Università degli Studi Dipartimento di di Brescia Economia ... · trenta miliardi di metri cubi...

Dipartimento diEconomia Aziendale

Università degli Studi di Brescia

Vincenzo CIOFFO

LA RIFORMA DEI SERVIZI A RETE

E L’IMPRESA MULTIUTILITY

Paper numero 21

Maggio 2002

LA RIFORMA DEI SERVIZI A RETE E L'IMPRESA MULTIUTILITY

di Vincenzo CIOFFO

Cultore della materia di Economia e Gestione delle Imprese nell'Università degli Studi di Brescia

Indice

1. Introduzione ............................................................................................... 1

2. Servizi a rete e servizi pubblici locali ........................................................ 2

2.1 L’evoluzione della disciplina ............................................................... 3

2.2 L’articolo 35 della legge n. 448/01...................................................... 4

3. Confronto concorrenziale per l'affidamento del servizio........................... 6

4. Essential facilities: quale tipo di separazione?........................................... 9

5. Contratto di servizio................................................................................. 12

6. Revisione delle partite economiche tra il gestore e la pubblica amministrazione ....................................................................................... 16

7. L'impresa multiutility............................................................................... 18

8. Conclusioni .............................................................................................. 22

Bibliografia .................................................................................................. 24

La riforma dei servizi a rete e l'impresa multiutility

1. Introduzione

Il presente lavoro individua al paragrafo 2 il quadro legislativo che disciplina i principali servizi a rete, ossia dei servizi erogati all'utenza attraverso infrastrutture fisse interconnesse tra di loro e, al contempo, offre lo spunto per ripercorrere le finalità che contraddistinguono l’organica revisione della materia operata attraverso l’articolo 35 della legge finanziaria 28 dicembre 2001, n. 448 (di seguito: legge n. 448/01)

In tale contesto, il paragrafo 3, concentrandosi sulla fase di selezione dell'impresa partecipante al confronto concorrenziale per l'affidamento del servizio, evidenza quali meccanismi sono stati elaborati per scegliere il gestore più efficiente.

Approfondimenti sulle modalità di separazione tra le attività di gestione delle infrastrutture fisse (le cosiddette reti) e di prestazione dei sevizi al fine di rendere accessibile le reti rispetto a tutti gli operatori di uno specifico mercato sono offerti dal paragrafo 4.

Il paragrafo 5 identifica le caratteristiche salienti del rapporto negoziale tra l'impresa erogatrice del servizio (nel corso del lavoro chiamato anche il gestore) e l'ente locale (in generale: la pubblica amministrazione).

Il paragrafo 6 esplora un aspetto particolare del sopraddetto rapporto e cioè le modalità di revisione delle variabili economiche tra le parti nel corso del tempo.

Con riferimento a tale aspetto, così come nei confronti dei precedenti (meccanismi di scelta del gestore e principali clausole contrattuali tra il gestore e la pubblica amministrazione) vengono forniti spunti di riflessione sia di carattere giuridico, sia di carattere economico.

Infine, il paragrafo 7 focalizza l'attenzione sulle strategie aziendali messe in opera da parte dell'impresa che fornisce servizi a rete al fine di fidelizzare la propria clientela e svilupparsi in settori principalmente contigui.

I servizi a rete che sono presi in considerazione per strutturare il lavoro sono principalmente i seguenti: il trasporto pubblico locale, la distribuzione del gas e il ciclo delle acque.

Prima di procedere all'esame dei sopraddetti paragrafi, si ritiene utile offrire al lettore alcuni dati relativi ai servizi richiamati in precedenza.

Per quanto riguarda il trasporto pubblico locale, esso produce un giro di affari in Italia di oltre tredicimila miliardi. Le imprese del settore sono circa milleduecento con cento ventimila addetti e quarantamila vettori circolanti.

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Vincenzo Cioffo

Ogni anno, i viaggiatori si aggirano intorno ai quattro miliardi e mezzo mentre gli investimenti superano i mille miliardi (1).

Con riferimento ai consumi del servizio di distribuzione del gas, servizio che risulta storicamente caratterizzato da un altrettanto elevato grado di frazionamento che ha determinato una presenza delle imprese a "macchia di leopardo" sul territorio italiano, si fa presente che essi hanno mantenuto un tasso di crescita prossimo al 5% annuo negli anni novanta.

Il volume di gas distribuito a mezzo di reti locali ha raggiunto nel 1998 i trenta miliardi di metri cubi mentre il numero delle imprese è stato massimo nel 1995 con 829 imprese di distribuzione per poi diminuire a 775 nell'anno 2000 (2).

Infine, per quanto riguarda il ciclo delle acque, si evidenza che le imprese del settore sono costituite prevalentemente da aziende pubbliche (circa il 44%): aziende speciali, consorzi e gestioni in economia degli enti locali; enti di diritto pubblico (circa 8%) e soggetti privati (circa il 5%).

Dal 1985 al 1994 gli investimenti del settore sono stati circa trentaseimila miliardi di lire di cui il 46% nel sistema fognario, il 40% negli acquedotti e il 14% nella depurazione (3).

2. Servizi a rete e servizi pubblici locali

Per poter approfondire il tema dei servizi a rete definiti anche come i servizi organizzati tramite collegamenti strutturali e funzionali fra sedi di produzione del bene o di svolgimento della prestazione oggetto del servizio(4), è necessario tener presente che i principali servizi rientranti in tale categoria determinano la qualità di vita dei cittadini.

Ciò spiega il perché essi siano stati inquadrati nel novero dei servizi pubblici locali e pertanto di competenza dell'ente locale, ovvero l'ente di governo a cui è stato affidato il compito di soddisfare i bisogni dei cittadini.

Prima di procedere ad esaminare sommariamente le principali norme contenute nell’articolo 35 della legge n. 448/01 che ha ridisegnato interamente la disciplina riguardante tali servizi, è utile ripercorrere

1Il Sole - 24 Ore, venerdì 2 marzo 2001 2Quaderno dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas dal titolo "La distribuzione del gas a mezzo reti urbane in Italia, di O. Bernardini e T. Di Marzio, giugno 2001 3Rapporto sui servizi pubblici locali in Italia, Rapporto Enea-Nomisma, maggio 1999 4Tale definizione è prevista dal testo unificato del disegno di legge (governo Amato), “Delega per l’istituzione delle agenzie per i servizi pubblici (Atto Camera 2579) e della proposta di legge (Strada e altri), “Norme per la regolazione delle tariffe e il controllo della qualità dei servizi di interesse pubblico a tutela degli interessi e dei diritti degli utenti” (Atto Camera 2258), entrambi dell’XI legislatura.

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brevemente i passaggi più significativi di tale ordinamento.

