Una partenza in salita. I primi cinque anni della Città metropolitana di Torino GianfrancoFiora*eCarolinaGiaimo*** INU Piemonte e Valle d’Aosta; Assessore Urbanistica, Ambiente, Edilizia Privata e Pubblica, Città di Orbassano (To) **INU Piemonte e Valle d’Aosta, DIST/Politecnico di Torino IntroduzioneInprossimitàdel terminedelprimoquinquenniodioperatività, leaspettativeapertedall’istituzionedelleCittàmetropolitane(conlaL.56/2014,cosiddettariformaDelrio),induconoasviluppareprime,selettive, riflessioni critiche sugli aspetti positivi (pochi) e su quelli negativi (molti) dei percorsiintrapresiperdareesitoaquella cheappare come l’unica significativa innovazione istituzionaledeltesto della Costituzione italiana del 1948. Il caso di Torino presenta alcuni tratti specifici cheriguardano sia la sua ‘anomalia’ riferita al numero di Comuni che la compongono, nonchéall’estensione e diversità territoriale, sia una struttura normativo-legislativa in materia urbanisticaancora sostanzialmente incentrata sul modello di pianificazione verticale definito dalla storica Lur56/77esmi,conformementeallaL.1150/42.CaratteritipicidellaCittàmetropolitanadiTorinoOltreallepeculiaritàe singolaritàdovutealle caratteristichedimensionali (oltre6.700kmqper312Comuni di cui 270 sotto i 3.000 abitanti) e morfologiche del territorio (oltre 50% montano), laposizionegeografica (l’unicaCmche confina conunoStatoestero) costituisceuna condizione cheèanche una specificità del caso torinese. Posta al centro del bacino superiore del Po che si apre aventaglioattornoallacittàcontrezoneconcentrichedimontagna,collineepianuradisposteinmododa formare una specie di grande anfiteatro gravitante su di essa, è caratterizzata da una posizionegeograficachehaassuntounvalorechenelcorsodellastoriaèoscillatoasecondachelosiconsiderialla scala delle relazioni transalpine o a quella regionale piemontese. In relazione a questo duplicevalore della sua posizione la città presenta, nel suo lungo tempo, due ‘vocazioni’ funzionali. Una,relativamentedebole,dinododel traffico transalpino,che traevantaggiodai flussi in transitosenzamai realmente controllarli; una seconda, più forte, di centro, che organizza e controlla, anchepoliticamenteemilitarmente,lospazioregionalecircostante(Dematteis1997).OperandolasceltadifarecoincidereilperimetrodelleCittàmetropolitaneconleprevigentiProvince,il legislatorenazionalehaagito inmaniera ‘semplificata’,optandoper laviapiùbreveeburocratica,per poter dare immediata attuazione alla legge. Per contro, la Provincia di Torino aveva cercato dirisolvere, fra le difficoltà di diverso profilo derivanti dalle peculiarità sopra richiamate, quelle dicarattere organizzativo mediante l’istituzione dei Circondari, quali uffici decentrati che svolgevanomolte funzioni di raccordo con la sede centrale a Torino e consentivano di non recarsinecessariamente sino al capoluogo per informazioni e adempimenti amministrativi principali(scambiodidocumentioautorizzazioni)inun’epocaincuilacomunicazionetelematicaedigitalenoneraancoradiffusanellapubblicaamministrazione.SullacarenzadirisorseLe elezioni del 2016, a circa un anno emezzo dalla istituzione della Cittàmetropolitana di Torino,hannocontribuitoacreareritardinellagestionedelnuovoente,poichéilcambiodimaggioranza(daCentro sinistra aMovimento 5 Stelle) ha inciso fortemente sull’organizzazione generale. Inoltre, lepolitiche di riduzione delle risorse e soprattutto dei costi del personale promosse dalla Legge56/2014, hanno determinato lo ‘svuotamento’ di interi uffici, in quanto gli indirizzi dettati dallegislatore nazionale erano basati su età anagrafica e anzianità contributiva dei dipendenti, senzalasciare spazio alla considerazione di ruoli e funzioni precedentemente svolte dal personale, masoprattuttolaloropossibilecollocazionefunzionaleperilnuovoediversoente.Atitoloesemplificativo,considerandoampiezzadelterritoriodacontrollareedestensione-interminedichilometri -dellestrade ingestione,sicita ilcasodialcune importanti funzionidipresidioattivoterritorialequaliquellesvoltedaicantonieriedaiguardiacaccia,chesonostatequasicompletamenteabbandonate in forzadell’età anagrafica,prevalentementeavanzata,delpersonale in servizio in talisettori.Maanchefrairuolitecnici,ipiùnecessariadinterpretarelenuovefunzionidipianificazioneeprogettazioneterritorialeestrategica,sisonoregistraticasidimessainmobilità.

