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TEMA 2

1. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO:

La norma fundamental vigente (CE de 1978) establece un tipo de Estado, intermedio entre

el Estado unitario y el federal, denominado Estado de las Autonomías.

La base fundamental está en el art. 2 de la Constitución,al disponer que:

“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria

común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía

de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Este precepto concilia la indisoluble unidad de la nación española con el reconocimiento y

garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Hay que

hacer notar que según la Constitución la autonomía es un derecho y no un deber que se

imponga a los citados territorios.

El Estado actual tiene una configuración intermedia entre el Estado unitario y el federal,

no debiendo confundirse con éste: porque la federación nace de un pacto mediante el cual se

crea un super-estado en cuyo favor los estados miembros hacen delegación o renuncia de

determinadas funciones propias.

Las Comunidades Autónomas no son originariamente soberanas. Su poder no viene de

ellas mismas sino de la Constitución del Estado que les otorga la facultad de desempeñar una

serie de funciones. Este tipo de Estado reconoce a cada Comunidad Autónoma no sólo el

derecho a autoadministrarse, sino que le concede el derecho a autogobernarse, e incluso

“autonormarse” dictando aquellas normas jurídicas con rango de ley que crean oportunas para

atender a los intereses que le son propios.

La organización territorial del Estado se regula por la Constitución en el Título VIII,

artículos 137 a 158, ambos incluidos. Dicho Título VIII se divide en tres capítulos:

Capítulo Primero: “Principios Generales”

Capítulo Segundo: “De la Administración Local”

Capítulo Tercero: “De las Comunidades Autónomas”

Los principios constitucionales que rigen la Organización Territorial del Estado Español son

los siguientes:

1. Principio de la organización territorial del Estado Español:

Este principio se encuentra recogido en el art. 137 de la CE, en virtud del cual: “El Estado

se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas

que se constituyan”. Señala asimismo que todas estas entidades gozan de autonomía para la

gestión de sus respectivos intereses.

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Las Comunidades Autónomas tienen personalidad jurídica propia independiente

del Estado siendo auténticas entidades de derecho público y no simples órganos del Estado o

de su Administración.

Ello se concreta en:

– Autonomía política. Pueden asumir y ejecutar decisiones políticas propias y diferentes

a las del Estado. Es una autonomía superior a la de las entidades provinciales y municipales,

va más allá de una autonomía meramente administrativa, con potestades legislativas y de

gobierno.

– Autonomía normativa. Tienen potestad normativa, es decir capacidad legislativa.

– Autonomía institucional y de gobierno. Tienen competencias para configurar sus

estructuras de ordenación institucional y de gobierno.

– Autonomía administrativa. Además de aprobar sus propias normas de ordenación

normativa sobre materias de su competencia, están habilitadas para proceder a su ejecución.

– Autonomía financiera. Gozan de esta autonomía para satisfacer sus competencias,

asignándoles la constitución los recursos necesarios para la gestión de sus intereses, en

coordinación con la hacienda estatal y con la aplicación del principio de solidaridad con el

resto de los españoles.

Los municipios y provincias también tienen autonomía para la satisfacción de sus

fines, pero se diferencia de las Comunidades Autónomas tan sólo se trata de autonomía

administrativa y financiera.

2. Principio de solidaridad

El art. 2 de la Constitución recoge el principio de solidaridad entre todas las nacionalidades

y regiones que integran la nación española.

Este principio que es la base del sistema autonómico, se halla también plasmado, en otros

preceptos a lo largo de la Constitución:

– Art. 138.1: “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad

consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un

equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y

atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular”.

– Art. 158.2: Con objeto de hacer efectivo este principio se constituye el Fondo de

Compensación Interterritorial. “Con el fi n de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de

Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las

Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso”.

3. Principio de igualdad

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Recogido en el art. 138.2 y 139 de la CE, al establecer:

– Artículo 138.2: “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades

Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.

– Artículo 139: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones

en cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar

medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y

establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio

español.”

4. Principio de autonomía o de suficiencia financiera

Previsto en el art. 142 y 156 de la CE.

– Artículo 142: “La Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el

desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán

fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las

Comunidades Autónomas”.

– Artículo 156: “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera

para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de

coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del

Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios

de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.”

Todo sujeto jurídico que recibe del ordenamiento jurídico poder administrativo es una

Administración Pública. Al ser varias las Administraciones Públicas podemos clasificarlas en

territoriales e institucionales.

Son territoriales:

– El Estado

– Las CCAA

– La Provincia

– Los Municipios

Son Administración Institucional:

- Los Entes públicos no territoriales

- Los organismos públicos (organismos autónomos y entidades públicas empresariales).

5.- Principio de interdicción (prohibición) de federación de las Comunidades

Autónomas:

- Art. 145.1 de la CE: “En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Au-

tónomas”.

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- Art. 145.2 establece que los Estatutos de Autonomía podrán prever los supuestos, re-

quisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios en-

tre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el ca-

rácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales.

En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas

necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

Por tanto se permite lógicamente la potestad de suscribir convenios entre las distintas

CCAA, que pueden ser de dos tipos:

– Los convenios para la gestión y prestación de servicios propios de las comunidades

autónomas, que deben ser comunicados a las Cortes Generales.

– Los acuerdos de cooperación, más relevantes, que imponen una previa autorización

de las Cortes.

La Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público, establece las distintas

formas de relacionarse las Administraciones Públicas.

Título III. Relaciones Interadministrativas

Se divide en cuatro capítulos:

Capítulo I. Principios generales de las relaciones interadministrativas. Artículo 140. Prin-

cipios de las relaciones interadministrativas

Este primer capítulo recoge los principios a los que se han de sujetar las administraciones Pu-

blicas en sus relaciones con otras Administraciones y entidades u organismos vinculados o de-

pendientes entre los que podemos destacar la solidaridad interterritorial, la programación y eva-

luación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos.

Capítulo II. Deber de colaboración. Artículos 141. Deber de colaboración entre las Adminis-

traciones Públicas y 142. Técnicas de colaboración.

Este segundo capítulo hace referencia al deber de colaboración entre las distintas Administra-

ciones Públicas para lo que se establece una serie de deberes de las Administraciones Públicas.

Dicha asistencia y colaboración sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad

del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello

o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada

o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información solicitada tenga carácter

confidencial o reservado. La que se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.

También se establecen las técnicas a través de las cuales se deben de cumplir las obligaciones

derivadas del deber de colaboración.

Capítulo III. Relaciones de cooperación. Dividido en dos secciones:

Sección 1. Técnicas de cooperación. Artículos 143. Cooperación entre Administraciones Pú-

blicas, y 144. Técnicas de Cooperación.

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Sección 2. Técnicas orgánicas de cooperación. Artículo 145 Órganos de cooperación, a 154.

Comisiones Territoriales de Coordinación.

La ley define y distingue dos principios clave de las relaciones entre Administraciones: la

cooperación, que es voluntaria y la coordinación, que es obligatoria. Y sobre esta base se

regulan los diferentes órganos y formas de cooperar y coordinar.

Se desarrollan ampliamente las técnicas de cooperación y en especial, las de naturaleza orgá-

nica, entre las que destaca la Conferencia de Presidentes, que se regula por primera vez, las

Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilaterales de Cooperación.

Dentro de las funciones de las Conferencias Sectoriales destaca como novedad la de ser infor-

madas sobre anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación

o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cuando afecten de manera

directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto

en la normativa sectorial aplicable, de este modo se pretende potenciar la planificación conjunta

y evitar la aparición de duplicidades.

