legge
ed insieme attendibile; 19
20. 5. Elevato ammontare di obbligazioni a carico del Comune
cui seguito limpegno contabile ma non il pagamento: la tabella
seguente ne evidenzia lammontare totale (e il dettaglio di quelle
di parte corrente). Residui passivi correnti 2009 116.971.783,14
2010 158.293.619,83 2011 206.770.691,83 Residui passivi totali
629.796.939,86 679.244.753,17 668.394.760,09 Inoltre, rileva la
presenza di partite residuali risalenti ad esercizi precedenti il
2006, relative ai titoli I (euro 7.403.818,11), II (euro
273.606.541,41) e IV (euro 2.182.599,31). In proposito, si richiama
quanto gi riferito in merito alla mancata disponibilit, da parte
dellEnte, di una puntuale ricognizione generale delle scadenze di
ciascun debito. Tale evidenza comporta, altres, oltre
allimpraticabilit di unottimale pianificazione degli adempimenti
(anche ai fini della delibera dimpignorabilit ex art. 159 del
TUEL), limpossibilit di una compiuta quantificazione degli
interessi che progressivamente maturano sul debito in questione,
ulteriormente amplificandolo in misura conseguentemente non
determinabile, neppure in via approssimativa. 6. Debiti fuori
bilancio A ci si aggiunga la situazione, anchessa indeterminata
(per come precedentemente riferito), dei debiti fuori bilancio in
attesa di riconoscimento, che esigono un effettivo e attendibile
processo di quantificazione-composizione e (al ricorrere dei
requisiti di legge) recepimento in bilancio. 7. Considerevole
presenza di procedure esecutive e monitorie ai danni del patrimonio
comunale: ulteriore cartina di tornasole della situazione di
sostanziale decozione dellEnte costituita dalla pendenza di
numerose procedure esecutive e monitorie ai danni del patrimonio
comunale, per ingenti importi, con conseguente ulteriore
lievitazione della massa passiva (per interessi, spese processuali,
incarichi legali). Tuttavia, come gi accennato, atteso il ricorso,
da parte del Comune di Reggio Calabria, alla procedura di
riequilibrio finanziario in data 11 dicembre 2012, con la medesima
deliberazione n.309/2012, la Sezione ha sospeso il procedimento ex
art. 6, c. 2, del D.lgs. n. 149/2011 e proposto, ai sensi del
combinato disposto degli articoli art. 17 comma 31 del d.l. n.
78/2009, convertito nella legge n. 102/2009, e 6, comma 4, del d.l.
n. 174/2012, convertito nella legge n. 13/2012, la seguente
questione di massima: se, lavvenuta deliberazione di piano di
riequilibrio ex art. 243 bis, comma 1, del TUEL (nel testo
modificato dalla legge di conversione n. 213/2012), oltre ad
interdire alla Corte dei conti lassegnazione di termini per
ladozione di misure correttive ex art. 243 bis, comma 20
21. 3, del TUEL, comporti altres la sospensione o interruzione
o arresto tout court dellintera procedura di dissesto guidato ex
art. 6 D.Lgs. n. 149/2011, indipendentemente dalla fase procedurale
in cui sia giunta e dunque anche qualora siano gi proceduralmente
emersi sia linadempimento delle misure correttive che la
sussistenza delle condizioni previste dalla legge per la
dichiarazione di dissesto finanziario. In conformit a quanto
ritenuto dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n.
1/SEZAUT/2013/QMIG dell 8 gennaio 2013 sulla questione sollevata,
questa Sezione, con deliberazione n.7 del 30 gennaio 2013, ha
sospeso il procedimento ex art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011,
radicato nei confronti del Comune di Reggio Calabria, e, al
contempo, ha rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro
in merito alla ricorrenza dei presupposti e delle condizioni di
ammissibilit della procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale, nonch le valutazioni in ordine alla congruenza del
piano di riequilibrio. Orbene, nel piano di riequilibrio approvato,
il Comune di Reggio Calabria ha dato conto delle pronunce sopra
riportate, ma non ha puntualmente esposto, problematica per
problematica (si richiama, in particolare, quanto si dir in
relazione ai fondi vincolati impiegati per cassa, ai debiti fuori
bilancio, etc.), le misure correttive adottate in conseguenza di
esse, in contrasto con il citato art.243-bis, comma 6, del TUEL.
