TUTTI I DIRITTI RISERVATI - Edizioni Simone · 516 • Codice delle Organizzazioni internazionali...

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

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Di particolare interesse per i lettori di questo volume segnaliamo:46 • Diritto internazionale pubbilco46/3 • Schemi e schede di diritto internazionale46/4 • La tutela internazionale dei diritti umani46/5 • Compendio di diritto consolare46/6 • Le Nazioni Unite46/7 • Compendio di diritto del commercio internazionale47/4 • Compendio di diritto dell’Unione europea207/8 • Elementi di diritto internazionale umanitario207/9 • Relazioni internazionali516 • Codice delle Organizzazioni internazionali516/1 • Codice dell’Unione europea

Ha collaborato alla presente edizione il dott. Pietro Emanuele

Il catalogo completo e aggiornato è consultabile sul sito: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

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Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREmESSA

Il CompendiodiDirittointernazionale espone in modo chiaro ed esaustivo le tematiche classiche del diritto internazionale pubblico alla luce degli even-tidi maggiore attualità che lo stanno modificando (i nuovi attori del diritto internazionale, l’evoluzione del concetto di responsabilità internazionale, i metodi di risoluzione delle controversie internazionali, la lotta e la repressione dei crimini internazionali, la regolamentazione delle relazioni economiche, lo sviluppo delle prassi in relazione ai conflitti armati).Tra le tematiche evidenziate in questa edizione si segnalano:— la progressiva caduta dell’«orizzontalità» della Comunità internazionale;— l’irrisolto contrasto tra «interessi economici dominanti» e tutela dell’am-

biente;— la legalizzazione dell’egemonia dei nuovi centri di potere che costituiscono

una delle principali cause dell’attuale «disordineinternazionale»;— il protagonismo dei leader delle grandi potenze.Questo lavoro, dunque, non si ferma alla tradizionale esposizione delle «regole» del D.I. ma, attraverso opportune osservazionidottrinaliegiurisprudenziali, offre un quadro «realista» della comunità internazionale anche in considerazione dell’influenza determinante della globalizzazione.Alla luce di tali eventi, ci si allontana dal progetto di «paceperpetua» pre-conizzata da KANT e da quello assai suggestivo, ma poco realizzabile della «costituzionalizzazione» dell’ordinamento internazionale di hAbERmAS.

PartesecondaIsoggettideldirittointernazionale

Capitolo7L’Unioneeuropea

Sommario1.L’ordinamentodell’Unioneeuropea.-2.Storiadell’integrazioneeuropea.-3.Leistituzionieuropee.-4.Lefontidell’Unioneeuropea.-5.Rapportitradirittodell’Unioneedirittointerno.-6.L’adattamentodell’ordinamentoitalianoaldirittooriginariodell’Unione.-7.LeRegionieildirittodell’Unione.

1.L’ordinamentodell’Unioneeuropea

Con la ratifica dei trattati comunitari di Parigi nel 1951 e di Roma nel 1957, è stato istituito un nuovotipodiordinamentogiuridicosovranazionale che statutariamen-te si impone agli Stati membri in specifici campi e, pertanto, costituisce una nuova e originale figura di organizzazionesovranazionale.La caratteristica di tale «comunitàsovranazionale» è rappresentata dal fatto che i rap-porti fra gli Statimembri non sono improntati alla sola coordinazione intergoverna-tiva per il raggiungimento dei fini dell’ente, ma subordinati (anche se solo in deter-minati campi) alla volontàdell’ente stesso.L’ordinamento dell’Unione europea è, dunque, in grado di imporsidirettamente ai singoliStatimembri essendo costituito da organilegittimati ad emanare provvedi-menti di carattere generale, nonché ad emettere anche provvedimenti di carattere in-dividuale.Tale ordinamento comporta una limitazione di una parte della sovranità di essi in re-lazione alle materie oggetto del trattato. Ne deriva, così, una serie di vincoli nell’eser-cizio di determinate attività in quei settori nei quali gli Stati membri rinunciano a svol-gere una politicaautonoma.Finedell’Unione è il raggiungimento del benesserecollettivo dei suoi membri per creare un modelloeuropeodidemocraziastabileesolidale che, dopo il trattatodiLisbona, ha assunto anche il compito di ridurre le distanze economico-finanziarie tra le diverse regioni d’Europa.In effetti, mentre l’Unionemonetariaefinanziaria ha ottenuto i risultati sperati, il divario tra le economie dei Paesi membri è cresciuto e le distanze tra il Nord e il Sud dell’Europa sono cresciute a vantaggio soprattutto di Francia e Germania.Questa situazione non ha favorito le nazioni più deboli facendo, così, venir meno lo spirito solidale dell’«Europa dei popoli» a vantaggio dei membri più forti.

Edizioni Simone - Vol.46/8 Compendio di Diritto Internazionale

Capitolo7L’Unioneeuropea 111

2.Storiadell’integrazioneeuropea

A) DalpianoSchumanallanascitadellaCEE

Il primo passo verso l’integrazione europea fu la dichiarazione del 9maggio1950 dell’al-lora ministro degli Esteri francese RobertSchuman, il quale propose di «mettere l’inte-ra produzione francese e tedesca del carbone e dell’acciaio sotto una comune Alta auto-rità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei».Il perseguimento di tale obiettivo passava attraverso il graduale trasferimento di compi-ti e funzioni in determinati settori a istituzioni sovranazionali indipendenti dagli Stati.La dichiarazioneSchuman portò alla firma del TrattatodiParigi del 18 gennaio 1951 con il quale fu creata la Comunitàeconomicadelcarboneedell’acciaio (CECA) fra belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi bassi.Pochi anni dopo seguirono l’istituzione della Comunitàeconomicaeuropea (CEE) e della Comunità europeadell’energiaatomica (EURATOM). I testi dei due tratta-ti furono ufficialmente firmati a Roma il 25 marzo 1957 e le due organizzazioni pote-rono cominciare ad essere operative a partire dal 1° gennaio 1958.L’obiettivo principale del Trattato istitutivo della CEE era la realizzazione dell’unio-nedoganale. Tale obiettivo è stato raggiunto il 1°gennaio1968, data a partire dal-la quale è stata istituita una tariffadoganaleesternaunica per tutti i paesi membri.Il processo di integrazione economica fu accompagnato dal progressivo aumento del numero degli Stati membri, con le adesioni del RegnoUnito, dell’Irlanda e della Da-nimarca (1973), della Grecia (1981), della Spagna e del Portogallo (1986), dell’Au-stria, della Finlandia e della Svezia (1995).