2.1 L’evoluzione della disciplina La materia dei servizi pubblici locali, in un primo tempo ordinata con la

legge 29 marzo 1903, n. 103 e poi dal testo unico approvato con regio decreto 15 ottobre 1925 n. 2578, è stata innovata con la legge 8 giugno 1990, n. 142 (di seguito: legge n. 142/90) che ha previsto, tra l'altro, nuovi strumenti per la gestione dei servizi e cioè : l'azienda speciale, l'istituzione e la società per azioni o a responsabilità limitata (5).

Diversi disegni di legge hanno seguito la riforma dei servizi pubblici locali operata dalla legge n. 142/90. Il disegno di legge n. 7042, l’ultimo della serie, risulta depositario principalmente delle seguenti finalità:

- miglioramento delle condizioni di offerta dei servizi; - valorizzazione delle funzioni di indirizzo, di programmazione, di

vigilanza e di controllo da parte degli enti locali; - separazione di tali funzioni rispetto a quelle di gestione dei servizi

attribuite secondo le logiche del mercato; - promozione di un mercato aperto alla concorrenza e capace di garantire

l'efficienza del sistema; - rafforzamento strutturale del sistema nel quadro dell'intero assetto

industriale del paese (6). Nel disegno di legge n. 7042 vengono inoltre introdotti meccanismi di

"concorrenza per il mercato" e di "concorrenza nel mercato". Con la prima definizione s'intendono quei meccanismi capaci di

generare un confronto concorrenziale per la scelta del gestore laddove il settore sia caratterizzato, tra l'altro, da connotazioni di monopolio naturale quali, ad esempio, la dimostrata diseconomicità per la duplicazione della rete, mentre con la seconda si fa riferimento all'applicazione delle normali regole di funzionamento del mercato concorrenziale così come generalmente esistenti nel settore dei beni di largo consumo.

Infine, fattore qualificante previsto dal medesimo disegno di legge per

5Per un confronto tra le formule organizzative stabilite dal legislatore per la gestione dei servizi pubblici locali e le forme di mercato Cioffo (1993). 6Per un approfondimento si veda la relazione della prima Commissione permanente (Affari costituzionali, Affari della Presidenza del consiglio e dell'interno, Ordinamento generale dello Stato e della pubblica amministrazione) - relatore Pardini - comunicata alla Presidenza in data 17 marzo 2000 sul disegno di legge di modifica degli articoli 22 e 23 della legge 8 giugno 1990 n. 142, in materia di riordino dei servizi pubblici locali e disposizioni transitorie.

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favorire la concorrenza con riferimento ai settori dei servizi a rete (cioè quelli a cui si applicano principalmente i meccanismi di concorrenza per il mercato), è la previsione di misure per garantire l’accessibilità alle infrastrutture fisse di trasmissione e/o di distribuzione dei servizi.

Da ciò discende la previsione volta a rendere "terza" la rete ed in generale tutte le essential facilites rispetto ai potenziali operatori ai quali viene garantito dal legislatore europeo e nazionale il diritto di accesso a tali infrastrutture in modo non discriminatorio e trasparente (Third-Party Access).

2.2 L’articolo 35 della legge n. 448/01 Dopo il naufragio del disegno di legge n. 7042, l’articolo 35 della legge

n. 448/01 intende rappresentare una nuova disciplina organica della materia concernente i servizi pubblici locali che si fonda sostanzialmente sui seguenti principi:

- erogazione dei servizi in un regime di concorrenza per il mercato e, solo laddove non sia possibile, mediante la scelta del monopolista locale tramite gara ad evidenza pubblica (concorrenza per il mercato);

- separazione, ove possibile, tra gestione delle attività di gestione della rete ed attività di erogazione del servizio;

- fissazione della proprietà pubblica ed inalienabile delle reti; gli enti locali non possono gestire i servizi ma sono enfatizzate le loro funzioni di vigilanza, controllo ed indirizzo;

- promozione sia dell’aggregazione tra imprese che risulta il fattore determinante per permettere alle imprese di continuare a gestire i servizi alle condizioni attuali (prolungamento del periodo transitorio), sia delle gare multidimensionali per privilegiare il modello d’impresa definito come multiutility (7).

Non va comunque sottaciuto che la definizione di alcuni dei temi fondamentali trattati dall’articolo 35 (tra cui, per esempio, l’individuazione di quali servizi pubblici locali debbono intendersi di rilevanza industriale) è rimessa al regolamento di esecuzione e attuazione del Governo da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Si evidenzia inoltre che le disposizioni dell’articolo 35 presentano una valenza generale e residuale con riferimento alla disciplina di settore del sevizio pubblico considerato. Ciò significa che trovano applicazione le leggi già previste per i singoli settori nella misura in cui tali leggi speciali già

7Galbiati e Vaciago (2002, p. 18)

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disciplinino alcuni profili mentre si applicheranno le previsioni dell’articolo 35 con riferimento a quei profili per i quali nulla dispongano le sopraddette leggi.

Dopo aver brevemente illustrato l’articolo 35, risulta interessante soffermarsi soprattutto sul riassetto di uno dei principali servizi a rete e cioè il servizio di trasporto pubblico locale. Infatti, tale settore appare ormai delineato nelle sue regole fondamentali che prevedono, tra l'altro, un assetto concorrenziale del settore a partire dall'anno 2003.

Tali regole sono state definite dalla riforma avviata con la legge 28 dicembre 1995, n. 549 e proseguita con il progetto di decentramento e di riforma amministrativa definita dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 e con i conseguenti decreti legislativi 19 novembre 1997, n. 422 e 20 settembre 1999, n. 400 (di seguito: decreto legislativo n. 422/97 e n. 400/99) (8).

Per meglio comprendere le novità del nascente mercato europeo del trasporto pubblico locale, è utile fare presente che gli obiettivi della riforma sono stati principalmente tre:

- superamento di una frammentazione di competenze programmatorie, amministrative e di spesa tra enti locali e Stato centrale;

- responsabilizzazione finanziaria dei committenti del servizio; - promozione dei processi di liberalizzazione e/o di privatizzazione del

servizio (9).

