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mapaus master in programmazione di ambienti urbani sostenibili Università degli Studi di Ferrara (Italia) Pontificia Universidade Católica do Paranà (Brasil) Universidad Catolica de Cordoba (Argentina) Universidad Tecnica Federico Santa Maria de Valparaiso (Chile) año académico 2007-2008

DESARROLLO SUBURBANO EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTEVIDEO Propuesta Plan Zonal “Las Villas”

Montserrat Delpino Chamy Montevideo, Uruguay. Junio, 2008

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mapaus master in programmazione di ambienti urbani sostenibili Università degli Studi di Ferrara (Italia) Pontificia Universidade Católica do Paranà (Brasil) Universidad Catolica de Cordoba (Argentina) Universidad Tecnica Federico Santa Maria de Valparaiso (Chile) año académico 2007-2008

DESARROLLO SUBURBANO EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTEVIDEO Propuesta Plan Zonal “Las Villas”

Montserrat Delpino Chamy Montevideo, Uruguay. Junio, 2008

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INDICE

LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................... 5

ABSTRACT .............................................................................................................................. 6

INTRODUCCION...................................................................................................................... 7 PRIMERA PARTE: PERIFERIA Y PRECARIEDAD ............................................................... 9

I. DUALIZACION DEL ESPACIO URBANO ................................................................. 9 II. EXCLUSION SOCIAL Y PRECARIEDAD DEL HABITAT ...................................... 10 III. PROGRAMAS PARA LA SUPERACION DE LA POBREZA

EN AMERICA LATINA ............................................................................................ 11 1. Sobre la Planificación Urbana, el Transporte y el Espacio Público: Transmilenio. Bogotá, Colombia ........................................................................ 12 2. Sobre la Participación de la Universidad y los Privados en la Generación de Vivienda Social: Proyecto ELEMENTAL, Chile ......................... 13 3. Sobre el Rol del Estado y las Estrategias Inmobiliarias para Potenciar la Mixtura Social Residencial: COHABIT, Curitiba, Brasil ................. 15

SEGUNDA PARTE: TRANSFORMACIONES SOCIO-TERRITORIALES EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTEVIDEO .......................................................... 18

I. CONSIDERACIONES ECONÓMICAS ..................................................................... 18 II. EXPANSIÓN URBANA EN EL AREA METROPOLITANA ....................................... 19 III. CARACTERIZACIÓN DE LA PERIFERIA ................................................................ 21 IV. MARCO LEGISLATIVO Y POLITICAS TERRITORIALES ....................................... 22

1. Actores Estatales en la Producción del Hábitat.................................................. 22 2. Proyecto de Ley de Descentralización ............................................................... 23 3. Proyecto de Ley para el Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Sostenible en Uruguay...................................................................... 24 TERCERA PARTE: EL CONGLOMERADO LA PAZ – LAS PIEDRAS – PROGRESO...... 26

I. LECTURA DEL TERRITORIO .................................................................................. 27 1. Estructura Administrativa.................................................................................... 27 2. Actividad Productiva ........................................................................................... 28 3. Accesibilidad a los Espacios............................................................................... 28 4. Accesibilidad a los Servicios............................................................................... 29

II. PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL....................................................... 29 1. Directrices Departamentales: Plan Estratégico Canario .................................... 29 2. Planificación Local: Plan de Ordenamiento Territorial para la Microrregión 7 ... 30 3. Programas Sectoriales: Planes Zonales UGH ................................................... 30

III. ESTRATEGIAS DE APROXIMACION ...................................................................... 31 1. Impresiones, Demandas y Análisis FODA ......................................................... 31 2. Propuestas para el Desarrollo del Conglomerado.............................................. 33

CUARTA PARTE: PLAN ZONAL LAS VILLAS ................................................................... 34

I. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL AREA .................................................................... 34 II. ESTRUCTURA URBANA.......................................................................................... 35

1. Límites ................................................................................................................ 35 2. Espacios Públicos............................................................................................... 36 3. Morfología Habitacional ...................................................................................... 36 4. Asentamientos Irregulares.................................................................................. 36

III. CONSIDERACIONES SOBRE LAS PROBLEMÁTICAS DEL TERRITORIO .......... 37 1. Alta Tasa de Crecimiento Demográfico .............................................................. 37 2. Estructura Administrativa Dividida ...................................................................... 37

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3. Organizaciones Sociales Desprovistas .............................................................. 38 4. Baja Frecuencia y Alto Costo de Movilización.................................................... 38 5. Ausencia de Fuentes de Trabajo Local .............................................................. 38 6. Limitada Oferta de Educación ............................................................................ 39 7. Crecimiento Informal sobre Zonas Inundables................................................... 39

IV. INDICES DE PRECARIEDAD................................................................................... 39 1. Cobertura de Infraestructura............................................................................... 40 2. Cobertura de Servicios ....................................................................................... 40 3. Índice de Cobertura - Precariedad...................................................................... 41

V. CONSIDERACIONES SOBRE ESCENARIOS FUTUROS ...................................... 42 VI. CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO................ 43

1. Orientaciones para el Qué Planificar .................................................................. 44 2. Orientaciones para el Cómo Planificar ............................................................... 44 3. Orientaciones para Dejar Marca de Gestión Comunal....................................... 44

VII. PLAN DE DESARROLLO PARA LAS VILLAS ......................................................... 45 1. Objetivos Generales ........................................................................................... 45 2. Imagen de Ciudad............................................................................................... 45 3. Propuestas.......................................................................................................... 46 4. Qué Producir....................................................................................................... 51

VIII. IMPLEMENTACION ................................................................................................. 52 1. Fase Pre-Ciudad_ Construir Infraestructura Base y Reforzar Identidad Local .................................................................................... 52 2. Fase Ciudad Las Villas_ Consolidar Infraestructura Urbana y Diversificar Fuentes Laborales........................................................................... 55

CONCLUSIONES................................................................................................................... 58

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 62 ANEXOS ................................................................................................................................ 64

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LISTA DE SIGLAS

2L3P Conglomerado La Paz – Las Piedras – Progreso AFE Administración de Ferrocarriles del Estado AMM Área Metropolitana de Montevideo BHU Banco Hipotecario del Uruguay BID Banco Interamericano del Desarrollo CEEC Centro de Estudios Estratégicos Canarios CEPAL Comisión Económica para América Latina COHAB Companhia de Habitação Popular DINAVI Dirección Nacional de Vivienda INE Instituto Nacional Estadísticas MERCOSUR Mercado Común del Sur MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas MVOTMA Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Estado PEC Plan Estratégico Canario PIAI Programa de Inserción de Asentamientos Irregulares PNUD Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo POUT Plan De Ordenamiento Urbano Territorial PTC Polo Tecnológico Canario R5 Ruta 5 UGH Unidad de Gestión del Hábitat UN-HABITAT Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. VSDsD Vivienda Social Dinámica sin Deuda

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ABSTRACT

Asumiendo como contexto la tendencia al crecimiento informal de las ciudades latinoamericanas sobre escenarios periféricos; el presente trabajo desarrolla un breve análisis sobre los fenómenos de precariedad y expansión urbana a escala conceptual, rescatando programas significativos para la superación de la pobreza en el continente, y singularidades territoriales y legislativas en el Uruguay; para centrarse posteriormente en el planteamiento de un Plan de Desarrollo Local para Las Villas1, área suburbana ubicada en el conglomerado La Paz – Las Piedras – Progreso del Departamento de Canelones, Área Metropolitana de Montevideo. Para el desarrollo de esta propuesta se ha procedido a diseñar una metodología para la estimación de los niveles de precariedad socio-urbana de la zona, proponiendo sobre estos resultados, estrategias para la consolidación de la localidad, reforzando su identidad a escala local y regional. La propuesta incluye la implementación de programas sociales y económicos centrados en la diversificación de redes comunitarias y alternativas laborales, así como proyectos de infraestructura pública para el abastecimiento de servicios, el desarrollo productivo en torno a los recursos naturales y la superación de la precariedad. Palabras Clave: periferia, precariedad, área suburbana, desarrollo local, plan zonal, planificación integrada.

1 Este trabajo se ha desarrollado en el marco de los Planes Zonales a diseñar e implementar por la Unidad de Gestión del Hábitat de la Intendencia Municipal de Canelones, quedando en poder de la Intendencia Municipal, así como de la Universidad de La República para fines profesionales y académicos. Para su realización se ha utilizado un proceso de reconocimiento del territorio basado en visitas a terreno, entrevistas, información a través de actores calificados (sociales e institucionales), revisión de la documentación disponible y del estado de la planificación territorial.

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INTRODUCCIÓN En un escenario donde los recursos naturales se vuelven cada vez más preciados resulta necesario implementar estrategias para controlar el crecimiento expansivo de las ciudades. Al respecto el desarrollo de las áreas suburbanas precarias, en torno a actividades agrícolas y productivas que incentiven y valoricen las cualidades del entorno rural, se presenta en este trabajo como una alternativa factible y eficiente (y evidentemente no la única) para frenar la expansión urbana. El estudio busca profundizar en esta problemática desde sus aspectos globales, para finalizar con un proyecto propositivo a escala local. Por consiguiente el enfoque multiescalar ha servido como estructura básica del trabajo, permitiendo una aproximación paulatina que va desde las dimensiones generales en torno a la generación y definición de áreas precarias en las ciudades, hasta aspectos particulares de proyectos y programas específicos, diseñados para favorecer el desarrollo de la localidad de Las Villas, ubicada en la periferia suburbana del Área Metropolitana de Montevideo. La Primera Parte de este trabajo profundiza en la tesis de Manuel Castells analizando la forma en que las dinámicas globales, acompañadas de un incremento del valor de suelo urbano, generan expulsiones demográficas hacia la periferia. Este fenómeno, sumado a la insuficiencia de servicios básicos, estaría consolidando, según bla bla Sepúlveda, zonas precarias que ponen en riesgo los entornos productivos de las ciudades. En el segundo capítulo se definen conceptos como “precariedad” y “exclusión social” según consideraciones de CEPAL y UN-HABITAT, para finalmente contextualizar el tema en el escenario latinoamericano con una selección de programas para la superación de la pobreza, implementados con excelentes resultados en Colombia, Chile y Brasil. La Segunda Parte se concentra en las dinámicas económicas y expansivas que han caracterizado el Área Metropolitana de Montevideo en los últimos años. La dispersión territorial de la capital uruguaya y la baja tasa de crecimiento demográfico, dan cuenta de una dispersión urbana que comienza a amenazar los entornos agrícolas; terrenos de alta productividad nacional. La caracterización de la periferia metropolitana, en el tercer capítulo, representa la distribución socio-económica sobre el territorio. Con estos antecedentes se procede a enmarcar las alternativas y futuros escenarios para el desarrollo urbano en relación a: los mecanismos disponibles para el acceso a la vivienda, la estructura administrativa y el proyecto de Ley de Descentralización, y la nueva Ley de Ordenamiento Territorial. Aproximándose al territorio de estudio, la Tercera Parte conlleva un reconocimiento general de las características del conglomerado 2L3P (La Paz – Las Piedras – Progreso), basado en el estudio del Arq. Salvador Schelotto, visitas a terreno y entrevista con actores locales. El capítulo tercero propone finalmente el diseño de una estrategia de aproximación al territorio, que reconoce los problemas y potencialidades de cada uno de los núcleos que conforman el conglomerado, proponiendo un sistema de desarrollo integral complementario, caracterizando cada núcleo urbano de manera que puedan desarrollarse como elementos independientes así como un sistema común. La Cuarta Parte se centra de lleno en el estudio del territorio de Las Villas. Mediante una aproximación empírica se analiza la estructura del territorio y sus principales componentes y problemáticas, extraídas de las demandas de la población. Para profundizar en el real estado del territorio se recurrió al estudio “Medición de las Necesidades Básicas Insatisfechas en los Censos de Población” de Rubén Katzman para diseñar una metodología de análisis y medición de los factores de precariedad en el territorio. Los resultados de este estudio, diseñado exclusivamente para este caso con la ayuda de Sistemas de Información Geográfica, se incluyen en el capítulo cuarto de esta sección, mientras que su descripción detallada se adjunta en el Anexo Nº1 para consultas. Con los resultados de este análisis y las consideraciones sobre escenarios futuros, se procede a la definición de objetivos y estrategias para la consolidación de la localidad. Estas apuntan a reforzar la identidad local, mediante la participación ciudadana y la vinculación productiva con el resto del conglomerado; definiendo una imagen de ciudad que favorezca el trabajo en conjunto de la comunidad. Se presenta a

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continuación un recuadro explicativo con programas y proyectos propuestas para el Plan Zonal Las Villas (ampliados en el Anexo Nº2) y las propuestas productivas para cada escala del territorio, que permitirían diversificar la fuentes de trabajo y vincular a Las Villas complementariamente con su entorno. En el último capítulo se plantea una estrategia de implementación enfocada en el futuro nombramiento de la localidad como ciudad autónoma y en las alternativas para hacer de este un proceso exitoso. Finalmente las conclusiones entrelazan los análisis teóricos y conceptuales con las soluciones y alternativas técnicas planteadas en el desarrollo del trabajo, centrándose en la planificación y administración de los recursos naturales como estrategia para contrarrestar la precariedad y la expansión urbana; favoreciendo en resguardo de las zonas suburbanas mediante incentivos al desarrollo local, basado en la estimulación de la economía agrícola, tanto a nivel empresarial como familiar. Esta estrategia permitiría generar nuevos ingresos económicos y garantizar el abastecimiento de alimentos en épocas de escasez internacional.

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PRIMERA PARTE: PERIFERIA Y PRECARIEDAD URBANA El total de la población mundial actual bordea los 6700 millones de personas; más del doble de lo registrado hace sólo 50 años. Según el informe “State of Worlds Population 2007” de las Naciones Unidas, en el 2008, y por primera vez en la historia, prácticamente más de la mitad de los habitantes del planeta (3.3 mil millones) estarán habitando en zonas urbanas. Se espera que esta cifra se duplique en los próximos 25 años, con una población urbana que bordeará el 80% en el mundo desarrollado. Según el mismo informe, la mayoría de los nuevos habitantes de las crecientes zonas urbanas son pobres. Los procesos migracionales y el escaso control de natalidad entre la población de menores recursos económicos, así como las cada vez más frecuentes crisis económicas y su consecuente expulsión de la población de las áreas urbanas, están favoreciendo la expansión espontánea de las ciudades sobre la periferia. Si a estos datos se le suman los recientes estudios sobre distribución de la riqueza; entre ellos el realizado por el World Institute for Development Economics of the United Nations University, (UNU-WIDER) que afirma que el 2% de los adultos más rico en el mundo posee más de la mitad de la riqueza global de los hogares, mientras que la mitad más pobre de la población adulta del mundo sólo es dueña del 1% de la riqueza global; se obtiene un escenario de marcados contrastes socio-económicos que repercute evidentemente en el desarrollo y organización de las ciudades. Dentro de este contexto el siguiente capítulo busca esclarecer un marco teórico en torno a la expansión de la periferia y marginalidad urbana, señalando algunas dinámicas económicas y de gobernanza que participan en su generación, y profundizando sobre sus características y algunas repercusiones del fenómeno a nivel social y espacial. El capítulo concluye con algunas experiencias y políticas destacadas para la superación de la pobreza en América Latina. I. DUALIZACIÓN DEL ESPACIO URBANO La apertura económica y la incorporación de nuevas tecnologías y medios de comunicación entre los habitantes comienza a manifestarse en el ordenamiento de las ciudades. A juicio de Manuel Castells, el nuevo escenario económico y social, sustentado por circuitos electrónicos y redes de información, configura un territorio virtual o espacio de flujos, que se contrapone al espacio físico de la ciudad tradicional (Castells, 2000). En sus estrategias de desarrollo, las políticas estatales han tendido a favorecer el establecimiento de conexiones con la red económica global, en desmedro de las mantenidas tradicionalmente con sus territorios. La concentración de energías y recursos en la incorporación de las ciudades dentro de las redes globales, ha repercutido en muchos casos en un crecimiento urbano y desarrollo integral del territorio carente de planificación. En consecuencia la acelerada expansión de las ciudades se ve regida por los principios de oferta y demanda del mercado, expulsando de las zonas más privilegiadas a los pobladores carentes de los recursos necesarios para costearlas. El crecimiento demográfico y el aumento de la concentración de habitantes en los centros urbanos, está generando un constante incremento en el valor del suelo en las ciudades. Bajo estas condicionantes la expansión urbana tiende a darse sobre zonas rurales o suburbanas; ya sea mediante el modelo de Barrios Privados, o a través de la ocupación irregular del suelo por pobladores pobres que tradicionalmente habitaban zonas ‘de oportunidad’ dentro de la ciudad, y que han sido expulsados por las presiones del mercado. Este crecimiento periférico sumado a la insuficiencia de las ofertas estatales en torno a la vivienda, provoca el surgimiento de barrios con carencias de servicios e infraestructura básica; zonas de alta vulnerabilidad social que a su vez amenazan el desarrollo de los entornos productivos. (Sepúlveda, Fernández, 2006)

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Todas las ciudades del continente muestran una polarización social, que se acompaña con una fragmentación del espacio: la ciudad es siempre menos una "polis", como lugar de encuentro y de interacción, y siempre más un lugar donde coexisten sin integrarse distintos sectores sociales, que viven en espacios con condiciones habitacionales, niveles de infraestructura y calidad de los servicios diferentes, y que se van aislando y cerrando cada vez más con respecto al resto de la ciudad. El éxito que tienen los "barrios cerrados" evidencia esta tendencia, así como la acentuación de la violencia y la creciente "ghettización" de los barrios pobres muestran que la integración supuestamente facilitada por la ciudad, se va volviendo exclusión, segregación y posible enfrentamiento social. (CEPAL, 2008) Castells entiende este fenómeno de segregación como “la tendencia a la organización del espacio en zonas de fuerte homogeneidad social interna y de fuerte disparidad entre ellas, entendiéndose esta disparidad no sólo en términos de diferencia, sino de jerarquía“(Castells, 1974: 204). II. EXCLUSIÓN SOCIAL Y PRECARIEDAD DEL HABITAT El marco teórico en torno al tema de la pobreza es amplio, y las posibilidades de lograr un consenso en cuanto a su definición, causas y consecuencias, sigue siendo compleja. A pesar de que la mayoría de los estudios apuntan a clasificar la pobreza como un fenómeno relacionado con la ausencia de poder y la escasa presencia social, así como con la ausencia de recursos (materiales, culturales y sociales) que limita las capacidades y libertades de los seres humanos para desarrollar un modo de vida mínimo aceptable en el Estado miembro que residen2, en el debate actual comienza a incorporarse el concepto de exclusión social como una dimensión más amplia del tema que engloba las causas y efectos de la pobreza, permitiendo designar los procesos, las situaciones y los mecanismos en función de los cuales una parte de la población (personas, grupos o territorio) queda al margen de la participación en la vida social y económica (Glejberman, 2005). Según algunos autores3 (Britos y Regent, Katzman, 1996) las nuevas formas y mecanismos que en la última década ha adquirido la exclusión social se refieren a: - La polarización salarial y la pobreza en el empleo con baja calificación, fenómeno que implica una dualización del mercado de trabajo, caracterizada por el incremento de la renta en los estratos más altos y disminución de la misma en los niveles más bajos. - Proceso de segregación residencial, que se constata a través de fenómenos como la expulsión de la población hacia las zonas periféricas, evidenciando así una progresiva polarización en la composición social de los vecindarios. El resultado de estos procesos es un creciente aislamiento social de los pobres urbanos con respecto a las corrientes principales de la sociedad. Dicho aislamiento se convierte en un obstáculo importante para acumular los activos que se necesitan para dejar de ser pobre. El aislamiento es más fuerte cuando a la segregación residencial se suma también una segregación de los servicios de esparcimiento, de salud y de educación, lo que potencia las probabilidades de comportamientos marginales y la cristalización de dichos comportamientos en subculturas. - El acceso a la educación y el conocimiento, se transforman en instrumentos de desigualdad, reproduciendo mecanismos de exclusión social entre la población.

