Università Commerciale L. Bocconi - Milano 1 Diritto amministrativo a.a. 2009/2010 Manuale di...

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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 1 Diritto amministrativo a.a. 2009/2010 Manuale di riferimento: E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffr, 2009 Il sito Ricevimento: luned, ore 9-45 10 e 30 [email protected]@unibocconi.it La struttura del corso
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  • Limpresa e luso dello strumento societario da parte delle pubbliche amministrazioni Fabrizio Fracchia
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 3 Mercato e potere pubblico Impresa (privata e pubblica) Servizi di interesse economico e generale appalti societ Non impresa In house providing Aziende, enti economici, partecipazioni
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  • La disciplina comunitaria Linterpretazione restrittiva di alcuni concetti: potere pubblico Lamministrazione che produce beni e servizi. La direttiva Cee 80/273 della Commissione definisce le imprese pubbliche come le imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un'influenza dominante per ragioni di propriet, di partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina Lamministrazione che condiziona il mercato perch detiene una quota rilevante di domanda di beni e servizi. Il timore che non rispetti naturalmente le logiche di mercato Limposizione di regole concorrenziali
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  • Una logica comune Linterpretazione restrittiva della nozione quando presupposto per una deroga ai principi del Trattato, linterpretazione estensiva quando sia presupposto per applicare una disciplina che rafforza la concorrenza
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  • In particolare: lorganismo di diritto pubblico Eassoggettato alle regole degli appalti a) istituito per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale b) avente personalit giuridica; c) la cui attivit finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza costituito per pi della met da membri designati dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico
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  • La crisi degli enti economici e delle aziende Lo sviluppo dello strumento societario Privatizzazioni Servizi pubblici Il condizionamento del diritto comunitario (societ pubbliche e affidamenti diretti: impostazione del tema)
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 8 La reazione interna: limitazioni art. 13, d.l. 223/2006, conv. con modific. nella l. 248/2006: le societ, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali allattivit di tali enti in funzione della loro attivit, nonch, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, n in affidamento diretto n con gara, e non possono partecipare ad altre societ o enti
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 9 La reazione interna: limitazioni Art. 3, c. 27, l. 24 dicembre 2007, n. 244: al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni pubbliche di cui allart. 1, c. 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, non sono libere di utilizzare lo strumento societario. divieto di costituire societ aventi per oggetto attivit di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalit istituzionali, nonch di assumere o mantenere direttamente partecipazioni in tali societ.
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 10 La reazione interna: avvicinamento agli enti obblighi di pubblicit, tetti ai compensi degli amministratori o limiti al numero dei componenti del consiglio di amministrazione (art. 1, cc. 725 e ss., l. 27 dicembre 2006, n. 296). art. 18, d.l. 25 giugno 2008, n. 112 convertito nella l. 6 agosto 2008, n. 133: estende alle societ pubbliche di gestione di servizi pubblici locali (ma con esclusione di quelle quotate in mercati regolamentati) lapplicazione dei principi di cui al d.lgs. 165/2001 per il reclutamento del personale e il conferimento di incarichi (per le altre societ pubbliche occorre comunque rispettare i principi di trasparenza, pubblicit e imparzialit).
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 11 segue Art. 18, c. 2-bis. Le disposizioni che stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui allart. 1, d.lgs. 165/2001 e successive modificazioni, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per lamministrazione controllante, anche alle societ a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale n commerciale, ovvero che svolgano attivit nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dallIstituto nazionale di statistica (ISTAT). Le predette societ adeguano inoltre le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze. amministrative di natura pubblicistica + modifiche funzionamento degli organi
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 12 La reazione interna: responsabilit amministrativa Corte cass., n. 4889/2004: prospettiva sostanzialistica (risorse di natura erariale) Societ quotate con partecipazione pubblica inferiore a 50% (d.l. 248/2007): giudice ordinario
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 13 Le spa pubbliche Una evoluzione normativa complessa In origine: gli scarni riferimenti del codice ma una grande diffusione (es. Patrimonio dello Stato spa) I poteri speciali (art. 2449 c.c.) e lintervento del giudice comunitario (Corte di giustizia: la sentenza 6 dicembre 2007, cause C-463/04 e C-464/04) Abrogazione dellart. 2450 c.c. (relativa ai poteri speciali in assenza di partecipazione) operata dallart. 3, d.l. 15 febbraio 2007, n. 10, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 6 aprile 2007, n. 46, sotto la spinta delle indicazioni fornite dalla Commissione europea, che aveva avviato una procedura dinfrazione (2006/2104), costituendo in mora lo Stato italiano per violazione degli articoli 43 e 56 del Trattato Ce sul diritto di stabilimento e sulla libera circolazione dei capitali.
