Università degli Studi di Napoli · PDF file7 Capitolo I La Banca d’Italia 1.1...

Università degli Studi di Napoli

Federico II

DIPARTIMENTO DI SCIENZE POLITICHE

CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN

SCIENZE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

TESI DI LAUREA IN

SCIENZA E ISTITUZIONI POLITICHE DELL’AMMINISTRAZIONE IN

EUROPA

Dalla Lira all’Euro: classe dirigente e governance

amministrativa, dalla Banca d’Italia alla Banca Centrale

Europea

RELATORE: CANDIDATO:

PROF. ARMANDO VITTORIA GIUSEPPE CASILLO

Matricola : M09/630

ANNO ACCADEMICO 2013-2014

Sommario

Introduzione ........................................................................................................ 5

Capitolo I

La Banca d’Italia

1.1 Dalle origini al secondo dopoguerra .................................................... 7

1.2 Dal secondo dopoguerra ad oggi ....................................................... 18

1.3 La governance .................................................................................... 31

1.4 Come è organizzata la Banca d’Italia ................................................ 44

1.5 Controllo e valutazione delle attività centrali e periferiche ................... 53

1.5 Il personale ......................................................................................... 54

Capitolo II

La lunga strada verso l’euro

2.1 Dal Trattato di Roma al Serpente Monetario Europeo ........................... 72

2.2 Dal Sistema Monetario Europeo all’Unione Monetaria ......................... 74

2.3 Il Sistema Europeo delle Banche Centrali .............................................. 77

2.4 Un altro sistema federale: il caso degli Stati Uniti d’America ............... 85

2.5 Un caso europeo: la Bundesbank ........................................................... 89

Capitolo III ....................................................................................................... 94

La Banca Centrale Europea .............................................................................. 94

3.1 Nascita ed evoluzione della Banca Centrale Europea ............................ 94

3.2 Come è organizzata ................................................................................ 96

3.3 Il problema dell’indipendenza .............................................................. 104

3.4 La Governance ..................................................................................... 108

3.5 Il personale ........................................................................................... 114

3.6 L’Eurosistema ...................................................................................... 118

3.7 Le Banche centrali nazionali nella BCE: trasformazione di apparati .. 119

3.8 I rapporti con altre istituzioni europee ................................................. 122

Conclusioni ..................................................................................................... 125

Bibliografia ..................................................................................................... 127

Sitografia ........................................................................................................ 133

5

Introduzione

La Banca d’Italia non è un Ente pubblico qualunque, nella sua storia e nella sua

evoluzione sono racchiusi i momenti migliori e quelli meno belli degli italiani.

La sua storia s’intreccia con quella dell’Italia: attraverso i governatori, figure

dalla caratura a volte straordinaria, che hanno segnato epoche, o attraverso i

rapporti con i vari governi, spesso cordiali ma qualche volta conflittuali.

L’evoluzione della Banca d’Italia possiamo definirla come una parabola. Il suo

inizio fu in sordina, stretta tra gli interessi regionalistici e le idee politiche

dell’Ottocento, poi pian piano ha assunto influenza e potere, fino ad

influenzare sotto la guida di Carli e Ciampi l’intera politica economica del

nostro Paese. Come tutte le parabole è arrivato anche il momento della discesa.

L’integrazione europea fin dagli anni Sessanta ha scandito una serie di tappe

che hanno portato la Banca d’Italia ad inserirsi nell’attuale Eurosistema:

dall’Unione Monetaria dei Pagamenti al piano Werner, dallo SME al piano

Delors, fino ad arrivare a Maastricht ed a Lisbona. L’avvento dell’Euro ha

cambiato le carte in tavola in modo definitivo: già da tempo la Banca d’Italia, a

causa degli accordi presi, stava rinunciando a sempre maggiori strumenti

d’intervento nella politica economica e monetaria, a questo punto, però ha

perso la sua caratteristica maggiormente distintiva, in altre parole non è più

stato un istituto di emissione, abbandonando definitivamente la leva della

politica monetaria. Il suo posto è stato preso dalla Banca Centrale Europea,

una ―Banca delle banche centrali‖ costruita sulla falsariga della Bundesbank

tedesca e che ha relegato gli istituti dei paesi aderenti a nuovi ruoli. A questo

punto, prendendo in considerazione il caso italiano, mi sono chiesto se vi

fossero criticità tra il vuoto lasciato dalla Banca d’Italia e l’operato attuale della

Banca Centrale Europea. In particolar modo, ho voluto confrontare gli apparati

amministrativi dei due istituti, portando alla luce le differenze nella gestione

del personale, nella selezione dei dirigenti, nei controlli interni sull’apparato

amministrativo. Lo studio dell’evoluzione della Banca d’Italia nel corso degli

anni mi ha dato la possibilità di verificare se vi fosse stata una convergenza

6

verso il modello della Banca Centrale Europea. Inoltre, l’analisi dei criteri di

selezione del personale, a tutti i livelli, mi ha permesso di giudicare il grado di

uniformità rispetto all’istituto centrale europeo. Non è stato facile dare una

risposta a tutti gli interrogativi, a causa soprattutto della natura della BCE che

rappresenta un organismo assolutamente unico nel panorama internazionale.

Tuttavia gli spunti di riflessione non sono mancati e gli elementi raccolti hanno

portato ad interessanti riflessioni.

7

Capitolo I

La Banca d’Italia

1.1 Dalle origini al secondo dopoguerra

1.1.1 Le banche centrali nell’Italia Unita

Sidney Sonnino avrebbe voluto che la Banca d’Italia nascesse nuova, scevra da

legami con il passato. In realtà non fu così, poiché derivò dalla fusione fra tre

banche di emissione pre-esistenti1. Le banche di emissione si erano affermate

negli Stati preunitari nella prima metà dell’Ottocento. L’Italia unita ebbe una

moneta unica (la lira italiana creata con la legge Pepoli del 18622), ma

mantenne una circolazione monetaria disomogenea: poiché quasi tutti gli

istituti operanti nei vecchi Stati mantennero la facoltà di emettere biglietti nel

nuovo regno. Al Nord la Banca Nazionale (che veniva dalla fusione fra la

Banca di Genova e la Banca di Torino); al Centro la Banca Nazionale Toscana,

affiancata nel 1863 dalla Banca Toscana di Credito per le Industrie e il

Commercio d'Italia; al Sud il Banco di Napoli e il Banco di Sicilia. Quando,

dopo l'annessione di Roma nel 1870, la Banca degli Stati pontifici divenne

Banca Romana, gli istituti di emissione diventarono sei3. Tutte questa banche

emettevano moneta convertibile in oro ed erano in concorrenza tra di loro. Solo

due istituti di quelli nominati erano pubblici, cioè il Banco di Napoli ed il

Banco di Sicilia, gli altri erano privati ma sottoposti a vigilanza da parte dello

Stato4. Inizialmente non si realizzò una banca di emissione unica, poiché vi

erano ancora forti interessi regionali ed economici in difesa delle banche pre-

1 G. TONIOLO, A. GIGLIOBIANCO, Governatori e Direttori Generali della Banca d'Italia

dalle origini al secondo dopoguerra, in FONDAZIONE "SPADOLINI - NUOVA

ANTOLOGIA", Governare la moneta - La Banca d'Italia da Einaudi a Ciampi, Edizioni

Polistampa, Firenze, 2004, p. 24 2 Cfr. La "Lira italiana" dopo il 1861, in Sito ufficiale della Banca d'Italia,

http://www.bancaditalia.it/, (http://www.bancaditalia.it/serv_pubblico/visite-

virtuali/museo_mon/approfondimenti/sez7/28c_vet.pdf) 3 Sito ufficiale della Banca d'Italia, http://www.bancaditalia.it/,

(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/origini) 4 Ibidem

8

unitarie5: tuttavia nel 1874 fu varata una prima riforma sull’emissione cartacea,

indicando espressamente i sei istituti autorizzati ed introducendo di fatto un

oligopolio legalizzato6. In quegli anni le banche di deposito, come quelle che

noi siamo abituati a conoscere oggi, erano poco diffuse. Il modo più diffuso per

concedere credito era proprio l’emissione di carta moneta, la quale era accettata

dal pubblico come credito e questo consentiva alla banca stessa di far credito ai

propri clienti7. Negli anni Settanta fecero capolino le prime banche di deposito,

come la Società di Credito Mobiliare Italiano8 e la Banca Generale

9. Gli istituti

di emissione pre-unitari svolsero un ruolo fondamentale: nonostante i frequenti

episodi di sospensione della convertibilità e gli interventi del governo a

sostegno delle singole banche, essi diedero un contributo essenziale al

finanziamento della produzione e dell’investimento, combatterono l’usura e

favorirono la monetizzazione dell’economia italiana10

. Il modello di emissione

monetaria che l’Italia segue in questo periodo storico è comunemente detto di

Free-Banking. In questo sistema, per l’appunto, l’emissione monetaria non è

attribuita in via esclusiva ad una Banca Centrale, ma ogni banca ha facoltà di

emettere liberamente biglietti o altri debiti a vista11

. Il sistema di Free-Banking,

d’altra parte, porta delle criticità e degli inconvenienti: l’Italia tra gli anni

Settanta ed Ottanta dell’Ottocento fu colpita dalla crescente instabilità dei

mercati finanziari e creditizi12

e dalla deflagrazione di gravi scandali bancari13

.

Questa situazione, ovviamente, alimentò spinte verso un controllo della moneta

5 Sito ufficiale della Banca d'Italia, http://www.bancaditalia.it/,

(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/origini) 6 Ibidem

7 Ibidem

8 Cfr. M. PANTALEONI, La caduta della Società generale di credito mobiliare italiano,

Giuffré, 1977 9 Dipartimento Economia Università Milano-Bicocca, Lezioni Storia Economica Prof.

Mocarelli,

(http://dipeco.economia.unimib.it/persone/Mocarelli/storia_economica_a/Lezioni/lezione35.pd

f), p. 2 10

G. GIANFREDA, N. JANSON, Le banche di emissione in Italia tra il 1861 ed il 1863: un

caso di concorrenza?, Centro di Metodologia delle Scienze Sociali, LUISS, «Guido Carli»,

Roma, p.16 11

Ivi, p.20 12

G. CAMA, La Banca d'Italia, Il Mulino, Bologna, 2010, p.29 13

Cfr. E. MAGRI, I ladri di Roma. 1893 scandalo della Banca Romana: politici, giornalisti,

eroi del Risorgimento all'assalto del denaro pubblico, Mondadori Milano, 1993

9

più severo, quindi sostanzialmente pubblico e centralizzato14

. Tuttavia la

permanenza di quest’assetto era legata ad interessi politici ed economici locali,

fortemente rappresentati dai parlamentari che avevano tutto l’interesse a

costruire un solido rapporto con il territorio del quale erano espressione15

. Fu

proprio in questa fase che la proposta di Sonnino di riformare l’intero sistema

dell’emissione sui principi dell’unicità dell’ente emittente cadde nel vuoto: al

contrario, prevalse la linea del Presidente Giolitti16

. Egli, nonostante il

precipitare degli eventi, suggeriva che l’accorpamento delle banche di

emissione dovesse avvenire per gradi. La banca più importante era in quel

momento la Banca Nazionale del Regno d’Italia1718

, legata a Torino: ad essa

furono accorpate le due banche toscane, la Banca Nazionale Toscana e la

Banca Toscana di Credito19

. Ciò avvenne con la legge n. 449 del 10 agosto

189320

. L’accelerazione definitiva ed il superamento delle resistenze dipese in

buona parte dallo scandalo che travolse la Banca Romana. Questa entrò in una

grave crisi a causa della grave depressione iniziata nel 1887-88 e degli

eccessivi e spregiudicati investimenti nel settore edilizio specialmente a Roma,

dopo che questa divenne capitale, ed a Napoli, in seguito alle operazioni di

risanamento seguite al colera del 1884. La crisi fu talmente grave da causare il

fallimento della banca stessa, che divenne anche oggetto di un’inchiesta

parlamentare: dopo le prime iniziali resistenze uscì fuori che la Banca Romana,

a fronte dei sessanta milioni autorizzati per i quali possedeva sufficienti riserve

auree, aveva emesso biglietti per più di cento milioni di lire, incluse banconote

false per circa quaranta milioni emesse in serie doppia21

. Fu proprio la

14


Ibidem 16

Sito ufficiale della Banca d'Italia, http://www.bancaditalia.it/,

(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/origini) 17

Cfr. Atti n.2585 Convenzione per la formazione della Banca d'Italia (11 ottobre 1865) e

Statuto per la Banca d'Italia (11 marzo 1865) 18

Cfr. Atti n.2586 Convenzione per l'assunzione del servizio di Tesoreria dello Stato da parte

della Banca Nazionale 19


Archivio Storico della Camera dei Deputati (http://storia.camera.it/cronologia/leg-regno-

XVIII/elenco) 21

E. MAGRI, I ladri di Roma. 1893 scandalo della Banca Romana: politici, giornalisti, eroi del

Risorgimento all'assalto del denaro pubblico, Mondadori Milano, 1993

10

creazione della Banca d’Italia a placare l’onda lunga dello scandalo, che

durante le indagini arrivò a toccare persino Giolitti e Crispi.

1.1.2 La nascita della Banca d’Italia: da Grilli a Marchiori

Il primo Direttore Generale della neonata banca centrale fu Giacomo Grilli, il

quale procedette a liquidare definitivamente la Banca Romana, mentre gli

istituti meridionali, Banco di Napoli e Banco di Sicilia, continuarono ad

emettere moneta22

. Nel Dicembre del 1893 fu approvato anche lo Statuto della

Banca d’Italia, il quale tra le altre cose prevedeva che il Direttore Generale era

nominato dal Consiglio Superiore della Banca previa approvazione del

governo23

. La Banca d’Italia, d’altronde, pur essendo un organismo avente

natura giuridica di società privata era sottoposta ad un rigido controllo da parte

del pubblico: la variazione dei tassi di sconto era subordinata all’approvazione

del Ministero del Tesoro, l’apertura di nuove sedi doveva essere autorizzata dal

Governo, il Ministero dell’Agricoltura, dell’Industria e del Commercio era

l’organo di vigilanza deputato al controllo dell’attività della Banca ed infine un

membro del Governo poteva partecipare, con potere di veto, alle riunioni del

Consiglio Superiore24

. Un altro scoglio da superare durante la fusione fu la

percezione che la Banca Nazionale dava al resto del Paese: ovvero quella di un

forte gruppo capitalistico privato, intento a seguire i propri interessi a discapito

di quelli pubblici25

. Sonnino aveva paura che anche la neonata Banca d’Italia

ereditasse questa percezione da parte dell’opinione pubblica, così sostituì già

nel 1894 il Direttore Generale Grillo con Giuseppe Marchiori26

. Nel disegno di

Sonnino questi doveva fare in modo che la banca perseguisse gli interessi

22


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/origini) 23


Ibidem 25

G. TONIOLO, A. GIGLIOBIANCO, Governatori e Direttori Generali della Banca d'Italia



Polistampa, Firenze, 2004, p.24 26

Ibidem

11

pubblici e solo subordinatamente quelli privati. Marchiori sostenne l’interesse

pubblico nella politica del cambio, nella distribuzione dei dividendi e nella

politica dello sconto27

. Il nuovo Direttore Generale pretese per la Banca anche

una maggiore autonomia operativa: che si concretizzò con l’istituzione di un

tasso di sconto ridotto da applicare ai clienti migliori in modo da rimanere in

contatto con il mercato monetario28

. Marchiori restò in carica dal 1894 al 1900,

anno in cui fu sostituito da Bonaldo Stringher29

.

1.1.3 L’era Stringher

Quest’ultimo seppe conciliare, anche grazie alla congiuntura economica

favorevole, la stabilità finanziaria e del cambio con il sostegno alle attività

produttive30

. Una volta raggiunta la parità della Lira con l’oro posseduto, dal

1902 la Banca d’Italia si comportò come se fosse in regime di gold standard31

,

pur non dichiarando mai la convertibilità della moneta con l’oro. La banca

centrale preferì dare preminenza all’obiettivo della stabilità del cambio

piuttosto che reintrodurre la convertibilità del circolante cartaceo a vista in oro,

poiché quest’ultima operazione avrebbe potuto causare problemi come quelli

registrati durante gli anni Settanta e Ottanta e che avevano portato alla crisi del

settore bancario32

. Nel 1907, grazie all’opera di moral suasion del direttore

Stringher nei confronti del resto del sistema bancario, la Banca d’Italia

27





Ivi, p.25 29


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/1936/dal1893_a_giolitti) 30


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/1936/dal1893_a_giolitti) 31

Cfr. B. EICHENGREEN, M. FLANDREAU, Gold Standard in Theory & History,

Routledge, New York, Prima Edizione 1985, Edizione Consultata 2005 – Il gold standard è un

sistema monetario nel quale la base è data dalle riserve auree. Il caso italiano è atipico poiché

non vi fu in questa fase la reintroduzione dell’obbligo di convertire a vista i biglietti in oro, ma

di fatto la Banca d’Italia si comportò come se fosse in un regime di totale convertibilità del

circolante cartaceo in oro. 32




Polistampa, Firenze, 2004, p.27

12

intervenne a sostegno della Società Bancaria Italiana33

. Per la prima volta fu

possibile salvare un grande gruppo bancario senza l’ausilio di soldi pubblici,

poiché il direttore Stringher riuscì a persuadere gli altri gruppi bancari che la

crisi della Società Bancaria Italiana avrebbe potuto intaccare le fondamenta

dell’intero sistema se non affrontata per tempo34

. Nell’arginare la crisi del 1907

il legislatore ampliò i limiti della circolazione della moneta con la legge n. 804

del 31 Dicembre 190735

, la quale prevedeva la riduzione della tassa per i

biglietti emessi in eccedenza al limite normale36

. Durante la Prima Guerra

Mondiale la Banca d’Italia si allineò alle esigenze del Paese, così tutti i suoi

sforzi furono indirizzati nel sostegno all’impegno bellico con anticipazioni ai

sottoscrittori di titoli di debito pubblico37

. In questa fase, per la precisione nel

1914, nasce anche l’Ufficio Studi, che si rivelerà un modo eccelso per sottrarre

all’esecutivo il monopolio dei dati e delle informazioni economiche e,

conseguentemente, per rafforzare l’autonomia dell’istituto38

. Grazie alle

indiscusse capacità di Stringher ed all’enorme assorbimento di risorse causato

dalla guerra, la Banca d’Italia divenne il principale consigliere del governo e

l’esecutore di buona parte della sua politica finanziaria39

. Finita la guerra per la

Banca d’Italia cambiarono anche le prerogative, divennero prioritarie le lotte

all’inflazione ed alla disoccupazione40

. La tutela dei redditi e dei posti di lavoro

fu legata alla stabilità del sistema bancario41

. Gaetano Mosca disse al riguardo:

33

C. P. KINDLEBERGER, A Financial History of Western Europe, Routledge, Londra, 1984,

p. 143, [en] 34

G. CAMA, La Banca d'Italia, Il Mulino, Bologna, 2010, p. 31 35

Cfr. InfoLeges, Banca dati giuridica on-line

(http://www.infoleges.it/service1/scheda.aspx?service=1&id=80035) 36

M. PELLEGRINI, Banca Centrale Nazionale e Unione Monetaria Europea - Il caso italiano,

Cacucci Editore, Bari, 2003, p.48 37






Ivi, p.33 40

F. COTULA, L. SPAVENTA, La politica monetaria tra le due guerre 1919-1935, Editori

Laterza, Roma-Bari, 1993, p.124 41





13

«Scettica (la classe politica) non senza motivo sulla tenuta sociale del Paese e custode

di un sistema bloccato, questa classe – intimamente aliena dall’accettare virtù e

durezze del mercato e della concorrenza – utilizza i mezzi dei quali dispone per evitare

rotture che non è certa di poter controllare.»42

Fino a questo momento i rapporti della Banca con i vari governi seguirono la

linea dettata dallo stesso Stringher fin dal suo discorso d’insediamento del 3

Dicembre 1900:

«Per me fra Banca e Stato non vi può essere dissidio. Comune dev’essere l’intento di

migliorare le condizioni dell’attività nazionale e di rialzarne le sorti. Ma comunanza

d’intenti non significa menomamente rinunzia alla piena autonomia nostra

nell’esercizio del credito entro i confini seguenti dalle leggi e dagli statuti»43

.

Questa fase s’interrompe inevitabilmente con il rafforzarsi del fascismo. La

Banca d’Italia ha sempre meno possibilità di influenzare il governo e,

contemporaneamente, viene meno anche la condivisione delle politiche e delle

responsabilità44

. La politica monetaria italiana in questi anni inseguì la

deflazione ad ogni costo, ma la scelta fu autonoma dei Ministri delle Finanze o

dello stesso Mussolini45

. La maggiore funzione dell’istituto in questi anni è

quella di garanzia verso l’estero: la Banca utilizzò la reputazione conquistata

negli anni precedenti per garantire nei confronti delle altre banche centrali,

sospettose del fascismo, il buon fine dei prestiti che erano necessari per

rientrare nel gold standard46

. Stringher, pur restando al suo posto negli anni del

fascismo, non fu mai fascista: egli restò al suo posto per senso delle istituzioni

42





E. TUCCIMEI, La ricerca economica a Via Nazionale - Una storia degli "Studi" da Canovai

a Baffi (1894-1940), in Quaderni dell'Ufficio Ricerche Storiche, Banca d'Italia, Numero 9,

Settembre 2005, p. 18 44





Ibidem 46

Ibidem

14

e perché Mussolini ritenne opportuno avvalersi delle sue prestazioni47

. Nel

1926, con il Regio Decreto Legge n. 812, intitolato ―Unificazione del servizio

di emissione dei biglietti di banca‖, il governo affidò in via esclusiva

l’emissione dei biglietti alla Banca d’Italia48

49

. Quest’ulteriore rafforzamento

istituzionale della posizione dell’istituto andava in direzione della

stabilizzazione decisa dal governo: l’obiettivo era il raggiungimento di una

nuova parità aurea, raggiunta nel 1927, attraverso misure di risanamento

finanziario e l’attuazione di una stretta creditizia50

. Sempre nel 1926, con il

Regio Decreto Legge n. 150651

, il governo fornì alla Banca d’Italia nuove

competenze nel campo della supervisione sul sistema creditizio52

. A

compimento del percorso di riforma istituzionale, la Banca nel 1928 fu dotata

di un nuovo statuto. L’innovazione maggiore fu la creazione di una nuova

figura, quella del Governatore, che rappresentava la banca di fronte a terzi e

che precedeva in via gerarchica il Direttore ed il Vicedirettore: tutti questi

organi erano nominati dal Consiglio Superiore previa approvazione del

governo. Governatore, Direttore Generale e Vicedirettore componevano il

Direttorio53

.

1.1.4 Da Stringher ad Azzolini: la Banca d’Italia diventa Ente di diritto

pubblico

47

Sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Sezione del Ministro per la semplificazione

e la pubblica amministraizone, Archivio Storico (http://www.funzionepubblica.gov.it/lazione-

del-ministro/il-centocinquantenario-dellunita-ditalia/biografie/24062011---bonaldo-

stringher.aspx) 48

Cfr. Archivio Storico della Camera dei Deputati

(http://archivio.camera.it/patrimonio/archivio_della_camera_regia_1848_1943/are01o/docume

nto/CD0000001424) 49






nto/CD0000001554) 52


Ibidem

15

Il primo Governatore della Banca, nel 1928, fu proprio Bonaldo Stringher,

mentre Vincenzo Azzolini gli succedette in qualità di Direttore Generale.

Proprio in questi anni, nel biennio 1927 – 1928, veniva finalmente a

compimento l'opera di riforma con la fissazione della nuova parità aurea della

Lira ed il ripristino della convertibilità in oro o in divise estere convertibili54

. fu

introdotto l'obbligo di mantenere una riserva in oro o in valute estere

convertibili non inferiore al quaranta per cento del circolante55

. Nel 1930

Stringher morì ed Azzolini gli succedette da Governatore. Erano gli anni della

Grande Depressione e la svalutazione della sterlina, avvenuta nel Settembre

1931, e di gran parte delle altre monete equivalse di fatto a un’ulteriore

rivalutazione della Lira. Ciò non fu più sostenibile per l’economia italiana, già

gravata da politiche pesantemente deflattive e pesanti furono le conseguenze

sull’attività economica e sul sistema finanziario56

. Inizialmente fu Banca

d’Italia a salvare dal tracollo le maggiori banche del Paese, gonfie di

partecipazioni azionarie sempre più svalutate, ma presto l’istituto si ritrovò

nella condizione di non poter più fare molto. A questo punto entra in scena un

nuovo personaggio: Alberto Beneduce. Egli era stato Ministro del Lavoro con

l’ultimo esecutivo democratico di Ivanoe Bonomi e dopo la salita al potere di

Mussolini aveva scelto di non tornare più in Parlamento. Ciò nonostante

godeva di una tale stima che pur senza prendere mai la tessera del Partito

Nazionale Fascista divenne ben presto uno dei più autorevoli consiglieri

economici di Mussolini e dei Ministri delle Finanze De Stefani e Volpi57

. Fu

proprio Beneduce, uomo delle istituzioni liberali e del sud, nato a Caserta, a

realizzare un canale privilegiato e separato di finanziamento per il settore

industriale, separando il credito a breve, assegnato agli istituti ordinari da

54

Cfr. B. EICHENGREEN, M. FLANDREAU, Gold Standard in Theory & History,

Routledge, New York, Prima Edizione 1985, Edizione Consultata 2005, [en] – Abbiamo un

diverso tipo di Sistema Aureo, detto gold exchange standard: ovvero, le banconote sono

convertibili solo in parte, risultando la quantità della carta-moneta circolante come un multiplo

del valore dell'oro posseduto dallo Stato. Quindi la circolazione cartacea è convertibile solo

parzialmente in oro. 55


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/1936/il_dopoguerra) 56

Ibidem 57

M. FRANZINELLI, M. MAGNANI, Beneduce. Il finanziere di Mussolini, Mondadori,

Milano, 2009

16

quello a medio e lungo termine58

. furono così creati prima l'Istituto Mobiliare

Italiano (IMI) con il compito di assicurare i finanziamenti di medio - lungo

periodo59

e poi l'Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI), che acquisì il

controllo delle società cui le banche avevano conferito le partecipazioni

industriali e delle finanziarie che a loro volta controllavano le banche60

. Nel

frattempo, Azzolini ben sapeva che non sarebbe servito a nulla protestare

contro le politiche deflazioniste del Governo, soprattutto in una situazione di

orientamento protezionistico dell’economia che avrebbe minato l’autonomia

della Banca61

. Tuttavia riuscì ad attenuare la deflazione richiesta dal regime,

grazie ad una lettera a Mussolini in cui argomentava che la liquidità non poteva

essere ridotta ulteriormente senza produrre un senso di soffocamento delle

energie vitali del Paese62

. Finalmente, nel 1936, la Lira fu svalutata del

quarantuno per cento e l’economia riuscì a trarne benefici consistenti63

. Nello

stesso anno fu eliminata di fatto la convertibilità della Lira in oro e fu sospeso

l'obbligo della riserva aurea64

: in questo modo veniva eliminato ogni limite alla

possibilità che il Ministero del Tesoro si finanziasse presso la Banca centrale,

la quale così facendo non aveva più il controllo della moneta65

. Sempre nel

1936 fu elaborata in ambito IRI, ed al di fuori del controllo e talvolta della

conoscenza dello stesso Azzolini, la legge di riforma bancaria66

. La Banca

assunse la definizione di ―istituto di diritto pubblico‖ e le fu affidata

definitivamente la funzione di emissione, la quale fino a quel momento era

58





Ibidem 62

F. COTULA, L. SPAVENTA, La politica monetaria tra le due guerre 1919-1935, Editori

Laterza, Roma-Bari, 1993, p. 725 63











Ivi, p.34

17

stata dalla Banca centrale solo in concessione67

. Le quote in possesso di

azionisti privati furono espropriate ed affidate successivamente ad enti

pubblici, contemporaneamente fu vietato alla Banca di svolgere la funzione di

istituto commerciale e quindi di erogare credito alle imprese non bancarie68

. Il

R.D.L. n. 375 del 12 Marzo 193669

, oltre alle innovazioni sopra citate, innovò

anche il sistema di vigilanza creditizia e finanziaria. Esso definì l’attività

bancaria funzione di interesse pubblico70

e creò un nuovo organo per

migliorare l'azione di vigilanza: l’Ispettorato per la difesa del risparmio e

l'esercizio del credito, presieduto dal Governatore e operante anche con mezzi e

personale della Banca d'Italia, ma diretto da un Comitato di ministri presieduto

dal capo del Governo71

.

Azzolini, nonostante la politica isolazionista, dell’Italia, riorganizzò il Servizio

Studi per coltivare relazioni esterne, soprattutto con il mondo anglosassone72

.

La seconda guerra mondiale rappresentò una tragedia anche economica per il

Paese: con la fuga del re, la nascita della Repubblica Sociale Italiana a Salò ed i

combattimenti nella penisola la situazione non poté che peggiorare. La Lira si

ridusse ad un trentesimo del suo valore nel 1938, per capire la gravità della

situazione basti pensare che alla fine della prima guerra mondiale il valore

della Lira era un quinto di quello antecedente l’inizio delle ostilità. La Banca

d’Italia, come tutte le amministrazioni statali, visse momenti drammatici con lo

sdoppiamento delle attività amministrative tra il nord, occupato dai fascisti, ed

67






nto/CD0000006231) 70









18

il sud, liberato dagli alleati. Nel Gennaio 1945 Luigi Einaudi fu nominato

Governatore ed iniziò a lavorare per il ritorno alla normalità73

.