2 Estas consideraciones con respecto a la pobreza se desprenden de las definiciones establecidas por la CEPAL en el “Informe sobre pobreza y precariedad en las ciudades de América Latina y el Caribe” y la Unión Europea. 3 “Reflexiones sobre Políticas Sociales y Participación en la Descentralización”, A. Britos y C. Regent (Asistentes Sociales de la División Promoción Social de la Intendencia Municipal de Montevideo). “Marginalidad e integración social en el Uruguay” R. Katzman CEPAL Montevideo 1996

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Dentro de estos factores la polarización espacial y la segregación residencial se reconocen como parte estructural en la dinámica del ciclo vicioso de la pobreza. Desde su naturaleza multidimensional se reconoce que los ingresos insuficientes no permiten a la población pobre acceder a una vivienda adecuada; al mismo tiempo es posible que la ubicación periférica de la vivienda o su dimensión sean justamente los factores que determinan los bajos ingresos por no permitir desarrollar adecuadamente ningún tipo de actividad económica. La ausencia de recursos obliga a los habitantes más pobres a asentarse en zonas perimetrales, potenciando la expansión urbana sobre la periferia que repercute en la formación de áreas carenciadas.

Como consecuencia de esta expulsión urbana y crecimiento informal, las zonas periféricas segregadas evidencian importante falencias infraestructurales. La definición operativa recomendada por un grupo de expertos convocados por UN-HABITAT, define a los asentamientos precarios como un área que combina algunas de las siguientes características:

• Acceso inadecuado a servicios de agua potable • Acceso inadecuado a servicios mejorados de saneamiento básico y otras

infraestructuras • Vivienda de mala calidad, inadecuada e informal (insalubre, vulnerable, ilegal) • Hacinamiento • Condiciones de vida insalubres y localización en zonas de riesgo

(Fuente: The Challenge of Slums, Global Report on Human Settlements 2003, UN-HABITAT).

III. PROGRAMAS PARA LA SUPERACION DE LA POBREZA EN AMERICA LATINA Como parte del proceso de metropolización en la región se observa un importante aumento de la pobreza, que se localiza en zonas donde la infraestructura y los servicios tienen importantes carencias, comprometiendo las condiciones ambientales y produciendo “ciudad” donde una parte importante de la población se encuentra excluida del sistema económico, social y cultural urbano. (Martínez Guarino, 2007) Al respecto Joan MacDonald, en su obra “Aportes del Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos” plantea algunas medidas y estrategias para la superación de la pobreza que tienen relación con: - Ampliar el acceso al suelo urbano, - Extender los servicios urbanos, - Proveer y mejorar viviendas, - Fomentar el encuentro ciudadano y la participación local y - Aumentar las oportunidades de empleo e ingresos para los habitantes. En America Latina se reconocen distintas políticas, programas y experiencias para mejorar los barrios en condición de precariedad. Según su naturaleza y los actores involucrados se han seleccionado tres casos de estudio:

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1. SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA, EL TRANSPORTE Y EL ESPACIO PÚBLICO: TRANSMILENIO. BOGOTÁ, COLOMBIA 4

Transmilenio es una nueva forma de gestión urbana para mejorar la calidad de vida de los habitantes, particularmente vinculada al desarrollo urbano y al espacio público de la ciudad. El Sistema de Transporte Masivo Público de Pasajeros TransMilenio se plantea como propósito central responder a la necesidad de ordenar el transporte público en la ciudad de Bogotá, al tiempo que aspira a ofrecer una alternativa integral de desarrollo urbano. La idea central que ha estado tras la organización administrativa de TransMilenio, es la creación de una entidad única que tenga autoridad para licitar y contratar rutas, determinar el uso de equipos, supervisar la operación del sistema, orientar la reorganización del tráfico y la inversión de la estructura vial. Con esta premisa el Concejo de Bogotá autorizó la constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, TRANSMILENIO S.A., bajo la fórmula jurídica de sociedad por acciones del orden distrital con la participación exclusiva de entidades públicas. Esta estrategia favorece; en términos de gestión urbana; la continuidad en las políticas y proyectos emprendidos para garantizar la consolidación del programa en el mediano y largo plazo. Los componentes principales que intervienen en TransMilenio son: la infraestructura vial, las rutas y la gestión institucional y empresarial del transporte. - La infraestructura vial es provista y mantenida por el Estado. - Los buses, que incluyen alimentadores del sistema, son propiedad de empresas privadas que prestan el servicio bajo el sistema de concesión. - Los ingresos obtenidos por cuenta del cobro de pasaje se destinan al pago del servicio a las empresas transportadoras por kilómetro recorrido, el mantenimiento de estaciones, y gastos de funcionamiento y operación del Centro de Control de la Empresa TransMilenio S.A. Un aspecto medular del impacto social de TransMilenio es el acceso al sistema por parte de los habitantes de sectores periféricos de la ciudad. En estos sectores circulan las rutas alimentadoras que se conectan a los corredores troncales. En estas rutas transitan buses subsidiados –es decir, gratuitos– hasta conectar con la línea troncal de TransMilenio. Proyectos en el espacio público asociados al sistem a vial y de transporte a) Proyecto CicloRutas Sistema de ciclovías permanentes en la ciudad que articulara el sistema hídrico y el sistema verde metropolitano y que sirven, paralelamente, como medio de recreación. El transporte en bicicleta es diseñado considerando su interrelación con los demás medios de transporte existentes en la ciudad. De esta forma el sistema CicloRuta se ha convertido en una alternativa seria de transporte para muchos usuarios de bicicleta en la ciudad, que cuentan con un espacio cómodo, seguro y rápido. Así Las CicloRutas Zonales surgen como una nueva alternativa de desarrollo local urbano en Bogotá a partir de la recuperación y organización del espacio público peatonal. b) CicloDías En años recientes, en la ciudad de Bogotá, se ha fortalecido una tradición de cierre de ciertas calles principales para favorecer los paseos en bicicleta, práctica que ya lleva a más de un millón de ciudadanos a tomarse la calle en bicicleta, patines y a pie, todos los días domingo del año entre las 7am y las 2 pm. en una experiencia cívica que parece única en América Latina.

4 Para más detalles consultar el informe “Experiencias emblemáticas para la superación de la pobreza y precariedad urbana: espacio público” de Olga Segovia; consultora en el marco del proyecto “Pobreza Urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales en América Latina y el Caribe”, desarrollado por la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de CEPAL y financiado por el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas. Diciembre del 2005.

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c) Proyectos de recuperación y ampliación del espac io público La Defensoría del Espacio y la Empresa de Renovación Urbana han realizado una importante tarea en el desarrollo de espacios de la ciudad en grave situación de deterioro. Las transformaciones de diversas zonas y avenidas de la ciudad han contribuido a la reactivación del comercio y de la economía, como también a la disminución de la delincuencia. En estas zonas el espacio público ha incidido directamente en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Es necesario subrayar que no sólo se han ofrecido soluciones de esparcimiento e integración, sino que la recuperación de los lugares de uso colectivo ha proporcionado mejores condiciones en materia de seguridad y economía en la ciudad. d) Proyecto de diseño de Puntos de Encuentro En octubre de 2004, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), a través de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, abrió el concurso público de anteproyecto arquitectónico para el diseño de los Puntos de Encuentro. Estos espacios se localizan en sitios donde los transeúntes realizan la transferencia entre los diferentes modos de transporte. Los Puntos de Encuentro ofrecen diferentes servicios a los ciudadanos y, a su vez, cumplen con una serie de funciones urbanas enfocadas a lograr mejores condiciones de movilidad y accesibilidad, fomentar la intermodalidad e incentivar el uso de la bicicleta como medio de transporte. e) Propuestas para el comercio ambulante y el espac io público El Instituto de Desarrollo Urbano propone aprovechar los Puntos de Encuentro como espacios propicios para realizar ventas temporales, en las que se puedan combinar artesanías con alimentos y otro tipo de productos. Por su parte los vendedores ambulantes proponen su incorporación como guías cívicos, turísticos o en otras actividades que, de paso, garanticen la seguridad de la ciudad y la generación de ingresos para ellos. 2. SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE LA UNIVERSIDAD Y LOS PRIVADOS EN LA

GENERACIÓN DE VIVIENDA SOCIAL: PROYECTO ELEMENTAL, CHILE

El grupo ELEMENTAL es una asociación entre la Pontificia Universidad Católica de Chile; la empresa de energía y recursos naturales Copec S.A. (Compañía de Petróleos de Chile); y un grupo de arquitectos y profesionales jóvenes dedicados a realizar construcciones sociales que incorporan diseño y calidad en la obra; garantizando el aumento de plusvalía (valor de venta) de la vivienda en el tiempo. Los conceptos de trabajo surgen del concurso internacional ELEMENTAL de arquitectura organizado por la Pontificia Universidad Católica de Chile, financiado por el Fondef de Conicyt y promovido por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. Estas propuestas comienzan a concretarse el año 2003, cuando al equipo fundador de la mano de Alejandro Aravena5 se le encomienda la producción de 100 viviendas económicas en el norte de Chile (Quinta Monroy), en el marco del programa Vivienda Social Dinámica sin Deuda ( VSDsD ). Este proyecto se transforma en un símbolo de las nuevas estrategias de participación social y construcción de calidad entorno a la vivienda social; obteniendo la máxima distinción en la XV Bienal de Arquitectura de Santiago, entre otros galardones; y consolidando en trabajo del equipo ELEMENTAL en todo Chile. ELEMENTAL se presenta bajo la estrategia Do Tank; focalizándose en el desarrollo de habilidades y fortalezas como grupo para la resolución de problemas. El equipo se concentra

5 Arquitecto de la Universidad Católica de Chile, 1992. Trabaja de manera independiente desde 1994. Realizó estudios de postgrado en teoría e historia en el Instituto Universitario di Architettura di Venezia y fue Visiting Professor en la Universidad de Harvard entre el 2000 y el 2005. Actualmente se desempeña como el Director Ejecutivo del equipo de trabajo de ELEMENTAL.

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en el diseño e implementación de proyectos urbanos de interés social e impacto público, en base a los siguientes principios: - La construcción de mejores barrios, viviendas y equipamientos urbanos es indispensable para promover el desarrollo de la ciudad y romper con los círculos viciosos de inequidad urbana. - Aprovechar las condiciones de mercado y las políticas públicas estándar como una oportunidad para hacer “más con lo mismo”. - Construir proyectos de calidad, cuyo diseño asegure la valorización de la obra en el tiempo; transformando el concepto de “gasto social” en el de “inversión social”. A la luz de lo anterior, ELEMENTAL contribuye con ingeniería y arquitectura de vanguardia a elevar la calidad de vida en las ciudades chilenas, ocupando la ciudad como un recurso ilimitado para construir equidad. El programa Vivienda Social Dinámica sin Deuda (VSD sD) y el proyecto Quinta Monroy Dentro de las estrategias del gobierno de Chile para promover la construcción de viviendas económicas en el país, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha diseñado e implementado desde marzo del 2001 el programa Vivienda Social Dinámica sin Deuda (VSDsD) orientado a los sectores más pobres de la población. El programa consiste en un subsidio estatal de US$ 7500, más US$ 300 de ahorro por familia, para la compra del terreno, los trabajos de urbanización y la arquitectura de la vivienda. Este monto permite construir sólo del orden de 30 m2; lo que obliga a que sean los mismos beneficiarios quienes “dinámicamente” transformen en el tiempo la mera solución habitacional, en una vivienda. El encargo consistía en radicar a 100 familias que durante los últimos 30 años habían ocupado ilegalmente un terreno de 0.5 hectárea en el centro de Iquique, una ciudad en el desierto chileno. A pesar del costo del terreno (3 veces más que lo que la vivienda social normalmente puede pagar por suelo), lo que se quería evitar era la erradicación de estas familias a la periferia (Alto Hospicio). La propuesta de ELEMENTAL recurre a las siguientes estrategias para dar cabida a las 100 familias en la superficie reducida de terreno y al mismo tiempo garantizar la plusvalía de la inversión en el tiempo:

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a) Localización Se reconoce que la ubicación del terreno es clave para que las familias más pobres puedan desarrollar su economía aprovechando la red de oportunidades que la cercanía a la ciudad ofrece (trabajo, salud, educación, transporte). Para esto se desarrolló una tipología habitacional que permitía que lograr una densidad lo suficientemente alta para poder pagar por el terreno que estaba muy bien ubicado en la ciudad. b) Espacio Comunitario Se optó por introducir entre el espacio público (de las calles y pasajes) y el privado (de cada casa), el espacio colectivo: una propiedad común pero de acceso restringido, que permite dar lugar a las redes sociales, mecanismo clave para el éxito de entornos frágiles. c) Autoconstrucción Dado que el 50% de los m2 de los conjuntos serían auto-construidos, el edificio buscaba ser lo suficientemente poroso para que los crecimientos ocurrieran dentro de su estructura. Por una parte se pretendía enmarcar (más que controlar) la construcción espontánea a fin de evitar el deterioro del entorno urbano en el tiempo; y por otra parte facilita el proceso de ampliación de cada familia. d) Ampliación de la vivienda Para evitar la construcción limitante de una casa pequeña (en 30 m2 todo es pequeño) se optó por proyectar una vivienda de clase media, de la cual sólo se entregaba en un principio aquella mitad que una familia individualmente nunca podrá lograr (baños, cocina, escaleras, y muros medianeros). En este sentido las partes más difíciles de la casa están diseñadas para abastecer a una vivienda de 70m2, que corresponde ala superficie mayor alcanzada por la vivienda después de su ampliación. 3. SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y LAS ESTRATEGIAS INMO BILIARIAS PARA

POTENCIAR LA MIXTURA SOCIAL RESIDENCIAL: COHAB, CURITIBA, BRASIL 6

Las viviendas construidas por COHAB representan el 25% de la superficie de Curitiba. A pesar de que los primeros proyectos se trataban de conjuntos habitacionales uniformes (años 60), en la actualidad sus urbanizaciones son de naturaleza mixta, incluyendo dentro de su morfología departamentos, condominios, casas y viviendas de autoconstrucción. Durante sus primeros años COHAB consigue su financiamiento de la especulación inmobiliaria. Por tratarse de una empresa estatal, disponía de informaciones previas sobre los procesos de urbanización y crecimiento urbano. Con estos datos adquiría terrenos en la periferia a bajo costo. Cuando el entorno se valorizaba con el crecimiento de la ciudad se comenzaba el proceso de construcción. En la actualidad la ciudad de Curitiba se ha expandido a su máxima capacidad y esta estrategia ya no es posible, por lo tanto se recurre a un nuevo sistema para financiar la vivienda social, que busca mezclar proyectos privados con habitaciones públicas. Se le permite a la empresa privada desarrollar loteos de menor superficie al límite municipal (360 m2), siempre y cuando entreguen el 20% de sus terrenos a COHAB. De esta forma se garantiza la obtención de nuevos terrenos para la construcción y simultáneamente la creación de barrios de mixtura social aumentando la diversidad urbana. 6 La información sobre los proyectos emblemáticos y las estrategias de planificación de COHABIT es inédita y ha sido obtenida por la autora mediante una visita a terreno realizada con el Director del Departamento de Vivienda en Septiembre del 2007.

