Sistema di ascolto v22 -...

Università IUAV di Venezia

Facoltà di Pianificazione

Corso di Laurea in

Sistemi Informativi Territoriali teledidattico

Tesi di Laurea

Il Sistema di ascolto per il SIT comunale

Progetto di un sistema di informazione e partecipazione,

rivolto alla cittadinanza e integrato nel SIT comunale,

applicato al caso studio del comune di Mola di Bari.

Relatori: prof. Luigi DI PRINZIO

dott. Arch. Giovanni BORGA

Studente: Luca PANTANO

matricola n° 249694

Sessione straordinaria di laurea a.a. 2005 / 2006

Venezia, 22-23 marzo 2007

I

Indice

Introduzione ............................................................................................................... 1

1 Il processo di partecipazione.............................................................................. 3

1.1 Città in trasformazione .................................................................................. 3

1.2 Pianificazione, valutazione, informazione e partecipazione............................ 4

1.3 La partecipazione degli abitanti negli interventi integrati sulla città ............... 7

1.4 Promuovere la democrazia partecipativa nel governo locale ......................... 9

1.4.1 Valorizzare la società locale..................................................................... 9

1.4.2 Il programma per l’autogoverno municipale............................................10

1.4.3 Qualificare gli strumenti di democrazia partecipativa..............................11

1.4.4 Partecipazione alla pianificazione ...........................................................12

1.5 La partecipazione nei processi di valutazione................................................14

1.5.1 La valutazione quale strumento partecipato di giudizio ...........................15

1.6 Governance territoriale .................................................................................18

1.6.1 Governance reticolare .............................................................................18

1.6.2 Governance dello sviluppo locale ...........................................................20

1.7 Accountability ..............................................................................................21

1.7.1 Accountability, responsabilità, democrazia rappresentativa.....................21

1.7.2 Governance e Accountability ..................................................................23

1.7.3 Strumenti di Accountability ....................................................................24

1.7.4 Bilancio sociale ......................................................................................25

1.8 Partecipazione e potere dei cittadini..............................................................27

1.9 Agenda 21 Locale.........................................................................................31

1.9.1 Cos'è l'Agenda 21 Locale........................................................................32

1.9.2 Le caratteristiche dell'Agenda 21 Locale.................................................33

1.9.3 Il processo di Agenda 21 Locale .............................................................33

1.9.4 Un Processo formalizzato .......................................................................34

1.9.5 Le condizioni necessarie per il successo dell' Agenda 21 Locale .............36

1.10 Il bilancio partecipativo ................................................................................38

1.10.1 Modellistica di Bilancio Partecipativo.....................................................40

1.10.2 Famiglie di Bilanci Partecipativi .............................................................43

1.11 Democrazia e nuove tecnologie ..................................................................45

1.12 I soggetti della partecipazione.......................................................................49

1.12.1 L'individuazione degli stakeholder..........................................................50

1.13 Organizzazione operativa della partecipazione..............................................52

1.13.1 Quali soggetti coinvolgere ......................................................................52

II

1.13.2 Gli ambiti e le fasi della partecipazione...................................................53

1.13.3 Strumenti di partecipazione normativi.....................................................54

1.13.4 Strumenti di partecipazione volontari......................................................55

1.13.5 Le regole del gioco della partecipazione .................................................56

1.13.6 La figura del facilitatore..........................................................................57

1.13.7 Strumenti di supporto alla facilitazione ...................................................59

2 Impostare il sistema di ascolto ..........................................................................61

2.1 Requisiti e proprietà .....................................................................................61

2.2 Strutturazione del sistema.............................................................................62

2.2.1 Architettura ............................................................................................62

2.2.2 Database .................................................................................................62

2.2.3 Interfaccia...............................................................................................62

2.2.4 WebGIS..................................................................................................62

2.3 Definizione dello schema informativo ..........................................................63

2.4 Gestione dei dati...........................................................................................64

2.4.1 Riferimento geografico ...........................................................................64

2.4.2 Dinamicità dei dati..................................................................................65

2.4.3 Integrazione con dati di vario tipo...........................................................65

2.4.4 Gestire le relazioni..................................................................................65

2.5 Integrazione nel Sistema Informativo Comunale...........................................66

2.6 Analisi dei dati raccolti.................................................................................67

2.6.1 Analisi della partecipazione ....................................................................67

2.6.2 Analisi su micro-zone .............................................................................68

2.6.3 Analisi tematica su zone definite.............................................................68

2.6.4 Analisi miste...........................................................................................69

2.6.5 Analisi di intensità territoriale.................................................................69

2.6.6 Analisi della convergenza delle opinioni.................................................70

2.7 Presentazione dei dati ...................................................................................72

2.7.1 Consultazione puntuale...........................................................................72

2.7.2 Tematismi a zona....................................................................................72

2.7.3 Discussioni .............................................................................................72

3 Il SIT del comune di Mola di Bari ....................................................................73

3.1 Impostazione della struttura del SIT .............................................................73

3.2 Storia di Mola...............................................................................................73

3.3 Stato di fatto e tendenze ...............................................................................74

3.3.1 La Base...................................................................................................75

3.3.2 Il sistema di ascolto ................................................................................77

III

3.3.3 Il sistema delle regole .............................................................................77

3.4 Idee piani e progetti ......................................................................................78

3.5 Supporto decisionale ....................................................................................79

3.6 Impostazione concettuale del sistema di ascolto............................................80

3.6.1 Strutturazione della base dati ..................................................................80

3.7 Impostazione operativa del sistema di ascolto...............................................85

3.7.1 Piattaforma .............................................................................................85

3.7.2 Database .................................................................................................85

3.7.3 Applicazione web ...................................................................................85

3.7.4 Livelli cartografici e informativi .............................................................87

3.8 Predisposizione di un prototipo.....................................................................88

3.8.1 Consultazione dei contributi ...................................................................88

3.8.2 Inserimento di un contributo ...................................................................89

3.8.3 Accredito di un contributo ......................................................................90

3.8.4 Suddivisione del territorio in micro-zone ................................................91

3.8.5 Definizione di una zona personalizzata ...................................................91

Conclusione ...............................................................................................................93

Allegati ......................................................................................................................94

Allegato A - Statuto di Pieve Emanuele...................................................................94

Allegato B – Direttiva ministeriale sulla rendicontazione sociale.............................97

Bibliografia..............................................................................................................101

Il Sistema di ascolto per il SIT comunale 1

Introduzione

Il presente lavoro nasce nel tentativo di rispondere all’esigenza di una

amministrazione comunale che intenda dotarsi di un sistema di ascolto, che

permetta di gestire processi partecipativi aperti ai soggetti protagonisti della vita

sociale, al fine di ottenere una maggiore efficacia ed efficienza delle politiche

pubbliche di governo di un territorio.

Prima di impostare la progettazione di un sistema di ascolto, occorre riflettere sul

significato che si vuole dare al concetto di partecipazione, ripercorrendo le

principali esperienze realizzate in contesti differenti.

La prima parte analizza diversi processi secondo il punto di vista della

partecipazione: la trasformazione delle città, l’informazione e la partecipazione

degli abitanti nella pianificazione, la democrazia partecipativa nel governo locale,

i processi di valutazione, la governance territoriale, la responsabilità sociale, il

livello effettivo di potere dei cittadini, la democrazia rispetto all’uso delle nuove

tecnologie.

Vengono quindi analizzati alcuni tra i più importanti strumenti in cui la

partecipazione dei cittadini è parte fondamentale: Agenda 21 Locale e Bilanci

Partecipativi. Tali strumenti di esempio vengono presentati volendo evitare di

riportarne la complessità, ma con il fine di ricavarne utili indicazioni sulle

modalità di partecipazione.

Questa prima parte si conclude riportando gli elementi utili per l’organizzazione

operativa dei processi partecipativi, quali l’individuazione dei soggetti da

coinvolgere, gli strumenti normativi e volontari, la figura del facilitatore, le fasi e

le regole della partecipazione.

Nella seconda parte viene impostato il progetto di un generico sistema di ascolto,

nel tentativo di definire un modello concettuale e funzionale di riferimento, che

possa quindi essere personalizzato per un particolare ambito ed esteso

funzionalmente secondo gli obiettivi e le possibilità dell’ente promotore. In tale

schema si è cercato di recepire le indicazioni riportate nella prima parte, cercando

comunque di disegnare un sistema che non sia pensato specificatamente per alcuni

strumenti partecipativi, ma che sia il più possibile aperto a nuovi strumenti e a

impostazioni concettuali anche differenti da quelle oggi seguite. Il sistema di

ascolto viene visto come uno strumento generale, che però non deve avere cablate

al suo interno le modalità secondo cui condurre i processi partecipativi. Anzi,

l’innovazione data dal forte uso di nuove tecnologie, che permette un intervento

diretto ad un vasto pubblico, potrebbe rivoluzionare sostanzialmente i modi della

partecipazione e anche la percezione stessa della democrazia.


L’ultima parte si riferisce al progetto del SIT per il comune di Mola di Bari. Viene

presentata l’impostazione generale che si vuole dare al SIT, composto da alcuni

sottosistemi e che permetta analisi incrociate tra questi.

Il sistema di ascolto è uno di questi componenti. Viene quindi presentato il

progetto per il sistema di ascolto, basato sul modello visto nella seconda parte e

arricchito con la progettazione specifica. Viene proposta una architettura, uno

schema informativo e un prototipo di sistema di interazione. Ovviamente si tratta

di una proposta che potrà richiedere sostanziali modifiche durante la fase di

implementazione, ma la scelta di includere un sistema di ascolto in un SIT già

dalle sue prime fasi di sviluppo indica l’importanza che si vuole dare a tale parte,

ritenendo essenziale per ogni amministrazione il confronto diretto e continuo con

la cittadinanza da cui ricevere una rinnovata legittimazione.

Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 3

1 Il processo di partecipazione

1.1 Città in trasformazione

Il governo del territorio è da tempo uno dei compiti più ardui per le istituzioni

pubbliche locali. La destinazione delle aree per gli insediamenti residenziali e

produttivi o per collocare impianti industriali ed energetici complessi, la scelta dei

corridoi per le infrastrutture della mobilità e le molteplici problematiche della

riqualificazione delle città impattano in vario modo con il mantenimento della aree

agricole e forestali, con gli ecosistemi esistenti, con le esigenze della loro tutela e

con le preoccupazioni dei cittadini residenti.

L’uso del territorio costituisce una delle leve essenziali dello sviluppo delle

comunità, una opportunità da governare, nel quadro di strategie di sostenibilità

riconosciute e condivise. I problemi di sostenibilità ambientale e sociale delle

politiche urbanistiche sono da tempo all’attenzione di tecnici e amministratori.

Il 5° Aalborg commitment su Pianificazione e progettazione urbana e la recente

comunicazione della Commissione UE relativa ad una Strategia tematica

sull’ambiente urbano (COM 2006/16), riconoscono la rilevanza comunitaria delle

politiche per uno sviluppo urbano sostenibile, riportando una idea di

trasformazione della città che, attraverso il progetto urbano, concorra a

migliorarne la qualità ambientale.

In molte regioni italiane si assiste ad una formidabile accelerazione dei ritmi di

crescita dello sfruttamento urbanistico dei suoli, verso nuove aree esterne all’area

già urbanizzata. A questo fenomeno si deve affiancare sempre più il recupero e la

riprogettazione di aree interne ora dismesse per via dei cambiamenti nella

configurazione del sistema economico-produttivo.

Tale situazione propone opportunità economiche e occupazionali, occasioni di

riqualificazione di parti importanti delle città, ma presenta anche tensioni

speculative e distorsioni circa la sostenibilità degli interventi. Malgrado molte

regioni abbiano negli ultimi anni prodotto leggi innovative, volte ad assicurare

qualità ambientale, flessibilità, tempestività e trasparenza del processo

pianificatorio, gli effetti concreti registrati sono contraddittori.

In particolare nelle aree a più forte espansione insediativa, lo stesso oggetto

dell’azione di trasformazione cambia. La città perde i suoi netti confini ed è

sempre più difficile delimitarne la forma, le funzioni e la fisiologia connessa

all’uso delle risorse ambientali, la cui gestione deve essere inquadrata in un

contesto di area vasta, perché dalla scala più ampia dipendono in modo sempre più

forte le implicazioni sistemiche e ambientali dei progetti, oltre alla possibilità di

chiusura dei cicli ecologici delle risorse.


In questo contesto, la partecipazione informata dei cittadini nelle decisioni sulle

trasformazioni urbanistiche rappresenta una sfida significativa, per evitare

incomprensioni e per sostenere, con il consenso e l’assunzione di responsabilità

diffuse, nuove prospettive territoriali di sviluppo. Questo è ancora più necessario

quando si intende realizzare, anche attraverso la pianificazione, l’integrazione

delle trasformazioni urbanistiche e territoriali con la tutela e la valorizzazione

degli ecosistemi locali, consapevoli della portata della sfida che investe gli organi

di governo locali1.

Inoltre, la partecipazione dei cittadini a percorsi di pianificazione e progettazione

urbana comporta una informazione e una conoscenza adeguate, anche sul piano

culturale, circa l’evoluzione storica della città costruita, gli strumenti urbanistici

utilizzati, i criteri e gli obiettivi da perseguire nell’interesse primario della

comunità e del territorio. Infine, la partecipazione informata e consapevole dei

cittadini alle scelte che riguardano la città, la sua forma e le relazioni strutturali

che la definiscono, stimola il senso di appartenenza, questione particolarmente

complessa in questa fase di cambiamenti demografici e culturali delle città2.

Partendo da una analisi delle esperienze e degli strumenti utilizzati, si può

impostare la costruzione di un processo di partecipazione, che favorisca l’incontro

tra decisori, pianificatori e cittadini.

1.2 Pianificazione, valutazione, informazione e partecipazione

I piani urbanistici o territoriali, nella loro ormai multiforme accezione e

articolazione, più o meno efficacemente normati a livello nazionale o regionale,

riconducono all’esigenza di disporre di strumenti pubblici trasparenti, aventi

diverso livello di definizione e di cogenza, in grado di tradurre in concreto

previsioni di trasformazione del territorio, indicando regole e obiettivi della

progettazione urbana. Sia che indichino la destinazione d’uso dei suoli,

conformando le proprietà alle previsioni, o che stabiliscano limiti e vincoli o

individuino opportunità su aree già edificate o libere, pubbliche o private, i piani

continuano a costituire, imponendo una visione di insieme dei processi e degli

assetti, elemento essenziale per qualsiasi progetto urbano o territoriale. I limiti

delle esperienze e degli stessi strumenti della pianificazione sono evidenti e

impongono una ulteriore sostanziale innovazione. Tuttavia non sembra eliminabile

1 si faccia riferimento all’intervento di Maurizio Maletti e Emilio D’Alessio, alla presentazione del

workshop PERCORSI PARTECIPATI NELLA PIANIFICAZIONE D’AREA VASTA, Modena

2006 2 si faccia riferimento alla relazione “URBANISTICA E PARTECIPAZIONE INFORMATA DEI

CITTADINI, una ricerca di Agenda 21 Locale” del 2006, a cura del Gruppo di Lavoro “Città

sostenibili”, Associazione Nazionale Coordinamento Agende 21 Locali Italiane


la necessità di una regolazione pubblica, trasparente, impersonale nell’uso del

suolo, matrice ambientale base dello sviluppo3.

Molti elementi hanno concorso a rendere le scelte urbanistiche e territoriali

sostanzialmente oscure ed estranee a forme di partecipazione dei cittadini,

sperimentate in altri settori della vita pubblica.

L’oggettiva complessità dei temi e degli strumenti tecnici si è combinata con la

centralizzazione delle decisioni, soprattutto di quelle a forte valenza economica.

La scarsa informazione e la presenza di limiti culturali, anche nelle pubbliche

amministrazioni più avvertite e dinamiche, hanno nel tempo determinato una

scissione netta tra la città vissuta e chi ne definisce le politiche di sviluppo.

Recentemente, non senza contraddizioni, si sono moltiplicate esperienze non solo

di informazione e comunicazione preventive, ma di vero e proprio coinvolgimento

di cittadini o più spesso di loro rappresentanze nel percorso decisionale, che porta

a scelte decisive per il futuro delle città e dei territori. Tuttavia, anche in questi

casi meritevoli, è spesso mancato un effettivo lavoro culturale, di sedimentazione

di una conoscenza più diffusa circa la caratteristica e l’evoluzione degli strumenti

di piano utilizzati, gli esiti attesi e conseguiti nel tempo dallo sviluppo urbano,

quali elementi essenziali a sostegno del processo partecipativo. C’è ancora molto

da fare per una effettiva diffusione della cultura urbanistica, ambientale e

dell’organizzazione del territorio.

Anche in questo caso, il nuovo quadro normativo comunitario sospinge

all’innovazione quello nazionale. Prima con le direttive sulla Valutazione di

Impatto Ambientale (VIA), poi con l’introduzione della Valutazione Ambientale

Strategica degli effetti di determinati piani e programmi (VAS4) e in parte con la

Valutazione di compatibilità ambientale di piani che coinvolgono aree naturali

sensibili (VincA), la Comunità Europea ha teso a rafforzare non solo gli strumenti

di valutazione tecnica preventiva dell’impatto dell’azione antropica sull’ambiente,

ma anche l’impegno per una adeguata informazione dei cittadini, quale premessa

alla tutela dei loro diritti e alla loro partecipazione alle decisioni.

Più recentemente sono state introdotte nella normativa comunitaria, con la

Direttiva 2003/35/CE, procedure obbligatorie circa l’informazione preventiva, la

consultazione e la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e

programmi in materia ambientale, che tra l’altro adegua il diritto comunitario alle

disposizioni della Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Italia ed entrata in vigore

nel 2001.

3 Vanni Bulgarelli , Responsabile scientifico del Gruppo di Lavoro “Città sostenibili”, nell’intervento

“Una pianificazione partecipata per un governo integrato e sostenibile delle trasformazioni

territoriali” al Workshop nazionale Modena 2006 4 Per la VAS il riferimento normativo è la Direttiva 2001/42/CE e le leggi nazionali di recepimento,

rese meno incisive da recenti modifiche


Tali provvedimenti integrano e completano quanto disposto dalla Direttiva

2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, recepita

dall’Italia con la L. 31 ottobre 2003, n. 306 e recentemente attuata con il D.Lgs 19

agosto 2005 n.195. Il nuovo complesso normativo rafforza e completa gli

strumenti volontari adottati e sperimentati da amministrazioni pubbliche e in

particolare la VAS, o sue varianti (VALSAT), individuata da alcune regioni nelle

leggi sul governo del territorio e la pianificazione, con la possibilità di incrociarli

con quelli di Agenda 21 Locale. Si tratta di strumenti importanti sulla strada del

rafforzamento e della diffusione del consenso verso le strategie pubbliche di

sviluppo sostenibile.

La partecipazione per essere efficace deve essere effettiva, preventiva, informata.

Deve concorrere ad assumere decisioni e relative responsabilità. Purtroppo in

diverse amministrazioni pubbliche, la volontà di attivare processi di

partecipazione si risolve spesso ricorrendo a procedure codificate in esperienze

nate in contesti sostanzialmente diversi, sovrapponendo tali procedure ad altri

strumenti o processi sperimentati.

Il processo di Agenda 21 locale sta correndo questo rischio. Il suo confinamento

su scelte parziali o relativamente innocue, rischia di svuotarne la portata

innovatrice della governance locale, nella prospettiva strategica dello sviluppo

sostenibile.

Proprio dal nuovo quadro normativo comunitario e nazionale può venire una

spinta positiva, per una nuova e diversa integrazione tra politiche per la

sostenibilità, procedure volontarie di innovazione dei processi decisionali di

governo, come l’Agenda 21 locale, e obblighi della pubblica amministrazione

nell’informazione preventiva, nella consultazione e nella partecipazione dei

cittadini.

Questo anche al fine di evitare nuove incongrue separazioni o stratificazioni

normative e procedurali incoerenti.

La partecipazione diretta dei cittadini alle decisioni non deve ovviamente

sostituire, ma integrare, i meccanismi propri del potere pubblico, esercitato dalle

istituzioni della democrazia rappresentativa. Per questo non elimina di per sé il

conflitto tra interessi diversi, ancorché tutti più o meno legittimi. Il percorso

partecipato impegna tuttavia i proponenti un progetto a motivarne pubblicamente

l’utilità, a rendere trasparenti diverse possibili opzioni e le ragioni della scelta,

compresa l’esplicitazione degli interessi economici e sociali coinvolti. Obbliga poi

all’assunzione di responsabilità condivise sulle decisioni, prese sulla base di

elementi tecnici accertati e documentati, valutati da organismi terzi, in un contesto

conoscitivo fondato su validi dati circa gli impatti, ambientali e sanitari in

particolare.


