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La misurazione deL benessere per orientare Le poLitiche territoriaLi

Prospettive Sociali e Sanitarie n. 3 anno xlIV estate 2014

DirezioneEmanuele Ranci Ortigosa (direttore responsabile)Ugo De Ambrogio, Sergio Pasquinelli (vicedirettori)

CaporedattoreFrancesca Susani (pss@irsonline.it)

RedazioneClaudio Caffarena, Ariela Casartelli, Diletta Cicoletti, Valentina Ghetti, Graziano Giorgi, Francesca Merlini, Daniela Mesini, Maurizio Motta, Paolo Peduzzi, Franco Pesaresi, Dela Ranci Agnoletto, Edoardo Re, Remo Siza, Giorgio Sordelli, Patrizia Taccani

Comitato scientificoPaolo Barbetta, Alessandro Battistella, Luca Beltrametti, Teresa Bertotti, Paolo Bosi, Annamaria Campanini, Maria Dal Pra Ponticelli, Maurizio Ferrera, Marco Geddes da Filicaia, Cristiano Gori, Antonio Guaita, Luciano Guerzoni, Francesco Longo, Gavino Maciocco, Marco Musella, Franca Olivetti Manoukian, Giuseppe A. Micheli, Nicola Negri, Fausta Ongaro, Valerio Onida, Marina Piazza, Costanzo Ranci, Chiara Saraceno, Maria Chiara Setti Bassanini, Antonio Tosi

ContattiVia XX Settembre 24, 20123 Milanotel. 02 46764276 – fax 02 46764312www.prospettivesocialiesanitarie.it

Ufficio abbonatiTeresa Albanese (pss.abbo@irsonline.it)

abbonamento 2014ccp n. 36973204IBAN IT57 J076 0101 6000 0003 6973204

€ 59,00 (privati); € 69,00 (ass. di volontariato e coop. sociali); € 89,00 (enti); € 96,00 (estero). L’abbonamento decorre dal 1º gennaio al 31 dicembre.

Prezzo per copia: € 7,50 (arretrati € 12,00)

Progetto grafico e impaginazioneRiccardo Sartori

stampaGrafica Sant’AngeloVia Vicinale 6, Sant’Angelo Lodigiano (LO)Tel. 0371 210290

RegistrazioneTribunale di Milano n. 83 del 5-3-1973

Issn 0393/9510

È vietata la riproduzione dei testi, anche parziale, senza autorizzazione.Foto di copertina cba

Michael Coghlanwww.flickr.com/mikecogh

Prospettive Sociali e Sanitarie è stampata usando le carte Reci-tal white e Respecta 100 di Burgo Distribuzione, composte al 100% da fibre riciclate

Speciale welf rumPolitiche sociali

1 La misurazione del benessere per orientare le politiche territorialiE. Ranci Ortigosa

3 Misurare il benessere per migliorare le politicheE. Giovannini

6 Verso un framework di misurazione del benessere territorialeR. P. Dameri

12 Il benessere nei territori rurali e remotiC. Crepaldi

16 Sviluppo e caratteristiche di BES e UrBES IStatA. Morrone

20 Gli indicatori di benessere per la città metropolitana di BarcellonaV. Galletto

22 Open Data, significati e prospettiveC. Castegnaro

24 Il sistema informativo per il governo degli interventi nel socialeD. Mesini

26 Genova: un cruscotto per la rilevazione del disagio sociale nei micro-territoriR. P. Dameri, E. Fracassi, P. Giacopinelli

Intercettazioni30 Istruzione in Italia: tra esclusione e povertà educativa

M. Centorrino, R. Alibrandi notizie

31 Accadde domaniG. Rusmini

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La misurazione deL benessere per orientare Le poLitiche territoriaLi

Misurare il benessere sollecita un approccio diverso da quello tradizionale focalizzato sullo sviluppo inteso in senso solo economico, come prodotto interno lordo. Lo sviluppo così misura-to ha una sua funzione ma nulla ci dice sulla con-dizione della popolazione che vive nel territorio considerato e misurato. Aumentando il Pil non migliora necessariamente la condizione di vita, di buona vita, dei cittadini e delle popolazioni, ne si riducono le diseguaglianze. Il Pil, se assolutiz-zato, come accade, distorce anche la visione e le scelte della politica a tutti i livelli di governo. Il benessere è quello delle persone, riguarda la loro effettiva condizione di vita, e questo comporta di cercare di leggere la situazione dalla loro espe-rienza concreta, dal loro punto di vista.