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Proyectos Residenciales Emblemáticos a) Barrio Atenas y Augusta (1980) Denominado también “Bolson” o “Conjunto de los conjuntos”. Surge bajo el concepto de la mixtura social. Incluye edificios en condominio, casas de un piso, zona comercial, escuelas, faro del conocimiento (biblioteca), etc. Estrategia de activación: Calle principal se cierra y se transforma en mercado. Aumenta la actividad y la presencia de gente; la zona se activa. Aparece comercio de servicio (dentistas, veterinarios, etc). Barrio de fuerte apropiación ciudadana. Los vecinos se organizan para la mantención de sus viviendas. Ejemplo claro en condominios, se pintan los edificios de distintos colores, mantienen jardines, se construyen pórticos de acceso, etc. Para que esto funcione el condominio no debe tener mas de 100 departamentos; la cantidad ideal es de 50. - Villas de oficio: casas pequeñas que sirven de vivienda en el segundo piso y de taller de trabajo y venta de productos en el primero. b) Barrio Itatiaia (Inicio de los ‘80) El nombre del barrio es de origen indígena. “ITA” significa “piedra”. Idea de condominio: hacia la calle cerrado, hacia atrás abierto hacia el jardín, garage. Estrategia para la preservación de árboles en la ciudad: Condominio con bosque particular. Tienen el privilegio de contar con área verde privada y la responsabilidad de cuidarlo. Estrategia para evitar la invasión o tomas de terrenos: centro deportivo en las orillas de los ríos. c) Barrio Novo (Desde 1985 Hasta Ahora) PAR: Programa de Arrendamiento Residencial. Las familias pagan una mensualidad por habitar en la casa; después de 15 años se vuelven propietarios de la vivienda. Estrategia para evitar la invasión: Bajo las líneas de alta tensión se plantas áreas verdes. d) Villa Tecnológica (1986-1988) Estrategia del municipio para estudiar nuevas tecnologías para la construcción de vivienda social. En este barrio cada casa posee una tecnología distinta, ofrecida por distintos países y zonas del brasil. El programa no tuvo gran éxito, el costo de las viviendas era muy elevado en relación a los valores tradicionales. Además la posibilidad de ampliación posterior de las viviendas se dificultaba por tratarse de materiales no disponibles con facilidad en el mercado local. Estrategia Constructiva: para la vivienda social es siempre mejor usar materiales locales, porque facilita su modificación y ayuda al crecimiento de la industrial nacional. e) Moraia San Baqui (2005) Villa de reposicionamiento. Para la recalificación de un barrio periférico de 2000 familias que habitan en malas condiciones se opta por reposicionar a 500 de ellas en un nuevo barrio Moraia San Baqui. El nuevo barrio cuenta con centro de salud, escuela, comercio y centro de internet. Estrategia para la construcción y capacitación: Fundación de Acción Social. Este centro se encarga de recoger material de residuo para la construcción de nuevas viviendas. En sus dependencias se ofrecen además cursos de muralista para capacitar a los pobladores y permitirles trabajar en la construcción de sus propias viviendas. En el centro de Moraia San Baqui trabaja la señora Cene, quien participa también en los cursos de educación ambiental. f) Auto Bela Vista Passauna (2008) Conjunto de reasentamiento. Ubicado entre el río Baragui y río Basauna, que son fuentes de agua para los habitantes del sector. En las riveras de estos ríos habitan 350 familias que serán reposicionadas en el nuevo barrio Auto Bela Vista Passauna. 350 casas de 100m2 app. Construidas por pequeñas empresas privadas. Estrategia de participación local: se le permite a los futuros habitantes de la casa trabajar en el proceso de construcción de las viviendas, como ayudantes de los obreros de la empresa. Todas las construcciones son realizadas con materiales producidos por la industria local. El conjunto también contara con un bosque particular que debe ser cuidado por los habitantes, y una escuela que ya esta en funcionamiento.

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g) Ciudad Industrial De Curitiba Proyectos de Autoconstrucción. Terrenos de 10m x 20m. Habitantes reciben dinero de COHAB para la construcción de sus viviendas. El diseño es definido por los mismos habitantes y considera una posterior ampliación. Estrategia para la Autoconstrucción: El dinero para la obra es entregado por etapas, un porcentaje para cada proceso de la construcción. Para recibir el dinero los habitantes deben demostrar haber terminado con la etapa previa. COHAB no permite la pavimentación total de la superficie del terreno, se debe dejar un área de tierra para mantener la porosidad del suelo.

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SEGUNDA PARTE: TRANSFORMACIONES SOCIO-TERRITORIALES EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTEVIDEO La dualización del espacio urbano, la exclusión social y la precariedad del hábitat; temáticas profundizadas en el capítulo anterior; son consecuencia de dinámicas políticas, económicas y demográficas que abarcan desde la escala global a la local. Por esta razón, a pesar de que la pobreza y la expansión de la ciudad sobre la periferia es una realidad reconocible en distintos puntos del planeta, su profundización demanda necesariamente la contextualización del fenómeno dentro de la coyuntura local. La segunda parte del estudio pretende responder a esta necesidad enfocando el tema de la marginalidad y la expansión de la periferia en el contexto del Área Metropolitana de Montevideo. La consideración de algunos factores significativos dentro de la economía local servirá de base para la comprensión de las dinámicas demográficas dentro del territorio. Esta aproximación resulta fundamental para caracterizar la situación actual de la periferia metropolitana, así como sus proyecciones a futuro. Al respecto el último capítulo recopila algunos aspectos legislativos referentes a la planificación y gestión del territorio, fundamentales para encausar el trabajo prospectivo.

I. CONSIDERACIONES ECONÓMICAS La desregulación económica instaurada desde los años ’70 en gran parte de Latinoamérica, ha favorecido la aplicación del nuevo modelo global, con su apertura económica en la región. En consecuencia en Uruguay la base agroexportadora tradicional se modifica, promocionando el surgimiento de nuevos sectores dinámicos como el lácteo y el arrocero. Los subsidios y políticas arancelarias dejan de apoyar la industria tradicional (textiles y alimentos) favoreciendo en cambio el desarrollo de actividades intensivas de explotación de recursos naturales, como es el caso de las empresas forestales. En paralelo se opta por privilegiar la importación por sobre la industria sustitutiva local, generado así un fuerte proceso de desindustralización, y acentuado el desarrollo del sector de servicios. (Artigas, Chabalgoity, García, Medina y Trinchitella, 2002) Esta situación, sumada al tratado de libre comercio, MERCOSUR firmado entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, generó un fuerte crecimiento económico en la década de los 90, donde las exportaciones nacionales iban mayoritariamente dirigidas a los socios de la región. La devaluación de la moneda brasilera en 1999 y la crisis Argentina en el 2001, dejaron en evidencia la fragilidad del sistema económico de fuerte dependencia regional. La estrategia del gobierno actual apunta a elevar la tasa de crecimiento nacional incentivando la inversión extranjera; argumentando que este crecimiento permitiría una mejora en las condiciones de vida del país. En consecuencia se pretende potenciar las fortalezas nacionales dadas por la ubicación geográfica y los recursos naturales, desarrollando proyectos de infraestructura que atraigan y favorezcan la inversión y permitan la generación de enclaves y clusters productivos7. Al respecto el puerto de Montevideo es un fuerte agente en la gestión y desarrollo de la región. En su proceso de modernización ha incorporado inversionistas privados en el desarrollo de las operaciones internas. Actualmente trabaja en la consolidación del ‘hinterland’ portuario, garantizando la continuidad logística, utilizando, entre otras herramientas, las zonas francas como depósitos fiscales donde almacenar insumos, articulando el puerto con el territorio8. 7 Esta información fue expuesta por el Coordinador de la Estrategia de Desarrollo y Planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Estado (OPP), el señor Gustavo Bittencourt, durante su participación en el Seminario “El Liderazgo de las Ideas” organizado por el Departamento de Canelones en Mayo del 2008. 8 Ponencia del Dr. Ing. Fernando Puntigliano, Presidente del Puerto de Montevideo, en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República, Abril, 2008.

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La actividad portuaria y la creciente llegada de cruceros a la ciudad ha potenciado el desarrollo turístico dentro de Montevideo, enfocado en gran medida al turismo de eventos y convenciones. En lo que respecta los recursos naturales, el AMM cuenta con una zona rural de alto valor productivo, condensando más de la mitad de las tierras de producción hortícola y frutícola del país, y el 61% de los productores de rubros intensivos, además de una pujante actividad vitivinícola. La primera corona metropolitana se caracteriza por una actividad agropecuaria de pequeña y mediana escala, con fuerte proporción de producción familiar y altos índices de uso de suelos. Hacia los bordes externos la intensidad del uso de suelos disminuye y se incrementa la escala de producción, con mayor presencia de explotaciones de tipo empresarial. (Artigas, Chabalgoity, García, Medina y Trinchitella, 2002) A pesar de las cifras la actividad agrícola se encuentra en retroceso. El Plan de Ordenamiento Territorial plantea la protección de la actividad, pero la heterogénea gestión del territorio dificulta su desarrollo. Otro aspecto de particular interés es el rubro de la lechería, por localizarse dentro de sus límites la planta de procesamiento de CONAPROLE, la principal industria láctea del país, y mayor empresa privada nacional en términos de exportación. Recientemente CONAPROLE y la empresa francesa BONPART se han asociado para la producción de quesos finos de exportación. (Artigas, Chabalgoity, García, Medina y Trinchitella, 2002)

II. EXPANSIÓN URBANA EN EL AREA METROPOLITANA 9 Fundada como ciudad puerto Montevideo se ha caracterizado por ser el centro nacional dominante y único, condicionando y determinando las formas territoriales de expansión y desarrollo radial-lineal de las infraestructuras. A comienzos de la época de los 60, cuando en otros países de America Latina el éxodo urbano rural aun no se evidenciaba, en Uruguay el 80% de la población nacional vivía ya en ciudades y centros urbanos; destacando el proceso de metropolización de Montevideo, con una expansión urbana que trascendía su jurisdicción, abarcando parte del territorio del departamento de San José y Canelones.

1928 1945 1963 2007 El temprano proceso de conurbación se realizó en dirección de todas las rutas no costeras, donde existían centros urbanos de la etapa fundacional, en base a un modelo de ejecución de fraccionamientos, construcción edilicia y muy posterior dotación de infraestructura. Por el contrario la zona costera fue caracterizada como zona de ocupación no permanente, con viviendas de temporada.

9 Para más información ver “Transformaciones socio-territoriales del Área Metr opolitana de Montevideo”, Alicia Artigas, Manuel Chabalgoity, Alejandro García, Mercedes Medina y Juan Trinchitella. Santiago, diciembre, 2002.

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Este crecimiento del área metropolitana debido a la fuerte incorporación de población rural, contribuyó en modo decisivo al aumento de los niveles de segregación y marginación social y territorial. Las Dinámicas Poblacionales La ciudad ha continuado con el proceso de expansión territorial iniciado en la época de los 60, evidenciando, más que un crecimiento urbano, una redistribución de la población en el territorio.

Del cuadro anterior se desprenden las siguientes observaciones: - Montevideo urbano, representante de la ciudad consolidada con todos los servicios,

pierde población. - Se evidencia una expansión hacia la periferia siguiendo los corredores metropolitanos - Fuerte ritmo de crecimiento poblacional costero - Corredor norte Ruta 5 continúa concentrando la mayor proporción de población en la

primera corona metropolitana.

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De esta forma el Área Metropolitana da paso a la “ciudad intermedia”, espacio entre la periferia y el centro tradicional, donde se desarrollan la mayoría de las centralidades que aglutinan actividades terciarias. Las nuevas periferias ya no se definen como las anteriores, en relación al centro.

III. CARACTERIZACIÓN DE LA PERIFERIA Como se revisó anteriormente, en los últimos años la ciudad de Montevideo redujo su cantidad de habitantes, pero el área rural del departamento ganó en población. Sin embargo, este crecimiento no se explica por un mayor número de productores rurales, sino por el aumento de los asentamientos irregulares. Estudios10 muestran que ya en 1984 la mayoría de las personas que residían en los asentamientos provenían de áreas urbanas (93,5%), a través de un proceso de expulsión hacia las periferias.

En grandes cifras, más del 50% de la población montevideana está fuera de la ciudad consolidada. Los indicadores de riesgo son representativos de la situación de las periferias y su diferenciación en primera y segunda corona. Por ejemplo, el 40% de los jóvenes con enseñanza primaria incompleta habita en la periferia, mientras que el 5% lo hace en la costa Este de Montevideo. Un 29% de los hombres jóvenes de la ciudad consolidada no estudia ni busca trabajo, mientras que en la periferia este porcentaje alcanza el 71%.

>4 ELECTRODOMESTICOS HACINAMIENTO PRIMARIA INCOMPLETA PROF. UNIVERSITARIOS Se comprueba que las localidades asociadas a los corredores metropolitanos son las que mayoritariamente han acogido el crecimiento de población en situación de pobreza, en la medida en que son las que presentan activos bajos y altos comportamientos de riesgo. (El Libro Blanco del Área Metropolitana, Ramón Martínez Guarino, Montevideo, octubre 2007)

10 “Relevamiento de asentamientos irregulares en Montevideo” M. Cecilio MVOTMA 1996

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IV. MARCO LEGISLATIVO Y POLITICAS TERRITORIALES 1. ACTORES ESTATALES EN LA PRODUCCIÓN DEL HABITAT a) PIAI Programa de Integración de Asentamientos Irregulares La precariedad habitacional y evidente informalidad en el crecimiento urbano, apreciables principalmente en las áreas periféricas de las ciudades, motivó en 1999 al Estado Uruguayo a crear un programa para atender el explosivo crecimiento de los asentamientos irregulares. El programa entiende asentamientos irregulares como: “Agrupamientos de más de 10 viviendas, ubicados en terrenos públicos o privados, construidos sin autorización del propietario en condiciones formalmente irregulares, sin respetar la normativa urbanística. A este agrupamiento de viviendas se le suman carencias de todos o algunos servicios de infraestructura urbana básica en la inmensa mayoría de los casos, donde frecuentemente se agregan también carencias o serias dificultades de acceso a servicios sociales.” (INE, 2006). El programa cuenta con el financiamiento del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y el esfuerzo conjunto entre las respectivas Intendencias Departamentales, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA); y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP). El programa, con un fondo de US$81 millones supone acciones integrales que comprenden por un lado un trabajo social con la comunidad que abarca proyectos que van desde la comunicación hasta el fomento de micro emprendimientos laborales en los barrios. En paralelo se proyectan obras de infraestructura en los asentamientos (saneamiento, calles, agua potable, equipamiento barrial como policlínicas, salones comunales, plazas, etc); promoviendo la participación y organización de los vecinos, así como la construcción de identidad local y consideración sobre cultura, medio ambiente y género11. b) Política Estatal para la Construcción de Vivienda Social. El Banco Hipotecario, las Intendencias Municipales y el Gobierno Central –a través del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), han llevado adelante diversos planes de construcción de viviendas para familias con escasos recursos, con aportes exclusivos del Sector Público y también mediante programas de ayuda mutua, con la participación de los beneficiarios asociados en cooperativas. Actualmente los programas del MVOTMA a través de la DINAVI para el acceso a la Vivienda son los siguientes: i. Acceso a la Vivienda en propiedad: El MVOTMA ofrece tres sistemas para acceder a una vivienda propia:

- Compra de Vivienda Construida: El MVOTMA otorga con recursos del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, préstamos y subsidios para compra de vivienda existentes en el mercado, de categoría económica. Esta línea de acceso a la vivienda no está abierta en forma permanente, sino que se realizan llamados a interesados a través de las oficinas departamentales del Ministerio. Los interesados deben acreditar montos de ahorro diferenciales de acuerdo a sus ingresos. - Cooperativas de Vivienda: El MVOTMA otorga préstamos y subsidios a Cooperativas de Vivienda cuyo objeto sea la construcción de viviendas para sus asociados. A efectos de solicitar un préstamo, las cooperativas deberán haber realizado un acuerdo con un Instituto de Asistencia Técnica12 para su asesoramiento.

11 Publicación “Programa de Integración de Barrios de Asentamientos Irregulares: Balances y Perspectivas a un año de renovada gestión”. Marzo, 2006 12 Institutos de Asistencia Técnica –IAT- tienen la función de asesorar a cooperativas o entidades que reciban asistencia financiera del Fondo Nacional de Vivienda. Institutos privados que postulan mediante el MVOTMA.

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- Producción Pública de Viviendas : El MVOTMA realiza producción de viviendas a través de procedimientos licitatorios. Una vez iniciadas las obras, se procederá a realizar convocatorias públicas para la adquisición de dichas viviendas, para lo cual el MVOTMA otorgará préstamos y subsidios mediante recursos del Fondo Nacional de Vivienda.

ii. Garantía de Alquileres Para facilitar el arrendamiento de viviendas a las familias que no tienen garantías reales o personales iii Créditos para materiales. Destinado a aquellos que deseen ampliar, refaccionar o construir una vivienda. iv. Permanencia

- Préstamos para reforma o ampliación de Vivienda La solicitud de préstamos se tramita a través de las oficinas del BHU en todo el país. - Micro préstamos para refacción de Viviendas A través de convenios con las Intendencias departamentales se han conformado Oficinas de Rehabilitación Urbana que otorgan microcréditos y susidios para refacción de viviendas, con financiación del Fondo Nacional de Vivienda y fondos propios de las intendencias. - Subsidio a la Permanencia para aquellas familias pertenecientes a Cooperativas de Vivienda de ayuda mutua o de ahorro previo

2. PROYECTO DE LEY DE DESCENTRALIZACION . Remitido Definitivamente al Parlamento en Octubre del 2008 El territorio uruguayo se divide en 16 Departamentos, gobernados por un Intendente (poder ejecutivo departamental, con elecciones cada 5 años), y una Junta Departamental (poder legislativo departamental, llamados “ediles”). La Junta Departamental responde a un régimen mayoritario, es decir, el partido político que gana la intendencia, se adjudica también 16 de las 31 bancas que conforman la junta. La menor estructura de gobierno corresponde a las actuales Juntas Locales. Estas pueden ser de 3 naturalezas: Juntas Locales Centralizadas (creadas por las Juntas Departamentales en aquellas localidades que se encuentran fuera de la planta urbana de la Capital del Departamento de más de 2000 habitantes o que poseen industrias agrícolas, fabriles u otras de significación equivalente, de evidente interés local13) Los integrantes de la Junta Local se eligen respeta ndo la proporción política departamental. Son designados por el Intendente y aprobados por la Junta Departamental, por tanto carecen de represent atividad popular. Juntas Locales Autónomas: conformadas por el parlamento nacional en aquellas localidades de más de 10000 habitantes o de interés turístico. Juntas Locales Autónomas Electivas: Surgen como iniciativa del departamento y son aprobadas por el parlamento nacional. Hace algunos meses el Ejecutivo presentó un proyecto de ley al Parlamento que busca modificar la tradicional estructura gubernamental del país. Actualmente Uruguay carece de organismos representativos a escala local, siendo el Intendente Departamental la figura de menor jerarquía que es electa mediante el voto popular. Este sistema fuertemente centralista dificulta la implementación de proyectos y programas en el territorio, así como la inyección de recursos y la participación ciudadana. En este sentido la propuesta del Estado apunta a la creación de un tercer nivel de gobierno, favoreciendo la descentralización política, participación ciudadana y desconcentración administrativa. 13 Revisión Constitucional y Legal realizada por el Programa Colombia del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown, abril 2005, según Political Database of the Americas, Georgetown University

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Al respecto el proyecto de ley plantea la transformación de las actuales Juntas Locales en Municipios bajo los siguientes principios definidos en el Art. 3 del Anteproyecto de Ley de Descentralización local: a) la participación de los ciudadanos en la administración; b) la prestación eficiente de los servicios estatales tendientes a acercar la gestión del Estado a los ciudadanos; c) la cooperación entre los Municipios para la explotación de determinados servicios públicos o actividades municipales en condiciones más ventajosas; d) la integración de los municipios se rige por los principios de colegialidad, y en el caso de los Municipios electivos, de representación proporcional integral; e) la gradualidad de la transferencia de atribuciones, poderes jurídicos y recursos hacia los Municipios en el marco del proceso de descentra lización. En la práctica se plantea la constitución de dos tipos de municipios : los electivos (para conglomerados de más de 2500 personas), y los no electivos, para aquellas poblaciones con menos de 2500 habitantes, cuyos dirigentes serán designados por el Intendente, con anuencia de la Junta Departamental. Dentro de los Municipios Electivos resaltan para este caso de estudio las siguientes atribuciones y poderes jurídicos (Art. 5): - elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones, los que serán propuestos a la Junta Departamental o al Intendente según los casos, para su consideración; - colaborar en la realización y mantenimiento de obras públicas con cargo a los recursos del Gobierno Departamental; - elaborar programas zonales y adoptar las medidas preventivas que estime necesarias en materia de salud e higiene, protección del ambiente - adoptar las medidas que estimen convenientes para e l desarrollo de la ganadería, la agricultura, la industria y el turismo , sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades centrales nacionales y departamentales en la materia; - emitir opinión respecto de las consultas que les formule el Poder Ejecutivo en materia de proyectos de desarrollo local. Se propone el financiamiento de la gestión de los Municipios con los fondos que les destinen los gobiernos departamentales, así como con el porcentaje que les corresponda del Fondo de Incentivo para la creación de Municipios que se generará a partir de una porción del fondo presupuestal nacional. (Art. 13) 3. PROYECTO DE LEY PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE EN URUGUAY . Aprobado por la Cámara de Senadores el 18 de diciembre del 2007 Disposiciones:

- Define las competencias e instrumentos de planificación, participación y actuación en la materia.

- Orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la consecución de objetivos de interés nacional y general.

- Diseña los instrumentos de ejecución de los planes y de actuación territorial. “El ordenamiento territorial es una función pública que se ejerce a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las instituciones del Estado con competencia a fin de organizar el uso del territorio”. Algunos Principios Rectores del Ordenamiento Territorial según el Art. 5: b) La coordinación y cooperación entre sí, sin perjuicio de las competencias atribuidas a cada una, de las entidades públicas que intervienen en los procesos de ordenamiento del territorio y el fomento de la concertación entre el sector público, el privado y el social.

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c) La descentralización de la actividad de ordenamiento t erritorial y la promoción del desarrollo local y regional, poniendo en valor los recursos naturales, construidos y sociales presentes en el territorio. d) La promoción de la participación ciudadana en los procesos de elaboración, implementación, seguimiento, evaluación y revisión de los instrumentos de ordenamiento territorial. e) La distribución equitativa de las cargas y benefici os del proceso urbanizador entre los actores públicos y privados. f) La recuperación de los mayores valores inmobiliarios generados por el ordenamiento del territorio. i) La creación de condiciones para el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de vida digna , garantizando la accesibilidad a equipamientos y a los servicios públicos necesarios, así como el acceso equitativo a un hábitat adecuado. Instrumentos de Planificación Territorial Art. 8: a) En el ámbito nacional: Directrices Nacionales y Programas Nacionales. La elaboración de los Programas Nacionales corresponde al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial. (Art. 11) b) En el ámbito regional: Estrategias Regionales. Las Estrategias Regionales serán elaboradas entre el Gobierno Nacional, representado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y los Gobiernos Departamentales involucrados. (Art. 13) c) En el ámbito departamental: Directrices Departam entales, Ordenanzas Departamentales, Planes Locales. Es de competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales la elaboración y aprobación de las Directrices y Ordenanzas Departamentales, así como la definición del ámbito de cada Plan Local. (Art. 17) d) En el ámbito interdepartamental: Planes Interdep artamentales. e) Instrumentos especiales. (Planes Parciales, Planes Sectoriales, Programas de Actuación Integrada) Los Instrumentos Especiales deberán ser aprobados por los respectivos Gobiernos Departamentales y tendrán efecto vinculante sobre los derechos y deberes de las personas y de la propiedad inmueble. (Art. 19) “La omisión de las instancias obligatorias de participación social acarreará la nulidad del instrumento de ordenamiento territorial pertinente.” (Art. 26) COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL:

- Inventario Nacional de Ordenamiento Territorial, donde se registrarán todos los instrumentos anteriormente señalados.

- Sistema Nacional de Información Territorial, organismo que deberá ser creado por el Poder Ejecutivo.

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TERCERA PARTE: EL CONGLOMERADO LA PAZ – LAS PIEDRAS – PROGRESO (2L3P) I. EL CONGLOMERADO 2L3P La conformación del conglomerado La Paz, Las Piedras, Progreso (2L3P) responde a un modelo de crecimiento espontáneo producto de la expansión de la Región Metropolitana de Montevideo hacia la periferia. Este fenómeno de conurbación se vio potenciado a través de la historia por distintas situaciones económicas y políticas de gobierno. En el S. XIX la zona de Las Piedras y sus alrededores ya contaba con una sociedad diversa, integrada principalmente por una elite de propietarios de tierras, miembros del clero, indígenas, gauchos y criollos pobres; pero el proceso de poblamiento del conglomerado actual estalla en el año 1947 producto de la prohibición de fraccionamiento predial en la región de Montevideo, estrategia diseñada para frenar la expansión urbana y preservar el territorio rural en ese departamento. Esta normativa, complementada con en alto valor internacional de los comodities en el periodo entre guerras y el auge económico de la región, favorece la expansión de la ciudad en torno a las principales vías de acceso a la capital, sobre el departamento de Canelones que carecía de la planificación necesaria para sustentar el crecimiento poblacional. Este es el caso de la Ruta 5; donde se generó un movimiento social ascendente caracterizado por una redistribución de los sectores populares hacia la periferia, en busca del codiciado acceso a la vivienda propia. Actualmente el conglomerado urbano-periurbano La Paz-Las Piedras-Progreso se destaca en el contexto metropolitano con poco más de 110.000 habitantes, posicionándose como el principal centro poblado del departamento de Canelones y el segundo a nivel nacional, superado única y ampliamente por la ciudad de Montevideo (1.330.405 hab.).

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I. LECTURA DEL TERRITORIO 1. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA El territorio uruguayo se divide en 16 Departamentos, gobernados por un Intendente (poder ejecutivo departamental, con elecciones cada 5 años), y una Junta Departamental (poder legislativo, se llaman “ediles”). La Junta Departamental responde a un régimen mayoritario, es decir, el partido político que gana la intendencia, se adjudica a su vez 16 de las 31 bancas que conforman la junta. Se reconoce un tercer nivel político, correspondiente a las Juntas Locales. Estas son de 3 naturalezas: - Juntas Locales Centralizadas (creadas por las Juntas Departamentales en aquellas

localidades que se encuentran fuera de la planta urbana de la Capital del Departamento de más de 2000 habitantes o que poseen industrias agrícolas, fabriles u otras de significación equivalente, de evidente interés local14) Los integrantes de la Junta Local se eligen respetando la proporción política departamental. Son designados por el Intendente y aprobados por la Junta Departamental, por tanto carecen de representatividad popular.

- Juntas Locales Autónomas: conformadas por el parlamento nacional en aquellas localidades de más de 10000 habitantes o de interés turístico.

- Juntas Locales Autónomas Electivas: Surgen como iniciativa del departamento y son aprobadas por el parlamento nacional.

Las Juntas Locales deben ser constituidas por el gobierno departamental en un plazo de 60 días desde el comienzo de su mandato, no existiendo mecanismos alternativos para su conformación, en caso de demora u omisión del proceso. Por esta razón es sólo con el advenimiento y la gestión del gobierno actual que el Departamento de Canelones logra crear las 26 Juntas Locales que actualmente lo conforman. A diferencia de los modelos internacionales, en Uruguay cada Junta Local está asociada a un área urbana y su respectiva y circundante are rural. Por lo tanto la gestión de la Junta no se traduce únicamente a las zonas pobladas, sino a la totalidad del territorio, con sus habitantes y recursos.

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

INTENDENCIA DE

MONTEVIDEO

INTENDENCIA DE

CANELONES

INTENDENCIA DE

MALDONADO

INTENDENCIA DE SAN JOSÉ

PODER EJECUTIVO

INTENDENTE

PODER LEGISLATIVO

JUNTA DEPARTAMENTAL

CONGRESO DE INTENDENTES

INTENDENCIA DE ARTIGAS

JUNTA LOCAL

LA PAZ

JUNTA LOCAL

LAS PIEDRAS

JUNTA LOCAL

PROGRESO

Dirección de Administración

Dirección de ComunicacionesDirección de CulturaDirección de Desarrollo ProductivoDirección de Desarrollo SocialDirección de Gestión AmbientalDirección Jurídico NotarialDirección de Plan Territorial y Acondic Urbano

Dirección de Prom de la Salud y Contr SanitarioDirección de ObrasDirección de Recursos FinancierosDirección de Tránsito y Transporte

JUNTA LOCAL

SAN RAMON

JUNTA LOCAL

SANTA LUCIA

JUNTA LOCAL

SALINAS

Unidad de Gestión del Hábitat

Área Metropolitana

Xxdepartamentos

26Juntas locales

Descentralización

14 Revisión Constitucional y Legal realizada por el Programa Colombia del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown, abril 2005, según Political Database of the Americas, Georgetown University

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2. ACTIVIDAD PRODUCTIVA 15

“La producción agroindustrial de la Microrregión, como integrante de la región Metropolitana, se beneficia de la proximidad de un mercado de consumidores de alimentos que integra el 60% de la población nacional, y aquella fracción de mayores ingresos relativos”. (Schelotto, 2006) Las canteras con su actividad extractiva generan discontinuidades en la trama poblada del conglomerado. El volcamiento de residuos sobre los arroyos, contamina el agua y favorece las inundaciones en época de crecida. 3. ACCESIBILIDAD A LOS ESPACIOS 16

15 La evaluación sobre la actividad productiva del conglomerado se desprende del estudio “Directrices Estratégicas Para El Plan De Ordenamiento Urbano Territorial (POUT) Del Conglomerado Urbano La Paz – Las Piedras -Progreso - Departamento De Canelones” del Arq. Salvador Schelotto. En el anexo V “Territorio, Recursos Naturales, Producción Agroindustrial Y Sociedad” se recurre a entrevistas con actores locales y visitas a terreno para construir alguna de las interpretaciones aquí presentadas. 16 Estas interpretaciones se desprenden de entrevista con Doña Silvia Camejos, directora del Departamento de Tránsito de la Intendencia de Canelones, y son complementadas con los estudios realizados por Arq. Salvador Schelotto y su equipo.

limite urbanolimite peri-urbanolínea férreaRuta 5

canterascursos hídricos

empresas

zona rural

1. Amplia superficie de suelos de aptitud agrícola, y especialmente aptos para desarrollar cultivos intensivos típicos de la horticultura y frutiviticultura. 2. Fuerte actividad extractiva en canteras, ubicadas dentro de la trama urbana. 3. Cierre de frigoríficos e industrias locales ha determinado un lazo de dependencia laboral con la ciudad de Montevideo. 4. Creciente actividad vitivinícola, complementada con actividad turística por el proyecto “los Caminos del Vino” 5. Reciente puesta en marcha del Polo Tecnológico Canario, en Las Piedras. 6. Territorio de alta productividad

limite urbanolimite peri-urbanolínea férreaRuta 5

recorridos empresa CODETrecorridos empresa COPSA

1. Buena Conectividad y Accesibilidad de la microrregión con la ciudad de Montevideo. R5 nueva y antigua, y servicio de autobuses con salidas frecuentes. 2. Accesibilidad interdepartamental, y dentro de la microrregión, reducida. 3. Tren subutilizado 4. La ausencia de un servicio constante de transporte público favorece el surgimiento de sistemas de transporte alternativo, como las motocicletas y bicicletas. 5. No existen indicaciones sobre rutas de circulación para transporte de carga pesada. En las vías principales se genera una sobreposición de flujos a distintas escalas. Camiones, autobuses, vehículos particulares, motocicletas, bicicletas y peatones circulando por la misma calle. 6. Los centros urbanos se posicionan en torno a las estaciones de tren originarias y las principales vías de circulación vehicular.

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3. ACCESIBILIDAD A LOS SERVICIOS 17

II. PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL El advenimiento del nuevo Gobierno y sus modificaciones políticas y administrativas; así como la cercana implementación de modificaciones constitucionales como la Ley de Descentralización y su complemento, la Ley de Ordenamiento Territorial, han promovido un efervescente desarrollo de planificación en el territorio. Al respecto resulta pertinente profundizar en los actores y herramientas involucrados, a distintas escalas, en el diseño del conglomerado. 1. DIRECTRICES DEPARTAMENTALES: PLAN ESTRATEGICO CA NARIO El Centro de Estudios Estratégicos Canarios CEEC18 ha diseñado un Plan Estratégico Canario (PEC) para el desarrollo del departamento de Canelones. El Plan divide el territorio en 7 microrregiones diferenciándolas según su vocación productiva. Según este Plan, la Microrregión 7 con el conglomerado de La Paz – Las Piedras – Progreso se ha visto caracterizada por su vocación Agroindustrial. Existe un problema general de articulación entre la estructura político-administrativa del departamento y la propuesta de ordenamiento microrregional planteada por el PEC. La estructura administrativa del territorio se basa en un sistema jerárquico central, donde la Intendencia desempeña el rol de coordinación entre las 26 Juntas Locales del departamento. La ausencia de un órgano político intermedio dificulta las alternativas de trabajo y estructuración a escala microregional, según lo propuesto por el PEC. Esto dificulta el desarrollo y ordenamiento territorial según los principios propuestos por el PEC.

17 Para el análisis espacial de la accesibilidad a los servicios, así como para los casos anteriores, accesibilidad a los espacios, y actividad productiva, se ha recurrido a la utilización de información georreferenciada, mediante la manipulación de software para el Sistema de Información Geográfica. 18 El Centro de Estudios Estratégicos Canarios corresponde a una unidad técnico – académica conformada en el primer semestre del 2006 por la Comuna Canaria, con apoyo del Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Nacional (OPP). Este centro, dirigido por el Sr. Ramón Martínez Guarino, tiene como objetivos la formación de una masa crítica de pensamiento en torno al Departamento de Canelones, capacitando a jóvenes canarios en torno a temáticas del ordenamiento y la planificación; y definir la imagen del Canelones deseado, las ideas fuerza y la puesta en marcha de los programas y proyectos, con un rumbo de largo plazo y a la vez acciones inmediatas (el Canelones YA) que posibiliten la suma de esfuerzos, tanto del sector público como privado, para el desarrollo de la región.

limite urbanolimite peri-urbanolínea férreaRuta 5cursos hídricos

recreación

oficinas gubernamentales

salud

educación

Áreas servidas

El estudio de accesibilidad a los servicios públicos evidencia el peso como centralidad de Las Piedras, concentrando un alto porcentaje de area servida. Las zonas suburbanas carecen de buena cobertura. Resalta sólo la centralidad de La Paz, y un reducido anillo en Las Villas. Llama la atención la ausencia de servicios en la centralidad de la Junta Local de Progreso. Observaciones: En el estudio se considera un radio de 800 m. como medida máxima para la accesibilidad peatonal a los servicios.

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2. PLANIFICACIÓN LOCAL: PLAN DE ORDENAMIENTO TERRIT ORIAL PARA LA MICRORREGION 7 (en desarrollo) Por recomendación del Centro de Estudios Estratégicos Canarios, se ha instaurado la oficina de planificación para la Microrregion 2L3P en la ciudad de Las Piedras. Esta oficina, dirigida por el Arq. Jose Freitas, tiene como misión el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial para el conglomerado de La Paz – Las Piedras – Progreso, que permita implementar los principios de coordinación microrregional en la localidad. Paralelamente se aboca a la implementación y desarrollo de programas y proyectos puntuales que buscan potenciar dinámicas locales, tutorando y revitalizando áreas especificas de la ciudad. Como insumo para el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial, el CEEC en conjunto con la Intendencia de Canelones realizaron un llamado público para la elaboración de Directrices Estratégicas para el Desarrollo del Conglomerado. El arquitecto Salvador Schelotto resultó ganador del referido llamado, desarrollando las siguientes propuestas: Directriz 1_ Consolidar y avanzar en la construcción institucional de la microrregión y la gestión del conglomerado. Directriz 2_ Ampliar y diversificar la base económica y productiva de la micrrorregión, a partir de su vocación agroalimentaria. Directriz 3_ Mejorar la accesibilidad y la conectividad metropolitana, microrregional y local Directriz 4_ Mejorar la calificación urbana del conglomerado y de sus partes componentes, los servicios e infraestructuras. Directriz 5_Fortalecer la integración sociocultural del conglomerado y promover una mayor equidad e inclusión social. Directriz 6_ Potenciar la identidad microrregional y fortalecer las identidades locales. Directriz 7_ Conservar, proteger y calificar el paisaje rural, integrándolo con el ámbito urbano. Directriz 8_ Conservar y mejorar la calidad ambiental a nivel microrregional y urbano. 3. PROGRAMAS SECTORIALES: PLANES ZONALES UGH La Unidad de Gestión del Hábitat (UGH) como oficina perteneciente directamente a la Intendencia de Canelones, tiene la labor de desarrollar Planes Zonales para la actuación directa sobre el territorio, dando especial énfasis en zonas carenciadas y con altos índices de precariedad. Su estrategia y ejes de actuación se centra en: - Estudiar la viabilidad de los asentamientos en desarrollo, ofreciendo alternativas de realojo dentro de la misma área urbana. - Mejoras a la situación de precariedad constructiva en zonas marginales - Proponer proyectos de integración social-urbana mediante el reconocimiento y fortalecimiento de centralidades y servicios locales.