También se aclara que las Conferencias Sectoriales podrán adoptar recomendaciones, que im-

plican el compromiso de quienes hayan votado a favor a orientar sus actuaciones en esa materia

en el sentido acordado, con la obligación de motivar su no seguimiento; y acuerdos, que podrán

adoptar la forma de planes conjuntos, que serán de obligado cumplimiento para todos los miem-

bros no discrepantes, y que serán exigibles ante el orden jurisdiccional contencioso-administra-

tivo. Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, de

acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acuerdo será obligatorio para todas las Admi-

nistraciones de la conferencia sectorial.

Se prevé el posible funcionamiento electrónico de estos órganos, lo que favorecerá las convo-

catorias de las Conferencias Sectoriales, que podrán ser más frecuentes, ahorrando costes de

desplazamiento.

Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación

puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colabo-

ración:

– la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información y el deber de asistencia y

auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejerci-

cio de sus competencias y cualquier otra prevista en la Ley.

No obstante, el deber de colaboración al que están sometidas las Administraciones Públicas se

ejercerá con sometimiento a lo establecido en la normativa específica aplicable.

Se da también respuesta legal a las interrelaciones competenciales que se han venido desarro-

llando durante los últimos años, propiciando la creación voluntaria de servicios integrados o

complementarios, en los que cada Administración tenga en cuenta las competencias de otras

Administraciones Públicas y conozca sus proyectos de actuación para mejorar la eficacia de

todo el sistema administrativo.

2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL:

Tras la entrada en vigor de la Constitución, en 1979, se aprobaron los primeros Estatutos

de Autonomía, los del País Vasco y Cataluña. En 1981 se aprobó el Estatuto de Galicia, con lo

que quedaban constituidas las tres Comunidades Autónomas que habían plebiscitado sus

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Estatutos durante la II República.

Vías de acceso a la autonomía:

Según lo establecido en el art. 143.1 de la CE, en el ejercicio del derecho a la autonomía

reconocido en el artículo 2 de la Constitución, podrán acceder a su autogobierno y

constituirse en Comunidades Autónomas:

– las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes,

– los territorios insulares y,

– las provincias con entidad regional histórica

En estos casos, la iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las

Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes

de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada

provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el

primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas (art.

143.2) y en caso de no prosperar la iniciativa sólo podrá reiterarse pasados cinco años (art.

143.3).

Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 144, las Cortes Generales, mediante

ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

– Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no

supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143. (ej.

Comunidad de Madrid).

– Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén

integrados en la organización provincial. (ej. Ceuta y Melilla)

– Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo

143.

La Constitución establece dos vías de acceso denominadas:

– Vía común

– Vía especial

La consecuencia final de la opción ejercida por los territorios, es decir, las consecuencias

de optar por una u otra vía, se traducen en el nivel de competencias que pudieron alcanzar las

recién constituidas Comunidades Autónomas. Si la vía de acceso era la vía rápida la Comunidad

podía acceder a las competencias establecidas en el artículo 148 de la Constitución y también a

competencias establecidas en el artículo 149. Si por el contrario la opción se ejercía sobre la vía

lenta, las competencias adoptadas del artículo 148, solo podrían ampliarse una vez hubieran

transcurrido cinco años y previa reforma del Estatuto de Autonomía.

1. Vía Común o general Art. 143:

En este caso la iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones

interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios

cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.

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Estos requisitos deberían ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer

acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podría reiterarse pasados cinco años. La

Disposición transitoria 1ª de la Constitución permitía que en los territorios dotados de un

régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo

adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, sustituyeran la iniciativa de las Diputaciones

Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.

En el caso de Navarra, la iniciativa correspondía al órgano Foral competente, el cual

adoptaría su decisión por mayoría de los miembros que lo componían. Para la validez de dicha

iniciativa era preciso, además, que la decisión del órgano Foral competente fuera ratificada por

referéndum expresamente convocado al efecto, y aprobado por mayoría de los votos válidos

emitidos.

Por último, y en relación con Ceuta y Melilla, la Disposición Transitoria 5ª de la

Constitución estableció que podrían constituirse en Comunidades Autónomas si así lo decidían

sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta

de miembros y así lo autorizaban las Cortes Generales, mediante una ley orgánica.

Una vez ejercida la iniciativa, el siguiente paso era la elaboración de un proyecto de

Estatuto de Autonomía. En este punto, establece el artículo 146 que “el proyecto de Estatuto

será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano

interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será

elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley”.

Por tanto, tras la aprobación del proyecto de Estatuto, debía remitirse éste a las Cortes

Generales para su aprobación como ley orgánica, con lo que quedaba completado el proceso.

3. Vía especial Art. 151:

La iniciativa del proceso autonómico debe ser adoptada, además de por las Diputaciones

o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Municipios de

cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral

de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo

de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley

orgánica.

El procedimiento para la elaboración del Estatuto será el siguiente:

1. El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones

comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se

constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a la

Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará

con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de

común acuerdo su formulación definitiva.

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3.Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo

electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto.

4.Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos

válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras

decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación.

Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como ley.

5.De no alcanzarse el acuerdo a que se refi ere el apartado 2, el proyecto de Estatuto será

tramitado como Proyecto de Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será

sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito

territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos

válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo

anterior.

Según la Disposición Transitoria Segunda, “Los territorios que en el pasado hubiesen

plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de

promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, podrán acceder a

las competencias establecidas en el artículo 148 de la Constitución y también a competencias

establecidas en el artículo 149 sin esperar el plazo de 5 años, cuando así lo acordaren, por

mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al

Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo

151, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.”

Sin embargo, en 1981 Andalucía puso en marcha el procedimiento del artículo 151 de

la Constitución para acceder de inmediato al primer grado de competencias, lo que generó un

proceso de emulación en otros territorios. Ante tal circunstancia, los partidos mayoritarios

celebraron el Pacto Autonómico de 1981, que estableció el mapa definitivo de las Comunidades

Autónomas y se acordó que las Comunidades Autónomas que quedaban por constituir, salvo

Andalucía, accederían a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, con un

techo competencial inicialmente más reducido que las cuatro primeras. También se acordó que

todas las Comunidades Autónomas tendrían una Asamblea legislativa, con lo que todas

reproducirían el esquema institucional del artículo 152 de la Constitución y, por ello, funciones

legislativas. En la década de los noventa, los dos partidos mayoritarios celebraron un nuevo

Pacto Autonómico, el de 1992. Como consecuencia de éste, se incrementaron las competencias

de las Comunidades Autónomas de segundo nivel, primero mediante Ley Orgánica de

transferencias del artículo 150.2 de la Constitución, y después mediante la reforma de sus

Estatutos. También se dotó de Estatuto de Autonomía, aunque sin potestad legislativa, a las

ciudades de Ceuta y Melilla.

3.LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA:

Concepto:

Los Estatutos vienen a ser las normas supremas de cada Comunidad autónoma,

estableciendo las competencias de éstas y las reglas básicas de la ordenación de los poderes

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autonómicos. El Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento

jurídico.

Además según el art. 81 de la CE son Leyes Orgánicas del Estado. Este carácter esencial

se recoge en el art. 147 de la CE, a cuyo tenor, “Dentro de los términos de la presente

Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma

y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.

Contenido:

La Constitución, en el apartado segundo de este mismo artículo establece el contenido

mínimo que deberá contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.

c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y

las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

e) Su procedimiento de reforma, que requerirá, en todo caso, la aprobación por

las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

En los Estatutos aprobados por el procedimiento del art. 151 (vía especial), se debe regular

además la organización institucional autonómica que se basará en:

a) Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de

representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del

territorio;

b) Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas,

c) Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al

que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la

respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del

Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

d) Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal

Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad

Autónoma.

Reforma:

Reforma de los Estatutos de Autonomía.

– La reforma de los Estatutos aprobados por la Vía Común: Se ajustará al procedimiento

establecido en los Estatutos y requerirá en todo caso la aprobación por las Cortes Generales,

mediante ley orgánica.