1.2 Dal secondo dopoguerra ad oggi

1.2.1 I trenta mesi di Einaudi

Luigi Einaudi è stato, tra i Governatori della Banca d’Italia, quello che ha

avuto il mandato più breve, ma la sua azione è stata al tempo stesso tra le più

incisive74

. Già nella cerimonia d’insediamento, il Governatore Einaudi insiste

sull’esigenza di proseguire nella collaborazione tra Banca d’Italia e Ministero

del Tesoro75

:

«La Banca d’Italia, pur nella sua autonomia, è la longa manus del Tesoro nel

convogliare il risparmio del Paese per quella parte che non affluisce direttamente nel

pubblico erario a mezzo delle casse postali, degli istituti di credito ed assicurativi e

nelle sottoscrizioni dei buoni del tesoro, […] attraverso la Banca, a fare fronte alle

esigenze del bilancio statale; e le anticipazioni di circolante colmano la differenza.»76

Questo doveva avvenire senza soffocare le energie dei privati, i quali avrebbero

supportato gran parte del peso della ricostruzione, che si sarebbe rivelato

pesantissimo da portare. Infine, la Banca d’Italia doveva inquadrarsi nei nuovi

organismi internazionali creati a Bretton Woods per non perdere la ripresa

mondiale77

. L’economista si ritrovò a gestire l’istituto avendo solo parte degli

strumenti funzionanti: pur essendo ancora in vigore la riforma del 1936, nel

1944 erano stati soppressi il Comitato dei Ministri, presieduto dal Capo del

Governo e costituito dai Ministri delle Finanze, dell’Agricoltura e delle

73



R. FANUCCI, Il governatorato di Luigi Einaudi (1945-1947), in FONDAZIONE

"SPADOLINI - NUOVA ANTOLOGIA", Governare la moneta - La Banca d'Italia da Einaudi

a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, p.39 75

Ivi, p.51 76

L. EINAUDI, a cura di P. BARUCCI, Considerazioni finali della Banca d'Italia, Treves

Editore, Roma, 2008 77



a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, p.51

19

Corporazioni, e l’Ispettorato per la difesa del risparmio e l’esercizio del

credito, presieduto dallo stesso Governatore78

. Questi organismi erano

fondamentali per consentire il corretto funzionamento della Banca d’Italia79

. Il

legislatore interviene nel 1947 per colmare questo vuoto: con il Decreto Legge

n. 691 del 17 Luglio 194780

, al Comitato dei Ministri subentra un nuovo

organo: il Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio81

. A questo

nuovo organo è attribuita la funzione di vigilanza in materia di tutela del

risparmio e di esercizio della funzione creditizia. Con lo stesso decreto sono

trasferite definitivamente alla Banca d’Italia le funzioni del vecchio Ispettorato,

garantendo all’istituto l’acquisizione della titolarità delle competenze

tecnicoamministrative di vigilanza bancaria82

. Le banche private non ebbero

problemi di stabilità, al contrario del primo dopoguerra: poiché erano dotate di

scarsi immobilizzi83

. Il primo compito di Einaudi fu quello di arrestare

l’inflazione. In ciò fu aiutato dal neonato il Comitato Interministeriale per il

Credito ed il Risparmio: fu utilizzato un nuovo sistema di riserve obbligatorie,

calcolate in modo da assorbire il superfluo residuo di liquidità costituito dai

depositi delle banche presso la Banca centrale84

. In secondo luogo il

Governatore dovette intervenire per porre un limite all’indebitamento del

Tesoro nei confronti della Banca Centrale: così, nel 1948 con i Decreti

Legislativi n.7 del 21 Gennaio85

e n.544 del 7 Maggio86

fu posto il limite, nel

primo caso in valore assoluto di cento miliardi87

per l’importo massimo delle

78




Ibidem 80

Cfr. Sito ufficiale Edizioni Europee Informatica S.r.l,

(http://www.edizionieuropee.it/data/html/14/zn30_11_003.html) 81



Ibidem 83


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/guerra) 84



Cfr. Normattiva - Banca dati sulle leggi italiane, (http://www.normattiva.it/uri-

res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1948-00-00;7) 86

Cfr. Sito ufficiale Edizioni Europee Informatica S.r.l,

(http://www.edizionieuropee.it/data/html/1/zn12_02_005.html) 87


Cacucci Editore, Bari, 2003, p.69

20

anticipazioni temporanee e nel secondo caso del quindici per cento delle spese

previste nel bilancio dello Stato88

. In seguito, Einaudi, diede un’accelerata al

processo di inserimento nella comunità finanziaria internazionale iniziato nel

1946 con l’adesione agli accordi di Bretton Woods: diede inizio alla

liberalizzazione del commercio dei cambi e per la gestione delle transazioni

valutarie fu creato l’Ufficio Italiano Cambi89

. Nel documento istitutivo di

quest’ultimo Einaudi volle che fossero inserita questa dizione:

« Fino a quando durerà il monopolio dei cambi, è riservato all'Ufficio Italiano dei

Cambi il commercio delle divise e di qualsiasi altro mezzo che possa servire per

pagamenti all'estero, in tutte le forme possibili.»90

Grande innovazione fu costituita dall’inserimento del principio della tutela del

risparmio, fissato nella nuova Costituzione del 1948 con l’art. 47. L’azione

della Banca in questo periodo fu essenziale sia per stabilizzare la Lira e

costruire una piattaforma da cui partire per avere una crescita non

inflazionistica, sia per attrarre e gestire gli aiuti internazionali che consentirono

di uscire dall’emergenza e di avviare la ricostruzione.

1.2.2 Domenico Menichella ed i primi germogli di Europa

Nel 1948 Einaudi fu eletto Presidente della Repubblica, così divenne

Governatore della Banca d’Italia l’ex Direttore Generale Domenico

Menichella. Gli obiettivi della Banca restarono pressappoco gli stessi: garantire

stabilità alla moneta e favorire una ripresa economica91

. Gli strumenti

economici per Menichella erano gli stessi degli anni scorsi: l’istituto a quel

tempo aveva solo limitate possibilità di controllo della base monetaria.

L’offerta di carta moneta dipendeva principalmente dal deficit di cassa dello

Stato, mentre l’offerta di riserve bancarie era controllata dal Governo, per

quanto riguardava i buoni del Tesoro acquistati dagli istituti privati, o dalle

88


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/guerra) 89

Ibidem 90

G. CARLI, Pensieri di un ex governatore, Edizioni Studio Tesi, Pordenone, 1988, p.105 91


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/anni50/ricostruzione_svil)

21

banche92

. L’unica strada che aveva quindi Menichella per influire sulla base

monetaria era la moral suasion nei confronti delle banche: doveva influenzarle

affinché creassero o distruggessero moneta nella quantità ritenuta sufficiente93

.

Chiaramente ciò sarebbe potuto avvenire solo se Banca centrale e grandi

gruppi bancari privati avessero operato in simbiosi: ebbene, Menichella fu

maestro nel costruire con le grandi banche, quasi tutte di proprietà pubblica, un

rapporto di fiducia estremamente saldo94

. Tanto è vero che durante il

governatorato di Menichella si narra che mai la vigilanza varcò la soglia di uno

dei grandi gruppi bancari95

. Con il capo della Banca Nazionale del Lavoro, Ing.

Imbriani Longo, addirittura Menichella costruì un rapporto personale di fiducia

e rispetto reciproco96

. Menichella alle banche private inviò poche direttive

formali e molti messaggi informali, ma alla fine fu capace di esprimere un

fronte unico in grado di neutralizzare quelle variabili su cui aveva scarso potere

di controllo: l’economia internazionale e l’attività dello Stato97

. Il fine ultimo

di Menichella fu quello di mantenere la l’offerta monetaria ritenuta adeguata a

consentire lo sviluppo veloce dell’economia industriale italiana98

. Il

governatorato di Menichella è storicamente importante anche perché proprio in

quegli anni nascono i primi germogli di quella che sarà l’Europa unita99

.

1.2.2 Guido Carli, il boom economico ed il ritorno dell’inflazione

Nel 1960 Domenico Menichella lasciò la guida della Banca d’Italia, al suo

posto subentrò Guido Carli. Il nuovo Governatore, negli anni successivi,

assistette alla graduale trasformazione del quadro strutturale dell'economia del

92

M. DE CECCO, Il governatorato di Donato Menichella (1947-1960), in FONDAZIONE



Ibidem 94




Ibidem 96




Ivi, p.81 98

Ibidem 99

Cfr. Paragrafo 2.1

22

Paese e tentò di adeguare la Banca ad esso100

. Giangiacomo Nardozzi parlando

nel 1988 della politica inaugurata durante il governatorato Carli dalla Banca

d’Italia, diede la definizione di politica del contrappeso: ovvero, la

partecipazione dei Governatori della Banca alla scelta delle politiche

economiche, quindi non solo monetarie, da attuare nel medio – lungo

periodo101

. Nel 1964 Carli individua nell’assetto monetario internazionale la

presenza di forze non facilmente dominabili dalle autorità monetarie, quindi

avverte che non si possono comprendere queste forze senza prescindere dalle

condizioni strutturali di base che sono parte del sistema102

. Le idee di Carli

probabilmente influenzarono il potere politico, tanto è vero che proprio in

quegli anni si scelse per l’istituto una nuova strategia: la Banca doveva essere

coinvolta attivamente anche nel processo di negoziazione politica103

. La Banca

d’Italia quindi assunse ampi poteri di strutturazione e configurazione, in

autonomia dal governo, del sistema finanziario e creditizio ed inoltre ebbe

sempre maggior voce sull’intera strategia economica del Paese104

. Ciò però

ebbe un prezzo: la Banca dovette abbandonare in buona sostanza la sua

tradizionale missione, cioè la stabilità della moneta e dei mercati finanziari, per

consegnare e piegare la politica monetaria alle esigenze di questo nuova

politica105

. Carli fin dall’inizio del suo mandato fece intuire con la Banca

d’Italia risultasse inadeguata alla nuova missione alla quale era chiamata,

quindi si dedicò ad arricchirla tecnicamente e ad ammodernarla106

. I sistemi

economici erano divenuti più complessi e gli strumenti tradizionali, in

particolar modo quelli che regolavano la politica monetaria, non erano più

sufficienti. Le maggiori innovazioni introdotte in questo periodo da Carli

100


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/anni50/ricostruzione_svil) 101


G. GUARINO, Il governatorato di Guido Carli (1960-1975), in FONDAZIONE




Ibidem 105

Ibidem 106



a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, p.90

23

furono le operazioni a mercato aperto107

ed il rifinanziamento delle aziende di

credito, riducendo il limite superiore della riserva obbligatoria108

109

. In questo

modo la Banca centrale aveva nuovi strumenti per immettere carta – moneta

nel sistema economico o per assorbirla, quindi le possibilità di manovra in

politica monetaria aumentarono in misura esponenziale. Oltre agli strumenti di

politica monetaria Carli si adoperò anche nel potenziamento del Centro Studi:

sotto il suo governatorato fu introdotto il modello econometrico110

e furono

realizzati i conti finanziari111

. Il governatorato di Carli è ricordato anche per il

periodo difficile dal punto di vista economico vissuto alla fine degli anni

Sessanta: la fine degli accordi di cambio concordati a Bretton Woods, il

passaggio alla fluttuazione dei cambi a causa della decisione del Governo

statunitense di sganciare il dollaro, il brusco aumento del prezzo del petrolio112

.

Tutto ciò portò ad un fenomeno fino ad allora sconosciuto, convissero due mali

ritenuti fino a quel momento antitetici: stagnazione e inflazione113

. L’inflazione

in Italia raggiunse vette maggiori rispetto agli altri Paesi industrializzati: tra il

107

Operazioni di transazione che la banca centrale effettua in Borsa per sostenere la moneta

nazionale. Mediante questo tipo di operazioni l’istituto emittente acquista o vende titoli di

Stato, immettendo o assorbendo moneta: quindi i titoli vengono poi ricollocati in un'asta

esterna alla Borsa riservata a grandi investitori, i quali rivendono i titoli ai risparmiatori e ad

altri soggetti economici. - Sito ufficiale della Borsa Italiana,

(http://www.borsaitaliana.it/notizie/sotto-la-lente/operazioni-mercato-aperto.htm#) 108

La aziende di credito erano enti raccoglitrici di risparmio a breve termine, con

l’introduzione in tempi recenti della banca universale come la conosciamo noi tale categoria è

stata inglobata ed è scomparsa. che deve essere accantonata alle banche centrali in appositi

conti degli istituti di credito. La riserva obbligatoria serve alla banca centrale per garantire che

ogni istituto sia in grado di saldare il proprio debito. L’aumento o la diminuzione della riserva

obbligatoria è uno strumento di politica monetaria, poiché fa aumentare o diminuire il

circolante - P. SAMUELSON, W.D. NORDHAUS, C.A. BOLLINO, Economia, The McGraw

- Hill Companies, diciannovesima edizione 2009, pp. 268 e seguenti 109




Si occupa dell’analisi dei fenomeni economici. Cfr. Sito ufficiale della Società

econometrica, (http://www.econometricsociety.org/) [en] 111

Si tratta di un modello finanziario costituito da una tabella a due colonne: nella colonna

―dare‖ vengono inserite le variazioni finanziarie attive, mentre nella colonna ―avere‖ vengono

inserite le variazioni finanziarie passive. – Cfr. Sito ufficiale della Banca d'Italia,

(http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/temist/cofin03/manuale_conti_finanziari.pdf) 112

Sito ufficiale della Banca d'Italia,

(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/anni50/la_turbolenza) 113


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/anni50/la_turbolenza)

24

1973 e il 1984 non scese mai al di sotto del 10 per cento114

. Le cause di

dell’inflazione fuori controllo non furono solo esterne: la crescita della

disoccupazione e la spesa pubblica fuori controllo non accompagnata da un

aumento delle entrate giocarono un ruolo importante115

. Nel frattempo il

processo di integrazione a livello europeo procedette spedito116

.

1.2.3 Paolo Baffi: attacco alla Banca d’Italia

Paolo Baffi fu nominato Governatore il 19 agosto 1975 in sostituzione del

dimissionario Guido Carli. Il suo governatorato fu senza dubbio di rottura

rispetto al passato: in esso saranno poste le basi per la successiva deflazione ed

in esso si riscontrerà la forte spinta ad isolare la Banca d’Italia dal potere

politico117

. Il nuovo Governatore si rese conto che l’estesa influenza che ormai

la Banca centrale esercitava in materia di politica economica aveva finito per

minare l’indipendenza e la credibilità in materia di lotta all’inflazione118

. Baffi

cercò di sfuggire a quella funzione di supplenza alle decisioni politiche che

soprattutto nell’ultimo periodo era stata la norma: cercò di stabilire una

distanza più marcata con il mondo della politica, riaffermando la Banca d’Italia

come Ente indipendente, capace di intraprendere rapporti dialettici e non

accondiscendenti con le altre istituzioni statali119

. Baffi cercò di recuperare

margini di autonomia sufficienti nell’azione dell’istituto, restituendo talune

responsabilità decisionali alle forze politiche. A tal proposito scriveva nelle

considerazioni di fine anno del 1977:

«[…] il direttorio della Banca d’Italia è poco incline ad assumere responsabilità

globali di politica economica. Solo se l’azione sulla moneta e sul credito è

complementare, e non sostitutiva, di quelle che altri centri e altre forze della vita

economica esercitano su variabili ad essi più vicine, l’economia può indirizzarsi verso

114

A. FAZIO, La politica monetaria in Italia dal 1947 al 1978, in Moneta e Credito, n. 127,

Settembre 1979 115

Ibidem 116

Cfr. Paragrafo 2.2 117

G.B. PITTALUGA, Il governatorato di Paolo Baffi (1975-1979), in FONDAZIONE



Ivi, p.130 119

G. CAMA, La Banca d'Italia, Il Mulino, Bologna, 2010, p.41

25

una migliore realizzazione degli obiettivi ultimi di benessere e di giustizia distributiva.

L’azione della banca centrale sarà tanto più efficace e tanto meglio compresa quanto

più si riconoscerà che il suo compito non è di perseguire da sola quegli obiettivi, bensì

quello, più importante, ma più modesto, di contribuirvi operando per la stabilità del

valore della moneta.»120

.

Tale linea della Banca d’Italia fu legittimata dalla decisione della CEE di

istituire il Sistema Monetario Europeo121

. Per quanto riguardava l’inflazione,

secondo Baffi in Italia esisteva una coalizione politico – sociale che

promuoveva e sosteneva l’inflazione: da un lato l’ampio disavanzo dello Stato

determinava un’eccessiva immissione di liquidità nel sistema, dall’altro lato le

imprese avevano ben poca avversione alla crescita inflazionistica, poiché

l’inflazione portava una continua riduzione del peso del debito e nello stesso

tempo il cambio favorevole dava competitività sui mercati internazionali122

. Il

Governatore era molto scettico sulle reali capacità dell’istituto di controllare

l’inflazione in questa congiuntura storica123

. Infatti, durante il governatorato

Baffi non si riuscì ad arginare del tutto questo fenomeno, ma furono messe le

basi affinché una politica deflazionistica seria potesse sanare il sistema

economico durante il governatorato di Ciampi124

. Baffi diede nuova vita anche

al potere di vigilanza della Banca centrale. Tale potere era stato accantonato

negli anni precedenti: utilizzando forti elementi di discrezionalità e rapporti

bilaterali erano spariti anche i riferimenti all’attività di vigilanza che

solitamente erano presenti nella relazione annuale di fine anno fino al 1963125

.

A partire dal 1976 al tema della vigilanza fu dedicato un intero paragrafo nelle

Considerazioni finali e dal 1978 addirittura un capitolo126

. Nel marzo 1979 un

fulmine a ciel sereno colpì l’istituto di Via Nazionale: Baffi fu incriminato per

favoreggiamento ed interesse privato in atti d'ufficio. L’inchiesta riguardava il

120




Cfr. 2.2 122




Ibidem 124

Ivi, p.135 125

Ivi, p.147 126

Ivi, p.148

26

mancato esercizio della vigilanza sugli istituti di credito. Oltre a Baffi anche il

vicedirettore Mario Sarcinelli fu incriminato ed addirittura arrestato127

. Furono

ambedue integralmente prosciolti in istruttoria l'11 giugno 1981, ma Baffi

preferì ugualmente dimettersi dall'incarico di Governatore128

. Paolo Baffi e

Mario Sarcinelli ricevettero numerosi attestati di solidarietà da parte sia del

mondo economico sia da quello politico. In particolare, 147 economisti

firmano un appello pubblico in loro favore ed una lettera manoscritta del

Segretario del Partito Comunista Italiano Enrico Berlinguer giunse all’ex

Governatore129

.

1.2.4 Il governatorato di Ciampi ed il divorzio Tesoro – Banca d’Italia

Nel pieno della tempesta scatenata dalle accuse a Baffi e Sarcinelli, Carlo

Azeglio Ciampi fu nominato Governatore della Banca d’Italia, in sostituzione

del suo dimissionario predecessore130

. Ciampi in seguito ha raccontato un

aneddoto riguardante quei concitati momenti:

«Appena nominato Governatore andai a rendere omaggio al Capo dello Stato e dissi

chiaramente che se Mario Sarcinelli avesse dovuto lasciare la Banca d'Italia, mi

dovevano considerare dimissionario»131

.

Fin da quei primi momenti s’intuì che Ciampi non sarebbe stato un

Governatore qualunque. Di formazione umanistica, era infatti laureato in

Filosofia ed in Giurisprudenza132

, seppe guidare in modo fermo e deciso

l’istituto attraverso anni molto complicati: sia dal punto di vista interno, vedi

accuse ed arresti, sia da quello esterno, vedi gli sconvolgimenti che il Trattato

127


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/anni50/la_turbolenza) 128

Ibidem 129

S. GERBI, B. A. PICCONE, Parola di Governatore, Nino Aragno Editore, Torino, 2013 130


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/anni50/maastricht) 131

Sito ufficiale di La Storia siamo noi, programma di approfondimento storico della Rai -

puntata "Qualunque cosa succeda" dedicata a Giorgio Ambrosoli

(http://www.lastoriasiamonoi.rai.it/puntate/qualunque-cosa-succeda/1000/default.aspx) 132

Sito ufficiale del Quirinale, la biografia di Carlo Azeglio Ciampi,

(http://www.quirinale.it/qrnw/statico/ex-presidenti/Ciampi/cia-biografia.htm)

27

di Maastricht avrebbe apportato di lì a poco133

. Nel 1979-1980 un nuovo shock

petrolifero causò un netto rialzo dei prezzi: l’inflazione galoppava oltre il 20%

ed i prezzi salirono di circa il 15%134

. Per frenare quest’ascesa e per

ristrutturare in parte il sistema produttivo furono necessari due eventi: nel 1979

entrò in vigore il Sistema Monetario Europeo, accompagnato da una politica di

stabilizzazione dei cambi135

; nel 1981 il cosiddetto ―Divorzio Tesoro – Banca

d’Italia‖, ovvero il raggiungimento da parte dell’istituto dell’autonomia sulle

decisioni per l’acquisto dei Buoni Ordinari del Tesoro rimasti invenduti nelle

aste ordinarie136

. Di particolare importanza fu quest’ultimo evento: protagonisti

del quale furono l’allora Ministro del Tesoro Nino Andreatta ed il Governatore

Ciampi. La scelta non fu facile, tanto è vero che Andreatta dieci anni dopo

scriveva così:

«Il divorzio non ebbe allora il consenso politico, né lo avrebbe avuto negli anni

seguenti; nato come congiura aperta tra il Ministro ed il Governatore divenne un fatto

della vita che sarebbe stato troppo costoso abolire per ritornare alle più confortevoli

abitudini del passato»137

.

La separazione tra la Banca Centrale ed il Ministero è consensuale. Vi è anche

un carteggio tra Ciampi ed Andreatta che lo conferma: entrambi sono concordi

nel cercare di donare all’istituto maggiore autonomia nei confronti del Tesoro,

necessaria per regolare al meglio la politica monetaria del Paese138

. L’idea di

unità monetaria europea nasce proprio in quegli anni; l’eredità politica lasciata

da Ciampi ed Andreatta è legata in modo anche abbastanza esplicito alla

moneta unica: autonomia delle banche centrali, stabilità dei prezzi e divieto di

finanziamento dei disavanzi pubblici sono diventati capisaldi nel cammino

133



G. NARDOZZI, Il governatorato di Carlo Azeglio Ciampi (1979-1993), in FONDAZIONE




G. MUSSARI, Un cambiamento per la stabilità monetaria, in AREL, L'autonomia della

politica monetaria - il divorzio Tesoro - Banca d'Italia trent'anni dopo, Il Mulino, Roma, 2011,

p.13 137

Ibidem, Il Sole 24 Ore, Luglio 1991 138

M. DRAGHI, Una scelta coraggiosa che guardava avanti, in AREL, L'autonomia della


p.37

28

verso l’Euro ed in Italia si sono affermati proprio in quel periodo139

. Il

Divorzio, tuttavia, non fu importante solo dal punto di vista della politica

monetaria. L’autonomia dell’istituto era fondamentale anche per un altro

aspetto: quello della vigilanza. In un sistema come quello italiano la funzione

di sorveglianza e guida degli istituti di credito è indispensabile per evitare

ingerenze politiche140

. In questo campo fu proprio sotto in governatorato di

Ciampi che si ebbe una svolta141

. Il futuro Presidente della Repubblica era

consapevole del fatto che per aumentare l’efficienza operativa delle banche e

per far si che il sistema finanziario desse un contributo significativo al

rafforzamento della competitività dell’industria era necessario promuovere la

concorrenza142

. Ciampi era consapevole che questo snodo si sarebbe rivelato

fondamentale: l’industria italiana era nella condizione storica di doversi

riorganizzare e senza il supporto degli istituti di credito questo sarebbe stato

impossibile143

. La vigilanza da parte di Via Nazionale si estese negli anni

Ottanta anche agli intermediari non bancari. Prima di allora la supervisione

avveniva attraverso una serie di autorizzazione che erano rilasciate per

orientare la struttura del sistema, da quel momento furono decise delle regole

generali di comportamento cui tutti dovevano attenersi144

. La Banca d’Italia

comunque non fu l’unica a modificare il suo modus operandi in virtù del

Divorzio dal Tesoro. La stessa controparte, in altre parole il Ministero, finì per

dotarsi di un proprio centro studi, dopo anni di sostanziale subordinazione al

Servizio Studi della Banca d’Italia145

. L’istituto negli ultimi anni del

governatorato Ciampi visse anche un’ulteriore rivoluzione: fu attuata la

completa informatizzazione del sistema con il varo del Mercato telematico dei

139

M. DRAGHI, Una scelta coraggiosa che guardava avanti, in AREL, L'autonomia della


pp.40-41 140

F.A. GRASSINI, Come garantire l'autonomia del Governatore, in AREL, L'autonomia della


p.84 141




Ivi, p.162 143

Ivi, p.163 144




29

depositi interbancari (MID)146

. Infine, durante gli ultimi anni in cui Ciampi fu

in Via Nazionale fu firmato il Trattato di Maastricht, con il quale furono

stabiliti severi parametri di convergenza ai quali avrebbero dovuto adeguarsi i

paesi per entrare nell’unione monetaria147

.

1.2.5 Da Fazio a Visco: la Banca d’Italia oggi

Nel 1993 Carlo Azeglio Ciampi fu chiamato al governo, così Antonio Fazio gli

successe e divenne il nuovo Governatore. Il nuovo governo diede risposte forti

alla crisi: furono effettuati tagli alla spesa pubblica e furono aumentate le

entrate per risanare il deficit. Fino al 1996 la Banca mantenne un certo rigore

monetario, cosicché anche l’inflazione si ridusse notevolmente148

. Il

governatorato di Fazio è stato segnato soprattutto dalla convergenza, anche

negli assetti istituzionali, con le altre Banche centrali europee, in linea con le

prescrizioni di quello che era stato il Trattato di Maastricht149

. In particolare,

sono stati eliminati gli obblighi di specializzazione, i quali hanno caratterizzato

le banche italiane fin dalla legge bancaria del 1936. era così introdotta in Italia

la figura della banca universale150

. Inoltre, vi sono state due leggi

particolarmente innovative per la Banca d’Italia: il Testo unico bancario

dell’autunno del 1993 ed il Testo unico della finanza del 1998. La prima ha

avuto lo scopo di aumentare l’autonomia della Banca centrale, salvaguardando

la libertà d’iniziativa e l’indipendenza in tema di interventi per regolare e

controllare la liquidità151

. La seconda ha cercato di raggruppare le nuove regole

generali per quanto riguardava l’attività bancaria, creditizia e finanziaria152

. La

146


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/europa) 147

Ibidem 148


Cacucci Editore, Bari, 2003, pp.116-117 149




Cacucci Editore, Bari, 2003, pp.111-115 151

Ivi, p.113 152


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/europa)

30

legge 28 dicembre 2005, n. 262153

, contente disposizioni per la tutela del

risparmio e la disciplina dei mercati finanziari, riforma nuovamente la struttura

dell’istituto: per la prima volta è introdotto un termine al mandato del

Governatore e dei membri del Direttorio ed ha previsto la ridefinizione delle

quote di partecipazione all’istituto154

. Tale regolamento non è stato comunque

mai redatto155

. I rapporti di Fazio con il potere politico hanno vissuto fasi

alterne. Nel 2001, nelle considerazioni finali all’assemblea generale, il

Governatore dichiarò di appoggiare in pieno le scelte economiche del governo

Berlusconi, parlando di un possibile nuovo miracolo economico156

. Nel 2005,

per la seconda volta nella storia dell’istituto di Via Nazionale, un Governatore

resta implicato in guai giudiziari. Il quotidiano Il Giornale pubblicò alcune

intercettazioni telefoniche, le quali lasciavano trasparire un intervento del

Governatore affinché la Banca Centrale approvasse un'offerta pubblica

d'acquisto da parte di Banca Popolare di Lodi della Banca Antonveneta. Tale

operazione nel frattempo era stata dichiarata illegittima dall’ufficio di vigilanza

della Banca. Dalle stesse intercettazioni si può dedurre che l’intervento di

Fazio derivi dalla sua appartenenza ad un gruppo d’affari, del quale farebbero

parte politici ed imprenditori. Proprio come Baffi, anche Antonio Fazio ha

deciso di dimettersi per intaccare la credibilità dell’istituto: ha quindi

rassegnato dimissioni da Governatore il 19 dicembre 2005157

. Il 29 Dicembre è

stato nominato il suo successore: Mario Draghi. Il nuovo Governatore già con

le sue prime Considerazioni Finali, risalenti al 31 Maggio del 2006, ha

illustrato quelle che sarebbero state le linee guida del suo governatorato.

Draghi fin dall’inizio ha dato alla Banca d’Italia una dimensione

internazionale, ricordando che con l’Eurosistema il campo d’azione delle

banche centrali dell’Unione è mutato rispetto ai classici impegni di vigilanza e

153

Archivio Storico della Camera dei Deputati,

(http://www.camera.it/parlam/leggi/05262l.htm) 154

Ibidem 155



A. FAZIO, Considerazioni finali - Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, Roma 31

Maggio 2001, Centosettesimo esercizio, Banca d'Italia, p.35 157

M. TRAVAGLIO, P. GOMEZ, Inciucio, Bur, Milano, 2010

31

politica monetaria158

. Draghi ha posto anche l’accento sull’importante

questione della crescita159

, indicando le misure politiche da prendere per

favorire la ripresa dell’economia160

. Altra linea guida per la politica di Draghi

in Via Nazionale è stata la ricerca della stabilità come condizione necessaria

per lo sviluppo161

. Nel 2011 Mario Draghi è scelto per guidare la Banca

Centrale Europea. Prima di lasciare la guida della Banca d’Italia nelle ultime

Considerazioni Finali da Governatore, quelle del 31 Maggio 2011, Draghi

elenca nuovamente le misure da prendere per arginare la crisi ed agganciare la

crescita: federalismo, taglio della spesa pubblica, diminuzione della tassazione

e del costo del lavoro162

. Dall’1 Novembre 2011 è subentrato il nuovo

Governatore per sostituire il dimissionario Draghi, la scelta è ricaduta su

Ignazio Visco. L’azione del nuovo Governatore è iniziata nel segno della

continuità con il suo predecessore: stabilità, concertazione con l’Europa e

rilancio dell’economia sono stati fin da subito al centro delle sue politiche163

.

1.3 La governance

1.3.1 La natura giuridica ed il capitale sociale

La Banca d’Italia ancora oggi non è facilmente inquadrabile dal punto di vista

giuridico. L’art. 1 dello Statuto dell’istituto recita:

«La Banca d’Italia è istituto di diritto pubblico.»164

.

Tuttavia fin dalla sua nascita l’istituto di Via Nazionale ha avuto una natura

parzialmente privatistica, essendo nata come una società per azioni ed essendo

158

M. DRAGHI, Considerazioni finali - Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, Roma

31 Maggio 2006, Centododicesimo esercizio, Banca d'Italia, p. 22 159

Ivi, pp. 9-14 160

Ibidem 161

Ivi, pp. 7-9 162

M. DRAGHI, Considerazioni finali - Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, Roma

31 Maggio 2011, Centodiciassettesimo esercizio, Banca d'Italia, pp. 18-19 163

I. VISCO, Considerazioni finali - Assemblea generale ordinaria dei partecipanti, Roma 31

Maggio 2012, Centodiciottesimo esercizio, Banca d'Italia, pp. 3-17 164


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/funzgov/gov/statuto/statuto.pdf)

32

sottoposta anche alla disciplina del codice del commercio165

. Nel 1936 la

Banca d’Italia nasce quindi come «[…] istituto di diritto pubblico», ma con

capitale sociale di trecento milioni di lire sottoscritto da istituti di credito,

banche, casse di risparmio, istituti di previdenza e di assicurazione, con una

natura quindi privatistica nella sostanza166

. Nello Statuto erano inizialmente

previste delle limitazioni per l’ingresso dei privati per quanto riguardava la

titolarità delle quote di capitale, infatti tutti gli istituti che partecipavano

avevano natura pubblica167

. Tuttavia, con il tempo tutti gli istituti sottoscrittori

si trasformarono in società per azioni e nel 1990 con il d.lgs. n.356168

fu

consentita la titolarità di quote anche a società che erano diventate private. A

quella data però, lo Statuto dell’istituto di Via Nazionale prevedeva ancora la

partecipazione maggioritaria di soggetti pubblici. Un ulteriore intervento

legislativo, cioè il d.lgs. n.153 del 1999169

, ha ulteriormente disciplinato la

partecipazione al capitale di banche, istituti di credito o assicurativi e delle

fondazioni bancarie; inoltre, ha derogato definitivamente alla normativa

civilistica le regole sulla circolazione di quote, diritto agli utili e diritto di voto

in assemblea. Nel 2005 il legislatore ha tentato di riorganizzare la struttura

proprietaria della Banca con la legge 262/2005, prevedendo che nell’arco di tre

anni tutte le quote in possesso di privati sarebbero dovute passare allo Stato o

ad altri enti pubblici170

. Tuttavia all’approvazione della legge non è seguita

l’esecuzione della stessa, tanto è vero che ad oggi tra i proprietari di quote della

Banca d’Italia figurano molti soggetti privati171

. L’ultima modifica risale al 29

Gennaio del 2014. In quel giorno è stato approvato alla Camera dei Deputati il

cosiddetto decreto Bankitalia – Imu, questo tra le varie cose prevedeva che il

capitale sociale della Banca d’Italia fosse aumentato da centocinquantaseimila

euro circa, in altre parole l’equivalente dei trecento milioni del 1936, a sette

165


Ivi, p.56 167

Ibidem 168

Normattiva - Banca dati sulle leggi italiane, (http://www.normattiva.it/uri-

res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1990;356) 169


res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1999;153) 170

Archivio Storico della Camera dei Deputati,



33

miliardi e mezzo di euro172

. L’aumento del capitale non è però avvenuto con

l’inserimento di denaro da parte dei soci, ma sono state utilizzate le riserve

statutarie, in altre parole le riserve di valute estere appartenenti al patrimonio

dello Stato173

. Peculiarità della Banca d’Italia è che lo Statuto interviene sulla

questione della proprietà delle quote ed in particolare della distribuzione degli

utili, in particolare l’art. 3 comma 4 recita:

« Nessun partecipante può possedere, direttamente o indirettamente, una quota del

capitale superiore a quanto previsto dalla legge. Per le quote possedute in eccesso

non spetta il diritto di voto e i relativi dividendi sono imputati alle riserve statutarie

della Banca d’Italia; tali quote debbono essere alienate nel termine stabilito dal

Consiglio superiore.»174

La legge, in questo caso il già citato decreto Imu – Bankitalia, definisce nel 3%

la quota massima di capitale che può essere posseduta da un singolo azionista,

tuttavia il legislatore non ha ancora indicato le modalità con le quali i

possessori di quote superiori dovranno adeguarsi alla normativa175

. Uno dei

problemi maggiori è quello della suddivisione degli utili. Il calcolo, come

disciplinato dal d.lgs. 153/1999176

, è fatto secondo le normali procedure

civilistiche. Tuttavia lo Statuto precisa, nell’art. 40 comma 2:

« 2. L’utile netto è così destinato:

a) alla riserva ordinaria, fino alla misura massima del 20 per cento;

b) ai partecipanti, fino alla misura massima del 6 per cento del capitale;

c) alla riserva straordinaria e ad eventuali fondi speciali fino alla misura massima del

20 per cento;

d) allo Stato, per l’ammontare residuo.