ORDENAMIENTO MICRORREGIONAL

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

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La oficina, dirigida técnicamente por el Arq. José Luis Mazzeo, cuenta con el apoyo profesional y financiero del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) del Gobierno. En conjunto han desarrollado planes zonales en otras microrregiones del departamento, y actualmente se abocan al diseño de un plan integral para la microrregión 2L3P. En este contexto trabajan actualmente en proyectos de acción puntual para zonas de alta precariedad. El presente trabajo se enmarca en las pertinencias de esta oficina rescatando los Nuevos Conceptos y Parámetros para actuar, definidos por el cuerpo técnico de la Unidad de Gestión del Hábitat: - abordaje a escala barrial-zonal - Integración urbana y social vínculo con centralidades - programas de empleo e integración - accesibilidad a servicios y equipamientos - organización social para afrontar la precariedad - costo diferencial de consolidación III. ESTRATEGIAS DE APROXIMACION

1. IMPRESIONES, DEMANDAS Y ANALISIS FODA El segundo semestre del 2006, el equipo técnico de Arq. Salvador Schelotto para la elaboración de las Directrices Estratégicas del Plan de Ordenamiento Urbano Territorial con el apoyo del Centro de Estudios Estratégicos Canarios, elaboraron 3 talleres de participación ciudadana para recolectar impresiones de la comunidad con respecto a la realidad y desarrollo de la microrregión. Los talleres involucraron a más de 106 asistentes; 11 en La Paz, 34 en Progreso y 51 en Las Piedras. Las siguientes son un resumen de esta metodología de participación:

La Paz Problemas - Contaminación de la cuenca y arroyo Las Piedras, principalmente por actividad minera. - Insuficiencia de espacios públicos y áreas verdes - Sistema de transporte deficiente - Desorden entre el tránsito pesado, birrodados y peatones Oportunidades - Comunidad activa, buen nivel de organizaciones sociales y vecinales - Cercanía con Montevideo - Infraestructura industrial ociosa

Las Piedras

Problemas - Alto índice de desempleo - Desorden entre el tránsito pesado, birrodados y peatones - Falta vínculo entre la ciudad y Las Villas

1. Plan La Pilarica 2. Plan Obelisco 3. Plan Corfrisa 4. Plan Las Villas

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- Problemas ambientales con residuos - Deficiencias de infraestructura (saneamiento, camineria, alumbrado, transporte) Oportunidades - Agroindusrtria y granja - Cercanía a Montevideo - Población joven - Legado histórico - Comunidad activa, buen nivel de organizaciones sociales y vecinales

Progreso

Problemas - Deficiencias de infraestructura (saneamiento, camineria, alumbrado, transporte) - Alto índice de desempleo - Problemas de seguridad - Deficiencia de salud pública y privada Oportunidades - Producción rural, diversidad de producción agropecuaria - Comunidad activa, buen nivel de organizaciones sociales y vecinales - Buena calidad ambiental, entorno tranquilo - Buenas vías de comunicación terrestre

El registro de estas demandas, sumado a los estudios existentes y lasimpresiones personales sobre el territorio; sirven como insumo para la confección del siguiente análisis FODA sobre la microrregión:

FORTALEZAS OPORTUNIDADES

Alta Calidad Paisajística y atractivos naturales.

Actividad Agrícola de alta productividad

Actividad Vinícola y Ruta del Vino

‘Nueva Ruralidad’ Alternativa para impulsar el turismo y la residencia para sectores de ingresos medios

PTC, Polo Tecnológico Canario. Agente en la creación de redes productivas y promoción de la actividad agrícola local.

Ruta 5 ofrece excelente conectividad con Montevideo. Área de desarrollo productivo.

Canteras abandonadas dentro del área urbana. Potencial de recualificación

DEBILIDADES AMENAZAS

Canteras en actividad dentro del área urbana. Incompatibilidad entre programas productivos y residenciales.

Accesibilidad reducida. Escasa conexión entre distintas localidades mediante transporte público.

Escasez de espacios públicos para la recreación e interacción social.

Juntas Locales con escasa representatividad y capacidad técnica

Contaminación y destrucción de los recursos productivos por fragmentación de lotes y explotación del suelo desregulada.

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2. PROPUESTAS PARA EL DESARROLLO DEL CONGLOMERADO

Considerando las Directrices Estratégicas para el desarrollo del conglomerado, se reconoce la necesidad de implementar planes de ordenamiento tanto regionales como locales. Temáticas como el transporte y el ordenamiento vial, la gestión y protección de los recursos naturales, así como la complementariedad entre las distintas localidades de la microrregión se presentan como temáticas centrales. Paralelamente la futura implementación de la Ley de Descentralización en el Uruguay, así como la Ley para el ordenamiento Territorial, favorecerían el desarrollo de Planes de Ordenamiento Sectorial para cada ciudad dentro del conglomerado. La gestión y complementariedad entre estos planes permitiría el desarrollo de un conjunto urbano-suburbano de identidades diversas y desarrollos conjuntos.

Para el desarrollo complementario del conglomerado se propone la implementación de planes regionales, asi como la potencialización de las particularidades sociales y productivas de cada una de sus ciudades. Al respecto, y considerando las percepciones de la misma comunidad recogidas mediante talleres temáticos, se plantea: Progreso: Productivo – Natural Fortalecimiento de la pequeña y mediana empresa, así como la agricultura familiar. Reforzar presencia del Instituto del Vino, Facultad de Agricultura y Parque Tecnológico Canario. Vinculo con nuevo Mercado Modelo a través de R5. Las Villas: Turístico-Ambiental Por su cercanía al Parque Artigas y ciudad en proceso de formación; recurrir a las energías renovables como identidad local y medio para la producción gastronómica y artesanal de interés y atractivo turístico. Las Piedras: Cultural-Urbano Centro de servicios del conglomerado. Reforzar la conectividad con las otras localidades. Promocionar la creación de espacios públicos y actividades culturales. La Paz: Logístico-Industrial Fortalecer conectividad con R5 generando un cluster industrial en torno a la actividad extractiva. Proyectar la futura utilización de las canteras, potencialmente como fuentes de reserva hídrica.

UN PLAN DE ORDENAMIENTO

MICRORREGIONAL

MUCHOS PLANES DE ORDENAMIENTO

LOCAL

CADA CIUDAD TIENE UNA FUNCION DISTINTA DENTRO DEL CONGLOMERADO DEFINIDA POR UN PLAN GENERAL. TRABAJAN TANTO EN CONJUNTO COMO DE FORMA INDEPENDIENTE

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CUARTA PARTE: PLAN ZONAL LAS VILLAS I. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL AREA La localidad de Las Villas es el resultado de un proceso de expansión suburbano. Su conformación responde a procesos migracionales originados en la década de los 50 por grupos de procedencia rural que no lograron consolidar su llegada a la ciudad, y complementados por habitantes de Montevideo expulsados del área urbana durante la crisis de los años 60.

Se encuentra ubicado entre los límites administrativos de la Junta Local de Progreso hacia el norte, y Las Piedras hacia el sur. Esta división administrativa genera dificultades en la gestión del territorio que se ven representados por la ausencia de infraestructura y servicios básicos (por encontrarse estos concentrados en las áreas centrales de ambas juntas). La zona de Las Villas está conformada por la sumatoria de 10 grupos residenciales: 1. Villa Foresti 2. Villa El Dorado 3. Villa Vista Linda 4. Villa Alegría 5. Villa El Santo 6. Villa San Francisco 7. Villa San Isidro 8. Villa Regina 9. Villa Cristina 10. Villa Marco Chico Cada Villa cuenta con una Comisión de Fomento confo rmada por una directiva elegida anualmente por los vecinos de cada sector. Hace al gunos meses estas 10 Comisiones generaron una organización conjunta demandando a la Intendencia de Canelones su reconocimiento y autonomía como ciudad .

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II. ESTRUCTURA URBANA 1. LIMITES El conglomerado es atravesado longitudinalmente por la vía férrea y la antigua Ruta 5. Ambos límites generan un discontinuo entre la zona este y oeste por la constante presencia de flujo de transporte público. Esta discontinuidad amenaza con incrementarse por el aumento de la actividad productiva del puerto y la incorporación del tren como parte de su sistema logístico, lo que se traduciría en un alza del transporte de cargas. Transversalmente el arroyo El Colorado es límite tanto físico como administrativo. Define la frontera entre la Junta Local de Progreso y Las Piedras, y divide a las Villas entre Norte y Sur. Los habitantes reconocen el arroyo como un fuerte elemento de identidad; “el arroyo Colorado es algo que todos tenemos en común”. No solo es símbolo de identidad, también lo es de problemáticas; su cause conglomera los principales problemas ambientales (contaminación por actividad humana y ausencia de saneamiento) y urbanos (asentamientos irregulares en zonas inundables). Los límites sobre el perímetro exterior de Las Villas, especialmente en zonas rurales no estan claramente definidos, lo que hace imprescindible un estudio técnico profundo de este caso, donde se incorpore superficie productiva rural agrícola a la jurisdicción de la futura ciudad.

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2. ESPACIOS PUBLICOS La infraestructura pública es precaria y/o inexistente. Los espacios públicos medianamente habilitados suman un total de 130 m2 para una población aproximada de 30 mil habitantes. Si a esto se le suma la huella verde en torno a la vía férrea (normativa de AFE) la cifra asciende a 780 m2, vale decir 0,026m2 de espacios públicos por habitante. A pesar de ser una zona suburbana, caracterizada por su entorno natural; la ausencia de espacios públicos equipados dificulta el desarrollo social al privar a la población de lugares comunitarios y espacios para la apropiación y recreación espontánea. 3. MORFOLOGIA HABITACIONAL La trama habitada de Las Villas presenta una baja densidad, característica de zonas suburbanas con lotes de amplias dimensiones. Esta disponibilidad de espacio privado dentro de la vivienda favorece su adaptación para actividades productivas, que permitan generar ingresos al núcleo familiar. Así las casas y sus terrenos se adaptan y transforman en: fabricas de ladrillos, pequeñas centrales madereras, verdulerías, tiendas de ropa, e incluso centros de recolección y separación de basura. Destacan además generosos antejardines, y adaptaciones de antiguas estructuras. Se evidencia entonces que en una zona de bajo nivel socioeconómico y marcada precariedad, el acceso a la vivienda es simultáneamente la alternativa de acceso a una forma de trabajo. 4. ASENTAMIENTOS IRREGULARES

PLA

ZOLE

TA

ROTO

NDA

LINEA

FER

REA

La zona de las Villas cuenta con un total de 7 asentamientos irregulares, 2 regularizados y 1 en proceso de regularización. Hasta la fecha se han catastrado 64 familias en estado de informalidad, aunque las estimaciones superan en centenar. Se evidencia además el loteo y surgimiento constante de nuevos asentamientos en los perímetros de la localidad, invadiendo terrenos fértiles y zonas productivas. El equipo de la Unidad de Gestión del Hábitat (UGH) en conjunto con el PIAI (Programa de Inserción de asentamientos Irregulares) se encargan particularmente de esta temática.

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III. CONSIDERACIONES SOBRE LAS PROBLEMÁTICAS DEL TE RRITORIO 1. ALTA TASA DE CRECIMIENTO DEMOGRAFICO La zona de Las Villas como conjunto abarca aproximadamente al 20% de los habitantes del conglomerado La Paz – Las Piedras – Progreso, con una densidad promedio de 46 hab/ha, notoriamente inferior a la densidad promedio del conglomerado que asciende a 52 hab/ha 19. El enfrentamiento entre los datos censales oficiales de 1996 y las proyecciones demográficas realizadas mediante muestreo en el año 2004 por el INE evidencian una alta tasa de crecimiento para la zona del 21%, valor que contrasta fuertemente con la media nacional que sólo alcanza un 2% en el mismo período. Estos datos respaldan la hipótesis referente al fuerte crecimiento demográfico en zonas periféricas, caracterizado por una expansión informal con baja densidad y carente de planificación. LAS VILLAS

(Jurisdicción Las Piedras)

LAS VILLAS (Jurisdicción Progreso)

TOTAL LAS VILLAS

CENSO 1996 15266 7361 22660 CENSO 2004 21268 7427 28695 Si a este crecimiento espontáneo se le suma la ausencia de servicios e infraestructuras básicas se pueden reconocer sobre el territorio manifestaciones significativas de precariedad, así como una marcada tendencia hacia la exclusión social. 2. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DIVIDIDA La división administrativa entre la Junta Local de Las Piedras y la Junta Local de Progreso, representada por el arroyo Colorado que atraviesa la localidad de Las Villas, evidencia una fuerte incongruencia entre en el ordenamiento del territorio. A pesar de tratarse de una comunidad condensada y heterogenea, su territorio debe responder a dos jurisprudencias distintas.

19 Fuente: INE, Censo 1996

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Las dificultades se presentan tanto en lo referente a las demandas estatales como a los servicios:

Respuestas Estatales Parciales. Por tratarse de una localidad administrativamente dividida, la obligatoriedad de sus habitantes por asistir a reuniones comunales distintas dificulta los medios para plantear sus necesidades a las autoridades, e imposibilita una respuesta integral de estas sobre el territorio. Desabastecimiento de servicios. Las Villas es una localidad que se encuentra tanto en la periferia de Montevideo, como en la periferia de sus Juntas Locales. Esta situación de borde las mantiene al margen de las principales centralidades locales y desprovista de servicios estatales básicos, como el banco o el correo.

3. ORGANIZACIONES SOCIALES DESPROVISTAS En respuesta a su condición de borde, han surgido fuertes movimientos sociales, como espontánea estrategia ciudadana frente a la ausencia de servicios, seguridad y estabilidad. En muchos casos son estas organizaciones las que monitorean las situaciones de delincuencia, recopilan sugerencias y demandas de la población y gestionan las posibles soluciones con las autoridades de ambas juntas. De la organización social emerge un fuerte sentido de identidad, que no obstante su marginalidad, fortalece el orgullo local y el sentimiento de pertenencia. En la actualidad se cuenta un total de 34 organizaciones sociales, que incluyen tanto las comisiones vecinales, como grupos de adultos mayores, canto, mujeres, eventos, etc. A pesar de su numerosidad, solo existen 4 sedes barriales capaces de ofrecer espacio para el encuentro vecinal, debiendo, en la mayoría de los casos recurrir a las viviendas particulares para el desarrollo de sus actividades comunitarias. Las necesidades de la población son recibidas y gestionadas por la Comisión Vecinal, existiendo una por cada Villa que conforma el conjunto (10 en su totalidad). Sus integrantes son elegidos anualmente en forma democrática por los habitantes de cada Villa. Cuentan además con Comisiones temáticas como la de seguridad. Estas 10 comisiones son a su vez coordinadas por la Comisión Pro-Ciudad; agrupación vecinal, que frente a la ausencia de servicios y a las problemáticas para la gestión administrativa demanda la independencia de la zona como una nueva ciudad dentro del conglomerado. 4. BAJA FRECUENCIA Y ALTO COSTO DE MOVILIZACIÓN El sistema de transporte (de concesión privada) es deficiente y costoso. La localidad no cuenta con el número de líneas y recorridos necesarios, ya que la escasa población que los demanda hace que el servicio sea poco rentable. Por esta razón las frecuencias son escasas y el costo del boleto alto. La alternativa de transporte ferroviario esta evidentemente subutilizada, contando sólo con 2 trenes diarios para el transporte dentro de la microrregión. 5. AUSENCIA DE FUENTES DE TRABAJO LOCAL La población de Las Villas depende exclusivamente de fuentes de trabajo externas. La mayoría de los habitantes que no han desarrollado una actividad comercial de subsistencia en sus propios hogares trabaja como recolectores agrícolas en los cultivos de la zona, en actividades de servicio público como militares, o en otros trabajos en Montevideo. Las distancias obligan a los trabajadores a levantarse a primera hora de la mañana y regresar ya finalizado el día, invirtiendo en muchos casos 4 horas de la jornada en desplazamiento. Este fenómeno genera tres efectos significativos:

- La ausencia de figura paterna en el hogar, está siendo relacionada por los habitantes con la violencia juvenil, y el aumento en los registros de consumo de drogas.

- A su vez las dificultades laborales inciden en un alto índice de desocupación, que en muchos casos repercute en el consumo de alcohol y actividades delictivas.

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- El alto costo del pasaje atenta contra el ingreso familiar. 6. LIMITADA OFERTA DE EDUCACION La localidad de Las Villas, con una población actual aproximada de 30 mil habitantes, cuenta con un único centro de estudios secundarios; el Liceo 18 de Mayo. Este establecimiento con capacidad para mil alumnos se encuentra ampliamente sobrepasado; debiendo efectuar 3 jornadas escolares por día para maximizar los recursos espaciales y profesionales disponibles. Este vertiginoso ritmo dificulta el aseo apropiado del establecimiento. Las repercusiones de esta situación, a criterio de los docentes, se evidencian en el aumento de la violencia entre los estudiantes, que se ven obligados a compartir en recintos deteriorados y reducidos. Si las alternativas de estudio secundario son limitadas, las de estudios superiores son inexistentes. Los vocaciones con vocación académica se ven obligados a viajar o trasladarse a Montevideo para cursas carreras tanto técnicas como profesionales. 7. CRECIMIENTO INFORMAL SOBRE ZONAS INUNDABLES La falta de planificación y regulación, sumado al abandono de los cauces fluviales; facilita el asentamiento de grupos humanos sobre zonas inundables, con altos riesgos para sus habitantes. En el Uruguay no existe legislación que resguarde los cauces fluviales como propiedad del estado, permitiendo a los privados la posesión del terreno hasta el eje del río. Esto permite a los particulares manipular el terreno del cauce a voluntad, realizando movimientos de tierra a modo de diques que ponen en riesgo otras zonas del afluente, favoreciendo las inundaciones. Los asentamientos irregulares participan en la modificación del cauce natural, arrojando residuos al río que se acumulan, haciendo colapsar los colectores. IV. INDICES DE PRECARIEDAD A modo de diagnóstico se ha diseñado un modelo de análisis para determinar los índices de precariedad existentes en la zona de Las Villas, basado sobre directrices metodológicas del estudio de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, “Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay”, e implementado mediante un Sistemas de Información Geográfica que permite adjudicar valores a cada manzana de la localidad, facilitando así la graficación de las gradientes de precariedad sobre el territorio. Mediante esta herramienta es posible incluir una dimensión espacial en la estimación de las necesidades básicas de una localidad. Para el caso de estudio, y en consideración del marco teórico sobre condiciones de la exclusión social y características de la precariedad20 (según UN_HABITAT y CEPAL), se han definido tres variables genéricas: Infraestructura, Servicios y Vivienda. Cada variable considera a su vez un número limitado de dimensiones que la definen.