– La reforma de los Estatutos aprobados por la Vía especial: Se ajustará al procedimiento establecido en los Estatutos y requerirá referéndum entre los electores inscritos y aprobación

por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

Si fue necesario un referéndum para aprobar los Estatutos por esta vía, también lo será para

aprobar cualquier reforma de los mismos.

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Actualidad:

Durante la década de 2000, y no obstante el espectacular proceso de descentralización

llevado a cabo con anterioridad, las Comunidades Autónomas han promovido, mediante la

reforma de sus Estatutos, nuevos intentos de profundización en la asunción de poderes y

competencias. Tal ha ocurrido con las Comunidades Autónomas de Cataluña (en 2006),

Andalucía, Islas Baleares, Aragón y Castilla y León (todas en 2007). Estos nuevos Estatutos

incluyen nuevos derechos de los ciudadanos, mejoras institucionales y nuevas cláusulas de

reparto de competencias. Por su especial relevancia, debe destacarse la Ley Orgánica 6/2006,

de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que fue objeto de recurso de

inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia 31/2010, de 28 de julio,

declaró inconstitucionales algunos de sus artículos y otros determinó que no son

inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos fijados en la Sentencia.

4. DELIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:

4.1. Competencias exclusivas del Estado Vienen reguladas en el art. 149 de la CE El Estado

tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles

en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3. Relaciones internacionales.

4. Defensa y Fuerzas Armadas.

5. Administración de Justicia.

6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las

necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho

sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades

Autónomas.

8. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las

Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan.

9. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones

jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e

instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los

conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso,

a las normas de derecho foral o especial.

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10. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

11. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

12. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito,

banca y seguros.

13. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

14. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

15. Hacienda general y Deuda del Estado.

16. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

17. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre

productos farmacéuticos.

18. Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la

ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

19. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen

estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un

tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las

especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación

sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas

y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

20. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se

atribuyan a las Comunidades Autónomas.

21. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales

marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio

aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

22. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una

Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de

vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y

radiocomunicación.

23. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos

cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de

las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el

transporte de energía salga de su ámbito territorial.

24. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades

de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.

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25. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

26. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad

Autónoma.

27. Bases de régimen minero y energético.

28. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

29. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los

medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución

correspondan a las Comunidades Autónomas.

30. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación

y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su

gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

31. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las

Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco

de lo que disponga una ley orgánica.

32. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos

académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la

Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos

en esta materia.

33. Estadística para fines estatales.

34. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Sigue diciendo el art. 149: “Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las

Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y

atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de

acuerdo con ellas.

Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán

corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.

La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de

Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las

de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.

El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades

Autónomas.”

4.2. Materias de la competencia de las Comunidades Autónomas:

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La Constitución reconoce tres vías para su conformación:

– Un grupo originario constituido por las competencias relacionadas en el art. 148, que

las CC.AA “podrán” asumir en sus Estatutos de Autonomía. Se dice “podrán” porque no están

obligadas a ello.

– Un segundo grupo constituido por las competencias no reservadas expresamente al

Estado en el art. 149:

▷ Las CC.AA que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151 o por la Disposición

Transitoria pueden asumir en sus Estatutos de Autonomía desde el primer momento tanto las competencias del 148 como las del 149.

▷ Las CC.AA que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 deberán dejar

transcurrir cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos podrán ampliar sucesivamente

sus competencias dentro del marco del art. 149.

– En tercer lugar hay un procedimiento no estatutario de transferencias, es decir no

producidas a través de los Estatutos de Autonomía, sino por medio de una Ley de las Cortes

Generales;

Según el artículo 150.1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,

podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí

mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una

ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá

la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las

Comunidades Autónomas.

Según el artículo 150.2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades

Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal

que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en

cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control

que se reserve el Estado.

Según el 150.3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios

para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso

de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.

Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de

esta necesidad.

De acuerdo con el art. 148 de la CE, las Comunidades Autónomas podrán asumir

competencias en las siguientes materias:

1. Organización de sus instituciones de autogobierno.

2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en

general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones

14

locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio

de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos

medios o por cable.

6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no

desarrollen actividades comerciales.

7.. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

8. Los montes y aprovechamientos forestales.

9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.

10. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos,

canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca flu

vial.

12. Ferias interiores.

13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los

objetivos marcados por la política económica nacional.

14. La artesanía.

15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad

Autónoma.

16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la

lengua de la Comunidad Autónoma.

18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.

20. Asistencia social.

21. Sanidad e higiene.

22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás

facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

15

4.3. Técnicas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autónomas:

– Competencias exclusivas: Cuando una materia integra y todas las funciones sobre la misma

corresponden al Estado o a la Comunidad Autónoma.

– Competencias compartidas: Cuando dos entes distintos comparte la materia o una función

ya sea la legislativa (legislación básica-legislación de desarrollo), la ejecutiva, etc.

– Competencias concurrentes: Hace referencia a dos competencias distintas, con instrumentos

normativos iguales, que deben actuar sobre un mismo espacio físico, con un cierto grado de

interdicción, pudiendo vincularse en un mismo procedimiento, pero manteniéndose

diferenciada la decisión final de cada Administración.

Por ejemplo en el espacio físico de un puerto de interés general pueden concurrir el ejercicio de

la competencia del Estado en materia de puertos y el de la CA en materia de urbanismo.

- Competencia indistinta: Es un tipo excepcional. La misma función sobre las mismas materias

podrá ejecutarse simultáneamente por el Estado o las Comunidades Autónomas (por ej.

Competencia en materia de cultura, pero no plantea problemas al tratarse de una función de

fomento).

4.4. Principio de prevalencia, la regla de la supletoriedad y las leyes de armonización

1. Principio de prevalencia: Establecido en el art. 149.3 de la CE, al indicar que las normas

del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo

lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.

2. La regla de supletoriedad: Recogida en el art. 149.3 de la CE, al indicar que el derecho

estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

3. Leyes de armonización: (art. 150.3) El Estado podrá dictar leyes que establezcan los

principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades

Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija

el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara,

la apreciación de esta necesidad. Por último, señalar que el Estado Autonómico, tras 35 años,

está siendo objeto de un profundo debate sobre su futuro, poniéndose de esto distintas

posiciones encontradas sobre su devenir.

5. TIPOLOGÍA DE LOS ENTES LOCALES

5.1. La Administración Local: La Constitución se ocupa de la Administración Local en su

Título VIII, relativo a la Organización Territorial del Estado. El estudio de la regulación

constitucional de la Administración Local lo podemos dividir en tres apartados:

16

- los principios constitucionales reguladores del gobierno local, la posición

constitucional de municipios y provincias y, particularmente, el significado del principio

constitucional de la autonomía local.

Por la importancia fundamental de este principio en el Derecho local, debemos también

estudiar su regulación en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local y en la Ley 5/2010, de

Autonomía Local de Andalucía.

5.1.1. Principios constitucionales sobre la Administración Local

5.1.1.1. Principio general de autonomía

Según el artículo 137 de la Constitución, “El Estado se organiza territorialmente en

municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas

entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

5.1.1.2. Principio de solidaridad.

Según el artículo 138 de la Constitución, “el Estado garantiza la realización efectiva del

principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el

establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del

territorio español y atendiendo en particular las circunstancias del hecho insular”.

En relación con este precepto el artículo 158.2 de la Constitución establece que “con el

fin de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de

solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos

recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y

provincias, en su caso”.

5.1.1.3. Igualdad de derechos y obligaciones

Según el artículo 139.1 “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones

en cualquier parte del territorio del Estado”.

El artículo 139.2 continúa diciendo que “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que

directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las

personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”.

5.1.1.4. Autonomía municipal

Según el artículo 140 de la Constitución, “La Constitución garantiza la autonomía de

los Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración

corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.

Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio

17

universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán

elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda

el régimen del concejo abierto”.

5.1.1.5. Autonomía provincial

Según el artículo 141 de la Constitución, “La provincia es una entidad local con

personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial

para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites

provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. El

gobierno y administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones y

otras Corporaciones de carácter representativo. Se podrán crear agrupaciones de municipios

diferentes de la provincia. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración

propia en forma de Cabildos o Consejos”.

5.1.1.6. Principio de suficiencia de recursos económicos

Según el artículo 142 de la Constitución, “Las Haciendas Locales deberán disponer de

los medios suficiente para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones

respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del

Estado y de las Comunidades Autónomas”. Este artículo está relacionado con el artículo 133 de

la Constitución que, después de establecer que “la potestad originaria de establecer tributos

corresponde exclusivamente al Estado mediante ley”, añade, no obstante, que “las

Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de

acuerdo con la Constitución y las leyes”.

5.1.2. Posición constitucional de municipios y provincias

De acuerdo con su regulación constitucional, los municipios y provincias tienen un

doble carácter, el de Administraciones públicas y el de entidades políticas.

Como Administraciones públicas, los municipios y las provincias son organizaciones

cuya función es gestionar servicios públicos de interés general, y tanto su propia organización

como su actividad están sujetas al Derecho Administrativo, así como sus actos sometidos a la

jurisdicción contencioso-administrativa.

En segundo lugar, por su carácter político, los municipios y las provincias son

elementos básicos de la organización territorial del Estado y su organización tiene una base representativa de acuerdo con el principio democrático de elección.

5.1.3. El principio de autonomía local

El principio fundamental que inspira el régimen jurídico de las entidades locales es el

de la autonomía local, referida a municipios y provincias, reconocido en los artículos 137, 140

18

y 141 de la Constitución.

Según el Tribunal Constitucional, la autonomía local debe ser entendida:

– como una garantía institucional, que asegura la existencia de las entidades locales; y

– como el derecho de la comunidad local a intervenir, a través de sus órganos propios,

en los asuntos que le atañen, correspondiendo al legislador ordinario fijar el ámbito

competencial concreto que llene de contenido esa autonomía o esa intervención.

En esta remisión al legislador ordinario, hay que tener presente la distribución de

competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Es fundamental a este

respecto el artículo 149.1.18, según el cual corresponde al Estado, con carácter exclusivo, la

competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. De acuerdo

con esta competencia, el Estado fijará la legislación básica del régimen local, correspondiendo

a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con los respectivos Estatutos de Autonomía, el

desarrollo legislativo de las bases dictadas por el Estado. Es decir, el régimen local es una

materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

5.1.4. El principio de autonomía local en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local De

acuerdo, pues, con el artículo 149.1.18 de la Constitución, el Estado ha aprobado la Ley 7/85,

de 2 de abril de Bases del Régimen Local.

Según la Exposición de Motivos de la LBRL, para cumplir su función de garantía de la

autonomía local, el régimen local debe regular dos aspectos:

– Los elementos necesarios para configurar a las entidades locales como Administraciones

Públicas: organización, funcionamiento, reconocimiento de potestades y medios personales y

materiales, cuestiones éstas reguladas, con carácter básico, en la LBRL.

– La imposición a la legislación sectorial, ya sea estatal ya autonómica, de acuerdo con las

reglas de distribución de competencias aplicables en cada caso, de la intervención de las

entidades locales en aquellas materias que son de interés ineludible de la comunidad local. El

ámbito competencial de los entes locales, asegurado por la autonomía local constitucionalmente

reconocida y garantizada viene dado, en la terminología de la LBRL, por el juego de tres

conceptos:

- Intereses peculiares

- Competencias propias

- Servicios mínimos preceptivos de los entes locales.

Las anteriores ideas se desarrollan en los siguientes preceptos de la LBRL.

1.1.4.1. En general El artículo 2.1 expresa el contenido objetivo de la autonomía local, y

lo define como un ámbito competencial propio que deben crear la legislación estatal

y autonómica y que supone el reconocimiento de un interés local sobre determina-

dos asuntos que da derecho a las entidades locales a intervenir en los mismos.

19

El artículo 7 diferencia entre competencias propias de las entidades locales, que sólo

podrán ser atribuidas por ley, y competencias de las entidades locales atribuidas por

delegación, siendo las competencias propias las que se ejercen en régimen de autonomía y

bajo su responsabilidad, mientras que las competencias atribuidas o delegadas se ejercerán

en los términos de la delegación, que puede establecer técnicas de dirección y control.

Tras la modificación de la LBR efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de

racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, las Entidades Locales solo podrán

ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se

ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo

con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra

Administración Pública. En todo caso, estas competencias deben ejercerse en los términos

previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Para el ejercicio por las entidades locales de competencias distintas de las propias

y de las atribuidas por delegación la LBRL regula dos informes necesarios y vinculantes:

– El informe previo de la Administración competente por razón de materia, en el que se

señale la inexistencia de duplicidades.

– El informe previo de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre

la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

Por otra parte, de acuerdo con la Disposición Adicional Novena, apartado 1, de la Ley

27/2013, de 27 de diciembre, los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación

suscritos por el Estado y las Comunidades Autónomas con toda clase de Entidades Locales

antes de la entrada en vigor de la Ley, que llevasen aparejada cualquier tipo de financiación

destinada a sufragar el ejercicio por parte de éstas últimas de competencias delegadas y de

competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, debieron adaptarse a lo

previsto en la citada Ley a fecha 31 de diciembre de 2014, de modo que transcurrido este plazo

sin haberse adaptado quedarían sin efecto.

En este contexto, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha aprobado el Decreto Ley

7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley

27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Su contenido puede dividirse en tres partes:

– La determinación de las competencias propias de los municipios andaluces tras la

modificación del artículo 7 LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.

– La emisión de los informes, introducidos por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

de inexistencia de duplicidades y de riesgo para la sostenibilidad financiera para el ejercicio por

parte de las entidades locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por

delegación.

– La regulación del procedimiento para llevar a cabo, antes del 31 de diciembre de

20

2014, la adaptación prevista en la disposición adicional novena de la Ley 27/2013, de 27 de

diciembre, de los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación suscritos con las

entidades locales que financien competencias delegadas o competencias distintas de las propias

y de las delegadas.

La regulación de las competencias propias de los municipios andaluces obedece a que

el artículo 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, atribuye a los

municipios, como propias, competencias en materias que han sido suprimidas del listado del

artículo 25 de la LBRL, concretamente en materia de educación, sanidad e inspección sanitaria

y servicios sociales.

Según la exposición de motivos del Decreto ley 7/2014, la reforma que introduce la Ley

27/2013, de 27 de diciembre, consiste fundamentalmente en suprimir algunas materias

del artículo 25 de la LBRL; este artículo enumera las materias en las que la ley estatal o

autonómica deben atribuir competencias propias a los Municipios y que, como tales,

ejercen en régimen de autonomía y bajo su responsabilidad según el artículo 7 LBRL.

Tras la reforma, se suprimen del listado de materias del artículo 25 LBRL la educación,

la salud y los servicios sociales; materias que sí se incluían en la redacción anterior del citado

artículo 25. Esta apreciación se ve confirmada no sólo por la nueva redacción del artículo 25

LBRL, sino también por la disposición adicional 15ª y las disposiciones transitorias 1ª, 2ª y 3ª

de la Ley 27/2013, en las que se prevé la asunción por las Comunidades Autónomas de la

titularidad de las competencias previstas como propias de los Municipios relativas a salud e

inspección sanitaria, educación y servicios sociales. Pues bien, al respecto establece el Decreto

Ley 7/2014, de 20 de mayo, que las competencias atribuidas a las entidades locales de

Andalucía por las leyes anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

se ejercerán por las mismas de conformidad a las previsiones contenidas en las normas de

atribución, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con lo

establecido en el artículo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del

Régimen Local.