3. La riserva ordinaria, se diminuita per perdite, deve essere reintegrata in misura

172

Sito ufficiale de Il Fatto Quotidiano, (www.ilfattoquotidiano.it/2014/01/30/imu-bankitalia-

se-il-governo-e-le-banche-diventano-soci-in-affari/863652/) 173

Ibidem 174


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/funzgov/gov/statuto/statuto.pdf) 175

Sito ufficiale de Il Fatto Quotidiano, (www.ilfattoquotidiano.it/2014/01/30/imu-bankitalia-

se-il-governo-e-le-banche-diventano-soci-in-affari/863652/) 176


res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1999;153)

34

corrispondente al suo precedente ammontare prima di dar luogo alle altre

destinazioni previste dal secondo comma.»177

Quindi, considerando che ai soci può andare al massimo il 6% del capitale,

ogni anno gli azionisti della Banca d’Italia potranno dividersi al massimo una

torta di quattrocentocinquanta milioni di euro. Ad oggi le trecentomila quote

della Banca d’Italia sono così divise:

Partecipante Quote

Intesa Sanpaolo S.p.A.

UniCredit S.p.A.

Assicurazioni Generali S.p.A.

Cassa di Risparmio in Bologna S.p.A. Ente

INPS

Banca Carige S.p.A. - Cassa di Risparmio di Genova e Imperia

Banca Nazionale del Lavoro S.p.A.

Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.

Cassa di Risparmio di Biella e Vercelli S.p.A.

Cassa di Risparmio di Parma e Piacenza S.p.A.

Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A.

Fondiaria - SAI S.p.A.

Allianz Società per Azioni

Banco Popolare s.c.

Cassa di Risparmio del Veneto S.p.A.

Cassa di Risparmio di Asti S.p.A.

Cassa di Risparmio di Venezia S.p.A.

Banca delle Marche S.p.A.

INAIL

Milano Assicurazioni

Cassa di Risparmio del Friuli Venezia Giulia S.p.A. (CARIFVG

S.P.A.)

Cassa di Risparmio di Pistoia S.p.A.

91.035

66.342

19.000

18.602

15.000

11.869

8.500

7.500

6.300

6.094

5.656

4.000

4.000

3.668

3.610

2.800

2.626

2.459

2.000

2.000

1.869

1.126

177



35

Cassa di Risparmio dell’Umbria S.p.A.

Cassa di Risparmio di Ferrara S.p.A.

Banca Popolare di Milano S.c.a r.l.

Cassa di Risparmio di Ravenna S.p.A.

Banca Regionale Europea S.p.A.

Cassa di Risparmio di Fossano S.p.A.

Banca Popolare di Vicenza S.c.p.A.

Cassa di Risparmio di Cesena S.p.A.

Banca dell’Adriatico S.p.A.

Cassa di Risparmio di S. Miniato S.p.A.

Cassa dei Risparmi di Forlì e della Romagna S.p.A.

Banca Carime S.p.A.

Società Reale Mutua Assicurazioni

Veneto Banca S.c.p.a.

Banca Popolare dell’Emilia Romagna S.c.

Banca CARIM - Cassa di Risparmio di Rimini S.p.A.

Cassa di Risparmio di Bolzano S.p.A.

Cassa di Risparmio di Bra S.p.A.

Cassa di Risparmio di Cento S.p.A.

Cassa di Risparmio della Spezia S.p.A.

Cassa di Risparmio della Provincia di Viterbo S.p.A.

Cassa di Risparmio di Orvieto S.p.A.

Banca Cassa di Risparmio di Savigliano S.p.A.

Cassa di Risparmio di Volterra S.p.A.

Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti S.p.A.

Cassa di Risparmio di Fermo S.p.A.

Cassa di Risparmio di Savona S.p.A.

TERCAS - Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo

Cassa di Risparmio di Civitavecchia S.p.A.

Credito Valtellinese S.c.

Cassa di Risparmio di Carrara S.p.A.

CARILO - Cassa di Risparmio di Loreto S.p.A.

Cassa di Risparmio della Repubblica di S. Marino S.p.A.

Banca CARIPE S.p.A.

Banca Monte Parma S.p.A.

1.106

949

873

769

759

750

687

675

653

652

605

500

500

480

430

393

377

329

311

266

251

237

200

194

151

130

123

115

111

101

101

100

36

8

8

36

Cassa di Risparmio di Rieti S.p.A.

Cassa di Risparmio di Saluzzo S.p.A.

Banca del Monte di Lucca S.p.A.

8

4

2

Dati tratti dal sito ufficiale della Banca d’Italia178

1.2.3 L’evoluzione della governance

La struttura di vertice della Banca d’Italia si articola fin dal principio in due

sottostrutture: gli organi deliberativi e quelli direttivi179

. Per organi deliberativi

s’intendono l’Assemblea generale dei partecipanti, il Consiglio superiore ed il

Comitato del Consiglio superiore. Gli organi direttivi, invece, sono il

Governatore, il Direttore generale, ed i due Vicedirettori generali: l’insieme

degli organi direttivi costituisce il cosiddetto Direttorio della Banca180

. Nel

corso degli anni la fisionomia della Banca d’Italia è rimasta molto simile.

Pochi sono stati i cambiamenti: tra questi bisogna ricordare che inizialmente la

figura del Governatore non era prevista ed all’inizio della sua storia il

Consiglio superiore deteneva maggiori poteri rispetto a quelli attuali181

. Il

Consiglio superiore era inizialmente composto da 31 membri e ad esso spettava

la nomina del Direttore generale e dei suoi vice, oltre a varie altre competenze

di natura bancaria182

. Il Consiglio superiore era espressione per 5 membri

dell’Assemblea dei partecipanti, mentre per i restanti 26 era espressione dei

Consigli delle sedi locali dell’istituto. Tuttavia il Consiglio superiore restava un

organo portatore di interessi privati, mentre il Direttore generale rappresentava

di più gli interessi pubblici: fu la dialettica tra questi due organi che nella prima

parte di storia della Banca causò le prime modifiche alla governance183

. Sul

finire dell’Ottocento, nel 1899, fu eliminata una delle due cariche di

178


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/funzgov/gov/partecipanti/Partecipanti.pdf) 179




A.M. CONTESSA, A. DE MATTIA, L'evoluzione dei compiti e dell'organizzazione della

Banca d'Italia 1893-1947, in L'organizzazione della Banca d'Italia 1893-1947. La Banca d'Italia

e la tesoreria di Stato, AA.VV., Laterza, 1993, pp. 3-228 182


Ibidem

37

Vicedirettore generale184

. La dialettica tra direzione generale e Consiglio

superiore vide prevalere alla lunga la prima. I motivi sono essenzialmente due:

in primo luogo sempre più membri del Consiglio furono nominati dal Direttore

generale, in questo modo l’Assemblea dei partecipanti perdeva potere

sull’organo che sarebbe dovuto essere portatore dei propri interessi; in secondo

luogo il Direttore generale si dimostrò l’unico organo in grado di dialogare con

il potere politico, quindi le istanze degli azionisti per essere tutelate dovevano

passare necessariamente attraverso questa mediazione185

. Nel 1928 fu istituita

la carica di Governatore. Da questo momento l’equilibrio di potere si sposta

definitivamente dalla parte degli organi direttivi186

. Sempre nel 1928 fu creato

il Comitato del Consiglio, un organo consultivo con compiti di supporto al

Consiglio superiore187

. Nel 1936 intervenne una nuova riforma dopo della

quale la struttura resterà pressoché invariata fino ai giorni nostri. Cambiarono

in parte le regole per l’Assemblea dei partecipanti: avevano diritto ad

intervenire solo coloro che erano in possesso di almeno 100 quote, fino a 500

quote ogni azionista aveva diritto ad un voto ogni 100 quote, da quel limite in

poi aveva diritto ad un voto aggiuntivo ogni 500 quote. Il Consiglio superiore

fu riformato nella composizione, non più 31 membri ma 15: eletti in misura di

12 dai Consigli delle sedi locali ed in misura di 3 dalla Corporazione della

previdenza e del credito. Il Comitato del Consiglio, previsto inizialmente con

una composizione di 11 membri, fu portato a 5: eletti in misura di 4 dal

Consiglio superiore ed in misura di 1 dal Governatore188

. Infine, con la riforma

del 1936 fu sostanzialmente istituzionalizzata l’interferenza da parte del potere

politico nella nomina degli organi direttivi: infatti, fu previsto che questi ultimi

fossero si nominati dal Consiglio superiore, ma con decreto promosso dal Capo

184


F. BONELLI, La Banca d'Italia dal 184 al 1913, momenti della formazione di una banca

centrale, Laterza, 1991, pp. 1-114 186





Ivi, p.61

38

del governo di concerto con il Ministro delle Finanze189

. Il Consiglio fu inoltre

spogliato di altri poteri: in particolare la politica monetaria passava sotto la

potestà del Governatore ed anche le decisioni riguardanti il personale

divenivano di responsabilità di quest’ultimo190

. L’ultima modifica significativa

prima dei giorni nostri è avvenuta nel 1969: anno in cui è stato inserito

nuovamente un secondo Vicedirettore generale ed in cui i due Vicedirettori

sono stati compresi nel Direttorio insieme al Governatore ed al Direttore

generale191

.

1.3.3 Gli organi deliberativi

Gli organi deliberativi della Banca d’Italia sono gli organismi consiliari

espressione degli azionisti192

. Il più numeroso di questi è l’Assemblea dei

partecipanti. Art. 9 comma 1 dello Statuto:

«Hanno diritto di intervenire e votare in assemblea coloro che sono iscritti nel registro

dei partecipanti da almeno tre mesi. I partecipanti che siano titolari di un numero di

quote inferiore allo 0,1 per cento del capitale possono intervenire ed esprimere il

proprio voto solo facendosi rappresentare da un altro partecipante.»193

L’Assemblea dei partecipanti pur essendo simile all’assemblea degli azionisti

di una normale società per azioni ha delle regole diverse: poiché come detto nel

paragrafo precedente194

il numero di voti non è proporzionale alla quota di

partecipazione e comunque vi è un limite di 50 voti per partecipante.

L’Assemblea delibera sul bilancio generale dell’istituto, sulla ripartizione degli

utili e su alcune questioni riguardanti il personale, come l’ammontare dei

189




A. POLSI, Stato e Banca Centrale in Italia - Il governo della moneta e del sistema bancario

dall'Ottocento ad oggi, Laterza, Roma-Bari, 2001, Cap. IV 191


Ivi, p.62 193



Cfr. 1.3.2

39

compensi spettanti ai funzionari. Oltre a questi poteri, che sono considerati

ordinari, l’Assemblea ha anche un potere straordinario: ovvero l’approvazione

di modifiche allo Statuto, le quali per prassi sono proposte dal Consiglio

superiore su iniziativa del Governatore195

. Art. 6 comma 1 dello Statuto:

«Le assemblee dei partecipanti sono ordinarie e straordinarie. Le assemblee

straordinarie deliberano sulle modificazioni dello statuto; le assemblee ordinarie

deliberano su ogni altra materia indicata dallo statuto.»196

L’Assemblea generale ordinaria dei partecipanti è convocata dal Consiglio

superiore, si svolge a Roma ogni anno non più tardi del 31 Maggio. Hanno

diritto ad intervenire solo coloro che erano in possesso di almeno 100 quote,

fino a 500 quote ogni partecipante ha diritto ad un voto ogni 100 quote, da quel

limite in poi ha diritto ad un voto aggiuntivo ogni 500 quote. L’Assemblea

raggiunge il numero legale se intervengono almeno un terzo dei partecipanti

che posseggono almeno un quinto del capitale. Nel caso in cui questo limite

non è raggiunto la seduta è rinviata a non meno di otto giorni ed a non più di

quindi giorni dopo: in questa seconda convocazione la seduta sarà valida

qualunque sia il numero dei rappresentanti ed il valore del capitale

rappresentato. La delega è permessa a patto che il rappresentante legale non sia

già membro del Consiglio o del Collegio sindacale197

. Per quanto riguarda

l’Assemblea straordinaria l’art. 11 dello Statuto recita:

«L’assemblea straordinaria è regolarmente costituita quando sia rappresentato almeno

un terzo del capitale. In mancanza, l’assemblea è riconvocata con le formalità stabilite

nell’art. 10.»

Un altro organo deliberativo è il Consiglio superiore. Esso equivale

grossomodo, pur se con talune marcate differenze, al consiglio di

195




G. CAMA, La Banca d'Italia, Il Mulino, Bologna, 2010, pp. 63-64

40

amministrazione di una normale società per azioni198

. L’art. 15 dello Statuto

regolamenta la composizione del Consiglio:

«1. Il Consiglio superiore si compone del Governatore e di 13 consiglieri. I consiglieri

sono nominati dall’assemblea, convocata ai sensi dell’art. 13, fra i candidati

individuati dal comitato previsto dal comma 5, in possesso dei requisiti indicati

nell’art. 16.

2. Ciascun consigliere rimane in carica 5 anni ed è rieleggibile per non più di due

volte.

3. Il Direttore generale interviene alle riunioni del Consiglio e, quando non sostituisce

il Governatore, ha soltanto voto consultivo.

4. I Vice Direttori generali assistono alle riunioni del Consiglio e uno di essi, su

designazione del Consiglio superiore, assume l’ufficio di segretario e ne redige i

verbali.

5. Il Consiglio superiore costituisce al proprio interno un comitato nomine, composto

di tre consiglieri effettivi e due supplenti, con il compito di vagliare il possesso, da

parte dei candidati alla nomina o alla rielezione a consigliere, dei requisiti di cui

all’art. 16. Il Consiglio superiore disciplina il funzionamento di tale comitato

attraverso un regolamento.»199

Il Consiglio, prima del 2006, aveva l’importante prerogativa della nomina del

nuovo Governatore. Dopo la riforma di quell’anno è rimasto al Consiglio

superiore il solo potere di formulare un parere consultivo non vincolante.

Tuttavia, resta prerogativa del Consiglio la nomina del Direttore Generale e dei

Vicedirettori generali, anche se è un potere puramente formale poiché tali

nomine avvengono su proposta del Governatore stesso200

. Inoltre il Consiglio

detiene altre competenza: come per esempio alcuni poteri decisionali sulla

gestione del personale, in tema di organico e di stipendi, la possibilità di

emanare regolamenti interni, esaminare il bilancio annuale e decidere

sull’impiego delle riserve. Al Consiglio è inoltre riservata la vigilanza

198







41

sull’andamento della gestione della Banca e l’autorizzazione preventiva alla

compravendita di quote della stessa201

. Il Governatore può delegare al

Consiglio altre competenze rientranti nell’area dell’amministrazione della

Banca, purché queste non siano già assegnate ad altri organi per Statuto202

.

Infine, il Consiglio detiene il potere di intervenire sull’organizzazione

periferica della Banca, poiché ha compiti di gestione e supervisione delle

filiali203

. Dal punto di vista organizzativo il Consiglio superiore si riunisce a

Roma ed è convocato e presieduto dal Governatore. Partecipano alle sedute

anche il Direttore generale ed i Vicedirettori, ma essi hanno potere meramente

consultivo204

. Le riunioni ordinarie del Consiglio avvengono con cadenza

bimestrale, mentre quelle straordinarie sono convocate a discrezione del

Governatore oppure su richiesta di almeno tre consiglieri. Per essere valida la

seduta, nel caso delle riunioni ordinarie, devono essere presenti almeno sette

consiglieri. Il voto è a scrutinio segreto e le decisioni sono prese a maggioranza

assoluta. Per essere valide le riunioni straordinarie, invece, devono essere

presenti almeno due terzi dei consiglieri e le decisioni sono prese con una

maggioranza qualificata di almeno due terzi dei presenti205

.

1.3.4 Gli organi direttivi

Riguardo agli organi direttivi la riforma del 2006 è stata determinante nel

provocare cambiamenti significativi rispetto all’equilibrio precedente206

. Sino

ad allora il Direttorio in quanto tale non era considerato un vero e proprio

organo: ma era considerato un insieme di organi individuali207

. In passato su

alcuni argomenti era prevista una delibera del Direttorio in quanto organo

collegiale, ma questa eventualità era stata eliminata nel 1948 con le modifiche

201

P. FERRO-LUZI, Cosa è la Banca d'Italia, in Banca, Borsa, Titoli di Credito, vol. 60, n. 3,

pp. 364-367 202


Ibidem 204




Ivi, p.67 207

A. GIGLIOBIANCO, Via Nazionale: Banca d'Italia e classe dirigente: cento anni di storia,

Donzelli, 2006, capitolo 1

42

statutarie avvenute in quell’anno208

. Da quel momento, con il Direttorio

svuotato di veri e propri poteri, il Governatore divenne ancor più centrale

nell’organigramma della Banca. Il Governatore accentrava a se poteri enormi

sia su questioni interne alla Banca, sia su materie economiche ed addirittura, a

volte, su decisioni da prendere in campo internazionale209

. Con la riforma del

2006 molte cose sono cambiate: è stato aggiunto un nuovo Vicedirettore

generale ed il Direttorio è stato trasformato in un organo collegiale, inoltre la

facoltà di adottare «atti di rilievo esterno relativi all’esercizio di funzioni

pubbliche»210

è passata dal Governatore ad Direttorio stesso. Art. 22 dello

Statuto:

«1. Il Direttorio è costituito dal Governatore, dal Direttore generale e da tre Vice

Direttori generali.

2. I membri del Direttorio durano in carica sei anni. Il mandato è rinnovabile per una

sola volta.

3. Al Direttorio spetta la competenza ad assumere i provvedimenti aventi rilevanza

esterna relativi all’esercizio delle funzioni pubbliche attribuite dalla legge alla Banca o

al Governatore per il perseguimento delle finalità istituzionali.»211

Prima del 2006 il Direttorio era nominato dal Consiglio superiore riunito in

seduta straordinaria, quindi da un organo interno alla Banca. Tuttavia la

nomina doveva essere approvata con un decreto del Presidente della

Repubblica promosso dal Governo, quindi dal potere politico212

. Oggi il potere

di nomina delle cariche componenti il Direttorio è stato trasferito al Governo,

con il Consiglio superiore che può dare solo un parere non vincolante. Inoltre,

fino al 2006 non erano previsti limiti di tempo per la carica di Governatore: da

quella data è stato introdotto un termine di sei anni. Inoltre, il Governo può

208

A. FINOCCHIARO, A.M. CONTESSA, La Banca d'Italia ed i problemi del governo della

moneta, Editore Banca d'Italia, Roma, 1986, 209

M.S. GIANNINI, Diritto Amministrativo (volume 2), Giuffrè, 1993, 210




M. STIPO, L'autonomia della Banca d'Italia nel quadro generale della problematica storico-

giuridica dell'autonomia, in AA.VV., Scritti in memoria di Pietro De Vecchis, vol.2, Editore

Banca d'Italia, pp.1049-1074

43

sfiduciare il Governatore con un decreto previa consultazione del Consiglio

superiore213

. Nonostante la riforma del 2006, tuttavia, il potere del Governatore

si è rafforzato grazie all’ingresso della Banca d’Italia nel Sistema Europeo

delle Banche Centrali e nella Banca Centrale Europea. Infatti, l’art. 14 comma

2 dello statuto del SEBC dice:

« Gli statuti delle banche centrali nazionali devono prevedere in particolare che la

durata del mandato del governatore della banca centrale nazionale non sia inferiore a

cinque anni.

Un governatore può essere sollevato dall'incarico solo se non soddisfa più alle

condizioni richieste per l'espletamento delle sue funzioni o si è reso colpevole di gravi

mancanze. Una decisione in questo senso può essere portata dinanzi alla Corte di

giustizia dal governatore interessato o dal consiglio direttivo, per violazione del

trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa all'applicazione del medesimo. Tali

ricorsi devono essere proposti nel termine di due mesi, secondo i casi, dalla

pubblicazione della decisione, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in

mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. »214

Il Trattato sull’Unione Europea rafforza ulteriormente l’autonomia del

Governatore. Infatti, oltre a stabilire che non vi possono essere interferenze tra

il potere politico, sia esso proveniente da un Paese membro o dall’Unione

stessa, e le direzioni delle Banche centrali, il Trattato stabilisce anche le

incompatibilità con le più alte cariche delle stesse. Quindi, chi fa parte del

Direttorio di una Banca centrale dell’Unione non potrà essere parlamentare, né

ricoprire altre cariche politiche, né far parte di istituti di credito o finanziari215

.

Per quanto riguarda le prerogative del Governatore: innanzitutto egli è il

rappresentante della Banca in Italia ed all’estero, inoltre dispone dei poteri di

nomina, trasferimento e promozione del personale, sia nella sede centrale che

nelle filiali. Il Governatore presiede l’Assemblea dei partecipanti e lì espone

anche le sue considerazioni finali dell’anno in corso, inoltre presiede le sedute

213

M. MANETTI, Le autorità indipendenti, Laterza, Roma-Bari, 2007, voce Banca d'Italia, 214

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea,

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/it_statute_2.pdf) 215


44

del Consiglio superiore e del Comitato del Consiglio. Sempre il Governatore

partecipa come osservatore alle riunioni di altre istituzioni, quali ad esempio: il

Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e l’Ufficio

Italiano Cambi. Per quanto riguarda gli organi internazionali non va

dimenticato che il Governatore della Banca d’Italia siede di diritto nel Direttivo

della Banca Centrale Europea. Il Governatore è altresì il responsabile del

sistema di vigilanza della Banca. Infine, egli nel corso degli anni ha rafforzato

sempre di più il suo ruolo di consulente dell’azione economica del Governo216

.

Ovviamente il Governatore non ottempera da solo a tutti i compiti a lui

riservati, ma si avvale di collaboratori. Questi collaboratori sono in primo

luogo il Direttore generale ed in secondo luogo i tre Vicedirettori generali.

Oltre ad una discrezionale divisione del lavoro, il Direttore generale in primo

luogo fa le veci del Governatore quando quest’ultimo è assente. I Vicedirettori,

a loro volta, fanno le veci del Direttore generale quando è quest’ultimo ad

essere assente. Il Direttore generale è responsabile, su delega del Governatore,

dei rapporti con il personale della Banca. I Vicedirettori, invece, assolvono

solitamente anche alla funzione di segretari delle riunioni del Consiglio

superiore217

.

1.4 Come è organizzata la Banca d’Italia

1.4.1 L’Amministrazione centrale

La Direzione della Banca, nell’attuazione degli indirizzi strategici, è affiancata

dall’Amministrazione centrale. Questa è la struttura di supporto agli organi

superiori dell’istituto, è responsabile dell’elaborazione e dell’attuazione di

piani preposti al raggiungimento degli obiettivi indicati. Inoltre, si occupa

anche del controllo dei risultati ottenuti218

. Nel corso degli anni

l’organizzazione dell’Amministrazione centrale è mutata parecchio, sia in virtù

dei diversi contesti storici in cui la Banca ha operato, sia in virtù delle diverse

216

G. CAMA, La Banca d'Italia, Il Mulino, Bologna, 2010, pp. 69-70 217

Ivi, p.71 218

A. FINOCCHIARO, A.M. CONTESSA, La Banca d'Italia ed i problemi del governo della

moneta, Editore Banca d'Italia, Roma, 1986

45

scelte politiche219

. Nel 1894 la struttura della Banca d’Italia era organizzata in

cinque macroaree, delle quali due avevano funzione istituzionale: l’area

preposta al conio della moneta e l’area dedita all’attività bancaria; le altre tre

macroaree avevano funzione di supporto alle prime due: contabilità, affari

legali e organizzazione interna. Tutti gli uffici appartenenti a queste macroaree

dipendevano direttamente dal Direttore generale: in questa prima fase di vita

della Banca vigeva un principio accentratore, secondo cui quasi tutti i compiti

si concentravano non in capo alle filiali ma all’Amministrazione centrale220

.

L’adesione al SEBC ed il continuo confronto con le altre Banche centrali ha

causato un’evoluzione non solo della Banca d’Italia, ma anche degli altri

istituti. Tanto è vero che è stato possibile riscontrare alcune tendenze comuni:

le funzioni considerate non core, in altre parole non strettamente collegate alla

missione dell’istituto, sono state esternalizzate; al contrario, vi è stata

un’ulteriore rafforzamento delle amministrazioni impegnate nel

raggiungimento di funzioni core221

; per quanto riguarda il personale, le

amministrazioni sono diventate più snelle, grazie alla digitalizzazione le

comunicazioni sono diventate più agevoli ed i processi decisionali sono

diventati più veloci; vi è stata anche una diffusa tendenza ad assumere

personale più qualificato222

. Il processo di evoluzione della Banca d’Italia ha

visto come protagonisti in particolare due uffici: l’Area ricerca economica e

l’Area vigilanza. La ricerca economica si è ormai spostata da un’area nazionale

ad un’area europea, quindi anche i rispettivi uffici delle Banche centrali

aderenti alla Banca Centrale Europea hanno ceduto le loro funzioni a

quest’ultima, orientando il loro funzionamento al supporto del Consiglio dei

governatori. L’Area vigilanza, invece, ha dovuto adattarsi al mutuare del

contesto internazionale: i mercati hanno assunto la dimensione sovranazionale

219





Le cosiddette "core functions", ovvero quelle strettamente attinenti alla missione

istituzionali, sono: la sorveglianza dei sistemi di pagamento, la definizione e l'attuazione della

politica monetaria per assicurare la stabilità dei prezzi, la stabilità del sistema finanziario, la

solidità della moneta e la fiducia del pubblico in essa. - Sito ufficiale della Banca d'Italia,

(https://www.bancaditalia.it/eurosistema/comest/pubBCE/varie/bce_ssp.pdf) 222


46

e quindi anche gli uffici deputati al controllo ed alla supervisione hanno dovuto

adeguare le strutture e gli organici alla nuova situazione, inoltre si è dovuto

anche prevedere un coordinamento a livello europeo per rendere l’azione più

efficace223

. Rispetto ai primi anni, oggi le macroaree funzionali della Banca

d’Italia sono otto. L’istituto resta sempre molto centralizzato, negli anni i

compiti di coordinamento, indirizzo e pianificazione sono aumentati e con essi

il personale impiegato nell’Amministrazione centrale, passato da 25% del

totale nel 1920, al 45% di oggi224

. L’evoluzione storica vide il percorso

inverso, in altre parole l’organizzazione periferica rafforzarsi a discapito

dell’Amministrazione centrale, nel 1899: si preferì allora rendere più flessibile

la Banca rispetto alle esigenze locali. Questo è anche il periodo in cui le

macroaree passano da cinque ad otto. Nel 1903 fu definitivamente codificata

con un regolamento interno l’organizzazione dell’istituto: fu introdotta

l’articolazione su tre livelli, Direzione generale, servizi e uffici. Gli uffici

rappresentavano la parte operativa dell’articolazione e erano raggruppati in

servizi in base all’omogeneità dei compiti svolti225

. Sempre nel regolamento

del 1903 fu predisposto che la disposizione degli uffici passava dal Consiglio

superiore al Direttore generale, il quale diveniva quindi responsabile della

struttura operativa. Ciò consentì ai direttori di disporre a proprio piacimento

degli uffici, beneficiando di una certa flessibilità e consentendo modifiche

anche sostanziali all’organizzazione: per esempio, Stringher nel 1914

riorganizzò il Gabinetto della Direzione generale creando al suo interno la

Segreteria particolare, la Biblioteca, l’Ufficio studi economici e finanziari e

l’Ufficio stampa226

. La Banca d’Italia fu solo negli anni Venti che si vide

assegnate le fondamentali funzioni della vigilanza e l’esclusivo monopolio

dell’emissione di carta-moneta: quindi dovette anche riorganizzare

l’Amministrazione centrale con la creazione di un nuovo Servizio Studi

economici, in cui era compreso l’ufficio che si occupava della vigilanza, e

223


Ivi, p.75 225

Ivi, p.76 226



e la tesoreria di Stato, AA.VV., Laterza, 1993, pp. 3-228

47

dovette ampliare e riorganizzare l’ufficio fabbricazione biglietti227

. Dopo la

crisi di fine anni Venti la Banca d’Italia decise di riformare ulteriormente

l’Amministrazione centrale per raggiungere due obiettivi: accorciare la linea di

comando per rendere più efficace ed efficiente la realizzazione delle decisioni

prese e risparmiare. Quindi si decise di accorpare diversi uffici, in particolar

modo gli uffici di segreteria furono fusi con gli uffici operativi, mentre altri,

come l’ufficio consulenze legali e l’ufficio economato, furono soppressi

assegnando i loro compiti a dirigenti che a loro volta rispondevano

direttamente al Direttore generale228

. Da questo momento fino agli anni

Settanta non vi furono sostanziali innovazioni dal punto di vista

dell’organizzazione dell’Amministrazione centrale della Banca. Tra gli anni

Cinquanta e Sessanta fu solo costituito il Servizio organizzazione, il quale

diede il via alla meccanizzazione prima ed all’informatizzazione poi della

burocrazia dell’istituto229

. Negli anni Settanta i Servizi sono riorganizzati

assegnando quelli più omogenei tra loro a delle Aree funzionali. Queste erano

di responsabilità di funzionari generali, i quali si avvalevano di comitati

formati dai dirigenti dei vari Servizi facenti parte di quell’Area funzionale per

gestirla al meglio. In seguito, presso i vari Servizi furono create delle Direzioni

per dividere meglio il lavoro tra i dirigenti230

. Successivamente, nella metà

degli anni Ottanta, la Banca d’Italia adottò il modello divisionale: ovvero

nell’ambito dello stesso Servizio furono soppresse le direzioni intermedie,

affidando i loro compiti a dirigenti di grado superiore, mentre gli uffici furono

accorpati creandone di nuovi con funzioni più complesse231

. Il modello

divisionale risponde a criteri di razionalità, in quanto accentra le decisioni

strategiche presso la direzione generale, mentre alle divisioni è assegnata la

227










48

gestione operativa232

. Con l’ingresso nel SEBC la Banca d’Italia ha visto il

proliferare di organi collegiali con competenze specifiche, adibiti a compiti di

integrazione, coordinamento e controllo233

. Il Governatore è deputato alla

gestione dell’organizzazione interna: è lui che può creare, accorpare o

modificare le varie unità organizzative della Banca. Ad oggi

l’Amministrazione centrale della Banca d’Italia è così formata: vi è un livello

superiore costituito dalle Aree funzionali, le quali sono coordinate da

funzionari generali; passando al livello successivo, le Aree funzionali sono

composte da Servizi, i quali sono affidati a dirigenti di grado superiore; i

Servizi, a loro volta, sono composti da unità operative con a capo un

funzionario chiamate Divisioni ed Uffici: le prime sono più ampie e complesse,

mentre i secondi sono unità di piccole dimensioni che solitamente svolgono

mansioni meno complesse; Divisioni ed Uffici possono a loro volta

suddividersi in sub-unità più semplici: Settori, i quali si caratterizzano per

l’assunzione autonoma di responsabilità per quanto riguarda i compiti svolti

rispetto all’unità superiore alla quale appartengono, Aree di lavoro, che sono

unità organizzate in modo flessibile in base alle necessità, e Reparti, che sono

composti da operai234

. Possono essere previste anche task force interservizi

quando il progetto da portare a termine rende necessario il coordinamento di

diverse competenze ed attività operative235

. L’unico ufficio

dell’Amministrazione centrale che non rientra nelle Aree funzionali è la

Segreteria particolare, la quale fa capo direttamente ad Direttorio ed è

responsabile della comunicazione istituzionale236

. Le Aree funzionali sono

otto: tre delle quali, Area Banca centrale, Area Vigilanza bancaria ed Area

Circolazione monetaria, svolgono funzioni core, legate alla missione

istituzionale dell’istituto, mentre le altre cinque, Area Ricerca economica, Area

232

M. BARAVELLI, La banca multibusiness. Evoluzione e innovazione dei modelli strategici

e organizzativi nell'industria finanziaria globalizzata, Giappichelli, 2011, Cap. 1 233





Ivi, p.81 236

Ibidem

49

Risorse umane, Area risorse informatiche, Area patrimonio immobiliare ed

Area Bilancio, hanno funzione di supporto237

.