8Le tipologie dei servizi di trasporto pubblico locale possono essere classificate secondo il seguente schema: Trasporti in acque interne: 1.1 servizi di navigazione fluviale; 1.2 sevizi di navigazione lacuale; 1.3 servizi di navigazione lagunale; 1.4 servizi di navigazione su canali navigabili ed idrovie; 1.5 servizi di banchina. Trasporti ad impianti fisso: 2.1 ferrovie d'interesse locale; 2.2 metropolitane; 2.3 tranvie; 2.4 filovie; 2.5 trasporti a fune: 2.5.1 sospesi da terra: quale per esempio le funivie; 2.5.2 non sospesi da terra che corrono per via naturale quale per esempio le sciovie; 2.5.3 non sospesi da terra che corrono su via propria quale per esempio le funicolari; 2.6 scale mobili. Trasporti stradali: 3.1 autolinee; 3.2 servizi da piazza e i noleggi da rimessa con conducente. Per ulteriori approfondimenti Alberti (1989, p. 71) 9Pezzoli (1999, p. 334)

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L’articolo 35 della legge n. 448/01, già descritto in precedenza, supporta i sopraddetti obiettivi anche se un ruolo di primo piano per l’attuazione del decreto legislativo n. 422/97 spetta alle Regioni il cui ruolo oggi è ancora più rafforzato dal nuovo riparto di competenze definito dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (10).

3. Confronto concorrenziale per l'affidamento del servizio

Vi sono principalmente due finalità che la riforma dei trasporti pubblici locali sembra individuare: la selezione dell'impresa più efficiente per la gestione del servizio e l'organizzazione del servizio attraverso strumenti volti a distinguere le competenze tra l'impresa aggiudicataria e l'ente locale, anche al fine di ridurre la sovraesposizione dell'ente finanziatore della parte del servizio di trasporto pubblico locale che risulta non coperta dai proventi della gestione.

Le modalità di scelta del gestore sono esplicitate dall'articolo 18 del decreto legislativo n. 422/97 (così come modificato dal decreto legislativo n. 400/99) il quale stabilisce l'obbligatorietà delle gare per l'affidamento dei servizi, ferroviari o su gomma, a partire dal 1° gennaio 2004 (11). 10Alberti (2002, p. 2) 11A tale riguardo si specifica che le gare possono riguardare singole tratte, l'intero bacino di traffico o sub-bacini di traffico. La prima tipologia di gara sembrerebbe la più idonea a promuovere una maggiore concorrenza tra operatori in quanto gli stessi possono quantificare, con maggiore precisione, costi e ricavi della singole tratta, ma, d'altro canto, tale tipologia richiede all’ente locale grandi doti di programmazione e controllo in grado di evitare problemi di congestione del traffico derivanti anche dall'eventuale mancanza di coordinamento tra i diversi operatori. La gara per l'affidamento dell'intero bacino di traffico risolve quest'ultimo problema ma espone l’ente locale ad un esame approfondito degli aspetti tecnici ed economici per la predisposizione di un bando strutturato per un intero bacino di traffico. L'ultima tipologia di gara (affidamento di sub-bacini) è, di fatto, una via di mezzo tra la gara per singola tratta e la gara per l'intero bacino e quindi presenta, in misura attenuata, i pregi e i difetti di entrambi i procedimenti di scelta del gestore. Da un punto di vista del titolare è bene comunque tenere presente che la tipologia di gara prescelta non è indipendente rispetto alla possibilità di effettuare una verifica con altre gare comparabili per dimensione economica e territoriale. Infatti, il disporre di un benchmarking rappresenta uno straordinario strumento per ridurre le difficoltà di acquisizione e processo dei dati sulla base dei quali attivare un equilibrato confronto concorrenziale tra gli operatori. Per un approfondimento Boitani e Cambini (2001b, p. 14) Con riferimento al più ampio spettro dei servizi pubblici locali individuato dall’articolo 35 della legge n. 448/01, è utile richiamare il pensiero dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato che afferma :

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Con riferimento alle procedure concorsuali stabilite dal decreto

legislativo n. 422/97, è opportuno fare presente che la concorrenza per il mercato cioè il confronto competitivo tra gli operatori svolto in un momento antecedente a quello della erogazione dei servizi di trasporto pubblico locale, è definito dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito anche Agcm) come lo strumento migliore per l'individuazione di configurazioni di mercato efficienti e garantire, quindi, la riduzione del volume dei sussidi necessari al soddisfacimento dei bisogni collettivi di mobilità (12).

Sempre in relazione all'espletamento delle procedure concorsuali per la scelta del gestore dei servizi di trasporto pubblico locale, è altrettanto istruttivo sintetizzare le opinioni espresse nella proposta di regolamento 26 luglio 2000 del Parlamento europeo e del Consiglio (13), che in tale sede definiscono il meccanismo di concorrenza per il mercato come concorrenza controllata o regolata.

Infatti, anche secondo il Parlamento europeo e il Consiglio, la concorrenza fondata sul rinnovo a scadenze regolari dei diritti esclusivi può incentivare l’ingresso di nuovi operatori. Inoltre, se la garanzia di ottenere diritti esclusivi per un periodo predeterminato risulta applicata in modo corretto e concessa per un bacino di traffico adeguato, si consente di gestire in maniera unitaria i servizi deficitari ed i servizi profittevoli in modo da recare beneficio all'intera collettività.

E' bene comunque sottolineare che il rilascio di diritti esclusivi deve tener in debita considerazione l'articolo 86, paragrafo 2 del Trattato CE, il quale stabilisce che le misure con cui gli Stati membri restringono l'accesso al loro mercato devono essere proporzionate, cioè limitate o ostacolare la concorrenza soltanto nella misura necessaria per il conseguimento dei benefici pubblici previsti.

“In particolare, la dimensione del servizio messo a gara - in termini sia di combinazione di differenti prodotti, sia di estensione geografica del mercato - non dovrebbe essere predeterminata dal regolatore. … Per evitare risultati indesiderati, il regolatore dovrebbe disegnare il meccanismo di gara in modo tale che siano le stesse imprese concorrenti a rivelare, attraverso le proprie offerte relative ad ambiti alternativi del servizio, la dimensione efficiente di quest’ultimo” (Autorità garante della concorrenza e del mercato, segnalazione 20 dicembre 2001, Riforma delle regolazione e promozione delle concorrenza, AS226). 12Autorità garante della concorrenza e del mercato, segnalazione 26 febbraio 1998, Trasporto pubblico locale, AS125. 13Proposta di regolamento 26 luglio 2000 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'adozione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna.

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In tale contesto, gli obblighi di servizio pubblico definiti in termini troppo generali o non definiti potranno essere considerati di ostacolo all'esecuzione delle regole di concorrenza comunitaria.

In relazione a quest'ultimo aspetto non va dimenticato che uno dei settori maggiormente interessati agli obblighi di servizio pubblico è proprio quello dei trasporti.

Lo Stato può infatti imporre ai vettori: l'obbligo di esercizio cioè l'obbligo di adottare tutte le misure atte a garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità; l'obbligo di trasporto, ossia l'obbligo di accettare e di effettuare qualsiasi trasporto di persone o di merci a prezzi e condizioni determinati, l'obbligo tariffario, ossia l'obbligo di applicare prezzi stabiliti da pubbliche autorità (14).