VARIABLE DIMENSION Infraestructura saneamiento, agua, transporte, luz Servicios salud, educación primaria, educación secundaria, recreación Vivienda hacinamiento, impermeabilización, calefacción

La relación entre accesibilidad, capacidad de atención de los servicios y población, permite determinar gradientes de cobertura tato para infraestructuras como para servicios. De su posterior ponderación se obtienen índices de precariedad para cada manzana.

20 Ver Primera Parte, Capitulo II

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La definición de los índices de precariedad permite determinar la vulnerabilidad socio-urbana de la zona frente a fenómenos de pobreza y marginalidad, así como su posible reconocimiento como una zona de micro-segregación en relación a su entorno. Estos factores deben ser considerados en los procesos de planificación y proyección del desarrollo local. OBSERVACIONES: - Aunque el modelo considera la variable “Vivienda” dentro de los factores de precariedad, esta no se incluye dentro del análisis por no contar con los datos necesarios al momento de su desarrollo. Aun así queda expresada por considerarse pertinente a la temática. - Para profundizar sobre el desarrollo metodológico del modelo de análisis, ver ANEXO Nº1. 1. COBERTURA DE INFRAESTRUCTURA

LUZ TRANSPORTE AGUA SANEAMIENTO - La situación del saneamiento es crítica. Su ausencia eleva los índices de precariedad considerablemente. - A pesar de que la cobertura de transporte parece absoluta sobre el territorio; la frecuencia y elevados valores del servicio generan carencias importantes en la accesibilidad al territorio. Por esta razón el análisis de ponderaciones valoriza esta variable según frecuencias de cada línea. 2. COBERTURA DE SERVICIOS RECREACION LICEO ESCUELA SALUD - Las principales falencias corresponden a salud y recreación y se concentran en los anillos perimétricos. - La oferta recreativa es de naturaleza privada.

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3. INDICE DE COBERTURA - PRECARIEDAD El mapa de cobertura-precariedad da cuenta de una zona altamente carenciada. Es significativo resaltar que no se registra cuadrante con un 100% (21 puntos) de cobertura de infraestructura y servicios básicos. - Las áreas con mayores índices de cobertura se encuentran en las zonas céntricas de la

localidad. Entre estas resaltan tres nodos reconocibles como lugares de concentración de servicios en torno a las policlínicas y centros de salud, correspondientes a la zona noreste de Villa Vista Linda, noroeste de Villa San Francisco y centro sur de Villa El Dorado.

- Villa Foresti presenta valores precarios en relación a la ausencia de infraestructura básica (agua y transporte).

- El aspecto del saneamiento es una falencia infraestructural crítica y debiese considerarse como un tema de primera prioridad.

- En general se reconocen altos valores de precariedad en el anillo perimetral de las Villas, agudizándose producto de las dificultades de accesibilidad generadas por la baja crecencia del transporte público.

21 ptos 100% COBERTURA

0 ptos 0% COBERTURA = MAX. PRECARIEDAD

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V. CONSIDERACIONES SOBRE ESCENARIOS FUTUROS La microrregión 7 en conexión directa con el puerto de Montevideo.

A. Entorno a R5 de gran interés industrial por ser la principal ruta vial entre el territorio nacional y el puerto. B. Línea ferroviaria como parte fundamental del hinterland logístico portuario. Acrecentará

La conformación de la “Agenda Metropolitana” y el ágil desarrollo de la planificación territorial.

C. Anillo colector vial. Tema central en el próximo seminario de Montevideo. Eje de conexión y distribución entre las áreas periféricas. D. Nueva ubicación del Mercado Modelo en la intersección de los principales ejes viales del territorio. E. Desarrollo de planes específicos: Plan de Saneamiento F. Sistema de Areas Verdes para el Area Metropolitana. Con la conformación del futuro parque metropolitano Artigas.

El Plan Estratégico Canario y el desarrollo territorial de la microrregión 7 de vocación agroindustrial. G. Consolidación del Parque Tecnológico Canario.

H. Creación de un nuevo Parque Industrial para la Microrregión en estudio sobre la Ruta 67. I. Desarrollo y promoción del proyecto “Los Caminos del Vino” J. Implementación del Plan de Ordenamiento Territorial para la microrregión 7 y la futura unificación del conglomerado 2L3P como ciudad de administración conjunta.

Consolidación de Las Villas como el nuevo conglomerado 18 de Mayo. K. Plan de Desarrollo promotor del modelo sustentable a escala departamental y nacional.

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VI. CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANIFICACION DEL TERR ITORIO El inminente proceso de formación de la ciudad 18 de Mayo en la actual localidad de Las Villas, está generando fuertes dinámicas tanto sociales, como técnicas y políticas. Para su planificación resulta pertinente considerar los siguientes factores dentro de la iniciativa fundacional: Problema : Independizar un área de predominante precariedad

- cuya dinámica de crecimiento informal amenaza con colonizar su entorno rural de fuerte vocación y productividad agrícola.

- cuyo territorio no cuenta con fuentes de trabajo y producción local - cuyos habitantes carecen del poder económico necesario para generar ingresos a la administración pública mediante el pago de contribuciones.

Oportunidad : Inyección de recursos económicos y técnicos por p arte de la Intendencia

de Canelones para diseñar e implementar proyectos de infraestructura base, previa fundación de la nueva ciudad.

ESTRATEGIA POTENCIALIDADES PARA EL ABORDAJE DE UN PROYECTO DE DESARROLLO LOCAL. -Conglomerado en proceso de consolidación. -Localización peri-urbana dentro de la zona de mayor productividad agrícola del país. -Cercanía al Parque Tecnológico Canario. -Fuerte capital social y participación ciudadana. -Identidad emergente, precursora de las dinámicas locales.

Diseñar un Proyecto Urbano Integral que contemple un Plan de Ordenamiento Territorial y Directrices para el Desarrollo futuro de la

actividad económica y social de la comunidad.

Garantizar recursos económicos y administrativos que respalden la implementación de la propuesta en el territorio.

A

B

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1. ORIENTACIONES PARA EL QUÉ PLANIFICAR 21 DIFERENTES ESCALAS DE INTERVENCIÓN

Proyectos estructurales

Mejora de espacio barrial

Mantenimiento PLAN ESPECIAL DE MEJORA DEL HÁBITAT

Cambio transformador. Transformaciones de fondo

Mejora cualitativa En los barrios

Lo básico y obligatorio: Infraestructura

PLAN ESPECIAL DE MEJORA DEL HÁBITAT

2. ORIENTACIONES PARA EL COMO PLANIFICAR El Departamento de Canelones, con el apoyo del Centro de Estudios Estratégicos Canarios, han establecido el ordenamiento del territorio en base a 7 microrregiones. Este enfoque considera el desarrollo de un Plan de Ordenamiento para cada microrregión centrado en el desarrollo de 4 vértices estructurales:

3. ORIENTACIONES PARA DEJAR MARCA DE GESTIÓN COMUNA L22

Beneficios a la población

Resolver problemas

Hacer visible las intenciones de ciudad

Credibilidad a los procesos de cambio

Estrategia de desarrollo integral, impactos, etc.

*prioridad al 5% de población en precariedad extrema *atención al 20% de población con precariedad urbana social *alcanzar al 40% de población con insuficiencia de accesibilidad a oportunidades y servicios.

INFRAESTRUCTURA BÁSICA

EQUIPAMIENTOSEN CENTRALIDADES DE SIGNIFICACIÓN SOCIAL Y URBANA

PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA

PLAN ZONAL Atención a la emergencia Precariedad y exclusión

21 Directrices para la Planificación según la Unidad de Gestión del Habitad, Departamento de Canelones. 22 Directrices para la Planificación según la Unidad de Gestión del Habitad, Departamento de Canelones.

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VII. PLAN DE DESARROLLO PARA LAS VILLAS 1. OBJETIVOS GENERALES

- Frenar la expansión de la ciudad sobre el área rural, aprovechando los recursos naturales como insumo para la actividad productiva local.

- Asegurar la cobertura de servicios básicos, fortaleciendo el reconocimiento y apropiación de los espacios comunitarios por parte de la población, garantizando así su permanencia en el tiempo.

CONSOLIDAR ESTRUCTURA DE CIUDAD Apuntando al reforzamiento de las centralidades reconocibles y al abastecimiento de infraestructura básica.

REFORZAR LA IDENTIDAD LOCAL Como localidad independiente, partícipe de un conglomerado regional, en relación con su entorno natural y productivo

- A ESCALA COMUNITARIA; mediante la Gestión de Proyectos Participativos - A ESCALA REGIONAL; mediante la Comercialización de Productos Sello Local.

2. IMAGEN DE CIUDAD La privilegiada situación geográfica de Las Villas en torno a un territorio de alto valor agrícola, favorecen su inserción dentro de las dinámicas productivas locales, ya sea mediante proyectos de emprendimiento de pequeña escala, como incentivos para la inyección de grandes inversiones relacionadas con el cultivo de la tierra. En este contexto la protección, el cuidado y la valoración de los recursos naturales como precursores de las dinámicas económicas es de vital importancia. Por lo tanto se vuelve fundamental el diseño de un modelo que considere la dimensión ambiental como parte del sistema urbano,

“…es tan necesario proponer estrategias para la renovación y compactación de los centros urbanos, como la integración y protección de los elementos paisajísticos, naturales y geográficos de nuestro entorno. El reto de construir un nuevo barrio en límite entre la ciudad y la huerta nos ha permitido explorar esta nueva condición híbrida, abierta, y dinámica del territorio y proponer un nuevo modelo para la construcción de los bordes urbanos.” (Vicente Guallart, “Sociópolis: Una Oportunidad Para La Innovación Urbana”)

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3. PROPUESTAS Se propone abordar la intervención de la localidad de Las Villas, caracterizada por un alto índice de precariedad, desde un enfoque sistémico, vale decir, reconocer la localidad como una unidad integral, que es simultáneamente parte de una unidad mayor, el conglomerado La Paz – Las Piedras – Progreso. Para esto, y considerando el proceso de planificación actual que se desarrolla en la oficina de la microrregión ubicada en Las Piedras, se propone considerar dos tipos de instrumentos de Ordenamiento Territorial, complementarios, que respondan a las dos dimensiones escalares del territorio, por tanto se considera: a) Definición y Evaluación de los Proyectos de Acti vación Las propuestas y proyectos sobre el como intervenir surgen del diagnóstico de la situación actual realizado mediante visitas a terreno, entrevista con actores locales, y escucha de las demandas de los habitantes. Al respecto se consideran los siguientes factores infraestructurales, económicos, productivos-ambientales y sociales en la elaboración de las propuestas:

- Existencia de espacios públicos (verdes y recreativos), - conectividad y accesibilidad al territorio, - existencia y surgimiento de asentamientos irregulares - presencia de espacios para el desarrollo de actividades comunitarias, - infraestructura básica de saneamiento y - alternativas educacionales y laborales.

En consecuencia las propuestas responden a las siguientes estrategias: La estrategia consiste en diseñar planes y proyectos integrales, que consideren más de una de estas propuestas estratégicas, como alternativa para la activación del territorio.

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

(a escala Microrregional)

- Definiendo límites de extensión urbana, zonificación de suelos, constructibidad, densidades, etc.

- Caracterizando el rol de cada Junta Local dentro del conglomerado.

PLAN ESTRATEGICO DE ACTIVACIÓN Y DESARROLLO

= PLAN ZONAL (a escala Local)

- Diseño de un número específico

de proyectos puntuales, que consideren factores infraestructurales y sociales, para la activación del territorio en relación a su entorno.

Intervención de Espacio Público Intervención de Infraestructura Intervención Habitacional Intervención Social Densificación

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SITUACION ACTUAL PROPUESTA P.H

UE

LLA

P. C

ICLO

VIA

P. A

RR

OY

OS

P. S

AN

EA

M

CE

NT

R D

ES

AR

P. C

EN

TR

ALI

D

EC

OV

ILLA

P.P

AR

AD

AS

Equipamientos 0.026m2 de espacios públicos por habitante Equipar los espacios verdes conVerdes Equipamiento en situación de precariedad proyectos creados e implemen-

y/o inexistente. tados por los vecinos del sector.

Conectividad y Reducida. Servicio de transporte publico Potenciar la utilización de la bicicleta comoAccesibilidad al continuo sólo por ex Ruta 5. Zonas medio de transporte alternativo con laterritorio periféricas disponen de servicio costoso construcción de una ciclovía de escala

e intermitente microrregional.

Asentamientos Surgimiento de asentamientos sobre Densificación zonas céntricas con proyectosIrregulares terrenos productivos y bordes de arroyo de vivienda social cofinanciados.

Construcción de viviendas para la actividadproductiva organica en la periferia.

Implementar parques recreativos, deportivos y/o productivos en los bordes de arroyos.

Infraestructura Inexistente. Solo se observan Construcción de un centro comunitario paraComunitaria adapataciones de pequeña escala: la capacitacion, reunión y producción,

centros de salud ofrecen sus instalaciones mediante principios de arquitectura ypara reuniones vecinales y celebraciones. construcción bioclimática.

Saneamiento Nulo. Existe Infraestructura subutilizada. Recuperar y expandir la red de La irregularidad del servicio repercute en saneamiento existente.

grave contaminación de suelo y arroyos Implementar sistemas de saneamiento alt.

Educación Insuficiente. El edificio actual con Terminar y habilitar el nuevo liceoSecundaria capacidad de 1200 alumnos está saturado. construcción en Villa Vista Linda

Ofrece 3 turnos diarios. Situcion critica. Construir espacios deportivosViolencia entre jóvenes, falta de espacio y recreativos para jóvenes

Iniciativas de adolecentes para actividades Incorporar a los estudiantes en extraprogramaticas de educ. ambiental. el desarrollo de proyectos comunitarios.

Empleo Precario. Predominan trabajos terciarios Generar fuentes de empleo local mediante la Intervencion Espacio Publico

subordinados a la zona de Las Piedras capacitación, enfocados a actividades

y MVD. Población en asentamientos productivas, constructivas, artesanales y de Intervencion Infraestructura

trabaja en recolección de producción mantención urbana.

agricola. Crear base de datos de vecinos capacitados Densificacion

para: construcción, actividades agricolas

Intervencion Habitacional

Identidad Fuerte ident surgida en torno a la necesidad Fortalecer la identidad local mediante la

Comunitaria de organización por la ausencia de servicios educación en torno a principios de Intervencion Social

caract por un "orgullo por la precariedad" desarrollo sustentable.

PLAN CENTRALIDADES (Intervención Infraestructural + Densificación) Objetivos: - Consolidar centros cívicos para favorecer el encuentro de los habitantes en torno a actividades comunes - Concentrar comercio y servicios, densificando las áreas residenciales vecinas a las centralidades, permitiendo así maximizar la inversiones infraestructurales y sociales favoreciendo la accesibilidad de servicio a un mayor número de familias. Descripción: El Plan Centralidades corresponde a una estrategia de ordenamiento que busca potenciar la concentración de comercio y servicios cívicos en diversos puntos de la localidad, de naturaleza diversa y actividades complementarias. Bajo este enfoque, y considerando los resultados de la mapificación de los índices de precariedad23, se propone favorecer la generación de 3 centralidades: 1. Centralidad financiera-comercial: ubicable en el eje diagonal de la Villa San Francisco, entre el terminal de trenes y el centro de servicios en torno a Escuela 185. 2. Centralidad productiva: ubicable en el eje diagonal de Villa El Dorado, por su cercanía al entorno rural y conexión directa con Ruta 5. 3. Centralidad Cívica y de Servicios: la principal ubicable en Villa Vista Linda, en torno al arroyo Colorado, como estrategia para reutilizar las estructuras existentes en abandono; y la segunda en torno a la Escuela 185 en Villa San Francisco, como estrategia para potenciar la infraestructura existente.

PLAN SANEAMIENTO DE ARROYOS (Intervención de Espacio Público) Objetivos: - Mejorar la calidad ambiental de los afluentes evitando la contaminación de sus causes. - Aprovechar los recursos hídricos para la activación productiva - Evitar el surgimiento de asentamientos irregulares en torno a los arroyos - Prevenir inundaciones Descripción: El plan se centra en detener la construcción de viviendas en torno a los arroyos, limitando el área para el desarrollo de: Actividades de uso esporádico, tanto recreativo, deportivo, o productivo; en terrenos que puedan ser inundables. Implementar proyectos comunitarios favorece su apropiación por parte de los habitantes; incorporando a los pobladores en la prevención para el surgimiento de nuevos asentamientos irregulares. Utilizar árboles frutales para arborizar zonas críticas para prevenir asentamientos y aprovechar el recurso hídrico. Plantar vegetales en el cauce que favorezcan la purificación del agua mediante la fitodepuración. Implementar puntos de monitoreo ambiental gestionados por los estudiantes del liceo de la localidad.

PROYECTO CENTRO PARA EL DESARROLLO LOCAL (Intervención Habitacional + Intervención Social) Objetivos: - Generar nuevas fuentes de trabajo mediante la capacitación de los habitantes.

23 Ver Capítulo IV

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- Potenciar la creación y consolidación de redes vecinales en torno a actividades productivas y laborales. - Aprovechar los recursos agrícolas del territorio para generar fuentes de trabajo local. - Potenciar el reconocimiento y la educación ambiental de los habitantes con la utilización de energías renovables en el proceso constructivo. Descripción: El proyecto propone la construcción de una edificación bioclimática para el encuentro, apoyo y capacitación de los habitantes en torno al trabajo. El recinto debiese contar con talleres habilitados para la realización de labores artesanales, culinarias, y otras; sala de ventas; recinto para reuniones y potencialmente la implementación de un restaurante. Las energías para la producción pueden obtenerse mediante alternativas renovables, como paneles y hornos solares, y productos de origen orgánico, garantizando la calidad ecológica de los productos. Se propone la gestión del centro por parte de la Comisión de Fomento de Las Villas, para la organización de cursos de capacitación, arriendo de recinto para reuniones, talleres y venta y promoción de los productos al público.