Ciòperrimarcarecheledifficoltàinizialidelnuovoentesonodunquestate,principalmente,dovuteaproblemi di carattere economico. A causa del fatto che nel 2014 la Provincia aveva sforato i severilimitidicapacitàdispesaimpostidalGovernocentrale(Pattodistabilità)1,nelcorsodel2015-2016laCmTosiè trovataadovereoperareunulteriore fortecontenimentodellaspesa:unaregola tropporigida,chehadeterminatolapressochémancanzadiinvestimenti.L’erroredellegislatoreèstatodifarenascereilnuovoenteconil‘peccatooriginale’dovutoalmancatorispettodelleregoledellaormaiestintaProvincia;inpraticaunnuovoentenatocondebitidasaldaredovutiallagestionedellaprecedenteamministrazioneeconmenorisorsedisponibili.Unasituazioneparadossale, che lo Stato ha più volte disatteso per ripianare debiti di società partecipate (necostituisce esempio emblematico la vicenda della ex compagnia aerea di bandiera Alitalia e laformazionedelleblackcompany).In altre parole, anziché investire sulle Città metropolitane, che in Europa sono da tempo uno deimotoridisviluppodelleeconomie localienazionali, sièpreferito lasciarle inun limboperparecchianni. In proposito è singolare che, dopo il fallimento del referendum per la riforma costituzionaletentata dal Governo Renzi a fine 2016, il tema delle Cittàmetropolitane continui amantenere unaposizione marginale nelle agende dei Governi nazionali che si sono susseguiti e dello stessoParlamento,enessunoabbiamessomanoallaLegge56/2014permodificarnelestorture,glielementidiincostituzionalità,ridiscutereorilanciarealcunidegliobbiettivisottesiadessa2.Statuto,PianostrategicometropolitanoeriorganizzazionePertracciareunprimobilanciodelquinquenniotrascorso,sirilevachenelprimoannodivitadellaCmTo,l’amministrazionehaapprovatoloStatutonelqualeèstataprevistal’articolazionedelterritorioin11ZoneOmogenee,unadellequalicostituitaunicamentedalcapoluogoTorino.Illodevoleintento,inpraticauntentativoinparteaccostabileaquellodeiCircondari,peravvicinarealterritorioilgovernocentralemetropolitanoavvalendosianchedelprofiloelettivodisecondogradodefinitodallaleggeperleCittàmetropolitane,neifatti,nonhadeterminatoesititangibilieconcretienonsihannonotiziediesperienzevirtuosedigovernancebottom-upavviatesuspintapropulsivadelleZO.Lo Statuto ha comunque previsto la possibilità, per il Piano territoriale generalemetropolitano, di“essere formato ed aggiornato anche per Zone Omogenee”: tuttavia nessuna delle ZO ha iniziato unprocesso simile, per via dei costi, della debolezza tecnica e politica, del difficile coordinamento traComuniappartenentiallamedesimaZona.L’assetto istituzionaledellaCittàmetropolitanavenutosiadelinearedopo leelezionicomunaliedelSindaco di Torino nel 2016 (che per legge assume anche il ruolo di Sindaco metropolitano) hadeterminatol’assenzadiunamaggioranzacertaall’internodelConsigliometropolitano,conilrischiocontinuodelverificarsidisituazionedistallo.Il quadropolitico sopradelineatoha, in parte, influito sull’approvazionedel primoPiano strategicometropolitano (Psm), obbligatoriamente previsto dalla L. 56/2014, avviato ancora conl’amministrazionedelSindacoFassinonel2015econclusosiconl’approvazioneavvenutail16maggio20183.Il recente Rapporto Rota 2019 sulla Città di Torino, dal titolo emblematico Il futuro rinviato, inpropositoalPsmrilevaquantosegue:“La visionepropostanel pianoèquelladi «un territorio coeso edi qualità, dove lepersonedesiderinovivere,crescereelavorare,enelqualeleimpreseeditalenti,nazionaliedinternazionali,possanotrovarelagiustadimensioneperinsediarsiesvilupparsi».Talevisionevieneperseguitaattraversocinquepiattaforme(alorovoltaarticolateinuncomplessodi20strategiee63azioni):

1. unacittàmetropolitanacapace,attraversounanuovagovernanceintegrata;2. unacittàmetropolitanasinergicaecoesa(superamentodelladualitàpianura/montagna);3. unacittàmetropolitanainnovativaedattrattivaneiconfrontidiimpreseetalenti;4. unacittàmetropolitanaintelligenteeinclusiva;5. unacittàmetropolitanasostenibileeresiliente.