1.3 La partecipazione degli abitanti negli interventi integrati sulla città

Alcune esperienze significative di partecipazione degli abitanti, in una realtà

multiforme come può essere una grande città, si sono attivate in sperimentazioni

che hanno riguardato in particolare le periferie5, che sono spesso contesti urbani

“diversi e isolati” dall’organismo unitario della città, per una mancanza di

connessione geografica, economica, sociale.

È evidente che, parlando di periferie delle grandi città, occorre partire dal tessuto

sociale. Il primo principio da affermare è che la vitalità sociale è causa, non

effetto, della vitalità economica.

Non c’è riqualificazione urbana, formazione professionale, orientamento al lavoro

e incentivo alla nascita di imprese che possa avere impatto strutturale - oltre il

breve termine - se non accompagnato da un’adeguata azione sul territorio, fatta di

interazione e dialettica, che miri innanzi tutto alla rivitalizzazione del tessuto

sociale.

È necessario perciò che le politiche pubbliche si cimentino con il territorio

attraverso lo sviluppo di misure integrate in cui interventi ambientali (la

riqualificazione urbana) ed economici (il sostegno a nuove iniziative

imprenditoriali o a determinate categorie lavorative) si intersechino con quelli

sociali, a partire da un pieno coinvolgimento degli abitanti nei processi in cui si

decidono le priorità e si costruiscono gli scenari di sviluppo di una determinata

area. A partire cioè, in una parola, dalla partecipazione.

Esperienze come quelle del bilancio partecipativo, della progettazione partecipata,

dei laboratori territoriali, diventano così fondamentali per la rigenerazione del

rapporto tra istituzioni e territorio e per l’impostazione di sensati programmi di

sviluppo locale.

Solo in questo modo si riuscirà a trasformare l’economico in sociale, il produttivo

in relazionale, il pubblico in collettivo, andando - proprio a partire da dove è più

semplice, cioè dal livello locale - a modificare gli stili di vita, il sistema dei

consumi, l’idea stessa di benessere.

Le parole chiave di questo programma di sviluppo locale sono tre:

partecipazione riqualificazione altraeconomia

Con la partecipazione - come detto - si vuole caratterizzare in senso trasversale

tutte le azioni condotte, che vengono discusse, modificate, progettate, costruite e -

se necessario – cancellate insieme agli abitanti del territorio.

Il termine riqualificazione fa riferimento all’ambiente urbano, che è ambiente in

cui si vive, in grado di determinare umori, entusiasmi, idee e creatività sociale.

L’altra economia è quella che mette il valore d’uso sopra il valore di scambio, che

rimette le relazioni sociali al centro dei processi produttivi e dei modelli

5 Luigi Nieri, Assessore alle politiche per le periferie, sviluppo locale e lavoro del Comune di Roma


organizzativi, usa la moneta e i flussi finanziari come strumento per

l’implementazione di attività reali e non per la produzione di moneta a mezzo di

moneta.

In tema di governo locale del territorio, si possono considerare le seguenti

questioni aperte sulla frontiera della partecipazione:

1. Al primo posto ci sono gli abitanti. Tra degenerazione sociale e supremazia dei

modelli consumistici, promuovere la partecipazione, in particolare nei casi

delle periferie di grandi città, non è così semplice e soprattutto rischia di non

essere efficace ai fini di un superamento delle alienazioni individuali e

collettive. Occorre individuare a quali metodologie fare riferimento, quale

comunicazione proporre, quali processi attivare.

2. Il secondo asse riguarda il rapporto con la politica, in particolare con i partiti

che faticano a comprendere il significato della partecipazione, sia in termini di

inclusione (dare più chance anche a chi non è rientrato nei processi elettorali)

che di esclusione (la partecipazione ha delle regole che vanno rispettate, da

tutti).

3. Il terzo riguarda il rapporto tra livelli diversi di governo (il comune, la

provincia, la regione ecc.). Non è affatto scontato che la partecipazione sia

gradita a chi amministra un livello di governo territoriale e - soprattutto, ma

non necessariamente, se di parte politica opposta - si sente estromesso dalla

sua funzione.

4. C’è poi il rapporto con la società civile organizzata. Quale rappresentatività

riconoscere a gruppi che vanno dal grande sindacato al comitato di quartiere?

Come valorizzare il loro radicamento sul territorio e la loro competenza su

singoli temi senza per questo escludere tutti gli altri abitanti?

5. Un quinto punto è quello del rapporto con la macchina amministrativa e con i

vincoli legislativi. Qui si tratta di comprendere quali alternative si possono

costruire a livello di regolamenti o legislazioni locali.

6. Infine, non secondario, il rapporto con i mezzi di comunicazione e la necessità

di veicolare processi che sono complessi e raramente riconducibili agli

standard dei grandi media.


1.4 Promuovere la democrazia partecipativa nel governo locale 6

1.4.1 Valorizzare la società locale

Per far evolvere gli enti locali da amministrazione subalterna a poteri esogeni a

enti di autogoverno del territorio e dei sistemi economici a base locale, è

necessaria una forte mobilitazione delle energie (culturali, sociali, produttive,

cognitive) delle società locali per realizzare modelli di sviluppo locale

autosostenibile. La cessione di potere alla società locale nelle sue molteplici forme

di aggregazione e responsabilizzazione è la condizione essenziale per questa

realizzazione e la garanzia di un ritorno di potere in termini di capacità di

autogoverno del municipio. In altri termini è necessario che le molteplici e

frammentate esperienze di partecipazione in atto (Bilanci Participativi, Agende 21

Locali, Contratti di Quartiere, forum, piani urbanistici e ambientali partecipati,

ecc.) evolvano da consultazioni su singoli problemi a pratica ordinaria di governo

del territorio, riguardante non solo uno specifico settore (l'assessorato alla

partecipazione) ma l'insieme delle attività di governo in forme intersettoriali e

integrate.

A tal fine è necessario che il municipio istituisca:

a) tavoli di programmazione negoziale estesi alla complessità di rappresentanze

della società contemporanea e inclusive degli attori deboli non rappresentati,

superando le attuali forme prevalenti di consociativismo fra enti locali e poche

rappresentanze di poteri forti;

b) strumenti di democrazia deliberativa per la partecipazione diretta dei cittadini

alle scelte fondamentali e alla loro gestione.

Anziché, come sovente avviene, confondere questi due aspetti del processo

decisionale (programmazione negoziata inclusiva che riguarda le rappresentanze

di interessi e democrazia deliberativa che riguarda i singoli cittadini), occorre

renderli complementari e sinergici; in questo modo il processo partecipativo

diviene costruzione progressiva di cittadinanza attiva, dando voce, ad entrambi i

livelli, alle diffuse pratiche sociali in atto che fanno vivere nel territorio stili di vita

e di produzione caratterizzati da responsabilità sociale nei confronti dei beni

comuni, dalla produzione, scambio e consumo a valenza etica (sociale e

ambientale), dalla cura dell'ambiente e del paesaggio.

6 i contenuti di questo paragrafo fanno riferimento ai contributi del Gruppo di lavoro “Governo locale

e democrazia partecipativa”, Coordinatore Alberto Magnaghi


1.4.2 Il programma per l’autogoverno municipale

Si tratta dunque di dotarsi di strumenti di ascolto e valorizzazione delle energie

virtuose operanti sul territorio, modificando il modo quotidiano di governare.

Questo è già un passo avanti nella realizzazione del programma, dal momento che

esso vive già in un multiverso di attori composto da: agricoltori che ricostruiscono

un rapporto di cura con la terra, la qualità alimentare, l'ambiente, il paesaggio e

attivano relazioni di scambio conviviale con la città; associazioni femminili che

sperimentano simbolici e luoghi comunitari fondati sulla relazione di genere;

sindacati che affrontano la ricerca di qualità dei processi produttivi e dei prodotti,

dei fini sociali e etici della produzione e si pongono problemi di allargamento

della rappresentanza alla composizione socioproduttiva del postfordismo e alla sua

ricomposizione nel territorio; associazioni ambientaliste e culturali che praticano

forme capillari di difesa e cura dell'ambiente; aggregazioni giovanili che

realizzano spazi pubblici e sociali autonomi; movimenti etnici che perseguono il

riconoscimento delle identità linguistiche, culturali e territoriali, migranti che

costruiscono nuovi spazi di cittadinanza e di scambio multiculturali; imprese

produttive e finanziarie a finalità etica, ambientale e sociale; associazioni per il

consumo critico e l'acquisto solidale; reti del commercio equo e solidale; ampi

settori del volontariato, del lavoro sociale, dei servizi e del lavoro autonomo, che

creano reti di scambio non monetario e non mercantile, e cosi via7.

Questi attori producono, ognuno nel proprio ambito di interesse e di azione,

critica, rifiuto, conflitto, ma anche contemporaneamente riappropriazione diretta di

saperi produttivi; pratiche di vita e di consumo alternative a livello locale e reti

solidali a livello globale; inducono di conseguenza crescita di società, identità

locale e coscienza di luogo attraverso l'autoriconoscimento solidale; sedimentano

sul territorio frammenti di progettualità che possono esser integrati in modelli

socioeconomici alternativi.

L’importanza della partecipazione e della “cittadinanza attiva” si esprime

attraverso il riconoscimento e la valorizzazione da parte dei governi locali di

queste insorgenze societarie, nell'agevolare la promozione locale di questo

processo aggregativo che non riguarda più soltanto l'unione dei simili (classe,

genere, etnia) o l'unione locale su un disagio specifico indotto da scelte di sviluppo

esogene, ma la promozione di statuti e patti di unione dei diversi, per la

autoprogettazione di società locali complesse, attraverso forme di autogoverno

delle relazioni fra differenze e il loro reciproco riconoscimento.

L'ascolto del sociale, di questo sociale che già produce innovazione nelle periferie

urbane e nel mondo rurale, consente di fondare il programma di governo su un

7 Per una descrizione delle esperienze italiane in questi campi vedasi: A. Magnaghi, “Dai comuni

polvere alle reti di municipi”, Communitas 3/4, Milano 2005


orizzonte concreto di obiettivi di trasformazione che non ripercorra in tono minore

gli steccati del neoliberismo. Nelle mobilitazioni sociali di questi anni sono già

delineati i contenuti del programma di governo. Dalla mobilitazione della società

locale nelle sue componenti sociali, culturali, associative, imprenditoriali, a

valenza etica, può venire la forza per realizzare l'autogoverno municipale.

1.4.3 Qualificare gli strumenti di democrazia partecipativa

È necessario esplicitare nei programmi di governo le molte condizioni perché il

processo partecipativo evolva verso questo modello, che realizza il passaggio

dall'empowerment all'autogoverno 8:

� Che l'amministrazione locale istituisca una sede unica di partecipazione

strutturata, con fasi e tempi certi di decisione, che abbia carattere continuativo

per tutte la fasi del processo di governo. Che sia conseguentemente offerta ai

partecipanti l'occasione di intervenire su una politica ancora da definirsi (non

chiamandoli a risolvere i conflitti nell'applicare una politica già pre-definita, o

che si collochi ex post, come avviene ad esempio per le tardive discussioni

sulle localizzazioni degli inceneritori).

� Che sia inclusa negli statuti comunali la scelta di attivare nuovi tavoli allargati

ed inclusivi per le politiche negoziali e istituti di partecipazione strutturata e

deliberativa come regola permanente di governo.

� Che la partecipazione non sia una pratica defaticante che riguarda questioni

marginali (anche il bilancio partecipativo sulle spese di investimento dei

comuni corre questo rischio, in una fase di forte taglio alle disponibilità di

bilancio), ma che affronti a tutto campo le trasformazioni del modello locale di

sviluppo verso scenari di futuro socialmente condivisi.

� Che l'istituto partecipativo sia articolabile, anche variando la composizione

degli attori per i singoli progetti integrati, ma senza perdere l'unitarietà

complessiva del processo.

� Che sia data ai cittadini la possibilità di essere protagonisti. Pur essendovi la

necessità di strutturare i processi di partecipazione, dando ad essi regole di

funzionamento e tempi certi di lavoro, è opportuno che gli attori “iniziatori del

processo” si assumano soltanto il compito di garanti delle forme di

partecipazione e del loro svolgimento. I diretti promotori o responsabili della

politica in discussione (assessori, dirigenti e funzionari dell'ente competente)

possono intervenire ma non monopolizzare la discussione; non devono in ogni

caso condurre le riunioni.

8 I punti di questo paragrafo sono rielaborati da: A. Magnaghi, A. Marson, “Democrazia locale e

politiche ambientali”, in F. Giovanelli, I. Di Bella, R. Coizet (a cura di), Ambiente condiviso:

Politiche territoriali e bilanci ambientali, Edizioni Ambiente, 2005


� Che siano assegnate risorse specifiche ai processi partecipativi. Per quale

ragione i progetti che possono generare conflitti costano generalmente cifre

rilevanti, mentre coloro che partecipano e fanno partecipare sono retribuiti

nulla (i primi) e molto poco (i secondi)?. Non si tratta d'un fatto casuale, ma di

un elemento che svela un costrutto culturale che richiede di essere superato.

� Che sia riconosciuta piena dignità alle diverse forme di conoscenza.

L'approccio tecnocratico è sorretto da una sopravalutazione della conoscenza

cosiddetta “esperta”, meglio ancora se codificata in senso quantitativo, rispetto

alla conoscenza esperienziale e situata. La strada alternativa è quella di

costruire, attraverso la partecipazione, delle narrazioni collettive nelle quali

siano ricondotte a senso comune, rese comprensibili e capaci di interloquire fra

loro, conoscenze esperte e conoscenze di contesto.

� Che l'istituto negoziale e quello partecipativo privilegino gli attori sociali

deboli, o comunque sottorappresentati nei processi di concertazione ufficiali,

in quanto potenziali portatori di energie virtuose per la produzione della

trasformazione verso l'autosostenibilità. Nell'istituto negoziale è fondamentale

che il municipio privilegi gli attori della produzione, del commercio, del

consumo portatori di valenze etiche rispetto agli attori economici unicamente

finalizzati al profitto.

1.4.4 Partecipazione alla pianificazione

È diffusa la percezione dei limiti delle forme di democrazia delegata, oltre che

delle forme di concertazione istituzionale, nel costruire politiche pubbliche capaci

di cogliere l’effettiva domanda sociale e di attivare le diverse energie presenti o

potenziali finalizzabili ad azioni di interesse collettivo.

Anche quando le rappresentanze della democrazia delegata sono equilibrate

rispetto ai territori di provenienza e possono contare su persone preparate e

portatrici di interessi collettivi, le informazioni e le conoscenze di cui esse

dispongono sono comunque umanamente limitate. È dunque necessario prevedere

altre forme di rapporto con la società locale che costituisce il referente privilegiato

delle politiche promosse dall’ente9. Queste forme sono tanto più “democratiche”

quanto più la loro attivazione non sia discrezionale e non sia basata su reti

informali di rapporti personali, ma caratterizzata da regole trasparenti e

potenzialmente aperta alla partecipazione di tutti.

9 Anna Marson, Istituto Universitario di Architettura – Venezia, Piani urbanistici, partecipazione e

insediamenti in area vasta


È utile a questo punti richiamare le definizioni di alcuni termini di riferimento:

per concertazione si intende l’interazione fra le rappresentanze istituzionali,

le categorie economiche e i sindacati dei lavoratori; la forma della

concertazione tende a rendere subordinato il ruolo della pubblica

amministrazione all’insieme di lobbies presenti nel contesto;

per negoziazione si intende l’interazione fra ente territoriale e proprietari

(dei terreni o dei diritti di edificazione pregressi);

per partecipazione si intende l’interazione allargata a tutte le associazioni

civiche e ai singoli cittadini; la partecipazione, intesa come co-definizione

degli obiettivi e co-progettazione delle azioni insieme ai portatori di interessi

diffusi sul territorio, rafforza il ruolo dell’ente pubblico e l’aiuta a superarne

l’immagine di autoreferenzialità.

La pratica da parte degli enti territoriali di forme di partecipazione più allargata

non solo non toglie potere ai Consigli, ma può contribuire ad aumentarne la

legittimazione politica.

Inoltre, se la prima funzione di una più ampia partecipazione è la costruzione

condivisa dell’agenda dei problemi che l’ente pubblico territoriale deve trattare, la

definizione condivisa dei problemi può consentire l’attivazione di energie e risorse

sociali per la costruzione delle stesse politiche pubbliche.

Il coinvolgimento diretto o indiretto (attraverso le loro associazioni) dei cittadini

da parte dell’ente appare in grado di svolgere un’importante funzione

comunicativa nelle due direzioni: da un lato per far conoscere ai cittadini le

competenze dell’ente, dall’altro per portare i problemi percepiti dai cittadini a

essere considerati nell’azione di governo.

Qualificare il ruolo dell’ente locale come soggetto politico significa intessere

nuove relazioni, dare ascolto istituzionale ai problemi del territorio e ridefinirli

progettualmente. La pianificazione territoriale dovrebbe rappresentare lo

strumento più organico a tal fine, e aprirlo alla partecipazione non può che

arricchirlo.

L’obbligo procedurale di attivare forme di partecipazione, contenuto in molte

nuove leggi regionali, ancorché spesso formulato in modo ambiguo (con scarsa

attenzione alle differenze fra concertazione e negoziazione, e fra queste e

partecipazione), va dunque colto come opportunità per qualificare le forme di

pianificazione e per far conoscere i processi stessi ad un pubblico più vasto dei

soli addetti ai lavori.


1.5 La partecipazione nei processi di valutazione

La valutazione viene intesa normalmente come processo di determinazione della

qualità, del valore materiale e del valore simbolico dell'oggetto. Occorre

identificare standard apprezzabili di qualità, valore materiale e simbolico, per poi

procedere all’indagine delle performance degli evaluandi rispetto a tali standard10.

Si tratta quindi di analizzare una azione intrapresa per uno scopo corrispondente

ad un interesse collettivo, verificando che abbia ottenuto gli effetti desiderati o

comunque esprimere un giudizio sull’eventuale scostamento rispetto

all’obiettivo11.

Questo implica che venga identificato l'interesse collettivo, in merito al quale

selezionare una proposta di intervento effettuandone l’analisi critica degli effetti.

Oltre alla determinazione della qualità e del valore materiale e simbolico, è

essenziale determinare il valore sociale degli interventi pubblici e delle forme di

interazione con i vari soggetti, che vengono adottate per determinare appunto

quale sia l’interesse collettivo.

La valutazione assume il ruolo peculiare di strumento partecipato di giudizio di

azioni socialmente rilevanti 12.

La valutazione è da considerare in effetti un’attività di ricerca sociale, fatta da

riflessione, analisi, indagine sull'uomo, che utilizza:

- tecniche che chiedono alla gente un giudizio su un programma, progetto o

intervento; si effettuano indagini tramite questionari e interviste, rivolte ai

principali attori coinvolti, tra cui vi sono i beneficiari; sono importanti le

modalità di selezione degli intervistati;

- tecniche che chiedono agli esperti, quali testimoni professionali, operatori

del progetto, decisori, alcuni beneficiari. Sono considerati esperti non per il

loro sapere ma per il ruolo che ricoprono nell’ambito considerato.

La finalità è il misurarsi con una realtà che attende risposte immediate di

trasformazione, di giudizio, di intervento. In presenza di una crescente complessità

sociale da governare, occorre perseguire approcci di ricerca critici, flessibili, basati

sulla negoziazione tra gli attori sociali.

Nella ricerca sociale non ci si può rinchiudere dentro parametri rigidi, dovendo

invece attingere a personali capacità creative del tramite alla partecipazione, che

consentano di adattare ed innovare tecniche ed approcci 13.

10 Michael Scriven 1991, Key Evaluation Check-list 11 Nicoletta Stame 1998, L’esperienza della valutazione 12 Claudio Bezzi 2003, Il disegno della ricerca Valutativa 13 Paul Lazarsfeld, 1935, The art of asking Why


1.5.1 La valutazione quale strumento partecipato di giudizio

Obiettivi

Produrre conoscenze contestualizzate e orientate all'azione, in stretta connessione

con la situazione concreta.

Costruzione del consenso basato sulla conoscenza sociale diffusa.

Oggetto di ricerca

Il problematico contesto sociale su cui si innestano le proposte di programma o

intervento. Sono inclusi tutti i settori di intervento della politica comunale.

Importante ruolo dell'etica, per gli effetti diretti che si generano in tema di

giustizia.