Con riferimento poi al principio di proporzionalità di cui si è discusso in precedenza e ricordando che il diritto comunitario pone l'accento sull'aspetto sostanziale più che sull'aspetto formale che separa le imprese di natura pubblica da quelle di natura privata, si richiama la nozione di impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale di cui all'articolo 90 paragrafo 2 del Trattato CE.

A tale riguardo e a mero titolo di esempio, si fa presente che la Corte di Giustizia (C-179/90, 10 dicembre 1991, Merci convenzionali porto di Genova Spa) non ha ritenuto che l'interesse economico generale legato alle operazioni portuali abbia un carattere specifico rispetto a quello delle altre attività della vita economica e pertanto ha definito la normativa nazionale, la quale stabilisce il diritto esclusivo di esercizio delle operazioni portuali e la riserva per l'esecuzione di dette operazioni, ostativa alle norme del Trattato CE in materia di concorrenza ed in materia di libera circolazione.

Allargando l'orizzonte di analisi ad altri servizi a rete disciplinati dall’articolo 35 della legge n. 448/01, risulta di particolare interesse esaminare la normativa riguardante il servizio pubblico locale di distribuzione di gas naturale così come disciplinato dall'articolo 14 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (di seguito: decreto legislativo n. 164/00).

Tale normativa infatti risulta essere la maggiormente aderente a quanto previsto dal sopraddetto articolo 35.

L'affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale avviene infatti esclusivamente mediante gara secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Infatti, le caratteristiche economiche del rapporto, nonché i piani d'investimento e di sviluppo qualitativo del servizio

14Ramajoli (1995, P. 338)

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costituiscono gli elementi portanti per stabilire il vincitore della gara (15).

4. Essential facilities: quale tipo di separazione?

La storica presenza di un unico operatore monopolista, verticalmente integrato rispetto alle diverse fasi della filiera produttiva in diversi servizi pubblici, ha reso necessario un forte processo di disaggregazione verticale tra le medesime fasi al fine di consentire ai newcomer di accedere alle reti ed alle infrastrutture (chiamate anche essential facilities). Tale accesso è infatti una pre-condizione essenziale rispetto all’attività di erogazione dei servizi.

Seguendo tale logica, si propone, pertanto, di rendere “terza” la rete rispetto a tutti i potenziali operatori. Il problema è come realizzare tale obiettivo e quali esempi possono risultare utili a tal fine.

Il presente paragrafo piuttosto che prediligere un’impostazione di tipo illustrativa-didattiva della materia, mira a sollecitare il lettore a fornire una propria soluzione per individuare in che modo procedere all’unbundling delle varie fasi della filiera produttiva aventi caratteristiche di essential facilities.

E’ bene innanzitutto ricordare che la funzione per separare le singole attività delle imprese integrate verticalmente (il già richiamato processo di unbundling) può essere di quattro tipi: contabile, gestionale, societario e proprietario. Il primo, (unbundling contabile) impone la tenuta di conti separati per le singole attività. Il secondo (gestionale) implica una ristrutturazione delle imprese al fine di deputare tali strutture a ciascuna attività ed imputare i costi comuni di natura patrimoniale, economica e finanziaria ai diversi servizi sulla base delle separazione contabile necessitata da tale tipo di unbundling.

Il terzo (unbundling societario) implica l’attribuzione di due o più attività a soggetti giuridicamente distinti mentre l’ultimo (unbundling societario) costituisce la forma più drastica di separazione in quanto prevede

15In particolare si ricorda che ai sensi dell'articolo 14 del decreto legislativo n. 164/00, la gara del servizio di distribuzione del gas naturale avviene sulla base dei seguenti criteri:

- migliori condizioni economiche; - migliori condizioni di prestazione del servizio; - livello di qualità e sicurezza; - piani d'investimento per lo sviluppo ed il potenziamento delle reti e degli impianti; - piano di rinnovo e manutenzione dei medesimi; - contenuti di innovazione tecnologica e gestionale.

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sostanzialmente la vendita di alcune attività dell’ex monopolista (16). Nel paragrafo precedente il servizio a rete maggiormente considerato

è il servizio di trasporto pubblico locale. Quale tipo di separazione può essere opportuna per favorire la

concorrenza in tale settore che prevede meccanismi di gara per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale?

A parere di chi scrive, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato offre una dettagliata analisi dell’argomento ed auspica una maggiore trasparenza nell’attribuzione dei costi e dei ricavi al fine di circoscrivere il rischio di distorsioni concorrenziali nei mercati contigui all’oggetto del servizio posto a gara.

Infatti, potrebbero verificarsi casi in cui la concessione di contributi allo svolgimento dei servizi di trasporto pubblico locale generi sostanziosi sussidi incrociati tra le attività oggetto di contribuzioni pubbliche e le attività in concorrenza.

L’Agcm invita pertanto ad una separazione effettiva tra la gestione dei servizi di trasporto pubblico locale e quella degli altri servizi o, quantomeno, ad una separazione contabile tra tali attività nel caso in cui le imprese titolari dei servizi di trasporto pubblico locale svolgano altri servizi in concorrenza (17).

Ritornando al tema concernente l’opportunità di rendere terza l’essential facilities al fine di garantire sia l’indipendenza del gestore dagli altri operatori, sia lo svolgimento dei servizi in modo imparziale e non discriminatorio tra gli utenti è utile richiamare il settore elettrico ed in particolare la fase della trasmissione, ossia dell’attività di trasporto di energia elettrica.

Questo segmento è infatti caratterizzato da condizioni di monopolio naturale e la funzione del “trasportatore” è particolarmente delicata in quanto ad esso spetta il difficile compito di garantire il continuo bilanciamento tra la domanda (notevolmente variabile) proveniente dalla rete e l’offerta di energia elettrica che, come è noto, a differenza di altre fonti di energia non è immagazzinabile (18).

La risposta fornita dal decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (noto come decreto Bersani) è la creazione di una Spa (il gestore delle rete di trasmissione nazionale d’ora in poi: GRTN), società interamente controllata dal Tesoro a cui è fatto obbligo di concedere l’accesso a chiunque ne faccia richiesta.

16Di Porto (2000, p. 458) 17Autorità garante della concorrenza e del mercato, segnalazione 18 gennaio 2001, sussidi incrociati nel trasporto pubblico locale, AS208. 18Di porto (2001, p. 428)

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E’ bene però sottolineare che il GRTN pur avendo, tra l’altro, il compito di provvedere agli interventi di manutenzione e sviluppo della rete, non ha la proprietà della stessa.

In altre parole, la soluzione adottata dal legislatore impone la separazione tra proprietà e gestione della rete di trasmissione di energia elettrica.