L’Agendaoperativaperil2018,chefapartedelPsm,prevedevache41diesseavrebberodovutotrovareunaprimaattuazionedurantetaleanno(36già incorso,dicui19damanteneree17dapotenziareoimplementare; 5 da avviare, non prorogabili). A giugno 2019 è partito il monitoraggio dello stato di

attuazione di tale agenda, e solo al termine di esso dovrebbe essere predisposta l’agenda per il 2019,dunqueadannoormaiavanzato.”UnadelleazioniprevistedalPsmèlariorganizzazioneeristrutturazionedell’ente,chesièconclusail1°gennaio2019.La riorganizzazione si è resanecessaria al finedi rendere la tecnostrutturadella CmTo coerente eallineataconlenuovefunzioniprevistedallaL.56/2014econicontenutidelPsm.Ciò ha determinato l’articolazione dell’ente in Dipartimenti e Settori con la conseguenza dellaeliminazione di un Settore dedicato alla materia dell’Urbanistica e caratterizzato da una propriastruttura (costituita almeno da un dirigente preposto in via esclusiva e un congruo numero difunzionari, ad esempio per far fronte all’importante attività connessa alle procedure di co-pianificazione per la formazione ed approvazione della pianificazione urbanistica comunale edintercomunale,vigenteinPiemonte),poichénellanuovaorganizzazioneèstatainglobatainunSettorepiùampio,denominatoTerritorioeTrasporti.Ilfattoapparediunacertacriticitànellamisuraincuivaconsideratalaspecificitàdella-parzialmenteriformataconLr1/2007eLr3/2013-leggeurbanisticaregionale del Piemonte che prevede l’approvazione dei Piani regolatori dei Comuni attraversoapposite Conferenze di co-pianificazione e valutazione alle quali partecipano, con pari dignità, idelegati unici di Regione, Comune, Cm ed ora, ad avvenuta approvazione del Piano paesaggisticoregionale(ottobre2017),anchedellaSoprintendenza.Ilveniremenodiunsettorespecificatamentededicatoa talescopo,puòessere lettocomeulterioreelementodidebolezzaemarginalizzazionediruolonelsistemadellapianificazionetrascalare,poichétutte le scelte di carattere strategico e strutturale che riguardano il territorio, alcune delle quali ingradodiincentivareilPIL‘asfittico’metropolitano,siattuanotramiteleConferenze,come,adesempio,larevisionegeneraledelPrgdellaCittàdiTorino,infasediformazione.In proposito, il citato Rapporto Rota 2019 evidenzia che “Il Prg si è quindi configurato come unostrumento in continuo divenire ed è ora oggetto di un processo di ridefinizione, di fatto unaristrutturazioneprofondadegliindirizziedeicontenutidelPRG;nonacaso,imedianeparlanocomedel«nuovo»PianoregolatorediTorino.Questaoperazionedi«manutenzionestraordinaria»,chehaformalmenteavutoinizionelmaggio2017,èil quarto e più significativo tentativo di aggiornamento del Piano. Nel tempo, si è infatti più voltemanifestata la necessità di reindirizzare lo sviluppo insediativo, e di conseguenza socioeconomico,previstoperTorinodalPiano,allalucedeifenomeniedeiprocessiinattoalivellolocaleeglobale.”Il processodi redazionedel ‘nuovoPrg’dovrànecessariamente seguire il percorso co-pianificatorioprevistodallaLeggeurbanistica regionale,determinando,vista la sua importanza,un forte impegnoperlestruttureregionaliedellaCittàmetropolitana:questeultime,però,fortementeridimensionate(odis-organizzate?).LapianificazioneterritorialeAl terminedi