Peraltro, nelle linee-guida approvate dalla Sezione delle Autonomie
della Corte dei conti con deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del
13 dicembre 2012 per lesame del piano e la valutazione della sua
congruenza, rimarcato il supporto che pu provenire, ai fini delle
valutazioni finalizzate allo svolgimento della procedura di
riequilibrio, dai dati raccolti nei questionari compilati
dallorgano di revisione dellente ai sensi dellart.1, commi 166 e
seguenti della legge 266/2005. Coerentemente si rileva che dal
questionario compilato dallOrgano di revisione in merito al
rendiconto dellesercizio 2011 (acquisito con prot. n. 428 del
30/01/2013) emerge che, in ordine alla pronuncia specifica sul
bilancio di previsione per lanno 2011 (deliberazione della Sezione
n.607 del 29 novembre 2011), lEnte (..) ha solo in minima parte
adottato gli opportuni provvedimenti per rimuovere le criticit
segnalate. I profili di criticit/irregolarit rilevati nelle
pronunce della Sezione soprarichiamate (disavanzo di
amministrazione, cassa, debiti, organismi partecipati, patto di
stabilit, ecc.) e segnalati dallOrgano di revisione nelle relazioni
sui bilanci di previsione e sui rendiconti di gestione saranno
trattati, per ci che in questa sede rileva, nella parte della
presente deliberazione dedicata ai singoli fattori e cause dello
squilibrio. PARERE DELLORGANO DI REVISIONE ECONOMICO - FINANZIARIA
Sempre in via preliminare, occorre dar conto del parere espresso,
ai sensi dallart.243 bis, comma 5, del TUEL, dal rinnovato Organo
di revisione economico-finanziario, il quale ha tautologicamente
ritenuto che con l'osservanza di quanto previsto e analiticamente
21
22. indicato nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale,
nonch con il costante monitoraggio di quanto programmato nel piano
stesso, l'Ente nelle condizione di poter raggiungere alla fine del
periodo considerato l'auspicato equilibrio finanziario. Infatti, la
relazione contenente le considerazioni e le osservazioni
propedeutiche alla suesposta conclusione risulta carente sotto
diversi profili, circostanza che inficia la sua idoneit ad
assurgere ad adeguato strumento conoscitivo per questa Corte. Al
suo interno non si rinviene una valutazione tecnica e argomentata
di attendibilit della individuazione e quantificazione dei fattori
di squilibrio nonch soprattutto di congruenza e sostenibilit
finanziaria delle misure di riequilibrio proposte: detta
valutazione tecnicofinanziaria e contabile, invece di costituire
oggetto primario della relazione, viene nella sostanza degradata
dallOrgano di revisione (per il vero, appena insediatosi) a mera
futura condizione realizzativa della pianificazione di
riequilibrio. Nel contempo, il parere in esame, dopo aver elencato
le gravi criticit segnalate nella relazione ispettiva del MEF e
accertate dalla Corte in relazione ai rendiconti degli esercizi dal
2009 al 2011, si limita ad riferire sinteticamente i fattori di
squilibrio individuati nel piano e le misure in esso proposte.
Peraltro, questa Corte, constatato quanto sopra, ha nuovamente
formulato allOrgano di revisione (nella gi menzionata nota
istruttoria del 17 dicembre 2013) la richiesta di una valutazione
tecnica in ordine alla concerta attuabilit/sostenibilit gestionale
finanziaria del piano di riequilibrio; tuttavia, il Collegio di
revisione (che pure ha fornito alcune utili indicazioni
ricostruttive) si limitato a riferire che la concreta
attendibilit/realizzabilit del piano succedanea al comportamento
dellEnte che obbligato ad effettuare tutte le misure indicate nello
stesso. Tuttavia, nellambito delle raccomandazioni formulate
dallOrgano di revisione al Comune, stata evidenziata lopportunit di
adottare forme di consolidamento dei conti con societ o altri
organismi partecipati. Al riguardo, la Commissione Straordinaria ha
riferito, con la nota del 28 dicembre 2013, di non aver adottato
particolari forme di consolidamento dei conti, ma che stata
condotta un'analisi della situazione contabile e, laddove sono
state riscontrate divergenze, si stanno avviando tavoli di lavoro
con i rappresentanti delle societ interessate per definire
bonariamente tali discordanze; per la Multiservizi RC S.p.A. e
Leonia S.p.A., in quanto sciolte, la problematica si pone soltanto
per la definizione delle partire pregresse. Appare comunque
significativa la considerazione formulata dal predetto Organo in
materia di entrate correnti, al cui incremento (come si vedr nella
parte della presente deliberazione dedicata al risanamento) in
parte affidato il ripristino degli equilibri di bilancio: pur
avendo lEnte deliberato laumento delle aliquote o tariffe dei
tributi locali 22
23. nella misura massima consentita, non si riscontrata ad oggi
e sulla base dei dati estratti dalla contabilit, una significativa
operativit nellattivit di riscossione. ****** ANALISI DEL PIANO DI
RIEQUILIBRIO Alla luce delle considerazioni suesposte, si procede,
nel proseguo, al riscontro analitico degli elementi rilevanti per
la valutazione della congruenza, ai fini del riequilibrio, del
piano adottato dallente locale, attraverso unimpostazione che
richiama sostanzialmente quella dello schema istruttorio approvato
dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n.