5.1.4.2. En relación con los Municipios

a) Capacidad general de actuación El artículo 25.1 LBRL contiene el reconocimiento

de la capacidad general de actuación de los Municipios para satisfacer las necesidades de los

vecinos en el ámbito de sus competencias al afirmar que “El Municipio, para la gestión de sus

intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios

públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.

b) Atribución de las competencias propias municipales El artículo 25.2 LBRL enumera las materias en las que la ley estatal o autonómica deben atribuir competencias propias

a los Municipios, y que por tanto ejercerán en régimen de autonomía, esto es, sin control político

o administrativo del Estado o de la Comunidad Autónoma. La ley estatal o autonómica que

atribuya competencias propias a los municipios:

21

– Debe evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los

principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

– Debe garantizar que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra

Administración Pública.

– Debe ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos fi

nancieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de

estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad.

– Debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de

las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las

Administraciones Públicas.

Las materias en las que la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas

debe atribuir competencias propias a los Municipios son las siguientes:

– Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión

del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios

de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

– Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos

sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las

zonas urbanas.

– Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

– Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad. – Evaluación e información de

situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de

exclusión social.

– Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

– Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.

– Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

– Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

– Protección de la salubridad pública.

– Cementerios y actividades funerarias.

– Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.

– Promoción de la cultura y equipamientos culturales.

– Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las

22

Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la

construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los

edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación

primaria o de educación especial.

– Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso efi ciente

y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

c) Servicios mínimos municipales El artículo 26 LBRL impone los servicios mínimos que

preceptivamente han de prestar los Municipios en función de su población; es decir, pasa

directamente a atribuir competencias propias a los Municipios.

Tales servicios mínimos que en todo caso deben prestar los municipios son los

siguientes:

– En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos,

limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los

núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

– En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público,

biblioteca pública y tratamiento de residuos.

– En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección

civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a

personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e

instalaciones deportivas de uso público.

– En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte

colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano. No obstante, para garantizar la

prestación de determinados servicios elementales, la LBRL atribuye a las Diputaciones

provinciales su coordinación tratándose de municipios con población inferior a 20.000

habitantes. Esta coordinación se concretará en la prestación directa de los servicios por la

Diputación o en la implantación de fórmulas de gestión compartida como consorcios o

mancomunidades, siendo el ministerio competente en materia de hacienda y administraciones

públicas quien decida la forma de coordinación a propuesta de la Diputación correspondiente.

Tales servicios elementales cuya coordinación se atribuye a las Diputaciones

provinciales o entidades equivalentes son los siguientes:

– Recogida y tratamiento de residuos.

– Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

– Limpieza viaria.

– Acceso a los núcleos de población.

– Pavimentación de vías urbanas.

– Alumbrado público.

23

d) Delegación de competencias a los municipios El artículo 27 LBRL regula la delegación de

competencias del Estado y de las Comunidades en los Municipios. Esta regulación se hace en

los términos siguientes.

Se reconoce la facultad del Estado y de las Comunidades Autónomas de delegar en los

Municipios el ejercicio de sus competencias. Con el objeto de evitar duplicidades

administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía

y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro

neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán

delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias:

– Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

– Protección del medio natural.

– Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la

prevención de la violencia contra la mujer.

– Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la

Comunidad Autónoma.

– Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de

titularidad pública de primer ciclo de educación infantil.

– Realización de actividades complementarias en los centros docentes.

– Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del

Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.ª de la

Constitución Española.

– Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o

del Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario

lectivo.

– Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.

– Promoción y gestión turística.

– Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.

– Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.

– Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de

la Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.

– Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.

24

– Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la

Universidad Nacional de Educación a Distancia.

La delegación de competencias estatales y autonómicas en los municipios está

sometida a los siguientes requisitos materiales y formales:

– La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado.

– Las competencias delegadas se deben ejercer con arreglo a la legislación del Estado o

de las Comunidades Autónomas.

– La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a

eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad

presupuestaria y sostenibilidad financiera. A tal efecto, la delegación deberá acompañarse de

una memoria económica donde se justifiquen tales principios y se valore el impacto en el gasto

de las Administraciones Públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor

gasto de las mismas.

– La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta,

que no podrá ser inferior a 5 años, así como el control de eficiencia que se reserve la

Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne

sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas.

– Si se delegan en dos o más municipios de la misma provincia una o varias

competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios homogéneos.

– La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para

lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los

presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin

dicha dotación. El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la

Administración autonómica delegante facultará a la Entidad Local delegada para compensarlas

automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla.

La Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones

provinciales o entidades equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones

previstas en este apartado. La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el

ejercicio de los servicios delegados, dictar instrucciones técnicas de carácter general y recabar,

en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados

y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas.

En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante

podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del

Municipio. Los actos del Municipio podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la

Administración delegante. La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de

revocación o renuncia de la delegación. Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento

de las obligaciones financieras por parte de la Administración delegante o cuando, por

25

circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de su desempeño

por la Administración en la que han sido delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus

competencias propias. El acuerdo de renuncia se adoptará por el Pleno de la respectiva Entidad

Local.

5.1.4.3. En relación con las Provincias:

a) Capacidad general de actuación El artículo 31 LBRL contiene el reconocimiento de la

capacidad general de actuación de la Provincia cuando afirma que “La Provincia es una entidad

local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena

capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son fines propios y específicos de la Provincia

garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política

económica y social, y, en particular:

a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de

los servicios de competencia municipal.

b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad

Autónoma y la del Estado.”

b) Competencias propias provinciales El artículo 36 LBRL regula las competencias propias

de las Provincias, que son las que les reconozca la legislación estatal o autonómica y, en todo

caso, las siguientes:

– La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación

integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia

municipal.

– La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios,

especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los

municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e

intervención.

– La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso,

supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios

de los municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los

servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de

prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no

procedan a su prestación.

– La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones

Públicas en este ámbito.

– El ejercicio de funciones de coordinación en caso de incumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto por el resto de

las corporaciones locales.

26

– Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en

periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios

con población inferior a 20.000 habitantes.

– La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación

centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

– El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios

de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los

servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una

gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

– La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la

prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los

municipios con población inferior a 5000 habitantes.

En el ejercicio de sus competencias de coordinación de los servicios municipales, de

asistencia y cooperación a los municipios de menor capacidad o población y de prestación de

servicios públicos supramunicipales, la Diputación o entidad equivalente:

– Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de

competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia.

El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios

de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y

entre los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios, podrá

financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones

municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a

sus respectivos presupuestos. Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de

Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la Comunidad Autónoma

asegura, en su territorio, la coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo

previsto en el artículo 59 LBRL.

Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los

municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el

plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes

efectivos.

El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a

determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis

de los costes efectivos de los servicios de los municipios.

– Asegura el acceso de la población de la Provincia al conjunto de los servicios mínimos

de competencia municipal y a la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante

cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación municipal. Con esta finalidad, las

Diputaciones o entidades equivalentes podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus

recursos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales, que

27

se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos específicos.

– Garantiza el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y

les presta apoyo en la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad

desarrollada en estas materias por la Administración del Estado y la de las Comunidades

Autónomas.

– Da soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos

y realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las

encomienden.

c) Delegación de competencias a las provincias: El artículo 37 LBRL regula la delegación de

competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en las Provincias, remitiéndose, en

cuanto al régimen jurídico de estas competencias delegadas, al artículo 27, que regula la

delegación de competencias a los municipios.

d) Gestión ordinaria de los servicios periféricos de las Comunidades Autónomas: El

artículo 8 LBRL prevé que las Provincias y las Islas podrán realizar la gestión ordinaria de

servicios propios de la Administración autonómica, de conformidad con los Estatutos de

Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas, hablándose entonces de

competencias asignadas.

e) El principio de autonomía local en la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía: En

el Derecho autonómico, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía,

regula el principio constitucional de autonomía local en su Título I, La comunidad política local.

