Università Bocconi a.a. 2012-1330264 Scienza delle Finanze – CLEAM

Classe 4

La finanza locale

Alberto Zanardi

Teoria della finanza locale

Argomento generale: analisi delle relazioni finanziarie tra diversi livelli di governo territoriale (Stato, Regioni, Comuni, ecc.)

Principali aspetti:1 Vantaggi e svantaggi del decentramento1. Vantaggi e svantaggi del decentramento2. Attribuzione delle funzioni pubbliche tra diversi

li lli dilivelli di governo3. Modalità di finanziamento degli enti decentrati

2

I vantaggi del decentramentogg

Maggiore corrispondenza dei servizi pubblici alle preferenze dellecomunità localiSe le preferenze dei cittadini per il livello e la composizione della spesa pubblica edell’imposizione sono differenziate territorialmente, diverse modalità nellafornitura/finanziamento determinano un guadagno di efficienza. Queste differenti

d lità di f it /fi i t li i t d imodalità di fornitura/finanziamento possono essere meglio assicurate da governilocali

Maggior controllo sull’operato dei politici (accountability)Maggior controllo sull operato dei politici (accountability)La maggiore “vicinanza” tra elettori e policy maker locali incentiva questi ultimi a perseguire maggiormente gli interessi collettiviYardstick competition: gli elettori riescono a valutare meglio l’operato dei propri p g g p p pamministratori confrontando le politiche locali con quelle delle altre amministrazioni

Federalismo sperimentaleLa differenziazione nelle modalità di intervento pubblico a livello territoriale puòLa differenziazione nelle modalità di intervento pubblico a livello territoriale può stimolare l’innovazione e la sperimentazione nella formulazione e applicazione delle politiche pubbliche

3

I costi del decentramento (1)( )

Non sfruttamento delle economie di scalaS ll d i i bbli h i t i di l tSe nelle produzioni pubbliche esistono economie di scala, queste possono essere meglio sfruttate dal governo centrale

Esternalità territoriali (spillover o effetti di traboccamento) I governi locali prendono decisioni inefficienti perché non considerano gli effetti (positivi o negativi) delle loro politiche sui residenti in altreeffetti (positivi o negativi) delle loro politiche sui residenti in altre giurisdizioni. Es:• una politica di sostegno della domanda aggregata ha effetti positivi sulle economie da cui

provengono le importazionip g p• se un governo locale tassa i consumi nel suo territorio farà pagare le imposte anche ai

turisti non residenti

In particolare: competizione fiscale dannosaIl decentramento dei centri di decisione fiscale può spingere le giurisdizioni locali a ridurre eccessivamente le aliquote sul reddito di fattori mobili (capitale) pe att a e base imponibile dete minando ad n li ello(capitale) per attrarre base imponibile determinando ad un livello inefficiente di spesa pubblica 4

I costi del decentramento (2)( )

Costi di duplicazione, costi di coordinamentoIl decentramento comporta la duplicazione di strutture amministrative

Solo il governo centrale può fornire assicurazione da shock economici territorialmente localizzati

Solo il governo centrale può redistribuire risorse fra territori con diversi livelli di reddito pro-capite

5

Attribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governodi governo

Qual è il ruolo degli enti decentrati rispetto alle tre grandi funzioni pubbliche (Musgrave 1959)?

(A) stabilizzazione economica (PIL di equilibrio e piena occupazione) (B) distribuzione del reddito e della ricchezza (equità) (B) distribuzione del reddito e della ricchezza (equità) (C) allocazione delle risorse (efficienza)

Criterio-guida: corrispondenza tra giurisdizione economica e giurisdizione amministrativa (Olson)

Assegnazione delle funzioni più appropriate:A livello centraleB livello centraleB livello centraleC livello decentrato

6

Attribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governodi governo

StabilizzazioneFunzione centrale o addirittura sovra-nazionaleScarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a livello locale per l’elevatoScarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a livello locale per l elevato grado di apertura delle economie locali

RedistribuzioneFunzione prevalentemente centraleForti motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributivaForti motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributivaRischi a livello locale di “migrazioni” e di polarizzazione delle collettività locali