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 14 Levoluzione pi recente Societ chiuse e societ aperte Art. 2449: se lo Stato o gli enti pubblici hanno partecipazioni in una societ per azioni che non fa ricorso al mercato del capitale di rischio, lo statuto pu ad essi conferire la facolt di nominare un numero di amministratori e sindaci, ovvero componenti del consiglio di sorveglianza, proporzionale alla partecipazione al capitale sociale Gli amministratori e i sindaci o i componenti del consiglio di sorveglianza nominati a norma del primo comma possono essere revocati soltanto dagli enti che li hanno nominati. Essi hanno i diritti e gli obblighi dei membri nominati dall'assemblea. Gli amministratori non possono essere nominati per un periodo superiore a tre esercizi e scadono alla data dell'assemblea convocata per l'approvazione del bilancio relativo all'ultimo esercizio della loro carica.
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 15 Levoluzione pi recente Societ aperte Art. 2449, c. 4: Alle societ che fanno ricorso al capitale di rischio si applicano le disposizioni del sesto comma dell'art. 2346 (strumenti finanziari partecipativi). Il consiglio di amministrazione pu altres proporre all'assemblea, che delibera con le maggioranze previste per l'assemblea ordinaria, che i diritti amministrativi previsti dallo statuto a favore dello Stato o degli enti pubblici siano rappresentati da una particolare categoria di azioni. A tal fine in ogni caso necessario il consenso dello Stato o dell'ente pubblico a favore del quale i diritti amministrativi sono previsti
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  • Il momento genetico della societ: il possibile impiego di alcuni nuovi istituti Al fine di valorizzare alcuni conferimenti: distribuzione non proporzionale delle azioni Valorizzazione di apporti (diversi da conferimenti) utilizzando i nuovi strumenti finanziari di cui allart. 2346 Emissione di azioni postergate nelle perdite a favore del socio pubblico Il dosaggio dei diritti (non solo patrimoniali, ma anche) amministrativi, legandone la ridefinizione allincremento del fatturato (nelle relazioni in house)
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  • Il momento genetico-costitutivo della societ: la societ necessariamente pubblica Assenza di autonomia e adattamento della disciplina sulla costituzione della societ La legge fonda il rapporto sociale e tiene luogo di tutti gli adempimenti previsti dal codice La legge stabilisce molti altri elementi del rapporto (oggetto, capitale, valore dei conferimenti) Analogie con le societ la cui costituzione sia per legge obbligatoria
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  • I principali modelli: la societ che risulta affidataria di servizi in house art. 23-bis, d.l. 112/2008, convertito nella l. 133/2008 (servizi locali di rilevanza economica: gara per il mercato): il conferimento della gestione avviene, in via ordinaria, a favore di imprenditori o di societ in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato Ce e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicit, efficacia, imparzialit, trasparenza, adeguata pubblicit, non discriminazione, parit di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalit (c. 2).
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 19 La societ che risulta affidataria di servizi in house C.3:in deroga alle modalit di affidamento ordinario, per situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace ricorso al mercato, l'affidamento pu avvenire nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in tal caso occorre per dar pubblicit alla scelta, motivandola in base a un'analisi del mercato, contestualmente trasmettendo una relazione contenente gli esiti della verifica all'autorit garante della concorrenza e del mercato e alle autorit di regolazione del settore, ove istituite, per l'espressione di un parere non vincolante sui profili di competenza da esprimere entro sessanta giorni dalla ricezione della relazione medesima.