1.4.2 L’articolazione territoriale

La Banca d’Italia è nata dalla fusione di diversi istituti di emissione e, come

abbiamo visto238

, soprattutto nella prima parte della sua storia ha dovuto fare i

conti con gli interessi locali provenienti dai territori di provenienza di quegli

istituti. La Banca fin dall’inizio, proprio per placare questi interessi, ha scelto

di dotarsi di una fitta rete periferica di filiali. Queste erano dotate di una certa

autonomia nel commercio bancario, soprattutto a causa della rete

infrastrutturale che spesso non permetteva di tenere buone comunicazioni con

alcune zone della penisola239

. Comunque già nel 1898 fu apportata una prima

innovazione alla rete periferica con l’introduzione delle agenzie. Queste,

introdotte per la prima volta dai francesi qualche anno prima, erano strutture

più piccole, dotate spesso di non più di tre o quattro dipendenti. Esse erano più

flessibili, potevano essere diffuse in modo più capillare sul territorio e

godevano di una minore autonomia: dipendendo quasi totalmente dalla sede

dalla quale erano distaccate240

. Nel 1936 il nuovo statuto della Banca d’Italia

introdusse la previsione secondo cui doveva essere presente un presidio

dell’istituto in ogni città capoluogo di provincia. Così le filiali e le agenzie

proliferarono, insediandosi anche in città non capoluoghi di provincia ma

ugualmente importanti dal punto di vista economico ed acquisendo anche

maggiori responsabilità: infatti fin dal 1926 avevano ricevuto anche compiti di

vigilanza bancaria. L’ultimo atto di questa evoluzione avvenne nel 1963, anno

in cui si decise di ridurre l’articolazione territoriale della Banca: le agenzie

furono chiuse e furono salvati solo i presidi presenti nelle città capoluoghi di

237


Cfr. 1.1 239





50

provincia241

. Fino al 2006 le filiali della Banca d’Italia sono state 99, di cui 14

sono classificate come sedi poiché più grandi ed importanti ed 85 sono

succursali242

. Le sedi erano situate su tutto il territorio nazionale: 6 al nord,

Bologna, Genova, Milano, Torino, Trieste e Venezia, 4 al centro, Firenze,

Livorno, Ancona e Roma, 4 al sud e nelle isole, Napoli, Bari, Palermo e

Cagliari. Le succursali erano distribuite 36 nell’Italia settentrionale, 23

nell’Italia centrale e 25 nell’Italia meridionale ed insulare. La differenza tra

sedi e succursali sta tutt’oggi nell’organizzazione interna delle stesse: nelle sedi

i funzionari compongono un organo consiliare, il Consiglio di reggenza, che si

affianca al Direttore nell’amministrazione della filiale; nelle succursali invece

non vi è alcun organo collegiale di supporto, infatti i funzionari svolgono

singolarmente le funzioni loro conferite243

. I funzionari sono sempre scelti tra

gli esponenti più rappresentativi dell’economia locale. I responsabili delle

filiali sono i Direttori, essi sono nominati direttamente dal Governatore ed

hanno la responsabilità della tesoreria provinciale; inoltre, sono responsabili

del funzionamento della filiale e ne programmano e controllano l’attività. I

Direttori delle filiali partecipano di diritto ai Consigli di reggenza, mentre i

Direttori delle succursali presiedono le riunioni dei consiglieri244

. I funzionari

affiancano gli organi direttivi di filiali e succursali con funzioni tecniche e di

sorveglianza. Essi sono scelti dal Consiglio superiore su proposta del

Governatore tra le persone dotate di più profonda conoscenza dell’economica

locale245

. L’organizzazione delle filiali è regolata dallo Statuto e dai

regolamenti interni. Il Consiglio di reggenza in particolare è regolato dagli

articoli 28, 29 e 30 dello Statuto.

«1. In ciascuna sede vi è un Consiglio di reggenza.

2. I reggenti sono scelti tra le persone aventi profonda conoscenza dell’economia

locale e in possesso dei requisiti previsti dall’art. 16, comma 2. Il loro numero varia, in

241



(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/organizzazione/filiali) 243


Ibidem 245

Ivi, p.96

51

ragione dell’attività delle singole sedi, da sette a quattordici. Del Consiglio fa parte il

direttore della sede.

3. I reggenti delle sedi devono essere domiciliati nella Regione dove sono chiamati a

esercitare il loro ufficio.

4. I reggenti sono nominati dal Consiglio superiore, su proposta del Governatore, per

sei anni e scadono per metà ogni triennio. Essi sono rieleggibili.

5. I membri del Consiglio superiore sono di diritto reggenti, oltre quelli di cui al

comma secondo, presso le sedi ove sono stati eletti.

6. Ogni Consiglio nomina fra i reggenti, per un periodo di tre anni, un presidente e un

segretario, i quali possono essere rieletti.»246

Di norma il Consiglio di reggenza si riunisce una volta ogni due mesi, oppure

quando il Presidente lo ritenga opportuno. Il numero legale si raggiunge

quando sono presenti la maggioranza dei reggenti in carica e le decisioni sono

prese a maggioranza assoluta: in caso di parità il voto del Presidente vale

doppio. Una delle funzioni principali del Consiglio di reggenza è quello di

curare l’amministrazione della sede alla quale appartiene. I reggenti sono così

detti perché ad essi è attribuita la chiusura e l’apertura della cassa e le chiavi

della sacrestia, in altre parole il locale dove sono conservate le banconote247

.

L’organizzazione delle succursali è invece disciplinata dall’art. 31 dello

Statuto:

« 1. In ciascuna succursale vi sono da quattro a dieci consiglieri, in numero variabile

in ragione dell’attività delle singole succursali. I consiglieri sono nominati dal

Consiglio superiore, su proposta del Governatore, tra persone in possesso dei requisiti

previsti dall’art. 16, comma 2. Essi durano in carica sei anni, si rinnovano per metà

ogni triennio e sono rieleggibili.

2. I consiglieri devono essere domiciliati nella Regione dove sono chiamati a

esercitare il loro ufficio.

3. I consiglieri, sotto la presidenza del direttore, si riuniscono almeno due volte ogni

anno.

246

Art. 28 dello Statuto della Banca d’Italia – Sito ufficiale della Banca d'Italia,


Art. 29 e Art. 30 dello Statuto della Banca d’Italia - Sito ufficiale della Banca d'Italia,


52

4. I consiglieri aventi funzioni di censore svolgono il servizio di apertura e chiusura

delle sagrestie con le modalità di cui all’art. 30, comma 2.»248

Con il tempo hanno assunto maggior rilievo nelle filiali i settori della Ricerca

economica, divenuto importantissimo per analizzare e monitorare i territori

eterogenei dal punto di vista economico, e della Vigilanza. La Direzione, la

Ricerca economica e la Vigilanza sono supportate dalla Segreteria dal punto di

vista organizzativo249

. Nel 2006 è iniziato un piano di riorganizzazione che ha

portato l’articolazione territoriale della Banca d’Italia alla forma attuale: 20

filiali stabilite nei capoluoghi di Regione; 6 succursali, dipendenti direttamente

dalla filiale regionale, specializzate in attività di vigilanza; 6 succursali con

autonomia operativa più ampia, che curano tutti i compiti esclusa l’analisi

economica e la rilevazione statistica; 25 succursali specializzate nei servizi agli

utenti; 6 succursali specializzate nella distribuzione delle banconote alle

banche ed agli uffici postali; una filiale specializzata nel servizio di tesoreria

dello Stato, situata a Roma250

. Rispetto al modello precedente al 2006 sono

state chiuse numerose filiali, privilegiando il funzionamento di quelle site nei

capoluoghi di regione. Le funzioni delle filiali sono state differenziate in base

al territorio di appartenenza ed alla richiesta dell’utenza, rendendole più

funzionali al contesto dove operano. Il nuovo modello, in sostanza, ha

abbandonato la dimensione provinciale delle filiali per abbracciare quella

regionale: le unità situate nei capoluoghi di regione sono il fulcro del sistema,

esse fungono sia da coordinamento per le altre sia sono la sede dell’intera

gamma dei compiti previsti per l’articolazione territoriale della Banca251

. In

particolare, alle filiali è affidato il servizio di tesoreria regionale, il servizio di

vigilanza sulle attività bancarie e finanziarie in ambito locale, la regolazione

della circolazione monetaria con annesso controllo della qualità dei biglietti in

circolazione e con la possibilità di immettere liquidità sul mercato ed infine,

248






G. CAMA, La Banca d'Italia, Il Mulino, Bologna, 2010, pp. 97-98

53

l’analisi economica e la rilevazione statistica a livello locale252

. Dopo il 2006 è

stata anche modificata la presenza all’estero di filiali e delegazioni della Banca

d’Italia: sono state chiuse le filiali presenti nell’area euro di Bruxelles, Parigi e

Francoforte perché ritenute inutili nel nuovo contesto; restano ad oggi attive le

filiali di Londra, Tokio e New York253

. Inoltre, presso alcune rappresentanze

diplomatiche operano degli addetti finanziari della Banca. La funzione delle

filiali e degli addetti finanziari all’estero è quella di studiare l’evoluzione della

congiuntura economica internazionale e di svolgere funzioni di consulenza per

le rappresentanze diplomatiche italiane, oltre che quella di intrattenere relazioni

con le organizzazioni economiche internazionali254

.

1.5 Controllo e valutazione delle attività centrali e periferiche

La Banca d’Italia prevede due tipi di controllo sulle attività interne: un

controllo di tipo formale, cioè disciplinato dallo Statuto, ed uno di tipo

informale, cioè disciplinato dal regolamento interno255

. Il controllo formale è

effettuato da due organi interni: il Collegio sindacale per l’Amministrazione

centrale ed i Censori per le articolazioni periferiche. Il Collegio sindacale è

composto da cinque membri effettivi, detti sindaci, più due supplenti. I sindaci

rimangono in carica per tre anni e non sono rieleggibili per più di tre volte. La

funzione principale del Collegio è quella di controllare che l’amministrazione

della Banca sia conforme alla legge, allo Statuto ed al regolamento generale.

Inoltre, ha funzione di supervisore della corretta tenuta della contabilità ed

esamina il bilancio. Il Collegio può produrre delle osservazioni da comunicare

in seguito al Governatore, ed ha anche il compito di riportare quelle prodotte

dai censori256

. I Censori operano presso le amministrazioni periferiche: non

possono essere presenti in un numero superiore a quattro presso ciascuna sede

252









54

o succursale. Le funzioni dei Censori sono quelle di analizzare l’andamento

delle attività nella sede di competenza e quello di effettuare una verifica di

cassa almeno una volta al trimestre257

. Il controllo di tipo informale, invece, è

dato fin dal 1998 da un sistema di programmazione e pianificazione delle

risorse aziendali: il Piano d’Istituto, che ha durata triennale. Questo è affidato

al Comitato strategico per il Piano d’Istituto, presieduto dal Governatore e

composto dal Direttore generale, dai Vicedirettori e dai funzionari generali. Il

sistema funziona in questo modo: i vertici della Banca emanano degli indirizzi

strategici da seguire, le Aree funzionali propongono dei piani di sviluppo nel

triennio di riferimento, il Comitato a sua volta analizza questi piani ed

evidenzia eventuali criticità258

. La parte più importante del lavoro del Comitato

è il confronto tra gli obiettivi indicati dai piani di sviluppo e le coperture

finanziarie stanziate dall’istituto. Una volta che il Comitato ha approvato il

piano generale di sviluppo, questo è comunicato al Consiglio superiore a titolo

informativo e è presentato al Direttorio che deve approvarlo. Dopo di che si

passa alla fase operativa, durante la quale sono previsti comunque degli step di

verifica in cui il Comitato vaglia l’esecuzione del piano programmato259

.

1.5 Il personale

1.5.1 Il processo di selezione dei vertici

Il processo di selezione dei vertici della Banca d’Italia nel corso degli anni ha

presentato elementi costanti, ma anche alcune innovazioni260

. Per quanto

riguarda la provenienza sociale, l’istituto di Via Nazionale ha sempre

dimostrato di non essere affatto chiuso o classista, criteri come la provenienza

sociale od il censo non sono mai stati discriminanti261

. Gigliobianco nel 2006

ha analizzato 37 personalità di spicco della Banca d’Italia dalla nascita ad oggi.

257




Ibidem 260

Ivi, p.106 261


Donzelli, 2006, p.358

55

I risultati hanno mostrato che «7 provengono dalla classe sociale più bassa, 16 dalla

media, 3 dalla medio - alta ed 11 dalla classe alta. Si può notare una presenza relativa

dei ceti medi ed una significativa presenza dei ceti inferiori, la quale risulta più

marcata tra i governatori (2 su 9) che negli altri membri del Direttorio (7 su 37)»262

. Il

primo Direttore generale, Giuseppe Marchiori, proveniva da una famiglia

veneta benestante con un’attività commerciale avviata ed un cugino che era

stato addirittura deputato263

. Di origini più modeste era invece il suo

successore, infatti il padre di Bonaldo Stringher di professione faceva il

commesso264

. Vincenzo Azzolini era un uomo del sud, la sua famiglia

apparteneva alla borghesia napoletana: suo padre era un funzionario del Banco

di Napoli e sua madre era figlia di un magistrato265

. Einaudi, al contrario degli

altri, quando giunse al governatorato della Banca d’Italia era già un uomo

prestigioso ed aveva raccolto e fatto incetta di cariche. Tuttavia, la sua famiglia

non aveva navigato dell’oro: la madre era ereditiera di un’antica famiglia di

possidenti terrieri, però ormai decaduta alla nascita del futuro Governatore, ed

il padre era concessionario del servizio di riscossione imposte266

. La famiglia di

Donato Menichella era anch’essa di proprietari terrieri, avevano tenute di

dimensione medio - grande nel Tavoliere delle Puglie267

. Il padre di Guido

Carli proveniva invece dal mondo accademico, è stato un importante docente e

studioso, abbastanza famoso in ambito economico e sociologico268

. Paolo Baffi

proveniva da una famiglia abbastanza modesta: il padre era un piccolo

agricoltore, che tentò senza fortuna anche di emigrare in Argentina, e la madre

262

I A. GIGLIOBIANCO, Via Nazionale: Banca d'Italia e classe dirigente: cento anni di storia,

Donzelli, 2006, p.358 263




Polistampa, Firenze, 2004, pp.24-25 264

Ivi, p.26 265

Ivi, p.32 266



a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, pp.39-47 267



a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, pp. 69-75 268



a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, pp. 85-86

56

si arrangiava facendo la sarta269

. Carlo Azeglio Ciampi proveniva dalla piccola

borghesia di Livorno, con il padre proprietario di un negozio di ottica270

.

Antonio Fazio proveniva dalla provincia di Frosinone e potette sostenere i suoi

studi proprio grazie ad una borsa di studio della Banca d’Italia271

. La famiglia

di Mario Draghi, invece, è di origine borghese: il padre, Carlo Draghi, ha

ricoperto incarichi importanti presso la Banca d’Italia sotto il governatorato di

Donato Menichella272

. L’attuale Governatore, Ignazio Visco, proviene dalla

classe media: nato a Napoli da una famiglia originaria di Colli al Volturno,

piccolo paesino in provincia di Isernia273

. Curiosamente, ma non troppo, quasi

tutti i gruppi sociali presenti nel nostro Paese sono rappresentati dai

Governatori che si sono succeduti alla guida della Banca d’Italia nel corso

degli anni: in particolare vi sono ben quattro Governatori legati al mondo

agricolo, Marchiori, Einaudi, Menichella e Baffi, segno che la nostra società

affonda proprio lì le sue radici274

. Al contrario della provenienza sociale, vi è

un altro carattere distintivo che invece è frequente tra i Governatori o

comunque tra i massimi dirigenti della Banca d’Italia: l’essere uomini di

Stato275

. Nei primi anni la Banca è stata guidata da uomini dagli ideali

risorgimentali, in seguito da nazionalisti e poi da europeisti convinti: tutti però

sono stati servitori fedeli dello Stato. Marchiori è stato un garibaldino, ha

combattuto diverse battaglie con l’eroe dei due mondi ed in seguito è stato

deputato e senatore della Destra storica276

. Stringher fu un nazionalista, senza

mai cadere negli eccessi del fascismo egli era profondamente convinto che lo

Stato fosse l’unica via per salvaguardare gli interessi generali e raggiungere un

269








Ivi, p.109 273

Sito ufficiale della Banca d'Italia, (http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/direttorio/visco) 274


Ibidem 276




Polistampa, Firenze, 2004, pp.24-25

57

progresso diffuso277

. Azzolini fu altrettanto nazionalista, tanto da arruolarsi

volontario in occasione della Prima Guerra Mondiale, dimostrando tanto

coraggio da meritarsi la medaglia d’argento al valor militare278

. Menichella

proveniva dalla scuola dell’IRI, dove si sviluppò una classe dirigente fedele

allo Stato ed incline all’intervento economico dello stesso nella società279

. La

formazione di Baffi fu influenzata in modo determinante da Giorgio Mortara,

suo professore di economia alla Bocconi che aveva sviluppato una teoria

economica improntata molto al nazionalismo. Baffi fu inoltre il primo

Governatore ad essersi formato interamente all’interno della Banca d’Italia280

.

L’eccezione di Baffi divenne ben presto la regola, l’istituto nel corso degli anni

si è affermato come un incubatore di idee capace di forgiare da solo nuove elite

dirigenti281

. Ciampi in quanto a formazione fu in linea con i suoi predecessori.

Egli fu nazionalista sanguigno, tanto che durante la guerra attraversò la linea

del fronte clandestinamente per unirsi al neonato Regno d’Italia al sud e

combattere al suo fianco contro in nord ancora in mano ai fascisti. Dopo la

guerra, insieme a Baffi, militò nel partito d’Azione, diventando anche

segretario della sezione di Livorno282

. I Governatori della Banca d’Italia fino a

Ciampi hanno anche un’altra caratteristica, sono tutti di formazione laica. Dopo

Ciampi, Fazio rappresentò una significativa eccezione: egli era di formazione

cattolica, eletto durante il mandato del Presidente Scalfaro anch’egli con la

stessa formazione283

. Il laicismo ed i valori di riferimento risorgimentali si sono

ovviamente allentati con il passare degli anni: tuttavia anche in epoca post-

unitaria è rimasto forte il senso del dovere e dello Stato nella classe dirigente

277





Ivi, p.32 279












58

dalla Banca284

. Anche nel passato, alcuni Governatori si sono trovati nella

condizione di dover rinunciare alle proprie idee pur di salvaguardare la pace

sociale o la stabilità politica: sono esempi alcune scelte di Stringher o di Carli

riguardo la stabilità monetaria. In altri casi i dirigenti della Banca d’Italia

hanno rischiato proprio la vita per il bene dell’istituto e dell’intero Paese:

durante la Seconda Guerra Mondiale alcuni dirigenti della Banca, Introna,

Sforza, Azzolini ed Orgera, riuscirono a salvaguardare la riserva aurea

resistendo alle rivendicazioni tedesche e nascondendo l’oro a Fortezza, in Alto

Adige, fino alla fine delle ostilità285

.

1.6.2 La formazione dei dirigenti

La formazione degli alti dirigenti della Banca d’Italia ha subito un’evoluzione

nel corso degli anni. Prima della Seconda Guerra Mondiale, quindi prima di

Einaudi, l’avere una preparazione spiccatamente economica non era requisito

essenziale per giungere ai vertici della Banca286

. Da Baffi in poi s’inaugurò

l’era degli economisti ai vertici dell’istituto287

. Questa svolta dipese in parte dal

mutato contesto storico, in parte dall’innovazione portata da Azzolini288

: il

quale aveva fondato il primo moderno Servizio Studi, inaugurando una scuola

di formazione che avrebbe prodotto, tra gli altri, personalità del calibro di

Baffi, Ossola, Sarcinelli, Fazio, Padoa-Schioppa, e Ciocca289

. D’altronde in

Italia non esistevano, né esistono, istituti per formare in modo specifico le

classi dirigenti quali le scuole d’elite francesi o alcune università inglesi. Nel

nostro Paese rappresentano una significativa eccezione le università Federico II

di Napoli, Bocconi di Milano e negli ultimi anni La Sapienza di Roma, dalle

quali sono provenuti ben tre membri del Direttorio ciascuna nel corso della

284


Ivi, pp. 113-114 286

Ivi, p.114 287







Polistampa, Firenze, 2004, pp. 34-35 289


59

storia della Banca290

. Nei primi anni di vita della Banca la formazione dei

membri del Direttorio oltre ad essere variegata era anche di diverso grado: basti

pensare che spesso i Vicedirettori o addirittura il Direttore Generale non erano

laureati291

. L’ultimo membro del Direttorio non laureato è stato Ernesto

Bindocci, il quale aveva conseguito il solo titolo di ragioneria ed è stato

nominato Vicedirettore generale nel 1953292

. Il primo Direttore generale,

Giuseppe Marchiori, non proveniva dal mondo bancario e non aveva neanche

una formazione economica: era addirittura laureato in ingegneria293

.

Probabilmente, ciò era dovuto al fatto che il Governo di allora preferì una

figura non legata alle tradizionali lobby che governavano il mondo della

finanza per impostare la politica economica294

. Il successore di Marchiori,

Stringher, aveva studiato in un istituto tecnico commerciale e successivamente

aveva frequentato la Scuola superiore di commercio Cà Foscari di Venezia295

.

Egli non ebbe una formazione economica canonica, ma fu bensì più un

economista autodidatta, così come il suo Vice, Tito Canovai296

, che era

piuttosto un intellettuale: tutto questo caratterizzò anche il suo governatorato,

in cui infatti non fu prestata troppa attenzione alla formazione297

. Azzolini,

come detto in precedenza, ebbe un’attenzione diversa per la formazione in

quanto fu lui a rinnovare completamente il Servizio Studi. Tuttavia lo stesso

Azzolini non proveniva da una formazione economica: egli studiò al Liceo

Classico Gian Battista Vico di Napoli, s’iscrisse alla facoltà di Giurisprudenza

e si laureò con tesi in Scienze delle Finanze, con relatore Francesco Saverio

290


Donzelli, 2006 291



Donzelli, 2006, cap. 5 293




Polistampa, Firenze, 2004, pp.24-25 294


Donzelli, 2006, cap. 1 295







Donzelli, 2006, p.117

60

Nitti. La sua formazione proseguì occupando alcune cariche al Ministero del

Tesoro298

. Il Direttore Generale durante il Governatorato di Azzolini fu

Pasquale Troise, il quale era laureato in Giurisprudenza come il Governatore,

mentre uno dei Vicedirettori, ovvero Nicolò Introna, aveva conseguito il solo

diploma di ragioneria299

. Nel secondo dopoguerra lo stesso Donato Menichella

aveva una formazione mista: conseguì nel 1913 il diploma di ragioniere presso

l’istituto Pietro Giannone di Foggia e nel 1920 si laureò in Scienze sociali

presso l'Istituto Cesare Alfieri di Firenze300

. Anche uno dei suoi Vicedirettori

dell’epoca, Paride Formentini, pur essendo laureato alla Scuola Superiore di

Commercio di Genova proveniva da una formazione prettamente bancaria e

quindi non era un economista nel senso più stretto del termine301

. Guido Carli

aveva una formazione mista. Pur essendo laureato in giurisprudenza

all'Università degli Studi di Padova302

, egli conseguì un titolo post laurea in

Germania con una tesi di Economia monetaria incentrata sul sistema del gold

exchange standard303

, inoltre proseguì la sua formazione ai vertici di numerosi

istituti bancari, nonché dell’IRI e del Ministero del Commercio, fino a giungere

al Direttorio della Banca d’Italia304

. Baffi fu il primo economista canonico alla

guida dell’istituto. Egli era laureato all’Università Bocconi di Milano ed aveva

conseguito una specializzazione presso la London School of Economics and

Political Science305

. Ciampi rappresenta in questo periodo un’eccezione

rispetto alla formazione dei suoi predecessori e dei suoi successori: egli infatti

298



















a Ciampi, Edizioni Polistampa, Firenze, 2004, pp. 123-126

61

si è laureato in lettere presso la Scuola Normale di Pisa e solo il suo percorso

ulteriore presso il Servizio Studi della Banca d’Italia l’ha portato ad apprendere

sul campo le nozioni di economia306

. Gli ultimi tre Governatori, ovvero Fazio,

Draghi e Visco, hanno in comune la laurea in economia presso l’Università La

Sapienza di Roma. In particolare, sia Draghi307

sia Visco308

hanno avuto come

loro relatore il Prof. Federico Caffè, il quale insegnava Politica economica e

finanziaria presso l’ateneo romano ed è stato uno dei principali diffusori della

politica keynesiana in Italia. In seguito sia l’attuale Governatore sia il suo

predecessore si sono specializzati all’estero: Mario Draghi ha proseguito gli

studi presso il Massachusetts Institute of Technology, mentre Ignazio Visco ha

perfezionato i suoi studi presso l’University of Pennsylvania, negli Stati Uniti

d'America, dove ha ottenuto un master in economia. Fazio309

, invece, ha

condiviso con Draghi la specializzazione presso il Massachusetts Institute of

Technology, in cui entrambi sono stati allievi del premio Nobel Franco

Modigliani. Dal 1993 ad oggi, quindi, si sono succeduti Governatori che hanno

avuto in comune buona parte della loro formazione, garantendo anche una certa

continuità dal punto di vista della visione generale del sistema e delle politiche

da perseguire. Questa continuità però non si è sempre avuta nel corso della

storia dell’istituto. Nei primi anni vi furono diversi contrasti ai vertici della

Banca d’Italia riguardo la scuola di politica economica da seguire. I due

modelli più in voga all’epoca erano quello tedesco, di stampo più

protezionistico e nazionalista, e quello inglese, che invece privilegiava il libero

scambio310

. Stringher per primo cercò di trovare un compromesso tra questi

due modelli, improntò la sua politica su un moderato protezionismo abbinato a

regole certe di concorrenza311

. Il governatorato del suo successore, Azzolini, fu

306





(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/governatori/governatore) 308

Sito ufficiale della Banca d'Italia, (http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/direttorio/visco) 309


(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/governatori/Fazio) 310




62

influenzato sia dal contesto storico, infatti quelli furono gli anni in cui anche le

democrazie liberali si rivolsero al protezionismo più spinto per difendere le

economie nazionali, sia dal fascismo, che in Italia impose determinate scelte

politiche come l’autarchia o la valorizzazione della Lira. Ciò nonostante la

Banca cercò di mediare le rigide posizioni del regime con quelle più morbide

necessarie a garantire lo sviluppo dell’economia312

. Einaudi fu il primo vero

Governatore proveniente dalla scuola anglosassone – keynesiana, tuttavia

durante il governatorato la sua politica fu mediata dal Direttore generale

Menichella, il quale invece proveniva dalla scuola tedesca ed aveva idee più

protezionistiche313

. Lo stesso Menichella, però, quando fu Governatore mediò

le sue posizioni in favore di una politica più aperta314

. Carli e Baffi furono i

primi Governatori ad aver svolto un periodo di formazione all’estero, in

particolare nel loro caso in Inghilterra. Prima della guerra era molto raro che

qualcuno andasse a completare la preparazione in un’università estera, quando

accadeva le prescelte erano di solito inglesi, tedesche o più raramente francesi.

Dopo la guerra divenne più frequente questa pratica, con le università

anglosassoni che divennero poli di formazione per gli economisti italiani, in

particolare quelle statunitensi dagli anni Cinquanta in poi315

. Da questo periodo

storico s’inaugura anche la partecipazione degli economisti italiani ai gruppi di

lavoro dei vari organismi internazionali quali l’Ocse, il Fmi e le Comunità

Europee316

.













P. CIOCCA, Il contributo di Via Nazionale, in G. GAROFALO, A. GRAZIANI, La

formazione degli economisti in Italia (1950 - 1975), Bologna, Il Mulino, pp.579-598 316

Ibidem

63

1.6.3 I criteri di selezione dei dirigenti

Uno dei primi criteri utilizzati per selezionare i massimi dirigenti della Banca

d’Italia fu quello geografico317

. L’istituto nei primi anni della sua storia fu

condizionato dalle pressioni locali, derivanti dal fatto che l’unità del Paese era

stata raggiunta da pochi anni. Considerando che la Banca d’Italia nacque

inizialmente dalla fusione di banche toscane e piemontesi, il primissimo

Direttorio si trovò a rispecchiare grossomodo gli equilibri territoriali: con due

piemontesi, Grillo e Ponte, ed un toscano, Levi Della Vida318

. Dopo questa

primissima esperienza furono utilizzati altri criteri. Nella seconda fase si decise

di privilegiare personalità più spiccatamente patriottiche, ovvero non legate

agli interessi locali ma accomunate dallo spirito risorgimentale. Queste figure

furono trovate soprattutto nella borghesia veneta, dalla quale provenivano sia

Marchiori sia Stringher319

. La terza fase della Banca coincise con la revoca agli

istituti meridionali del potere di emissione di moneta. Con la Banca d’Italia

unico istituto emittente si ebbero diversi dirigenti provenienti dal meridione:

D’Aroma, Azzolini, Troise e Acanfora320

. Inoltre, con l’avvento del fascismo si

assistette ad un particolare fenomeno, ovvero i vertici dell’istituto iniziarono ad

essere reclutati non più dalla borghesia, ma dalle amministrazioni statali321

.

Quindi, durante il governatorato di Azzolini il Direttorio fu formato da

dirigenti meridionali provenienti dalla Pubblica Amministrazione: per esempio,

Azzolini proveniva dal Ministero del Tesoro322

. Nel secondo dopoguerra il

criterio geografico divenne definitivamente obsoleto. Mentre quello che vedeva

nella provenienza dal settore pubblico un elemento fondamentale si rafforzò.

Al contrario della Bank of England, che reclutava le proprie classi dirigenti tra i

privati, la Banca d’Italia preferì continuare a reclutare i suoi vertici nel settore

pubblico: questo perché l’istituto doveva rispettare, nelle intenzione della

317


Ibidem 319


Donzelli, 2006, capitolo 1 320



Donzelli, 2006, capitolo 1 322


64

classe politica di allora, le posizioni prese dallo Stato e non rappresentare gli

interessi delle lobby legate al mondo della finanza323

. Rispetto agli anni

precedenti, però, qualcosa cambiò: prima di Einaudi tutti gli alti dirigenti della

Banca d’Italia che provenivano dall’apparato dello Stato avevano vissuto le

proprie esperienze in seno ai ministeri, quindi erano espressione dello Stato

centrale. Da Einaudi in poi s’inaugurò una nuova fase, in cui i dirigenti erano

reclutati tra i manager pubblici, ovvero tra coloro che erano già responsabili di

apparati economici dello Stato324

. In particolare, lo stesso Einaudi, Menichella,

Formentini e Carli provenivano dall’IRI, ente che più di tutti fornì alti dirigenti

alla Banca d’Italia325

. Baffi, Ciampi e Fazio, rappresentarono una nuova fase:

essi infatti provenivano tutti dal Servizio Studi della Banca o, in ogni caso, si

erano formati all’interno della stessa. Dal 1975, anno di insediamento di Baffi,

al 2005, anno di fine mandato di Fazio, l’istituto fu quasi totalmente

monopolizzato da alti dirigenti formatisi in seno alla Banca stessa326

. Il

successore di Fazio, ovvero Mario Draghi, non può essere considerato un

interno alla Banca d’Italia perché non è mai stato suo dipendente. Tuttavia, egli

ha beneficiato di un ufficio in Via Nazionale per un certo periodo in quanto

rappresentante del nostro Paese in seno alla Banca mondiale, inoltre Ciampi lo

nominò consulente dell’istituto e per un certo periodo nel 1990 partecipò, da

esterno, alle riunioni del Servizio Studi327

. L’attuale Governatore, invece,

prima di diventare tale è stato per quattro anni Vicedirettore della Banca.