B) DalTrattatodiNizzaaMaastricht

Nel 2004, grazie alle modifiche apportate dal TrattatodiNizza del 2001, altri 10 Pa-esi hanno avuto la possibilità di entrare a far parte dell’UE: Lettonia, Lituania, Esto-nia, Polonia, RepubblicaCeca, Ungheria, Slovenia, Slovacchia, Malta e Cipro.Ad essi si sono aggiunti, a far data dal 1° gennaio 2007, anche la Bulgaria e la Roma-nia e dal 1° luglio 2013 la Croazia per un totale di 28 Stati aderenti.Una tappa importante del processo di integrazione è rappresentata dalla firma, il 7 feb-braio 1992, del Trattato sull’Unione europea, cd. TrattatodiMaastricht con cui ve-niva creata l’Unioneeuropea, una organizzazione che da un lato inglobava le Comu-nità europee già esistenti e, dall’altro, avviava la cooperazione tra gli Stati membri anche in settorinonstrettamenteeconomici, come la politica estera comune, la po-litica di difesa europea, la cooperazione tra le forze di polizia e tra le autorità giudi-ziarie (cd. tre pilastri dell’UE) dei Paesi membri.La seconda grande novità del Trattato di Maastricht è l’adozione di una monetaunicaeuropea (l’euro), entrata in circolazione il 1° gennaio 2002 e, con l’adozione da par-te della Lituania a partire dal 1° gennaio 2015, presente in 19 Stati membri dell’Unio-ne europea.

PartesecondaIsoggettideldirittointernazionale112

C) DalTrattatodiLisbonaallaBrexit

Nel 2002 si decise di riorganizzare l’Unione europea a partire dalla redazione di una vera e propria Costituzione, il cui compito venne affidato ad un organismo formato dai rappresentanti delle istituzioni europee, dei Governi nazionali e della società civi-le, la Convenzione sul futuro dell’Europa.Sulla base dei lavori della Convenzione, il 29 ottobre 2004, a Roma, i rappresentanti degli Stati membri dell’Unione europea sottoscrissero il Trattato che adotta una Co-stituzione per l’Europa, che tuttavia non entrò mai in vigore a causa dei referendumcontrari tenuti in Francia e PaesiBassi nel 2005. Tale fallimento determinò l’abban-dono dell’idea di sostituire ai Trattati un testo di livello costituzionale, per procedere a una semplice riformulazione degli stessi.Successivamente, il 13 dicembre 2007 è stato firmato il TrattatodiLisbona (entra-to in vigore il 1° dicembre 2009) con cui cade la distinzione tra Comunità europea e Unione europea e si fa riferimento ad un unico ente: l’Unioneeuropea. I Trattati con-tinuano a essere due, sebbene integrati e modificati. Nel Trattatosull’Unioneeuro-pea e il Trattatosulfunzionamentodell’Unioneeuropea sostitutivo del Trattato CE.Nonostante tale riforma minimale rispetto al Trattato costituzionale, l’Unione europea ha dimostrato di non essere in grado di mantenere e soddisfare i criteri di legittimazio-ne democratica applicati all’interno degli Stati membri. Ciò perché l’Europa, pensata come «nazione» con comunità di ideali, si è «impantanata» nella irreversibile spirale della «burocrazia finanziaria».Oggi, dunque, l’Unione è generalmente percepita distante dagli ideali di maastricht che aveva definito le aspirazionidistabilità, prosperità dei suoi membri, al punto che è addirittura considerata da una parte del «popolo europeo» una entità non neces-saria. La riprova è il referendum tenuto in GranBretagna il 23 giugno 2016 con il 51.9% dei britannici favorevole all’uscita dall’UE.La procedura concreta per l’uscita del Paese dall’UE è iniziata con la presentazione della notifica il 29 marzo 2017 dopo l’approvazione dell’European Unione Act 2017, l’atto del Parlamento inglese che riconosce al Primo ministro il potere di presentare al Consiglio dei ministri europei la formale notifica di iniziare i negoziati per l’uscita dall’Unione europea, così come previsto dall’art. 50 TUE.

Gli ideali traditi del progetto europeoUno scottante ed attuale problema è verificare se l’Unione ha effettivamente rappresentato per gli Stati che di essa fanno parte un passo avanti verso l’eguaglianza e la solidarietà o invece ha esaltato le libertà economiche.La creazione di una democraziasovranazionale, priva del monopolio della forza e della competenza dell’ultima istanza che resta affidata ai singoli Paesi, non appare in grado di mantenere e soddisfare i criteri di legittimazione democratica nell’ambito dell’Unione.Al momento, dunque, si avverte la sensazione che chi governa l’Unione non persegua l’interesse di realizzare l’«Europa dei popoli», ma favorire i poteri finanziari. Questa situazione ha alimentato numerose correnti politiche e di pensiero che spingono ad uscire dall’Unione.L’economia europea resta ancorata su atteggiamenti e paradigmi che non tengono conto delle attuali «esigenze» dello Stato sociale.