Anche l’articolo 35 della legge n. 448/01 contiene la previsione tesa a garantire la possibilità di realizzare una separazione societaria tra proprietà della rete, gestione della stessa e prestazione del servizio.

Tale soluzione, a giudizio di chi scrive, non sembra del tutto convincente in quanto pone problemi organizzativi (rapporti tra gestore e proprietari per quanto riguarda, per esempio, la realizzazione d’interventi manutentivi o di sviluppo). A tali problemi poi si dovrebbero aggiungere quelli derivanti dal difficile contemperamento di opposte decisioni richieste al gestore della rete nel caso in cui vi sia uno squilibrio dimensionale rilevante sotto il profilo dimensionale tra i diversi operatori.

Meglio sarebbe pertanto riunificare la proprietà e la gestione delle reti e delle infrastrutture in capo ad un unico soggetto neutrale e privo d’interessi nell’erogazione dei servizi a monte e a valle rispetto all’essential facilities.

In ogni caso sia che si tratti di gestore - non proprietario, sia che si tratti di gestore - proprietario, l’articolo 35 stabilisce che l’affidamento del servizio avviene generalmente mediante gara.

Quest'ultimo tema ci conduce all’istituto del contratto di servizio, lo strumento che regola i rapporti tra la pubblica amministrazione e il gestore.

All'esame del contratto di servizio è dedicato il prossimo paragrafo del presente lavoro.

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5. Contratto di servizio

Dopo aver approfondito il tema dell’unbundling relativamente alle

essential facilities, riprendiamo l’esame degli obiettivi previsti dal nascente mercato europeo del trasporto pubblico locale.

Con riferimento all'obiettivo volto al superamento della frammentazione di competenze programmatorie, amministrative e di spesa, vi è da evidenziare che tale riforma distingue i soggetti ai quali spetta la funzione di indirizzo, di vigilanza, di programmazione e di controllo dai soggetti a cui spetta la gestione del servizio.

Tale ripartizione di competenze non è nuova nel nostro ordinamento che ha cercato di identificare le interrelazioni esistenti (e distinguerne le competenze) tra la pubblica amministrazione, il soggetto erogatore del servizio e i cittadini-utenti.

E' infatti evidente che qualora la pubblica amministrazione rivesta sia il ruolo di gestore sia quello di garante dei cittadini con riferimento alle modalità di erogazione del servizio, si rende incerto il confine tra attività amministrative di gestione e attività amministrative di regolazione volte a garantire la tutela dei diritti degli utenti.

La questione si risolve solo in parte se l’ente locale affida ad un soggetto terzo la gestione del servizio.

In tal caso, la pubblica amministrazione dovrà comunque adempiere a due funzioni: quella di contraente nel rapporto che affida alle imprese la gestione del servizio e quella di garante verso i cittadini dell'adeguatezza qualitativa e quantitativa dei servizi rispetto alle attese ed alle esigenze degli stessi.

Anche la sopraddetta fattispecie può difatti non trovare una composizione agevole in quanto la pubblica amministrazione da una parte mira ad assicurarsi il massimo dei proventi dall'attività svolta da parte del gestore e, dall'altra, rappresenta il depositario dell'interesse dei cittadini che risulta generalmente contrapposto a quello del gestore.

In generale, con riferimento all'insieme dei servizi a rete, l'istituzione di autorità indipendenti rispetto agli organi politici sia a livello nazionale che locale, nasce dall'esigenza di difendere i diritti degli utenti in settori dove l'apertura dei mercati deve essere accompagnata da misure volte a promuovere una maggiore concorrenza e superare la commistione di ruoli che vede l’ente locale nella veste sia di azionista di riferimento nei confronti

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del gestore sia di difensore degli interessi dei cittadini-utenti (19). Dopo avere brevemente illustrato il ruolo delle autorità in veste di

referente tecnico qualificato per la garanzia degli interessi degli utenti dei servizi a rete, è necessario approfondire la logica negoziale tra la pubblica amministrazione e gestore che costituisce l'asse portante della nuova modalità di gestione dei servizi a rete secondo quanto stabilito dall’articolo 35 della legge n. 448/01.

In tale logica, si radica il contratto di servizio che regola i rapporti tra l'ente locale e l'impresa affidataria dello stesso.

Prima di concentrarci sull'esame del contratto con riferimento al servizio di trasporto pubblico locale e valutarne le implicazioni economiche nei confronti dei contraenti, si ritiene utile fornire al lettore una tabella in cui sono riportate le principali clausole contrattuali previste dal legislatore per la gestione del servizio idrico integrato, del servizio di trasporto pubblico locale e di distribuzione del gas naturale.

19Pur non ritenendo opportuno esaminare nel corso del presente lavoro i poteri delle autorità in quanto ciò potrebbe risultare fuorviante rispetto agli obiettivi del presente lavoro, si ricorda che il Comune di Roma ha istituito l'Autorità dei servizi pubblici locali con funzione propositive, consultive e di verifica nei confronti del Consiglio comunale (deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 114/1996). Con riferimento ai servizi di trasporto pubblico locale si ricorda inoltre che la Regione Lombardia ha sostituito l’Autorità garante per i servizi di trasporto pubblico locale (istituita con la legge regionale 29 ottobre 1998, n. 22) con un organo di garanzia a cui è stato affidato un ruolo più marcato relativamente al rispetto delle procedure di pubblica selezione svolte dagli enti per l’affidamento del servizio (legge regionale 12 gennaio 2002, n. 1). Per un approfondimento (Santiapichi, 2002, p. 7)

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Tabella 1 Principali clausole contrattuali del rapporto gestore – ente locale

Acqua L. n. 36/94

Trasporti D. Lgs. n. 422/97

Gas D. Lgs. n. 164/00

• regime giuridico prescelto

• obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario

• durata dell'affidamento • criteri per definire il

piano economico-finanziario

• modalità di controllo del corretto esercizio del servizio

• livello di efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare all'utenza

• facoltà di riscatto da parte degli enti locali

• obbligo di restituzione delle opere e degli impianti

• idonee garanzie finanziarie e assicurative che devono essere prestate da parte dal gestore

• penali e sanzioni in caso di inadempimento

• criteri e modalità di applicazione delle tariffe

• periodo di validità • caratteristiche dei servizi

offerti • standard qualitativi

minimi del servizio • struttura tariffaria • importo eventualmente

dovuto dall’ente locale al gestore

• modalità di modificazione del contratto

• garanzie che devono essere prestate dall'azienda di trasporto

• sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto

• ridefinizione dei rapporti, con riferimento ai lavoratori dipendenti e al capitale investito, da parte del gestore, in caso di forti discontinuità dei servizi

• obbligo dell'applicazione dei contratti collettivi di lavoro delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative

• modalità di espletamento del servizio

• obiettivi qualitativi, quantitativi, ambientali e di sicurezza

• equa distribuzione del servizio sul territorio

• aspetti economici del rapporto

• diritti degli utenti • poteri di verifica

dell'ente che affida il servizio

• conseguenze degli inadempimenti

• condizioni del recesso anticipato

Da quanto emerge dalla tabella 1, si nota in particolare che nel corso

del tempo il legislatore ha manifestato sempre maggior attenzione al terzo attore interessato alla fornitura dei servizi pubblici locali: il cittadino-utente. Si osservi che nel contratto di servizio del gas vi è sia una espressa previsione di redigere clausole riguardanti i diritti degli utenti, sia una maggior specificazione rispetto agli altri settori (acqua e trasporto) degli obblighi di garantire determinati standard qualitativi, quantitativi, ambientali e di sicurezza nella prestazione del servizio.