unquinquennio senzauna lucida guidapolitica della Cm, laRegioneha riconquistato(attraversol’azionetecnica)unruoloegemonenelsettorespecificodellapianificazioneurbanisticadeiComuni.NelpassatolaProvinciaavevapotuto-esaputo-svolgereun’azionepiùincisiva,soprattuttonel primo periodo di applicazione del secondo Piano territoriale di coordinamento (Ptc2) tutt’orautilizzatodallaCm,fortementeinnovativoall’epocadientratainvigore(agosto2011).Seinpassato,perenfatizzaretaleruolo,levalutazionisulrispettodeicontenutidelPtc2eranodicompetenzadiunorgano collegiale (la Giunta provinciale), ora sono rese con semplici decreti monocratici delVicesindacoMetropolitano(sudelegadelSindaco).Inquest’ottica,unaltropuntosulqualeoccorreràporrenecessariaattenzione,tuttodacostruireconlenuoveGiuntaeConsigliodellaRegionePiemonte,sarà il rapporto con il potenziale percorso sull’autonomia differenziata, che ha già trovato unadefinizionenellalimitrofaRegioneLombardia.Perunterritorioaccessibile:lalineaAC/AVVa infine considerato il nodo infrastrutturale, costituito principalmente dal TAV Torino-Lione e lefondamentali connessioni col territorio europeo, argomento divisivo a livello locale, che pare avereavutouna accelerazione e definizione a livello europeo, anche grazie ai recenti appalti avviati dallasocietàTELT.Sitrattadiun’odisseabennota:leprimeipotesiprogettualirisalgonoacirca30annifa.

L’errore di fondo compiuto in questi anni, sia da parte della politica, sia da parte del cosiddettomovimento NO TAV, è stato di considerare la Torino-Lione quale collegamento tra due città e noncome è nei fatti, un ‘missing link or missing ring’ in un progetto europeo finalizzato a migliorare icollegamentisuferro,inun’otticadiprogressivasostituzionedeltrasportosugomma,conlafinalitàdiridurreleemissioniinatmosfera.

Fonte:Quadernon.11OsservatorioasseferroviarioTorino–LioneMoltotempoèstatopersocondibattiti,interrogazioniparlamentari,rapporticostibeneficialimentatidaposizioniideologichepiùchedastrategietrasportisticheeterritorialiamedioelungotermine.Neldicembre 2018 la Conferenza metropolitana ha approvato (con 169 voti favorevoli, 1 contrario, 9astenuti,14nonpartecipantialvototracuilaSindacadiTorino,ChiaraAppendino)unamozionedeigruppidi centrodestra “Listacivicaper il territorio”edi centrosinistra “Cittàdi città”,dal titolo “LaCittàmetropolitanadiTorinovuoleilTAV”.Alivellotecnico,consideratochenelcorsodel2018/2019l’Osservatorioperl’asseferroviarioTorinoLionehacontinuatoadoperareproducendo in tuttoquindiciQuaderni, gliultimideiquali inviati (emai letti) all’alloraMinistrodeiTrasporti (del primoGovernoConte)Toninelli, i dati certi sui qualiesperiredellevalutazionisonouninterscambiodi44milioniditonnellate(merce/anno)tral’Italiaela Francia.Volendo incentivare, come fa il restodell’Europa, il trasporto su ferrooccorre realizzareunanuovagalleriaalpostodiquellaantieconomicaperilpassaggiodellemerci-acausadellasezioneinadeguata-costruitadalRegnod’Italianel1871.Quanto sopra senza dimenticare l’utilizzo di treni passeggeri, che sulle tratte dimedia percorrenzasonocompetitivi emeno inquinantidel trasportoaereo.La trattaMilano-Parigi effettuata col