Inoltre, Ignazio Visco, al contrario di Draghi, proviene come formazione dal

Servizio Studi del quale è stato a capo fin dal 1990, mentre la sua assunzione

alla Banca d’Italia risale addirittura al 1972328

. Se il reclutamento dei

governatori, come abbiamo visto, nel corso degli anni ha conosciuto criteri

diversi, per gli altri membri del Direttorio vi è stata una linea comune fin dal

governatorato di Stringher. Infatti, da allora i direttori generali ed i vicedirettori

323


Ivi, p.123 325

Ibidem 326

Ibidem 327

Ivi, p.124 328

Sito ufficiale della Banca d'Italia, (http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/direttorio/visco)

65

sono stati scelti sempre tra il personale già al servizio della Banca329

.

Gigliobianco individua solo cinque eccezioni dal 1928 ad oggi: «[…] Cavallini

(banchiere), D’Aroma, Troise, Acanfora (funzionari pubblici) e Formentini (manager

pubblico)»330

. Un ultimo punto da analizzare è quello inerente il reale potere di

nomina e promozione dei vertici della Banca. Oltre le apparenze, è sempre

stato noto fin dall’inizio che il Governo godeva di un enorme potere riguardo la

nomina dei massimi dirigenti. Con il governatorato di Stringher si evidenziò

anche il potere di negoziazione dello stesso Governatore331

. Egli nominò

Direttore generale Azzolini, il quale poi sarebbe diventato il suo successore.

Stessa sorte toccò a Menichella, il quale nominò Carli Direttore generale e

questi in seguito occupò il suo posto ai vertici di Via Nazionale332

. In generale,

i criteri di selezione da parte del Governo, in accordo o meno con il

Governatore uscente, del nuovo massimo dirigente della Banca non sono del

tutto chiari. C’è possibile analizzare i vertici del passato, ma restano comunque

sotto traccia le influenze dei grandi gruppi economici e finanziari che sedevano

e siedono nel Consiglio superiore e che possono influenzare lo stesso

Governo333

. Il fatto che sostanzialmente la scelta non è sottoposta ad alcun tipo

di requisito rende più oscuri i criteri di nomina e difficilissima l’analisi della

selezione334

. Il Consiglio superiore, in ogni caso, nel corso della storia

dell’istituto ha svolto un ruolo abbastanza secondario nella scelta delle classi

dirigenti, in quanto è stato spesso chiamato ad assecondare scelte già prese e

raramente è stato decisivo nella designazione dei vertici335

. Comunque, bisogna

sottolineare che pur avendo un peso predominante nella scelta dei vertici di Via

Nazionale il potere politico non ha mai attuato una spartizione delle poltrone,

al contrario di quello che è avvenuto in altre amministrazioni pubbliche336

. Le

motivazioni non sono ben chiare e potrebbero essere molteplici, tuttavia la più

verosimile è che data l’importanza della Banca d’Italia vi fosse una sorta di

329



Donzelli, 2006 331


Ibidem 333

Ibidem 334

Ibidem 335


Ivi, p.126

66

patto non scritto tra i partiti che ha impedito la politicizzazione dell’istituto. Il

Paese ha beneficiato di questa peculiarità quando vari tecnocrati provenienti

dall’istituto sono stati chiamati a ricoprire incarichi politici perché considerati

neutrali dalla partitocrazia337

.

1.6.4 La gestione dei dipendenti

Alla sua nascita la Banca d’Italia annoverava nel suo organico circa

millecinquecento dipendenti, tutti maschi, divisi nelle due categorie vigenti

all’epoca: la carriera di concetto e la carriera d’ordine. Nella carriera di

concetto erano ricompresi quattrocento amministrativi e duecento cassieri, tutti

gli altri dipendenti facevano parte della categoria d’ordine. Inoltre, l’organico

era completato da ausiliari ed operai338

. Il primo regolamento del personale

risale al 1896. Questi era ridotto all’essenziale. In primo luogo riconfermava le

categorie di impiegati d’ordine e di concetto, inoltre si affermava che gli

impiegati dovevano essere nominati dal Consiglio superiore su proposta del

Direttore generale. Il primo anno i neo assunti lavoravano senza percepire

alcuno stipendio ed erano considerati in prova, dopo di che accedevano alla

carriera impiegatizia. Le assunzioni e le promozioni erano comunque

totalmente a discrezione dei vertici della Banca339

. La situazione, da questo

punto di vista, sarebbe rimasta grossomodo invariata fino agli anni Sessanta.

Sovraordinato agli impiegati vi era il cosiddetto personale direttivo, questo

comprendeva le figure di segretario generale, direttore di filiale, cassiere,

ispettore e capo del contenzioso340

. Pur nella discrezionalità assoluta dei

vertici, promozioni ed aumenti di stipendio seguirono fino agli inizi del

Novecento una linea guida ben precisa: gli aumenti avvenivano solitamente

con cadenza quinquennale e le promozioni avvenivano per merito in base alla

337


Ivi, p.127 339

Introna ispettore, a cura di Elisabetta Loche e Renata Martano, Archivio

dell'Amministrazione centrale della Banca d'Italia,

(http://www.bancaditalia.it/serv_pubblico/elenco-dei-

servizi/doc_storici/strumric/guida/5_ARCHIVI_AMM__CENTRALE_195_282.pdf) 340




67

produttività ed alle valutazioni redatte dai diretti superiori. La retribuzione

degli impiegati era in questo periodo circa dodici volte inferiore rispetto a

quella del dirigente con il grado più alto341

. Il regolamento prevedeva anche il

versamento di una cauzione per alcune figure, come i cassieri ad esempio, che

avevano mansioni speciali. Erano anche previste le possibili cause del

licenziamento:

«[…]per dimissioni volontarie, per decadenza o dispensa dall’impiego, per misure

disciplinari, per riforma di uffici o soppressione di posti.»342

.

Come detto le garanzie erano minime: in caso di dimissioni non era

riconosciuta né la pensione, né un trattamento di fine rapporto, né il rimborso

delle ritenute già versate alla cassa previdenziale. Le sanzioni in caso di

violazione del regolamento erano ancor più dure ed andavano dal trasferimento

al licenziamento. Tali sanzioni potevano essere inflitte sia per inadempienza ai

compiti previsti dal contratto, sia per «mancanze contro l’onore»343

. A tal

proposito il regolamento prevedeva per gli impiegati il dovere di «tenere una

condotta morale costantemente informata a principi di dignità, di moralità, d’ordine e

di solidarietà verso l’istituto e verso i colleghi»344

, mentre per i dirigenti il dovere

di «sorvegliare i subordinati, ammonirli qualora si rendessero negligenti, inesatti,

ritardatari a presentarsi negli uffici nelle ore stabilite, o commettessero altre consimili

mancanze.»345

. In questi anni la cassa previdenziale di riferimento era ancora

privata e non era regolata dal regolamento, né tantomeno il regolamento

prevedeva rappresentanze o diritti sindacali346

. Tra il regolamento del 1896 e

quello successivo del 1923 non accadde molto. Degna di nota è la nascita di

una rete di supporto agli impiegati grazie alla Cassa di sovvenzioni e risparmio,

341







Ivi, p.128 345





68

questo era un istituto nato per agevolare l’accesso al credito dei dipendenti347

.

Con la Prima Guerra Mondiale giunse anche il momento di assumere personale

femminile presso la Banca d’Italia, ciò fu dovuto all’emergenza che spinse il

Paese a reclutare molti dipendenti da mandare al fronte348

. Queste assunzioni

avevano un carattere straordinario, nel dopoguerra furono comunque

confermate e con esse fu introdotto anche il riposo settimanale ed i turni di

lavoro furono resi meno pesanti349

. Nel 1923 fu redatto un nuovo regolamento

interno. Tale regolamento derivava un altro evento, ovvero la nascita delle

prime unioni sindacali di categoria nel 1919, le quali erano state riconosciute

dall’istituto e che nello stesso anno avevano sollecitato la creazione di una

commissione ad hoc per modificare il regolamento interno. Tale commissione,

formata in parte da membri scelti dalla Direzione generale ed in parte

dall’Unione, organizzazione sindacale dei dipendenti della Banca d’Italia,

presentò il progetto per la riforma del regolamento nel 1923 e l’accoglimento,

seppur solo in parte, portò alle definitive modifiche350

. Per prima cosa fu

regolarizzata la presenza delle donne all’interno dell’istituto: erano ancora

discriminate, in quanto lo stipendio era del venticinque per cento più basso

rispetto a quello dei loro colleghi uomini e dovevano per forza essere nubili,

pena il licenziamento in caso di matrimonio, ma la loro posizione da

straordinaria divenne permanente351

. Altra importante innovazione fu

l’introduzione delle organizzazioni sindacali, le quali sedevano nelle

commissioni miste create per mediare sulle delicate materie delle assunzioni,

delle promozioni e dei licenziamenti. Queste commissioni non avevano un vero

e proprio potere decisionale, ma solo consultivo: tuttavia rappresentarono

un’innovazione importante per l’epoca352

. Infine, furono regolamentate le

347


B. CURLI, Le prime impiegate della Banca d'Italia, 1899-1940, in AA.VV., 1993, pp.73-78 349










servizi/doc_storici/strumric/guida/5_ARCHIVI_AMM__CENTRALE_195_282.pdf)

69

procedure di assunzione ed i requisiti che dovevano essere in possesso dei

candidati: dal titolo di studio, che variava in base alla posizione, all’età, che

solitamente variava tra i ventisette ed i trent’anni massimo353

. Infine, questo

regolamento introduceva per la prima volta dei criteri per la redazione del

contratto per gli operai. Questi potevano essere operai di ruolo, con tutte le

garanzie che spettavano agli impiegati, oppure avventizi, privi delle

garanzie354

. Nel 1932 fu introdotta una nuova innovazione: il Bollettino del

personale. Qui erano pubblicate tutte le notizie riguardanti la gestione del

personale, dalle nuove assunzioni alle promozioni, dai trasferimenti alle

sanzioni, ai licenziamenti355

. Sei anni dopo, nel 1938, il regime fascista

modificò nuovamente il regolamento. Tutti i diritti sindacali e le

rappresentanze nelle commissioni miste furono cancellati, il personale per

lavorare nell’istituto fu costretto a giurare fedeltà al regime ed inoltre fu

modificata l’organizzazione del personale356

. Il personale amministrativo357

, di

cassa, d’ordine358

e di servizio359

appartenevano ad un ruolo detto Unico, sia

per le filiali sia per l’Amministrazione centrale360

. Gli ispettori, il personale

tecnico e quello delle officine apparteneva al ruolo Speciale ed era presente

nella sola Amministrazione centrale361

. Non era possibile passare dal ruolo

Unico a quello Speciale o viceversa. L’unico reale miglioramento apportato dal

regolamento del 1938 fu relativo alla condizione femminile: infatti per la prima

volta fu previsto l’avanzamento di carriera anche per le donne, il nubilato fu

cancellato dai requisiti richiesti e fu cancellata anche la disparità di

353


Ivi, p.131 355

Ibidem 356

Ibidem 357

Impiegati con il grado di segretario e segretario generale 358

Applicati di segreteria e personale femminile 359

Uscieri, custodi ed inservienti 360








servizi/doc_storici/strumric/guida/5_ARCHIVI_AMM__CENTRALE_195_282.pdf)

70

retribuzione362

. Altre innovazioni furono rappresentate dall’introduzione dei

premi di produttività. Inoltre, in quegli anni si assistette ad un consistente

aumento del personale che passò dalle tremila unità circa presenti fino ad allora

a circa seimila363

. Nel secondo dopoguerra e fino agli anni Sessanta

l’evoluzione della gestione del personale nella Banca proseguì su due linee: da

un lato furono reintrodotte le rappresentanze sindacali e dall’altro si equiparò il

personale dell’istituto al resto dei dipendenti pubblici. Già nel 1947 furono

reintrodotte le commissioni miste con partecipazione dei sindacati eliminate

dal fascismo, l’Unione sindacale personale istituto di emissione divenne il

principale sindacato dei dipendenti della Banca364

. Nel 1956 fu introdotto il

meccanismo concorsuale per le assunzioni e nel 1962 le carriere furono

riorganizzate: da un lato la carriera impiegatizia, che poteva essere direttiva, di

concetto od esecutiva, dall’altro la carriera di tipo operaio, alla quale fu

dedicato uno specifico regolamento365

. Con il governatorato di Carli, inoltre, si

passò nella scelta delle promozioni dalla prevalenza del criterio di anzianità

alla prevalenza di quello di merito, con l’introduzione di apposite

graduatorie366

. Negli anni Settanta i dipendenti della Banca ottennero un nuovo

spazio in cui i sindacati potevano avanzare proposte, i gruppi per la

partecipazione paritetici. All’aumento del peso del sindacato corrispose anche

una nuova modifica delle carriere: la carriera impiegatizia passò dalla

precedente tripartizione ad una bipartizione, infatti fu divisa in direttiva ed

operativa, con quest’ultima categoria che comprendeva le precedenti due367

.

Nel 1970 nel nostro Paese era stato approvato lo Statuto dei lavoratori, questo

portò una sostanziale innovazione anche nella Banca d’Italia: infatti, anche

nell’istituto di Via Nazionale fu introdotto l’accordo negoziale tra Banca ed

organizzazioni sindacali per stipulare la disciplina del rapporto di lavoro,

questa era sottoposta dal Governatore al Consiglio superiore che poi poteva

362



Ibidem 365

Ivi, p.133 366

Ibidem 367

Ibidem

71

accettare o rifiutare e rispedire l’accordo al tavolo di contrattazione368

. Fu

proprio questa nuova prassi che portò nel 1980 all’ultima sostanziale modifica

del regolamento per quanto riguarda la gestione del personale. In quell’anno fu

introdotto il coadiutore, grado più alto della carriera operativa, e furono

introdotti gli scatti automatici per quanto riguardava la retribuzione. Inoltre, in

quegli anni il sindacato si divise in diverse sigle e confederazioni rompendo il

fronte unico che aveva caratterizzato i dipendenti della Banca fino a quel

momento: ciò è dovuto in parte all’onda lunga del fermento post Sessantotto, in

parte al mutato clima sociale presente nel nostro Paese verso la fine degli anni

Settanta ed in parte al continuo confronto interno tra i lavoratori delle varie

sezioni369

.

368


Ibidem

72

Capitolo II

La lunga strada verso l’euro

2.1 Dal Trattato di Roma al Serpente Monetario Europeo

Nel 1950 i diciotto paesi firmatari del trattato istitutivo dell’Organizzazione

Europea dei Pagamenti (OECE)1 fondarono l’Unione Europea dei Pagamenti

(UEP). Quest’ultima voleva costituire un sistema internazionale di mutuo

credito: avrebbe dovuto svolgere essenzialmente le funzioni di una banca

centrale, con gli obiettivi di far sviluppare il commercio e facilitare i pagamenti

tra gli stati membri2. Per trovare un primo riferimento ad intenti di

coordinamento delle politiche monetarie europee devono passare altri cinque

anni ed arrivare al 1955, più precisamente alla Dichiarazione di Messina:

«(si stabilisce) una generica adozione di metodi suscettibili di assicurare un

coordinamento sufficiente delle politiche monetarie dei Paesi membri per permettere

la creazione e lo sviluppo di un mercato comune»3.

I successivi avvenimenti, ovvero il Trattato di Roma del Marzo 1957 e la

successiva entrata in vigore dello stesso nel Gennaio 19584, fanno registrare un

passo avanti storico per quanto riguarda il processo di integrazione economica

1 È stata un’organizzazione istituita nel 1948 per coordinare gli aiuti internazionali del Piano

Marshall per la ricostruzione dell’Europa. I Paesi aderenti erano: Austria, Belgio, Danimarca,

Francia, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo,

Regno Unito Regno Unito, Svezia, Svizzera, Territorio libero di Trieste, Turchia. In seguito

aderirono anche la Repubblica Federale Tedesca e la Spagna. 2 A. DI CHIARA, L. SARNO, Dalla Banca d'Italia alla Banca Centrale Europea, Edizioni

Scientifiche Italiane, Napoli, 2001, p.18 3 Sito ufficiale del CVCE - centro di ricerca interdisciplinare e documentazione sul processo di

integrazione europea,

(http://www.cvce.eu/obj/resolution_adopted_by_the_foreign_ministers_of_the_ecsc_member_

states_messina_1_to_3_june_1955-en-d1086bae-0c13-4a00-8608-73c75ce54fad.html) [en] 4 Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri documenti dell'UE

considerati di dominio pubblico, (http://eur-

lex.europa.eu/it/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_IT.pdf)

73

europea, ma segnano un progresso molto minore per quanto riguarda gli aspetti

monetari5. Secondo il Trattato di Roma la politica in materia di cambi va

considerata un problema di interesse comune, in particolare negli articoli 1036

e 1087, mentre l’articolo 105

8 istituisce un Comitato Monetario a carattere

consultivo per promuovere in coordinamento delle politiche degli stati membri

in campo monetario. Nel 1964 il Consiglio dei Ministri dell’Economia della

CEE decise di creare il Comitato dei Governatori, organo che andava ad

affiancarsi al già citato Comitato Monetario9. Del nuovo Comitato fanno parte i

sei governatori delle banche centrali dei paesi CEE, esso ha il compito di

promuovere un coordinamento tra le politiche monetarie dei paesi aderenti. Il

fine ultimo è il raggiungimento della stabilità dei prezzi, ma è prevista anche la

possibilità di emettere pareri sull’ordinamento generale della politica

monetaria. Tali pareri, possono essere indirizzati sia ai singoli paesi sia al

Consiglio dei Ministri della CEE10

. Bisognerà attendere ancora, fino alle fine

degli anni Sessanta, per vedere dei progressi più evidenti. Nel 1968-1969 sul

mercato dei cambi si manifestarono gravi turbolenze, così gravi da spingere i

paesi della CEE a convocare un vertice a l’Aja per parlarne. Il risultato fu la

proposta di realizzare un piano che avesse come suo fine ultimo la

realizzazione dell’unione economica e monetaria11

. Il primo passo fu la

creazione di una task force con a capo il Presidente del Governo

lussemburghese Pierre Werner, questi aveva l’incarico di redigere una

relazione con un piano che indicasse i mezzi per raggiungere l’obiettivo finale.

Nel 1970 Werner presentò la relazione: il piano prevedeva l’attuazione

dell’Unione Monetaria Europea (UME) entro dieci anni, attraverso il passaggio

da un piano nazionale ad uno comunitario della politica economica con

5 A. DI CHIARA, L. SARNO, Dalla Banca d'Italia alla Banca Centrale Europea, Edizioni

Scientifiche Italiane, Napoli, 2001, p.19 6 Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri documenti dell'UE

considerati di dominio pubblico, (http://eur-

lex.europa.eu/it/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_IT.pdf), p.73 7 Ivi, p.77

8 Ivi, p.75


Scientifiche Italiane, Napoli, 2001, p.19 10

Ibidem 11

Ibidem

74

l’adozione di una moneta unica come ultimo fine12

. Il piano prevedeva una

prima fase sperimentale ed una seconda fase pienamente operativa. Nel 1971 il

crollo del sistema di Bretton Woods e la decisione adottata dal Governo

statunitense di sganciare il dollaro e lasciarlo fluttuare liberamente provocò una

grave instabilità nei mercati dei cambi: in questo modo la parità delle monete

europee entrò in crisi e con esse lo stesso progetto dell’UME13

. I vertici CEE

risposero con l’attuazione dei primi due punti del piano Werner: innanzitutto

una risoluzione del Consiglio istituiva nel 1972 il Serpente Monetario Europeo.

La sua principale caratteristica consisteva nell’impegno da parte dei contraenti

di limitare la fluttuazione rispetto al dollaro delle loro valute nel valore

massimo del 2,25%14

. Oltre al Serpente Monetario Europeo, fu creato in seno

alla CEE un Fondo di sviluppo regionale (FESR)15

. Il Serpente Monetario

Europeo ebbe comunque vita breve, nel 1972 ne uscirono Gran Bretagna ed

Irlanda, nel 1973 l’Italia. Un mese dopo l’uscita dell’Italia il Serpente

Monetario Europeo fu definitivamente abbandonato16

. A parziale coperture

nell’Aprile 1973 fu istituito il Fondo Europeo di Cooperazione Monetaria

(FECOM), questo era già previsto nel piano Werner. Ad esso fu affidato il

compito di ridurre i margini di fluttuazione delle monete europee17

. Purtroppo

però, la scarsità degli strumenti a disposizione e lo stop al piano Werner non

consentirono al FECOM di svolgere al meglio il proprio compito18

.

2.2 Dal Sistema Monetario Europeo all’Unione Monetaria

Il processo di stabilizzazione monetaria in Europa non si arrestò con i

fallimenti dei primi anni Settanta. Nel 1975 comparve sulla scena europea un

12


(http://www.ecb.europa.eu/ecb/educational/facts/euint/html/ei_003.it.html) 13

A. DI CHIARA, L. SARNO, Dalla Banca d'Italia alla Banca Centrale Europea, Edizioni



(http://www.ecb.europa.eu/ecb/educational/facts/euint/html/ei_003.it.html) 15



Ibidem 17

Ibidem 18

Ibidem

75

nuovo attore: l’Unione di conto europea o UCE; questo è grossomodo

l’antenato dell’euro, la nostra moneta unica, come lo conosciamo oggi19

.

L’UCE era una moneta paniere, ovvero contenitore dove erano presenti delle

quantità definite che rappresentavano tutte le monete dei Paesi della Comunità

Economica Europea. Nel 1979 l’UCE fu denominata ECU, ovvero European

Currency Unit20

. L’anno prima, nel 1978, il Presidente della Repubblica

francese Valery Giscard d’Estaing ed il Cancelliere tedesco Helmut Schmidt

avevano riproposto la questione della stabilità dei prezzi in Europa: il risultato

fu una risoluzione del Consiglio europeo del 5 Dicembre 1978 in cui era

delineato il nuovo Sistema Monetario Europeo, o SME21

. Esso, come il

Serpente Monetario suo predecessore, si proponeva di arrestare la fluttuazione

dei tassi di cambio tra le monete dei Paesi appartenenti alla CEE: per farlo si

dotava di due strumenti, l’ECU e l’ERM. L’Exchange Rate Mechanism

rappresentava un sistema di regolazione dei cambi simile a quello delineato

dagli accordi di Bretton Woods, prevedendo anche meccanismi automatici

d’intervento per le banche centrali22

. Lo SME alla prova dei fatti non fornì una

buona prova di se per quanto riguarda i motivi che avevano portato alla sua

creazione, tuttavia ebbe un notevole successo per un altro motivo: esso fu

fondamentale nella creazione di un rapporto di reciproco sostegno tra Banca

centrale della maggiore economia dei Paesi appartenenti ad esso, ovvero la

Bundesbank, e gli altri Paesi europei. La Germania grazie allo SME riuscì a

stabilizzare il Marco e nello stesso tempo agevolò gli altri Paesi europei nel

raggiungimento di una certa stabilità monetaria, in definitiva affermò la sua

leadership economica in quest’area e questa sarebbe durata ininterrottamente

fino ad oggi23

. La Bundesbank si affermò come perno istituzionale del sistema

e questa sua posizione l’avrebbe portata in seguito ad influenzare tutto il

processo di creazione della Banca Centrale Europea e della moneta unica24

.

Risultava comunque ovvio che non si poteva basare un processo di

19

F. PAPADIA, C. SANTINI, La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 1998, p.15 20

Ibidem 21



Ibidem 23


Ibidem

76

integrazione economica e monetaria così delicato su una sola Banca centrale,

poiché quando gli interessi della Germania non sarebbero più coincisi con

quelli dell’Europa sarebbero potuti sorgere dei problemi25

. Nel Giugno 1985 il

Presidente della Commissione Europea Jacques Delors presentò il cosiddetto

Libro Bianco, ovvero un dossier sul completamento del mercato interno e

dell’unione economica26

. Dopo questa sollecitazione, nel Giugno del 1988

durante il Consiglio europeo tenuto ad Hannover, il Cancelliere tedesco

Helmut Kohl propose di istituire un comitato che, seguendo le disposizioni del

Libro Bianco, producesse un piano effettivo per il raggiungimento dell’unione

economica e monetaria. Il Consiglio approvò: a capo del comitato fu posto lo

stesso Delors, gli altri membri erano i dodici presidenti delle dodici banche

centrali e tre esperti esterni; inoltre furono nominati due segretari, Tommaso

Padoa Schioppa e Gunter Baer27

. Nell’Aprile del 1989 il comitato presentò la

propria relazione, questa riprendeva quasi completamente il Rapporto Werner

di diciannove anni prima e prevedeva tre fasi per conseguire gli obiettivi

prestabiliti28

. Delors presentò il suo Rapporto nella stesura definitiva al

Consiglio Europeo di Madrid del 1990 e questo diede il via alla prima fase da

esso prevista. Nel 1991 il Consiglio tenuto a Roma decise di convocare una

conferenza intergovernativa, la quale avrebbe dovuto proporre la bozza per un

nuovo trattato29

. In realtà già da queste prime fasi fu subito chiaro che

l’attenzione era tutta rivolta all’unione monetaria più che economica,

tralasciando la parte istituzionale: ciò in seguito avrebbe causato non poche

difficoltà30

.

25







Ibidem 30

F. PAPADIA, C. SANTINI, La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 1998, p.17

77

2.3 Il Sistema Europeo delle Banche Centrali

2.3.1 Come è nato

Il comitato Delors diede un contributo fondamentale alla creazione della Banca

centrale europea. In particolar modo, il comitato nella sua relazione espresse la

convinzione che non vi poteva essere unione monetaria senza una base

istituzionale comune: era la prima volta che si parlava di un istituto centrale a

livello europeo31

. Il 7 Febbraio 1992 a Maastricht, nei Paesi Bassi, fu siglato il

Trattato sull’Unione Europea. Questo stabiliva per gli stati aderenti i nuovi

parametri da rispettare per garantire la stabilità monetaria e la costituzione di

una banca centrale a livello europeo32

. Tuttavia all’inizio il Trattato di

Maastricht si rivelò di difficile attuazione, diversi Paesi, tra cui l’Italia, non

riuscirono a rientrare nei parametri e la convergenza fu sospesa quando anche

la Francia fu costretta a sforare33

. Nonostante tutte le difficoltà, con la firma del

Trattato di Maastricht si concludeva la prima delle tre fasi previste dal rapporto

Delors nel raggiungimento dell’unione monetaria. La seconda fase prevedeva

la creazione degli strumenti per la realizzazione della moneta unica34

. In

quest’ottica, nel Gennaio del 1994 nacque l’Istituto Monetario Europeo (IME).

Questo era un organo transitorio nel processo di unione monetaria, aveva il

compito rafforzare la cooperazione tra gli istituti emittenti dei vari Paesi e di

preparare l’istituzione del Sistema Europeo delle Banche Centrali35

. La terza ed

ultima fase si è compiuta tra il 1997 ed il 1999. In questo intervallo temporale

tutte le competenze di politica monetaria sono state trasferite dagli istituti di

emissione nazionali al SEBC e dal 1 Gennaio 1999 l’Euro ha sostituito l’ECU

con un tasso di uno ad uno36

.

31







Ibidem 36

Ivi, p.26

78

2.3.2 Un sistema centralizzato

Il Sistema Europeo delle Banche Centrali è formato dalle ventotto banche

centrali dei Paesi aderenti all’Unione Europea, quindi le diciassette che hanno

adottato l’euro e le undici che ancora non l’hanno fatto, e dalla Banca Centrale

Europea37

. Quando il SEBC è stato creato ci si è trovati di fronte ad un bivio:

fondere le banche centrali esistenti in un’unica nuova banca centrale a livello

europeo, oppure utilizzare gli istituti nazionali e la nuova banca centrale in

modo dualistico. Il secondo modello è stato preferito poiché se è vero che

anche gli Stati che adottano il modello federalista hanno sempre preferito una

banca centrale unitaria, è altrettanto vero che in Europa non esisteva ancora un

potere politico centrale e forte: così si rischiava di far risultare deleteria

l’eliminazione delle banche centrali nazionali38

. Nel SEBC è presente, inoltre,

anche un sottoinsieme chiamato Eurosistema: qui sono raggruppate le banche

centrali dei Paesi aderenti alla moneta unica39

. Proprio come in uno Stato

federale all’interno del SEBC vi sono due livelli organizzativi: la Banca

Centrale Europea e le banche centrali nazionali. Il Sistema in quanto tale non

ha personalità giuridica, la quale è attribuita alla sola BCE. Allo stesso modo il

potere decisionale è riservato alla sola Banca Centrale Europea, mentre è solo

l’attuazione delle decisioni prese che è affidata alle banche centrali nazionali o

alla BCE stessa40

. Quindi, mentre il vertice è caratterizzato dalla presenza di un

unico organo decisionale, le altre funzioni possono essere anche decentrate. Per

quanto riguarda le funzioni analitiche, il SEBC si affida ai servizi di ricerca

delle banche centrali nazionali: questi, come per esempio il Servizio studi della

Banca d’Italia, hanno grandi tradizioni e capacità. Inoltre, questi servizi di

ricerca si riuniscono in comitati in seno alla Banca Centrale Europea per

analizzare specifici settori e comparare i risultati41

. Le funzioni analitiche sono

per lo più costituite dalla formulazione di idee e proposte da parte dei Servizi di

37


C. ZILIOLI, M. SELMAYR, La Banca centrale europea, Giuffrè editore, Milano, 2007,

pp.110-115 39



pp.125-129 41


79

ricerca che poi sono sottoposte ai Governatori delle banche centrali nazionali e

che fungono da supporto al processo decisionale42

. Per quanto riguarda le

funzioni operative, invece, lo Statuto del SEBC riporta:

«Per quanto possibile ed opportuno, fatto salvo il disposto del presente articolo, la

BCE si avvale delle banche centrali nazionali per eseguire operazioni che rientrano nei

compiti del SEBC.»43

.

Quest’articolo è stato interpretato in modo estensivo nel corso degli anni,

utilizzando sempre più spesso le banche centrali nazionali per applicare le

decisioni prese dalla Banca Centrale Europea44

. Questo sistema s’ispira al

principio della sussidiarietà che a livello europeo ha ispirato i trattati ed è

considerato uno dei pilastri dell’Unione. Tuttavia all’interno del SEBC non si

può parlare di vera e propria sussidiarietà, poiché a livello decisionale non vi è

spazio per l’applicazione di questo principio: non vi sono competenze

concorrenti ma tutti i compiti affidati al SEBC sono soggetti alle decisioni della

BCE45

. Inoltre, considerata la già rimarcata centralità del potere decisionale a

vantaggio della BCE, se quest’ultima dovesse decidere che l’esecuzione di una

determinata decisione dovesse essere realizzata attraverso le banche centrali

nazionali, queste ultime non sarebbero titolari di nessuna funzione propria, ma

sarebbero solo delegate in tal senso dalla Banca Centrale Europea46

. Le banche

centrali nazionali si ritrovano ad essere giuridicamente subordinate alla BCE e

non sono quindi concepite come partner, ma come semplici bracci operativi47

.

Infatti, lo Statuto recita:

42


Art. 12 - Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema

Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea,



C. ZILIOLI, M. SELMAYR, La Banca centrale europea, Giuffrè editore, Milano, 2007, pp.

136-139 46

Ivi, p.130 47

Ibidem

80

«Le banche centrali nazionali costituiscono parte integrante del SEBC e agiscono

secondo gli indirizzi e le istruzioni della BCE. Il consiglio direttivo adotta le misure

necessarie per assicurare l'osservanza degli indirizzi e delle istruzioni della BCE,

richiedendo che gli venga fornita ogni necessaria informazione.»48

.

Il decentramento operativo è comunque molto importante poiché mette tutte le

banche centrali aderenti, almeno in teoria, in condizione di parità. Ovviamente,

le dimensioni degli istituti e le rispettive capacità operative influiscono sulla

loro capacità operativa ed anche, indirettamente, sul peso all’interno del

SEBC49

. Obiettivo del SEBC per il futuro è quello di utilizzare il criterio della

specializzazione nella divisione dei compiti tra le banche centrali nazionali:

invece di disperdere le risorse operando tutte in tutti i campi, ognuna dovrebbe

concentrarsi su un’unica o comunque su poche funzioni ben delimitate,

quest’operazione dovrebbe favorire l’efficienza e l’efficacia50

. Un altro

importante effetto del decentramento è che gli istituti di credito continuano a

tenere la liquidità depositata presso gli istituti nazionali e non presso la BCE51

.