7

Attribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governodi governo

AllocazioneE’ la funzione privilegiata per i livelli decentratiAd l i d i b i bbli i i i i i i i bbli iAd esclusione dei beni pubblici puri, quasi tutti i servizi pubblici costituiscono beni pubblici locali (beni pubblici impuri: area delimitata di diffusione dei benefici e soggetti a congestione) e possono essere offerti efficientemente a livello decentrato

8

Le modalità di finanziamento degli enti territoriali

o impostep autonome (con separazione delle fonti) ripartite (con riparto delle fonti)p ( p )

• compartecipazioni• sovraimposte• addizionali

o trasferimenti intergovernativi correttivi perequativi

o tariffe

9

Imposte con separazione delle fontip p(tributi propri)

Imposte istituite dagli (o devolute agli) enti decentrati su basi imponibile esclusivebasi imponibile esclusive

I margini di autonomia riconosciuti agli enti decentrati possono essere assai differenziati:• stabilire nuovi tributi in tutti gli aspetti (presupposto,

soggetti passivi base aliquote)soggetti passivi, base, aliquote)• definire la base imponibile nell’ambito di criteri stabiliti da

leggi statali• definire il livello delle aliquote nell’ambito di tributi

disciplinati da leggi statali

Imposte con separazione delle fonti(tributi propri)(tributi propri)

Quali tributi propri possono essere adeguatamente Q p p p gassegnati agli enti territoriali?

Criteri:1) imposte coerenti con la logica del beneficio/

controprestazione2) imposte non utilizzabili a fini di concorrenza fiscale2) imposte non utilizzabili a fini di concorrenza fiscale3) imposte non facilmente esportabili su contribuenti

“non residenti”4) i t b i ibil di t ib it4) imposte con base imponibile distribuita

uniformemente sul territorio nazionale e in grado di garantire un livello minimo di entratagarantire un livello minimo di entrata

Imposte con separazione delle fontiImposte con separazione delle fonti(tributi propri)

Le uniche imposte almeno parzialmente coerenti con tutti questi criteri sono le imposte sugli immobili (reddituali o patrimoniali)

Altre imposte a cui si fa ricorso in alcuni paesi:o imposte reali sulle attività produttive e professionali

(es I ap in Italia)(es: Irap in Italia)o imposte sui consumi (es: retail sales tax negli Stati

USA) )

Imposte ripartite (1)Imposte ripartite (1)

Imposte attribuite agli enti decentrati su basi imponibile condivise ti di li ll icon enti di livello superiore

Diverse modalità di riparto che riconoscono agli enti decentrati diff ti i i di t idifferenti margini di autonomia

CompartecipazioneUna quota del gettito di un tributo di un ente di livello superiore viene ripartita fra gli enti decentrati sulla base di un qualcheviene ripartita fra gli enti decentrati sulla base di un qualche criterio (es. popolazione, base imponibile locale, ecc.) deciso dall’ente sovraordinatoT TTd = α Tc

13

Imposte ripartite (2)Imposte ripartite (2)

S iSovrimpostaL’ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) al gettito di un’imposta prelevata da un livello superiore di governo Le entrate dell’ente decentrato sono influenzatesuperiore di governo. Le entrate dell ente decentrato sono influenzate dalle modificazioni delle aliquote decise dal livello superiore di governo

Tdi = tdi [tc Yci]

AddizionaleL’ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile pp p p q (gentro limiti prefissati) alla base imponibile di un’imposta prelevata da un livello superiore di governo

Tdi = tdi Yci > Ti = (tdi + tc) YciTdi tdi Yci => Ti (tdi tc) Yci

14

Italia: i tributi di Regioni e Comuni

Nel corso degli anni ’90 il gap fiscale verticale (la differenza tra spese ed entrate proprie, cioè diverse dai trasferimenti intergovernativi) per Regioni

C i è t t i ifi ti t id tt tt l’ i die Comuni è stato significativamente ridotto attraverso l’assegnazione di tributi agli enti sub-nazionali. L’attuazione (in corso) della riforma del federalismo fiscale ha, in qualche misura, rafforzato questa prospettiva