Le istituzioni europee si sono limitate a chiedere sempre maggiori sacrifici economici che hanno finito per colpire le classi più deboli senza prevedere un piano che favorica il rilancio dell’economia europea.Si è così creata nei Paesi lo scontro tra «sovranisti» che rivendicano l’autonomia economica-finanziaria dei loro Stati e gli «europeisti» i quali credono ancora nell’Unione europea.

3.Leistituzionieuropee

A) IlParlamentoeuropeo

Il Parlamento europeo rappresenta l’istituzione dell’Unione che esercita, congiuntamen-te al Consiglio, lafunzionelegislativa e di bilancio, di controllopoliticoe consultiva.I suoi membri sono eletti a suffragiouniversaledirettoda tutti i cittadini dell’Unio-ne con sistemi proporzionali in base alla legge elettorale di ciascunpaese e durano in carica 5anni.Per quanto riguarda la composizione il numero dei parlamentari non può essere supe-riore a 750 più il Presidente.La rappresentanza dei cittadini dell’Unione segue il principiodellaproporzionali-tàdegressiva (per cui il grado di rappresentanza dei deputati cresce al crescere del-la popolazione).Nel Parlamento i membri si aggregano non per nazione, ma per gruppipoliticiomo-genei (es. partito popolare europeo, socialisti, liberali democratici, riformatori, sini-stra unitaria etc.).Il Parlamento svolge i suoi lavori seguendo un proprioregolamento in tre diversesedi: Strasburgo, Bruxelles, Lussemburgo.

B) IlConsiglioeuropeo

Il Consiglio europeo è titolaredelpoterediindirizzopolitico dell’Unione. Esso nonesercitafunzionilegislative, ma svolge il compito di dare all’Unione gli impulsi ne-cessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali.Il Presidente del Consiglioèelettoamaggioranzaqualificata, con un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile solo una volta, è incompatibile con qualsiasi mandato nazionale.L’art. 15 TUE, così come modificato dal Trattato di Lisbona, stabilisce che il Consi-glio europeo si riunisce almeno due volte a semestre (a bruxelles) ed è composto dai soli capidiStatoodigovernodegliStatimembri,dalsuopresidenteedalpresi-dentedellaCommissione.Esiste, inoltre, la figura dell’Altorappresentantedell’Unione pergliaffariesterielapoliticadisicurezza, che partecipa all’attività del Consiglio.

C) IlConsiglio(deiMinistri)

Il Consiglio rappresentaigoverni degli Stati membri, esercita la funzione legislati-va e di bilancio (congiuntamentealParlamento).


È un organocompostodiStati: titolaredel seggio, infatti, èciascunoStatomem-bro, che designa per le sedute di volta in volta (art. 17 TUE, 244-50 TFUE) il proprio rappresentante scegliendolo tra i componenti del proprio governo nazionale (Ministri e sottosegretari) a seconda degli argomenti posti all’ordine del giorno.Oltre alla funzionelegislativaedibilancio il Consiglio definisce e coordina la poli-tica dell’Unione, sorveglia e coordina le politiche economiche, decide in materia di politica estera e sicurezza comune, decide sulle questioni che prevedono missioni mi-litari all’estero (art. 26 TUE) etc.Le sedute sono pubbliche per la votazione dei progetti legislativi.Il Consiglio decideall’unanimità solo nei casi previsti dai trattati come, ad esempio, per le decisionidipoliticaesteraesicurezzacomune.

D)LaCommissioneeuropea

La Commissione è una istituzioneindipendente daisingoliPaesi, i cui membri non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo o da organismi estranei all’Unione.I compitidella Commissione sono accresciuti con il Trattato di Lisbona e al momen-to svolge un ruoloindispensabilenell’attività dell’Unione.In particolare, la Commissione:— promuove l’interessegenerale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal

fine;— vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù

dei trattati;— vigila sull’applicazionedeldirittodell’Unione sotto il controllo della Corte di

giustizia dell’Unione europea;— dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi;— esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni

stabilite dai trattati;— assicura la rappresentanzaesterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica

estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati;— avvia il processo di programmazioneannuale e pluriennale dell’Unione per giun-

gere ad accordi interistituzionali.Per quanto concerne la sua composizione, la Commissione è composta da un cittadino di ciascuno Stato membro, compreso il Presidente e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che ricopre la carica di Vice-presidente.I commissari sono scelti tra cittadini particolarmente preparati che offrono garanzia di indipendenza alla luce delle loro competenze e al loro impegno europeo.bisogna, infine, ricordare che il TrattatodiLisbona ha accresciutoil peso e il ruo-lodel Presidente della Commissione.


E) LaCortedigiustiziadell’Unioneeuropea

La Corte, che ha sede in Lussemburgo, assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati e si pronuncia conformemente ai trattati sulle controversie:— fra Stati membri;— fra l’Unione e gli Stati membri;— fra le istituzioni dell’Unione;— sui ricorsi presentati dai cittadini.Essa, in via pregiudiziale, è interpellata dalle giurisdizioni nazionali in relazione all’in-terpretazionedel diritto dell’Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni.La Corte di giustizia, in seguito al Trattato di Lisbona, rappresenta un’istituzioneuni-tariachecomprendaalsuointerno la Cortedigiustizia, il Tribunaleealtritribu-nalispecializzati (art. 19 par. 1 TUE).Gli articoli 251-254 TFUE regolano la composizione della Corte di giustizia che è di ungiudiceperStatomembroe11avvocatigenerali il cui numero può essere eleva-to, se richiesto dalla Corte di giustizia, con deliberazione del Consiglio.L’art. 253 TFUE precisa che giudici e avvocati debbano essere scelti fra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza, e che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza.Igiudiciegliavvocatigeneralirestanoincaricaseianni, ma ogni tre anni si pro-cede ad un rinnovo parziale; il mandato è rinnovabile.I giudici eleggono il Presidente e Vicepresidente. Il Presidente dirige i lavori e le udienze mentre il Vicepresidente assiste il Presidente e lo sostituisce in caso di vacanza.