La stampa delle monete e delle banconote è affidata alle banche centrali

nazionali. In modo particolare per quanto riguarda l’Euro il conio delle monete

è affidato alle zecche di stato, mentre la stampa delle banconote è affidata alle

stamperie delle banche centrali nazionali aderenti all’Eurosistema52

. La

centralità del sistema prevede che la BCE, un’organizzazione relativamente

piccola con circa millecinquecento dipendenti, si trovi a coordinare ed a

prendere decisioni per l’intero SEBC, ed in particolare per l’Eurosistema. Basti

pensare che i soli dipendenti delle banche centrali appartenenti all’Eurosistema

sono circa cinquantamila, mentre si stimano in almeno altri trentamila i

dipendenti degli altri istituti centrali dei Paesi non aderenti alla moneta unica:

si nota bene il rapporto sproporzionato tra i dipendenti della BCE e quelli dei

48





Ibidem 51

Ibidem 52

Ivi, p.43

81

suoi ―bracci operativi‖53

. Per ovviare a questa sproporzione e consentire alla

―piccola‖ Banca Centrale Europea di cooperare finanche con gli organi più

periferici delle banche centrali nazionali sono state previste due misure: la

prima riguarda la creazione di un efficiente sistema di collegamento telematico

all’interno del SEBC, la seconda la creazione di una serie di comitati di

coordinamento54

. Bisogna notare, comunque, che in questo caso per bracci

operativi parliamo soprattutto delle banche centrali nazionali dell’Eurosistema,

poiché nel caso dei Paesi non aderenti all’Euro le funzioni in comune sono

molto ridotte. Il sistema telematico è stato creato seguendo i principi

dell’efficacia e dell’efficienza: si è pensato bene di sostituire la rete di filiali

che sarebbe stata necessaria in altre epoche storiche con un sistema telematico

a raggiera, il quale vede in una posizione centrale l’ufficio preposto a ciò della

BCE e nelle aree periferiche i sistemi informativi delle varie banche centrali.

Pur affrontando delle difficoltà iniziali, dovute soprattutto all’eterogeneità dei

sistemi preesistenti, alla fine è stato possibile creare una rete funzionante che

nel corso degli anni ha portato anche i sistemi informativi delle banche centrali

nazionali ad omogeneizzarsi rispetto a quello centrale55

. La seconda misura,

come detto, ha riguardato la creazione di una serie di comitati: uno per ogni

area nella quale il SEBC è impegnato dai trattati.

«Il consiglio direttivo istituisce e scioglie i comitati. Questi supportano l’attività degli

organi decisionali della BCE e riferiscono al consiglio direttivo attraverso il comitato

esecutivo.»56

.

Il Consiglio direttivo è quello della Banca Centrale Europea, quindi anche

nell’istituzione dei comitati è conservata la centralità decisionale. Detti

comitati svolgono un ruolo di supporto agli organi decisionali fornendo la

propria consulenza nei settori di competenza. I comitati sono generalmente

formati dal personale delle banche centrali dell’Eurosistema. Nel caso in cui

53


Ivi, pp. 44-45 55

Ibidem 56

Art. - Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Decisione della BCE del 19 febbraio 2004

che adotta il regolamento interno della BCE (BCE/2004/2), GU L 80 del 18.3.2004

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/l_08020040318it00330041.pdf)

82

vengano esaminate questioni di carattere più generale e che riguardano l’intero

SEBC partecipano anche i rappresentanti delle banche centrali dei Paesi che

non hanno ancora adottato l’Euro. I comitati istituiti in modo permanente sono

tredici. A questi si aggiunge il Comitato per il bilancio preventivo, la

Conferenza per le risorse umane, importante perché è il luogo di confronto

riguardo le politiche sulle risorse umane, ed il Comitato direttivo per

l’informatica, che è quello preposto ad apportare miglioramenti al sistema

telematico centralizzato57

.

«I comitati sono composti da massimo due membri di ciascuna banca centrale

nazionale dell’Eurosistema e della Banca Centrale Europea, nominati rispettivamente

da ciascun governatore e dal comitato esecutivo. Il consiglio direttivo determina il

mandato dei comitati e nomina i relativi presidenti. Di regola, il presidente è un

membro del personale della Banca Centrale Europea. Il consiglio direttivo ed il

comitato esecutivo hanno il diritto di richiedere ai comitati studi su argomenti

specifici. La Banca Centrale Europea fornisce assistenza di segretario ai comitati.

Anche la banca nazionale di ciascuno Stato membro non partecipante può nominare

fino ad un massimo di due membri del proprio personale affinché prenda parte alle

riunioni di un comitato ogni qual volta si tratti di questioni di competenza del

consiglio generale ed ogni qual volta il presidente di un comitato ed il comitato

esecutivo lo ritengano opportuno.»58

.

Le banche centrali nazionali non vedono le proprie competenze limitate a

quelle indicate dal SEBC, ma vi sono anche delle aree in cui continuano ad

avere funzioni non connesse con quelle degli altri istituti. La più importante di

queste funzioni è quella della supervisione dei mercati, e del controllo agli

istituti di credito, dei mercati e degli intermediari finanziari59

. Negli altri

sistemi federali, solitamente, l’organo di controllo è unico: così non è nel caso

dell’Unione Europea. I motivi sono molteplici, sia di carattere tecnico sia

politico, il più importante dei quali è il fatto che non tutti i Paesi dell’Unione

57

Sito ufficiale della Banca d'Italia, (https://www.bancaditalia.it/eurosistema/assetto/comitati) 58

Art. 9 - Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Decisione della BCE del 19 febbraio

2004 che adotta il regolamento interno della BCE (BCE/2004/2), GU L 80 del 18.3.2004

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/l_08020040318it00330041.pdf) 59


83

hanno aderito alla moneta unica. In ogni caso, vi è una legislazione fissata dalle

direttive comunitarie che già dal Trattato di Maastricht copre l’area della

supervisione e del controllo dei mercati, tuttavia non fu creato un organismo

sovranazionale che svolgesse questa delicata funzione60

. Così ogni Paese ha

mantenuto il suo sistema di sorveglianza: in alcuni è la stessa banca centrale a

vigilare, in altri vi sono altre autorità specializzate. Il Trattato di Maastricht si è

limitato solo ad eliminare gli ostacoli alla comunicazione tra questi organismi,

senza entrare nel merito della questione dal punto di vista istituzionale61

.

Tuttavia, la crisi economica del 2007 è arrivata come un fulmine a ciel sereno

ed ha riproposto la questione istituzionale del sistema di controllo, ritenuto uno

dei maggiori responsabili della recessione intervenuta in quegli anni. Gravi

lacune sono state riscontrate nei sistemi di vigilanza degli Stati ed il problema è

stato individuato in una deficienza di cooperazione62

. Il risultato è stata una

riforma del sistema a livello europeo: il 1 Gennaio 2011 sono divenute

operative tre nuove autorità con competenze estese al territorio dell’intera

Unione. Queste sono l’European Banking Authority (EBA), con compiti di

vigilanza bancaria, l’European Securities and Market Authority (ESMA), con

compiti di vigilanza sui mercati finanziari e l’European Insurance and

Occupational Pensions Authority (EIOPA), con compiti di controllo nel settore

delle assicurazioni e dei fondi pensione63

. Le nuove autorità hanno l’obiettivo

di promuovere l’uniformazione delle regole e delle prassi di vigilanza nei

singoli ordinamenti nazionali e di supervisionare le banche centrali e le autorità

nazionali preposte al compito nei singoli Paesi. Per fare ciò, le nuove autorità

possono emettere raccomandazioni e proporre soluzioni, oltre che, in alcuni

casi specifici, scavalcare le autorità nazionali e dare direttamente

disposizioni64

. In conclusione, il SEBC è stato creato con l’evidente obiettivo

di garantire la stabilità dei prezzi e di controllare l’inflazione. Tale obiettivo è

stato inserito in primo luogo nello Statuto, ma è anche frutto dell’integrazione

europea e dell’esperienza storica avuta dalla Germania, che è senza dubbio il

60


Ivi, p.50 62

Ivi, p.51 63

Ibidem 64

Ibidem

84

Paese europeo più sensibile a questi temi dopo la crisi terribile vissuta negli

anni Trenta del Novecento65

.

«[...] l'obiettivo principale del SEBC è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Fatto

salvo l'obiettivo della stabilità dei prezzi, esso sostiene le politiche economiche

generali della Comunità»66

.

Per fare ciò al Sistema Europeo delle Banche Centrali sono stati affidati

compiti specifici, elencati in maniera dettagliata dallo Statuto:

«[...]i compiti fondamentali assolti tramite il SEBC sono:

— definire e attuare la politica monetaria della Comunità;

— svolgere le operazioni sui cambi in linea con le disposizioni dell'articolo 111 del

trattato;

— detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri;

— promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento.»67

.

Il SEBC, pur volendo mantenere le apparenze di un sistema in cui tutti sono

uguali, nella pratica risulta sbilanciato a favore di alcuni piuttosto che di altri.

«Il SEBC è governato dagli organi decisionali della BCE.»68

.

L’articolo 8 dello Statuto, che è titolato ―Principio generale‖, conferma in

modo inequivocabile l’accentramento del potere decisionale presso la Banca

Centrale Europea a discapito delle banche centrali nazionali. Come vedremo

molti caratteri tipici della BCE, ed alcuni anche del SEBC, sono diretta

evoluzione della Bundesbank tedesca: non solo per quanto riguarda

65

F. PAPADIA, C. SANTINI, La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 1998, pp.54-87 66









(http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/it_statute_2.pdf)

85

l’indipendenza dagli organi politici, ma anche per gli atti giuridici come le

istruzioni e le direttive69

. Da questa derivazione, oltre che altri fattori di

carattere politico, deriva il ruolo guida e di supremazia che la Germania ha

assunto nel processo di integrazione economica europea70

.

2.4 Un altro sistema federale: il caso degli Stati Uniti d’America

L’unico modo per comprendere meglio il funzionamento del Sistema Europeo

delle Banche Centrali e dell’Eurosistema è quello di analizzare anche altri casi

di autorità monetarie operanti in situazioni simili. Ovviamente per situazioni

simili bisogna intendere degli Stati federali di vario tipo, poiché l’esperienza

dell’Unione Europea è unica nel panorama mondiale sia attuale sia passato e

non esiste un termine di paragone perfettamente attinente. Un primo importante

esempio di decentralizzazione è quello intrapreso all’inizio della sua storia dal

Federal Reserve System of the United States of America. Questo è il Sistema

Federale delle Banche centrali degli Stati Uniti d’America, che era stato scelto

fin dal 1913, a seguito degli studi fatti da un’apposita commissione, per

controllare i mercati finanziari, gestire la moneta e prevenire le crisi

economiche71

. Il modello originale prevedeva che il Sistema fosse composto da

dodici banche centrali regionali, chiamate Federal Reserve Banks, ognuno di

esse operante in un distretto. Il Consiglio di amministrazione di queste banche

era nominato in gran parte dalle banche commerciali operanti in ciascun

distretto che detenevano le quote di capitale della banca centrale regionale

corrispondente72

. Il cardine del sistema era rappresentato dal Federal Reserve

Board, un organo centrale di coordinamento costituito a Washington da sette

membri nominati direttamente dal Presidente degli Stati Uniti, con il consenso

69

S. ANTONIAZZI, La Banca centrale europea tra politica monetaria e vigilanza bancaria,

Giappichelli, Torino, 2013, p.30 70

Ivi, p.31 71


p.133 72

S. BARONCELLI, Bilanciamento dei poteri e federalismo nell’assetto della Federal

Reserve, in O. ROSELLI, Europa e Banche centrali, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli,

2004, p.96

86

del Senato, con un mandato di dieci anni73

. Il Presidente di quest’organo di

coordinamento era il Ministro delle Finanze degli Stati Uniti, il quale sedeva di

diritto nel Board74

. In questa fase storica il Sistema era estremamente

decentrato: infatti in quegli anni alcune banche centrali regionali arrivarono

finanche a stringere accordi internazionali scavalcando l’organo di

collegamento75

. Oltre al chiaro decentramento era netta anche la natura

pubblicistica, chiaramente dimostrata dal fatto che un membro del governo

federale era addirittura il Presidente designato del Board76

. Quest’impronta

deriva soprattutto dal fatto che all’epoca della creazione della Federal Reserve,

chiamata anche semplicemente Fed, il Presidente degli Stati Uniti era Wilson e

la maggioranza era democratica. L’opposizione repubblicana tentò di far

approvare un progetto diverso, chiamato National Reserve Association, gestito

direttamente dai banchieri e di proprietà degli stessi. Il carisma di Wilson fece

naufragare i propositi repubblicani, ma dovette comunque concedere un certo

peso ai privati nelle banche centrali regionali77

. Il livello di decentramento fu

identificato da alcuni economisti, insieme alle interferenze portate dai privati,

come causa principale dell’incapacità della Fed nella gestione della grande

depressione che colpì gli Stati Uniti tra la fine degli anni Venti e l’inizio degli

anni Trenta78

. Fu un’altra amministrazione democratica, quella di Roosevelt,

che avviò una nuova riforma. Nel 1933 fu emanato il Glass-Steagall Act, che

intervenne sugli istituti di credito ponendo una serie di limitazioni con lo scopo

di proteggere i consumatori da eventuali fallimenti. Del 1935 è il Banking Act,

questo provvedimento modificava radicalmente il vecchio sistema della Fed,

abrogando talune norme del vecchio Federal Reserve Act ed introducendone

73



2004, p.96 74

Ibidem 75


p.134 76



2004, p.97 77

S. BARONCELLI, La Banca centrale europea: profili giuridici e istituzionali. Un confronto

con il modello americano della Federal Reserve, Editore EPAP, Collana Edizioni accademiche,

Firenze, 2000, pp. 49 e ss. 78


p.134

87

altre79

. Le Federal Reserve Banks furono private di alcuni poteri e di alcune

funzioni che invece passarono al nuovo Board, il quale cambiò anche la

denominazione in Boards of governors of the Federal Reserve System, ovvero

Consiglio dei Governatori della Federal Reserve come ancora oggi è

chiamato80

. Fu modificata anche la composizione, nel senso che furono

eliminati i membri di diritto e per tutti fu prevista la nomina del Presidente

degli Stati Uniti con l’assenso del Senato. Il mandato fu allungato per tutti e

sette i componenti fino a quattordici anni, così da ridurre al minimo la

possibilità di influenze politiche o altre lobby81

. Inoltre, fu istituito un nuovo

organo chiamato Federal Open Market Committee, o più semplicemente

FOMC, il quale nelle intenzioni originali doveva fungere da raccordo tra il

Board e le Federal Reserve Banks. Il Comitato era costituito dai sette membri

del Consiglio dei Governatori e da cinque governatori delle banche centrali

regionali: in questi cinque era sempre presente quello del distretto di New

York, mentre gli altri partecipavano a rotazione82

. Il FOMC riceveva come

funzione principale quella di decidere l’esecuzione di alcuni tipi di operazioni

finanziarie che prima erano riservate alle banche regionali, come quelle che

riguardavano le transazioni dei titoli di stato. Nell’immediato l’impatto fu

limitato, ma nel lungo periodo questo tipo di operazioni divenne fondamentale

nella politica economica degli Stati Uniti, come degli altri Paesi d’altronde, ed

il FOMC assunse grande rilievo nel sistema83

. Le scelte attuate dal legislatore

americano nel 1935 si rivelarono molto lungimiranti: infatti il Federal Reserve

System è arrivato a noi sostanzialmente immutato da allora. Il sistema

americano è simile al SEBC nella misura in cui il centro decisionale, il Board

in questo caso, si ritrova privo di capacità operative, le quali sono invece

demandate alle banche centrali regionali che costituiscono l’area periferica. In

79



2004, p.99 80



2004, p.100 81

Ibidem 82




2004, p.100

88

particolare riveste una particolare importanza la Federal Reserve Bank of New

York, a ragione del ruolo rivestito dalla grande mela nei mercati finanziari

internazionali84

. Riguardo al servizio informazioni, invece, nella Fed questo è

sdoppiato: essendo presente sia a livello centrale presso il Consiglio dei

Governatori sia a livello periferico presso le banche centrali regionali85

. Il

confronto tra la BCE, l’Eurosistema ed il SEBC e la Fed risulta comunque

assai complicato86

. In primo luogo vi è una sostanziale differenza tra questi due

sistemi: data dal fatto che negli Stati Uniti è presente un forte potere politico

centrale, cosa che in Europa ancora non esiste87

. Anche se nominalmente

l’esecutivo non dovrebbe avere poteri rilevanti dal punto di vista monetario

neanche negli Stati Uniti, non si può negare che il Board sia nominato

direttamente dal Presidente, oltre al fatto che il Governo ha il potere di imporre

un indirizzo politico-economico specifico88

. Inoltre il mandato della Fed è

molto più vasto, soprattutto per il problema del potere politico centrale assente

in Europa, di quello del SEBC: mentre per l’organismo europeo i compiti si

limitano al mantenimento della stabilità della moneta, negli Stati Uniti è

previsto anche l’impegno a garantire la piena occupazione, la stabilità dei

prezzi e la stabilità dei tassi d’interesse su livelli bassi89

. La Fed, inoltre, ha

saputo instaurare, nonostante la rimarcata indipendenza, un rapporto di

collaborazione con il Congresso, soprattutto attraverso il funzionamento di una

serie di comitati90

. In Europa tutto ciò è al momento reso impossibile

dall’assenza di un potere legislativo centrale paragonabile al Congresso, infatti

il Parlamento europeo non ha poteri neanche comparabili a quelli della camera

americana91

. Infine, è da rimarcare l’assenza nel SEBC di un organo

paragonabile al FOMC, il quale nel corso dello scorso secolo si è rivelato il

84


Ibidem 86

Ibidem 87

Ibidem 88



2004, p.135 89

Ibidem 90

Ibidem 91

Ibidem

89

vero elemento propulsore ed unificatore della Fed92

. In conclusione si può dire

che le differenze sostanziali tra il Federal Reserve System of the United States

of America ed il Sistema Europeo delle Banche Centrali deriva soprattutto dal

diverso contesto politico in cui muovono93

. Il sistema europeo dovrà affrontare

nuove ed impegnative sfide nei prossimi anni se vorrà colmare il gap che lo

separa in modo inequivocabile da quello americano94

.

2.5 Un caso europeo: la Bundesbank

La dottrina europea è ormai da tempo concorde sul fatto che il SEBC sia

derivato direttamente dal sistema tedesco e che la Bundesbank abbia di fatto

influenzato il processo di integrazione economica e monetaria95

. Tuttavia lo

stesso processo evolutivo delle istituzioni economiche e finanziarie in

Germania è abbastanza travagliato. Nell’immediato secondo dopoguerra gli

Alleati imposero in Germania un sistema direttamente derivato dal Federal

Reserve System96

: vi era una struttura centrale chiamata Bank Deutscher

Länder, riproposizione del Board presente nella Fed, ed undici filiali a livello

regionale, sul modello delle Federal Reserve Banks97

.La Bank Deutscher

Länder aveva sede a Francoforte sul Meno ed iniziò ad operare dal 1 Marzo

1948: l’organo deliberativo era l’Ufficio dei direttori, composto dal Presidente,

dai presidenti delle banche centrali regionali e dal Presidente dell’Ufficio dei

dirigenti della banca dei Länder98

. Le banche regionali agivano come vere e

proprie banche centrali, godevano di ampia autonomia ed avevano diverse

92



2004, p.136 93

Ibidem 94

Ivi, p.137 95

R. BIFULCO, Bundesbank e Banche centrali dei Länder come modello del Sistema europeo

delle Banche centrali, in O. ROSELLI, Europa e Banche centrali, Edizioni Scientifiche

Italiane, Napoli, 2004, p.75 96

Ivi, pp.76-77 97


p.134 98



Italiane, Napoli, 2004, p.76

90

funzioni99

. Caratteristica di questo sistema è che fin dall’inizio sia le banche

regionali che quella centrale godettero di grande autonomia ed indipendenza

rispetto al potere politico100

. In questo periodo storico la Banca degli Stati

tedeschi, ovvero la Bank Deutscher Länder, risultò essere una sorta di filiale

sul piano giuridico delle banche regionali: queste, infatti, ne detenevano il

capitale e nominavano i dirigenti, oltre a comporre per intero l’Ufficio dei

direttori101

. Non possiamo parlare di una vera e propria banca centrale, bensì di

un luogo di confronto per le banche regionali102

. Questo sistema risultava

comunque figlio di un imposizione da parte degli Alleati, i quali nel 1948

occupavano ancora la Germania Occidentale. Nel 1957, due anni dopo aver

riottenuto la sovranità nazionale, la Repubblica Federale Tedesca decise di

riformare il sistema. Lo fece sostanzialmente unificando i due livelli e creando

la Deutsche Bundesbank: in questo modo il sistema risultò capovolto, non fu

più la banca centrale ad essere filiale di quelle regionali, ma le banche dei

Länder divennero amministrazioni di quella centrale103

. Tuttavia, vi era anche

la necessità di salvaguardare il principio federalista, così si decise che

comunque i vertici della Bundesbank dovevano essere scelti dai Länder104

.

L’indipendenza della Bundesbank dal potere politico fu sancita sia dalla

legislazione ordinaria sia da quella costituzionale, infatti l’art. 88 della

Costituzione tedesca oggi recita:

« La Federazione istituisce una banca valutaria e di emissione, come Banca federale.

Le sue funzioni e competenze possono essere trasferite, nel quadro dell'Unione

99




Ibidem 101


p.135 102

Ibidem 103




Ibidem

91

Europea, alla Banca Centrale Europea, che è indipendente ed è vincolata allo scopo

primario della sicurezza della stabilità dei prezzi.»105

.

Bisogna notare che la parte riguardante la Banca Centrale Europea è stata

inserita solo successivamente al Trattato di Maastricht, tuttavia il legislatore ha

voluto rimarcare l’indipendenza anche dell’istituto europeo oltre che al

compito principale della stabilità dei prezzi. L’indipendenza e la stabilità dei

prezzi sono proprio le caratteristiche fondamentali della Bundesbank e già da

questo si nota una certa vicinanza tra le due istituzioni106

. La riforma del 1957

ha ovviamente modificato anche l’organizzazione interna della Bundesbank.

Ad oggi l’organo più importante è il Consiglio bancario centrale, il quale è

composto dal Presidente e dal Vicepresidente della Banca, dai membri della

Direzione generale e dai Presidenti delle banche centrali dei Länder107

. Le sue

funzioni principali sono quelle di decidere la politica monetaria e di indicare le

direttive per l’amministrazione della Banca, inoltre in alcuni casi può emettere

istruzioni dirette agli altri organi di governo108

. La Direzione generale, invece,

pur condividendo con il Consiglio la natura di supremo organo federale

rappresenta l’organo esecutivo. Le sue funzioni sono quelle di dirigere ed

amministrare la Banca e da essa dipende l’amministrazione del personale109

. La

Direzione è composta dal Presidente e dal Vicepresidente, oltre che da altri sei

membri nominati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del

Governo110

. Il mandato dura da un minimo di cinque fino ad un massimo di

otto anni111

. Prima di proporre i nomi al Presidente della Repubblica, il

Governo deve verificare che si tratti di personalità dotate di specifiche

qualifiche professionali e deve sentire il parere del Consiglio bancario

105

P. BISCARETTI DI RUFFIA, Costituzioni straniere contemporanee, vol. I, Giuffré Editore,

1994 106




Ivi, p.85 108

Ibidem 109

Ibidem 110

Ivi, p.86 111

Ibidem

92

centrale112

. I membri della Direzione sono inamovibili se non per dimissioni

personali o per iniziativa promossa dal Consiglio, ciò è previsto per renderli

indipendenti in più possibile dalle pressioni politiche113

. La riforma del 1957 ha

allo stesso modo modificato anche l’organizzazione delle banche regionali.

Queste sono state trasformate in amministrazioni periferiche della Bundesbank

e sono chiamate Hauptverwaltung114

. Esse sono passate dalle undici iniziali a

nove e quindi non corrispondono più al numero dei Länder. Tuttavia

l’organizzazione prevista prevede che ogni Land abbia un rappresentante in

seno alla banca regionale di riferimento115

. Le banche regionali sono rette da

un Consiglio di amministrazione, detto Vorstand, composto dal Presidente, da

un Vicepresidente e nelle banche centrali che hanno competenza su tre Länder

da un secondo Vicepresidente, così che ogni Land possa avere un

rappresentante in seno al Consiglio116

. I presidenti sono nominati con decreto

del Presidente della Repubblica, su proposta del Bundestrat, ovvero la camera

delle autonomie tedesca detta anche Consiglio federale, che è a sua volta

vincolato alla proposta proveniente dagli organi esecutivi dei Länder in

questione117

. Il Bundestrat non può avanzare autonomamente delle proposte ma

può respingere quelle provenienti dal Governo del Land in questione118

. Questo

meccanismo serve ad affermare il principio del federalismo e ad impedire che

il Governo centrale possa assumere un potere eccessivo nella determinazione

dei membri del Consiglio bancario centrale119

. Nella nomina degli altri membri

dei Consigli di amministrazione invece il potere è esclusivo della Bundesbank,

in quanto la designazione è del Consiglio bancario centrale e la nomina è del

Presidente della Bundesbank120

.La banca centrale tedesca ha anche affrontato il

problema dei rapporti con il mondo bancario e finanziario. Sono stati creati

presso le banche regionali dei comitati, chiamati Beiräte, costituiti dai

112




Ibidem 114

Ibidem 115

Ivi, 87 116

Ibidem 117

Ibidem 118

Ibidem 119

Ivi, p.88 120

Ibidem

93

rappresentanti del mondo bancario, commerciale, industriale ed agricolo121

.

Questi comitati hanno una funzione consultiva obbligatoria presso i presidenti

delle banche dei Länder122

. I membri di questi comitati sono proposti dai

governi dei Länder competenti e sono poi nominati dal Presidente della

Bundesbank123

. In conclusione si può dire che la struttura della Bundesbank

tedesca riflette grosso modo quello che è l’ordinamento istituzionale dello

Stato tedesco: così come il Bundestrat, formato esclusivamente dai

rappresentanti dei Länder, partecipa al processo legislativo, le banche regionali

partecipano attraverso i loro presidenti alla funzione decisionale del Consiglio

bancario centrale. Inoltre, intervengono in varia misura nel processo della

scelta degli organi della Bundesbank il Presidente delle Repubblica, il

Bundestrat, il Governo ed i governi dei Länder: tutto ciò avviene per garantire

l’indipendenza della Bundesbank dagli influssi politici e delle lobby124

. Il

modello SEBC è senz’altro derivato da quello tedesco, non fosse altro per i

chiari riferimenti presenti in entrambi all’indipendenza dal potere politico ed

alla funzione di stabilità della moneta e per la somiglianza che vedremo

accomuna la Banca Centrale Europea e la Bundesbank. Tuttavia la questione

trasla inevitabilmente sugli sviluppi futuri che attendono l’Unione Europea,

quando finalmente la forma di stato sarà chiara anche la sua banca centrale

dovrà adattarsi di conseguenza. Ad oggi il carattere comune che accomuna la

Bundesbank ed il SEBC è probabilmente frutto della posizione dominante

assunta dalla Germania nel processo di integrazione europea125

.

121




Ibidem 123

Ibidem 124

Ivi, pp. 90-91 125

Ibidem

94

Capitolo III

La Banca Centrale Europea

3.1 Nascita ed evoluzione della Banca Centrale Europea

Il 7 Febbraio 1992 viene firmato a Maastricht il Trattato sull’Unione Europea,

entrato in vigore definitivamente il 1 Novembre 19931. Questo Trattato deriva

in gran parte dal lavoro della Commissione presieduta da Jaques Delors e

riprende le linee guida indicate nel suo Rapporto. Il nuovo Trattato stabilisce le

linee guida a cui i Paesi aderenti dovranno attenersi, tra queste vi sono i

parametri di convergenza e la costituzione di una nuova Banca Centrale

Europea con il compito di governare l’ECU2. Il Rapporto Delors ebbe il merito

di indicare la creazione di una base istituzionale, che sarebbe stata la Banca

Centrale Europea, e di una moneta unica, l’Euro, come base per la

realizzazione dell’unione monetaria3. Dal 1994 iniziò ad operare l’Istituto

Monetario Europeo. Questo istituto è il progenitore della Banca Centrale

Europea e fu creato come strumento utile al raggiungimento dell’unione

monetaria, esso segnava la strada per la nascita del Sistema Europeo delle

Banche Centrali e della moneta unica4. La decisione di procrastinare la nascita

definitiva della Banca Centrale Europea all’ultima fase prima dell’unione

monetaria risale alla Conferenza intergovernativa del 1990. Qui fu accettata

anche la bozza di statuto della nuova Banca centrale preparata dal Comitato dei

Governatori delle Banche centrali nazionali aderenti e queste proposte furono

inserite nel Trattato5. Nel 1997 durante il vertice di Amsterdam è adottato il

Patto di stabilità e crescita, già impostato ed approvato a Dublino nel Dicembre

1 L. GALANTINO, Diritto Comunitario del Lavoro, Giappichelli Editore, Torino, Decima

edizione aggiornata al 15 Luglio 2012, p. 10 2 A. DI CHIARA, L. SARNO, Dalla Banca d'Italia alla Banca Centrale Europea, Edizioni

Scientifiche Italiane, Napoli, 2001, p.24 3 F. PAPADIA, C. SANTINI, La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 1998, p.18



95

del 1996. Tale Patto aveva il fine dichiarato di impedire che i vari Paesi dopo

aver raggiunto gli obiettivi di convergenza dettati dal Trattato di Maastricht

fossero portati a discostarsene di nuovo, quindi erano stabiliti nuovi vincoli e

nuove sanzioni6. Il Patto di Stabilità affonda le sue radici nel periodo

immediatamente successivo alla firma del Trattato di Maastricht. In Danimarca

il referendum per la ratifica ebbe esito negativo, nel Settembre del 1992 la Lira

e la Sterlina furono a più riprese svalutate, così come lo Scudo portoghese, la

Peseta spagnola e la Sterlina irlandese. Ciò fu dovuto ad una forte crisi

economica che nell’Agosto del 1993 colpì anche il Franco. Il Sistema

Monetario Europeo si trovava così in crisi prima ancora di giungere a

compimento, ma i Paesi aderenti non si fermarono e proseguirono nella ratifica

del Trattato di Maastricht. Una volta raggiunta una certa stabilità si decise di

prendere provvedimenti per evitare nuove oscillazioni delle monete nell’ultima

e più delicata fase del passaggio all’Euro7. Il 1 Giugno 1998 nasce

definitivamente la Banca Centrale Europea, che prende il posto dell’Istituto

Monetario Europeo e diventa definitivamente operativa il 1 Gennaio 1999. Da

quest’ultima data tutte le funzioni di politica monetaria e del tasso di cambio

delle allora undici banche centrali nazionali sono state trasferite alla BCE8.

Inoltre, dal 1 Gennaio 1999 l’Euro ha sostituito l’ECU diventando così la

moneta unica europea9, almeno sui mercati finanziari. Il nuovo conio è entrato

effettivamente in circolazione il 1 Gennaio 200210

. Il Trattato di Lisbona,

entrato in vigore dal 1 Dicembre 2009, apporta alcune modifiche anche alla

Banca Centrale Europea. Quest’ultima fino a questo momento è stata

considerata un organismo comunitario sui generis, con il Trattato di Lisbona la

BCE è inserita tra le istituzioni dell’Unione11

.