El contenido fundamental de este Título es el siguiente:

1. En general. Se afirma que municipios y provincias, en su relación con la Comunidad

Autónoma, integran un único nivel de gobierno. La autonomía local comprende, en todo caso,

la ordenación de los intereses públicos en el ámbito propio de municipios y provincias, la

organización y gestión de sus propios órganos de gobierno y administración, la organización y

ordenación de su propio territorio, la regulación y prestación de los servicios locales, la

iniciativa económica, la gestión del personal a su servicio y de su patrimonio, y la recaudación,

administración y destino de los recursos de sus haciendas. Al amparo de la autonomía local y

en el marco de sus competencias cada entidad local puede definir y ejecutar políticas públicas

propias y diferenciadas. Las competencias de municipios y provincias se determinan por

ley. Las que determina la Ley 5/2010 tienen la consideración de propias y mínimas, y pueden

ser ampliadas por las leyes sectoriales.

Las competencias de la Comunidad Autónoma pueden transferirse o delegarse a las

entidades locales.

2. En relación con los municipios. Según el principio de subsidiariedad, los municipios

andaluces tienen competencia para ejercer su iniciativa en la ordenación y ejecución de

cualesquiera actividades y servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la

28

comunidad municipal, siempre que no estén atribuidas a otros niveles de gobierno.

El artículo 9 de la Ley 5/2010 enumera las competencias propias de los municipios.

Atribuye distintas funciones sobre una larga lista de materias y de submaterias, ampliando el

listado del artículo 26 LBRL. Las competencias propias de los municipios se pueden ejercer

mediante formas de gestión directa, mediante formas de gestión indirecta y mediante la

asociación con entidades públicas y privadas.

3. En relación con las provincias. Las competencias propias de las provincias pueden

ser competencias de asistencia a los municipios y competencias materiales. Las competencias

de asistencia de las provincias aseguran el ejercicio íntegro de las competencias municipales.

Pueden ser de tres tipos: ▷ asistencia técnica, asistencia económica y asistencia material

Las provincias tienen competencias materiales sobre las carreteras provinciales, los

archivos de interés provincial y los museos e instituciones culturales de interés provincial.

4. Transferencia de competencias. La Junta de Andalucía puede transferir

competencias propias de la Comunidad Autónoma a los municipios.

Las competencias transferidas pueden ser ejercidas por otros entes locales de los que

formen parte los municipios, cuando así se prevea expresamente en la ley de transferencia. La

transferencia se acuerda por ley de la Comunidad Autónoma a iniciativa del Consejo de

Gobierno. La Comunidad Autónoma puede reservarse facultades de ordenación, planificación

y coordinación generales. Los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan

plantearse respecto del proceso de transferencia son resueltos por el Consejo Andaluz de

Concertación Local. La transferencia de competencias puede ser suspendida por el Consejo de

Gobierno o revocada por ley del Parlamento.

5. Delegación del ejercicio de competencias. La Junta de Andalucía puede delegar el

ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma en los municipios, en las provincias o

en otras entidades locales. Las competencias delegadas pueden ser ejercidas por otros entes

locales de los que formen parte los municipios, cuando así se prevea expresamente en el decreto

de delegación. La delegación se aprueba por decreto del Consejo de Gobierno a propuesta de

la Consejería competente por razón de la materia. La competencia delegada se ejerce con plena

responsabilidad, sin perjuicio de las facultades de dirección y control que puede establecer el

decreto de delegación. La delegación de competencias puede ser suspendida o revocada por el

Consejo de Gobierno, así como objeto de renuncia por las entidades locales afectadas.

5.2. La Carta Europea de Autonomía Local: Al poco de aprobarse la Ley de Bases de

Régimen Local, el 15 de octubre de 1985 se aprobó la Carta Europea de Autonomía Local,

ratificada por España como tratado internacional el 20 de enero de 1988.

La Carta Europea refuerza los principios de la Ley de Bases de Régimen Local, de

manera que ambas normas concretan hoy día la garantía institucional de la autonomía local fi

29

jada por la Constitución.

De acuerdo con la STC 235/2000, la Carta Europea de la Autonomía Local y la Ley de

Bases de Régimen Local deben aplicarse e interpretarse de forma coherente, si bien la Carta no

es parámetro de constitucionalidad ni de la Ley básica ni de otras leyes de nuestro ordenamiento,

pues no forma parte del bloque de constitucionalidad.

Los principios fundamentales expresados en la Carta son los siguientes:

– El principio de la autonomía local debe estar reconocido en la legislación interna y,

en lo posible, en la Constitución.

– El derecho a la autonomía local se ejerce por órganos representativos elegidos

democráticamente, sin perjuicio de la admisión de formas de participación directa.

– Las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer

su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.

– Las Entidades locales deben ser consultadas en todas las cuestiones que les afectan

directamente.

– Las Entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de

asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local

consagrados en la Constitución o en la legislación interna. – Las Entidades locales tienen

derecho a asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés común.

5.3. Tipología de los Entes Locales:

5.3.1. Entidades locales territoriales y otras entidades locales La tipología de los entes locales

se regula en la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), cuyo artículo 3

diferencia entre “entidades locales territoriales” y “entidades locales”.

5.3.1.1. Enumeración Según el mencionado artículo 3 LBRL, son entidades locales territoriales:

- El Municipio.

- La Provincia.

- La Isla en los archipiélagos balear y canario.

Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:

– Las comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las

Comunidades Autónomas de conformidad con el artículo 42 LBRL, los Estatutos de Autonomía y la legislación autonómica correspondiente.

– Las Áreas metropolitanas, cuya creación, modificación o supresión habrá de tener lugar

mediante ley de la Comunidad Autónoma correspondiente, previa audiencia de la

Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados.

30

– Las Mancomunidades de Municipios, configuradas en el artículo 44 LBRL como

asociaciones de municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados de

su competencia.

a) El municipio: Según el artículo 137 de la Constitución, “el Estado se organiza

territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se

constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos

intereses”.

En relación con los municipios, el artículo 140 de la Constitución, además de garantizar

su autonomía, establece que gozan de personalidad jurídica plena. Según el artículo 11 LBRL,

“el Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del estado. Tiene

personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son elementos del

Municipio el territorio, la población y la organización”.

b) La provincia Según el artículo 141.1 de la Constitución, “la provincia es una entidad local

con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división

territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites

provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica”.

Por su parte, el artículo 31 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, “la Provincia

es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica

propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”.

c) La comarca: Las comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios podrán ser

creadas por las Comunidades Autónomas de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos

Estatutos.

Se requiere que estas entidades agrupen municipios cuyas características determinen

intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de

dicho ámbito, si bien la creación de comarcas no puede suponer la pérdida por los Municipios

de la competencia para prestar los servicios mínimos enumerados en el artículo 26 LBRL, ni

privarlos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el artículo 25.2 LBRL

sobre las que deben ostentar competencias propias.

La iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los propios Municipios

interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente

las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este

caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio

correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial

pertenezcan tales Municipios.

Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las

Comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán

representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos

31

económicos que, en todo caso, se les asignen.

d) Las áreas metropolitanas Así mismo, las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la

Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear,

modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus

respectivos Estatutos.

Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes

aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y

sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados

servicios y obras.

La legislación de las Comunidades Autónomas determinará:

– Los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los

Municipio integrados en el área;

– El régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos

los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así

como

– Los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento

para su ejecución.

e) Las mancomunidades de municipios: Por último, los municipios tienen derecho a asociarse

con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados

de su competencia. En la misma mancomunidad pueden integrarse municipios pertenecientes a

distintas comunidades autónomas, siempre que lo permitan las normativas de las comunidades

autónomas afectadas. Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el

cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios.