16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012, tenendo tuttavia in
adeguata considerazione le peculiari situazioni giuridico-contabili
e finanziarie accertate da questa Corte, con delibera n. 309/2012,
con riferimento al Comune di Reggio Calabria. Detto schema prevede
unarticolazione del piano in due sezioni: la prima (fattori e cause
di squilibrio) dedicata ai fattori e alle cause di squilibrio
presenti nella gestione dellente e la seconda (risanamento)
dedicata alle misure volte al superamento della situazione critica.
Orbene, il piano di riequilibrio del Comune di Reggio Calabria, se
da un lato rispetta tale articolazione, dallaltra risulta piuttosto
lacunoso rispetto al modello approvato dalla Sezione delle
Autonomie (in quanto privo di alcuni dati come, ad esempio, quelli
inerenti le spese correnti di carattere non ripetitivo, la
dimostrazione degli esiti dellattivit di recupero dellevasione
tributaria nel triennio precedente, il grado di realizzo e
smaltimento residui attivi e passivi, lanalisi dellanzianit dei
residui attivi e passivi) e parzialmente incongruo rispetto alla
situazione contabile e finanziaria riscontrata, circostanza che,
unitamente alla complessit della situazione finanziaria e contabile
generale, ha reso necessarie diverse richieste istruttorie del
Ministero dellInterno e, da ultimo, considerato anche il solo
parziale adeguamento della Commissione ministeriale alle
indicazioni istruttorie di questa Corte, anche da parte della
Sezione stessa. Inoltre, il piano di riequilibrio, sebbene relativo
agli esercizi 2013 e seguenti, stato deliberato dalla Commissione
Straordinaria prima dellapprovazione del rendiconto della gestione
2012, ed ha pertanto considerato, relativamente allesercizio 2012,
i dati di preconsuntivo resi dal Servizio di Ragioneria. In tema,
si richiama quanto deliberato dalla Sezione autonomie della Corte
dei conti (delibere nn. 16/2012 e 22/2013), secondo cui, per
evidenti ragioni di certezza dei dati contabili, necessaria la
preventiva approvazione del rendiconto e del bilancio di previsione
rispetto allapprovazione del piano di riequilibrio Leventuale
constatazione da parte della commissione della mancata approvazione
dei documenti, od anche di uno 23
24. dei documenti, prima della presentazione del piano
costituisce oggettivo elemento di perplessit che si riflette sul
valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, dello strumento
di risanamento, che sar esposto nella relazione finale e che sar
valutato dalla Sezione regionale di controllo ai fini delle sue
determinazioni. Occorre peraltro evidenziare che, al momento della
deliberazione del piano, non risultava ancora scaduto il termine
entro il quale il comune doveva approvare il consuntivo 2012
(effettivamente deliberato il 30 aprile 2013). Tuttavia, in
occasione della rimodulazione del piano avvenuta in data 15 luglio
2013, lEnte non ha provveduto ad integrare il documento in esame
con i dati cristallizzati nellultimo consuntivo disponibile alla
data della rimodulazione. Sul terreno conoscitivo, la Sezione ha
sopperito a tale carenza utilizzando i dati pubblicati sul Sistema
Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali (SIRTEL).