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In aggiunta a quanto detto in precedenza con riferimento al contratto

di servizio in rapporto al settore dei trasporti pubblici locali, si ricorda che l'articolo 19, comma 1, del decreto legislativo n. 422/97 prevede che i "contratti di servizio assicurano la completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari".

La letteratura economica classifica tale contratto di servizio come contratto net cost, cioè un contratto in cui il rischio imprenditoriale derivante sia dalla realizzazione che dalla vendita di uno specifico bene e servizio risulta a carico del gestore.

In tale ipotesi, il gestore riceve un corrispettivo stabilito ex ante mentre la pubblica amministrazione non subisce aggravi di spesa derivanti da maggiori costi di realizzazione o dalla riduzione del livello dei ricavi preventivamente programmati (20).

Con riferimento al rischio imprenditoriale correlato ai costi di realizzazione, il sopraddetto contratto sembra peraltro riproporre i contratti a prezzo fisso (fixed price or lump-sum contracts). In tali contratti, la dinamica reale dei costi sostenuti dal gestore per l'esecuzione del contratto è del tutto indipendente dal prezzo stabilito in sede contrattuale. Va comunque anche fatto presente che tale tipologia contrattuale se da una parte consente alla pubblica amministrazione di conoscere ex ante la somma richiesta dal gestore per lo svolgimento del servizio, dall'altra non permette allo stesso di ricevere alcun beneficio nel caso in cui lo svolgimento del servizio avvenga ad un livello di costi minore di quanto preventivamente fissato dal contratto. Vi è inoltre da aggiungere che tale tipologia contrattuale risulta preferibile quanto è possibile una stima realistica per lo svolgimento del servizio (21).

A differenza di quest'ultimo contratto, lo schema contrattuale in cui possono essere ricompresi sia i contratti a compenso fisso (cost-plus-fixed-fee contracts), sia i contratti a compenso variabile (cost-plus percentage contracts) si differenzia dal fatto che il prezzo del contratto è fissato alla fine del processo di realizzazione del bene o servizio. Pertanto, tali contratti possono generare un incentivo all'incremento dei costi per assicurare un maggior profitto da parte del gestore; tuttavia mentre nei contratti a forma cost-plus-fixed-fee il profitto rimane fisso, nei contratti cost-plus percentage il profitto aumenta all'aumentare dei costi.

Si specifica inoltre che i sopraddetti contratti comprensivi dei costi a consuntivo, sono chiamati Management Contract nel caso in cui risulti a carico della pubblica amministrazione non solo il rischio industriale dato dalla gestione dell'attività di impresa ma anche il rischio commerciale

20 Boitani e Cambini (2001a, pag. 10) 21Cioffo (1992, p. 38)

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Vincenzo Cioffo

derivante dall'attività di vendita. La terza tipologia contrattuale definita dalla letteratura economica è il

gross cost contract, nel quale il rischio industriale è a carico del gestore mentre il rischio commerciale è a carico della pubblica amministrazione.

Tale soluzione ricalca sostanzialmente quella adottata per i cosiddetti contratti ad incentivo dove la stessa partecipa ad ogni rialzo dei costi per la svolgimento del servizio secondo una formula prestabilita fino ad un limite specificato (ceiling price) oltre il quale il gestore deve assorbire ogni costo aggiuntivo. I contratti ad incentivo risultano interessanti per raggiungere un miglior risultato in termini di controllo dei comportamenti opportunistici da parte del gestore (22) cioè di quei comportamenti tesi, tra l'altro, a sfruttare il rialzo dei costi in mancanza di adeguate strutture di controllo della pubblica amministrazione.

6. Revisione delle partite economiche tra il gestore e la pubblica amministrazione

Dopo questa panoramica sulle diverse classi di contratto, è bene tener presente che un altro elemento importante per incentivare l'impresa ad una maggiore aderenza ai costi del servizio (obiettivo riferibile all'intero ventaglio dei servizi a rete e quindi anche al servizio di trasporto pubblico locale) è la definizione dei criteri per l'erogazione di sussidi.

Ciò si collega direttamente al secondo obiettivo della riforma del servizio di trasporto pubblico locale, cioè la responsabilizzazione finanziaria dei committenti.

La riforma ha infatti cercato di porre mano al grave dissesto finanziario in cui versa il settore (23), imponendo un obbligo minimo di copertura per ciascun operatore e la fissazione di un limite massimo di sussidio erogato.

A tal proposito, si ricorda che l'articolo 19, comma 4, del decreto legislativo n. 422/97 stabilisce che gli importi eventualmente dovuti da parte dell’ente locale al gestore per le prestazioni oggetto del contratto, possono essere soggetti a revisione annuale con modalità determinate nel contratto stesso allo scopo di incentivare miglioramenti dell’efficienza. Tali importi possono essere incrementati in misura non maggiore del tasso programmato di inflazione, salvo l'eventuale recupero delle differenze in caso di rilevante scostamento dal tasso effettivo di inflazione, a parità di offerta di trasporto.

22Per una disamina grafica Cioffo(1992) 23Il settore dei trasporti pubblici locali risulta infatti caratterizzato dalla copertura parziale del costo del servizio e dal conseguente sistematico ripianamento delle perdite da parte di tutta la collettività attraverso manovre fiscali e parafiscali.

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In altre parole il legislatore si è preoccupato di fissare un limite superiore ai trasferimenti erogabili da parte delle regioni ed enti locali e, nello stesso tempo, di utilizzare un meccanismo di adeguamento ai medesimi secondo una logica di price cap.

Così come per il contratto di servizio si è cercato di offrire al lettore una breve rassegna normativa ed economica di tale istituto, così ora si ritiene utile fornire un approfondimento del meccanismo di price cap.

Rispetto al tema del price cap non si può non citare la legge 5 gennaio 1994 n. 36 e la legge 24 novembre 1995, n. 481 (d'ora in poi: legge n. 481/95).