Regioni a statuto ordinarioIRAP (aliq ota standa d 3 9% mano abile +/ di 0 92 p nti pe cent ali IRAP (aliquota standard 3,9%, manovrabile +/- di 0,92 punti percentuali dalle regioni eventualmente differenziando per settori e categorie di contribuenti)dd l ( l 0 9% d l ll d d Addizionale IRPEF (aliquota 0,9% graduale allargamento dei margini di

aumento dell’aliquota da 0,5% attuale fino a 2,1% (da 2015)) Tassa automobilistica regionale Tassa regionale per il diritto allo studio universitario Compartecipazione all’accisa sulla benzina e al gettito IVA (44,7%)

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Italia: i tributi di Regioni e Comuni

Comuni IMU (anticipata al 2012 dal decreto legge 201/2011 “Salva-Italia”)( p gg / )

• Imposta patrimoniale => imposta diretta• Sostituisce l’ICI

Presupposto: possesso di fabbricati aree fabbricabili terreni fabbricabili• Presupposto: possesso di fabbricati, aree fabbricabili, terreni fabbricabili situati nel territorio dello Stato e destinati a qualsiasi uso

• Base imponibile: per immobili residenziali = 160 x rendita catastale i l t trivalutata

• Dopo il decreto “Salva-Italia” tassazione anche dell’abitazione principale• Aliquote:

– 4 per mille sull’abitazione principale (+/- 2 per mille autonomia comunale)– 7,6 per mille su altri immobili (+/- 3 per mille autonomia comunale)

Addizionale Irpef (max= 0,8%)Addizionale Irpef (max 0,8%) Canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (Cosap) Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu)

16 Imposta di soggiorno Imposta di scopo

Italia: i tributi di Regioni e ComuniTab 5 Distribuzione delle entrate tributarie di Regioni e Comuni tra territori regionali (valori pro-capite 2007 euro)Tab. 5. Distribuzione delle entrate tributarie di Regioni e Comuni tra territori regionali (valori pro-capite 2007, euro)

Irap Addizionale Irpef

Tasse automobilisti

che

Totale tributi propri Ici

Addizionale Irpef

Totale tributi propri

regioni comuni

Piemonte 777 223 102 1134 229 52 425Lombardia 890 165 94 1155 231 35 401Veneto 603 141 111 882 232 47 396Liguria 570 168 82 849 333 56 576Emilia Romagna 733 160 100 1027 301 57 466gToscana 594 102 103 823 272 52 445Umbria 496 108 89 712 208 52 399Marche 600 109 98 830 196 58 396Lazio 856 106 84 1289 281 61 440Abruzzo 525 134 91 778 201 39 389b u o 5 5 3 9 8 0 39 389Molise 466 190 81 768 153 36 305Campania 386 89 58 547 144 31 344Puglia 396 58 68 539 169 31 353Basilicata 365 64 73 520 108 32 277Calabria 312 115 88 523 113 25 278Calabria 312 115 88 523 113 25 278Rso 649 132 89 914 225 44 403Valle d'Aosta 713 128 0 1557 315 12 472Trentino AA 713 112 106 1004 192 4 238Friuli Venezia Giulia 628 107 0 770 208 39 368Sicilia 370 63 0 443 123 25 268Sicilia 370 63 0 443 123 25 268Sardegna 451 72 0 626 168 30 352Rss 462 77 12 598 153 25 296Italia 620 124 77 866 214 41 387coeff. variazione su Rso 0.31 0.36 0.16 0.29 0.32 0.27 0.20Fonte : per regioni: Issirfa Osservatorio finanziario regionale vol 30; per comuni: Istat bilanci consuntivi dei comuni

17

Fonte : per regioni: Issirfa, Osservatorio finanziario regionale, vol. 30; per comuni: Istat, bilanci consuntivi dei comuni.