FATTORI E CAUSE DELLO SQUILIBRIO Andamenti di cassa. Tra i fattori
di squilibrio evidenziati nel piano di riequilibrio vi , come gi
accennato, il costante e cospicuo ricorso, a decorrere dal 2007, ad
anticipazioni di tesoreria, in conseguenza della riduzione, dal
2002 al 2012, delle disponibilit di cassa. Si riporta di seguito la
situazione delle anticipazioni di tesoreria utilizzate nellultimo
triennio, periodo caratterizzato da un andamento discontinuo delle
anticipazioni complessivamente erogate ed anche dellincidenza
percentuale dello scoperto al 31.12 sulle anticipazioni
complessivamente erogate. ANTICIPAZIONI DI TESORERIA 2010 2011 2012
Anticipazioni complessivamente corrisposte (A) 143.231.175,59
99.688.859,21 116.376.500,68 Anticipazioni complessivamente
restituite (B) 102.755.647,36 65.168.511,63 87.824.296,26 Scoperto
di tesoreria al 31.12 (C= A-B) 40.475.528,23 34.520.347,58
28.552.204,42 28,26 34,63 24,53 329.456,32 587.845,54 345.784,51
Incidenza dello scoperto sulle anticipazioni complessivamente
corrisposte (D=C*100/A) Interessi passivi maturati Fonti: SIRTEL
(Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); dati
comunicati dallEnte nella nota prot. n. 159837/2013. Con
riferimento allultimo anno considerato, il 2012, si rileva che lo
stesso stato caratterizzato da un incremento di euro 16.687.641,47
complessivamente utilizzata rispetto allanno precedente
dellanticipazione e, al contempo, da un decremento della
consistenza dello scoperto esistente a fine esercizio, pari al
24,53 per cento dellimporto complessivamente erogato dal tesoriere
(nel 2011 il 34,63 per cento). Le anticipazioni utilizzate hanno
prodotto cospicui interessi passivi che, come si evince dalla
tabella che precede, sono stati particolarmente consistenti nel
2011. 24
25. Per quanto concerne il 2013, da una verifica effettuata sui
prospetti del Sistema SIOPE (Sistema informativo delle operazioni
degli enti pubblici) relativi, rispettivamente, agli incassi e ai
pagamenti per codici gestionali (aggiornati alla data del 10
gennaio 2014) sono emersi incassi per anticipazioni di tesoreria
(cod. 5100) pari ad euro 58.760.820,53 e rimborsi anticipazioni di
cassa (cod. 3101) di euro 87.313.024,95, pari alla somma
dellanticipazione non restituita entro il 31.12.2012 (euro
28.552.204,34) e lanticipazione incassata nel 2013 (euro
58.760.820,53). Peraltro, nel 2013 il Comune, che nel mese di
luglio scorso ha restituito le anticipazioni ordinarie di cassa, ha
usufruito (ex D.L. n. 35/2013 ed ex artt. 243 ter e quinquies del
TUEL) di anticipazioni straordinarie di tesoreria pari
complessivamente ad euro 218.923.595,46, con conseguente obbligo di
successiva restituzione e correlati oneri aggiuntivi per interessi.
Altrettanto indicativo della gravissima situazione di cassa
dellEnte risulta il massivo e permanente utilizzo per cassa di
fondi vincolati, fondi che, come meglio di dir, alla data odierna
non sono stati neppure correttamente accertati (nonostante le
gravissime problematiche riscontrate, di rilievo non solo
contabile) e meno che mai ricostituiti. Si constata, dunque, ancora
una volta, la permanente violazione dellobbligo di tempestivo
reintegro disposto dallart. 195, comma 3, del TUEL. Il dato
negativamente pi rilevante, in merito, offerto dalla constatazione
che nel piano di riequilibrio, sia originario che riformulato, non
sia contemplata alcuna puntuale previsione di accertamento e
successivo tempestivo rientro, in termini di cassa, dalla cronica
scopertura sullimpiego dei fondi vincolati (pur quantificati nel
piano in euro 111.287.636,05). Circostanza evidentemente di estrema
rilevanza, come successivamente pi diffusamente si dir, nella
valutazione di congruenza del documento programmatorio rispetto
alla situazione finanziaria e contabile riscontrata. Si soggiunge
che nella relazione del MEF stato peraltro rilevato che lEnte ha