Los Estatutos han de regular:

– el ámbito territorial de la entidad,

– su objeto,

– competencia,

– órganos de gobierno, que en todo caso serán representativos de los ayuntamientos

mancomunados,

– recursos,

– plazo de duración y

– cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.

El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de las comunidades autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes

reglas, que se aplicarán también para la modificación o supresión de las mancomunidades:

– La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios

promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea.

32

– La Diputación o Diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el

proyecto de estatutos.

– Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.

5.3.1.2. Diferencias entre unas y otras:

La diferencia entre unas y otras entidades locales radica en que las del primer grupo se

califican como entidades locales “territoriales”, mientras que en las del segundo grupo se

elimina el adjetivo “territorial”. Hay autores que consideran las llamadas simplemente

“entidades locales”, sin el adjetivo de “territoriales”, como “entidades locales no territoriales”

(Martín Rebollo); otros autores (Cosculluela), por el contrario, las incluyen dentro de las

territoriales, y otros (González Navarro, García Nieto) consideran que la distinción entre

entidades locales territoriales y no territoriales no tiene suficiente fundamento, razón por la cual

LBRL no usa la expresión “entidades locales no territoriales”.

Donde se aprecia la diferencia entre las entidades locales territoriales y las “otras

entidades locales” es en el artículo 4 LBRL, de acuerdo con el cual a los Municipios, a las

Provincias y a las Islas, en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, les

corresponden las potestades y prerrogativas siguientes:

– Las potestades reglamentarias y de autoorganización.

– Las potestades tributaria y financiera.

– La potestad de programación o planificación.

– Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de

sus bienes.

– La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

– Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

– La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

– La inembargabilidad de sus bienes y derechos y demás prerrogativas reconocidas a la

Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las

Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, por lo que respecta a las “otras entidades locales”, según el artículo 4.2

LBRL, son las leyes de las Comunidades Autónomas las que deberán concretar cuáles de

aquéllas potestades, las atribuidas directamente por el artículo 4.1 LBRL a las entidades locales

territoriales, les serán de aplicación.

5.3.2. Los regímenes especiales: Tradicionalmente, junto a las entidades locales referidas en

el artículo 3 LBRL, se estudian, dentro de la tipología de los entes locales, lo que la misma

LBRL denomina “regímenes especiales”, tanto municipales como provinciales. Sin embargo,

más que entes locales, distintos de los anteriores, los denominados regímenes especiales

constituyen formas especiales de organización de los Municipios y Provincias, cuyas formas

o regímenes ordinarios de organización son, respectivamente, el Ayuntamiento y la Diputación

Provincial.

5.3.2.1. Regímenes especiales municipales La LBRL, al regular la organización municipal,

afirma en su artículo 19.1 que “el gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos

33

Municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al

Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales”. Más adelante, cuando la LBRL

regula en los artículos 29 y 30 los regímenes especiales municipales, distingue entre el régimen

de Concejo Abierto y los “regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural y

para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable”.

Por último, la LBRL regula el su Título X el denominado “régimen de organización

de los municipios de gran población”.

a) El régimen de Concejo Abierto De acuerdo con el artículo 29 LBRL, modificado por la

Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, funcionan en Concejo Abierto:

a) Los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con ese singular régimen

de gobierno y administración.

b) Aquellos otros en los que por su localización geográfica, la mejor gestión de los

intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.

La constitución en Concejo Abierto de estos Municipios requiere:

– Petición de la mayoría de los vecinos.

– Decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros de Ayuntamiento.

– Aprobación por la Comunidad Autónoma.

En el régimen de Concejo Abierto el gobierno y la administración municipal

corresponden a un Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte los electores, que

ajustarán su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo

establecido en la LBRL y en las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local.

No obstante lo anterior, el artículo 29 LBRL, modificado por la Ley Orgánica 2/2011,

de 28 de enero, permite que los alcaldes de las corporaciones de municipios de menos de 100

residentes puedan convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial

trascendencia para el municipio. Si así lo hacen deben someterse obligatoriamente al criterio de

la Asamblea vecinal constituida al efecto.

En virtud del artículo 22.2 de la LBRL, las funciones atribuidas al Pleno corresponden

a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto.

b) Regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural: Según el artículo

30 LBRL, las leyes de las Comunidades Autónomas, en el marco de la propia LBRL, podrán

establecer regímenes especiales:

– para municipios pequeños o de carácter rural, o

– para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como:

– su carácter histórico-artístico, o – el predominio en su término de las actividades

turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.

34

c) Ayuntamientos de los municipios de gran población: Junto al régimen de Concejo Abierto

y los regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural, la Ley 57/2003, de 16

de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que modifi có la LBRL e

introdujo los Títulos X y XI, introdujo un nuevo régimen especial para determinados

municipios, el denominado “régimen de organización de los municipios de gran población”.

Según el artículo 121 de la LBRL, este régimen especial es de aplicación:

a) A los municipios cuya población supera los 250.000 habitantes.

b) A los municipios capitales de provincia cuya población es superior a los 175.000

habitantes.

c) A los municipios que son capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las

instituciones autonómicas, si así lo deciden las Asambleas Legislativas correspondientes a

iniciativa de los respectivos ayuntamientos.

d) Asimismo, a los municipios cuya población supera los 75.000 habitantes, que

presentan circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, si así lo

deciden las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos

ayuntamientos. Si un municipio, de acuerdo con las cifras oficiales de población resultantes de

la revisión del padrón municipal aprobadas por el Gobierno con referencia al 1 de enero del año

anterior al del inicio de cada mandato de su ayuntamiento, alcanza la población anteriormente

requerida, la nueva corporación dispone de un plazo máximo de seis meses desde su

constitución para acordar la aplicación de este régimen.

Por último, aun cuando la cifra oficial de población se reduzca posteriormente por

debajo de los límites expresados, los municipios a los que ya se les aplique el régimen de gran

población continúan rigiéndose por este régimen.

5.3.2.2. Regímenes especiales provinciales

La LBRL, al regular la organización provincial, afirma que el gobierno y la

administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación y otras Corporaciones

de carácter representativo. La Diputación Provincial constituye, pues, el régimen común de la

organización provincial; pero no todas las provincias tienen Diputación, sino que algunas gozan

de regímenes especiales de gobierno y administración que se sitúan bajo la expresión “otras

Corporaciones de carácter representativo” del artículo 31.3 LBRL y del artículo 141 de la

Constitución.

Existen regímenes especiales provinciales en los casos siguientes:

a) Los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya: En virtud del artículo 39

LBRL, los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco (EAPV), siendo

de aplicación supletoria la propia LBRL.

El EAPV reconoce como instituciones de autogobierno u órganos forales de los

Territorios Históricos del País Vasco los siguientes:

- Las Juntas Generales de Álava, de Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya, como órgano máximo

35

de representación y participación popular. Cada una de las tres Juntas Generales se compone de

51 miembros, denominados Procuradores, Apoderados o Procuradores-Junteros.

– La Diputación Foral, como órgano que ostenta la representación legal de la provincia, asume

su administración. Es también el órgano ejecutivo de las Juntas Generales y, además de las

facultades que le corresponden según su régimen privativo, asume las funciones que la LBRL

atribuye a la Diputación Provincial.

– El Diputado General, elegido por los procuradores o apoderados, preside la Diputación Foral.

b) La Comunidad Foral Navarra: En la Comunidad Navarra, los órganos forales asumen las

competencias, medios y recursos que en el régimen ordinario de la LBRL atribuye a las

Diputaciones Provinciales. Los órganos forales son:

– El Parlamento o Cortes de Navarra.