Tariffe

Prezzo pagato dagli utenti di un servizio pubblico con tt i ti h di di i ibilità (t ti b i lt d i ifi ticaratteristiche di divisibilità (trasporti urbani, raccolta dei rifiuti,

fornitura acqua, gas ed elettricità)Le tariffe realizzano più immediatamente il principio delLe tariffe realizzano più immediatamente il principio del beneficio/controprestazione: collegano il prelievo ai vantaggi direttamente attribuiti agli individui dalla spesa pubblica che fi i i i ifinanzia i serviziEsempi: le tasse dei servizi a domanda individuale le tasse dei servizi a domanda individuale i contributi di soggiorno i contributi di miglioria i contributi di miglioria la tassazione ambientale

18

Trasferimenti intergovernativig

Finalità: finanziamento dell’attività generale dell’ente locale

• integrare entrate tributarie per garantire il finanziamento dei iti i tit i li d li ti t it i li ( l i ti lcompiti istituzionali degli enti territoriali (colmare i vertical

fiscal imbalance)

redistribuzione territoriale delle risorse con finalitàredistribuzione territoriale delle risorse con finalità perequative

• per ridurre le differenze nelle entrate tributarie pro-capite tra enti locali di uno stesso livello (colmare gli horizontal fiscal imbalance)

• per garantire risorse sufficienti a finanziarie la fornitura diper garantire risorse sufficienti a finanziarie la fornitura di determinati servizi a livelli omogenei su tutto il territorio nazionale

i d ll t lità19

compensazione delle esternalità

Trasferimenti intergovernativi: classificazioneTrasferimenti intergovernativi: classificazione

Determinazione dell’ammontare Determinazione dell ammontareDiscrezionali – automatici

UtilizzazioneVincolati – non vincolati

Criteri di distribuzioneOggettivi – discrezionaliOggettivi discrezionaliPerequativi - non-perequativiIncentivanti lo sforzo fiscale locale - non-incentivanti lo sforzo fiscale locale

fSenza % di cofinanziamento locale (non matching) – con % di cofinanziamento locale (matching)

Soggetti coinvoltiVerticali (dal governo centrale) - orizzontali (tra governi locali)

20

Trasferimenti perequativi: modelli di perequazione (1)as e e pe equa ode d pe equa o e ( )

Trasferimenti legati alla spesa storica:TR TRTRi,t = TRi,t-1

Trasferimenti in somma fissa pro-capite (proporzionali alla popolazione):TR =k PTRi =k Pi

Pi = popolazione locale

Trasferimenti perequativi del fabbisogno standard: Trasferimenti perequativi del fabbisogno standard:TRi =(gsi - ti yim )Pi

gsi = fabbisogno standard di spesa pro-capite fissato dal governo centrale nell’ente inell ente iti = aliquota localeyim = base imponibile locale pro-capite nell’ente i (standardizzata al lordo di evasione e agevolazioni)evasione e agevolazioni)Trasferimenti = differenza tra fabbisogno standard e gettito effettivonon c’è incentivo allo sforzo fiscale autonomo: -ti +Tri

21

Trasferimenti perequativi: modelli di perequazione (2)p q p q ( )

Trasferimenti perequativi del fabbisogno standard e incentivanti lo f fi l (It li L /f d t li di i i ti l li)sforzo fiscale (Italia: spese Lep/fondamentali di regioni e enti locali):

TRi =(gsi - yim )Pi = aliquota standard fissata a livello centrale

èSe l’ente decide ti< ha meno risorse a disposizione, per cui non c’è incentivo a ridurre l’aliquota; se decide ti > l’ente può usare come vuole le risorse eccedenti quelle necessarie per garantire gsi

Trasferimenti perequativi della capacità fiscale (Canada; Italia: spese non-Lep/non fondamentali di regioni e enti locali):

TRi =( ym - yim )PiTRi ( y yi )Piym = base imponibile locale media pro-capite nel totale degli entiI trasferimenti eliminano le differenze tra enti dei gettiti locali (all’aliquota standard) dovute a differenze nelle basi imponibili pro-capite) p p p

22

Italia: entrate delle Amministrazioni regionali (milioni di euro costanti 2008)costanti 2008)

Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici

140,000

160,000

100,000

120,000

60,000

80,000

0

20,000

40,000

0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

23

Italia: entrate delle Amministrazioni comunali (milioni di euro costanti 2008)costanti 2008)

Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici

40 000

45,000

50,000

30,000

35,000

40,000

15,000

20,000

25,000

0

5,000

10,000

,

0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

24

La riforma in senso federale in ItaliaLa riforma in senso federale in Italia

La riforma costituzionale del Titolo V (2001): artt. 114-120114-120

La legge-delega sull’attuazione dell’art. 119 Cost. (federalismo fiscale) (l 42/2009)(federalismo fiscale) (l. 42/2009)

25

Titolo V: art 114Titolo V: art. 114

bbl è d d ll d ll àLa Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.I Comuni le Province le Città metropolitane e le Regioni sonoI Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione.……

26

Titolo V: art 116Titolo V: art. 116

……..

Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia … possono essere

tt ib it d lt R i i l d ll St t i i i ti d llattribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della

Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui

all'articolo 119 La legge è approvata dalle Camere a maggioranzaall articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza

assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione

interessata.interessata.

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Titolo V: art. 117Ripartizione delle materie tra le competenze legislative di Stato e Regioni

1) Competenze esclusive dello Stato. Tra cui:i d ll i fi i i (l tt )• perequazione delle risorse finanziarie (lettera e)

• determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (lettera m)

• funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (lettera p) , p ( p)

2) Competenze concorrenti Stato-Regioni (alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato). Tra cui:

i t i l l’ t i d ll i tit i i l ti h l i d ll i t i• istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale

• tutela della salute• armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema p p

tributario

3) Competenze esclusive delle Regioni: su ogni altra materia non esplicitamente inclusa nelle categorie precedentinelle categorie precedenti

Principio di sussidiarietàuna funzione deve essere attribuita ad un livello di governo superiore solo quando non può essere

28

g p q psvolta adeguatamente da un livello di governo inferiore

Titolo V: art 118Titolo V: art. 118

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo

che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a

Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base

dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezzade p c p d suss d a età, d e e a o e ed adeguate a

…….

29

Titolo V: art 119 (1)Titolo V: art. 119 (1)

àI Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa…

… hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e deli principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territoriogettito di tributi erariali riferibili al loro territorio

30

Titolo V: art 119 (2)Titolo V: art. 119 (2)La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione per i territori con minore capacitàvincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante (comma 3)

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (comma 4)

31

Titolo V: art. 119 (3)

Richiamo a 2 principi perequativi potenzialmente contradditori:

Perequazione delle capacità fiscalitrasferimenti che integrano i gettiti fiscali dei territori con basi g gimponibili per abitante più limitate (senza tener conto delle eventuali differenze nei bisogni delle popolazioni dei diversi territori)territori)

Perequazione dei fabbisognitrasferimenti perequativi tali da finanziare integralmente letrasferimenti perequativi tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a ciascun Ente decentrato (sperabilmente valutate a costi standard)

Enfatizzare il principio della capacità fiscale oppure quello del fabbisogno porta a letture divergenti della portata della

i i t i l32

perequazione interregionale

Perequazione sul fabbisogno e sulla capacità fiscale:un esempio numerico

Confronto tra perequazione sui fabbisogni (verticale) e perequazione sulle capacità fiscali (orizzontale)

perequazione sui fabbisogni verticale

fabbisogno pro-capite

base imponibile imposta

regionale

aliquota equilibrio

gettito standard imposta

regionaletrasferimenti risorse totali

differenza rispetto

fabbisogniregionale regionale fabbisogniRegione 1 100 2000 0.05 100 0 100 0Regione 2 200 3000 0.07 150 50 200 0Regione 3 300 1000 0.30 50 250 300 0Somma Regioni 0.05

perequazione sulla capacità fiscale orizzontale

fabbisogno pro-capite

base imponibile imposta

regionale

aliquota equilibrio

gettito standard imposta

regionaletrasferimenti risorse totali

differenza rispetto

fabbisogniregionale regionale fabbisogniRegione 1 100 2000 200 0 200 -100Regione 2 200 3000 300 -100 200 0Regione 3 300 1000 100 100 200 100Somma Regioni 600 6000 0.10 600M di R i i 200Media Regioni 200

33

Titolo V: art 119 (4)Titolo V: art. 119 (4)

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la p pp ,solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della

d i di i d l lpersona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore diaggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (comma 5)g ( )

Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione dispese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di

34bilancio (comma 7)