Per quanto riguarda la prima, si evidenzia che per gli adeguamenti della tariffa, cioè del corrispettivo per la gestione dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue, si tiene conto degli obiettivi di miglioramento della produttività e della qualità del servizio fornito e del tasso di inflazione programmato.

Ma è soprattutto la legge n. 481/95 che si colloca come riferimento cardine per una determinazione dinamica delle tariffe.

Tale legge definisce il regime tariffario con riferimento ai settore dell'energia elettrica, del gas e delle telecomunicazioni, attraverso l'applicazione di un tetto alla dinamica media delle tariffe .

In particolare, ai sensi dell'articolo 2, comma 18 della legge n. 481/95, l'aggiornamento delle tariffe avviene sulla base dei seguenti parametri:

- tasso di variazione medio annuo riferito ai dodici mesi precedenti dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati rilevato dall'Istat;

- obiettivo di variazione del tasso annuo di produttività degli operatori, prefissato per un periodo almeno triennale (24).

La letteratura economica individua tale modello (price cap) come uno

strumento intermedio tra il meccanismo di tipo cost plus, in cui le variazioni dei prezzi sono legate agli aumenti dimostrabili dei costi, e un modello fix price, in cui viene stabilito un prezzo fisso al servizio offerto (25).

Il servizio di trasporto pubblico locale, per il quale il legislatore ha previsto un limite massimo ai trasferimenti erogabili da parte della pubblica amministrazione, è regolato da un sistema che si può definire di subsidy cap.

Boitani e Cambini affermano che se si definisce Tn il trasferimento 24Si ricorda che l'articolo 18, comma 2, lettera g) del decreto legislativo n. 422/97 in materia di trasporto pubblico locale richiama espressamente la legge n. 481/95 per la determinazione delle tariffe. 25Lanzi (1998, p. 15)

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concesso al gestore nell'anno n, il subsidy cap implica che Tn = Tn-1(1+IP-Xn) dove IP è il tasso d'inflazione programmato per il periodo di validità del vincolo, Xn è il fattore di recupero di efficienza definito dal regolatore e Tn-1 è il trasferimento goduto dall'impresa nel periodo precedente (26).

7. L'impresa multiutility

Coniugare il tema della riforma dei servizi a rete allo sviluppo delle imprese multiutility, cioè il modello d’impresa di riferimento secondo l’articolo 35 della legge n. 448/01, fornisce interessanti spunti di riflessione.

Lo sviluppo delle imprese presenti su più mercati dei servizi a rete consente di sfruttare economie di scala e di scopo, garantiti dalla gestione dei diversi servizi e nel contempo permette l'offerta di una gamma diversificata di servizi/prodotti alla clientela.

Una crescita dimensionale delle imprese accompagna generalmente tali obiettivi.

Società operative dimensionate su aree almeno regionali e capaci di competere anche su mercati esteri, riescono a raggiungere in minor tempo il miglioramento delle prestazione dei servizi, l'ottimizzazione dei costi in virtù del raggiungimento di economie di varietà, l'attivazione di una politica commerciale attiva ed infine una maggiore diversificazione dei rischi.

Servizi accomunati dalla presenza delle reti creano delle sinergie tecniche e commerciali (bolletta unica, unico call center, ecc.), e ciò spiega perché il modello della multiutility sia perseguito anche attraverso alleanze, fusioni, acquisizioni di partecipazioni comunque tendenti sia a riposizionare le imprese rispetto al core business iniziale, sia ad accrescerne l'operatività collegata all'espansione territoriale.

In particolare, le acquisizioni rendono possibile l'ingresso in nuovi mercati e, allo stesso tempo, permettono di ridurre le strategie anticoncorrenziali dei soggetti già presenti sul mercato, in quanto comportano il trasferimento dei clienti dell'impresa assorbita a quella subentrante e pertanto, a livello aggregato, non cambia il rapporto tra i diversi operatori nell'arena competitiva del settore (27).

Per quanto riguarda invece il processo di alleanze tra imprese, si evidenzia che gli accordi federativi, frutto delle forme di mercato del passato, rimangono ancora di grande attualità e possono divenire un volano per la nascita di nuove logiche concorrenziali in tali settori.

Le strategie di sviluppo su diversi servizi a rete, che possiamo definire 26Boitani e Cambini (2001, p. 11) 27Bertoli e Vicari (1999, p. 21)

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anche di aggregazione, possono essere schematizzate in tre tipi: aggregazione orizzontale - imprese che operano nello stesso servizio e nella stessa fase della filiera, aggregazione laterale - imprese che operano in servizi differenti ma nella stessa fase della filiera, ed infine aggregazione diagonale - imprese che operano in servizi differenti e in differenti fasi della filiera (28).

Tali strategie rispondono all'esigenza di ricercare soluzioni sia all'evoluzione tecnologica che impone la formazione di reti di imprese in grado di promuovere lo scambio tecnologico tra le stesse, sia all'affievolimento dei confini settoriali che permette di sfruttare i legami tra i settori(29).

Riprendendo la sopraddetta schematizzazione è possibile elaborare la seguente figura al fine di esplicitare maggiormente i concetti poc'anzi descritti. Figura 1 laterale diagonale orizzontale

Impresa A

Impresa C

Impresa B

Il modello esplicitato dalla figura 1 è formulato sulla base delle seguenti considerazioni:

- l'impresa A offre il servizio di distribuzione e di vendita di gas;

19

28Pastorino (2000, p. 6) 29Per un approfondimento dei fattori che manifestano la crescente complessità ambientale a cui l'impresa deve porre attenzione Bertoli e Vicari (1999, pp. 24-27)

Vincenzo Cioffo

- l'impresa B offre il servizio di distribuzione di gas; - l'impresa C offre il servizio di captazione e distribuzione di acqua.

Da ciò discende che nel caso di aggregazione orizzontale si persegue la strategia di allearsi o fondersi con altre imprese che operano nella stesso servizio e nella stessa fase della filiera (distribuzione gas - distribuzione gas).

Viceversa nel caso di aggregazione laterale vi è la tendenza ad unirsi con imprese che operano in settori diversi ma nella stessa fase della filiera (distribuzione gas - distribuzione acqua).

Infine, con l'aggregazione diagonale si persegue la strategia di operare con imprese in settori e fasi della filiera differenti (vendita gas - produzione elettricità al fine, per esempio, di captare l'acqua dai pozzi).

Un altro aspetto importante da considerare per comprendere le motivazioni che spingono le imprese a scegliere il modello delle multiutility è dato dall'obiettivo di contrastare l'erosione del mercato tradizionale a seguito del processo di liberalizzazione e di privatizzazione dei servizi a rete.