Soggetti

Le parti sociali, che esprimono il loro bisogno con la presentazione di istanze,

dialogando con il soggetto promotore.

L’ente pubblico, come organizzazione produttrice di politiche e di servizi (con

particolare riferimento alle istituzioni di governo locale)14.

Dinamica del cambiamento

La cultura sociale è sottoposta a continuo cambiamento, affiorano nuovi bisogni,

oppure vecchi bisogni espressi in modo nuovo.

Ogni intervento cambia una parte delle condizioni sociali, economiche, sanitarie

della popolazione, modificandone le priorità e creando le condizioni per un nuovo

intervento.

Ogni nuovo servizio finisce con l'apparire col tempo più misero, meno nobile,

deludente (delusione hirshmaniana, descritta più avanti nel paragrafo sulla

soddisfazione).

Valutazione negoziale

Il contesto presenta una complessità crescente, che può essere affrontata solo

attraverso il coinvolgimento degli attori sociali in un processo di comunicazione e

partecipazione, attraverso tecniche controllate.

La valutazione negoziale è uno strumento partecipato di giudizio di azioni

socialmente rilevanti, in cui gli stakeholder (decisori, tecnici, beneficiari) si

confrontano sulla necessità di condividere il più possibile una piattaforma

progettuale.

14 Luigi Bobbio, 1997


La negozialità descrive un aspetto del processo decisionale che implica lo scambio

simbolico e relazionale tra stakeholder, nell'intento di definire e raggiungere un

obiettivo condiviso. Per questo è essenziale il rispetto per la dignità, la sicurezza e

l'autostima dei partecipanti.

La riproduzione delle relazioni fra stakeholder permette di arrivare a risultati

riconosciuti validi. Si tratta di una modalità di costruzione del consenso, basata

sulla conoscenza sociale diffusa. Occorre utilizzare le informazioni provenienti

dagli stakeholder sulla base dei significati attribuiti da loro. Si deve ricercare la

qualità della relazione instaurata, nonostante la presenza di pareri fortemente

divergenti. Deve essere evidenziato il ruolo dei beneficiari e le modalità di accesso

al beneficio.

Coinvolgimento degli attori

La partecipazione di diversi attori sociali nel processo implica che vi sia un certo

grado di asimmetria nella trattativa e nello scambio, a volte per effetto di una

intenzionalità processuale.

La modalità di coinvolgimento degli attori sociali varia notevolmente in base al

tipo di approccio:

- approccio positivista – sperimentale, in cui il concetto di partecipazione è

limitato alla richiesta di informazioni e le fonti informative sono considerate

sostanzialmente neutrali;

- approccio pragmatista - di qualità, in cui gli esperti costruiscono un percorso

condiviso di definizione della qualità e dei suoi standard;

- approccio costruttivista - del processo sociale, che cerca di comprendere cosa

accade attraverso il confronto tra programma e contesto, senza riferirsi a

termini di paragone (obiettivi o standard); i soggetti coinvolti sono parte del

processo, da cui traggono elementi di crescita culturale, manageriale e

sociale.

Quest’ultimo in particolare presenta una utilità sociale, in quanto contribuisce alla

partecipazione democratica, alla trasparenza, all'apprendimento degli attori.

È opportuno predisporre dei percorsi formativi, che siano:

- a beneficio dei partecipanti;

- a beneficio degli operatori che devono gestire un programma o intervento,

resi consapevoli della complessità del contesto, delle istanze e delle necessità

dei beneficiari;

- per i beneficiari, affinché riconoscano il punto di vista dell'erogatore.

Tutto ciò dovrebbe consentire una riduzione dei conflitti tra gruppi di attori sociali

rilevanti.

Si devono inoltre perseguire obiettivi emancipativi, tramite attività di

informazione e analisi compartecipata, per permettere a particolari categorie di

fruitori di servizi di diventare osservatori critici e consapevoli.


L’ente promotore deve garantire una solida etica di governo, la responsabilità

verso il benessere pubblico, oltre ovviamente ad assumersi gli oneri morali di

decisioni che impongono altrui rinunce.

Gli spazi della partecipazione

Il terreno di confronto e di dialogo tra i soggetti coinvolti è dato da:

− i bisogni ai quali i programmi o interventi cercano di dare risposta; i bisogni

vanno cercati, senza l'illusione di una loro presunta manifestazione spontanea;

il bisogno è una costruzione sociale negoziata fra un insieme di attori sociali

con responsabilità nelle politiche e un insieme di portatori di istanze e loro

sostenitori; la valutazione dei bisogni aiuta il decisore a stabilire delle priorità;

− gli effetti e impatti raggiunti dal servizio o dal programma.

Standard

I principali a cui occorre riferirsi sono: identificazione degli attori rilevanti,

corretta selezione delle problematiche, identificazione dei valori; consenso

esplicito delle parti coinvolte; rispetto dei valori e dignità dei soggetti messi in

interazione.

Inoltre in relazione alla analisi del contesto, occorre considerare la descrizione

delle procedure e l’affidabilità delle informazioni qualitative e quantitative.

Qualità e soddisfazione

Si deve determinare la qualità percepita dall'utente, in termini di soddisfazione.

A tal proposito, si consideri che:

− la soddisfazione è contingente, soggetta al decadimento indicato da Hirschman

(1991), per il quale ogni nuovo servizio finisce con l'apparire col tempo più

misero, meno nobile, deludente; così anche per gli atti di partecipazione,

intrapresi perché ci si attende che possano procurare soddisfazione, procurano

anche delusione e insoddisfazione; la delusione non è completamente

eliminabile con un aggiustamento verso il basso delle aspettative;

− la soddisfazione può confondersi con la riconoscenza (aver ricevuto un

servizio di cui non se ne percepiva il diritto) o col timore (se interpellati dallo

stesso ente erogatore), facendo risultare una elevata percentuale di soddisfatti.

In generale non si può mai considerare la soddisfazione equivalente alla qualità

del servizio erogato; questo spiega il limite delle ricerche basate esclusivamente

sulla soddisfazione dei beneficiari (customer sadisfaction). Inoltre, occorre

considerare anche le categorie di beneficiari che non possono esprimere un parere.


1.6 Governance territoriale

La governance, finalizzata allo sviluppo, può essere migliorata attraverso il

coinvolgimento e il coordinamento, con forme innovative di partecipazione al

processo decisionale, dell’insieme degli attori in grado di contribuire al successo

dei progetti.

La governance interattiva costituisce una forma avanzata, che si basa sulla

capacità dei diversi attori di coordinare le proprie strategie d’intervento e di

condividere la conoscenza necessaria per progettare azioni di sviluppo. Sono

chiamati in causa sia attori pubblici che operano a scala locale, sovra-locale e

regionale, sia attori privati che rappresentano gli interessi sociali ed economici

della società civile, includendo anche le organizzazioni del terzo settore. Ma la

responsabilità di guidare il processo deve essere affidata ai soggetti pubblici, con

un ruolo attivo di stimolo e leadership, con la capacità di cogliere e trasmettere i

segnali di cambiamento affinché il sistema locale sia in grado di apportare i

cambiamenti necessari per gestire i mutamenti di scenario. In particolare, il

soggetto pubblico ha il compito di assicurare la manutenzione della rete

istituzionale, incentivando la costruzione della fiducia tra gli attori che partecipano

al processo, mediando tra interessi contrastanti, accompagnando la capacità di

apprendimento, garantendo pari opportunità di accesso all’informazione.

Nonostante le difficoltà di un processo decisionale in cui la molteplicità dei

partecipanti rende complessa la mediazione degli interessi e difficili le procedure

di coordinamento, le strategie partecipative a livello locale sono preferibili quando

è in gioco l’efficacia delle politiche e quindi la possibilità di soddisfare bisogni

emergenti della collettività e di mobilitare il potenziale delle risorse locali 15.

1.6.1 Governance reticolare

L’Unione Europea, nel quadro delle linee di regolazione, pone l’esigenza di

garantire l’efficacia delle politiche, affermando nel libro bianco sulla Governance

(Commissione Europea, 2001) che nell’odierno scenario socioeconomico “non è

più possibile garantire l’efficacia delle politiche dell’Unione senza un maggior

coinvolgimento di tutti nella loro elaborazione, applicazione e attuazione. Ciò

significa che il modello lineare, secondo il quale le politiche sono adottate ed

imposte dall’alto, deve essere sostituito con un circolo virtuoso, basato sul

feedback, sulle reti e su una partecipazione a tutti i livelli, dalla definizione delle

politiche fino alla loro attuazione”.

Una metodologia di governance reticolare, basata su network di coordinamento e

di cooperazione, deve plasmare l’organizzazione interattiva dei sistemi locali. In

15 Dolores Deidda, Governance e Sviluppo Locale - Formez


particolare deve essere attivato un coordinamento verticale, con riferimento ai

diversi livelli istituzionali e territoriali, e un coordinamento orizzontale, con

riferimento agli elementi di uno stesso livello, nell’ambito di uno stesso sistema o

tra diversi sistemi territoriali locali 16.

Il coordinamento verticale viene generalmente interpretato in base al principio di

sussidiarietà, che afferma che tutte le funzioni devono essere normalmente svolte

del livello più basso di governo, perché la maggiore vicinanza ai cittadini consente

di interpretarne meglio i bisogni e le preferenze. Ai livelli di governo via via più

elevati vanno attribuite le funzioni che non possono essere svolte adeguatamente

dai livelli inferiori o che comunque possono essere svolte più efficacemente al

livello superiore.

Le ambiguità di interpretazione nascono in presenza di funzioni aventi dimensioni

spaziali non chiaramente associabili ad ambiti territoriali definiti; inoltre le

funzioni non possono essere sempre considerate come unità isolate, ma sono

spesso parte di complessi intrecci multifunzionali.

A parte qualche caso in ambito locale, quali i trasporti locali o gli asili nido, molte

funzioni si riferiscono a servizi e attività aventi ambiti territoriali sovralocali e

differenziati. In secondo luogo, le funzioni connesse alle politiche di sviluppo

sono di solito parti inestricabili di interventi complessi aventi dimensioni

analitiche, progettuali e operative in ambito sovralocale, spesso anche

sovraregionale. Risulta quindi difficilmente praticabile un coordinamento verticale

basato su una netta distribuzione territoriale delle funzioni.

“Occorre smettere di pensare in termini di stratificazione gerarchica delle

competenze separate dal principio di sussidiarietà e iniziare a pensare invece ad

una configurazione reticolare in cui tutti i livelli di governance disegnano,

propongono, realizzano e monitorizzano insieme le politiche” 17.

In Italia la riforma del 2001 del titolo V della Costituzione ha modificato la

distribuzione di poteri e di competenze tra Stato centrale e istituzioni locali,

riconoscendo alle Regioni la titolarità originaria delle funzioni, che non sono più

funzioni “delegate”, ma rientrano in un primato di competenza generale, salvo

quanto esplicitamente indicato come di competenza statale.

Non è stato però risolto il problema di definizione dei rapporti tra gli altri livelli

subregionali, con il rischio che si crei un neo-centralismo regionale, a scapito degli

enti locali, il cui ruolo non può essere relegato a quello di agenzia sottoposta a

controllo regionale. Nell’ottica di uno “Stato a rete”, il rapporto tra enti va

16 Sebastiano Fadda, “Governance territoriale”, Governance e Sviluppo Locale - Formez 17 Romano Prodi, presentazione del Libro Bianco della Commissione Europea sulla Governance al

Parlamento Europeo, Strasburgo 2000


considerato in termini di policentrismo amministrativo, in cui la governance a rete

assume un carattere di coordinamento di tipo negoziale, concertato, interattivo,

attraverso strumenti innovativi da inventare e sperimentare.

I cambiamenti intervenuti nell’intero spettro del governo territoriale, spingono

verso una riconsiderazione dell’importanza nei processi di sviluppo delle

istituzioni intermedie, della mobilitazione sociale locale e della valorizzazione

delle risorse, della rete degli attori locali, del capitale sociale formale. Asimmetrie

informative, disallineamento degli obiettivi e delle preferenze, differenza nelle

mappe cognitive degli attori, rischi di appropriazione particolaristica delle risorse,

frammentazione dei poteri, obbligano ad intraprendere politiche pubbliche basate

su strategie inclusive, ossia tese a coinvolgere nelle decisioni la più ampia platea

di portatori di interesse (stakeholder)18.

1.6.2 Governance dello sviluppo locale

Per lo sviluppo locale è rilevante l’integrazione produttiva e sociale, si cui si basa

il processo unitario e interdipendente che opera come sistema territoriale.

Economia, società e territorio rappresentano tre dimensioni del processo di

sviluppo, garantendo valorizzazione del contesto e governo del processo di

trasformazione attraverso una governance dello sviluppo locale.

La governance dello sviluppo locale richiede coordinamento tra gli attori locali

dello sviluppo e anche coordinamento tra i vari livelli di governo, per garantire il

raggiungimento della coerenza dei vari interventi e per la necessità di sostegno e

accompagnamento da parte dei livelli di governo di ordine superiore.

Occorre facilitare l’adozione di un modello di apprendimento progressivo nelle

relazioni verticali tra i vari livelli dell’amministrazione pubblica e la creazione di

una reciproca fiducia, avviando un processo di negoziazione continua sulle

modalità di lavoro e di effettivo partenariato. Nuove procedure interattive di

risoluzione dei problemi, basate sulla consapevolezza e sulle capacità locali,

secondo un approccio pragmatico e partecipativo, in opposizione ad un approccio

normato e vincolato, secondo logiche gerarchiche di tipo top-down 19.

Per il successo della governance dello sviluppo locale, devono realizzarsi le

condizioni di integrazione e sviluppo di conoscenze e competenze, massa critica

degli interventi, meccanismi di intervento, quindi la capacità di affrontare e

risolvere problemi economici e sociali emergenti, attraverso progetti integrati che

facciano perno sulle risorse e sulle competenze sedimentate sul territorio e sulla

costruzione effettiva del partenariato verticale e orizzontale.

18 Domenico Cersosimo, “Lezioni dall’esperienza”, Governance e Sviluppo Locale - Formez 19 Gioacchino Garofoli, “Sviluppo locale e governance”, Governance e Sviluppo Locale - Formez


In questo contesto vengono definiti il ruolo e la mission di agenzie per lo sviluppo,

che operano come facilitatori dei processi di apprendimento, accumulazione e

diffusione delle competenze di sistema, competenze che rendono possibile la

condivisione dei linguaggi e il controllo dell’intero processo lungo il percorso

analitico, progettuale, gestionale, di monitoraggio e valutazione. La governance

territoriale e l’approccio partecipativo sono da considerare come condizioni di

base per l’affermarsi di uno sviluppo locale.

La cooperazione orizzontale deve essere organizzata innanzi tutto tra diversi

Comuni, cogliendo le opportunità di gestire in comune i servizi pubblici e altre

iniziative, per raggiungere una sufficiente massa critica per una migliore efficienza

e integrando le competenze tecniche e progettuali.

Ma la governance dello sviluppo locale implica più poteri e competenze del

government locale, in quanto include le conoscenze, le competenze e il potere di

controllare il processo di trasformazione del sistema socio-economico locale,

includendo quindi le istituzioni intermedie, il sistema delle imprese e le

associazioni portatrici di interessi, in una prospettiva di pieno coinvolgimento

degli stakeholder dell’economia e della società locale.

I soggetti istituzionali locali sono chiamati ad un nuovo ruolo proattivo, ad un

protagonismo progettuale e a prassi di governo radicalmente differenti rispetto al

passato, con la sperimentazione di nuove forme di regolazione dei processi di

sviluppo a scala locale.

1.7 Accountability

1.7.1 Accountability, responsabilità, democrazia rappresentativa

Il termine inglese «accountability» indica «responsabilità». L’«accountable» è il

responsabile, colui che dirige un progetto, un programma o una misura

d’intervento. E dunque, tale «accountable» può essere un governo, un ministero,

un ente locale, che è tenuto a dichiarare in che modo viene eseguito l’incarico,

come viene impiegato il denaro, in quale misura sono stati raggiunti gli obiettivi e

quali aspettative sono state soddisfatte. Accountability presuppone trasparenza,

garanzie, assunzione di responsabilità e rendiconto sulle attività svolte, nonché

l’impegno a dichiararsi. 20

Per accountability si intende il dovere che hanno le organizzazioni che utilizzano

risorse collettive di rendere conto della propria performance ai soggetti esterni, nel

cui nome ed interessi sono chiamate ad agire.

20 da "Un solo mondo", N. 3/00


Se si considera il rapporto tra la figura del cittadino e l’amministrazione pubblica

di enti locali, siamo di fronte ad una prospettiva di cambiamento dell’azione

amministrativa.

La data di nascita ufficiale di questa cultura è stata la legge 142 del 1990, la

cosiddetta legge sulla trasparenza, che all’articolo 7 demandava “a norme

regolamentari l’emanazione di disposizioni atte ad assicurare il diritto dei

cittadini ad accedere alle informazioni in possesso delle amministrazioni locali”.

Seguirono altre riforme, quali l’elezione diretta dei sindaci, le riforme

sull’autonomia finanziaria degli enti locali, la distinzione tra indirizzo politico e

gestione amministrativa. In tale quadro normativo in evoluzione si inserisce il

principio dell’accountability, in un processo di governance che è un momento

simbolico di un nuovo modello di amministrazione pubblica territoriale e di un

nuovo rapporto con i cittadini.

Il cambiamento della pubblica amministrazione, con il passaggio ad approcci di

governance, implica l’arricchimento del processo decisionale mediante la

cooperazione, l’integrazione tra più amministrazioni e la partecipazione dei

soggetti destinatari delle politiche alle decisioni collettive.

Emerge un sistema complesso ed articolato di competenze formali ed “informali”

che prevede la presenza di una pluralità di livelli di governo e di soggetti portatori

di interessi coinvolti nella determinazione, nello sviluppo e nell’implementazione

delle politiche. In questo mutato scenario, i poteri pubblici sono chiamati a

guadagnare una “sostanziale legittimazione”, che dipende dalle capacità di fissare

obiettivi condivisi e di assicurarne l’implementazione amministrativa, cioè

dall’efficacia e dall’efficienza delle azioni. I principali ispiratori delle riforme

amministrative in atto sono il principio di responsabilità e quello di

accountability, che si sviluppano di pari passo con il livello di autonomia

derivante dai processi di decentramento istituzionale e organizzativo.

La rendicontazione sottesa all’accountability riguarda il rispetto di doveri e

impegni di vario genere, definiti all’interno del particolare rapporto che lega il

delegante e il delegato. Infatti l’accountability attiene al principio della

democrazia rappresentativa, investendo il rapporto fiduciario di rappresentanza e

di delega che lega cittadini/elettori ai politici/eletti.

L’evoluzione delle relazioni tra enti pubblici e cittadini e l’emergere del tema

della partecipazione, sotto l’influenza degli schemi del management del mondo

delle imprese, è stato in parte assimilato al rapporto tra azienda e cliente. In tal

modo l’enfasi era posta sugli aspetti dell’efficienza nella produzione dei servizi

pubblici e sulla qualità percepita dai cittadini visti come clienti. Questo approccio

funzionale aveva trascurato che i cittadini non sono semplici clienti, ma sono

portatori di interessi non facilmente schematizzabili. Inoltre, in coincidenza con la


crisi del sistema tradizionale di rappresentanza politica, si è fatta sempre più

pressante la domanda di una partecipazione diretta dei cittadini e delle loro

associazioni al momento della formazione delle scelte collettive e al momento

della valutazione degli esiti delle politiche pubbliche.

A livello di enti locali, la vicinanza tra cittadini e rappresentanti eletti rende

l’accountability un elemento tangibile.

Nuove e più dirette forme di accountability stanno sostituendo la tradizionale

catena di rendicontazione che nei sistemi democratici lega l’amministrazione al

vertice politico (sindaco), questo alle assemblee elettive (consiglio comunale) ed

infine queste ai cittadini.

1.7.2 Governance e Accountability

I concetti di governance e accountability sono fortemente e reciprocamente

interconnessi.