PROYECTO HUELLA FERROVIARIA Y CICLOVÍA (Intervención Habitacional + Intervención Social) Objetivos: - Rescatar la huella verde en torno a la vía férrea como componente cívico dentro de la localidad y el conglomerado - Ampliar la oferta de espacios públicos - Involucrar a la población en los procesos de la localidad promoviendo proyectos participativos - Incentivar el uso de medios de transporte alternativos Descripción: El proyecto propone la construcción de una ciclovía paralela al recorrido de la línea férrea que conecte toda la microrregión para promover el deporte y los medios de transporte alternativos y mejorar los problemas de ordenamiento del tránsito. Para la zona de Las Villas se propone potenciar este eje como espacio cívico recreativo mediante: 1. Arborizar con árboles frutales sobre la vereda oeste de la huella. 2. Implementar proyectos recreativos como plazas y multicanchas diseñadas y construidas por los habitantes de la comunidad.

PROYECTO ECOVILLAS Y SANEAMIENTO ALTERNATIVO (Intervención de Espacio Público + Intervención I nfraestructural) Objetivos: - Ampliar la oferta habitacional para sectores de bajos recursos - Aprovechar los recursos naturales como alternativas para el desarrollo agrícola productivo familiar - Incentivar proyectos habitacionales de bajo costo de mantención y alta calidad de vida en torno a la implementación de energías renovables. - Aprovechar basura y desechos como insumos para la producción y reutilización. - Implementar sistemas de saneamiento alternativo, que generen beneficios económicos y fuentes de trabajo a la población. Descripción: El proyecto propone la construcción de conjuntos habitacionales de vivienda social que reduzcan costos de utilización y mantención, entregando simultáneamente alternativas productivas para el ingreso familiar.

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b) Definición del Plan Zonal La organización del territorio responde a un modelo estratégico de crecimiento para zonas suburbanas. Se basa en:

La consolidación de las centralidades tanto comerciales (avenidas con principales flujos de transporte), como de servicios (sectores que concentran infraestructuras públicas como policlínicas, escuelas, jardines, etc); y la densificación a nivel medio en torno a estas áreas. Como alternativa para frenar la expansión urbana se propone una densificación baja en las zonas perimetrales de la localidad, caracterizada por mayores tamaños de lotes, menor densidad e incentivos para la producción familiar agrícola. La producción local está incentivada por la implementación de un Centro para el Desarrollo, que incluye instalaciones para la fabricación de productos gastronómicos (mermeladas, masas, etc) y producción de artesanía; restaurante y sala de ventas, además de un espacio en renta para celebraciones y un recinto para la reunión de las comisiones pro fomento, y capacitación de la población. Para la accesibilidad al territorio se considera la construcción de una ciclovia en torno a la huella férrea como alternativa de conectividad para todo el conglomerado 2L3P. La consolidación de las centralidades involucra necesariamente la participación de los vecinos tanto en el proceso de diseño, como en el financiamiento y construcción de las obras. La vinculación creativa, económica y constructiva entre la población y los espacios urbanos favorece su apropiación y garantiza su cuidado y mantención a través del tiempo. La educación ambiental y la incorporación de energías alternativas de bajo costo fortalece la relación y el respeto de la comunidad hacia su entorno natural, mientras significa un ahorro en los gastos de mantención del hogar y la ciudad.

PROYECTO PARQUEVIA PROYECTO HUELLA LINEA FERREA + PROYECTO CICLOVIA

PROYECTO SANEAMIENTO

PROYECTO ARROYOS

PROYECTO CENTRALIDADES

PROYECTO CENTRO PARA EL DES. LOCAL

PROYECTO ECOVILLAS

PROYECTO EDUCATIVO

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4. QUE PRODUCIR a) Escala Metropolitana b) Escala Microrregional c) Escala Local

ECONOMIA FAMILIAR

ECONOMIA FAMILIAR

PTC

APOYO TECNOLOGICO

ATRACCION TURISTICA

COMERCIALIZACION

MERCADO MODELO

COMERCIALIZACION

DISTRIBUCION

PROMOCION

PRODUCCION LOCAL

RESIDUOS

Orgánicos LAS VILLAS ™

+ +

Abono LAS VILLAS ™

+

Productos LAS VILLAS ™

+

PTC

Aprovechar la conectividad brindada por la Ruta 5, y la nueva ubicación del Mercado Modelo para potenciar la producción local en torno a productos de calidad orgánica, cultivados por las ecovillas y recolectados por el centro de desarrollo, con el apoyo técnico para su comercialización.

La implementación de un sistema de saneamiento alternativo permite la producción de abono orgánico factible de ser comercializado en el entorno agrícola del conglomerado, vinculando la producción familiar con la escala industrial.

Favorecer la producción familiar y diversificar las alternativas laborales de la población con la fabricación de productos locales como artesanía, mermeladas, licor de mate y miel para la comercialización en la feria de Las Piedras, Centro de Exposiciones del PTC y nuevo Parque Artigas.

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VIII. IMPLEMENTACION

1. FASE PRE-CIUDAD _ Construir Infraestructura Base y Reforzar Identidad Local Previo al proceso fundacional se vuelve imprescindible la implementación de infraestructura básica de saneamiento y espacios públicos, así como la generación de nuevas fuentes de trabajo que favorezcan la activación de las dinámicas locales. Para el desarrollo del proyecto se hace vital el co-envolvimiento de la comunidad mediante el diseño de las propuestas, participación en el proceso constructivo y capacitación, tanto en el ámbito productivo como en el administrativo, reforzando el rol de los futuros lideres de la comunidad. Además se contempla la implementación de programas de desarrollo y prevención de la precariedad complementando las obras de mejoramiento de infraestructura. a) Zona 1: Plaza Las Villas _ Reubicación Terminal De Buses _ Consolidación De Centralidad Barrial 3. Construcción de un local comercial y centro de información de pequeña escala vecino a la estación de trenes. Se propone para su administración la concesión por concurso a uno de los vecinos del sector.

ZONA3_ PROYECTO HABITACIONAL ESCUELA 185

ZONA 1_ PLAZA LAS VILLAS y reubicación Terminal Buses

ZONA 2_ CENTRO PARA EL DESARROLLO LOCAL

SANEAMIENTO PRIMERA ETAPA

ALTERNATIVA NUEVO TERMINAL DE BUSES

2

1

1. Plaza Principal de la futura ciudad, consolidando un centro para el desarrollo de actividades cívicas y para el encuentro en relación a la estación de trenes. 2. Construcción de veredas y arborización de la avenida con árboles frutales, definiéndola como un eje céntrico comercial de la localidad. Un porcentaje del financiamiento del proyecto, así como el proceso de plantación debe considerar la participación de los vecinos del sector.

3

53

Programa Bolsa de Financiamiento: Consolidación del entorno comercial mediante prestamos a grupos de vecinos organizados, para el emprendimiento de proyectos de negocio (ej. panaderías, tiendas de ropa, electrodomésticos, etc). Prestamos individuales a personas organizadas en grupos de al menos 4 integrantes, el no pago de uno de sus miembros compromete el financiamiento de todo el grupo. Con esto se incentivan redes locales y el apoyo comunitario en el desarrollo de proyectos personales. b) Zona 2_ Centro Para El Desarrollo Local La construcción debe ser respaldada por principios de arquitectura bioclimática, implementando sistemas de energías renovables para disminuir los costos de mantención y utilización del edificio (ej. paneles solares, cocinas solares). Su uso será gestionado por la Comisión Pro Fomento de Las Villas. 5. Plaza comunitaria. El proceso de construcción de esta plaza propone potenciar el surgimiento de redes comunitarias entre los vecinos del sector. Para esto se propone que tanto su diseño, como su construcción sean realizados por los mismos integrantes de la comunidad, quedando a cargo de la administración pública sólo su financiamiento y asesoramiento técnico. La dinámica de está conquista comunitaria puede extrapolarse sobre toda la huella verde de la vía férrea; ofreciendo anualmente una porción de este territorio para el desarrollo de propuestas comunitarias. Los proyectos pueden surgir en base a concursos (a modo de Presupuesto Participativo) o adjudicados a un grupo de habitantes en particular (ej. Diseño y construcción de una superficie deportiva a cargo de los alumnos del Liceo 18 de Mayo). Programa Cadenas Productivas: Asesoramiento técnico para la vinculación de la actividad productiva de distintos actores locales, en torno al Centro de Desarrollo Local. Ej. Huertas familiares venden sus frutos a un grupo de artesanas que producen mermelada que luego comercializan ya sea en la sala de ventas del centro, como en la feria de Las Piedras o en la Sala de Exposiciones del Parque Tecnológico Canario. c) Zona 3_ Proyecto Habitacional Escuela 185 (En De sarrollo)

3

4

4. Construcción de un Centro Comunitario para el Desarrollo Local. El edificio propone ser un centro de reunión de la comunidad en torno al trabajo ofreciendo instalaciones productivas (una cocina para la fabricación de productos gastronómicos y un taller para el trabajo artesanal), sala de ventas y espacio para reuniones vecinales y cursos de capacitación.

4

5

3

7 6

6. Proyecto de realojamiento del asentamiento irregular vecino a la Escuela 185, compuesto por 18 familias en situación de precariedad extrema. Se trabaja con técnicas de autoconstrucción mediante la transferencia tecnológica en torno a la producción de viviendas de tierra y cemento. El proyecto contempla además la implementación de un salón comunal. La gestión se realiza mediante la Unidad de Gestión del Hábitat de la Intendencia de Canelones. Se propone además vincular esta nueva urbanización al programa de Cadenas Productivas

ASENTAMIENTO ESCUELA 185

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7. La vialidad técnica contempla el diseño de un parque fluvial inundable en torno al arroyo, asegurando los terrenos urbanizados del nuevo asentamiento. Programa para la Prevención de Asentamientos Irregulares Según los lineamientos de la UGH se propone la implementación de las siguientes componentes para el desarrollo planificado de la localidad: - definir zonas de reserva urbana para densificación. - planes de construcción de vivienda nueva en estos terrenos, reduciendo la presión del crecimiento sobre zonas informales. Se recomiendan líneas de crédito y programas para la franja de ingresos más baja. - aplicación de subsidios, formación para la auto-construcción complementaria y mantenimiento que permita la permanencia de la población asignada. - aplicar en el centro de la ciudad programas complementarios de rehabilitación urbana, reciclaje y mejora del estoc existente d) Alternativa Nuevo Terminal De Buses

e) Saneamiento Primera Etapa Considerando los datos disponibles se propone la habilitación de la infraestructura subutilizada de saneamiento. Reponiendo los componentes faltantes de las centrales de tratamientos locales, y conectando estas con la central regional ubicada en las cercanías de la zona de Corfrisa. f) Plan De Ordenamiento Vial Implementar un Plan de Ordenamiento Vial para toda la microrregión, considerando recorridos troncales que conecten las distintas centralidades del conglomerado, así como rutas de bajo costo para la conectividad a escala local. g) Paraderos Informativos

8. Expandir el actual puente de una vía para permitir el flujo en ambos sentidos atravesando el Arroyo Colorado. Actualmente el puente representa un riesgo para la circulación por carecer de señalética e iluminación que asegure su tránsito nocturno. 9. Rehabilitar la estructura abandonada en el perímetro del área poblada como Terminal de llegada de recorridos locales. Complementar la intervención con un centro comunitario para el desarrollo de actividades culturales y deportivas. 8

9

El Proyecto Paraderos, propone utilizar la infraestructura base de paradas de ómnibus como soporte informativo, educativo e iconográfico en el proceso de construcción de identidad local. Además de ser un efectivo medio de información entre la administración y la población con respecto a planes, programas, servicios y proyectos. La incorporación tanto de propaganda informativa como publicitaria permite cubrir los costos de construcción e implementación de la idea e la región.

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2. FASE CIUDAD LAS VILLAS_ Consolidar Infraestructu ra Urbana y Diversificar Fuentes Laborales. La conformación de la ciudad de Las Villas considera algunas inversiones de infraestructura urbana así como programas e incentivos tanto técnicos como económicos para el desarrollo productivo del sector en relación a su entorno. Los proyectos respaldados en un Plan de Desarrollo Sustentable para Zonas Suburbanas, pueden conseguir una buena acogida de financiamiento por medio de instituciones u organismos internacionales que promuevan estrategias alternativas para el desarrollo local. La gestión y promoción de este proceso puede ser respaldada por el gobierno central o departamental.

a) Zona 4_ Centralidad Cívica 2. Encauce del Arroyo Colorado para la consolidación del centro de servicios públicos de la zona noroeste, incorporando un nuevo parque fluvial de zonas inundables. La intervención permite consolidar el área y finalizar la construcción del nuevo liceo.

ZONA4_ CENTRALIDAD CIVICA

ZONA 6_ ECOVILLA

ZONA 5_ PARQUEVIA

POLO INDUSTRIAL CANARIO

PARQUE METROPOLTANO ARTIGAS

PARQUE TECNOLOGICO CANARIO

ZONA PRODUCTIVA

1111

2222

3333

1. Edificio Gubernamental Municipalidad Las Villas. Edificio Sustentable, abierto al público para visitas demostrativa sobre la utilización de energías renovables en la construcción.

2222

4444

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3. Gestionar la instauración de un Centro de Capacitación Técnica en la zona, como alternativa para la generación de carreras profesionales de corta duración. La carencia de profesionales técnicos en el Uruguay, la alta tasa de natalidad en las zonas periféricas, así como la naturaleza ambiental promovida por el Plan Zonal Las Villas, favorecen la instauración de cursos cortos (2-3 años) especializados en áreas particulares como: ingeniería de ejecución en medio ambiente o técnico agrónomo. 4. Oficina de Empresa Estatal. Sugerencias: Los grandes edificios así como las superficies públicas extensas de la microrregión pueden ser proyectados por estudiantes de arquitectura y desarrollado como proyecto de titulo. Esto reduce los costos de diseño, favorece la innovación y vincula el territorio con las dinámicas académicas del país. b) Zona 5_ Parquevía

La huella vial presente en toda la microrregión producto de la normativa de AFE, favorece la creación de un ParqueVía Regional, que actúe como conector de las distintas localidades. Su potencialización permitiría reforzar los medios de transporte alternativos, diversificar los espacios comunitarios y cualificar el entorno de la localidad. Con estos objetivos el proyecto plantea los siguientes componentes:

- Ciclovia Conectora Microrregional. Paralela a la línea férrea, reconoce la presencia y protagonismo de la bicicleta como medio de transporte en el conglomerado, ofreciendo una infraestructura alternativa que permita la circulación entre las distintas Juntas Locales ordenada, libre de costos y ausente de contaminación. Permitiría a su vez conectar Las Villas con el futuro Parque Metropolitano Artigas.

- Espacios Comunitarios. Es espesor de la Vía Férrea tiene un aproximado de 25 metros. El proyecto considera la utilización de esta superficie para diseñar y construir proyectos comunitarios recreacionales, tales como canchas de futbol, plazas públicas, canchas de skate, etc. Estos complementados con un Paseo Peatonal lineal, paralelo a la ciclovía, con árboles frutales y soportes para el descanso y/o instalación periódica de ferias populares.

Sugerencias: La longitud de la huella férrea puede ser “loteada” simbólicamente; es decir subdividir la superficie, entregando un tramo a cada una de las organizaciones vecinales más representativas. De esta forma todos los grupos de canto y danza pueden unirse en el diseño de un anfiteatro; los grupos deportivos en la construcción de una multicancha; las escuelas y liceos en el diseño y decoración de un parque para el arte, con esculturas y murales. Es recomendable asesorar estas iniciativas con un equipo técnico que apoye y garantice su implementación en el territorio, considerando a los mismos integrantes vecinales como mano de obra en los proyectos de su autoría. Este mecanismo permite la mantención de los espacios (a cargo de cada grupo vecinal), el trabajo en equipo entre los distintos individuos, la colaboración y reconocimiento de las diversas organizaciones y actores de la comunidad y finalmente, la construcción conjunta de una imagen de ciudad colectiva.

CICLOVIA CONECTORA MICRORREGIONAL

ASIENTOS COMO INFRAESTRUCTURA PARA EL PASEO Y LA INSTALACION PERIODICA DE FERIAS LOCALES

ÁRBOLES FRUTALES

ESPACIO PARA PROYECTOS RECREATIVOS COMUNITARIOS_ DISEÑADOS Y CONSTRUIDOS POR LOS HABITANTES DEL SECTOR

VIA FERREA

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c) Zona 6_ Ecovilla

d) Saneamiento Alternativo_ Segunda Etapa

Promoción de proyectos habitacionales sociales, mediante cooperativas de vivienda, enfocados en el desarrollo de productos orgánicos para la comercialización local y/o la incorporación dentro del Programa de Cadenas Productivas de la ciudad.

Organización por cuadrantes para la implementación local del modelo de Sistema de Saneamiento Alternativo Sostenible, promoviendo la utilización de energías renovables, el desarrollo de un producto local (abono) para abastecer a la microrregión de vocación agroalimentaria, y la organización social entrono a la artesanía como oferta para el desarrollo del turismo, aprovechando la sala de ventas del Centro para el Desarrollo, la feria de Las Piedras y la Ruta del Vino.

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CONCLUSIONES Sobre La Precariedad, La Planificación y El Desarro llo Local El actual proceso económico, con su consecuente apertura de los mercados, se ha visto caracterizado por una masificación de las dinámicas globales (sociales, comerciales, educacionales, informáticas, etc.) que definen su interfaz sustentadas en las nuevas tecnologías. Esta tendencia ha evidenciado un límite divisorio entre aquel porcentaje de la población que puede acceder a nuevas tecnologías – y por tanto participar del sistema imperante – y aquellos que se ven excluidos de estas dinámicas. En este contexto la dualización de situaciones parece repercutir fuertemente en las alternativas de desarrollo de las personas. Las posibilidades limitadas condicionan a una fracción de la población a desempeñar trabajos de baja remuneración; en consecuencia se observan fenómenos de polarización salarial, donde aquellas familias de menores ingresos se ven forzadas a abandonar el alto costo habitacional de las zonas céntricas de las ciudades, potenciando el crecimiento de la informalidad en la periferia producto de la expulsi ón urbana . En este escenario factores como la exclusión social, la polarización residencial asociada a la precariedad del hábitat y la limitada accesibilidad a servicios y educación de calidad, son aspectos estructuradores de ciudades segregadas. Se ven asociadas a esta estructura urbana fragmentada algunas dinámicas económicas, sociales y ambientales de consideración, tales como:

- La concentración de los recursos en núcleos selectos de ciudad repercute en la dependencia y estancamiento de aquellas zonas menos favorecidas.