violato sin dallanno 2007 il limite per lanticipazione di tesoreria
previsto dallart. 222 del TUEL, (..) arrivando ad utilizzare
nellanno 2010 unanticipazione pi che doppia rispetto a quella
consentita. Il limite in parola risulta violato anche nel biennio
2011/2012: infatti i tre dodicesimi delle entrate correnti
accertate nel 2009 e nel 2010 ammontano rispettivamente ad euro
43.770.431,91 e ad euro 47.860.446,04. Infine, come meglio si
chiarir nel prosieguo, detto limite di legge, sebbene innalzato
dalla successiva legislazione, stato valicato anche nel 2013 in
ragione del perdurante impiego per cassa di fondi vincolati,
nonostante in detto esercizio il Comune, come gi riferito, abbia
beneficiato di ingenti anticipazioni straordinarie in deroga al
tetto medesimo. 25
26. Analisi della capacit di riscossione nel triennio. Tra le
cause dello squilibrio strutturale della situazione di cassa assume
un ruolo fondamentale la scarsa capacit di riscossione delle
entrate correnti. Si analizzano separatamente le riscossioni di
competenza e le riscossioni in conto residui realizzate nellultimo
triennio. RISCOSSIONI DI COMPETENZA DELLE ENTRATE CORRENTI Titolo
Anno Accertamenti Riscossioni % riscossioni su accertamenti 2010
Entrate Extratributarie - Titolo III Totale entrate correnti
36.690.879,05 68,33 118.430.988,89* 79.595.534,54* 67,21 2012
131.104.276,56** 74.915.958,59** 2010 81.484.368,89 62.209.692,47
2011 22.997.306,71 10.440.160,58 57,14 18.639.461,12 8.109.144,57
43,51 56.263.342,72 12.220.666,01 21,72 2011 47.081.029,71
11.751.693,87 24,96 2012 2010 Entrate derivanti da contributi e
trasferimenti Titolo II 53.694.072,53 2011 2012 2010 Entrate
Tributarie - Titolo I 52.522.222,56 12.682.733,56 24,15
191.441.784,14 111.121.237,53 58,04 2011 188.509.325,31
101.787.388,99 54,00 76,35 45,40 2012 202.265.960,24 95.707.836,72
47,32 Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica
Enti Locali). * Limporto comprensivo di fondo sperimentale di
riequilibrio (accertati euro 43.099.299,04 e riscossi euro
42.078.135,20) e di compartecipazione IVA (accertati e riscossi
euro 6.466.917,23). ** Limporto comprensivo del fondo sperimentale
di riequilibrio (accertati euro 34.936.209,23 e riscossi euro
30.254.977,40). La tabella che precede evidenzia landamento
decrescente, nellultimo triennio, delle riscossioni di competenza
delle entrate correnti totali, sia in termini assoluti che in
termini di incidenza percentuale degli importi riscossi su quelli
accertati. Tale andamento decrescente ha caratterizzato il titolo I
dellentrata nonostante lallocazione al suo interno, a decorrere dal
2011, dei vecchi trasferimenti erariali sotto forma di
compartecipazione allIVA e fondo sperimentale di riequilibrio. Al
netto di tali poste le percentuali delle riscossioni di competenza
del titolo I scendono dal 67,21 per cento al 45,09 per cento nel
2011, dal 57,14 per cento al 46,44 per cento nel 2012. Si riportano
di seguito, per completezza di esposizione, i dati contenuti nel
piano di riequilibrio, sullandamento nel triennio 2010/2012 delle
riscossioni di competenza dei tributi propri e dei proventi a
servizi a domanda individuale. Poich i dati in questione sono
incompleti (tra i tributi considerata solo la TARSU), si ritiene
necessario estendere lanalisi ad altri tributi, atteso che le
considerazioni che ne derivano assumono rilevanza ai fini della
valutazione di attendibilit delle proiezioni che il Comune ha
formulato per il decennio 2013/2022 nella parte del piano dedicata
alle misure di riequilibrio economico finanziario. Per il 2012 sono
presi in considerazione i dati pubblicati sul sistema SIRTEL e
26
27. non quelli riportati nel piano (predisposto prima
dellapprovazione del rendiconto della gestione 2012). TRIBUTI
LOCALI E SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE Anno Accertamenti
Riscossioni % riscossioni accertamenti 2010 49,70 8.787.529,56