Tra le istituzioni internazionali impegnate nello studio della governance vi è

l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) e in

particolare il Comitato Public Management (PUMA). Nei suoi lavori il PUMA ha

evidenziato chiaramente il collegamento tra governance e accountability,

qualificando l’accountability come una delle condizioni necessarie per una buona

governance, che si basa appunti sui seguenti pilastri:

1. accountability, capacità delle pubbliche amministrazioni di verificare,

attraverso meccanismi di rendicontazione e di feedback, la coerenza delle

sue azioni e decisioni con obiettivi predefiniti e condivisi;

2. trasparenza delle azioni, delle decisioni e dei processi di definizione delle

politiche dell’amministrazione pubblica, aperti all’esame dei cittadini e della

società civile;


3. efficienza ed efficacia dei servizi e delle politiche, realizzate dalle p.a. al

miglior costo, assicurando risultati che siano coerenti con le indicazioni dei

decisori politici;

4. responsiveness, capacità e flessibilità dell’amministrazione pubblica di far

fronte ai cambiamenti sociali, tenendo in considerazione le aspettative della

società civile nell’identificare l’interesse generale e i bisogni dei cittadini;

5. capacità di anticipare i problemi e gli eventi futuri, demografici, economici,

ambientali;

6. stato di diritto, ossia leggi e regolamentazioni trasparenti e giuste.

Un ulteriore contributo alla qualificazione dell’accountability come condizione

della governance è fornito dall’Unione Europea, che nel Libro Bianco sulla

Governance Europea propone una maggiore apertura nel processo di elaborazione

delle politiche, così da garantire una partecipazione più ampia dei cittadini e delle

organizzazioni nella definizione di tali politiche, seguendo i principi:

1. apertura, impegno a spiegare meglio, con un linguaggio accessibile e

comprensibile al grande pubblico, decisioni e azioni, al fine di accrescere la

fiducia dei cittadini verso le istituzioni;

2. partecipazione, da cui dipende la pertinenza e l’efficacia delle politiche, che

va assicurata per tutto il percorso, dalla prima elaborazione fino

all’esecuzione;

3. Accountability, che obbliga ogni istituzione a spiegare il proprio ruolo e

responsabilità nei processi legislativi ed esecutivi;

4. efficacia delle politiche, che producano i risultati previsti dagli obiettivi e

dalla valutazione del loro impatto;

5. coerenza e facile comprensione delle politiche e degli interventi, grazie ad

una leadership politica e ad una decisa assunzione di responsabilità da parte

delle istituzioni.

1.7.3 Strumenti di Accountability

L’esigenza di disporre di buoni strumenti di accountability è generalmente

avvertita nelle società contemporanee. In Italia è dopo la riforma del 1993, che ha

introdotto l’elezione diretta dei sindaci sulla base di una piattaforma

programmatica, comincia a farsi sentire l’esigenza per le amministrazioni locali di

trovare nuovi strumenti per rendicontare l’attività svolta, che siano più trasparenti

e partecipati e che non si esauriscano nella sola rendicontazione finanziaria ma che

diano vita a processi strutturati di comunicazione con i cittadini e valutazione delle

attività svolte.


A questa esigenza, che rappresenta un’accountability “verso il basso” in quanto

rende conto alla collettività che da’ mandato al corpo politico, alcune

amministrazioni danno risposta con strumenti di rendicontazione sociale quali il

bilancio di mandato e il bilancio sociale.

Il bilancio di mandato consente alle assemblee elettive e ai cittadini di sapere

come è stato onorato l’impegno assunto dagli organi di governo a realizzare

specifici obiettivi programmatici, ovvero quali risultati effettivi sono stati

conseguiti.

Finalità simili sono nel bilancio sociale, nel quale vi è una maggiore enfasi

sull’eticità, sulla socialità e sulla sostenibilità ambientale delle azioni intraprese.

Ma in ambito pubblico sussistono anche rapporti di accountability “verso l’alto”,

tra politici e dirigenti di una amministrazione, che sono rilevanti dopo la riforma

che ha introdotto una netta distinzione dei ruoli, assegnando ai primi compiti di

indirizzo politico e ai secondi compiti di efficiente sviluppo gestionale degli

indirizzi programmatici. In tale contesto, la dirigenza deve rendere conto alla

giunta delle performance e dei risultati conseguiti nella gestione e della coerenza

delle scelte effettuate rispetto agli indirizzi ricevuti.

1.7.4 Bilancio sociale

Il Bilancio Sociale è uno degli strumenti fondamentali per comunicare la

responsabilità sociale di una impresa o di una amministrazione pubblica.

L’idea di bilancio sociale è di derivazione aziendale (settore profit e no profit) e le

applicazioni in ambito pubblico sono agli esordi. Il bilancio sociale intende

illustrare non solo come sono state spese le risorse pubbliche, ma anche di

individuarne i beneficiari diretti ed indiretti, descriverne le ricadute per la

comunità, in termini di attivazione complessiva di risorse e di creazione di valore

aggiunto. Il bilancio sociale è anche strumento per comunicare e spiegare i risultati

finanziari e le risorse economiche, analizzati secondo logiche nuove, considerando

l’azione complessiva dell’ente e la sua rete di attività e relazioni.

Il bilancio sociale risponde a più funzioni:

- è strumento di relazione tra le pubbliche amministrazioni e il cittadino, in

quanto risponde ad obiettivi di trasparenza amministrativa, di partecipazione

e costituisce terreno di confronto con la società civile;

- è strumento di legittimazione, in quanto rende permeabile al giudizio dei

cittadini l’attività politico-amministrativa dell’ente;

- è strumento di analisi che consente l’ottimizzazione delle linee guida di

mandato.


Il bilancio sociale è uno degli strumenti utilizzati nell’ambito del processo di

rendicontazione sociale, con cui si intende una modalità che può essere perseguita

da una organizzazione per rendersi “accountable”, cioè essere responsabile verso il

sistema sociale di riferimento.

La rendicontazione che tradizionalmente viene fatta dalle amministrazioni

pubbliche è di tipo contabile: sono tutte tenute a presentare un Bilancio preventivo

e consuntivo. Cosa diversa è mettere in pratica la rendicontazione sociale, che

significa misurare e comunicare trasparentemente gli effetti “sociali” delle proprie

azioni.

In allegato si veda la direttiva del ministro della funzione pubblica, sulla

rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche, in cui si evidenziano gli

obiettivi, il significato, i contenuti e le fasi del processo di rendicontazione sociale.

Rendicontazione contabile Rendicontazione sociale

Valenza

A chi è rivolta

Quali

informazioni

fornisce

È un obbligo di legge

Agli organi di controllo degli organismi vigilanti

La destinazione delle risorse economiche, la collocazione

nei diversi capitoli di bilancio, la modalità di

utilizzazione

I risultati raggiunti con l’impiego delle risorse

economiche a disposizione, ovvero la ricaduta sociale determinata con la propria

azione

Agli Stakeholder: soggetti che influenzano e sono influenzati

dall’attività dell’Ente

È un’opzione etica


1.8 Partecipazione e potere dei cittadini

In un saggio pubblicato nel luglio 1969 sulla rivista america AIP Journal, Sherry

R. Arnstein elabora una sorta di scaletta dei livelli di partecipazione, che si

producono come conseguenza di alcuni approcci pianificatori, di elaborazione e

implementazione delle decisioni, alcuni dei quali sono stati adottati a livello

sperimentale all’interno di programmi di politiche federali di tipo sociale, quali i

programmi di rigenerazione urbana, di lotta alla povertà.

Costruita questa scaletta tipologica, avanza una serie di critiche che mostrano

sostanzialmente i limiti delle strategie partecipative, nate con il fine di produrre

una effettiva ridistribuzione dei poteri e di mettere i gruppi più svantaggiati nelle

condizioni di accedere alle risorse disponibili e ai vantaggi dello sviluppo .

Lo scritto si colloca nel periodo dell’amministrazione di L.B. Johnson (1963-68),

e del temuto fallimento della strategia riformista che andò sotto il nome di “guerra

alla povertà”, che aveva fatto ricorso agli strumenti e tecniche dell’advocacy

planning . La povertà, che agli inizi degli anni ‘60 era stata considerata come un

problema marginale al sistema poiché riguardava in particolare alcune minoranze

etniche incapaci per loro limiti individuali di prendere parte dello sviluppo del

Paese, fu poi scoperta invece come condizione periferica del sistema, prodotta

all’interno di esso, conseguenza delle stesse condizioni di crescita e di progresso.

In quegli anni prevale da parte degli studiosi e analisti americani la tesi secondo

cui il sistema è capace di innovare significativamente le proprie istituzioni agendo

dall’interno, utilizzando i materiali esistenti, predisponendo dunque secondo

strategie riformiste le soluzioni per superare le fasi di crisi. A questo si aggiunge la

convinzione che l’intellettuale, il tecnico e il professionista possono con il loro

intervento di “disegno” di progetti di riforma indurre realmente il necessario

cambiamento sociale.

Ai tecnici si chiede di fare partecipare e riconnettere al sistema gli individui che

vivono in condizione di povertà, proponendo gli strumenti che possono essere

efficaci a questo scopo. Quindi negli stati Uniti la questione della partecipazione

inizialmente è vista nei termini della partecipazione dei poveri al sistema.

L’advocacyplanning propone il povero come “destinatario privilegiato”,

protagonista del processo di pianificazione, con il tecnico che passa al ruolo di

accompagnatore e facilitatore del processo di piano.

Un limite della tipologia elaborata , avverte Arnstein, è quello di considerare come

blocchi omogenei sia coloro che detengono il potere di decidere e sia i poveri

esclusi dalle decisioni; tuttavia, pur riconoscendo che queste due realtà sono molto

più eterogenee e sfaccettate di quanto l’astrazione del modello esprima, c’è da

tenere conto del fatto che quelli che non hanno parte ai processi decisionali e non

possono esercitare alcuna influenza su di essi, percepiscono veramente i “potenti”

come un “sistema monolitico”; la stessa cosa si ha da parte dei potenti, che vedono

la massa dei poveri come un mare indistinto, non essendo capaci di cogliere le


differenze delle diverse situazioni. E queste percezioni giocano un ruolo non

indifferente nel mantenere immutata la struttura delle relazioni esistenti. Invece, la

partecipazione non può avere come esito il mantenere lo status quo, perché in tal

caso sarebbe un processo vuoto e frustrante per i gruppi più deboli.

La semplificazione proposta è costituita da una scaletta con l’indicazione di otto

livelli-scalini, in un contesto di “power and powerlessness”. I livelli sono

presentati raccolti in tre insiemi, in base alla qualità della partecipazione:

� il primo viene indicato come “Non participation”, che include processi di

manipolazione (Manipulation), attività di sostegno(Therapy);

� nell’insieme intermedio si collocano i livelli di concessione (Degrees of

tokenism) che sono informazione (Informing), consultazione (Consultation),

strategie per placare (Placation);

� il terzo insieme raccoglie i livelli che possono essere considerati come forme

effettive di potere dei cittadini (degrees of citizen power) e sono l’associazione

come partnership (Partnership), i poteri di rappresentanza (Delegated power),

la guida da parte dei cittadini (Citizen control).

Arnstein spiega il principio della “manipolazione” come forma illusoria di

partecipazione dei cittadini al processo politico, che serve in realtà per rafforzare

le relazioni di potere esistenti, a vantaggio delle elites.


I gruppi di “terapia”, di sostegno, sono per persone che si trovano in condizioni

difficili, gestiti praticamente da personale esperto in disturbi della mente , spesso

mascherati come partecipazione dei cittadini. In genere intervengono nelle

politiche sociali dirette a individui svantaggiati, secondo un assurdo approccio che

vede una necessaria connessione tra disagio, povertà e “patologie” di cui questi

individui sarebbero sofferenti.

L’ “informazione” sarebbe il primo passo importante per rendere i cittadini

consapevoli dei loro diritti, responsabilità e possibilità di scelta: purtroppo però il

più delle volte viene vista in modo monodirezionale, cioè come flusso che va dalle

varie istituzioni pubbliche ai cittadini, senza alcun feedback. La gente deve

limitarsi ad ascoltare quelli che sarebbero i programmi decisi “for their benefit”,

senza alcuna possibilità di interagire e di proporre delle modifiche. I mezzi vanno

dalle pubblicizzazioni e comunicazioni, agli incontri pubblici dove viene fornita

un’informazione superficiale e con abilità vengono scoraggiate le domande.

La “consultazione”, assieme all’informazione, potrebbe avere un senso di

partecipazione se fosse poi seguita da altre forme che garantiscano che le idee

espresse dai cittadini vengano tenute realmente in considerazione al momento di

prendere le decisioni. I metodi più frequentemente utilizzati per la consultazione

sono “attitude surveys, neighborhood meetings, and public hearings”, e spesso

sono solo un rito “pro-forma” o di facciata, che serve ai decisori per dimostrare

che il processo ha tenuto in considerazione i cittadini, coinvolgendoli. Arnstein

riporta quale è stato l’uso di queste tecniche in alcuni programmi di

coinvolgimento dei residenti in quartieri-ghetto, in cui si è arrivati a pagare, per il

tempo di impegno, la gente che si prestava a questionari, interviste e a prendere

parte ad incontri organizzati dai pianificatori.

Per quanto riguarda le strategie di “placation”, è a questo livello che comincia ad

essere presente una effettiva partecipazione dei cittadini, anche se perdurano

aspetti di concessione. Si tratta ad esempio dell’inserimento in corpi pubblici

come il board per l’educazione, la commissione di polizia locale, l’autority che si

occupa delle politiche per la casa, di rappresentanze di cittadini presi dalle

comunità etniche e razziali minoritarie, dai quartieri poveri, che abbiano una certa

influenza sulla gente delle loro comunità di appartenenza. Si arriva anche alla

formazione di gruppi misti, composti da persone in rappresentanza delle varie

parti sociali. Tuttavia per questi cittadini in molti casi non è possibile esercitare

una reale influenza sulle decisioni, essendo di solito in minoranza numerica.

Comunque si tratta di una forma di coinvolgimento che non si svolge con

continuità nelle fasi di implementazione dei programmi, in cui maggiormente si

definiscono le relazioni tra i soggetti partecipanti.

La “partnership” invece è il primo livello che incontriamo che, a detta di

Arnstein, è basilare forma di partecipazione: in essa infatti il potere è redistribuito,

attraverso processi di negoziazione, tra cittadini e powerholders. Questi accettano


di condividere le responsabilità del processo di pianificazione e di decisione,

formando dei board in comune e apposite commissioni, regolati da vari

meccanismi per risolvere le eventuali difficoltà. Perché una partnership lavori

bene, è necessario che ci sia a livello della comunità locale un’organizzazione

forte, con proprie risorse finanziarie per pagare eventuali consulenze tecniche.

Solo così l’organizzazione può essere nelle condizioni di negoziare con i più

potenti. Un altro aspetto da considerare è che si ha maggior successo in quelle

iniziative in cui il potere che viene negoziato non dipende da un atto di

concessione da parte del governo locale, ma viene letteralmente conquistato, come

diritto della cittadinanza.

La “delegazione di poteri” si ha quando la negoziazione tra cittadini e decisori

pubblici conferisce un’autorità determinante ai cittadini relativamente ad un

particolare piano o programma. Allora i cittadini risultano anche numericamente

in maggioranza nelle commissioni e nei vari corpi che si formano in rapporto ad

alcuni programmi; così ottengono la garanzia che le istituzioni si assumano precise

responsabilità sulle successive fasi del processo. In alcuni casi i rappresentanti dei

cittadini hanno avuto anche un potere di veto su alcune questioni.

Al livello più alto troviamo il “controllo dei cittadini”, in cui i partecipanti o

residenti assumono un potere effettivo di governo e di controllo in un’istituzione,

potendone quindi elaborare i programmi. Tuttavia, ciò non si rende mai possibile

nella pratica senza il benestare delle istituzioni di governo locale. C’è in fin dei

conti un problema di legittimazione da risolvere. In genere, comunque, questa

formula viene sperimentata su progetti limitati, nello spazio e nel tempo. Ma,

osserva Arnstein, non è facile dire se effettivamente il controllo di un processo

decisionale sia nelle mani dei cittadini. Le forze politiche e sociali esistenti

riescono sempre, in qualche modo, a influire sulle scelte ed a produrre determinati

effetti. Non è nemmeno scontato che si ottengano delle politiche migliori per la

soluzione dei problemi sociali, soprattutto per quanto concerne il sistema dei

servizi e gli aspetti di equità.

Concludendo, in Arstein la questione della partecipazione è posta in termini di

valore-qualità delle forme e processi di partecipazione, più che di quantità di

partecipazione, per cui coerentemente le analisi conseguenti non possono

prescindere dalla valutazione degli aspetti qualitativi.

Questo va visto relativamente anche ad un tipo di concezione della democrazia in

cui la partecipazione si riferisce alla formulazione ed implementazione delle

decisioni, non limitatamente a forme di natura informativa e consultiva. Nel

sistema delle istituzioni del federalismo americano, la partecipazione infatti è vista

come un valore, un singolare patto dello stare insieme delle parti, che va

continuamente reistituzionalizzato, anche in un processo di rinegoziazione del

senso stesso del contratto, alla luce degli inevitabili cambiamenti che vengono a

caratterizzare il sistema nel tempo.


1.9 Agenda 21 Locale

Il concetto che sta’ alla base dell’Agenda 21 Locale è quello elaborato e promosso

dall'International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) nel 1991,

come piattaforma di riferimento a livello internazionale per le autorità locali al

fine di realizzare uno sviluppo sostenibile.

Agenda 21 è un documento di intenti ed obiettivi programmatici su ambiente,

economia e società, sottoscritto da oltre 170 paesi di tutto il mondo durante la

Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (UNCED) svoltasi a Rio

de Janeiro nel giugno 1992. Il documento è formato da 40 capitoli e suddiviso in 4

sezioni: dimensioni economiche e sociali, conservazione e gestione delle risorse

per lo sviluppo, rafforzamento del ruolo delle forze sociali e strumenti di

attuazione.

In particolare, il capitolo 28 “Iniziative delle amministrazioni locali di supporto

all'Agenda 21” riconosce un ruolo decisivo alle comunità locali nell'attuare le

politiche di sviluppo sostenibile, tenuto conto che oltre il 45% della popolazione

mondiale vive in contesti urbani, percentuale destinata a crescere fino al 63% nel

2030; si legge:

“ogni amministrazione locale dovrebbe dialogare con i cittadini, le organizzazioni

locali e le imprese private e adottare una propria Agenda 21 locale. Attraverso la

consultazione e la costruzione del consenso, le amministrazioni locali dovrebbero

apprendere e acquisire dalla comunità locale e dal settore industriale, le

informazioni necessarie per formulare le migliori strategie”.

“Agenda 21 Locale è un processo multi-settoriale e partecipativo per realizzare

gli obiettivi dell'Agenda 21 a livello locale, attraverso la definizione e attuazione

di un Piano strategico di lungo termine che affronta le problematiche prioritarie

di sviluppo sostenibile a livello locale”.

Inoltre, nel capitolo 28 si stabilisce che “entro il 1996, la maggior parte delle

autorità locali in ogni paese dovrà aver intrapreso un processo consultivo con la

popolazione e raggiunto il consenso su una Agenda 21 Locale per la propria

città”.

L’attivazione di processi partecipativi è uno dei punti fondamentali in A21L:

“Uno dei prerequisiti fondamentali per raggiungere lo sviluppo sostenibile è la

più ampia partecipazione nei processi decisionali”. (Agenda 21, Cap. 23)

Il Vertice Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile (WSSD), tenutosi a Johannesburg

dal 26 agosto al 4 settembre 2002, ha rappresentato un'importante occasione per

rilanciare l'impegno degli Enti locali.


Nei documenti finali del Summit, il governo locale ha ottenuto il riconoscimento

della comunità internazionale per il suo ruolo di attore chiave nell'attuazione

dell'Agenda 21.

Dopo Rio, affinché l'Europa risponda positivamente alla sfida dello sviluppo

sostenibile, viene organizzata nel 1994 la Conferenza di Aalborg nel cui ambito

nasce la Campagna Europea città sostenibili.

La Conferenza di Lisbona del 1996 e quella di Hannover del 2000 rappresentano

un momento di confronto importante per i paesi che hanno raccolto questa sfida.

Oggi in Italia sono numerose le amministrazioni che, firmando la Carta di Aalborg

e aderendo alla Campagna europea città sostenibili, stanno promuovendo processi

di Agenda 21 locale sul proprio territorio.

L'A21L rappresenta dunque uno dei percorsi più rilevanti per lo sviluppo

sostenibile a livello locale. I fondamenti e principi sottostanti ad un processo di

A21L sono la pianificazione e la gestione sostenibile delle risorse ambientali, la

prevenzione e precauzione nella gestione ambientale, il coinvolgimento e la

partecipazione della comunità locale, la trasparenza, la responsabilità condivisa, la

sussidiarietà, la costruzione del consenso, la giustizia sociale, l'equità e la crescita

culturale della comunità.