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 20 La modifica pi recente: D.l. 25 settembre 2009 n. 135 Societ mista In house providing
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  • Affidamenti diretti e in house Il condizionamento derivante dalla giurisprudenza comunitaria:orte giust. CE 18 novembre 1999, causa 107/98, Teckal Srl c. Comune di Viano, 11 gennaio 2005, causa c-26/03 Stadt Halle; 21 luglio 2005, causa C-231/03;13 ottobre 2005, causa C. 458/03, Parking Brixen; 13 gennaio 2005, causa C-84/03, Commissione/Spagna e 19 aprile 2007, causa C-295/05, Tragsa: La disciplina sugli appalti non si applica nei casi in cui tra amministrazione e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi distinto dal punto di vista decisionale: controllo analogo a quello da esso esercitato su propri servizi : non sufficiente il controllo che si risolva sostanzialmente nei poteri che il diritto societario riconosce alla maggioranza dei soci: v. sent. 11 maggio 2006, causa C-340/04 (v. anche v. Corte giust. CE, 27 febbraio 2003, causa C-373/00) Quale spazio per la societ mista (SECONDO MODELLO)? Cons. Stato, sez. II, parere n. 456/2007 (affidamento con procedura di evidenza pubblica dell'attivit operativa della societ mista al partner privato, tramite la stessa gara volta alla individuazione di quest'ultimo e, dunque, nei casi in cui il partner sia socio di lavoro, socio industriale o socio operativo, come contrapposti al socio finanziario) e ad. plen. n. 1/2008 Riconducibilit al comma 2?
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  • Servizi in house e codice civile E possibile modulare i poteri gestionali per costruire controlli interni analoghi a quelli previsti dal d.lgs. 286/1999? L art. 2497 septies, comma 2, in forza del quale Le disposizioni del presente capo si applicano altresi' alla societa' o all'ente che, fuori dalle ipotesi di cui all'articolo 2497-sexies, esercita attivita' di direzione e coordinamento di societa' sulla base di un contratto con le societa' medesime o di clausole dei loro statuti.
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  • Segue Dal punto di vista del procedimento di costituzione: delibera di assunzione del servizio affidamento alla societ approvazione dello schema dellatto costitutivo Costituzione
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  • Un ulteriore modello Le societ privatizzate La sussistenza di poteri speciali, arginati dalla giurisprudenza comunitaria (rinvio) Art. 3, d.l. 332/1994, convertito nella l. 474/1994, come modificato dalla l. 350/2003
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  • I modelli derivanti dal condizionamento operato dal diritto comunitario Una precisazione: diritto comunitario, attivit e soggetti A) Societ in house Massimo della specialit Garanzia dellunitariet dellinteresse pubblico-sociale B) Societ con poteri speciali Limitazione della specialit Linteresse pubblico non attrae quello sociale, fino ad assorbirlo, ma, nel contesto di disaggregazione ammesso dal sistema, risulta comunque evidenziato e protetto. C) Societ miste con scelta del socio mediante gara Incide sul momento genetico La gara condizione per giovarsi dellaffidamento diretto
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  • Alla ricerca di una logica comune: il rispetto del mercato A) Societ in house Non c mercato (o, meglio, non rileva per il mercato) Il problema dei servizi pubblici a rilevanza economica B) Societ con poteri speciali C mercato C) Societ miste con scelta del socio mediante gara Logica della competizione
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  • Lincidenza del diritto comunitario A)Societ in house B)Societ con poteri speciali C) Societ miste con scelta del socio mediante gara A)Interesse sociale non disaggregato B)Tutela dellinteresse pubblico in un contesto di interesse sociale disaggregato Un problema pi generale: i limiti entro cui possibile delineare modelli allinterno del tipo, senza superare la linea che distingue la societ da altri soggetti
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 28 La privatizzazione: (rinvio) Lincidenza sulla questione dellintervento pubblico nelleconomia Fasi Fase fredda Fase calda I tre settori gestione di partecipazioni azionarie (Iri, Eni); servizi di pubblica utilit (Enel, telecomunicazioni, gas e cos via); settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico). Nesso con la liberalizzazione dei servizi (rinvio)
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 29 La privatizzazione L'art. 2, d.l. 332/1994, convertito nella l. 474/1994, e succ. modific. poteri speciali (golden share) opposizione all'assunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del capitale sociale rappresentato da azioni con diritto di voto nelle assemblee ordinarie o la percentuale minore fissata dal Ministro dell'economia e delle finanze con proprio decreto, opposizione alla conclusione di taluni accordi o patti, veto, nomina di un amministratore senza diritto di voto esercitabili soltanto in caso di pericolo per interessi vitali dello Stato con riferimento alle societ operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delle telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la disciplina recepisce alcune indicazioni offerte dalla giurisprudenza comunitaria: Corte giust. Comunit europee, 4 giugno 2002, causa C- 483/99 e C-503/99
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  • Universit Commerciale L. Bocconi - Milano 30