36,84 8.800.008,05 7.805.932,06 88,70 2011 8.828.000,06
7.882.929,30 89,29 15.789.976,88 3.848.146,22 24,37 1.476.318,13
600.877,05 40,70 2011 938.940,00 702.173,00 74,78 1.029.375,30
876.374,08 85,14 1.677.236,00 639.536,57 38,13 2011 2.417.682,70
996.266,44 41,21 1.730.349,35 943.994,42 54,56 64.161,71 61.821,71
96,35 2011 80.672,98 80.672,98 100,00 64.494,27 62.228,27 96,49
15.613.816,92 6.157.543,46 39,44 2011 15.847.768,27 5.007.458,55
31,60 22.772.480,25 5.736.808,33 25,19 93.261,95 75.240,37 80,68
2011 83.554,14 81.135,92 97,11 54.768,46 52.833,30 96,47 204.095,42
111.629,00 54,69 2011 160.721,05 128.763,38 80,12 163.440,04
59.541,53 36,43 222.421,15 205.634,72 92,45 2011 185.602,17
165.009,95 88,91 167.658,38 149.426,92 89,13 29.064,05 27.250,17
93,76 2011 48.001,17 10.136,12 21,12 84.167,44 1.603,04 1,90
389.697,97 80.667,69 20,70 2011 214.999,17 138.865,67 64,59 2012
Proventi manifestazioni teatrali e spettacoli 7.676.361,65
23.853.413,81 2012 2010 Proventi e diritti dei mercati
15.446.391,42 2012 2010 Proventi mense scolastiche 39,35 2011 2012
2010 Proventi strutture sportive 7.706.288,38 2012 2010 Proventi
asili nido 82,37 19.585.108,13 2012 2010 Proventi dell'acquedotto
comunale 84,48 30.050.807,31 2012 2010 Diritti sulle pubbliche
affissioni 11.191.363,60 36.480.987,31 2012 2010 Imposta sulla
pubblicit 13.247.648,44 2012 2010 TOSAP 94,92 2012 2010 Addizionale
IRPEF 12.564.709,16 2012 2010 TARSU 13.237.828,07 2011 2012 2010
ICI/IMU 277.999,80 11.946,50 su 4,30 Fonti: piano di riequilibrio;
SIRTEL. Ancora pi modeste sono state, nel triennio 2010/2012, le
percentuali delle riscossioni in conto residui delle entrate
correnti totali. Come risulta evidente dalla lettura della tabella
che segue, le percentuali pi basse hanno interessato in tutto il
triennio i titoli I e III e, nel 2012, anche il titolo II (dal
66,59 del 2011 al 28,66 per cento del 2012). 27
28. RISCOSSIONI IN CONTO RESIDUI DELLE ENTRATE CORRENTI Titolo
Residui conservati Anno Riscossioni residui % riscossioni su
residui conservati 2010 14,84 91.757.700,32 14.700.078,42 16,02
34.740.634,85 18.448.987,50 53,10 2011 28.415.029,58 18.922.198,01
66,59 22.041.570,48 6.317.011,12 28,66 98.504.150,83 8.698.864,80
8,83 2011 112.913.069,59 8.874.855,65 7,86 2012 2010 139.452.730,03
4.515.762,64 3,24 255.610.278,62 29.384.561,63 11,50 2011 Totale
entrate correnti 1,83 9.237.509,15 2012 2010 Entrate
Extratributarie - Titolo III 2.236.709,33 62.262.242,49 2012 2010
Entrate da contributi e trasferimenti - Titolo II 122.365.492,94
2011 Entrate Tributarie - Titolo I 203.590.341,66 37.034.562,81
18,19 25.532.852,18 10,08 2012 253.252.000,83 Fonte: SIRTEL
(Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali) Per
quanto concerne infine le riscossioni a titolo di recupero
evasione, si evidenzia che il paragrafo dedicato, allinterno del
piano di riequilibrio finanziario pluriennale, alla capacit di
riscossione nel triennio risulta incompleto proprio perch privo di
qualsiasi informazione in merito. A tale carenza si cercato di
sopperire utilizzando i dati raccolti nei questionari compilati
dallOrgano di revisione dellEnte ai sensi dellart.1, commi 166 e
seguenti della legge 266/2005 e quelli pubblicati sul Sistema
SIRTEL, cui si aggiungono i dati comunicati dallEnte e dal Collegio
dei Revisori nelle note del 30 dicembre 2013. In sede di analisi
del rendiconto degli esercizi 2011 e 2010 stata rilevata una
modesta capacit dellEnte di recuperare effettivamente risorse
attraverso il contrasto allevasione tributaria: 1. nel 2011 sono
stati accertati complessivamente euro 21.938.176,42 (euro
12.195.674,00 da recupero evasione ICI; euro 861.285,76 da recupero
evasione TOSAP; euro 8.881.216,66 da recupero evasione TARSU) e
riscossi, limitatamente alla TARSU, euro 24.592,00 pari allo 0,11
per cento dellaccertato; 2. altrettanto modesta era stata lentit