F) LaBancacentraleeuropea

La Bancacentraleeuropea(BCE) è l’istituzione dell’Unione europea il cui compi-to, così come per qualsiasi altra banca centrale, consiste nel controllodellaliquidità.Secondo l’art. 282 TFUE la Banca centrale europea, assieme alle banche centrali na-zionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro, costituiscono il cd. «Eurosistema», e indirizzano la politicamonetaria dell’Unione per mantenere la stabilità dei prezzi nel mercato europeo e sostenere le politiche generali stabiliti dall’Unione.La banca centrale europea ha personalitàgiuridica, gode di un elevatogrado di in-dipendenza rispetto alle istituzioni e i governi dei singoli Paesi.In materia di politicamonetaria ha il dirittoesclusivodiautorizzarel’emissione dell’euro, gode di un notevole grado di indipendenza nell’esercizio dei suoi poteri e nella gestione delle sue finanze.

G)LaCortedeiconti

La Corte dei conti esamina,inbaseall’art.287TFUE,icontiditutteleentrateelespesedell’Unioneeuropea, nonché segue l’attività di ogni organismo creato dalla


stessa, a meno che l’atto costitutivo di essi non esclude espressamente il suo diritto al riesame dell’attività di tali organismi.Per lo più svolge un controllo formale di legittimità, diretto a verificare la correttezza e la rego-larità della gestione finanziaria.La Corte, inoltre, esercita anche un controllo di merito (diretto ad accertare la sana gestione fi-nanziaria) nel senso che mira a verificarne l’efficacia, l’economicità e l’efficienza.

La Corte ècompostadiuncittadinodiciascunoStatomembro.I suoi membri sono nominati dal Consiglio in base ad un elenco di candidati presenta-to da ciascuno Stato membro e deliberano a maggioranza qualificata, previa consulta-zione del Parlamento europeo. I componenti restano in caricaseiannie devono esse-re scelti tra personalità che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi paesi, delle istitu-zioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale funzione.

4.Lefontidell’Unioneeuropea

A) Introduzione

Con l’adesione alle Comunità europee prima e all’Unione europea dopo, tutti i Paesi membri si sono impegnati a riconoscere l’efficacia e l’applicabilità, nei rispettivi or-dinamenti interni, di un complesso di norme che costituiscono le fontipropriedeldi-rittodell’Unione.Tali fonti (hAGUE-hARROP):— si applicano direttamenteall’interno di ciascuno Stato (es. regolamenti);— devono essere applicate dalle singole Corti nazionali dei singoli Stati (cd. effetto

diretto);— hanno priorità sulle legislazioni nazionali (principiodel«primato»deldiritto

dell’Unioneeuropeasuldirittointerno).Di esse fanno parte anzitutto i trattatiistitutivi e gli attisuccessivi di carattere mo-dificativo o integrativo (dagli originari Trattati CEE, CECA ed Euratom fino al recen-te Trattato di Lisbona) che costituiscono il cd. dirittooriginario.

B) Gliattilegislativi

Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009 si distinguono in:— attilegislativi, adottati secondo la cd. procedura legislativa ordinaria disciplinata

agli artt. 289 e 294 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);— attinonlegislativi, che, ex art. 290 TFUE, che hanno portata generale e sono adot-

tati dalla Commissionesudelegadiunattolegislativo allo scopo di integrare o modificare elementi non essenziali di quest’ultimo.

Gli attilegislativi si distinguono a loro volta in regolamenti, direttivee decisioni, disciplinati all’art. 288 TFUE.


Il medesimo articolo fa anche riferimento ad altre due diverse tipologie di atti, le rac-comandazionie i pareri, che costituiscono altri attitipici del diritto dell’Unione.Con il Trattato di Lisbona sono stati disciplinati per la prima volta anche i cd. accordi interistitu-zionali, quali atti conclusi dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione che in ta-luni casi possono assumere carattere vincolante.

Completano il quadro del dirittoderivatogli attiatipici, non espressamente previsti dai trattati (trattasi, ad esempio, di regolamenti interni, risoluzioni del Consiglio euro-peo, libri verdi, libri bianchi etc.), ma sempre più frequentemente adottati dalle istitu-zioni. Tali atti ha carattere generalmente politico o amministrativo.

C) IRegolamenti

In base all’art. 288 TFUE, il regolamentohaportatagenerale,èobbligatoriointut-tiisuoielementiedirettamenteapplicabileinciascunodegliStatimembri.

Caratteristiche fondamentali del regolamento sono dunque:— la portatagenerale: il regolamento è destinato a produrre i propri effetti nei con-

fronti di un numeroindeterminatoeindeterminabiledidestinatari (Stati mem-bri, persone fisiche e giuridiche operanti all’interno degli stessi) e le sue prescri-zioni presentano i caratteri dell’astrattezza e della generalità;

— il carattereobbligatoriointuttiisuoielementi: detto requisito non implica quel-lo della completezza, in quanto il regolamento può necessitare di attuare atti esecu-tivi adottabili da qualsiasi autorità competente, sia nazionale che europea, che do-vranno contenere, secondo quanto precisato dalla Corte di Giustizia, «gli elemen-tiessenzialiprestabilitidellamateriadaregolare»;

— la direttaapplicabilitàinciascunoStatomembro: tutti i regolamenti dispiegano automaticamente i loro effetti negli Stati membri al pari delle leggi nazionali (sen-za bisogno quindi di atti di recepimento) e sono idonei a conferire diritti e ad im-porre obblighi ai singoli Stati, ai loro organi ed ai privati. Entrano in vigore decor-si 20 gg. dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea o dopo un diverso termine stabilito.