Un impulso decisivo in questa direzione viene dalla nascita del Coordinamento

nazionale Agende 21 Locali nel 1999 a Ferrara, recentemente trasformato in

associazione, che riveste un ruolo di primo piano nel diffondere, valorizzare e

monitorare le esperienze di Agenda 21 locale in corso e nel favorire la partnership

e lo scambio di informazioni tra gli enti locali.

1.9.1 Cos'è l'Agenda 21 Locale

In sintesi l'Agenda 21 Locale è:

• Un prodotto per lo sviluppo sostenibile

Il Piano di Azione è infatti il prodotto-risultato finale di un processo di

Agenda 21 Locale. È il documento che contiene gli obiettivi, le azioni, le

responsabilità, i risultati da raggiungere, i tempi, gli indicatori di verifica

per realizzare modelli di sviluppo sostenibili in vari ambiti tematici in

coerenza con gli obiettivi generali del Programma Agenda 21 delle

Nazioni Unite sancito alla Conferenza di Rio de Janeiro nel 1992.

• Un processo per lo sviluppo sostenibile

Si tratta di un processo dinamico che prevede parallelamente diverse fasi di

lavoro specifiche e la partecipazione nelle diverse fasi di numerosi

portatori di interesse, che devono giungere alla definizione di un Piano di

azione di Agenda 21 Locale in modo condiviso.


• Uno strumento operativo per le politiche di sviluppo sostenibile

È un nuovo strumento volontario di governance, a disposizione degli Enti

Pubblici di diverso livello e degli altri attori sociali, per definire e

realizzare in modo co-responsabile politiche e programmi intersettoriali

per lo sviluppo sostenibile.

1.9.2 Le caratteristiche dell'Agenda 21 Locale

Le caratteristiche di un processo di A21L sono simili a quelle di altri strumenti per

la progettazione sul territorio in riferimento a temi definiti. Tuttavia, l'A21L ha

aspetti particolari derivanti dalla necessità di integrare i concetti relativi allo

sviluppo sostenibile.

Un processo di A21L dovrebbe prevedere la realizzazione di alcuni presupposti:

• la partecipazione, ossia il coinvolgimento attivo e rappresentativo di tutti i

portatori di interesse di una comunità locale;

• un approccio interdisciplinare, ossia che utilizzi diverse discipline, saperi e

linguaggi nell'analisi e nella progettazione delle azioni da realizzare;

• un approccio integrato, focalizzando l'ambito di analisi e di progettazione

sull'interazione tra problematiche ambientali, sociali, economiche e

istituzionali e sull'utilizzo di diversi strumenti tecnici e non, volontari e

normativi, formali e informali;

• la responsabilità di ogni attore nella realizzazione di singole azioni che siano

parte di obiettivi più complessivi e come fattore di attivazione di partenariato

tra diversi attori;

• la continuità, come fattore di crescita qualitativa, di sviluppo di capacità

relazionali, tecniche, progettuali e quantitativa, in termini di risultati raggiunti

dal punto di vista della sostenibilità sociale, economica, ambientale.

È evidente che la presenza combinata di queste condizioni può essere resa difficile

dalla complessità del contesto, ma è altrettanto chiaro che l'insieme di queste

caratteristiche costituiscono comunque un buon grado di innovazione e di

completezza dell'A21L come strumento di governance per la sostenibilità.

1.9.3 Il processo di Agenda 21 Locale

L'organizzazione e gestione di un processo di A21L si inquadra in una procedura

di gestione progettuale improntato alla logica del miglioramento continuo,

utilizzato sia in campo sociale che imprenditoriale.

In generale si tratta di definire degli obiettivi e dei target, le modalità con cui

raggiungerli, la loro attuazione, la loro verifica e la verifica di quanto

programmato e raggiunto, al fine di migliorare sia le prestazioni che il processo

stesso, consentendo quindi di migliorare continuamente l'efficacia e l'efficienza

del progetto.


Nel caso di un progetto di A21L, non vi sono procedure univoche e precise per

realizzare le singole fasi. Proprio perché si tratta di uno strumento gestionale di

partecipazione volontario, vi è una certa flessibilità d'azione.

Tuttavia la flessibilità deve accompagnarsi con la consistenza metodologica e

l'integrazione di alcune caratteristiche ormai ampiamente condivise a livello

internazionale.

1.9.4 Un Processo formalizzato

Il processo di A21L nasce con un impegno ufficiale dell'amministrazione locale

(delibera di Giunta e/o Consiglio comunale/provinciale/regionale) che si impegna

a realizzare un Piano di Azione di A21L mediante un processo di coinvolgimento

di tutti gli attori locali e con le risorse finanziarie e umane appropriate.

Principi e visione di sostenibilità condivisi

Segue una prima individuazione e coinvolgimento degli attori locali (stakeholders)

che rappresentano la comunità locale nella sua totalità, per definire i principi

generali di una visione condivisa di sviluppo sostenibile di lungo termine, dal

punto di vista ambientale, sociale ed economico, tradotta in un documento di

intenti.

Forum e Gruppi di lavoro tematici

Il coinvolgimento della comunità locale e dei diversi portatori di interesse avviene

principalmente tramite la costituzione di un apposito Forum, che è luogo di

confronto e strumento ufficiale di partecipazione del processo, in cui vengono

definite le regole di lavoro, si ha la validazione del Piano d'Azione e si monitorano

le azioni in corso.

Per affrontare in modo efficace e appropriato singoli temi di discussione, Il Forum

svolge le sue attività attraverso diversi gruppi di lavoro tematici, cui partecipano i

rappresentanti dei vari settori della comunità locale, insieme al personale

dell'amministrazione.

Nei Forum potrà essere presente un esperto in gestione delle dinamiche di gruppo,

che con il ruolo di facilitatore si occuperà della gestione del processo e di guidare

le discussioni.

Analisi intersettoriale dei problemi ambientali, sociali ed economici

Prima di definire in modo appropriato e quanto più oggettivo possibile i progetti e

le azioni di miglioramento per lo sviluppo sostenibile locale, è necessaria una

analisi delle principali problematiche esistenti. Questa fase viene solitamente

indicata con diversi termini (ricognizione, audit) e consiste nella raccolta di dati

oggettivi, aggiornati, completi e verificabili, ricavati ad esempio da rapporti sullo

stato dell'ambiente, della situazione sociale ed economica oppure da interviste e

visite guidate, ma anche sulla base delle percezioni e delle conoscenze dei singoli

partecipanti.


Raccolti i dati, si effettuano le analisi necessarie alla comprensione dello stato di

fatto, al fine di evidenziare le principali criticità, i punti forti, gli effetti e le cause,

che dovranno essere considerati nel Piano di azione.

Le attività compiute dai gruppi di lavoro costituiscono un bilancio aggiornato sugli

aspetti quantitativi, qualitativi e gestionali, relativi allo stato dell'ambiente, degli

aspetti sociali ed economici. I risultati dell'analisi vengono sottoposti alla

valutazione generale degli altri gruppi di lavoro e del Forum, alla cittadinanza

interessata e al Consiglio.

Piano di Azione

Il lavoro di analisi rappresenta una base per la definizione di obiettivi di

miglioramento nei vari settori e su vari temi ambientali, sociali o economici. A

questi, vanno collegate specifiche azioni di attuazione.

Il Piano di Azione raccoglie quindi gli obiettivi generali e specifici, le azioni da

realizzare, gli indicatori di prestazione e di verifica. Devono inoltre essere

individuate la fattibilità tecnica, le priorità di intervento, le risorse disponibili, i

tempi di realizzazione, ricorrendo se necessario anche a consulenze tecniche di

esperti interni all'amministrazione o esterni.

In base alle priorità di intervento, devono essere individuati i target (o obiettivi

specifici e misurabili) dell'azione prevista. Eventuali opzioni di attuazione devono

essere valutate in termini di impatto ambientale, sociale e di costi/efficacia.

Segue la fase di predisposizione dei programmi d'azione tematici per ogni target.

Questo passaggio prevede la definizione delle fonti informative, degli interventi,

degli strumenti normativi, economici e di comunicazione per la loro realizzazione.

Questa fase prevede anche un'analisi della compatibilità tra i programmi e la loro

coerenza rispetto ai principi generali di visione di lungo termine.

Successivamente viene elaborata una bozza di Piano di Azione Ambientale che

contiene tutti gli elementi descritti precedentemente e che viene sottoposta alla

discussione del Forum, alla Giunta, al Consiglio e alla cittadinanza attraverso

appositi incontri, dibattiti e documentazione. Alla luce delle osservazioni e dei

suggerimenti pervenuti, sono introdotte le integrazioni e le modifiche necessarie,

arrivando quindi a costituire il Piano d'Azione finale, che viene adottato

ufficialmente dal Consiglio.

Attuazione

La fase di attuazione del Piano inizia con la designazione dei funzionari

responsabili della realizzazione dei programmi, a cui il Consiglio dovrebbe

assegnare le risorse finanziarie necessarie, eventualmente in partnership con altri

attori sociali ed economici.

Monitoraggio e verifica

In parallelo al processo indicato, devono essere svolte attività di monitoraggio

periodico per verificare il grado di realizzazione dei programmi rispetto ai target


definiti; in caso di evidenti scostamenti occorre intervenire con opportuni

aggiustamenti.

Infine vi è la fase di valutazione e revisione, gestita dal Forum,

dall'Amministrazione e dalla cittadinanza. La valutazione è basata su indicatori

qualitativi e quantitativi ed è finalizzata a determinare l'efficacia complessiva dei

programmi realizzati, valutandone i risultati e le cause di eventuali insuccessi.

Alla luce delle valutazioni, si passa alla revisione dell'intero processo,

aggiornando il Piano di azione definendo nuovamente obiettivi, target e azioni,

modificando i processi definiti precedentemente in un'ottica di miglioramento

continuo.

Il processo indicato è una rielaborazione del percorso di base consigliato

dall'ICLEI, che molte autorità locali in Europa hanno adattato al contesto e alle

condizioni locali.

Pur non essendo l’unico possibile, rappresenta un percorso consolidato e

riconosciuto a livello internazionale, che permette un possibile confronto sullo

stato di attuazione dei processi di A21L rispetto alle varie fasi e nei contesti dei

diversi paesi.

1.9.5 Le condizioni necessarie per il successo dell' Agenda 21 Locale

Affinché possano esserci buone possibilità di successo sia sotto l'aspetto del

processo (ampia e rappresentativa partecipazione e condivisione del Piano

d'Azione) sia sotto l'aspetto dei risultati (realizzazione degli obiettivi e delle azioni

del Piano di Azione A21L) è necessaria la combinazione di diversi fattori, tecnici,

organizzativi, di comunicazione, di motivazione, di risorse umane ed economiche:

1. Amministratori - livello politico

Fondamentale è l'impegno dell'ente pubblico, che promuove il progetto di

A21L come una delle priorità del programma di legislatura, consapevole

dei pro e dei contro dei progetti partecipati in generale; deve operare con

coerenza nel garantire ricadute operative e nel recepire con continuità le

indicazioni degli attori coinvolti nei processi decisionali.

2. Dirigenti e funzionari pubblici - livello tecnico

in questo livello si deve avere la capacità di supporto tecnico, la

motivazione al cambiamento, la disponibilità al lavoro intersettoriale e

partecipato, alla flessibilità, oltre alla capacità di recepire indicazioni non

tecniche e metodologie di lavoro nuove.


3. Facilitatori - livello organizzativo

Strategico è il ruolo dei facilitatori dei gruppi di lavoro tematici che

devono avere appropriate competenze relazionali, organizzative e

gestionali nel sapere motivare i partecipanti, sintetizzare e negoziare i

diversi punti di vista e valorizzare le conoscenze e le capacità (building

capacity) di ognuno.

4. Attori (stakeholders) - livello partecipativo

Il loro ruolo è decisivo, considerato come lo strumento di A21L si basi

sulla partecipazione. Deve emergere la massima rappresentatività dei

diversi settori della comunità locale, la loro comprensione del processo,

delle “regole del gioco”, dei limiti e delle opportunità dell'A21L, la

motivazione al cambiamento, la reciproca legittimazione tra gli attori, la

disponibilità ad assumersi responsabilità dirette e a negoziare posizioni

diverse.

5. Tempo

È un fattore determinante per l’efficacia e l’efficienza dei risultati di un

processo come quello di A21L, avente particolari caratteristiche di

complessità e articolazione. Da un lato il processo richiede il tempo

necessario per potere svolgere adeguatamente le varie fasi; dall'altro non

può essere troppo dilatato, per evitare una perdita di motivazione e di

visibilità dei risultati.

Si tratta complessivamente di un processo a medio-termine, in particolare

considerando i tempi amministrativi richiesti nel passaggio dalla fase di

progettazione a quella di attuazione e verifica.

6. Comunicazione

È una componente essenziale di A21L, che deve essere attivata con

continuità durante tutto il processo, attraverso enti promotori, all’interno

del Forum e all'esterno nella comunità locale; deve essere mirata per

singoli attori, adottando linguaggi diversificati, e integrata mediante

l'impiego di strumenti consolidati e multimediali per comunicare, spiegare,

motivare e rendicontare. Le informazioni devono essere veicolate

trasversalmente e verticalmente alle organizzazioni; devono essere

accessibili, verificabili e aggiornate.

7. Organizzazione

È indispensabile un'adeguata struttura organizzativa per impostare, gestire

e coordinare con efficacia, efficienza, pragmatismo e flessibilità le varie

fasi del processo e i vari attori coinvolti.

8. Risorse

Per la realizzazione dell'intero processo di A21L sono necessarie adeguate

risorse umane e finanziarie.


1.10 Il bilancio partecipativo

Il tema della partecipazione, in particolare quello del cosiddetto bilancio

partecipativo, inizia finalmente ad attrarre le attenzioni di molti amministratori

italiani.

Il bilancio partecipativo si realizza attraverso assemblee e incontri aperti in cui la

popolazione decide dove e come investire i soldi del Comune. In questo modo è

possibile dare concretezza e visibilità dei risultati alle proposte e alle indicazioni

della cittadinanza, dare risposte efficaci che vadano a incidere sui bisogni reali

della società, stimolare processi che aumentino l'entusiasmo e la partecipazione

alla vita politica cittadina. Non si tratta di una semplice dilatazione del

meccanismo di consultazione popolare, del resto già previsto e praticato in varie

forme dagli enti locali più attenti alle esigenze dei cittadini; piuttosto, di un

intervento diretto all’inversione del senso dei meccanismi decisionali.

In altre parole, si tratta di ripensare in maniera flessibile la relazione tra comunità

e municipio: una relazione basata sul principio di negoziazione, estendibile

potenzialmente a tutte le attività del Comune, ma materialmente applicata alle

priorità che emergono nella comunità, dove i bisogni generano cittadini disposti a

partecipare attivamente alla soluzione dei problemi.

Questo tema è stato introdotto in Italia dal movimento “altromondista” sulla scia

dell’esperienza di Porto Alegre, il comune brasiliano che ha saputo realizzare un

modello partecipativo in grado di modificare radicalmente lo sviluppo locale.

Benché la realtà brasiliana presenti notevoli differenze dal contesto italiano, la

vicenda di Porto Alegre ha saputo evocare nuove strade percorribili per contrastare

la crisi della democrazia e delle sue istituzioni, centrando l'attenzione sui temi

dello sviluppo locale.

Negli ultimi anni una vivace discussione si è accesa in Italia tra amministratori,

società civile, ricercatori e docenti universitari, tre componenti rappresentative del

panorama che si interroga rispetto alle possibili strategie per sperimentare nuovi

istituti di democrazia sostanziale, nuove forme di partecipazione popolare alla

costruzione di un progetto locale.

Molte sperimentazioni sono partite in diversi comuni italiani, dal Nord al Sud, in

comuni di piccole dimensioni (come Pieve Emanuele MI o Grottammare AP),

medie (Piacenza) e addirittura nel cuore di una metropoli come Roma, dove

diversi Municipi si accingono a dar corso alla delega al Bilancio Partecipativo.

Chiaramente molte di queste sperimentazioni si innestano su percorsi intrapresi

molto tempo prima ed è difficile tratteggiare un quadro della situazione italiana

senza entrare nel merito di ogni esperienza, con la sua storia, il suo specifico

tessuto sociale, la sua tradizione nelle forme di azione collettiva. Molti fattori

hanno contribuito di volta in volta e in misura differente, allo sviluppo di forme di

democrazia partecipativa.


È importante sottolineare che il percorso di scambio e confronto tra

amministrazioni, università e società civile, continua parallelo a tutte queste

sperimentazioni, con la costituzione di un'associazione, la “Rete del Nuovo

Municipio”, che si pone l'obiettivo di costruire e condividere strategie e strumenti

per dare maggior forza allo sviluppo di politiche partecipative.

La spinta a sviluppare forme di cooperazione tra realtà locali è infatti una delle

caratteristiche più rilevanti dell'intero fenomeno, che travalica anche le barriere

geopolitiche, tessendo relazioni oltralpe e oltreoceano.

Il Gruppo di Ricerca europeo del Centro Marc Bloch ha definito 5 criteri

indispensabili per riconoscere un processo partecipativo come Bilancio

Partecipativo:

1) L’esistenza di una dimensione finanziaria, oltre alla lettura delle priorità

territoriali

2) Il fatto che non resti a livello di “vicinato” e di quartiere, ma si estenda ad un

territorio vasto

3) L’esistenza di una “ripetizione ciclica” e non di un evento isolato nell’ambito

dell’anno

4) L’esistenza di momenti “deliberativi” (argomentativi e decisionali)

5) La centralità del momento dei “feedback” dati al cittadino a fine processo

Il tema dell’accesso e del trattamento egalitario deve diventare il principale

obiettivo di discussione di ogni percorso partecipativo che riguarda servizi

pubblici, spazi pubblici, finanze pubbliche e politiche pubbliche. Si tratta del

modo di costruire solidarietà urbana ed educazione civica, comprendendo che,

laddove l’uguaglianza di accesso non sia un diritto garantito, occorrerà intervenire

con azioni di promozione e discriminazione positiva. I percorsi partecipativi

devono essere concepiti concretamente come luoghi di inclusione degli esclusi.

In allegato, si riporta un estratto dello Statuto di Pieve Emanuele (Titolo VI - capo

I e II), in cui si evidenzia: la responsabilità del Comune nel realizzare la

partecipazione da parte delle famiglie e formazioni sociali; l’estensione della

partecipazione agli abitanti residenti, stranieri e lavoratori; i momenti e gli

strumenti di partecipazione (forum, questionari); le quote di bilancio da destinare;

il diretto coinvolgimento dei cittadini nella definizione delle priorità; il ruolo delle

assemblee di quartiere; il ruolo del Comune come referente per progetti che

esulano dalla specifica competenza comunale.


1.10.1 Modellistica di Bilancio Partecipativo

In termini generali, il Bilancio Partecipativo può essere definito come un processo

decisionale che consiste in un'apertura della macchina statale alla partecipazione

diretta ed effettiva della popolazione nell'assunzione di decisioni sugli obiettivi e

sulla distribuzione degli investimenti pubblici.

Come indica il nome, si caratterizza come processo partecipativo di discussione

sulle proposte di Bilancio (Circoscrizionale, Municipale, Provinciale, Regionale,

ma - al limite - anche di impresa, ecc.) che si snoda durante tutto l'anno fino a

disegnare una proposta articolata di Bilancio per ogni anno di gestione successiva,

sulla base delle richieste prioritarie per la cittadinanza. Per lo più, esso può quindi

immaginarsi come un processo di perfezionamento per gradi dei documenti di

Bilancio (e in particolar modo dei Piani degli Investimento in Opere e Servizi)

discusso e partecipato dagli abitanti del territorio di riferimento del processo

stesso, caratterizzato da una rigida calendarizzazione per il compimento delle

scelte nelle diverse fasi di articolazione.

Su queste linee di orientamento generali vanno sviluppandosi numerosi esempi di

sperimentazione - fra loro diversi - a cui è possibile guardare con interesse proprio

in virtù delle differenze di concezione che riguardano i seguenti campi 21:

1) Il promotore del percorso partecipativo. In genere, sono le amministrazioni,

cioè le giunte esecutive locali, per lo più a seguito di pressioni della società

civile organizzata, nell'ambito dei loro poteri di consultazione della

cittadinanza nella messa a punto delle politiche territoriali. È però possibile

che simili processi prendano piede anche in conseguenza di pressioni

esercitate dalle istituzioni (Consigli Comunali, Circoscrizionali, Provinciali,

Regionali, ecc) o addirittura che vengano promosse da organismi di livello

istituzionale superiore, attraverso incentivi e linee di indirizzo che premino le

amministrazioni che si impegnano ad attivare processi strutturati di

partecipazione alle scelte contenute nei bilanci.