Scientifiche Italiane, Napoli, 2001, p.26 9 Ibidem

10 Ibidem

11 F. PAPADIA, C. SANTINI, La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 1998, p.27

96

3.2 Come è organizzata

3.2.1 Il Consiglio direttivo

L’assetto istituzionale della Banca Centrale Europea può essere catalogato

come una piramide. Alla base troviamo le Banche centrali nazionali, salendo ci

imbattiamo nel Consiglio generale, poi nel Comitato esecutivo ed al vertice

troviamo il Consiglio direttivo12

. Quest’ultimo organo è individuato già dal

Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)13

nell’articolo 129,

vecchio articolo 107 del Trattato sulla Comunità Europea. Inoltre, il Consiglio

direttivo è affrontato nello specifico dall’art. 10 dello Statuto della Banca

centrale europea14

. In quest’organo siedono i membri del Comitato esecutivo

ed i governatori delle banche centrali nazionali dei Paesi facenti parte

dell’Eurosistema, quindi aderenti a pieno titolo all’Unione Monetaria Europea

e che adottano l’Euro come moneta unica15

.

« [...] Il consiglio direttivo comprende i membri del comitato esecutivo della BCE

nonché i governatori delle banche centrali nazionali.»16

Attualmente i membri sono ventisei, ovvero i diciotto governatori delle Banche

centrali nazionali e sei membri del Comitato esecutivo17

. Inizialmente

all’interno del Consiglio vigeva la regola che ogni membro aveva diritto ad un

voto. Con l’allargamento della zona euro e la conseguente crescita numerica

12

A. PALAZZO, I profili politici ed istituzionali della BCE e del SEBC, in O. ROSELLI,

Europa e banche centrali, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2004, p.48 13

Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri documenti dell'UE

considerati di dominio pubblico (http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2012.326.01.0001.01.ITA#C_2012326IT.01001301) 14

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema Europeo di

Banche Centrali e della Banca Centrale Europea,


A. MALATESTA, La Banca Centrale Europea, Giuffrè Editore, Milano, 2003, p.39 16

Art. 10.1 - Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema



Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Il Consiglio direttivo,

(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/govc/html/index.it.html)

97

del Consiglio stesso sono state apportate alcune modifiche a questo sistema di

votazione.

« Ogni membro del Consiglio direttivo ha diritto a un voto. A decorrere dalla data in

cui il numero dei membri del Consiglio direttivo ecceda 21, ciascun membro del

Comitato esecutivo ha diritto a un voto e il numero dei governatori con diritto di voto

è pari a 15.»18

.

I quindici diritti di voto sono stati attribuiti a tre gruppi di governatori: quattro

voti ad un gruppo di cinque, che si alterneranno a rotazione per pari periodi

temporali, otto voti ad un gruppo pari alla metà del totale dei governatori, tre

voti ai rimanenti. I gruppi sono costituiti in base a criteri economici, tanto è

vero che il primo vede raggruppate le cinque maggiori economie e poi a

diminuire19

. Il Consiglio direttivo ha sostanzialmente due funzioni: da un lato

adotta gli indirizzi e prende le decisioni al fine di assicurare lo svolgimento dei

compiti affidati al SEBC, dall’altro formula la politica monetaria per l’area

dell’euro20

. Il Consiglio è quindi l’organo decisionale che detta la linea politica

da seguire21

. Le decisioni sono prese nella maggior parte dei casi a

maggioranza semplice: ma in alcune circostanze, come talune decisioni di

carattere finanziario, lo Statuto prevede la ponderazione dei voti in base alle

quote di capitale sottoscritto per raggiungere una maggioranza qualificata. In

alcuni casi eccezionali, come le interferenze con la sfera di autonomia delle

Banche centrali nazionali, è prevista la maggioranza dei due terzi del

Consiglio22

. Alcuni autori hanno sottolineato il predominio numerico dei

Governatori delle Banche centrali nazionali nel Consiglio direttivo, deducendo

da ciò che la Banca Centrale Europea si riduca ad essere una controllata di

18

Art. 10.2 - Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema



Ibidem 20


p.164 21

Ibidem 22

A. MALATESTA, La Banca Centrale Europea, Giuffrè Editore, Milano, 2003, p.41

98

queste ultime23

. Questa tesi è suffragata dal confronto con la Federal Reserve,

dove il Consiglio dei Governatori ha ben sette voti da contrapporre ai cinque

delle Banche regionali. Oltre che dal confronto più diretto con la Bundesbank,

dove il Comitato esecutivo ha fino ad un massimo di otto voti contro i nove

delle banche centrali dei Land. La BCE si rivela essere ancora una volta più

vicina alla Bundesbank che alla Federal Reserve, ma simili confronti restano

comunque in parte viziati24

. Il vizio deriva in parte dal fatto che il Comitato

esecutivo, come si vedrà nel prossimo paragrafo, gode di poteri comunque

superiori rispetto al Board of Governors di Washington o al Vorstand di

Francoforte. Questi poteri maggiori causano un’influenza superiore da parte del

Comitato nei confronti delle Banche centrali nazionali, tale da determinare in

parte anche gli indirizzi. Inoltre è il Presidente a presiedere le riunioni ed in

caso di parità il suo voto è quello determinante25

. Infine, è il Comitato

esecutivo che prepara le riunioni del Consiglio direttivo26

.

« Nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti

dai trattati e dallo statuto del SEBC e della BCE, né la Banca centrale europea né una

banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono

sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi

dell'Unione, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le

istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione nonché i governi degli Stati membri

s’impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli

organi decisionali della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali

nell'assolvimento dei loro compiti.»27

.

L’art. 130 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea è fondamentale

per affermare un altro principio, ovvero l’autonomia decisionale della BCE. I

Governatori sono per loro stessa natura sia rappresentanti degli interessi delle

23


p.166 24

Ivi, pp. 166-167 25

Ivi, p.168 26

Ibidem 27

Art. 130 TFUE - Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri

documenti dell'UE considerati di dominio pubblico, (http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2012.326.01.0001.01.ITA#C_2012326IT.01001301)

99

Banche centrali nazionali sia rappresentanti dell’interesse comune. Tuttavia

dinanzi all’interno del Consiglio direttivo essi sono vincolati esclusivamente

agli obiettivi sovranazionali che la BCE persegue28

. Per garantire

l’indipendenza dei Governatori nella loro funzione di membri del Consiglio

direttivo i verbali delle riunioni non sono pubblicati ed è previsto il più stretto

riserbo29

. Tuttavia, dopo la prima riunione del mese, solitamente ne sono

previste due, le decisioni prese in modo collegiale sono spiegate in conferenza

stampa dal Presidente della BCE, assistito dal Vicepresidente30

.

3.2.2 Il Comitato esecutivo

Così come il Consiglio direttivo, anche il Comitato esecutivo trova il suo

fondamento giuridico nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, in

particolare all’art. 28331

. Il Comitato è composto da sei membri: il Presidente,

in Vicepresidente e quattro commissari, nominati per un mandato non

rinnovabile di otto anni32

.

«Il comitato esecutivo comprende il presidente, il vicepresidente e quattro altri

membri»33

.

Il compito principale del Comitato è quello di tradurre in pratica le linee guida

politiche decise dal Consiglio direttivo, attraverso soprattutto l’emanazione di

istruzioni destinate alle Banche centrali nazionali, che costituiscono il braccio

operativo del SEBC e quindi della BCE34

. Inoltre, il Comitato è responsabile

28


p.171 29

Ivi, p.172 30

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Il Consiglio direttivo,

(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/govc/html/index.it.html) 31

Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri documenti dell'UE

considerati di dominio pubblico (http://eur-lex.europa.eu/legal-


A. MORSELLI, Nascita ed evoluzione della Banca centrale europea, Città aperta edizioni,

Troina (EN), 2009, p.84 33

Art.11.1, Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema



O. ROSELLI, Europa e banche centrali, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2004, p.47

100

degli affari correnti della BCE, compito molto delicato in quanto in esso è

racchiusa la gestione della politica monetaria. Quest’ultimo compito richiede

un’adeguata tempestività delle decisioni, soprattutto quando non è possibile

convocare in tempi brevi il Consiglio direttivo: tutto ciò ha portato a prevedere

un regolamento interno che prevede addirittura la possibilità di riunire il

Comitato in teleconferenza35

. Questi compiti hanno portato alcuni studiosi a

definire il Comitato esecutivo come «L’esecutivo monetario europeo»36

.

Inoltre, il Comitato per ottemperare a tutti i compiti è collegato e sovraordinato

a tutte le unità amministrative della BCE e può emettere circolari37

. I membri

del Comitato sono scelti «tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza

professionale nel settore monetario o bancario, di comune accordo dai governi degli

Stati membri, a livello di capi di Stato o di governo, su raccomandazione del Consiglio

previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo»38

. Questa

procedura rispecchia l’importanza che quest’organo riveste a livello

dell’Unione. Se da un lato risulta lampante l’assenza dal processo di nomina

dell’organo che per la sua stessa essenza rappresenta gli interessi

sovranazionali, ovvero la Commissione, dall’altro il Comitato risulta essere

l’unica istituzione a livello europeo in cui non tutti gli Stati membri hanno il

diritto di far sedere un proprio cittadino39

. Una scelta che potrebbe apparire

ambigua, ma che probabilmente serve a bilanciare gli interessi nazionali con

quelli collettivi dell’Unione. Tanto è vero che la nomina è fatta da un organo

collegiale che è simile al Consiglio europeo, con la sola differenza che non vi

siede alcun rappresentante della Commissione. D’altra parte è stata prevista la

carica più lunga tra tutte quelle esistenti a livello dell’Unione Europea, ovvero

otto anni, e non rinnovabile per i membri del Comitato: così da garantire

l’indipendenza assoluta nel loro operato40

. Il Comitato esecutivo è in definitiva

35


p.161 36

Ibidem, cfr. M. SELMAYR, Die Wirtschafts und Wahrungsunion als Rechtsgemeinschaft,

Aor, 1999, pp. 353, 357 37

Ibidem 38

Art. 11.2, Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema




Ivi, p.47

101

un organo dal carattere sovranazionale, che vuole essere scevro da influenze

nazionali o comunitarie.

« Ogni membro del comitato esecutivo presente ha diritto di voto e dispone a tal fine

di un voto. Salvo diverse disposizioni, il comitato esecutivo delibera a maggioranza

semplice dei votanti. In caso di parità, prevale il voto del presidente»41

.

La procedura di voto è molto più semplice rispetto al Consiglio direttivo, è

previsto un voto per ogni membro con prevalenza del voto del Presidente in

caso di parità. Inoltre, per il momento non c’è traccia né nei Trattati, né nello

Statuto, né tantomeno nei regolamenti interni delle «diverse disposizioni» di

cui si parla nell’articolo 11.542

. Nel raffronto con la Federal Reserve il

Comitato esecutivo si differenzia poiché in quest’ultima l’organo centrale si

limita a dettare gli indirizzi di politica monetaria senza essere dotato degli

strumenti per attuarli. Il Comitato, invece, essendo un organo prettamente

amministrativo ha gli strumenti per dettare istruzioni dettagliate alle Banche

centrali nazionali, mentre le Reserve Banks statunitensi godono della più

assoluta autonomia nella scelta degli strumenti di politica monetaria.

«Al comitato esecutivo possono inoltre essere delegati taluni poteri quando lo decide il

Consiglio direttivo»43

.

Il Consiglio direttivo può delegare alcune funzioni al Comitato esecutivo,

questo lascia aperti diversi spiragli per quanto riguarda gli sviluppi futuri di

quest’organo che sembra destinato ad acquistare sempre più peso all’interno

della Banca centrale europea44

.

41

Art. 11.5, Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema








102

3.2.3 Il Consiglio generale

Quando è stato stipulato il Trattato di Maastricht già era chiaro che non tutti gli

Stati membri avrebbero preso parte all’Unione monetaria, così oltre a

prevedere un apposito ―Statuto in deroga‖, fu prevista anche un’istituzione ad

hoc che potesse permettere di regolare le relazioni anche con questi Paesi45

. Le

tesi erano principalmente due: una temeva il pericolo di un’Europa a due

velocità dopo l’entrata in vigore dell’UEM, mentre l’altra paventava il rischio

di una fin troppo stringente interferenza degli Stati non aderenti rispetto alla

politica monetaria comune. Tra le alternative di integrare ugualmente gli Stati

non aderenti e quella di tenerli fuori, si scelse di raggiungere un compromesso,

creando un terzo organo dotato di poteri minori e non decisionali, ma dove

siedono tutti i governatori delle Banche centrali dell’Unione Europea46

.

«Fatto salvo l'articolo 107, paragrafo 3, del trattato, il consiglio generale è costituito

come terzo organo decisionale della BCE»47

.

Il Consiglio generale è quindi considerato dallo Statuto il terzo organo

decisionale, anche se non possiede veri poteri decisionali. Sarebbe più giusto

considerare il Consiglio generale come un organo un organo di transizione:

infatti esso svolge i compiti che in precedenza erano affidati all’Istituto

monetario europeo. Queste funzioni sono state assunte dalla BCE nella terza

fase dell’UEM poiché non tutti i Paesi membri dell’Unione hanno aderito alla

moneta unica48

.

«Se e fintantoché vi sono Stati membri con deroga e fatto salvo l'articolo 129,

paragrafo 1, il consiglio generale della Banca centrale europea di cui all'articolo 44

45


Ivi, p.50 47





Troina (EN), 2009, p.85

103

dello statuto del SEBC e della BCE sarà costituito in quanto terzo organo decisionale

della Banca centrale europea.»49

.

Il Consiglio generale è composto da tutti i governatori delle Banche centrali

nazionali dei Paesi membri dell’Unione Europea, sia dai diciotto che

appartengono all’area euro che dai dieci che ancora non hanno aderito. Inoltre,

il Consiglio comprende il Presidente della BCE ed il Vicepresidente, mentre gli

altri membri del Comitato esecutivo, il Presidente del Consiglio dell’UE e un

membro della Commissione europea possono partecipare alle riunioni senza

diritto di voto50

.

«Il consiglio generale comprende il presidente e il vicepresidente della BCE e i

governatori delle banche centrali nazionali. Gli altri membri del comitato esecutivo

possono partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni del consiglio generale.»51

.

Le maggiori responsabilità del Consiglio generale sono quelle che

precedentemente facevano capo all’Istituto Monetario Europeo, in particolare

spetta al Consiglio seguire la convergenza macroeconomica degli Stati membri

che non hanno aderito all’euro52

. Gli altri compiti sono per lo più di natura

consultiva, dove il Consiglio generale va ad affiancare il Consiglio direttivo ed

il Comitato esecutivo ma senza alcun potere decisionale53

. Alcune funzioni del

Consiglio generale riguardano la raccolta di informazioni statistiche, la

redazione del Rapporto annuale della BCE ed una forma di supervisione nella

gestione del personale54

. Il regolamento interno della BCE ha specificato che il

Consiglio generale può presentare osservazioni non vincolanti55

. In

conclusione si può affermare che il Consiglio generale è l’organo di

49

Art. 141.1 TFUE, Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri

documenti dell'UE considerati di dominio pubblico (http://eur-lex.europa.eu/legal-


C. ZILIOLI, M. SELMAYR, La Banca centrale europea, Giuffrè editore, Milano, 2007, p.49 51




C. ZILIOLI, M. SELMAYR, La Banca centrale europea, Giuffrè editore, Milano, 2007, p.49 53


Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Il Consiglio generale,

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/genc/html/index.it.html) 55


104

collaborazione e collegamento che permette i rapporti tra le Banche centrali

nazionali dei Paesi della zona euro e dei Paesi non aderenti, ma comunque ad

esso non spetta alcun potere decisionale, bensì solo poteri consultivi56

.

3.3 Il problema dell’indipendenza

Uno dei maggiori problemi riscontrati nel corso degli anni dal punto di vista

istituzionale nella Banca Centrale Europea è stato quello dell’indipendenza dei

poteri decisionali. La credibilità dell’istituzione dipende dalla sua capacità di

agire in modo indipendente, prendendo delle decisioni, per raggiungere gli

obiettivi prefissati57

. L’obiettivo sancito dal Trattato è quello della stabilità dei

prezzi, per raggiungere il quale la BCE ha a disposizione una discreta varietà di

strumenti economici di politica monetaria. La BCE non è quindi sottoposta né

ai governi, né tantomeno alle Banche centrali nazionali58

. Tuttavia, queste

ultime sono le sottoscrittrici del capitale della BCE e quindi le azioniste.

«Il capitale della BCE, che diventa operativo al momento della sua istituzione, è di 5

000 milioni di ECU. Il capitale può essere aumentato per ammontari eventualmente

determinati dal Consiglio direttivo»59

.

Ad oggi, dopo diverse variazioni dovute all’ingresso di nuovi Stati membri

nell’Unione e quindi di nuove Banche centrali nazionali nella BCE, il capitale

ammonta a 10.825.007.069,61 euro. Le quote di partecipazione al capitale sono

calcolate proporzionalmente alla popolazione totale ed al prodotto interno

lordo dei vari Stati membri. Le quote sono modificate ogni qual volta che un

56


Troina (EN), 2009, p.85 57

T. PADOA SCHIOPPA, L'Euro e la sua Banca Centrale, Il Mulino, Bologna 2004, p.56 58


Troina (EN), 2009, p.93 59




105

nuovo Stato membro entra nell’Unione, oppure ogni cinque anni sulla base dei

dati forniti dalla Commissione. Le quote, ad oggi, sono così divise60

:

Partecipante Quote (in %)

Nationale Bank van België/Banque Nationale de Belgique

(Belgio)

Deutsche Bundesbank (Germania)

Eesti Pank (Estonia)

Bank Ceannais na hÉireann/ Central Bank of Ireland (Irlanda)

Bank of Greece (Grecia)

Banco de España (Spagna)

Banque de France (Francia)

Banca d’Italia (Italia)

Central Bank of Cyprus (Cipro)

Latvijas Banka (Lettonia)

Banque centrale du Luxembourg (Lussemburgo)

Bank Ċentrali ta’ Malta/Central Bank of Malta (Malta)

De Nederlandsche Bank (Paesi Bassi)

Oesterreichische Nationalbank (Austria)

Banco de Portugal (Portogallo)

Banka Slovenije (Slovenia)

Národná banka Slovenska (Slovacchia)

Suomen Pankki - Finlands Bank (Finlandia)

Българска народна банка (Banca nazionale di Bulgaria)

(Bulgaria)

Česká národní banka (Repubblica Ceca)

Danmarks Nationalbank (Danimarca)

Hrvatska narodna banka (Croazia)

Lietuvos bankas (Lituania)

Magyar Nemzeti Bank (Ungheria)

Narodowy Bank Polski (Polonia)

Banca Naţională a României (Romania)

2,48

17,99

0,19

1,16

2,03

8,84

14,18

12,31

0,15

0,28

0,20

0,07

4,00

1,96

1,74

0,35

0,77

1,26

0,86

1,61

1,49

0,60

0,41

1,38

5,12

2,60

60

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Organizzazione, Sottoscrizione del capitale

(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.it.html)

106

Sveriges riksbank (Svezia)

Bank of England (Regno Unito)

2,27

13,67

La diversa percentuale nel possesso delle quote non dà diritto ad un potere più

grande o più piccolo all’interno degli organi decisionali, bensì ad una diversa

ripartizione degli utili o, nel caso, della riparazione delle perdite.

« Il profitto netto della BCE deve essere trasferito nell'ordine seguente:

a) un importo stabilito dal Consiglio direttivo, che non può superare il 20% del

profitto netto, viene trasferito al fondo di riserva

generale entro un limite pari al 100% del capitale;

b) il rimanente profitto netto viene distribuito ai detentori di quote della BCE in

proporzione alle quote sottoscritte.

Qualora la BCE subisca una perdita, essa viene coperta dal fondo di riserva generale

della BCE, e se necessario, previa decisione del consiglio direttivo, dal reddito

monetario dell'esercizio finanziario pertinente in proporzione e nei limiti degli importi

ripartiti tra le banche centrali nazionali conformemente all'articolo 32, paragrafo 5. »61

.

La BCE è quindi sostanzialmente indipendente anche dalle Banche centrali

nazionali che hanno sottoscritto il suo capitale. L’indipendenza della BCE

risale fino ai lavori del Comitato Delors, che aveva individuato questa

caratteristica come fondamentale62

. Per rimarcare questo concetto è stato

inserito anche un apposito articolo nello Statuto intitolato, per l’appunto,

«Indipendenza»:

«[...] nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti

dal trattato e dal presente statuto, né la BCE, né una banca centrale nazionale, né un

membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle

istituzioni o dagli organi comunitari, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi

altro organismo. Le istituzioni e gli organi comunitari nonché i governi degli Stati

61





Troina (EN), 2009, p.94

107

membri s’impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i

membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali

nell'assolvimento dei loro compiti.»63

.

Questa disposizione sancisce chiaramente l’indipendenza politica della BCE

dalle altre istituzioni dell’Unione e dai governi degli Stati membri64

. Nel

Trattato sono presenti altri due principi importanti che sanciscono in modo

sostanziale l’indipendenza della Banca Centrale: il primo è che il Consiglio

decide a maggioranza semplice, il secondo è che ogni membro del Consiglio ha

diritto ad un voto. Potrebbero sembrare due principi abbastanza banali, tuttavia

se contestualizzati all’interno dell’Unione Europea il giudizio cambia in modo

sostanziale. Infatti, all’interno delle istituzioni europee prevalgono ancora in

modo netto gli interessi nazionali, ciò è dimostrato dal ruolo tutto sommato

periferico svolto da Parlamento europeo e Commissione se paragonato a quello

del Consiglio europeo. Il principio maggioritario affermato all’interno della

BCE segna invece lo spartiacque tra un accordo occasionale ed una vera

Unione65

. Ulteriore sintomo di indipendenza deriva si evince dalla gestione

finanziaria della BCE, la quale è tenuta distinta da quella dell’Unione: infatti,

la Banca centrale dispone di un bilancio proprio66

. Da questo punto di vista

bisogna anche precisare che la BCE non può concedere prestiti agli organi

dell’Unione né agli Stati membri o agli enti pubblici di tali Stati. Anche dal

punto di vista tecnico la BCE dispone sia delle competenze necessarie, sia

degli strumenti adatti per condurre la politica monetaria in modo efficiente e

non ha bisogno di far ricorso a nessun’altra istituzione europea. La BCE può

adottare regolamenti vincolanti nell’esercizio delle proprie funzioni67

.

63







O. ROSELLI, Europa e banche centrali, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2004, pp.52-

53 67

F. PAPADIA, C. SANTINI, La Banca centrale europea, Il Mulino, Bologna, 1998, pp.32-34

108

3.4 La Governance

L’analisi della classe dirigente che ha guidato in la Banca centrale europea in

questi suoi primi anni di vita deve necessariamente essere accompagnata da

due premesse. In primo luogo, la composizione stessa dell’organo al vertice

della piramide decisionale, ovvero il Consiglio direttivo, suggerisce che la

governance della BCE sia strettamente legata alle classi dirigenti delle varie

Banche centrali nazionali. Infatti, sono i Governatori delle Banche centrali

nazionali a rappresentare la maggioranza nel Consiglio. La seconda

considerazione è quindi conseguente: gli unici dirigenti prettamente

riconducibili alla BCE sono quelli che siedono, o hanno seduto, nel Comitato

esecutivo. Dal 1998, anno in cui si è insediato il primo Comitato esecutivo, si

sono succeduti diciannove membri68

. Il primo mandato ha visto come

Presidente, del Comitato e quindi della BCE, l’olandese Wim Duisenberg,

come Vicepresidente il francese Christian Noyer e come altri membri il tedesco

Otmar Issing, l’italiano Tommaso Padoa-Schioppa, lo spagnolo Eugenio

Domingo Solans e la finlandese Sirkka Hämäläinen-Lindfors69

. Nel 2002 si è

avuto un primo cambio, quando il francese Noyer è stato sostituito alla

vicepresidenza dal greco Lucas Papademos. L’anno successivo è cambiata

anche la componente femminile del gruppo, quando la finlandese Hämäläinen-

Lindfors è stata sostituita dall’austriaca Gertrude Tumpel-Gugerell. Nello

stesso anno è terminata anche la presidenza di Duisenberg70

. La formazione di

questa prima classe dirigente della BCE è piuttosto eterogenea. Issing è

laureato in economia ed ha ottenuto anche un dottorato nella stessa materia

presso l’Università di Würzburg, nel corso della sua carriera è stato professore

in diverse università tedesche e nel 1990 è diventato membro del Consiglio di

amministrazione della Deutsche Bundesbank71

. Tommaso Padoa-Schioppa ha

conseguito una laurea in economia all'Università Bocconi di Milano ed ha

68

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Il Comitato esecutivo,

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/eb/html/index.it.html) 69

Ibidem 70

Ibidem 71

Otmar Issing, Sito ufficiale del The Center for Financial Studies, Goethe University

Frankfurt’s House of Finance [EN] (https://www.ifk-cfs.de/about--president.html)

109

ottenuto un Master in economia dal MIT di Boston, anche lui come Issing ha

lavorato presso la Banca centrale nazionale, ovvero la Banca d'Italia,

raggiungendo il titolo di responsabile della divisione mercati monetari del

dipartimento di ricerca72

. Si discosta dal tipo di formazione dell’italiano e del

tedesco quella dello spagnolo Eugenio Domingo Solans, non tanto per la laurea

in economica, conseguita a Barcellona, o per il dottorato, conseguito presso

l'Università autonoma di Madrid, quanto perché lui non ha mai lavorato

all'interno della Banca centrale spagnola. Solans proveniva dall’ambiente

accademico come Issing ed era titolare della cattedra di Finanza Pubblica

all’UAM al momento della sua nomina al Comitato esecutivo della BCE73

.

Wim Duisenberg è stato il primo presidente della BCE. Ha conseguito la laurea

in Economia all'Università di Groninga ed il dottorato nella stessa materia. Ha

lavorato per la Divisione europea del Fondo Monetario Internazionale, quindi

possedeva già esperienze a livello di organizzazioni internazionali al momento

del suo ingresso nella BCE. Nel corso della sua carriera ha lavorato anche alla

Banca centrale olandese, è stato professore di Macroeconomia all'Università di

Amsterdam ed ha ricoperto il ruolo di Ministro delle Finanze del suo Paese.

Inoltre ha seduto nel parlamento olandese ed ha avuto esperienze anche come

dirigente di banche private, come la Rabobank74

. Sirkka Hämäläinen-Lindfors

è tra le più significative figure dell'economia finlandese, laureata in Scienze

economiche è stata la prima donna membro del comitato esecutivo della Banca

centrale finlandese e la prima Governatrice donna della stessa. Inoltre, è stata

anche la prima donna a sedere nel Comitato esecutivo della BCE75

. Christian

Noyer è stato il primo Vicepresidente della BCE. La sua formazione è

differente rispetto a quella dei suoi colleghi, poiché è laureato in

Giurisprudenza presso l’Università di Rennes ed ha conseguito il diploma

presso il prestigiosissimo Istituto di Studi Politici di Parigi e poi presso

72

Tommaso Padoa-Schioppa, Sito personale di Tommaso Padoa-Schioppa,

(http://www.tommasopadoaschioppa.eu/biografia) 73

Eugenio Domingo Solans, Sito El Mundo, [ES]

(http://www.elmundo.es/elmundo/2004/11/09/obituarios/1100033645.html) 74

Wim Duisenberg, Sito ufficiale della Banca Centrale Slovacca, Narodna Banka Slovenska,

[SL] (http://www.nbs.sk/_img/Documents/BIATEC/BIA05_04/6_11.pdf) 75

Sirkka Hämäläinen, Sito ufficiale KONE Corporation, [EN]

(http://www.kone.com/en/company/organization/management/board-of-directors/)

110

l’altrettanto prestigiosa École nationale d'administration76

. Il suo successore

alla vicepresidenza, il greco Lucas Papademos, presenta la particolarità che è

stato l’unico alto dirigente della BCE ad aver successivamente ricoperto anche

la carica di Primo Ministro del suo Paese. Inoltre, Papademos presenta una

formazione accademica assolutamente unica all'interno della classe dirigente

della BCE: ha studiato al Massachusetts Institute of Technology di Boston,

ottenendo una laurea in fisica, un master in ingegneria elettrica e un dottorato

in economia. Papademos nel corso della sua carriera è stato professore

universitario presso la Columbia University ed ha lavorato per la Banca della

Riserva Federale di Boston, esperienza anche quest’unica rispetto ai suoi

colleghi. Come molti suoi colleghi del Comitato esecutivo della BCE, invece,

ha avuto una lunga carriera presso la Banca centrale della Grecia, di cui è stato

anche Governatore. Nel 2011 ha giurato come capo del governo transitorio che

aveva il compito di traghettare la Grecia fuori dalla crisi economica che la

stava dilaniando77

. È molto interessante notare come la scelta sia ricaduta su un

esponente della tecnocrazia più pura, esperto sia in tema di istituzioni

economiche europee sia con esperienze oltreoceano. Nel 2003 Win Duisenberg

annunciò le dimissioni in occasione del suo sessantottesimo compleanno. Dal

primo Novembre dello stesso anno gli subentrò nella carica di presidente il

francese Jean-Claude Trichet. A tal proposito bisogna notare come da circa un

anno, ovvero dalle dimissioni di Noyer, mancava un francese all’interno del

Comitato. Dal 2004 iniziò un processo di sostituzione dei membri del

Comitato, in parte per dimissioni ed in parte perché giunsero alla scadenza

naturale del mandato. Nel 2004 Solans fu sostituito dal connazionale José M.

González-Páramo, nel 2005 Lorenzo Bini Smaghi è subentrato a Tommaso

Padoa-Schioppa e nel 2006 il tedesco Jürgen Stark è succeduto ad Issing. Nel

2010 è scaduto il mandato di Papademos, il quale è stato sostituito alla

vicepresidenza dal portoghese Vítor Manuel Ribeiro Constancio. Nel 2011 è

giunto a scadenza anche il mandato dell’austriaca Gertrude Tumpel-Gugerell,

76

Christian Noyer, Sito ufficiale della Banca Centrale Francese, Banque de France, [FR]

(https://www.banque-france.fr/la-banque-de-france/organisation/organigramme/christian-

noyer.html) 77

Lucas Papademos, Sito ufficiale della BBC, [EN] (http://www.bbc.co.uk/news/world-

europe-15643454)

111

al cui posto è stato designato Peter Praet, belga dalle origini tedesche. Nello

stesso anno Jean-Claude Trichet ha passato le consegne al suo successore

Mario Draghi, che è stato quindi il terzo presidente della BCE ed è ancora in

carica. L’anno successivo Stark è stato sostituito dal connazionale Asmussen

nel Comitato, Lorenzo Bini Smaghi dal francese Benoît Coeuré e González-

Páramo ha lasciato il suo posto al lussemburghese Yves Mersch. Fin dalla fine

del mandato dell’austriaca Tumpel-Gugerell era mancata all’interno del

Comitato la componente femminile. Questo deficit è stato risolto nel Gennaio

del 2014, quando la tedesca Sabine Lautenschläger ha sostituito il connazionale

Jörg Asmussen. Anche in questo caso la formazione dei vari membri del

Comitato è abbastanza omogenea. Lorenzo Bini Smaghi ha conseguito una

laurea in economia presso l'Università Cattolica di Lovanio in Belgio, Master

of Arts in economia presso la University of Southern California, una laurea in

scienze politiche presso l'Università di Bologna, ed un PhD presso l'Università

di Chicago. Dopo la straordinaria carriera accademica è giunto fino ai vertici

del Servizio studi della Banca d'Italia78

. José M. González-Páramo ha

conseguito laurea e master in economia presso la Columbia University, mentre

il dottorato, sempre in economia, lo ha conseguito presso l'Università

Complutense di Madrid. Egli è entrato a far parte del mondo accademico

insegnando economia presso l'UCM, inoltre ha collaborato come consigliere

con varie istituzioni pubbliche e private, tra cui la Banca Centrale Spagnola, la

Commissione europea ed il Fondo monetario internazionale79

. Jean Claude

Trichet rappresenta una delle eccezioni dal punto di vista della formazione.