treno,attualmenterichiedecirca6h50’:adavvenutarealizzazionedeltunneldibasesiridurrebbea4h30’.Inalternativa,siproponediprivilegiareiltrasportosugomma(pubblicoeprivato),considerandolo-in una visione limitata - ‘meno costoso’ e che, nonostante determini un maggiore impattosull’ambiente, genera, per contro, lauti guadagni per le Società concessionarie autostradali e per loStato con le accise sui carburanti, come peraltro evidenziato dalla discussa analisi costi/beneficiredattadallaCommissionePontipercontodelMinistroToninelli.In questo quadro sarebbe opportuno un forte ruolo propositivo nel settore della pianificazioneterritorialeestrategicadellaCittàmetropolitana,quantomenoanalogoaquelloasuotempoportatoavantidallaProvinciacon ilPtc2perquantoattiene leareeoggettodelprogettodella lineaTorino-Lione,con lapianificazionecondivisasull’areadiCorsoMarche,chesisviluppasupiùComuni,oltrecheperlaVallediSusa.

Inconsiderazionedeltracciatoattuale,leareesullequaliconcentrareunapianificazionediareavastada parte della Cm To dovrebbero essere soprattutto in prossimità della piattaforma logistica diOrbassano(circa1.800.000mq),attualmentesottoutilizzataperlasuaconfigurazionediinfrastrutturaterminale (oggi uno immenso scalo ferroviario ‘di testa’ ma che con la To-Ly, diventerebbe unapiattaforma strategica di tipo ‘passante’); ciò per evitare che il mancato collegamento con talepiattaformacontribuiscaulteriormenteamarginalizzareilruolodiTorinonell’intercambiodellemercisiainsensoovest-est(corridoioTen-Mediterraneo)sianord-sud(CorridoioTen-Genova-Reno).ConclusioniVièunconcettospessoevocatoinquestianni,maconscarsoseguitooperativo,comequellodi«faresistema»chediventaoggiun’esigenzaimprescindibile,“seTorinovuolerimanereunacittàingradodiportareavantipianieprogettiperesserecompetitivasulpianonazionaleeinternazionale,scongiurandolatemutaprospettivadidiventareprogressivamenteun«satellite»delsistemamilanese.Aquestoscopo,sarebbe inoltre utile dare finalmente attuazione concreta a diverse «alleanze» territoriali (da un latoquellaconlapropriaareametropolitana,dall’altroquellaconLiguriaelimitroferegionifrancesi)perlequalialcuniannifavieranofortiediffuseattese”(RapportoRota2019:227-228).In riferimento ai compiti dell’urbanistica, poiché la L. 56/2014 impone alle Regioni di adeguare laproprialegislazionealledisposizionidileggeentrododicimesidallasuaentratainvigore,laRegionePiemonte deve trasformare tale ‘dovere’ nell’opportunità di dotare la Cittàmetropolitana di Torino(manon solo)di strumentidi governodel territorio ingradodi raccogliere le sfide chepresentanoun’urgenza forte, amplificata dalla crisi: una sfida economica ed una sfida territoriale e dipianificazioneche,naturalmente,sonofortementeintrecciate.E’purverochelacittàdiTorinoèstatatraleprimediItaliaadotarsidiunpianostrategico–attualmenteallaterzaedizione-maoggiserveun piano strategico riferito ad un territorio ben più vasto (i 312 Comuni) e decisamente piùrappresentato, dai siti più ‘lontani’ aquelli più ‘vicini’ al capoluogo, in gradodi coglierne lediversespecificità,potenzialitàelimiti(Giaimo2014).Unpianofinalizzatoariconoscerequelle‘progettualitàmetropolitane’ prioritarie su cui fare confluire la nuova programmazione dei fondi europei 