2) La percentuale di risorse in discussione. In genere si cerca di condividere con i

cittadini la gestione delle risorse con carattere maggiormente flessibile, ad

esempio quelle destinate ad opere e servizi, ma vi sono città brasiliane in cui si

sta cercando di estendere la discussione all'intero Bilancio.

3) Le modalità adottate per stimolare il coinvolgimento dei cittadini. Nella

maggior parte dei casi, a stimolare la partecipazione degli abitanti alla

costruzione del bilancio, basta la certezza di contare nella definizione delle

scelte; in alcune esperienze di taglio più consultivo si è dovuti ricorrere a

stimoli concreti.

21 Giovanni Allegretti, “Dalla gestione consensuale alla riprogettazione condivisa del territorio:

l'Europa scopre il potenziale dei Bilanci Partecipativi come nodo di riforma democratica”


4) le modalità di interazione usate per mettere in contatto istituzioni e cittadini. A

seconda dei contesti e del loro grado di formalismo operativo, esse tendono ad

essere più “informali” (assemblee aperte, sondaggi, piazze tematiche,

questionari distribuiti alle famiglie) o più “formali” (referendum cittadini o

circoscrizionali, tavoli di concertazione con ruolo decisionale, consulte e

commissioni di rappresentanti). In genere, i Bilanci Partecipativi mescolano

sempre momenti assembleari di democrazia diretta e momenti di democrazia

rappresentativa in cui dei nuovi rappresentanti popolari con “vincoli di

mandato” discutono e approvano gli indirizzi di spesa della città (con relative

localizzazioni degli interventi) che le Giunte poi armonizzano con le proprie

autonome proposte, le rimandano ai cittadini per una valutazione ed infine

fanno propri, presentandoli poi ai Consigli che per legge restano in genere gli

unici veri responsabili dell'approvazione dei bilanci.

5) lo spazio dato alle capacità di organizzazione autonoma dei cittadini e al

rapporto tra istituzioni elettive (Giunte, Consigli) e abitanti. A Porto Alegre, ad

esempio, i cittadini discutono le priorità di bilancio in istanze in cui la Giunta

Comunale ha obbligo di partecipazione ma non diritto di voto.

6) il grado di inclusione sociale perseguito dai processi. Generalmente i processi

di discussione e di votazione che coinvolgono i cittadini sono concepiti per

essere il più possibile aperti, cercando di non privilegiare i gruppi di cittadini

motivati o già strutturati, che potrebbero agire come “lobbies di pressione”; in

tal caso andrebbero adeguatamente identificate affinché ogni pressione resti in

un quadro di trasparenza, basilare per offrire a tutti i cittadini certezza delle

regole che caratterizzano il percorso di discussione e decisione. Le

formulazioni più avanzate prevedono di solito l'adozione del criterio

decisionale “una testa, un voto” in cui ogni abitante conta come individuo,

prima ancora che per la propria appartenenza a gruppi e associazioni.

7) I livelli di compresenza di procedure partecipative interrelate a quelle sul

bilancio. Se, ad esempio, in contesti come quello peruviano, il Bilancio

Partecipativo è non un obiettivo a sé stante, ma uno strumento dei Piani di

Sviluppo realizzati con la popolazione, in metropoli come Porto Alegre e Belo

Horizonte si è preferito prima abituare col Bilancio Partecipativo i cittadini

alla discussione sugli interventi di vicinato e alla gestione degli investimenti,

preferendo arrivare per gradi alla discussione di documenti di sviluppo

strategico non sempre facilmente comprensibili per abitanti impreparati a

ragionare su temi complessi e su tempi medio-lunghi. In Europa, invece, si è

preferito da subito integrare la tradizione dell'urbanistica partecipativa con la

nuova proposta di un Piano di Bilancio condiviso con i cittadini, muovendosi

contemporaneamente tra due poli aventi livelli di comprensione diversi e

complementari.


Tenendo conto di un simile quadro di differenze, il Bilancio Partecipativo

andrebbe concepito come uno dei componenti dei Sistemi di Partecipazione

Cittadina, che deve essere coordinato con altre istanze di partecipazione di ambito

areale o tematico, per coinvolgere i cittadini in tutte le scelte che riguardano il loro

territorio.

Nella pratica, in molte città che lo hanno adottato come primo passo di una

riforma delle politiche territoriali locali, il Bilancio Partecipativo ha teso ad

assumere un ruolo quasi totalizzante rispetto ad altre istanze partecipative di

livello locale, cosa che può essere spiegata individuando tre ordini di motivazioni:

1) se applicato a tutte le risorse pubbliche (o almeno alle porzioni meno “rigide”),

il Bilancio Partecipativo è un processo complesso e difficile da comunicare,

cosicché necessita tempo perché la partecipazione popolare cresca e si possano

mettere in campo altre istanze di partecipazione consultive e decisionali.

2) le amministrazioni locali possono tendere a limitare la discussione ad un

ammontare definito di risorse, con l’intento che la discussione possa essere un

modo di far passare scelte di “minima” altrimenti difficili, mentre le decisioni

riguardo alle risorse più importanti sono prese in altri luoghi;

3) nei Bilanci Partecipativi può esserci una prevalenza comunicativa su alcuni

temi al momento in voga, con una predisposizione degli osservatori a lasciare

nell'ombra istanze partecipative complementari che si sviluppano in parallelo.

Del resto, l'orientamento crescente verso processi di Bilancio Partecipativo trova

ragione nel fatto che operare scelte consensuali sui bilanci - che si occupano di

distribuzione di risorse per lo più originate dalle imposte pagate dai cittadini - ha

al contempo un forte valore simbolico e pratico: la gestione del denaro attraverso

la concretezza dei risultati decisi da uno spazio partecipativo, in cui le

amministrazioni accettano di aprire parte del loro potere decisionale all'intervento

diretto dei cittadini.

Così, se il Bilancio non è l'unico settore dove sia proficuo mettere in campo

processi di rinnovamento della gestione in senso partecipativo, esso è certo un

ambito strategico, percepito sovente dai cittadini come segnale forte della reale

volontà di cambiamento da parte delle istituzioni, che per questo tende a

disegnarsi e ad essere percepito come luogo potenziale di primaria importanza per

la ricostruzione del rapporto tra cittadini e politica.. Spesso viene erroneamente

visto come l'unico luogo di questa riforma, finendo così per assumere quel ruolo

totalizzante di catalizzatore nei processi partecipativi.

Qualunque dei tre casi sopra individuati si verifichi, è importante che i cittadini e

gli osservatori esterni svolgano un ruolo di stimolo e sollecitazione nei confronti

della progressiva complessificazione dei processi partecipativi, visto che solo

coinvolgendo i cittadini in tutti i momenti decisionali sulle scelte territoriali (dalla

creazione di risorse alla loro distribuzione per priorità, dalla discussione dei


progetti di dettaglio all'accompagnamento delle fasi realizzative o al controllo

della gestione dei servizi) si può impostare un'azione coerente e coscientemente

orientata a durare e produrre ulteriori risultati nel medio e lungo termine.

1.10.2 Famiglie di Bilanci Partecipativi

Dalle esperienze, si possono riconoscere due famiglie di Bilanci Partecipativi:

a) La prima (che ha preso forma specialmente in città o regioni di Brasile, Perù,

Bolivia e di altri Paesi sudamericani) incentra il suo sviluppo su obiettivi di

democratizzazione dei poteri istituzionali locali, prevedendo margini maggiori

di autonomia decisionale per i cittadini partecipanti ai processi di discussione

dei bilanci, con l'obiettivo di rafforzare l'efficacia delle azioni compiute

dall'amministrazione e la loro rispondenza ai principali bisogni auto-rilevati

dalla cittadinanza.

b) La seconda (che ha preso forma in Nord-Europa e in Nuova Zelanda, toccando

anche alcuni esempi statunitensi, oggi va estendendosi a diverse città europee

e ad alcune zone africane) tratta la partecipazione in forma maggiormente

consultiva, perseguendo primariamente obiettivi di messa in trasparenza e di

gestione efficiente delle risorse pubbliche.

Le esperienze che rientrano nella prima famiglia di Bilanci Partecipativi mostrano

in genere un carattere progressista che punta in modo prioritario ad una

mobilitazione della società civile e dove l'empowerment è il fattore decisivo per la

salute della democrazia e dei rapporti sociali e porta al mutamento del rapporto

cittadinanza-Stato. In molti dei casi che appartengono alla seconda famiglia

sembra che la partecipazione civica rimanga limitata al settore della prestazione

dei servizi, assumendo così un carattere quantomeno statico, se non conservatore.

“I cittadini vengono consultati e fanno critiche ai "prodotti" della pubblica

amministrazione, più precisamente ai prodotti delle imprese incaricate della loro

esecuzione. Lo scopo del governo è che i "prodotti" si adattino alle esigenze dei

cittadini, i quali in questo caso svolgono il ruolo di consumatori. La competenza

del governo non viene messa in discussione. I motivi sono semplicemente diversi,

essi vertono a legittimare il bilancio e non a rafforzare la società” 22.

Se queste considerazioni nascono da una panoramica ampia delle esperienze di

Bilancio Partecipativo attualmente in corso in Sudamerica e in Occidente,

un'analisi di maggior dettaglio rivela una situazione in rapido cambiamento, dove

sempre più diffuse tendono ad essere - via via che dentro le reti di cooperazione

tra città cresce la conoscenza sulle altrui sperimentazioni - le forme di

“contaminazione” tra percorsi diversi, e sempre più “ibridi” i risultati intermedi

che si stanno conseguendo nelle diverse realtà.

22 Carsten Herzberg (2002); Der Bürgerhaushalt Von Porto Alegre, Ed. Lit - Monaco-Amburgo-Londra


Cosicché, tendono a manifestarsi nel tempo maggiori convergenze tra territori

locali che hanno compiuto la scelta di un medesimo percorso - quale il Bilancio

Partecipativo - ferme restando le differenti impostazioni di partenza all'interno

delle due diverse famiglie summenzionate. Ad oggi (prendendo coscienza del fatto

che le limitate esperienze europee di Bilancio Partecipativo muovono da poco i

primi passi e non hanno alle spalle studi e valutazioni approfondite sugli effetti

che si vanno delineando) si potrebbe dire che molte delle esperienze di Bilancio

Partecipativo alle diverse latitudini sono connotate da un rinnovato interesse per la

politica e dalla capacità di attivare percorsi che aiutino a superare l'individualismo,

riportando le decisioni in sfere che appartengono al pensare collettivo.

È per questa via che - in corso d'opera - alcuni accenti originariamente diversi

hanno teso a stemperarsi; anche alcune esperienze di Bilancio Partecipativo nate in

seno alla seconda famiglia, nel tempo, con il coinvolgimento i cittadini

nell'assunzione di decisioni per loro importanti, hanno visto il loro significato

spostarsi dall'efficienza della macchina amministrativa al tema della

ridemocratizzazione della democrazia, ovvero alla ricostruzione di un nuovo

rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotatosi progressivamente nel

tempo. Oggi il Bilancio Partecipativo tende a porsi come luogo di riequilibrio

delle voci interne ai territori, specie di quelle dei cittadini tradizionalmente

emarginati: pertanto cercano di coinvolgere con forme di discriminazione positiva

categorie di abitanti non in possesso di diritti politici formali (ad esempio i

minorenni e gli stranieri).

È ovvio che queste trasformazioni non si producono con uniformità, ma si può

notare come sia proprio l'interazione tra attori diversi (cittadini comuni,

organizzazioni strutturate della società civile e istituzioni locali) a stimolarne la

comparsa, attraverso una redistribuzione delle responsabilità decisionali, dei diritti

e dei doveri. Così, mentre alcune tra le più note esperienze di Bilancio

Partecipativo brasiliane puntano a rinnovare il ruolo delle amministrazioni, che

cedono spazi decisionali e solo posteriormente esigono dagli abitanti il

compimento dei loro “doveri di cittadinanza”, altre esperienze contano molto di

più sullo “scambio sociale”. Ad esempio, in alcuni centri boliviani in cambio di

un'allocazione di fondi ad un certo quartiere è richiesta una “contropartita” in

termini di cessione di ore di lavoro comunitario gratuito, mentre a Vila El

Savador, città nata come baraccopoli nei pressi di Lima, tra i tre criteri per

scegliere come assegnare i fondi municipali alle diverse aree urbane vi è una

correlazione diretta tra concessioni e livelli di risposta alla tassazione nei diversi

distretti, a sottolineare l'indispensabile contestualità dello scambio tra cittadini e

istituzioni per poter attuare forme di gestione coordinata del territorio.


1.11 Democrazia e nuove tecnologie 23

L’informazione rappresenta la parte più importante nella attuale società che si

presenta come un enorme “giacimento informativo”, con i diversi modi in cui

questa viene cercata, ottenuta, diffusa, considerandola a volte come merce e altre

volte come condizione essenziale di democrazia.

La piena libertà di accesso all’informazione, con la possibilità di trasformarla in

conoscenza, definiscono il modo d’essere del cittadino; le limitazioni dell’accesso

all’informazione hanno un diretto effetto di limitazione della cittadinanza.

La nozione di cittadinanza non indica soltanto il rapporto tra una persona e un

territorio, ma include l’insieme delle condizioni perché una persona possa godere

dei diritti fondamentali e partecipare al funzionamento del sistema politico. La

cittadinanza definisce le modalità di inclusione di ognuno nel processo

democratico.

In ogni processo democratico, la conoscenza rappresenta una condizione

necessaria. “Conoscere per deliberare”, i momenti deliberativi devono essere

preceduti da una fase di informazione.

In ogni caso, la disponibilità di informazione ha in sé un valore democratico,

perché consente trasparenza e il controllo dei decisori con critiche argomentate o

con la contrapposizione di diverse ipotesi, passando da modelli di decisione

piramidale a modelli a rete.

Dal punto di vista dei cittadini, sia la democrazia rappresentativa che la

democrazia diretta sono caratterizzati da una partecipazione intermittente: nel

momento del voto per designare i rappresentanti in un caso e nel prendere

direttamente decisioni nel secondo caso; si tratta comunque di una partecipazione

periodica, in luoghi ufficiali. Le forme di politica attiva basate su opportunità

istituzionali (come i referendum) o su innovazioni tecnologiche, pongono il tema

della continuità della presenza politica dei cittadini. Una forma di democrazia

continua da’ voce ai cittadini in qualsiasi momento e luogo, parte del concerto

politico quotidiano.

Con democrazia continua si fa riferimento a strumenti che si differenziano da

quelli di tipo rappresentativo perché vengono adoperati dai cittadini senza

ricorrere ad alcuna mediazione; inoltre, si differenziano da quelli della democrazia

diretta, riferiti al solo processo di decisione. La diversità è data dalla fine

dell’intermittenza della presenza dei cittadini nel processo politico, con una nuova

continuità affidata soprattutto all’iniziativa diretta degli interessati. La continuità è

nella dimensione temporale, ma è anche nella dimensione dello spazio, dove le reti

23 per il contenuto di questo paragrafo fare riferimento all’intervento di Stefano Rodotà a Palinsesto

Italia 2005, Università di Bologna e al testo Tecnopolitica (Rodotà, 1997)


creano le condizioni di contatti a distanza, in una prospettiva di face-to-face

democracy.

L’avvento dei mezzi di comunicazione elettronica potrebbe permettere il

raggiungimento di questi obiettivi, dando ad ogni cittadino la possibilità di

intervenire in ogni momento nel processo politico.

La democrazia continua può comportare un rafforzamento del potere di pressione

da parte di gruppi interessati, portatori di interessi più o meno nobili; importante è

rendere possibile un coinvolgimento progressivo di una molteplicità di soggetti,

individuali e collettivi, istituzionali e non. Sarebbe auspicabile una consapevole

costruzione istituzionale della democrazia continua.

Inoltre cambia la nozione di trasparenza del processo democratico, finora intesa

come possibilità di conoscenza di tutte le fasi. La trasparenza si estende alla

disponibilità di quanto è necessario perché quel processo rimanga aperto a tutti

coloro che intendano variamente intervenire in esso. L’esercizio della sovranità si

manifesta anzitutto come parità delle armi informative. Cresce il potere dei

cittadini di influire sulla agenda politica attraverso una molteplicità di strumenti,

finora confinati in un ruolo marginale per difficoltà organizzative e tecniche.

La sovranità, tradizionalmente espressa solo durante l’investitura dei

rappresentanti o con la decisione del voto, viene modificata da una presenza dei

cittadini in tutte le fasi dei procedimenti politici e amministrativi, affiancata da una

interazione continua con le strutture pubbliche. E tutto questo può avvenire tramite

i mediatori sociali tradizionali (come i partiti e i sindacati), tramite interventi

frammentati secondo una logica individualistica e localistica, oppure con nuove

forme di associazionismo elettronico basate su strutture a rete che esprimono un

agire collettivo.

L’istituzione di forum collettivi di discussione rappresentano la creazione di nuovi

“spazi pubblici”, luoghi di processi di conoscenza comune, utili per produrre un

confronto tra le diverse opinioni.

Le forme di comunicazione tra istituzioni pubbliche e cittadini consentono a questi

ultimi di intervenire nei procedimenti legislativi, con suggerimenti, proposte,

emendamenti ai testi in discussione. Si ha il rischio che l’innovazione tecnologica

produca un rafforzamento delle posizioni di potere già esistenti, nei casi in cui si

introducano nuove tecnologie in sistemi che rimangono immutati, confidando solo

nell’aumento di potenzialità legato all’innovazione.

Viene comunque data ai cittadini una nuova possibilità di intervento, creando le

condizioni per la nascita di soggetti sociali e politici nuovi.

Si possono anche ripresentare i tratti di una democrazia di massa, con la forma del

populismo. In passato i mediatori sociali forti evitavano l’emergere di tali forme;

ora, con la crisi di questo tipo di mediazione, emerge il pericolo di una politica di


massa, legata ad un illusorio potere restituito ai cittadini in momenti di

partecipazione diretta. Un processo democratico ridotto ad un si o un no, diventa

facilmente oggetto di manipolazione. Un antidoto può essere la scelta consapevole

di collocare l’uso delle nuove tecnologie in una dimensione meno decisionale,

estendendole sull’intero processo di discussione e di deliberazione democratica.

Nella dimensione del governo locale si trova una intensa sperimentazione politica

delle nuove tecnologie, perseguendo le seguenti finalità:

� partecipazione diretta dei cittadini a processi di consultazione e decisione;

� recupero dell’interesse dei cittadini in situazioni di scarsa partecipazione

politica;

� trasparenza dell’azione amministrativa;

� gestione diretta da parte dei cittadini di attività o servizi;

� riduzione della discrezionalità amministrativa, verso una parità di trattamento

dei cittadini.

La diffusione di strumenti di accesso diretto alle informazioni crea possibilità di

comunicazione più immediata con i cittadini, soprattutto nel settore dei servizi,

con effetti di maggiore efficienza e di liberare i cittadini dalla dipendenza dalle

burocrazie e dai vincoli spazio-temporali dovuti al recarsi fisicamente presso gli

uffici comunali. La possibilità di intervento diretto degli interessati può creare le

condizioni per una parità di trattamento dei cittadini.

Le possibilità di intervento e di controllo aumentano con le consultazioni della

cittadinanza, che accrescono la partecipazione politica, innestando forme di

democrazia diretta sulle abituali forme di democrazia rappresentativa.

Al tempo stesso però, sono da considerare i rischi associati a queste innovazioni,

come quello della strumentalizzazione, presente quando le procedure consultive

sono definite e gestite esclusivamente dall’esecutivo. Occorre garantire al

cittadino la possibilità di scegliere tra più opzioni possibili, manifestare l’intensità

delle preferenze, dare un consenso condizionato, fornire risposte libere e

commenti, richiedere ulteriori informazioni.

Comunque, l’uso delle nuove tecnologie mostra una tendenza alla creazione o al

rafforzamento di una cittadinanza attiva, con il passaggio da una comunicazione

unidirezionale ad una bidirezionale e interattiva. Un uso sociale delle nuove

tecnologie deve distinguere i punti di vista dei destinatari, definendo le

“dimensioni” in cui si colloca l’utente: consumatore di mezzi e di messaggi;

produttore di una opinione individuale, cha partecipa alla costruzione di una

opinione pubblica; attore sulla scena domestica; cittadino nella società civile.