D)Direttive

La direttiva, ex art. 288 TFUE, vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguar-da il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi da utilizzare perraggiungereil fine dell’atto.Ne discende che le direttive risultano concepite come attidestinatiavincolareilsin-goloStatoinrelazionealsolorisultatodaperseguire, lasciando ferma l’autono-mia dello stesso per quanto riguarda la forma e, entro certi limiti, il contenuto dell’at-to di recepimento che può concretarsi in una legge, un regolamento, o un atto ammi-nistrativo generale.


Sempre più di frequente, la direttiva contiene norme di dettaglio che limitano lo Stato alla sola scelta della forma giuridica (legislativa o amministrativa) dell’atto di recepimento (cd. direttiva dettagliata o self-executing).La Corte di giustizia dell’UE ha sancito il principio di responsabilità dello Stato per il manca-to recepimento della direttiva con conseguente obbligo di risarcimento del danno subito dal singolo per effetto dell’inadempimento.

E) Decisioni

Sempre l’art. 288 TFUE dispone che la decisione è obbligatoriain tutti i suoi elemen-ti e si indirizza ai solidestinatarida essa esplicitamente designati.Le decisioni hanno portataconcreta e possono indirizzarsi indifferentemetne ad uno Stato membro o ad altro soggetto (persona fisica o giuridica): esse acquistano effica-cia a seguito della notificaai singoli destinatari.

F) Raccomandazioniepareri

Sono attiprividiefficaciaprecettivaevincolanteper cui risulta difficoltoso distin-guere concretamente tali categorie di atti.In linea teorica il discrimen è rintracciato nella circostanza che mentre le raccoman-dazioni costituirebbero esortazioni e moniti diretti ai singoli Stati membri e rappre-senterebbero pertanto «uno strumento di azione indiretta per il ravvicinamento del-le legislazioni, pur differendo dalla direttiva per la mancanza di portata obbligatoria», il parere sarebbe piuttosto da considerarsi «l’espressione di un’opinione su una data questione» (bALLARINO).

G)LesentenzedellaCortedigiustiziadell’Unioneeuropea

Altre fonti normative di diretta applicazione sono le pronunceinterpretativeemes-sedallaCortedigiustizia.A norma degli articoli 19 TUE e 267 TFUE a esse interpretano e assicurano l’applica-zioneuniforme del diritto dell’Unione europea in tutti gli Stati membri.

Giurisprudenza

Nella sentenza 11 luglio 1989, n. 389 la Corte costituzionale riconosceva, con riferimento alle norme comunitarie, che «non v’è dubbio che la precisazione o l’integrazione del significa-to normativo compiute attraverso una sentenza dichiarativa della Corte di Giustizia abbiano la stessa immediata efficacia delle disposizioni interpretate».riguardo alle sentenze di condanna, la necessità di provvedere all’approvazione di atti vol-ti a dare esecuzione a dette sentenze era stato già confermato prima della legge La Pergo-la e poi dalla L. 11/2005.La l. 234/2012, ponendosi nella stessa direzione delle precedenti leggi, stabilisce, all’art. 30, co. 2, lett. b), attraverso la legge di delegazione europea, la delega al Governo indispensabi-le a garantire la conformità dell’ordinamento nazionale al dispositivo di sentenze di condanna per inadempimento, emesse dalla Corte di giustizia UE.


5.Rapportitradirittodell’Unioneedirittointerno

A) Considerazionigenerali

Il problema del rapportotradirittodell’Unioneeuropeaedirittointerno ha susci-tato diverse dispute in dottrina e in giurisprudenza, in relazione soprattutto ai rappor-ti tra i due ordinamenti.È stato anzitutto osservato che tale relazione non è riconducibile al consueto rappor-to tra diritto internazionale e diritto interno che si esplicita sotto forma di coordina-mento tra due sistemi giuridici autonomi, in quanto in base ad uno specifico rappor-todiintegrazione statutario l’ordinamentodell’Unionetendeadintegrarsiconl’ordinamentointerno.Tale considerazione discende dal fatto che:

— in primo luogo, tra i due ordinamenti vi è identità di soggetti, dal momento che quelli dell’or-dinamento interno sono anche i destinatari delle norme europee (regolamenti, direttive, deci-sioni etc.);

— in secondo luogo, siamo di fronte ad una comunanza di poteri, in quanto le istituzioni dell’Unio-ne possono emanare comandi che operano direttamente nell’ambito del diritto interno;

— vige, inoltre, una comunanza di garanzie, perché sia i soggetti di diritto dell’Unione, che quel-li di diritto interno possono adire direttamente gli organi giurisdizionali europei.

Questa correlazione è rafforzata anche dall’obbligo, che fa capo agli Stati membri ex art. 4 del Trattato sull’Unione europea (TUE), di adottare ogni misura di carattere ge-nerale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trat-tati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione.Il principio affermato all’art. 4 nasce dalla consapevolezza che l’ordinamento dell’Unione, di-versamente dagli ordinamenti nazionali, non costituisce un sistema chiuso e autosufficien-te, in quanto per come è concepito necessita della continua integrazione con gli ordinamenti de-gli Stati membri.