2021-2027.E’ormaiineludibileunrinnovamentodeidispositivinormatividelgovernodelterritoriopiemontese“checonsenta,nelbreveperiodo,diavvalersidelleesperienzeedeglistrumentidipianogiàinvigoreperl’intero territorio metropolitano (il Ptc2 della Provincia) ma, dall’altro, preveda un nuovo pianometropolitano che, come è ormai opinione condivisa, assuma il profilo di un Piano strutturalemetropolitano, che indica l’assetto fondamentale del territorio ma non conforma i diritti edificatori;funzione,quest’ultima,dalasciareaiComunimetropolitani”(Barbieri2015).BibliografiaA.a.Vv.(2019),Ilfuturorinviato,VentesimoRapportoGiorgioRotasuTorino,CentroEinaudi,Torino.BarbieriC.A.(2014),“Cittàmetropolitana:unasfidaadinnovarelapianificazionedelterritoriodainterpretare”,UrbanisticaInformazioni,no.256,p.104-105.BarbieriC.A.(2017),“LaCittàmetropolitanadiTorinoeilruolodiunanuovapianificazione”,inG.DeLucaeF.D.Moccia(acuradi),“PianificareleCittàmetropolitaneinItalia,interpretazioni,approcci,prospettive”,INUEdizioni,Roma,p.76-85.Barbieri C.A., Fiora G (2018), “Marginalità crescente”, XI giornata studio INU “Interruzioni, intersezioni,condivisioni,sovrapposizioni.Nuoveprospettiveper il territorio”,Napoli-UrbanisticaInformazionin.278s.i.,(pp141-143)Barbieri C.A. (2015), “Dall'istituzione all'azione della Città metropolitana di Torino: il ruolo di una nuovapianificazione”,IlPiemontedelleAutonomie,no.2,p.8-15.Dematteis G. (1997), “Il sito: componenti naturali e potenzialità”, in C.A. Barbieri, G. Dematteis, C. Giaimo,“Torino:dall'ereditàdelpassatoadunastrategiaperilpresenteedilfuturo”,L’Universo,p.440-441.GiaimoC.(2014),“UnnuovomodellodigovenanceepianificazioneperlaCittàmetropolitana.Torino:unacittàdicittà?”,UrbanisticaInformazioni,no.257,p.936-940.SaccomaniS.,BarbieriC.A.,FioraG.,GiaimoC.,RolandoA.,LaRicciaL.(2017),“LaCittaMetropolitanadiTorino”UrbanisticaDossier,no.12,p.63-78.

1LosforamentodelPattoerastatovolutodall’ultimaGiuntaprovinciale, inparticolare,perpoteregarantire ilfunzionamentodellescuole(oltre150plessiscolastici inproprietà)e lamanutenzionedeicirca3000kmdistrade.

2Inveritàvacitatoquantocontenutonelresocontostenograficodellasedutan.208delloscorso15luglio2019dellaCameradeiDeputati,alpunto“DiscussionedellemozioniDeMariaedaltrin.1-00199eMuroniedaltrin.1-00223concernentiiniziativeinmateriadipoliticheurbaneeriqualificazionedelleperiferie”.NelsuointerventoDavideGariglioafferma“NoiconlanostramozionevogliamoimpegnareilGovernoadadottareiniziativeperrafforzareglistrumentigovernativieparlamentariperpromuovereegestireunanuovastagionedellepoliticheurbane,ancheistituendoundipartimentoadhocdicoordinamento;adadottareiniziativeperunariformadellecompetenzeterritorialidellegrandiareemetropolitanepuntandoalleistituzionidicittàmetropolitaneelettedaicittadiniconparticolareriferimentoallecittàmetropolitaneconpopolazionesuperioreai500milaabitanti.Noivogliamorilanciarelepoliticheavviatenel2015conunprogrammadecennaleconcertezzadirisorse”.LamozioneèstataparzialmenteapprovatadalGovernoindata17luglio2019,circatresettimaneprimadellacrisipoliticadiagostochehaportatoallacostituzionediunnuovoGovernonazionaleaguidaM5S-PDattualmenteincarica.

3AfinicomparativivaconsideratochelavicinaCittàmetropolitanadiMilanoavevaapprovatoilproprioPianostrategiconel2016.