Queste diverse dimensioni possono trovare un punto di contatto nella discussione

in rete, che può innescare un processo: offrendo opportunità di intervento agevoli

e molteplici a tutti gli interessati, consentendo motivazioni e contro-proposte


analitiche, obbligando a repliche dettagliate, rendendo difficile una strategia

dell’indifferenza da parte delle dei soggetti istituzionali, obbligando sia la società

che le istituzioni a svelare le proprie posizioni.

Dalle esperienze di democrazia amministrativa emerge un legame diretto tra città e

reti, nella forma delle “reti civiche”, che si basano su un rapporto con una realtà

territoriale, intesa sia come area di riferimento dell’informazione che per i soggetti

destinatari. Le finalità possono essere sia l’estendere la partecipazione dei cittadini

alle scelte amministrative e al controllo, sia il potenziare il ruolo degli abitanti e le

possibilità di scambio con gli amministratori, il fornire una informazione più ricca,

avviare discussioni su precisi temi, disporre di nuovi servizi. In ogni caso, si cerca

di realizzare uno “spazio pubblico” legato ad una dimensione locale ridefinita

dalle stesse tecnologie utilizzate. La direzione auspicata non è tanto verso una

trasparenza amministrativa, ma l’avvio di una concreta diffusione dei poteri

all’interno della comunità. Il riferimento alla scala del governo locale non è solo

per una più agevole sperimentazione, ma perché tale dimensione dovrebbe ridurre

i rischi di passare ad una democrazia plebiscitaria, evidenti nei casi di uso delle

tecnologie della comunicazione su larga scala. Il referendum, nato come strumento

per grandi decisioni, dovrebbe essere utilizzato per micro-decisioni locali che, per

la loro prossimità alla vita quotidiana dei votanti, si appoggiano ad un patrimonio

informativo accurato, a interessi diretti, con un diretto legame tra scelte e

responsabilità.


1.12 I soggetti della partecipazione

Gli attori sociali che sono interessati in un processo partecipativo appartengono

alle seguenti categorie:

� stakeholder

� soggetti esperti

I primi sono gli attori sociali che hanno un interesse in gioco. Letteralmente la

parola stakeholder significa “detentore del bastone”, con riferimento alla

procedura di assegnazione dei lotti usata nell’espansione nel west americano, con

gare in cui si assegnava il possesso di una terra alla persona che per prima arrivava

a segnarla con il proprio bastone. Si tratta quindi di possedere o portare un

interesse, un titolo, un diritto. In sostanza, lo stakeholder è un soggetto (una

persona, un’organizzazione o un gruppo di persone) che ritiene di detenere un

“titolo” per entrare in relazione con una determinata organizzazione. È un soggetto

le cui opinioni o decisioni, i cui atteggiamenti o comportamenti, possono influire

sul raggiungimento di uno specifico obiettivo della organizzazione.

Nella categoria degli stakeholder si possono distinguere alcune tipologie, definite

in base al ruolo ricoperto:

- decisori, sono coloro che a qualunque titolo prendono parte alla definizione

della decisione, presentando istanze, avendo titolo legale e giuridico per

avallare una decisione, contribuendo a definire le norme, i contenuti, i

processi;

- operatori, sono coloro che prendono parte alla gestione e precisazione

tecnica, procedurale, amministrativa;

- beneficiari, sono coloro che beneficiano di un prodotto o servizio, oppure

che ne subiscono gli effetti negativi.

Si noti che i beneficiari hanno un ruolo generalmente nullo nella decisione, uno

spazio negoziale debole, una informazione parziale e distorta.

La seconda categoria dei soggetti esperti si riferisce a persone depositarie di un

sapere, quali esperti, giudici, testimoni. Sono considerati soggetti esperti non in

relazione alle loro eventuali conoscenze formali, ma in qualità del loro ruolo in

merito al tema trattato. Sono cioè fonti importanti di informazioni oggettive e di

interpretazione del contesto e della sua dinamica.


1.12.1 L'individuazione degli stakeholder

L’individuazione degli stakeholder rappresenta un passaggio fondamentale

nell’attivazione di processi di partecipazione con una comunità.

Gli stakeholder possono essere suddivisi in tre macro-categorie:

� istituzioni pubbliche: enti locali territoriali (comuni, province, regioni,

comunità montane, ecc.), agenzie funzionali (consorzi, camere di commercio,

aziende sanitarie, agenzie ambientali, università, ecc.), aziende controllate e

partecipate;

� gruppi organizzati: gruppi di pressione (sindacati, associazioni di categoria,

partiti e movimenti politici, mass media), associazioni del territorio

(associazioni culturali, ambientali, di consumatori, sociali, gruppi sportivi o

ricreativi, ecc.);

� gruppi non organizzati: cittadini e collettività (l’insieme dei cittadini

componenti la comunità locale).

Gli stakeholder rappresentano quindi una molteplicità complessa e variegata di

“soggetti portatori di interesse della comunità”.

Per rilevare le categorie degli stakeholder è necessario analizzare il contesto e la

collettività di riferimento che l’Amministrazione si trova a governare.

Dopo questa fase di “mappatura dell’esistente”, occorre individuare gli

stakeholder da coinvolgere nell’ambito dell’intervento considerato. Tale scelta

deve tener conto del livello decisionale da utilizzare; la segmentazione delle classi

degli stakeholder va pertanto definita rispetto al grado di coinvolgimento degli

stessi nella formulazione delle politiche considerate.

Si possono individuare gli stakeholder attraverso diverse metodologie; una di

queste indica come principi per la loro identificazione la capacità di influenza e

quella di interesse che essi sono in grado di esercitare 24 :

� occorre definire i “fattori di influenza” di ciascun stakeholder individuato. La

capacità di influenza dei singoli portatori di interesse è determinata dalla loro:

dimensione, rappresentatività, risorse attuali e potenziali, conoscenze e

competenze specifiche, collocazione strategica;

� occorre stabilire il “livello di interesse” di ciascun stakeholder, stabilito da due

fattori: dall’incidenza della politica considerata rispetto alla sfera di azione e

agli obiettivi del portatore di interesse individuato e dalle iniziative di

pressione che gli stakeholder possono mettere in campo per promuovere o

rivendicare i propri interessi o per favorire una propria partecipazione al

processo decisionale.

24 Prof. Luca Bisio, “Bilancio sociale: strumenti e modalità di individuazione e coinvolgimento degli

stakeholder” Team di innovazione regionale sul bilancio sociale - Regione Emilia Romagna


Incrociando in una matrice influenza e interesse si ottengono tre categorie di

stakeholder:

� gli stakeholder essenziali, cioè coloro che è necessario coinvolgere perché

hanno alto interesse e alta influenza rispetto alla politica di riferimento e,

quindi, forte capacità di intervento sulle decisioni che l’Amministrazione

vuole adottare;

� gli stakeholder appetibili, cioè coloro che opportuno coinvolgere poiché hanno

basso interesse ma alta influenza. Questa categoria può essere rappresentata da

gruppi di pressione o da opinion leader in grado di influenzare l’opinione

pubblica rispetto a determinate tematiche;

� gli stakeholder deboli, cioè coloro che hanno alto interesse ma bassa influenza.

Questa categoria è rappresentata da soggetti che non hanno i mezzi e gli

strumenti per poter esprimere in modo forte e omogeneo i propri interessi;

questi soggetti coincidono spesso con le fasce destinatarie delle politiche

dell’Amministrazione ed è quindi opportuno coinvolgerle nella formulazione

delle politiche stesse.

Bassa Alta

Stakeholder appetibili

categorie che è

opportuno coinvolgere

Stakeholder deboli Stakeholder essenziali

categorie che è doveroso

coinvolgere

categorie che è

necessario coinvolgere

Influenza

Interesse

Basso

Alto


1.13 Organizzazione operativa della partecipazione

1.13.1 Quali soggetti coinvolgere

Essendo in teoria qualsiasi progetto mirato allo sviluppo sostenibile orientato ad

integrare aspetti sociali, economici ed ambientali, ne consegue che gli attori da

coinvolgere per analizzare e trovare soluzioni debbano essere rappresentativi della

più ampia gamma degli attori portatori di interessi legittimi del territorio locale.

Come auspicato dal documento Agenda 21 dell'ONU , tutti gli attori devono

essere coinvolti. Anche se il documento individua ruoli e azioni dei gruppi chiave

(dal Cap. 24 al Cap. 32 ruolo dei Major Groups), i potenziali partecipanti possono

essere molto più numerosi e specifici in base al contesto livello locale:

- Autorità locali (Comuni, Province, Regioni)

- Enti pubblici (Enti Parco, Comunità Montane, Consorzi)

- Organizzazioni non governative (Ong), gruppi di volontariato

- Imprese

- Associazioni di categoria e di settore

- Scuole di ogni ordine e grado (insegnanti, studenti)

- Università

- Istituti di ricerca

- Agenzie di sviluppo

- Gruppi studenteschi

- Gruppi parrocchiali

- Gruppi giovanili

- Gruppi rappresentativi delle donne

- Disoccupati

- Gruppi etnici

- Associazioni sportive

- Organizzazioni sindacali

- Associazioni agricole

- Ordini professionali

- Associazioni della Terza età e anziani

- Associazioni portatori di handicap

- Media locali (Tv, radio e quotidiani locali)

- Enti di controllo e prevenzione

- Forze di sicurezza

- Vigili Urbani


Molti degli attori sopra citati sono coinvolti da tempo individualmente o insieme

ad altri in vari progetti sul territorio in quanto organizzazioni formalmente

costituite e pubblicamente riconosciute. Elenchi, referenti e indirizzari specifici di

questi attori sono esistenti in molti uffici pubblici e possono essere utilizzati per il

coinvolgimento.

Più complessa, ma più innovativa, è invece l'individuazione di soggetti informali,

tradizionalmente meno coinvolti, o di singoli cittadini.

In generale può essere utile iniziare il coinvolgimento con contatti già esistenti

mirando ad avere la massima rappresentatività degli interessi degli attori del

territorio coinvolto.

È inoltre possibile e necessario introdurre nuovi attori lungo il processo poiché

non vi sono mai le condizioni ottimali per avere tutti gli attori nello stesso tempo.

1.13.2 Gli ambiti e le fasi della partecipazione

La partecipazione prevede l'utilizzo di diversi strumenti e di diverse fasi di

progettazione, organizzazione, gestione e monitoraggio.

Gli strumenti della partecipazione possono essere:

- normativi o volontari,

- formali o informali,

- tecnicamente complessi o semplici,

- con attori limitati, settoriali e consolidati o multi-settoriali.

Le fasi tipiche di un processo di partecipazione prevedono in generale le seguenti

fasi:

- L'assunzione del problema o della necessità di elaborare un progetto di

miglioramento;

- La decisione di definire il progetto mediante la partecipazione di vari

attori / cittadini;

- L'individuazione dei potenziali soggetti-attori da coinvolgere, ossia di

coloro con un interesse diretto o indiretto rispetto ad un progetto

- La selezione degli attori

- Il contatto diretto mirato e con mezzi appropriati

- La definizione degli obiettivi della partecipazione che viene attivata

- La definizione e condivisione delle “regole di fondo” delle modalità di

lavoro e degli strumenti utilizzati durante il progetto

- La gestione vera e propria del processo partecipato

- Il monitoraggio durante il processo partecipato

- La fattibilità tecnica-economica-normativa degli interventi previsti


- L'individuazione delle risorse necessarie e il recepimento negli strumenti

di governo

- La realizzazione degli interventi

- La verifica e la valutazione dei risultati del progetto e del processo

partecipato (efficienza ed efficacia)

La realizzazione delle sopraccitate fasi, in un contesto misto istituzionale-

pubblico, prevede inevitabilmente tempi medio-lunghi. Tuttavia, in base all'entità

del progetto, al livello di complessità tecnica, di persone coinvolte, di risorse

economiche e in funzione di chi propone e gestisce il processo/progetto, le fasi

possono semplificarsi e velocizzarsi notevolmente.

I luoghi della partecipazione possono essere diversi:

- istituzionali (Uffici Enti pubblici, biblioteche)

- informali piazze, centri polivalenti, sedi di associazioni di

volontariato o di categoria, parrocchie, circoli.

1.13.3 Strumenti di partecipazione normativi

I principali strumenti di partecipazione normativi sono:

- Accesso agli atti amministrativi (L 241/90)

- Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP)

- Referendum consultivi

- Petizioni e istanze

- Iniziative di legge popolare

- Consulte

- Sedute aperte del Consiglio comunale o provinciale

- Centri di ascolto

Questi strumenti promossi a livello amministrativo e rivolti principalmente ai

singoli cittadini prevedono delle modalità specifiche di attuazione previsti da

appositi regolamenti o contenute nello Statuto degli Enti Pubblici.

Altri strumenti, più complessi tecnicamente e rivolti a specifici attori (in primis

Enti pubblici, settore imprenditoriale, organizzazioni sindacali, enti di controllo)

nel campo della programmazione e pianificazione territoriale e dello sviluppo

locale, prevedono a loro volta strumenti di partecipazione:

- Accordi volontari

- Tavoli di concertazione tematici

- Protocolli d'intesa

- Conferenze dei servizi


Ancora più specifici sono strumenti e Piani di settore che permettono spazi di

partecipazione tecnica quali:

- Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) (L. n° 349/1986, DPR

21/4/1996, Dir.UE 337/85)

- Programmi di riqualificazione urbana (DM 21/12/1994) (Protocolli

d'Intesa, Accordi di programma, Contratti di quartiere (D.L. 22.10.1997)

- Programmazione negoziata (Del. Cipe 21/3/1997 , DM 8/10/1998) ( Patti

Territoriali, Contratti d'Area, Programmi di riqualificazione urbana e di

sviluppo sostenibile del territorio - PRUSST )

1.13.4 Strumenti di partecipazione volontari

Se gli strumenti normativi che permettono la partecipazione di semplici cittadini o

di gruppi organizzati sono previsti da specifiche norme e promossi da Autorità

pubbliche, esistono altri strumenti di partecipazione che possono essere promossi

da altri soggetti, senza particolari procedure amministrative o tempi stabiliti da

legge o normative. I principali strumenti possono implicare modalità operative

piuttosto formali, complesse, articolate, ma anche momenti semplici:

- Mostre / Feste / Fiere / Concerti

- Gruppi di lavoro

- Forum

- Focus group

- Interviste

- Indagini pubbliche

- Campagna di sensibilizzazione

Gli strumenti volontari offrono il vantaggio di essere maggiormente flessibili e

adattabili sia in termini progettuali e gestionali in funzione degli obiettivi del

progetto in questione che degli attori promotori e coinvolti.

Ogni strumento va utilizzato in base al contesto del progetto e agli attori coinvolti

in quanto presentano singolarmente vantaggi e svantaggi. Il più delle volte è

opportuno utilizzare una combinazione di questi strumenti.

Il processo di Agenda 21 Locale, pur derivando da un programma strategico di

respiro internazionale, si colloca tuttavia nella gamma degli strumenti di

partecipazione volontari. È uno strumento ibrido multi-forme, strumento di

governance, piano strategico e operativo, strumento di partecipazione, di

integrazione e di supporto ad altri strumenti di governo che fa della sua diversità

un punto di opportunità ed anche di criticità.


1.13.5 Le regole del gioco della partecipazione

Vi sono una serie di regole generali da seguire nell’impostazione del processo

partecipato, necessarie per poter avere una buona partecipazione che non sia

comunicazione monodirezionale o manipolazione dei soggetti coinvolti.

Queste regole, che prescindono dal fatto che la partecipazione si applichi alla

pianificazione d’area vasta piuttosto che a quella locale, prevedono che la

partecipazione sia effettuata:

- dall’inizio del percorso di costruzione di un piano o di una proposta di

intervento;

- con riconoscimento del valore delle conoscenze per esperienza diretta;

- con tempi e regole certe;

- con la possibilità effettive di discutere e decidere;

- con la partecipazione aperta a chi è interessato;

- con attenzione a dare reale possibilità agli attori solitamente non

coinvolti, anziché agli attori abitualmente ammessi alla concertazione;

- con priorità d’ascolto a chi rappresenta interessi diffusi nella

cittadinanza;

- con forme partecipative che facilitino la crescita di consapevolezza

reciproca, anziché la sola efficienza operativa del processo ;

- con la garanzia di dare motivazione adeguata alle decisioni finali, anche

quando non recepiscono le richieste emerse;

- coinvolgendo i consigli eletti;

- garantendole mezzi adeguati e continuità nel tempo.

Si possono inoltre elencare alcune regole riguardo alla predisposizione personale

dei soggetti coinvolti:

- Accettazione delle diverse percezioni e motivazioni dei partecipanti

rispetto al processo partecipato;

- Accettazione delle modalità di lavoro proposte dal facilitatore e loro

condivisione;

- Legittimazione reciproca tra i diversi attori partecipanti, con il

facilitatore e con l'organizzazione promotrice del processo partecipato;

- Orientamento al risultato;

- Disponibilità al confronto ed alla negoziazione;

- Concisione e rilevanza negli interventi;

- Approccio costruttivo sui contenuti;

- Pazienza e rispetto delle diversità sui contenuti;

- Vedere diversità dei punti di vista come arricchimento;

- Riconoscere il ruolo di “esperti” degli altri partecipanti;

- Rilevanza locale (legame al contesto locale);

- Continuità dell'impegno;


- Equilibrio tra eccesso di scetticismo e ottimismo;

- Disponibilità al cambiamento e all'innovazione insieme agli altri attori e

all'interno della propria organizzazione;

- Flessibilità sui metodi di lavoro e sui tempi.

1.13.6 La figura del facilitatore

La gestione di un processo-progetto partecipato oppure di Agenda 21 Locale, che

coinvolge numerosi e diversi attori locali aventi valori, percezioni e interessi

diversi e spesso contrapposti, con inevitabili conflitti, richiede una serie di

tecniche e strumenti appropriati.

Il successo di un progetto che coinvolge diversi partecipanti dipende non solo dai

risultati raggiunti, ma anche dalle modalità con cui tale processo viene

organizzato, gestito e realizzato.

Le varie fasi del progetto partecipato devono essere svolte con efficacia, rispetto

agli obiettivi prefissati e condivisi inizialmente, salvaguardando quando possibile

la possibilità di considerare punti e definire obiettivi nuovi rispetto alla

impostazione iniziale.

La gestione dei gruppi partecipati può essere fatta con vari strumenti, quali Forum,

focus group, sessioni di brainstorming, ecc. , ma è importante sottolineare che

questa richiede buone capacità di conduzione-facilitazione, attraverso apposite

figure, come quella del facilitatore di relazioni o moderatore.

Gli obiettivi del facilitatore prevedono di:

- concentrarsi sull'effettivo raggiungimento degli obiettivi del gruppo di

lavoro;

- mantenere la discussione mirata al raggiungimento degli obiettivi;

- evitare che i partecipanti divaghino dal tema in oggetto invitando alla

concisione e rilevanza;

- favorire la presa di decisioni condivise.

Per svolgere questi compiti, il facilitatore deve prevedere adeguatamente i tempi

necessari per realizzare ogni fase di lavoro del gruppo e rispettare i tempi stabiliti

dell'agenda.

Il facilitatore controlla che tutti i presenti partecipino in ugual modo e partecipa lui

stesso alla discussione formulando domande per stimolare il dibattito.

Il facilitatore deve essere super partes, non deve contribuire alla discussione dal

punto di vista dei contenuti. È fondamentale che questa figura sia riconosciuta e

legittimata come tale da parte di tutti i partecipanti.

Tuttavia anche il facilitatore, una volta calatosi nel contesto considerato, non potrà

mai essere completamente neutrale, in quanto anch'egli è portatore di interessi,


valori e percezioni individuali. È essenziale comunque che egli mantenga un

livello di distacco, non tanto verso la situazione da analizzare, quanto piuttosto

verso le intenzioni e le preferenze dei soggetti partecipanti, avendo quale unica

causa da appoggiare quella di un buon andamento del processo partecipato.

Il profilo del facilitatore è quindi complesso e articolato. Molte delle attitudini e

competenze necessarie possono essere apprese, altre possono essere sviluppate

solo con l'esperienza sul campo.