L'ex Presidente della BCE ha studiato ingegneria presso l'École des Mines de

Nancy. Successivamente ha conseguito i diplomi presso l'Institut d'Etudes

Politiques e presso l'École nationale d'administration. Prima di diventare

Presidente della BCE, Trichet è stato il Governatore della Banca centrale

78

Lorenzo Bini Smaghi, Sito personale di Lorenzo Bini Smaghi,

(http://www.lorenzobinismaghi.com/) 79

José M. González-Páramo, Sito ufficiale della IESE Business School University of Navarra,

[EN] (http://www.iese.edu/en/faculty-research/professors/faculty-directory/jose-manuel-

gonzalez-paramo/)

112

francese80

. L'austriaca Gertrude Tumpel-Gugerell ha invece conseguito una

formazione allineata con quella dei suoi colleghi. Ha studiato economia a

Vienna ed ha lavorato presso la Banca nazionale austriaca, oltre a collaborare

con alcuni gruppi bancari privati del suo Paese81

. Jürgen Stark si è laureato in

economia presso l'Università di Tubinga dove ha conseguito anche il dottorato.

Ha rivestito alcuni importanti ruoli presso il Ministero delle Finanze della

Repubblica Federale Tedesca ed è stato Vicepresidente della Bundesbank82

. In

un intervista ha dichiarato di aver partecipato alle proteste contro la guerra in

Vietnam durante i suoi anni all’Università: «Noi tutti avevano idee rivoluzionarie

su ciò che era giusto. Ma questo è un episodio che risale ai tempi dei miei studi. Poi

sono cambiato.»83

. Del Presidente Mario Draghi si è già parlato nel primo

capitolo essendo stato anche Governatore della Banca d’Italia84

, tuttavia basti

ricordare che anch’egli ha avuto una formazione omogenea con gli altri

membri del Comitato: laurea in economia presso l’Università La Sapienza di

Roma, master presso il Massachusetts Institute of Technology ed esperienza

presso la Banca centrale nazionale, nel suo caso addirittura da Governatore85

.

Vítor Manuel Ribeiro Constancio si differenzia dagli altri membri del Comitato

non tanto per la formazione accademica, infatti anche lui ha conseguito una

laurea in economia presso l’ateneo di Lisbona, quanto per la carriera politica

che ha preceduto la sua nomina. Constancio è stato candidato premier in

Portogallo, oltre ad essere stato varie volte eletto parlamentare e Ministro del

Bilancio. Non si discosta invece per quanto riguarda l’esperienza presso la

80

Jean Claude Trichet, Sito ufficiale dell'Airbus-group, [EN] (http://www.airbus-

group.com/airbusgroup/int/en/our-company/our-governance/board-of-

directors/members_new/trichet.html) 81

Gertrude Tumpel-Gugerell, Sito ufficiale dell'Austrian Institute of economic research, [DE]

(http://www.wifo.ac.at/jart/prj3/wifo/resources/person_dokument/person_dokument.jart?perso

nenid=2684&contenttypeid=1&sprachid=2&mime_type=application/pdf) 82

Jürgen Stark, Sito ufficiale della Credit Suisse, [EN] (https://www.credit-

suisse.com/sites/conferences/aic/en/agenda/keynote-speakers/jurgen-stark.html) 83

Sito ufficiale del Financial Times, edizione del 16 Ottobre 2009, [EN]

(http://www.ft.com/cms/s/a1f15ba0-b92c-11de-98ee-00144feab49a) 84

Cfr. 1.5.1 85

Mario Draghi, Sito ufficiale della Banca d'Italia,

(http://www.bancaditalia.it/bancaditalia/storia/governatori/governatore)

113

Banca centrale nazionale, di cui è stato anche Governatore86

. Benoît Coeuré,

invece, si differenzia dal punto di vista della formazione. Egli è laureato in

Scienze statistiche e dell'amministrazione economica ed ha conseguito un

Master in Analisi Economica e Politica. Dal punto di vista professionale ha

collaborato con vari istituti di consulenza finanziaria, oltre che con il Ministero

del Tesoro francese87

. Peter Praet è belga, tuttavia ha origini tedesche essendo

sua madre di quella nazione. La sua formazione è comunque avvenuta in

Belgio, essendosi laureato in economia presso l'Università di Bruxelles, dove

ha anche conseguito un master ed un dottorato nella stessa materia88

. Jörg

Asmussen ha una carriera politica notevole alle spalle: è iscritto al Partito

Socialdemocratico tedesco ed è stato Viceministro dell'Economia in Germania.

Si è laureato in economia a Bonn, ma ha conseguito un master in Business

Administration a Milano, presso l'Università Bocconi89

. Di formazione non

omogenea è Yves Mersch, il quale ha affrontato un percorso formativo di tipo

giuridico, essendosi laureato in Giurisprudenza a Parigi ed avendo conseguito

un Master in Scienze Politiche sempre nella capitale francese. Tuttavia, dal

punto di vista professionale Mersch non si discosta dai suoi colleghi, essendo

stato in passato Governatore della Banca centrale del Lussemburgo90

. Anche la

tedesca Sabine Lautenschläger ha una formazione giuridica, avendo conseguito

una laurea in giurisprudenza presso l’Università di Bonn, ed anche lei ha fatto

parte della Banca centrale nazionale del suo Paese, essendo stata

Vicepresidente della Bundesbank91

. Come si evince, dunque, i profili dei

diciannove membri che si sono alternati nel Comitato esecutivo della BCE

86

Vítor Manuel Ribeiro Constancio, Sito ufficiale della Banca del Portogallo, [EN]

(http://www.bportugal.pt/en-

US/OBancoeoEurosistema/Historia/Pages/Antigosgovernadores.aspx?pagenr=1) 87

Benoît Coeuré, Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, [EN]

(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/html/cvcoeure.it.html) 88

Peter Praet, Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, [EN],

(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/html/cvpraet.it.html) 89

Jörg Asmussen, Sito ufficiale del Ministero del Lavoro e degli Affari Sociali della

Repubblica Federale Tedesca, [EN] (http://www.bmas.de/EN/Ministry/Political-Staff/joerg-

asmussen-CV.html) 90

Yves Mersch, Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, [EN],

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/html/cvmersch.it.html) 91

Sabine Lautenschläger, Sito ufficiale della Banca centrale tedesca, [DE]

(http://www.bundesbank.de/Navigation/DE/Bundesbank/Aufgaben_und_Organisation/Vorstan

d/Sabine_Lautenschlaeger/sabine_lautenschlaeger.html)

114

sono per la maggior parte simili. La riflessione più immediata da fare riguarda

l’equilibrio geografico: almeno un tedesco, un italiano ed un francese sono

sempre stati presenti nel Comitato, tranne il breve periodo del passaggio di

consegne tra Duisenberg e Trichet. La Germania ha avuto ben quattro

rappresentanti, l’Italia e la Francia tre, la Spagna due, Olanda, Finlandia,

Austria, Grecia, Portogallo e Lussemburgo uno. Tra i diciannove membri che si

sono alternati ci sono state solo tre donne, di cui una finlandese, un’austriaca

ed una tedesca. Dal punto di vista della formazione il percorso prevalente è

quello che riguarda gli studi economici, con ben dodici membri del Comitato

su diciannove che provenivano da questo tipo di studi, due provenivano dal

percorso giuridico, due hanno studiato scienze politiche, uno statistica, uno

ingegneria ed uno fisica. È interessante notare la polarizzazione per quanto

riguarda i membri francesi intorno agli istituti parigini, Noyer e Trichet hanno

conseguito i diplomi sia presso l'Istituto di Studi Politici che presso l'École

nationale d'administration , mentre Coeuré ha conseguito il diploma presso

l’École des hautes études en sciences sociales. Altro istituto che è stato

frequentato da ben tre membri del Comitato è il Massachusetts Institute of

Technology, che ha annoverato tra i suoi allievi anche un Presidente della BCE,

Draghi, ed un Vicepresidente, Papademos, oltre a Padoa-Schioppa.

3.5 Il personale

Nei primi anni di vita la Banca Centrale Europea si è servita spessissimo del

personale delle Banche centrali nazionali per l’esecuzione dei compiti ad essa

riservati. Con il tempo, l’istituto centrale si è dotato di personale proprio, di

una sede modernissima e di strutture adeguate92

. La sede della BCE è a

Francoforte sul Meno, in Germania. Al momento i suoi uffici sono dislocati in

tre edifici del centro cittadino, di cui i due principali e più famosi sono

l’Eurotower e Eurotheum, ma è già in costruzione la nuova sede dove saranno

92


p.519

115

trasferiti in futuro, nel settore orientale della città93

. È difficile stimare

esattamente quanti siano i dipendenti diretti della BCE. Secondo i dati ufficiali,

che riguardano il 2012, il personale ammontava a 1.638 unità, provenienti da

tutti i ventotto Paesi dell’Unione94

. In realtà questa quantità è solo una parte del

personale totale della Banca centrale: Marius Mager, presidente dell’European

and International Public Service Organization, ovvero il sindacato dei

dipendenti della BCE, ha dichiarato che i dipendenti sono circa 3.600, di cui

ben 2.100 circa precari con contratti di lavoro a tempo determinato95

. Al

momento dell’istituzione prima I’IME e poi la BCE hanno assunto, in ampia

misura, personale già impiegato presso le banche centrali nazionali degli Stati

membri dell’Unione Europea, oggi molto è cambiato ed è la stessa Banca

centrale a selezionare il personale96

. Dal punto di vista giuridico è l’articolo 36

dello Statuto della BCE, denominato appunto «Il Personale» ad occuparsi

dell’argomento:

« Il consiglio direttivo, su proposta del Comitato esecutivo, stabilisce le condizioni di

impiego dei dipendenti della BCE. La Corte di giustizia ha giurisdizione su tutte le

controversie fra la BCE e i propri dipendenti nei limiti e alle condizioni stabiliti nelle

condizioni di impiego.»97

.

Il personale della BCE è molto diversificato. Ad esempio, nel 2009 la Corte dei

Conti dell’Unione Europea verificava la divisione della forza lavoro della BCE

in «personale previsto in organico», calcolato in 1.386 unità, e da «personale

non previsto in organico», 278 unità. La seconda categoria comprende il

personale SEBC, stimato in 127 unità, i partecipanti al Graduate Programme,

ovvero un programma di due anni di tirocinio per neo laureati, circa 24 unità, i

93


(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.it.html) 94

Ibidem 95

Eleonora Lorusso, Economia-Panorama web, 06-07-2012,

(http://economia.panorama.it/euro/Bce-c-e-troppo-lavoro-E-i-dipendenti-scrivono-a-Draghi) 96


(https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.it.html) 97

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema Europeo di

Banche Centrali e della Banca Centrale Europea,


116

tirocinanti tradizionali, sia studenti che dottorandi, circa 72 unità, i ricercatori,

9 unità, ed il personale interinale, 46 unità98

. La Corte dei Conti non menziona

i lavoratori precari che invece ricordava Mager, tuttavia fa riferimento a

«contratti con consulenti per far fronte a esigenze specifiche», dei quali non è

indicata né la classificazione, né l’entità numerica. Purtroppo non ci è possibile

accedere a dati più recenti di quelli del 2009, poiché la Corte dei Conti ogni

anno nella sua analisi affronta un determinato ambito gestionale e la più

recente analisi sulle risorse umane risale proprio a quell’anno99

. Dall’analisi

risulta che le condizioni applicate personale sono adeguate, infatti il tasso di

turnover è ridotto e pochissimi candidati declinano l’offerta di impiego100

. Per

ciò che concerne le procedure di selezione, bisogna innanzitutto dire che spetta

alla commissione selezionatrice decidere il tipo di prove da far affrontare ai

concorrenti: test, prove scritte, colloqui, ecc. Il regolamento interno tuttavia

pone alcune condizioni: tutte le procedure di selezione devono includere

almeno un colloquio con ciascun candidato da parte dei membri della

commissione selezionatrice e per ciò che concerne le posizioni dirigenziali la

valutazione deve essere condotta da un consulente esterno101

. La valutazione

del curriculum e delle competenze dei candidati spetta alla commissione

selezionatrice, la quale può anche valutare eventuali valutazioni provenienti da

supervisori o precedenti datori di lavoro102

. La commissione selezionatrice

deve comunque chiedere l’avallo del responsabile dell’Unità operativa in cui si

trova il posto vacante, o del comitato esecutivo qualora la posizione disponibile

sia di tipo dirigenziale103

. In ogni caso, finora nei concorsi banditi dalla Banca

Centrale Europea è stato solitamente utilizzato uno schema predefinito per la

selezione dei candidati:

• Scrematura iniziale / preselezione (elenco ristretto)

98

Sito ufficiale della Corte dei Conti dell'Unione Europea, Relazione sull'audit dell'efficienza

operativa della gestione della Banca centrale europea per l'esercizio finanziario 2009 - la

gestione delle risorse umane presso la BCE,

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/pdf/orga/ecareport2009it.pdf?bfd068cc80daf814bd119bc43372

0a2c) 99

Ibidem 100

Ibidem 101

Ibidem 102

Ibidem 103

Ibidem

117

• Prova scritta

• Verifica delle referenze

• Colloquio con la commissione selezionatrice

• Valutazione esterna delle capacità manageriali

• Colloquio con un membro del comitato esecutivo104

Dal punto di vista anagrafico si può notare che più della metà del personale

della BCE ha un’età compresa fra i 35 e i 45 anni, mentre maggior parte dei

dirigenti e dei consiglieri ha meno di 54 anni. Questo deriva in buona parte dal

fatto che le assunzioni della BCE sono concentrate negli ultimi quindici anni e

quindi il personale sta invecchiando sostanzialmente insieme. Questo causa

della aspettative simili in termini di carriera e questo è uno dei problemi che si

ritrova ad affrontare l’istituto105

. A tal proposito, è bene specificare non vi sono

percorsi di carriera predefiniti né un avanzamento automatico, bensì il

regolamento prevede le modalità per gli scatti salariali, Additional Salary

Advancement: ovvero, una procedura di selezione relativa a un posto vacante o

la trasformazione di un posto in un grado più alto. Tuttavia, ogni anno possono

essere previsti aumenti salariali e bonus per premiare la produttività di

determinati dipendenti106

. Per ciò che concerne la formazione si possono

individuare due tipi di attività formative: centralizzate e decentrate. Le prime

sono offerte a tutto il personale ed sono gestite direttamente dalla Direzione

generale Risorse umane, mentre le seconde sono organizzate da ciascun’unità

operativa in relazione alle necessità107

. L’organizzazione della BCE, oltre agli

organi decisionali, prevede anche altri organi di governance interna. Si può

notare che in questi organi spesso sono nominate personalità che già hanno

collaborato con la BCE in passato oppure sono stati membri del Comitato

esecutivo. Per esempio, il più importante di questi organi di governance interna

104

Sito ufficiale della Corte dei Conti dell'Unione Europea, Relazione sull'audit dell'efficienza

operativa della gestione della Banca centrale europea per l'esercizio finanziario 2009 - la

gestione delle risorse umane presso la BCE,

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/pdf/orga/ecareport2009it.pdf?bfd068cc80daf814bd119bc43372

0a2c) 105

Ibidem 106

Ibidem 107

Ibidem

118

è il Comitato di audit, che assiste il Consiglio direttivo per quanto concerne

alcune funzioni di vigilanza e revisione; ad oggi il Comitato di audit è formato

da cinque membri, di cui bene tre hanno fatto parte in passato del Comitato

esecutivo: Vítor Constâncio, Christian Noyer e Jean-Claude Trichet108

.

3.6 L’Eurosistema

Il sistema che vede la BCE come testa del SEBC si completa con il

l’Eurosistema. Quest’ultimo comprende la Banca Centrale Europea e le banche

centrali nazionali dei Paesi dell’Unione europea che hanno adottato l’euro. In

realtà il Trattato di Maastricht non assegna alcun nome a questa entità, bensì fa

riferimento solo al più ampio Sistema Europeo delle Banche Centrali, che

include anche le Banche centrali nazionali dei Paesi che non hanno adottato

l’Euro. Quindi, il termine Eurosistema deriva da una scelta deliberata

all’interno della BCE stessa109

. Questo sottoinsieme del SEBC è stato creato

con il compito dichiarato di condurre la politica monetaria unica, in seguito alla

cessione di sovranità su quest’argomento da parte dei Paesi dell’Unione che

hanno deciso di adottare l’Euro. Gli altri Stati membri, invece, mantengono la

loro sovranità sulla politica monetaria e sono soggetti solo alle limitazioni

imposte dai Trattati e dall’appartenenza al SEBC110

. L’Eurosistema, al netto

delle differenze enunciate nel capitolo precedente111

, è quanto di più simile si

possa trovare in Europa rispetto al Federal Reserve System, oppure, se non

vogliamo attraversare l’Atlantico, alla Bundesbank tedesca112

. L’Eurosistema

non è quindi una costellazione di entità coordinate, piuttosto è un’entità unica:

in quanto le funzioni di Banca centrale sono affidate al suo insieme, comprese

quindi quelle di politica monetaria, e gli organi decisionali riconosciuti sono

esclusivamente quelli della BCE113

. Le Banche centrali nazionali si ritrovano

108

Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, La governance interna,

(http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/governance/html/index.it.html) 109


Ivi, p.51 111

Cfr. 2.4 112

Cfr. 2.5 113

T. PADOA SCHIOPPA, L'Euro e la sua Banca Centrale, Il Mulino, Bologna 2004, p.52

119

ad avere quindi una duplice funzione: per quanto riguarda i compiti non

attribuiti all’Eurosistema si ritrovano a continuare a svolgere il loro ruolo a

livello nazionale senza cambiamenti, mentre per ciò che concerne le

competenze attribuite dal Trattato all’istituzione centrale, esse si ritrovano ad

essere delle strutture periferiche e di mera attuazione114

. I principi che il

Trattato indica nella definizione dei ruoli sono quelli comuni anche alle altre

istituzioni europee: ovvero la sussidiarietà ed il decentramento. In pratica, la

BCE si avvale delle Banche centrali nazionali per eseguire le operazioni che

rientrano nei compiti dell’Eurosistema, ma nel momento in cui la portata

dell’azione prevista è così ampia da poter essere meglio esplicata a livello

centrale l’istituto di Francoforte subentra a quelli periferici115

. Gli organi

esclusivi dell’Eurosistema sono i Comitati, istituiti dal Regolamento interno ed

aventi varie funzioni. Essi svolgono un ruolo di supporto rispetto agli organi

decisionali della BCE, fornendo la propria consulenza, su richiesta sia del

Consiglio direttivo sia del Comitato esecutivo, nei settori di propria

competenza. I Comitati sono composti solitamente dal personale delle Banche

centrali nazionali facenti parte dell’Eurosistema, ma nel caso in cui vengano

esaminate questioni di competenza generale possono partecipare anche i

rappresentanti delle altre Banche centrali nazionali aderenti al SEBC116

.

3.7 Le Banche centrali nazionali nella BCE: trasformazione di apparati

Dopo la firma del Trattato di Maastricht è iniziato un processo di adeguamento

degli ordinamenti e delle istituzioni nazionali per rispettare le prescrizioni da

esso previste117

. Il Trattato disponeva che al momento dell’istituzione del

Sistema Europeo delle Banche Centrali e quindi all’avvio della terza fase

dell’Unione Monetaria Europea, tutti gli Stati avrebbero dovuto già adeguare

alle nuove disposizioni le proprie legislazioni, eliminando le limitazioni ivi

114


Ivi, p.53 116

Sito ufficiale della Banca d'Italia, Comitati dell'Eurosistema

(https://www.bancaditalia.it/eurosistema/assetto/comitati) 117



120

previste e modificando gli statuti delle Banche centrali nazionali per renderli

adatti a recepire il nuovo sistema118

. Il compito di vigilare sugli Stati membri e

sulle Banche centrali nazionali affinché quest’adeguamento andasse a buon

fine fu assegnato all’Istituto Monetario Europeo, antenato della BCE, ed alla

Commissione europea, i quali avevano anche l’ulteriore compito di riferire al

Consiglio sui progressi compiuti in tal direzione119

. L’attività dell’IME, in

particolar modo, è stata abbastanza proficua, avendo prodotto una serie di

rapporti e raccomandazioni con cui ha indirizzato l’azione di adeguamento

verso determinati principi attraverso indicazioni abbastanza specifiche120

.

Questi rapporti, tra le altre cose, distinguevano gli interventi normativi in due

tipi: quelli volti ad assicurare l’indipendenza degli istituti centrali nazionali e

quelli volti ad assicurare l’integrazione degli stessi all’interno del SEBC121

.

L’IME ha tenuto a precisare che non l’azione svolta non doveva essere tesa ad

ottenere un’armonizzazione totale dei vari sistemi nazionali, quanto piuttosto

doveva servire ad eliminare semplicemente gli ostacoli che si frapponevano

alla realizzazione degli obiettivi comunitari122

. D’altronde lo stesso Trattato di

Maastricht non parlava di ulteriori adempimenti oltre alla rimozione delle

incompatibilità123

. La condizione di compatibilità era correlata all’eliminazione

di impedimenti giuridici collegati a situazioni pregresse ed all’eliminazione di

ogni possibile contraddittorietà tra ordinamento nazionale ed ordinamento

comunitario124

. In Italia questo processo è stato realizzato attraverso più atti

normativi. In un primo momento la Legge delega n.433 del 17 Dicembre

1997125

ha conferito al Governo la delega per attuare tutte le disposizioni

necessarie per adeguare l’ordinamento nazionale alle disposizioni del Trattato e

dello Statuto SEBC126

. Il Governo ha successivamente emanato, grazie alla

118



Ibidem 120

Ivi, p.275 121

Ibidem 122

Ivi, p.276 123

Ibidem 124

Ivi, p.277 125

Sito ufficiale della Camera dei Deputati, Archivio delle leggi




121

delega ricevuta, il D.Lgs. n.43 del 10 Marzo 1998127

, il quale apportava delle

modifiche all’ordinamento della Banca d’Italia128

. L’art.2 del D.Lgs. n.43

recita:

«La Banca d'Italia, banca centrale della Repubblica italiana, e' parte integrante del

SEBC. Svolge i compiti e le funzioni che in tale qualità le competono, nel rispetto

dello statuto del SEBC. Persegue gli obiettivi assegnati al SEBC ai sensi dell'articolo

105, paragrafo 1, del trattato e agisce secondo gli indirizzi e le istruzioni della

BCE»129

.

Il D.Lgs. 43 del 1998 quindi rappresenta il punto di arrivo del processo volto

all’acquisizione dell’indipendenza della Banca centrale nei confronti del

Governo e nello stesso tempo segna l’ingresso nell’ordinamento interno del

SEBC e della BCE130

. Questo decreto prevede altresì che la Banca d’Italia

adegui il proprio Statuto in virtù dei mutamenti legislativi che sono

sopravvenuti. Il nuovo Statuto sarà approvato con D.P.R. 24 Aprile 1998 e

recepirà tutti i cambiamenti introdotti. La strada che la Banca d’Italia decide di

percorrere è quella dell’abrogazione di ampie parti del vecchio, piuttosto che

quella di una nuova produzione normativa. Lo scopo di quest’azione è quello

di lasciare ampio spazio alla diretta applicazione dei nuovi regolamenti

comunitari131

. La nostra Banca centrale, d’altra parte, rispetto ad altri istituti

europei, negli ultimi anni dello scorso millennio già poteva considerarsi

pienamente indipendente rispetto al Governo132

e non si rendevano quindi

necessari ulteriori interventi legislativi in quella direzione133

.

127

Sito ufficiale della Banca d'Italia, Archivio deglle norme

(http://www.bancaditalia.it/eurosistema/quanorm/atti/Dlgs_10_031998_n_43.pdf) 128



Art.2 - Sito ufficiale della Banca d'Italia, Archivio deglle norme

(http://www.bancaditalia.it/eurosistema/quanorm/atti/Dlgs_10_031998_n_43.pdf) 130



Ivi, p.282 132

Cfr. 1.2.4 133



122

3.8 I rapporti con altre istituzioni europee

Un ulteriore aspetto della Banca centrale europea merita di essere

approfondito, ovvero quello dei rapporti con le altre istituzioni dell’Unione. Il

principale interlocutore della BCE a livello dell’Unione è l’ECOFIN, ovvero il

Consiglio economia e finanza134

. Questo è una delle principali formazioni nelle

quali si riunisce il Consiglio dell’Unione Europea ed è composto dai Ministri

dell’Economia di tutti gli Stati membri. L’ECOFIN è il centro di

coordinamento delle politiche economiche dell’Unione e ciò lo rende

fondamentale per garantire la coesione economica135

. Quando si discute di

argomenti di interesse per la BCE, il Presidente della stessa può partecipare

alle riunioni dell’ECOFIN, mentre il Presidente di quest’ultimo può

partecipare, qualora lo ritenesse opportuno, alle riunioni del Consiglio direttivo

della Banca136

. Tale possibilità è stata inserita all’interno del Trattato di

Maastricht ed ora è prevista dall’art. 284 del TFUE:

«Il presidente del Consiglio e un membro della Commissione possono partecipare,

senza diritto di voto, alle riunioni del consiglio direttivo della Banca centrale europea.

Il presidente del Consiglio può sottoporre una mozione alla delibera del consiglio

direttivo della Banca centrale europea.»137

.

L’ECOFIN ha, inoltre, sottolineato più volte la necessità di una continua e

proficua collaborazione con la BCE, aggiungendo che in determinati casi deve

essere coinvolta nella discussione anche la Commissione europea in quanto

rappresentate degli interessi diffusi dell’Unione138

.

134



Ibidem 136

Ivi, p.54 137

Art.284 - Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri documenti

dell'UE considerati di dominio pubblico (http://eur-lex.europa.eu/legal-



Europa e banche centrali, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2004, p.54

123

L’organo di raccordo tra il Consiglio in composizione economica e la BCE è il

Comitato economico e finanziario, come previsto dall’art. 134 del TFUE:

«Per promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri in tutta la misura

necessaria al funzionamento del mercato interno, è istituito un comitato economico e

finanziario.»139

.

Tale Comitato ha compiti per lo più di natura ausiliaria e consultiva: formula

pareri destinati a Consiglio e Commissione e segue la situazione finanziaria in

generale dell’Unione140

. Quindi, è possibile affermare che la BCE ha due

canali possibili di comunicazione: una ufficiale, attraverso i canali previsti dal

Trattato, ed una ufficiosa, attraverso il Comitato economico e finanziario.

Quest’ultimo canale è quello più utilizzato ed è quello che permette di

instaurare quella collaborazione proficua e continuativa a cui aspirava il

Consiglio141

. Un ulteriore obbligo per la BCE è quello di tipo informativo,

ovvero l’istituto è obbligato ogni anno a redigere un rapporto da inviare a

Commissione, Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio dell’Unione

Europea e Corte dei Conti, contenente una serie di informazioni riguardanti lo

stato di salute della Banca, lo stato della politica monetaria unica, gli interventi

effettuati, le previsioni per il futuro ed altre informazioni riguardanti la politica

finanziaria effettuata142

. Infine, per la BCE è stato previsto anche un controllo

giurisdizionale:

«Gli atti o le omissioni della BCE sono soggetti ad esame o interpretazione da parte

della Corte di giustizia nei casi ed alle condizioni stabilite dal trattato. La BCE può

avviare un'azione giudiziaria nei casi ed alle condizioni stabilite dal trattato.

Controversie tra, da un lato, la BCE e, dall'altro, i suoi creditori, debitori o qualsiasi

139

Art. 134 - Servizio Eur-lex, accesso al diritto dell'Unione Europea e ad altri documenti

dell'UE considerati di dominio pubblico (http://eur-lex.europa.eu/legal-




Ivi, p.55 142

Ivi, p.56

124

altra persona sono decise dai tribunali nazionali competenti, salvo nei casi in cui la

giurisdizione sia attribuita alla Corte di giustizia.»143

.

L’art. 35 dello Statuto in modo molto chiaro e netto sottopone la Banca

centrale europea alla giurisdizione della Corte di giustizia europea. In

particolar modo alla BCE è riconosciuto il potere di ricorrere contro altre

istituzioni per far accertare la presunta violazione di un obbligo sancito dal

Trattato; allo stesso modo la BCE potrà essere chiamata davanti alla Corte per

rispondere di eventuali violazioni dello stesso Trattato. Inoltre, gli atti emanati

dagli organi della BCE potranno essere oggetto del sindacato di legittimità

della Corte di giustizia144

.

143

Art.35 - Sito ufficiale della Banca Centrale Europea, Protocollo sullo Statuto del Sistema




Europa e banche centrali, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2004, p.57

125

Conclusioni

Così come la Banca d’Italia ha rappresentato per il nostro Paese qualcosa di più

che una Banca centrale, così la Banca Centrale Europea sta rappresentando per

l’Europa qualcosa in più che una mera istituzione sovranazionale. Se è vero

che l’obiettivo della BCE è quello della stabilità dei prezzi, sembra che tra le

righe sia stato affidato all’istituto europeo un compito ben più importante che è

quello dell’integrazione dei popoli intorno ad una moneta: l’Euro. Se questa

strada è quella giusta o quella sbagliata potrà dircelo soltanto la storia, ad oggi

è innegabile che la crisi economica che ha sconvolto il nostro continente abbia

fatto venire alla luce delle criticità anche tra gli obiettivi stessi della BCE. La

Banca d’Italia ha vissuto nel corso della sua secolare storia un’osmosi con il

nostro Paese, dovuta al fatto che le classi dirigenti della Banca e del Paese

stesso si sono spesso mischiate, oppure hanno vissuto le stesse esperienze,

hanno condiviso la formazione, hanno frequentato gli stessi ambienti. La Banca

centrale europea nella sua pur breve storia si è rivelata incapace di vivere un

processo simile, sia per tipo di organizzazione sia per centralità geografica.

Essa è risultata legata al modello tedesco della Bundesbank, ovvero una banca

federale governata da un centro tecnocratico che demanda alle articolazioni

periferiche, nel caso europeo le Banche centrali nazionali ed in quello tedesco

le Banche centrali dei Länder. Nell’analisi mi è stato possibile inserire le classi

dirigenti italiane all’interno di uno schema virtuale basato su dei principi

comuni, che siano la provenienza geografica, il tipo di formazione o la carriera,

nei vari periodi storici,. Ciò non è stato possibile per quelle europee, che sono

accomunate solo dal criterio geografico, il quale prevede un’equa distribuzione

dei posti tra i Paesi economicamente più sviluppati. È stato comunque

interessante analizzare la formazione, la provenienza ed in parte la carriera dei

diciannove membri che si sono alternati al Comitato esecutivo della BCE. Sono

venuti fuori spunti di riflessione importanti: ad esempio, su diciannove solo tre

sono donne, a dispetto del principio di pari opportunità e gender

mainstreaming per cui l’Unione ha anche aperto processi di infrazione verso

126

molti Stati, tra cui il nostro. Assolutamente impossibile è stato confrontare il

personale della Banca d’Italia con quello della Banca Centrale Europea, sia per

motivi meramente numerici: più di ottomila per la nostra Banca centrale ed un

numero che oscilla tra i millecinquecento ed i quattromila per la BCE, sia per i

criteri. Anche in questo caso la BCE sembra utilizzare un criterio geografico,

avendo utilizzato il personale delle Banche centrali nazionali nei suoi primi

anni di vita ed avendo continuato ad assumere in modo proporzionato

nonostante i concorsi sembrerebbero non contemplare questo criterio. Inoltre,

accedere alle informazioni riguardante il personale della BCE è oltremodo

complicato. Le relazioni della Corte dei Conti dell’Unione Europea ogni anno

sono rivolte ad un settore diverso, così l’ultima volta che questa si è occupata

delle risorse umane risale al 2009 e comunque non venivano fornite cifre, le

quali sono invece fornite in maniera generica dai vertici della Banca ma sono

state poi smentite dal rappresentante di un sindacato. La Banca d’Italia, invece,

è da questo punto di vista più trasparente ed è stato possibile analizzare il

personale nelle varie epoche storiche. In conclusione è possibile affermare che

la Banca d’Italia e la BCE sono due istituti profondamente diversi tra loro e, ad

oggi, la prima è diventata un’appendice periferica della seconda. Ci sono

certamente dei punti di contatto, quali per esempio il principio di indipendenza

che è rispettato dal nostro istituto da molto tempo prima che nascesse la BCE.

Probabilmente la Banca d’Italia ha potuto incidere di più sulla storia del nostro

Paese perché i vincoli a cui era sottoposta erano senz’altro minori di quelli a

cui è sottoposta la Banca centrale europea e l’integrazione delle classi dirigenti

all’interno del sistema sociale del Paese ha dato all’istituto di via Nazionale

maggiore potenziale innovativo.

127

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