delle riscossioni di competenza realizzate nel 2010 (euro
104.921,57 a fronte di un accertamento complessivo di euro
1.455.158,82). Per quanto concerne lesercizio 2012, i dati
pubblicati su Sistema SIRTEL dimostrano che a fronte di
accertamenti per complessivi euro 17.219.470,41 (euro 1.000.964,00
per imposta sulla pubblicit-recupero coatto; euro 6.778.151,00 per
ICI - recupero evasione; euro 523.196,00 per TOSAP - recupero
evasione; euro 8.917.159,41 per TARSU evasione) sono stati riscossi
appena 91.901,33 (euro 39.017,47 da recupero ICI ed euro 28
29. 52.875,36 da recupero TARSU). Altrettanto modeste sono
state le riscossioni in conto residui: a fronte di residui
conservati per euro 37.936.131,26 (recupero imposta sulla
pubblicit, ICIAP, ICI, TOSAP e TARSU) sono stati riscossi euro
616.487,90 (1,63 per cento). Analisi sugli equilibri di bilancio di
parte corrente e di parte capitale. Dal 2010 al 2012 (v. tabella
seguente) il confronto tra gli accertamenti dei primi tre titoli
dellentrata e gli impegni del titolo I, sommati alle spese
impegnate per rimborso prestiti, evidenzia un saldo positivo, nel
2012 in notevole aumento rispetto allanno precedente (+ euro
14.458.099,71) a causa del forte incremento delle entrate correnti
(+ euro 13.756.632,93). In realt, come gi visto al paragrafo
precedente, nel 2012 le entrate correnti sono state incassate, in
conto competenza, in misura pari al 47,32 per cento (euro
95.707.836,72) degli importi accertati. EQUILIBRIO DI PARTE
CORRENTE Anno 2010 Anno 2011 Anno 2012 Entrate correnti Titoli
I-II-III (A) 191.441.784,14 188.509.325,31 202.265.958,24 Spese
correnti Titolo I (B) 153.600.117,63 174.990.596,10 173.815.685,76
11.040.977,31 12.251.270,33 12.724.713,89 26.800.689,20
1.267.458,88 15.725.558,59 Quota capitale ammortamento mutui
obbligazionari (Titolo III, int. 03 e 04) (C) e prestiti Differenza
di parte corrente (D= A-B-C) Utilizzo avanzo di amministrazione
applicato alla spesa corrente/copertura disavanzo (E) Entrate
diverse destinate a spese correnti (contributo per permesso di
costruire) (F) 1.680.802,40 Entrate correnti destinate a spese di
investimento (proventi da sanzioni per violazione codice della
strada) (G) 502.349,80 Saldo di parte corrente al netto delle
variazioni (H= D+F-G) 2.445.911,48 EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE
Totale entrate titoli IV e V cat.2,3 e 4 (I) 70.862.243,05
22.219.095,15 Spese titolo II (L) 67.924.726,32 13.877.110,09
94.873.417,18 Differenza di parte capitale (M= I-L) 2.937.516,73
8.341.985,06 69.579.237,93 Entrate correnti destinate a spese di
investimento (proventi da sanzioni per violazione codice della
strada) (N) 164.452.655,11 502.349,80 Entrate titolo IV destinate a
spese correnti (contributo 1.680.802,40 per permesso di costruire)
(O) Saldo di parte capitale al netto delle variazioni (P=
2.937.516,73 7.163.532,46 69.579.237,93 M+N-O) Fonti: SIRTEL
(Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali);
questionario sul rendiconto 2011. Inoltre, un ruolo significativo
per il raggiungimento del prescritto equilibrio di (mera)
competenza hanno assunto le entrate correnti aventi carattere non
ripetitivo (recupero evasione tributaria, sanzioni al codice della
strada e, nel 2011, entrate per eventi calamitosi), cui si aggiunge
la quota (75%) del contributo per permesso di costruire che,
29
30. stando a quanto riportato nelle relazioni dellOrgano di
revisione sui rendiconti 2010/2011, stata destinata a spese
correnti. Per quanto concerne, in particolare, lesercizio 2011, a
fronte di entrate una tantum pari ad euro 31.140.251,28 (contributo
permesso di costruire: euro 1.680.802,40; recupero evasione
tributaria: euro 21.938.176,42; entrate per eventi calamitosi: euro
342.997,20; sanzioni al codice della strada: euro 7.178.275,266),
sono state segnalate dallEnte nella nota di risposta alla terza