– El Gobierno de Navarra o Diputación Foral.

– El Presidente del Gobierno o Diputación Foral.

c) Comunidades Autónomas uniprovinciales, salvo la Comunidad Autónoma de las Islas

Baleares En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, los órganos autonómicos asumen las

competencias, medios y recursos que el régimen ordinario de la LBRL atribuye a las

Diputaciones Provinciales.

d) Comunidad Autónoma de las Islas Canarias: En la Comunidad Autónoma de las Islas

Canarias, el órgano de gobierno, administración y representación de cada isla es el Cabildo. El

Cabildo se rige por las normas de organización y funcionamiento de las Diputaciones

Provinciales contenidas en la LBRL y asume las competencias de éstas sin perjuicio de lo que

disponga el Estatuto de Autonomía de Canarias y su legislación específica.

En la Comunidad Canaria subsisten las Mancomunidades Provinciales Interinsulares

exclusivamente como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Las

Mancomunidades se integran por los Presidentes de los Cabildos Insulares de las Provincias

correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halla la capital de la

Provincia.

Debe recordarse que en la Comunidad Canaria existen dos provincias, Las Palmas y

Santa Cruz de Tenerife.

La provincia de Las Palmas incluye las islas de Fuerteventura, Gran Canaria y

Lanzarote; la provincia de Santa Cruz de Tenerife incluye las islas de Gomera, El Hierro, La

Palma y Tenerife.

e) Comunidad Autónoma de las Islas Baleares En la Comunidad Autónoma de las

Islas Baleares, el órgano de gobierno, administración y representación de cada isla es el Consejo

Insular. Los Consejos Insulares se rigen por las normas de organización y funcionamiento de

las Diputaciones Provinciales y asumen sus competencias de acuerdo con la LBRL y el Estatuto

de Autonomía de las Islas Baleares.

36

5.4. Régimen Local Al margen de la legislación especial, contenida en las normas

sectoriales reguladoras de la actividad de la Administración en las distintas materias

(urbanismo, sanidad, transportes, tráfico, etc.), la legislación general, tanto estatal como

andaluza, de régimen local está constituida por las normas siguientes.

5.4.1. Legislación estatal

La legislación estatal general en materia de régimen local se contiene en los textos siguientes:

– Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, dictada en virtud del artículo 149.1.18ª

de la Constitución.

– Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración

Local.

– Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el Texto Refundido de las

disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. Este texto refundido:

– Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por

Real Decreto 1690/1986, de 11 de junio. Reglamento de Organización, Funcionamiento y

Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por RD 2568/1986, de 18 de noviembre.

– Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de

13 de junio.

– Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, que regula el régimen jurídico de los

Funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional.

– Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio

de 1955, en lo que se encuentre vigente.

– Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de

la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

– Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen electoral General, en lo que afecta a las

Corporaciones Locales.

5.4.2. Legislación andaluza

La normativa autonómica en materia de régimen local está constituida,

fundamentalmente, por las siguientes normas:

– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

– Ley 6/2010, de 11 de junio, reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

– Decreto ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la

aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la

Administración Local.

– Ley 5/1988, de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los

Ayuntamientos.

37

– Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía.

– Ley 6/2003, de 9 de octubre, de símbolos, tratamientos y registro de las Entidades

Locales de Andalucía.

– Ley 7/2006, de 24 de octubre, sobre potestades administrativas en materia de

determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía.

– Ley 20/2007, de 17 de diciembre, por la que se crea el Consejo Andaluz de

Concertación Local. – Ley 2/2008, de 10 de diciembre, que regula el acceso de los municipios

andaluces al régimen de organización de los municipios de gran población.

– Decreto 298/2002, de 10 de diciembre, por el que se regula la organización y

funcionamiento del Registro de Consultas Populares Locales de Andalucía.

– Decreto 41/2008, de 12 de febrero, por el que se regula la remisión de actos y acuerdos

de las Entidades Locales a la Administración de la Junta de Andalucía.

5.4.3. Especial referencia a la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de

Andalucía:La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, se fundamenta

en el artículo 98 del Estatuto de Autonomía, según el cual “Una ley de régimen local, en el

marco de la legislación básica del Estado, regulará las relaciones entre las instituciones de la

Junta de Andalucía y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para

la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la

Comunidad Autónoma, incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales,

convencionales y consorciales, así como cuantas materias se deduzcan del artículo 60”. La ley

ha sido aprobada por mayoría absoluta de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 108 EA. La

Ley 5/2010 tiene por objeto regulas las siguientes materias:

– Las competencias de los municipios y de los demás entes locales “como expresión de

la autonomía local”.

– La transferencia y delegación de competencias de la Comunidad Autónoma a los entes

locales de Andalucía.

– Las relaciones entre las entidades locales y las “instituciones de la Junta de

Andalucía”.

– Las relaciones para la concertación entre las entidades locales y la Junta de Andalucía.

– La cooperación y colaboración de las entidades locales entre sí y de éstas con la

Comunidad Autónoma.

– El régimen de los bienes de las entidades locales.

– Las modalidades de prestación de los servicios locales de interés general. – La iniciativa económica de los entes locales.

– La demarcación territorial municipal.

– La organización administrativa de los municipios con respeto a la potestad de

autoorganización de los entes locales.

La regulación de las anteriores materias se despliega en un Título Preliminar y siete

38

Títulos más, siendo la siguiente la denominación de cada uno:

– Título I. La comunidad política local

– Título II. Los servicios y la iniciativa económica locales

– Título III. El patrimonio de las entidades locales

– Título IV. Relaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía con las entidades

locales

– Título V. La cooperación territorial

– Título VI. Demarcación municipal

– Título VII. La administración del territorio municipal

Consta, además, de tres disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y

once disposiciones finales. La Ley 5/2010, según se Exposición de Motivos, considera la

reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía un punto de inflexión en la garantía y

protección de la autonomía local. Y ello por los siguientes motivos:

– Reconoce a los municipios competencias propias y establece que una ley regulará la

participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma, que se

instrumentará a través de un fondo de nivelación municipal, de carácter incondicionado, de

manera que competencias propias y financiación incondicionada constituyen la expresión más

acabada de la autonomía local. Esta materia constituye, según la Exposición de Motivos, el

núcleo fundamental de la regulación estatutaria de régimen local.

– Garantiza la plena capacidad de autoorganización y el principio de subsidiariedad.

En relación con la autonomía local, la ley distingue entre autonomía municipal y

autonomía provincial, dejando claro, sin embargo, que ambas entidades locales, municipios y

provincias, integran una sola comunidad política local. La ley ubica la autonomía provincial al

servicio de la autonomía municipal, diferenciando ambas, pues la configuración constitucional

y estatutaria de la provincia como agrupación de municipios obliga a distinguir autonomía

provincial y autonomía municipal. Para conjugar de manera equilibrada autonomía provincial

y autonomía municipal, la ley diseña un procedimiento de elaboración de planes y redes donde

las dos entidades locales están obligadas a la actuación conjunta.

En relación con la potestad de autoorganización, la ley es consciente de que el espacio

reservado a los entes locales queda reducido a una facultad residual atendiendo a la normativa

básica estatal y a la jurisprudencia constitucional al respecto. En cuanto a las modalidades de

prestación de servicios públicos, se regulan dos principios:

– La capacidad de autoorganización para la creación, organización, modificación y

supresión de actividades y servicios de interés general, sin más límites que la preservación de

los de carácter básico enumerados en el artículo 92.2.d del Estatuto de Autonomía:

- abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado público; recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevención y extinción de incendios y transporte

público de viajeros.

– La plena libertad municipal para decidir entre las distintas formas de gestión previstas

en el Derecho, respetando las condiciones establecidas por la legislación civil, mercantil y

administrativa.