B) Larisoluzionedeiconflittitradirittodell’UnioneedirittodegliStatimembri

La stretta integrazione tra l’ordinamento dell’Unione e quello degli Stati membri im-plica una continua attivitàdicoordinamento che può dar vita a contrasti tra le diver-se disposizioni dettate dai due ordinamenti tali da rendere necessaria la definizione di una serie di criteri per la loro risoluzione.Tale questione, affrontata in diverse occasioni dalla Corte di giustizia dell’Unione, ha condotto all’elaborazione di dueprincìpidifondamentaleimportanza:— la direttaefficaciadeldirittodell’Unione;— il primatodeldirittodell’Unione sulle norme di diritto interno contrastanti.Secondo il principio della direttaefficacia, qualora una disposizione dei trattati eu-ropei (o di una fonte derivata) presenti determinate caratteristiche è in grado di crea-re direttamente diritti e obblighi in capo ai privati. Questi ultimi risultano, in base a


tale principio, legittimati ad esigere dalle giurisdizioni nazionali la stessa tutela rico-nosciuta per i diritti di cui sono titolari ai sensi del diritto interno.La nozione di efficacia diretta non va, però, confusa con quella di diretta applicabilità, per le quali occorre preliminarmente definire i concetti di atto e norma. L’atto è il provvedimento ema-nato da un organo (dalle istituzioni europee) contenente determinate disposizioni imperative. La norma incorpora il contenuto di una disposizione normativa, quale che sia la veste formale dell’at-to (regolamento, direttiva etc.)La diretta applicabilità è una caratteristica tipica del regolamento in quanto atto, grazie alla quale esso esplica i suoi effetti negli ordinamenti statali nello stesso momento in cui entra in vi-gore nell’ordinamento dell’Unione, senza che sia necessaria alcuna disposizione nazionale di re-cepimento.Concettualmente differente è, invece, l’effetto diretto, riconducibile alla norma ricavata dalla di-sposizione.

Da quanto detto, deriva che seunattodell’Unioneeuropeacontieneunanormachiaraeincompatibile,essaproduceeffettiincapoaisingoli anche se lo Stato non abbia provveduto, entro il tempo stabilito, a trasporre l’atto nell’ordinamento interno.Ne deriva, cioè, che ciascun individuo può far valere i diritti a lui garantiti dalla nor-ma europea anche nel caso di inadempienza da parte del singolo Stato.L’affermazione del principiodelladirettaefficacia non costituisce una garanzia suffi-ciente per i cittadini degli Stati membri nell’ipotesi in cui una normaeuropeacontra-sticonunadisposizioneinterna: se quest’ultima prevalesse, infatti, i diritti attribuiti ai singoli dall’ordinamento dell’Unione non troverebbero alcuna tutela o applicazione.Ciò spiega il principio del primatodeldirittodell’Unioneeuropea, per cui incasodiconflitto,contraddizioneoincompatibilitàtranormeeuropeeenormenazio-nali,leprimeprevalgonosulleseconde.Non essendo stata contemplata dai trattati istitutivi, tale principio fu affermato per la prima volta dalla Cortedigiustizia (oggi Corte di giustizia dell’Unione europea) nel-la celebre sentenza 15 luglio 1964, n. 6 (caso Costa c. Enel), in cui fu chiarito che:— con l’istituzione della Comunità (e poi dell’Unione) gli Statimembrihannoli-

mitato, sia pure in campi circoscritti, iloropoterisovrani e creato un complesso di diritto vincolante per i propri cittadini e per se stessi;

— tale limitazione di sovranità ha come corollario l’impossibilità per gli Stati di farprevalerecontro l’ordinamento dell’Unione un provvedimento in contrasto con esso.

Nella sentenza 106/77 del 9 marzo 1978 (Amministrazione delle Finanze c. Simmenthal) la Corte ancora più esplicitamente affermò che «in forza del principio della preminenza del diritto (dell’Unione), le disposizioni (dei trattati) e gli atti delle istituzioni, qualora siano direttamente ap-plicabili, hanno l’effetto, nei loro rapporti con il diritto interno degli Stati membri, non solo di ren-dere ipso iure inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche – in quanto dette disposizioni e detti atti fanno parte integrante, con rango superiore rispetto alle norme interne, dell’ordinamento giuridico vigente nei singoli Stati membri – di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili con norme (europee)».


Conformementeaquantostabilitodalleduesentenze, il giudicenazionale ha l’ob-bligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, an-che posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legisla-tiva o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale.Occorresottolineare, inoltre, che il principio del primato del diritto dell’Unione eu-ropea, pur non inserito nei trattati, è stato ribadito nella dichiarazionen.17allegataaiTrattati in seguito alla riforma di Lisbona.

C) LaposizionedellaCortecostituzionale

Il recepimento del diritto europeo nei singoli ordinamenti nazionali ha suscitato diver-se prese di posizioni da parte della giurisprudenza.Per quanto riguarda l’Italia, i rapporti con l’Unione europea sono stati impostati ini-zialmente in base al principiodellaseparazionedegliordinamentigiuridici.Successivamente, la Cortecostituzionale:— in un primotempo sostenne che il legislatore nazionale fosse in grado di modifica-

re o abrogare le norme comunitarie preesistenti, dal momento che lo Stato italiano era facoltizzato e non obbligato a subire limitazioni di sovranità (sent. n. 14/1964);

— ritenne che alle fonti comunitarie fosse garantita, dall’art. 11 Cost., una competen-zariservata nelle materie previste dal trattato, e che le sole leggi nazionali succes-sive alle norme comunitarie, non avrebbero mai potuto contrastare quelle europee, pena la dichiarazione di incostituzionalità per violazione proprio dell’art. 11 Cost. (sentenza ICIC n. 232/1975);

— con la storica sentenzan.170del1984, si è stabilito che nelle materie previste dal trattato, le normecomunitarieoperanoconefficacia immediata, indipenden-temente dalle leggi nazionali ad esse precedenti o successive, e che le stesse nonpossonomaiessereapplicate dai giudici ordinari (cd. principiodelladisappli-cazionedellanormativanazionalecontrastante);

— ha ammesso il giudizio di legittimitàcostituzionalealmeno in via principale av-verso leggiregionaliimpugnate dallo Stato per violazione di obblighi comunitari (sent. n. 384 del 1994) o avverso leggi statali contrarie a disposizioni comunitarie e lesive di attribuzioni e competenze regionali (sentenza n. 94 del 1995).