Il progressivo spostarsi del focus sulle perso-ne e le popolazioni porta, sopratutto allargando lo sguardo alla situazione dell’intero mondo e in particolare delle aree più povere, a cogliere i limi-ti di una misurazione dello sviluppo in termini economicistici, di prodotto lordo. E potremmo aggiungere che anche misurare il livello di benes-sere, e la stessa povertà solo sulla entità di beni materiali posseduti e di reddito percepito è talo-ra funzionale, ma presenta molti limiti.

Scrive in merito Amartya Sen (Lo sviluppo è libertà): la povertà va intesa come la privazione delle capabilities fondamentali (substantive fre-edoms) dell’uomo, è l’impossibilità per l’uomo di convertire le risorse in funzionamenti attivi (functionings). Povertà quindi come impossibili-tà di poter accedere in pieno alla vita, di ottenere ciò che sarebbe nelle nostre possibilità realizza-re. Della povertà così intesa il reddito diventa solo un indicatore, non il solo e non assoluto, sulla possibilità di una persona di realizzare nella sua vita quello che per lui ha valore. Se questa è la povertà, il benessere è l’assenza di queste privazioni, il possesso di queste capacità.

Il benessere è una condizione individuale, ma situata in un contesto, che la connota e la condi-ziona. Il benessere a livello sociale e di contesto non è determinato né misurato dalla mera som-ma dei benesseri individuali e familiari.

Editoriale

Questo approccio e i suoi ulteriori sviluppi hanno sollecitato e orientato l’elaborazione di varie serie di indicatori di povertà, sviluppo, benessere, a opera di varie istituzioni inter-nazionali (Ocse), nazionali (istat), regiona-li, locali. Ne richiamo alcuni ben noti a livello internazionale. Human Poverty Index (HPi): Indice che misura

il grado di mancanza di capacità/di risorse di una popolazione come media ponderata tra tre dimensioni: vivere una vita lunga e sana; ricevere un’istruzione; avere uno standard di vita accettabile. Tale indice usa per queste tre dimensioni indicatori differenti per i Paesi sviluppati e i Paesi in via di sviluppo.

Human Development Index (HDi): è più ampio dell’HPi e rappresenta la media aritmeti-ca degli indici seguenti: aspettativa di vita, educazione, Livello di istruzione degli adulti (lia), Indice lordo di iscrizioni scolastiche (ili), indice Pil pro capite.

Gender related Development Index: utilizza gli stessi indicatori dell’HDi, evidenziando spe-cificamente le diseguaglianze di genere e l’em-powerment di genere, ossia la partecipazione delle donne ai livelli di potere.

Queste o altre analoghe concezioni e misurazioni di benessere vengono prese in crescente conside-razione anche per i Paesi “sviluppati”, come sin-goli Paesi, anche nelle loro articolazioni regionali e locali, e come insiemi di Paesi in cui collocarsi e confrontarsi. Aggiungiamo che alla rilevazio-ne statica del benessere si è andata affiancando l’ottica della sostenibilità, come prospettiva del divenire del benessere nel tempo futuro.

Il tema trattato in questo fascicolo di Pss non si sofferma solo sulla misurazione del benessere ma la finalizza al migliorare l’efficacia delle poli-tiche sociali. Questa finalizzazione è importante perché il frame tra conoscenza e scelte politiche, istituzionali e anche gli orientamenti dell’opi-nione pubblica, è tuttora molto ampio, gravido di conseguenze negative, ma poco tematizzato e affrontato. Le volubili percezioni contano più delle conoscenze nel determinare le politiche, e

Emanuele Ranci Ortigosa

Istituto per la ricerca sociale

Questo fascicolo di Pss raccoglie alcuni degli interventi presentati il 26 marzo 2014 a un seminario organizzato da Welforum, in collaborazione con il Comune di Genova, che ha ospitato il seminario ed ha offerto importanti contributi con l’intervento del Sindaco Doria, dell’Assessore alle Politiche sociali e della casa Fracassi, della prof. Dameri che, prima da Assessore e poi da esperta, ha proposto e con Welforum promosso questo seminario.

welf rum2 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 3/2014

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biente, all’urbanistica, all’edilizia, al traffico, ai trasporti), Servizi per le attività produttive, Ser-vizi obbligatori e per il funzionamento interno. Successivamente si definirono gli indicatori di efficacia esterna, qualità, economicità, efficien-za, per ognuna delle 150 attività considerate. Fra queste se ne selezionarono 20, considerate prioritarie, su ciascuna delle quali si costruirono delle schede di indicatori di possibile confron-to. Ne riproduciamo una a titolo esemplificativo (tavola 1).