In tale contesto il regime transitorio concesso dalle diverse normative settoriali per permettere alle stesse di attrezzarsi per l'assetto concorrenziale, garantisce il mantenimento del proprio mercato di origine e fornisce i mezzi gestionali e finanziari necessari per l'espansione verso nuovi mercati.

Vi è però da sottolineare che tale regime transitorio risulta oggetto di numerose critiche mosse principalmente dalla seguente constatazione: una transizione ingiustificatamente lunga potrebbe costituire un privilegio per gli operatori già presenti nel mercato e sfalsare la concorrenza in altri settori che in tal caso verrebbero sussidiati con gli introiti dei settori protetti (30).

Come già illustrato le politiche di liberalizzazione dei servizi a rete comportano la perdita di una quota di mercato dell'impresa multiutility se l’impresa stessa non è in grado di arricchire la varietà dei servizi offerti ed affrontare la concorrenza di altri operatori. A titolo di esempio, si fa presente che la normativa riguardante il servizio di distribuzione del gas naturale impone alle imprese una separazione tra l'attività di distribuzione e l'attività di vendita del gas. In tale assetto del mercato, l'impresa offerente il servizio e storicamente beneficiaria di un regime di monopolio locale deve tener presente che relativamente all'attività di vendita perderà tale privilegio e, al contempo, per quanto riguarda la domanda, la totalità dei clienti nel corso di pochi anni potranno scegliere liberamente il venditore focalizzando l'attenzione sia sul prezzo di vendita, sia sulla possibilità di acquistare da un unico fornitore un "pacchetto" di servizi.

30Pezzoli (1999, p. 343)

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In tale contesto un fattore determinante risulta essere la fidelizzazione della clientela che funge da elemento trainante per garantirsi l'acquisto di nuovi servizi/prodotti da parte del bacino storico dei clienti dell'impresa.

Sempre con riferimento al mercato del gas, l'esperienza inglese insegna che le politiche di liberalizzazione hanno prodotto i seguenti risultati:

- minori prezzi, migliore livello di servizio e possibilità di acquistare più servizi da un unico fornitore;

- drastico mutamento delle quote di mercato: la società British Gas sul mercato dei clienti industriali si è ridotta dal 24% del 1996 al 12% di fine 1999;

- articolazione del settore molto più complessa, che ha visto la nascita di un mercato spot e un mercato collegato di strumenti finanziari per la copertura del rischio;

- applicazione al medesimo settore degli strumenti del consumer marketing con l'obiettivo di costruire brand o di utilizzare brand già noti come quello della Virgin (31). Infine, si ricorda che la società Centrica, cioè l'impresa di riferimento

inglese delle multiutility in Inghilterra, offre ormai diversi servizi per mezzo dell'e-commerce quali: la sottoscrizione dei contratti di fornitura di gas ed energia elettrica ad uso domestico, le informazioni sul traffico, la prenotazione di alberghi, la possibilità di ottenere punti fedeltà attraverso la sottoscrizione del contratto, le informazioni su un'ampia gamma di prodotti elettrodomestici per la casa e il call-back telefonico dal customer service.

31Il sole - 24 ore, 18 giugno 2001

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Vincenzo Cioffo

8. Conclusioni

Il tema delle alleanze tra imprese nel settore dei servizi a rete è diventato sempre più importante per comprendere quali saranno gli sviluppi futuri del settore.

A tale riguarda si sono registrate, negli ultimi anni, un numero superiore a cento tra alleanze e fusioni nel settore delle utilities, con particolare rilievo nel campo dell'energia e delle telecomunicazioni (32).

I soggetti pubblici sembrano aver perso la loro connotazione di monopolisti locali per stringere alleanze con soggetti esteri facenti parte del nuovo concetto di mercato, che non può che essere quello dell'unione europea.

Per quanto riguarda il servizio di trasporto pubblico locale e, adattando gli aspetti esaminati nei paragrafi precedenti, per quanto possibile, agli altri settori delle utilities, è importante riflettere anche sulle nuove frontiere dei trasporti, sulla loro dimensione internazionale e sull'innovazione tecnologica.

In tale contesto, il concetto di intermodalità entra a pieno titolo così come sottolinea il "Libro Bianco" dell'Unione europea sulla politica dei trasporti, che individua nell'apertura e nell'interoperabilità dei sistemi e delle reti gli assi portanti per la creazione di una rete unica a livello dell'Unione.

La crescita della domanda di circolazione per merci e passeggeri, l'incremento della domanda dei trasporti su strade e cieli per i passeggeri, la congestione su molte direttrici, sono alcuni dati da cui partire per progettare e realizzare nuove infrastrutture capaci di eliminare i punti d'ingorgo e migliorare la connessione tra le regioni periferiche e i futuri membri dell'Unione.

Rendere il trasporto compatibile con l'ambiente è un'altra grande sfida che l'Unione europea si trova ad affrontare.

Ciò vale soprattutto per il trasporto su strada, dove lo spostamento della domanda dal trasporto pubblico a quello privato è stato via via crescente come dimostrano i dati: tra il 1990 e il 1998 si è verificata una diminuzione del 16% del trasporto su autobus e una riduzione del 40% della rete tranviaria rispetto a quella degli anni sessanta (33).

Di fronte a tale contesto, le politiche di liberalizzazione avviate dall'Unione europea hanno cercato di aprire il settore alla concorrenza, ed è utile ricordare che, soprattutto in mancanza di abbandono di gestioni 32Il Sole - 24 Ore, lunedì 23 luglio 2001 33Il Sole - 24 Ore, Rapporti- trasporti, lunedì 9 luglio 2001

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monopolistiche da parte delle imprese italiane, l'arrivo delle imprese estere potrebbe assumere il carattere di una vera e propria colonizzazione così come parrebbe dimostrare il recente caso Edf - Montedison nel settore elettrico.

A titolo di esempio, gli affidamenti del servizio di trasporto pubblico locale e di altri servizi a rete attraverso il sistema delle gare diventa una delle chiavi di volta per preparare le imprese ad affrontare la concorrenza degli operatori esteri.

Spetta alle associazioni di categoria aiutare tale transizione, al legislatore elaborare le norme più congeniali per promuovere l'efficienza nel settore, e agli enti pubblici affidare ad organismi specifici la predisposizione di capitolati e il controllo sullo svolgimento del servizio.

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Vincenzo Cioffo

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Italia. Dalle origini agli anni settanta, dicembre 2000. 11. Giuseppe BERTOLI, Profili di efficienza delle procedure concorsuali. Il concordato

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dall’irrealismo neoclassico alla differenziazione dei prodotti, marzo 2001. 13. Elisabetta CORVI, Le valenze comunicative del bilancio annuale. I risultati di

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∗ Serie depositata a norma di legge

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