La tesi prevalente resta comunque quella del rapportodiintegrazionetraidueor-dinamenti, a seguito dell’accettazione oramai pacifica della formulacompromisso-riache prevede dueordinamenticoordinatiecomunicanti.

D)L’esecuzionedegliobblighidell’Unioneeuropea:laleggedidelegazioneelaleggeeuropea

Le direttive possono essere recepite da ciascuno Stato membro nelmodocheritienepiùopportuno, purché tale adeguamento intervenga entro i termini stabiliti e realiz-zi il risultato originariamente prefissato dall’Unione.


Il legislatore in materia ha approvato la L. 9 marzo 1989, n. 86, (cd. legge la Pergola) contenen-te norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione euro-pea e, in particolare, ha creato lo strumento normativo per rendere più snello ed efficace il rece-pimento delle direttive comunitarie: la cd. legge comunitaria.La legge La Pergola è stata abrogata dalla legge 4 febbraio 2005, n. 11 (cd. legge Buttiglione) la quale non solo conserva lo strumento della legge comunitaria per garantire l’adempimento de-gli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (fase discendente), ma di-sciplina anche il processo di formazione italiana nella fase di predisposizione degli atti dell’Unio-ne europea (fase ascendente).

Da ultimo, con L. 24 dicembre 2012, n. 234, è stata abrogatala L. 11/2005 e laleg-gecomunitariada questa prevista e sono stati introdotti all’art. 29 duedistintiprov-vedimentilegislativi:— la leggedidelegazioneeuropea, da presentare al Parlamento entro il 28 febbra-

io di ogni anno, riguardante solo deleghe legislative e autorizzazioni all’attuazio-ne in via regolamentare;

— la leggeeuropea, strumento solo eventuale, non essendo indicata un termine speci-fico per la sua presentazione al Parlamento, che riguarda le disposizioni modifica-tive o abrogative di norme interne oggetto di procedure di infrazione o di sentenze della Corte di giustizia, quelle necessarie per dare attuazione agli atti dell’Unione europea e ai Trattati internazionali conclusi dall’Unione e quelle emanate nell’am-bito del potere sostitutivo.

Si noti che la riorganizzazione della disciplina in materia di adattamento al diritto dell’Unione europea rispondealleseguentiesigenze:— l’adeguamento delle procedurenazionalidiadattamentodell’ordinamentoita-

lianodopol’entratainvigoredelTrattatodiLisbona;— l’adeguamento all’estensione dei poteri conferitiaiParlamenti nazionali previ-

sta in ambito europeo;— l’adeguamento alle dinamicheistituzionali e politiche nell’ambito del sistema eu-

ropeo scaturite a seguito della crisi economico-finanziaria;— la tempestivaattuazionedegliobblighieuropei.

Sulla base di queste esigenze, la L. 234/2012 ha inteso migliorare il raccordo tra Par-lamento e Governo e tra Parlamento e Assemblee regionali, consentendo un maggio-re coinvolgimento del Parlamento nazionale al processo di adattamento.

6. L’adattamentodell’ordinamentoitalianoaldirittooriginariodell’Unione

A) L’adesionedell’ItaliaalleComunitàeuropee

All’epoca della ratifica dei trattati istitutivi delle tre Comunità si pose il problema del fondamentocostituzionale dell’adesione italiana alle Comunità europee.


I trattati, comportando un trasferimento di funzioni (legislative, esecutive e giurisdi-zionali) a favore delle istituzioni comunitarie, andavano a incidere anche su norme di livello costituzionale.Peraltro, ai trattati istitutivi delle tre Comunità veniva data esecuzione in Italia solo mediante legge ordinaria.Secondo una parte della dottrina (esposito) era essenziale procedere alla ratifica e all’esecu-zione dei trattati istitutivi delle Comunità europee con legge costituzionale, poiché si trattava di legittimare delle deroghe a norme costituzionali.La dottrina prevalente, però, era del parere che sarebbe stata sufficiente una legge ordinaria, a condizione di reperire nella Costituzione una specifica norma che potesse dare «copertura costi-tuzionale» alla legge di ratifica e di esecuzione dei trattati.Tale fondamento costituzionale, nell’impossibilità di poter modificare in tal senso la Costituzione per l’opposizione di una parte consistente delle minoranze, è stato, con non poche difficoltà, indi-viduato nell’articolo 11 della Costituzione sebbene tale norma facesse riferimento esclusivamen-te all’ONU in relazione al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e che fos-se stata emanata al fine di facilitare l’ingresso dell’Italia che non rientrava tra gli Stati fondatori.

Al riguardo, si ritenne in dottrina che, in base al riferimento alle «limitazionidiso-vranità», lanormasiprestavaadessereinvocataancheperconsentirelesucces-sivelimitazionidicompetenzaintrodottedaitrattaticomunitari.L’articolo 11 Cost. ha costituito, per lungo tempo, l’unico ancoraggio costituzionale della partecipazione italiana all’integrazione europea, a differenza di quanto è avvenu-to in altri Stati membri, nei quali si è invece provveduto ad operare le corrette ed op-portune modifiche costituzionali.L’espressione «Unione europea» è comparsa nel testo costituzionale soltanto succes-sivamente all’atto della riformadeltitoloVapprovataconlaL.cost.18ottobre2001,n.3 che prevedeva l’introduzione di alcune specifiche disposizioni in materia di partecipazione italiana al processo di integrazione europeo, con riferimento sia allo Stato che alle Regioni.