L’esperienza richiamata aveva come dato di partenza l’attività dell’amministrazione e la sua efficacia nell’offrire servizi alla cittadinanza. Ma accanto ai tradizionali criteri di efficacia ed efficienza avevamo via via introdotto e in parte sperimentato criteri di qualità dei servizi e di soddisfazione dei loro destinatari.

Avvicendamenti di amministratori e dirigen-ti comunali e anche suscettibilità su compara-zioni che se non esaminate nel merito poteva-no esporre a usi strumentali posero termine a quella esperienza che non aveva certo la pretesa di istituzionalizzarsi, ma piuttosto di sollecita-re un’attenzione e aprire una prospettiva che le amministrazioni potevano utilmente seguire e sfruttare per apprendere dal confronto modalità di analisi e valutazione del loro operare, punti di forza, debolezze, buone pratiche da imitare.

Con il seminario di Welforum di cui presen-tiamo qui alcuni contributi, abbiamo perseguito a distanza di anni analoga finalità, sottolinean-do la rilevanza per alimentare delle buone politi-che sociali di analisi delle situazioni territoriali e delle politiche in esse operanti, con esposizione anche del lavoro in atto per renderle più agibili nelle loro metodologie e nella disponibilità di dati a livello appropriato. Di tali analisi e di poli-tiche che cercano di alimentarle e valorizzarle abbiamo anche cercato e qui proponiamo alcu-ne esperienze concrete, non certo le sole, di enti impegnati a svilupparle. #

la comunicazione spesso non svolge una funzio-ne di servizio per il miglioramento della cono-scenza e della cultura come risorse per valutare e decidere.

In merito a tale questione dei rapporti fra conoscenza e misurazione delle situazioni e deci-sioni politiche mi piace richiamare una significa-tiva e precoce esperienza di ricerca dell’irs con grandi Comuni. Era il 1995 ed era stata approva-ta, e per la prima volta sperimentata, l’elezione diretta dei sindaci. Pensammo allora che uno strumento in grado di dare informazioni sull’an-damento delle attività e sul posizionamento rispetto ad altre amministrazioni poteva susci-tare l’interesse dei nuovi primi cittadini , per ali-mentare una funzione di valutazione e controllo strategico sulla situazione delle loro città e sugli effetti delle politiche in atto. Proponemmo allo-ra ai grandi Comuni di associarsi per sviluppare una ricerca avente per oggetto la progettazione e la sperimentazione di un sistema di benchmar-king basato sull’utilizzo di batterie di indicatori di performance applicati a molte e varie politiche comunali. La proposta ricevette nella prima fase (1995–1998) l’adesione di undici grandi Comuni: Torino, Milano, Genova, Trieste, Napoli, Cata-nia, Bari, Firenze, Bologna, Venezia, Roma. Alla dirigenza comunale si chiese un diretto e anche impegnativo apporto sia nell’identificazione degli indicatori, sia nella fornitura delle infor-mazioni necessarie a sostanziarli, un lavoro non da poco e non facile, specie in alcune situazioni. Difficoltà e oneri determinarono una serie di distacchi, tali che alla fase successiva, dal 1999 al 2001, che giunse a produrre rilevazioni e rap-porti di efficacia, parteciparono cinque Comuni: Torino, Milano, Genova, Firenze, Roma.

Vennero inizialmente individuati 150 servizi e attività, raggruppati nelle seguenti categorie: Servizi sociali, Servizi educativi, Servizi culturali e per il tempo libero, Servizi per i giovani, Servizi funebri, Servizi per il territorio (riferiti all’am-

Editoriale

Tavola 1 assistenza domiciliare agli anziani. anno 1998. 25,59%indicatore Genova Firenze milano roma * torino trieste

Grado di risposta alla domanda potenziale

tot. assistiti 5% popolazione ≥ 65 anni

15,62% 23,81% 27,94% 9,01% 11,23% 22,11%

Grado di disponibilità dell’adin. assistiti con ADI

tot. assistiti21,36% 31,18% 8,54% n.d. n.d. 20,68%

Grado di disponibilità del servizio di accompagnamento

n. assistiti con attività di accomp.tot. assistiti

2,54% 84,06% n.d. n.d. n.d. 48,86%

costo unitario per assistitospese totali

totale assistitiL. 5.632.994 L. 5.980.707 L. 4.875.055 L. 8.392.054 L. 4.751.949 L. 8.594.075

Note: * I dati si riferiscono al 1997.