- El distanciamiento social amenaza con aumentar resentimientos, robos y violencia urbana.

- La extensión del tejido urbano pone en riesgo los recursos agrícolas del entorno rural y aumenta los costos de infraestructura y desplazamiento con el consecuente incremento de los niveles de contaminación producto de la utilización de combustibles fósiles.

Esta situación, reconocible en los grandes núcleos urbanos y de latente presencia en la ciudad de Montevideo; evidencia la importancia de implementar Estrategias de Ordenamiento y Planificación Urbana que se vean diseñadas desde el territorio; reconociendo que en muchos casos problemáticas de naturaleza global encuentran solución en la escala local. Al respecto el país se encuentra en un proceso de cambios trascendentales; los Proyectos de Ley para la “Descentralización” y “Ordenamiento Ter ritorial y Desarrollo Sostenible en Uruguay” se observan como importantes avances para la gestión y planificación del territorio. La Ley de Descentralización surge como una alternativa al “Estado benefactor” permitiendo pasar de la actual “desconcentración institucional” representada por las Juntas Locales a una descentralización tanto de competencias y responsabilidades, como de recursos; elemento fundamental para respaldar la gestión municipal. En complemento, la Ley de Ordenamiento Territorial favorece tanto el diseño de estrategias para el desarrollo a escala regional como la implementación de planes de ordenamiento a escala local. En este proceso resultan significativas las herramientas y metodologías utilizadas para lograr una adecuada coordinación entre las distintas instituciones y or ganismos que actúan en el territorio; así como contar con líderes capaces y equipos técnicos de calidad, ambos en constante perfeccionamiento. Al respecto resulta resaltable la iniciativa de la Comuna Canaria por implementar un Sistema de Información Geográfica para todos los proyectos en proceso de implementación dentro del departamento, favoreciendo así la coordinación entre las distintas oficinas municipales. Resultaría efectivo complementar este mecanismo de coordinación con un proceso administrativo que acredite autorías y responsabilidades sobre el planteamiento y ejecución de los proyectos. En este contexto resulta fundamental contar con metas y objetivos comunes ; diseñados para promover un desarrollo conjunto con un enfoque integral del territorio. Con este propósito en el

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capítulo III.2 de la tercera parte de este trabajo, se plantean a modo de aproximación al territorio, algunas estrategias de desarrollo para la microrregión de La Paz – Las Piedras – Progreso. Vale recalcar que el diseño, ya sea de estrategias como de programas regionales resulta insuficiente si no se encuentra complementado con procesos de participación ciudadana . Los procesos de representatividad y participación social que involucren a la población en las dinámicas comunitarias resultan de significativa importancia en la prevención de la precariedad , considerando que el concepto de exclusión social se refiere al distanciamiento de los vínculos que unen al individuo con el resto de la sociedad24. Al implementar programas para la participación ciudadana es posible:

- crear y afianzar redes sociales, - fortalecer el apoyo comunitario y - diversificar las alternativas laborales de los individuos.

Bajo estas consideraciones los planes y proyectos para el Plan Zonal de Las Villas consideran en su implementación – tanto en la Fase Pre-Ciudad como en la Fase Ciudad Las Villas – el desarrollo tanto de proyectos comunitarios, como de Programas para el desarrollo, que, vinculados a las intervenciones físicas, respaldarían la consolidación de un ambiente comunitario social y económicamente activo. De entre estos vale rescatar las sugerencias en relación a la construcción del Proyecto ParqueVía , que considera la implementación de espacios comunitarios diseñados y construidos por las distintas organizaciones vecinales; el Programa Cadenas Productivas , que propone vincular diversas escalas de la actividad productiva de la población; y el Programa Bolsa de Financiamiento , que ofrecería alternativa de financiamiento conjunta para emprendedores independientes. Otro factor interesante a considerar tiene relación con la participación de la Universidad en el desarrollo de la comunidad . La estructura universitaria uruguaya, que es gratuita para todos los ciudadanos del país, está compuesta por tres ramas25, donde tan beneficiosa como desaprovechada resalta aquella vinculada a las actividades de Extensión. Este organismo, tanto independientemente como vinculado a los talleres de arquitectura o a proyectos de tesis específico de algunos alumnos, favorecería el desarrollo de nuevas ideas y proyectos sobre la periferia, así como el desarrollo de edificios públicos sin costos de diseño, como se plantea dentro de las sugerencias para definir una Centralidad Cívica en la Fase Ciudad Las Villas.

Recursos Naturales, Latinoamérica y la Economía Agr ícola La ONU estima que para el 2050 la población mundial podría bordear desde los 7.900 millones, el cálculo más bajo, a 10.900 millones de habitantes. (Informe ONU 2001). Estas proyecciones junto con el aumento en el consumo de productos animales como carne y lácteos entre las clases emergentes de países superpoblados como China; la producción de etanol y biodiesel para vehículos a partir de cereales; la pérdida en estos últimos años de cosechas enteras debido a fenómenos meteorológicos adversos; y el alza del precio del petróleo que afecta a todas las fases de la cadena, desde la producción de fertilizantes hasta el combustible de los tractores; son alguno de los principales factores en el advenimiento de lo que se ha considerado por llamar “La Crisis de Alimentación ”26. Esta situación no hace más que resaltar la importancia de implementar sistemas para el desarrollo planificado , especialmente en países que actualmente concentran gran cantidad de recursos naturales expuestos a una fuerte explotación agrícola.

24 Paz Alonso 25 Además del Área de Extensión, la estructura Universitario cuenta con el Área de Docencia y el Área de Investigación. 26 Frente a este tema a mediados de abril el presidente de la Organización de la ONU para la Agricultura y la Alimentación (FAO) advirtió la necesidad de controlar la creciente alza de los precios de materias primas, y en julio el Banco Mundial presentó su Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos (GFRP)

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Al respecto cabe resaltar la situación estratégica de América Latina en lo que respecta a materias primas y recursos naturales27, así como su creciente participación dentro del mercado mundial de productos orgánicos. En este escenario resulta conveniente enfocar el desarrollo del territorio americano buscando administrar eficientemente los recursos naturales disponibles, como una alternativa estratégica frente al latente escenario de escasez mundial. Al respecto, el resguardo de las superficies rurales, mediante el control de la expansión urbana sobre áreas productivas, constituye una estrategia territorial básica para preservar las zonas de potencial agrícola. Al respecto la propuesta de este trabajo apunta a implementar procesos de afianzamiento en áreas periurbanas como zonas de transición y control entre la ciudad y el entorno agrícola, elaborando estrategias de desarrollo que apunten a:

- disminución de las densidades habitacionales en la periferia, - concentración de comercio y servicio en núcleos de centralidades, e - incentivar la agricultura familiar como alternativa para generar ingresos mediante su

comercialización y garantizar el abastecimiento particular en periodos de escasez. El desarrollo de la agricultura familiar 28, ofrece un interesante potencial tanto por la coyuntura económica, como por los avances tecnológicos. La alternativa de desarrollar productos de calidad orgánica, a escala familiar permite explorar un mercado cada vez más cotizado dentro de la demanda mundial. A pequeña y media escala el cultivo hidropónico es un proceso igualmente interesante considerando su independencia con respecto al suelo, lo que permite la actividad productiva, incluso en aquellos casos donde el terreno carece de las condiciones necesarias para la plantación. Ambos casos aplicados en contextos de precariedad, requieren de un asesoramiento técnico, así como del establecimiento de un mercado objetivo. Al respecto se reconoce como una estrategia beneficiosa el establecimiento del Parque Tecnológico Canario en el territorio del conglomerado La Paz – Las Piedras – Progreso, como apoyo a la promoción y producción local mediante programas como, incubadora de empresas y ferias expositivas. La propuesta Plan Las Villas complementa esta alternativa regional con la implementación de un Centro para el Desarrollo Local , que tiene como objetivo ofrecer espacio y capacitación para el desarrollo de productos locales (agrícolas, gastronómicos, artesanales) y ampliar las alternativas de comercialización mediante una sala de ventas, promoción de ferias locales e implementación del Programa Cadenas Productivas. Así, la preservación del entorno productivo mediante la implementación de políticas estratégicas centradas en el territorio, es una medida necesaria para preservar y administrar prospectivamente los recursos naturales de las distintas localidades, en beneficio del desarrollo social y económico del país. De esta forma el futuro escenario de escasez alimentaria puede dejar de considerarse como una amenaza para transformarse en una oportunidad de desarrollo entre los países del tercer mundo. Al respecto, tratados comerciales como el MERCOSUR ofrecen interesantes alternativas para implementar políticas de desarrollo agrícola productivo en el continente. Evidentemente, planteamientos de esta naturaleza requieren una profundización en ámbitos económicos para su elaboración formal. Este aspecto se resalta la necesidad de desarrollar trabajos multidisciplinarios en torno a la complejidad sistémica de los temas de planificación.

27 En el anuario de la CEPAL 2007 se estima que un 43,6% de las exportaciones en América Latina corresponden a bienes primarios y que el 20% de la producción orgánica del mundo procede de Latinoamérica (principalmente Argentina). 28 Cada vez más economistas del Banco Mundial están ahora convencidos de que la mayoría de los países pobres necesita tener un sector agrícola saludable como base para una economía robusta. En el estudio ‘Down to Earth’, del Banco Mundial, los economistas Luc Christiaensen y Lionel Demery concluyeron que el crecimiento económico del sector agrícola es por lo menos dos veces más efectivo en la reducción de la pobreza que cualquier otro sector.

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Con estos objetivos la voluntad política es finalmente el gatillante necesario para reforzar la legislación ambiental sobre explotación de recursos e implementar medidas que garanticen un beneficio nacional sobre los crecientes ingresos en materia de comercialización y exportación de alimentos. En este aspecto la ciudadanía cumple un papel fundamental. La información, el conocimiento y la toma de conciencia por parte de la población sobre temáticas ambientales se vuelve un insumo acelerador en los procesos de cambio legislativo. En este contexto tanto los planes regionales como zonales ofrecen una alternativa para la información y educación de los habitantes , ya sea mediante sus principios articuladores (como el caso de Curitiba) o a través de la implementación de proyectos y programas de naturaleza ambiental. Al respecto la propuesta Plan Zonal Las Villas presentada en este trabajo, ofrece dos estrategias significativas: el Programa para la Prevención de Asentamientos Irregulares, el cual, basado en las estrategias de COHAB29, busca habilitar las cuencas hídricas como áreas naturales para la preservación de flora nativa y el desarrollo de actividades recreativas; y el Proyecto Paraderos Informativos que ofrece un elemento esencial de la infraestructura urbana como soporte para dar a conocer a la ciudadanía los programas, actividades e identidad de su comunidad30.

29 Companhia de Habitação Popular de Curitiba. Ver Capítulo III.3.c y d, de la Primera Parte. 30 Su importancia se ve representada en el caso de Montevideo, donde luego de 10 años de iniciado el proceso de descentralización, el 50% de los habitantes no conocía, y por lo tanto no pretendía utilizar, los programas sociales ofrecidos por el Municipio.

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ANEXO

INDICES DE PRECARIEDAD La estimación de los índices de precariedad para la zona de Las Villas corresponde a un modelo de diseño piloto, basado en los estudios sobre Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay, de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Para el caso, el estudio define el término necesidades básicas como “el conjunto de requerimientos psicofísicos y culturales cuya satisfacción constituye una condición mínima necesaria para el funcionamiento y desarrollo de los seres humanos en una sociedad específica”31. 1. DESCRIPCIÓN DEL MÉTODO El modelo desarrollado busca incluir la dimensión espacial en la estimación de los índices de precariedad, considerando factores de accesibilidad y cobertura en el diseño del análisis. El modelo contempla factores de accesibilidad a infraestructura y servicios, considerando 10 cuadras (800 metros) como medida máxima para la accesibilidad peatonal. Posteriormente se compara este modelo de accesibilidad con un estimativo de cobertura, diseñado de forma aproximada con los datos disponibles. El grado de cobertura es ponderado para cada dimensión del análisis y georreferenciado mediante la manipulación de los datos en un sistema de información geográfica.

i) Definición de las variables El estudio de La Universidad de la República considera las siguientes variables como necesidades básicas: - Materiales predominantes en la Construcción de viviendas - Habitaciones disponibles para dormir - Condiciones de evacuación de excretas - Condiciones de abastecimiento de agua potable - Acceso a alumbrado eléctrico - Utilización de medios para calefaccionar ambientes - Derechos vigentes en servicios de cobertura de salud. Para el caso de estudio, y en consideración del marco teórico sobre condiciones de la exclusión social y características de la precariedad (según UN_HABITAT y CEPAL), se han definido tres variables genéricas: Infraestructura, Servicios y Vivienda. Cada variable considera a su vez un número limitado de dimensiones que la definen.

Infraestructura : saneamiento, agua, transporte, luz Servicios : salud, educación primaria, educación secundaria, recreación Vivienda : hacinamiento, impermeabilización, calefacción.

ii) Accesibilidad y Cobertura Se entenderá accesibilidad como el área de incidencia de un servicio o infraestructura en un radio de 10 cuadras (800 metros) como medida máxima de accesibilidad peatonal. Esta primera aproximación se limita a un estudio espacial de la localidad. El concepto de cobertura incorpora sobre la zona de accesibilidad factores territoriales relacionados al número de habitantes, capacidad de atención de los centros de servicio y frecuencia de los recorridos de transporte público. Esta dimensión considera la accesibilidad “real”32 del servicio sobre su área de incidencia.

31 DGEC citado por Juan José Calvo en “Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay” 32 Condicionado por la cantidad de datos disponibles, las consideraciones para la estimación de cobertura responden a factores promedio y carecen de la especificidad para cada centro particular.

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iii) Valorización de los indicadores La valorización de los indicadores de cada dimensión se define según una escala aleatoria del 1 al 4 y responde a una jerarquización diseñada para este caso de estudio particular; siendo 1 el valor menor y 4 el valor que adoptan las dimensiones más significativas para el estudio. La combinatoria entre los distintos indicadores genera la escala de cobertura de cada variable.

variable dimensiones valorizacion

12 Valor Máximo Cobertura119875

SANEAMIENTO 4AGUA 4

INFRAESTRUCTURA TRANSPORTE 3LUZ 1

0 Valor Mínimo Cobertura = PRECARIEDAD

9 Valor Máximo Cobertura7654

SALUD 3EDUCACION 3

SERVICIOS SECUNDARIA 2RECREACION 1

0 Valor Mínimo Cobertura = PRECARIEDAD

7 Valor Máximo Cobertura65

NO HACINAMIENTO 4VIVIENDA IMPERMEABILIZACION 2

CALEFACCION 10 Valor Mínimo Cobertura = PRECARIEDAD

iv) Ponderación de las Dimensiones La conjugación de las distintas variables con sus respectivas dimensiones genera un gradiente de precariedad. Su ponderación considera el valor de los indicadores previamente definidos, más la penalización o “castigo” sobre la ausencia de servicios de primera necesidad como son el saneamiento y el agua, o la presencia de hacinamiento.

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DIMENSIONES VARIABLES VALORIZACION PENALIZACION ∑ INDICEPRECARIEDAD

INFRAESTR SERVICIO VIVIENDA presencia del ausencia delservicio servicio

RECREACION 1 0 → 28 puntos =LUZ 1 0 → 100% COBERTURA

CALEFACCION 1 0 →

IMPERMEABILIZACION 2 0 →

IEDUC. SECUNDARIA 2 0 → N

DI

EDUCACION 3 0 → CE

SALUD 3 0 → PRE

TRANSPORTE 3 0 → C →

AR

4 -4 → INO HACINAMIENTO E

DA

4 -4 → DSANEAMIENTO

AGUA 4 -4 →

0 puntos =0% COBERTURA

∑ 28 ∑ = PRECARIDAD

v) Implementación del Modelo La metodología de análisis se ha implementado con la ayuda del Sistema Operativo de Información Geográfica Arcview. El software ha permitido adjudicar un índice de precariedad a cada manzana de la localidad facilitando la graficación de las gradientes de precariedad para la zona. La variable relacionada a la vivienda, a pesar de ser incluida en el diseño del modelo de análisis, no es incorporada en el desarrollo de este estudio por no disponer de los datos específicos para la zona en cuestión. Aun así queda expresada por considerarse pertinente a la temática. OBS: Por la ausencia de la variable “Vivienda” la ponderación para la estimación del indice de precariedad de Las Villas se realizará con un valor máximo (100%) de 21 (12 puntos por cobertura de infraestructura y 9 puntos por cobertura de servicios)

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A. COBERTURA DE INFRAESTRUCTURA LUZ TRANSPORTE AGUA SANEAMIENTO OBSERVACIONES: La situación del saneamiento es crítica. Su ausencia eleva los índices de precariedad considerablemente. Las principales inversiones en infraestructura se concentran en torno a las vías de circulación principales. A pesar de que la cobertura de transporte parece absoluta sobre el territorio; la frecuencia y elevados valores del servicio generan carencias importantes en la accesibilidad al territorio. Por esta razón el análisis de ponderaciones valoriza esta variable según frecuencias de cada línea.

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B. COBERTURA DE SERVICIOS RECREACION LICEO ESCUELA SALUD OBSERVACIONES: Pocas áreas cuentan con una cobertura máxima de servicios, concentrándose estas en la zona céntrica. Las principales falencias corresponden a salud y recreación y se concentran en los anillos perimétricos. La oferta recreativa es de naturaleza privada. La implementación de servicios públicos define centralidades. Estas se realizan en terrenos públicos, ubicados principalmente en bordes de arroyos.

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C. INDICE DE PRECARIEDAD