B) Ilproblemadei«controlimiti»

L’art. 11 Cost. fa riferimento a specifiche «limitazioni» di sovranità, ma nonadunatotalecessione di quest’ultima da parte della Repubbica.I limiti alla tollerabilità delle incidenze dell’Unione europea sul sistema costituziona-le non possono in nessun caso comportare la compromissione dei valori fondamenta-li del nostro ordinamento.È, così, stata elaborata la teoriadei «controlimiti» da parte della Corte costituzionale, secondo la quale il rispettodeidirittiinviolabilidellapersonaumanaedeiprinci-pifondamentalicostituisce un limiteinvalicabilealrecepimentodiqualunquedi-sposizionedell’Unione negli ordinamenti degli Stati membri.Oggi, in realtà, sembra non avere più senso parlare di «controlimiti», dal momento che l’ordina-mento dell’Unione si fonda esplicitamente sul rispetto delle tradizioni democratiche costituziona-li comuni degli Stati membri e promuove un’ampia tutela dei diritti umani attraverso il richiamo e


l’adesione alla CEDU nonché il riconoscimento della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione eu-ropea come atto giuridico vincolante.È inserito, infine, nel TUE, un nuovo art. 2, ai sensi del quale «L’Unione si fonda sui valori del ri-spetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di dirit-to e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Que-sti valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non di-scriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».

7.LeRegionieildirittodell’Unione

A) IlruolodelleRegioni

Le limitazionidisovranità, cui ha acconsentito lo Stato con la ratifica dei trattati isti-tutivi delle Comunità europee, siimpongono in modo parallelo anchealleRegioni in relazione alle materie di loro competenza.Ne deriva che, al fine di recepire le norme europee, è necessario definire i rapporti Sta-to-Regioni per la corretta attuazione del diritto dell’Unione per la corretta individua-zione dei destinatari della normativa europea.La partecipazione delle Regioni all’attività normativa dell’Unione, sia nella fase di pro-duzione (cd. faseascendente) che in quella di attuazioneed esecuzione (cd. fasedi-scendente), ha trovato una sua compiuta disciplina a livello costituzionale, per l’Ita-lia, grazie all’approvazione della L.cost.18ottobre2001,n.3.In merito alla fasediscendente, l’art. 117 riconferma la partecipazionedelleRegio-nialrecepimentodellanormativaeuropea, in particolare in quelle materie in cui le stesse sono dirette titolari delle potestàlegislativa(sia esclusiva che concorrente).Tale facoltà, già attribuita alle Regioni dalla L. 128/1998, è ora disciplinata dalla L. 234/2012 concernente l’attuazione delle direttive da parte delle Regioni e delle Pro-vince autonome.In particolare i poteri delle Regioni nell’attuazione del diritto dell’Unione Europea sono ora compiutamente disciplinati anche a livello legislativo dagli artt.30,co.2,lett.g) e40dellaL.234/2012, i quali precisano che le Regioni e le Provinceauto-nomedi TrentoeBolzano:— possono dare attuazione alle direttive, senza alcuna limitazione, nelle materiedi

propriacompetenza (piena o residuale);— possono dare immediata attuazione alle direttive anche nelle materie di competen-

zaconcorrente, a condizione che vengano rispettati i princìpi fondamentali non derogabili individuati nella legge di delegazione europea. L’attuazione può anche precedere tale provvedimento: nel caso in cui la legge regionale già emanata sia in contrasto con i princìpi fondamentali stabiliti nella legge di delegazione europea, vi è una prevalenza di questi ultimi sulle disposizioni regionali (che potrebbe co-stringere le Regioni a modificare la legge già approvata).


B) IlpoteresostitutivodelloStato

Nonostante la legge attribuisca espressamente alle Regioniil compito di dare esecu-zione e attuazione al diritto dell’Unione Europea nelle materiedicompetenzaesclu-sivaoconcorrente, è sempre allo Stato che va riferita la soggettività di diritto inter-nazionale e, conseguentemente, la responsabilità internazionale per eventuali inadem-pimenti del diritto europeo.Per tale ragione, il legislatore ha previsto che gli organi statali godano di uno speci-fico«poteresostitutivo»che si oggettiva nella facoltà di adempieredirettamenteobblighiche,puressendodicompetenzadegliorganiregionali,nonvenganodaquestirispettati.Tale potere trova il suo fondamentonell’art. 120 Cost., secondo il quale «il Governo può sostituirsi ad organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto … della normativa (europea)». L’ultimo periodo, dunque, affida alla legge il compito di definire le procedure attraverso le quali i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei princìpi di solidarietà e di leale collaborazione.

Questionario1. Quali sono i caratterigenerali dell’ordinamentodell’Unioneeuropea? (§1)2. L’importanza del TrattatodiMaastricht. (§2)3. L’Unioneeuropea è una «democraziaeconomica»? (§2)4. Quali sono le istituzionieuropee? (§3)5. Quali sono le fontidelcd.dirittoeuropeo? (§4)6. Che tipo di rapportosussiste tra l’ordinamento dell’Unioneeuropea e quello de-

gli Stati membri? (§5)7. In cosa consistono i princìpi di direttaefficaciae primatodeldirittodell’Unio-

ne? (§5)8. L’adattamento del nostroordinamento al dirittooriginariodell’Unione (§6)9. Rapporti tra Regionie dirittodell’Unione (§7)

10. In che modo è avvenuto l’adattamentodell’ordinamento italiano al dirittoori-ginario dell’Unione? (§6)

11. Come si realizza l’adattamentoaldirittoderivatodell’Unione? Quale strumento interno è previsto, in particolare, per il recepimento delle direttive? (§6)

12. Il poteresostitutivo dello Stato. (§7)

TUTTI I DIRITTI RISERVATI - Edizioni Simone · 516 • Codice delle Organizzazioni internazionali...

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