richiesta istruttoria del Ministero dellInterno, spese di analoga
natura per complessivi euro 10.962.439,69. Considerato che le
sanzioni per violazioni al codice della strada, come emerge dalla
tabella che precede, risultano destinate a spese di investimento
per euro 502.349,80, pu evincersi che nel 2011 la parte prevalente
delle entrate una tantum (euro 19.675.461,79) stata destinata alla
spesa corrente ordinaria. Analoga situazione si ripropone per il
2012: le controdeduzioni pervenute il 30 dicembre 2013 hanno
evidenziato consistenti entrate straordinarie, pari ad euro
24.213.020,617. Per converso, lammontare delle spese correnti di
carattere non ripetitivo (euro 9.545.979,94) risulta di gran lunga
inferiore rispetto alle entrate di analoga natura. Tale situazione
che, attesa laleatoriet delle entrate straordinarie, profila rischi
anche per i futuri equilibri di bilancio, risulta aggravata dalla
gi esaminata modesta capacit dellEnte di realizzare le entrate. Nel
rinviare alle considerazioni contenute nel paragrafo precedente
quanto alle riscossioni e al recupero evasione tributaria, si
soggiunge che per le sanzioni amministrative pecuniarie per
violazione del codice della strada nel 2011 sono stati accertati in
conto competenza euro 7.433.467,63 e riscossi euro 2.263.249,66,
mentre nel 2012 sono stati accertati euro 5.164.928,51 e riscossi
euro 1.500.510,61. Le informazioni riferite dallEnte nella nota
prot. n. 50539/2013 hanno confermato lesistenza, al 31.12.2012, di
basse percentuali di riscossione degli accertamenti di competenza
2011 delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del
codice della strada (31,70%) e, soprattutto, del recupero evasione
ICI (3,06%) e del recupero evasione TARSU (2,34%). N la Commissione
Straordinaria, n il Collegio dei revisori hanno riscontrato la
richiesta istruttoria della Sezione volta a conoscere gli importi
ancora da riscuotere (alla data del 17 dicembre 2013) per ciascuno
degli esercizi 2010/2011/2012. Passando allequilibrio di parte
capitale, si ribadisce la necessit di tener conto della modesta
capacit di riscossione delle entrate del titolo IV, che, in base ai
dati pubblicati 6 Limporto al netto delle somme che, secondo quanto
riferito dallEnte nella nota prot. n. 50539/2013, sono relative al
rilascio copie atti (euro 23.037,97) e alle spese postali di
notifica (euro 231.354,40). 7 Per i proventi delle concessioni
edilizie, pari a complessivi euro 2.438.162,25, stata considerata
soltanto la quota (euro 1.828.621,69) destinata al finanziamento
della spesa corrente. 30
31. sul sistema SIRTEL, nel 2012 (19,23 per cento), risulta in
netto peggioramento rispetto allanno precedente (59,83 per cento).
Risultato di amministrazione. Il triennio 2010/2012 stato
caratterizzato, a differenza degli esercizi precedenti, da un
consistente disavanzo di amministrazione, prima irresponsabilmente
rimasto contabilmente sommerso e quindi venuto finalmente alla luce
a seguito dellispezione condotta dal MEF. Quanto allesercizio 2010,
il notevole ritardo con cui il rendiconto della gestione stato
approvato (deliberazione consiliare n.24 del 10 luglio 2012) ha
impedito lapplicazione del disavanzo accertato (euro
118.462.284,82, importo diverso da quello ricostruito dagli
Ispettori MEF in - euro 169.050.295,00) al bilancio di previsione
per lanno 2011 (artt. 188 e 193 del TUEL) nonch ladozione dei
necessari provvedimenti di ripiano in sede di salvaguardia degli
equilibri di bilancio. Anche il disavanzo di amministrazione
dellesercizio 2011, quantificato dallEnte in euro 107.927.658,08,
non stato ripianato con le modalit indicate dallart.193 del TUEL. A
tale importo lEnte pervenuto detraendo dal disavanzo accertato nel
rendiconto 2010 il saldo positivo della gestione residui (euro
925.182,71) ed il saldo positivo della gestione di competenza (euro
9.609.443,94), saldo, questultimo, sulla cui veridicit la Sezione
ha espr