Azioni e compiti per una buona facilitazione:

- Suddividere i partecipanti in gruppi non più grandi di 12/15 persone al

fine di ottenere un'effettiva partecipazione;

- Illustrare gli obiettivi del gruppo;

- Definire le regole di fondo e l'agenda dei lavori;

- Introdurre materiali scritti sull'agenda dei lavori, tempi e informazioni

generali;

- Assicurarsi che i partecipanti condividano e capiscano gli obiettivi e le

modalità di lavoro previste;

- Creare un clima di lavoro confortevole, accogliente, aperto;

- Garantire equità dei ruoli, rispetto e legittimazione tra i partecipanti;

- Incoraggiare e motivare i partecipanti ad essere spontanei;

- Gestire la discussione nel rispetto del tema e dei tempi;

- Guidare la discussione alla risoluzione di problemi (problem solving)

- Essere consapevoli e concentrati sia sul processo (sul modo in cui i

partecipanti interagiscono) e sui contenuti (l'oggetto della discussione);

- Stimolare la discussione formulando molte domande;

- Adottare un ascolto attivo: riconoscere le idee chiave da enfatizzare e

chiarire;

- Fare concentrare i partecipanti sui loro interessi piuttosto che sulle loro

posizioni;

- Trovare il consenso, non necessariamente la condivisione unanime;

- Nel dubbio, di fronte a specifici aspetti, decidere insieme al gruppo;

- Gestire gli eventuali conflitti;

- Essere tenaci e determinati;

- Valutare il lavoro svolto dal gruppo e auto-valutare il lavoro del

facilitatore;

- Sintetizzare e visualizzare progressivamente i concetti emersi durante la

discussione e le decisioni.


1.13.7 Strumenti di supporto alla facilitazione

Oltre alla figura del facilitatore, per una buona riuscita dei processi partecipati

sono necessari alcuni accorgimenti e strumenti tecnici di aiuto alla facilitazione,

da utilizzare in base all'approccio o al metodo scelto.

Dal punto di vista tecnico-metodologico è fondamentale utilizzare un mix di

tecniche e strumenti, di cui sono di seguito descritti i principali, che possono a loro

volta essere articolati in molte forme (Tecniche di facilitazione per la

partecipazione di gruppi):

� Forum

Nell'ambito dell'Agenda 21 Locale è il luogo di partecipazione in sessione

plenaria in cui vengo definiti obiettivi, percorsi, prese le decisioni, svolte

attività di coordinamento e valutazione. È composto da tutti i partecipanti

che vi aderiscono volontariamente. Non è il luogo appropriato per

approfondire specifici argomenti e per permettere una discussione allargata

ed efficace considerato il numero consistente di persone.

� Gruppi di lavoro tematici

Sono gruppi ristretti (focus group/workshops) di 8 -15 persone che

discutono e analizzano specifici temi; elaborano idee, progetti, piani di

lavoro in modo partecipato. I gruppi di lavoro sono il "motore" e il "cuore"

della partecipazione nei processi di Agenda 21 Locale. Il numero dei

partecipanti può condizionare la qualità della partecipazione. Quando il

gruppo supera le 20 persone è consigliabile suddividerlo.

� Sessioni di brainstorming

Discussione aperta di gruppo per generare creativamente idee in cui tutti i

punti di vista sono considerati. Ideale nelle prime fasi di un processo per

trovare soluzioni ai problemi e i temi da approfondire.

� Costruzione di visioni- scenari futuri

Sessioni di lavoro creative in cui si elaborano possibili visioni, immagini

future di una città/quartiere/scuola e di come potrebbe funzionare. È un

utile modo per fare emergere percezioni, valori, principi di fondo,

sollecitare immaginazione e creatività per elaborare progetti articolati e

multi-settoriali.

� Interviste tra i partecipanti

Le interviste, a coppie o in gruppi ristretti, sono un'utile modalità di lavoro

tra i partecipanti per "rompere il ghiaccio" specialmente all'inizio quando i

partecipanti non si conoscono.


� Simulazioni e giochi di ruolo

Sessioni di lavoro in cui viene chiesto ai partecipanti di assumere il ruolo

di altri attori e di comportarsi di conseguenza nell'elaborazione di progetti.

Sono utilizzati per stimolare i partecipanti ad essere più consapevoli dei

vari punti di vista, interessi e aspirazioni degli altri attori di una comunità.

� Matrici e diagrammi

Diagrammi in forma di griglie che permettono di confrontare visivamente

più variabili. Sono essenziali strumenti di lavoro che facilitano le attività

dei partecipanti e del facilitatore per registrare e descrivere i risultati che

emergono durante le varie fasi di lavoro dei gruppi (visioni, analisi, piani

di azioni, piani operativi).

� Video, foto, disegni

Utilizzare strumenti di comunicazione che utilizzano diverse forme

(immagini, animazioni, suoni, testi) permette di rendere più efficaci,

coinvolgenti e divertenti i flussi di comunicazione, e quindi la

comprensione e la creatività nelle attività dei gruppi di lavoro.

� Visite sul campo

Viaggio, escursione, visita guidata presso luoghi o persone oggetto di

analisi e discussione da parte di un gruppo di persone coinvolte in un

progetto di partecipazione. È un utile strumento di apprendimento integrato

"sul campo", veloce ed efficace dal punto di vista della comunicazione, che

può essere affiancato da raccolta di appunti, interviste, foto, utili per

iniziare un'analisi completa e partecipata di un progetto.

Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 61

2 Impostare il sistema di ascolto

2.1 Requisiti e proprietà

Il sistema di ascolto nasce per iniziativa di un ente pubblico che vuole dotarsi di

uno strumento per la raccolta di commenti e opinioni da parte della cittadinanza.

Tale esigenza va inquadrata in una più ampia volontà di istituire dei processi

partecipativi, che siano mantenuti attivi nel tempo e che non siano limitati ad un

breve periodo o a singole iniziative (questionari, interviste).

Inoltre, il sistema di ascolto deve garantire una funzionalità che sia aperta all’uso

con qualunque strumento partecipativo, evitando quindi di essere costruito

specificatamente per alcuni di questi (es. forum A21L, bilancio partecipativo ecc.).

I principali requisiti da soddisfare sono:

- raccolta e gestione dei contributi dei cittadini, definiti in

ambito geografico;

- gestione di cartografia in vari formati;

- riferimenti a entità geografiche di tipo punto o zona

(anche definite liberamente dall’utente);

- facilmente accessibile per tutti i soggetti;

- semplicità di utilizzo per qualunque soggetto, grazie a

modalità e interfacce specifiche;

- mantenimento e gestione storica dei dati;

- facilitare l’interazione tra i soggetti partecipanti,

consentendo di strutturare i contributi, gestendo le

relazioni tra questi, come in una discussione;

- integrazione con l’eventuale SIT dell’ente promotore.

Il sistema di ascolto viene quindi progettato e sviluppato in ambiente web, con una

interfaccia di consultazione che presenta una base cartografica, sulla quale è

possibile sovrapporre in maniera interattiva dei messaggi, commenti e altri

contenuti, riferiti a specifici punti del territorio; tutti i dati raccolti vengono

mantenuti in uno schema informativo, permettendo di realizzare analisi e

cartografie tematiche, che sono un importante supporto per le scelte

amministrative e di pianificazione urbanistica.


2.2 Strutturazione del sistema

2.2.1 Architettura

Si può definire l’architettura del sistema di ascolto considerando la necessità che il

sistema stesso sia raggiungibile e facilmente utilizzabile potenzialmente da un

pubblico vasto.

Si può quindi ipotizzare che sia composta da un database centrale e da un

componente web server, che si interfacci alle postazioni client degli utenti.

2.2.2 Database

Il database deve permettere una efficiente memorizzazione e gestione dei dati

cartografici (raster e vettoriali), dei dati georiferiti e dei dati

descrittivi/informativi. Le caratteristiche tecniche dei prodotti attualmente

disponibili sul mercato, di solito specializzati in ambito GIS o informativo, porta

anche a considerare soluzioni miste, con l’impiego di un database cartografico e di

un database relazionale.

2.2.3 Interfaccia

Per il successo del sistema di ascolto è determinante la cura con cui viene

progettata l’interfaccia verso gli utenti. Solo se questa ha buone caratteristiche di

usabilità funzionale e gradevolezza estetica, gli utenti saranno ancora più

invogliati e facilitati nel loro percorso di partecipazione. L’interfaccia del sistema

deve essere pensata per un uso esteso a qualunque tipologia di utente, se non si

vuole cadere nella trappola di avere processi di partecipazione gestiti extra-

sistema, delegando magari ad opportuni tecnici il compito di caricare i contributi

off-line. Sia i facilitatori che gli amministratori devono percepire il sistema come

uno strumento che può essere usato direttamente e con profitto, nel lavoro

quotidiano.

Per questi motivi, si dovrebbero prevedere differenti tipi di interfacce, ognuna

pensata per essere il più possibile amichevole con una particolare tipologia di

utilizzatore, distinguendo secondo le seguenti dimensioni:

- livello di preparazione tecnica

- terminologia utilizzata

- semplicità di utilizzo

- tempo necessario per operazioni ripetitive

- grafica e colori per evidenziare solo le informazioni veramente importanti

- percorsi guidati

2.2.4 WebGIS

Il cuore dello strumento è dato dal sistema webGis che permette di raccogliere i

dati georiferiti e di presentarli agli utenti, appoggiandoli su una mappa del

territorio. Questo sistema permette all’utente di ragionare e di muoversi nella


dimensione spaziale a lui più familiare, nell’affrontare problemi e nel partecipare a

processi locali dove conta il sentimento di vicinanza.

I sistemi webGis visualizzano una mappa su un riquadro della pagina web, gestita

tramite un motore di rendering cartografico e utilizzata dall’utente tramite un

normale browser internet.

La presentazione dei dati viene fatta evidenziandone la struttura a layer,

permettendone la consultazione dinamica e l’accesso ad alcuni strumenti di

analisi, di estrazione e di reporting.

Le caratteristiche da ricercare sono:

- livello di indipendenza dalla piattaforma di riferimento

- requisiti lato client per il rendering cartografico

- velocità di gestione cartografica

- gestione di layer raster e vettoriali

- attivazione dinamica dei layer

- utilizzo di layer dinamici (creati dinamicamente in base alle

informazioni)

2.3 Definizione dello schema informativo

Lo schema informativo del sistema di ascolto viene impostato partendo dai

requisiti funzionali principali, prescindendo dalle specifiche applicazioni

implementative. Si individuano le seguenti entità, che rappresentano la struttura di

base su cui si devono innestare le estensioni necessarie, secondo le esigenze

determinate dall’amministrazione che promuove il sistema e secondo il contesto di

riferimento.

Contributo: è l’elemento centrale del sistema, in quanto a fronte di una

attività di informazione/partecipazione, si permette ai vari

soggetti coinvolti di esprimere una propria opinione. Gli elementi

fondamentali sono:

- l’oggetto a cui si fa riferimento

- la corrispondente entità geografica

- il tema a cui si riferisce

- informazioni sulla fonte del contributo e sul suo ruolo

- il contributo testuale

- una valutazione qualitativa sull’oggetto

- un eventuale accredito

- le risposte

Utente è il soggetto che interagisce con il sistema, in qualità di

responsabile, gestore, facilitatore, oppure di soggetto che

interviene nel dibattito direttamente tramite interfaccia web.


Geo-entità rappresenta il collegamento con il sistema Gis in cui è gestita

l’entità geografica, permettendo di definirne le caratteristiche di

uso e geometriche, in qualità di punto/zona di interesse

predefinito o anche di punto/zona definito liberamente.

Tema il sistema di ascolto fa riferimento a precisi temi predefiniti, su

cui è importante attivare un processo di partecipazione. La

definizione dei temi è compito dell’amministrazione che

promuove il processo partecipativo.

2.4 Gestione dei dati

2.4.1 Riferimento geografico

Ogni informazione gestita dal sistema contiene un riferimento ad una entità

geografica, che può essere di tipo puntuale o zona.

Il riferimento a entità puntuali è adatto a informazioni che sono effettivamente

georiferibili ad un punto, oppure per informazioni riferite ad un contesto più

ampio per il quale vi sia un punto che svolge il ruolo di entità simbolica

generalmente riconosciuta (es. ingresso di un edificio, riferimento ad un impianto

sportivo).

Il riferimento ad entità zona deve essere usato nei casi in cui l’informazione si

riferisce ad un’area più o meno vasta del territorio, vista genericamente nel suo

insieme come omogenea a livello funzionale e strutturale, o almeno che possa

essere considerata tale secondo i criteri di valutazione propri di un eventuale

intervento proposto (es. una spiaggia, un parco cittadino, una piazza, ma anche un

intero quartiere o città se si discutono argomenti che toccano tutta la cittadinanza).

Per permettere le successive analisi, è opportuno che le zone siano coerenti tra

loro in termini di adiacenza topologica e di appoggio su vertici comuni. Per

ottenere questo, si sceglie di suddividere il territorio in aree che siano adiacenti e

non sovrapposte, individuando e definendo delle zone omogenee minime, grandi

circa come un isolato abitativo, zone in cui possono convivere differenti

situazioni, ma che sono parte di una unica struttura sociale, intesa come

popolazione, servizi; in pratica all’interno di una micro-zona, ogni intervento o

esternalità positiva o negativa ricadrebbe comunque su tutti i componenti della

struttura, nonostante vi siano tra loro alcune differenze di situazione.

L’intenzione è quindi quella di definire un modello di spazio chiuso formato da

zone non regolari, con copertura completa del territorio.

Le zone di riferimento possono quindi essere definite dinamicamente come

l’unione di un certo numero di micro-zone attigue. È opportuno che l’ente

promotore del processo partecipativo individui e definisca preventivamente le


zone a cui riferire idee e progetti di intervento. Nel corso del processo comunque, i

soggetti che intervengono potranno definire nuove zone di interesse.

Analogamente per le entità puntuali, per evitare la nuova definizione di molte

entità ridondanti nel significato, occorre prevedere una ricognizione iniziale che

permetta di individuare i punti di riferimento riconosciuti dalla società, quali punti

di ritrovo, punti simbolici, luoghi di aggregazione sociale ecc.

2.4.2 Dinamicità dei dati

Per ogni contributo viene salvata la data di creazione, in modo da poter

caratterizzare l’informazione contenuta in un certo momento storico. È importante

che ogni contributo al processo partecipativo si inserisca all’interno di una

sequenza temporale, tramite la quale si può ricostruire come il dibattito si è

evoluto nel tempo, al variare delle condizioni del contesto e del rapporto più o

meno costruttivo tra i soggetti intervenuti. In fase di presentazione dei dati, si

ritiene che un filtro sulla data possa limitare ai contributi più recenti, permettendo

comunque in caso di bisogno di estendere la ricerca per analizzare anche i dati e i

contributi precedenti.

Si vuole quindi evidenziare quanto siano importanti tutti i contributi partecipativi,

anche quelli meno recenti, perché possono dare utili indicazioni sulle reali

potenzialità del percorso partecipativo. Questo aspetto viene sottolineato nella

successiva analisi della convergenza delle opinioni, in cui si pone come requisito

la completa visibilità e inalienabilità dei contributi storici.

2.4.3 Integrazione con dati di vario tipo

Se si integra la possibilità di allegare anche informazioni in modalità differenti,

quali immagini, video, registrazioni audio, documenti , si permette al sistema di

ascolto di assumere anche le funzionalità di base di un sistema di gestione

documentale, quali la distribuzione dei documenti e l’archiviazione, mantenendo

inoltre un riferimento geografico.

Tali supporti informativi possono essere a volte fondamentali per trasmettere con

efficacia un messaggio o una testimonianza altrimenti non facilmente descrivibile.

2.4.4 Gestire le relazioni

Oltre al naturale legame tra i contributi a livello di tema/progetto o di zona, può

essere utile un legame consequenziale più stretto, quale quello rappresentato da

una risposta diretta. In questo caso, il sistema deve impostare la risposta

ereditando dal contributo di riferimento alcune proprietà, quali il tema, il progetto,

il riferimento geografico, oltre ovviamente mantenere un collegamento a questo.

Una discussione può essere meglio rappresentata da una struttura complessa di

contributi legati tra loro da relazioni di tema/progetto, zona, sequenza temporale e

sequenza di risposte.


Discussione strutturata

Di seguito si riporta lo schema tipico

di una discussione strutturata con

interventi e risposte collegate.

Per un certo tema, vi sono più

progetti ai quali si riferiscono i vari

contributi.

I contributi hanno differenti

riferimenti geografici, anche se ci

possono essere soluzioni e progetti

simili su zone diverse (riferite ad uno

stesso tema).

Ad ogni contributo possono essere

associate alcune risposte e queste

possono anche essere nidificate su

più livelli. Ovviamente tutta la sotto

struttura contributo-risposte ha un

unico riferimento geografico.

2.5 Integrazione nel Sistema Informativo Comunale

Le potenzialità del sistema di ascolto sono maggiormente evidenziate quanto più

questo risulta integrato nel sistema informativo territoriale dell’ente promotore.

Grazie a questa integrazione, i processi di partecipazione sono visti dai cittadini

quali naturale completamento dei processi informativi previsti nel SIT, in termini

di diffusione di informazioni e di trasparenza dei processi che riguardano il

governo del territorio.

In particolare, la partecipazione su idee e progetti di intervento deve essere

integrata dalla disponibilità di informazioni sugli strumenti di pianificazione, dalla

normativa urbanistica e dalla documentazione tecnica.

Di seguito si propongono alcuni elementi di integrazione tra i sistemi:

- integrazione basata sull’anagrafe, in modo da caratterizzare le zone con i dati

relativi alle persone che fisicamente vivono in un certo contesto;

- confronto con la zonizzazione del piano regolatore comunale, nella

definizione delle zone secondo cui raccogliere i dati ed effettuare le

successive analisi; integrazione e coerenza con la cartografica (in particolare

con quella tecnica digitale) disponibile;

- definizione dei temi di riferimento partendo dalle politiche e dalle proposte

previste a livello di piano;

- integrazione del sistema di ascolto e del SIT in generale, con la struttura

interna dell’ente promotore (uffici, persone, responsabilità, risorse).


2.6 Analisi dei dati raccolti

2.6.1 Analisi della partecipazione

Questa analisi viene fatta per ognuna delle micro-zone definite, che sono appunto

zone su cui si ha una uniformità strutturale e sociale. L’obiettivo è quello di

caratterizzare le micro-zone con opportune proprietà, che permettano di

classificarle in termini di situazione partecipativa presente. La rappresentazione di

tale classificazione estesa a tutte le micro-zone definite, permette quindi di avere

una visione d’insieme sull’avanzamento dei processi partecipativi sul territorio.

Caratterizzare le micro-zone

Occorre definire alcune proprietà informative e statistiche, quali ad esempio:

- stato di fatto area costruita o con funzione definita

(residenziale industria, servizi); area vuota o in

completamento; area dismessa o cambio

funzione; area parco / tempo libero;

- disponibilità al pubblico aperta, privata, limitata (es. solo associati);

- numero di abitanti residenti, lavoratori, utilizzatori;

- zonizzazione di piano (per verificare il livello di omogeneità con le

zone confinanti, ad es. una zona residenziale in

un’area prevalentemente industriale);

- livello di partecipazione dei cittadini;

- livello di partecipazione dell’ente pubblico;

- livello di partecipazione da parte di altri soggetti (organizzazioni,

associazioni, enti territoriali).

Queste e altre proprietà, che permettono di caratterizzare le micro-zone, devono

essere gestite in banca dati collegate alle entità geografiche di queste.

Classificazione tipologica

Da una analisi delle proprietà, si può ottenere una classificazione tipologica della

partecipazione, per ogni micro-zona.

Occorre definire delle regole che, in base ai valori e ad opportune soglie (es.

partecipazione di almeno x% dei cittadini), permettano la classificazione delle

micro-zone, distinguendo le seguenti tipologie partecipative:

A) nessuna partecipazione

l’ente pubblico promuove la partecipazione iniziando la discussione

su area in trasformazione => ente p. inserisce idee e progetti

su area non in trasformazione => ente p. inserisce contributo descrittivo

su area parco o tempo libero => ente p. invita i fruitori a partecipare

B) partecipazione da parte dell’ente pubblico

in particolare su aree in trasformazione, a fronte di progetti, l’ente

pubblico invita abitanti, fruitori, lavoratori a partecipare


C) partecipazione da parte dei cittadini

l’ente pubblico deve seguire ed interagire con il dibattito, in particolare su

aree in trasformazione o nelle quali sia presente un certo malessere sociale

D) partecipazione multipla e aperta, presenza di un dibattito

Queste tipologie non sono da considerare come una serie di situazioni che si

verificano in sequenza. Volendo immaginare una sequenza temporale possibile

(ma solo una delle tante) si può pensare A-C-D, cioè sono i cittadini a spronare

l’ente pubblico ad intervenire.

Si può comunque notare l’ordinamento qualitativo, che va dalla situazione meno

preferibile a quella più preferibile: A - B - C - D , in cui considero la

partecipazione dei soli cittadini come preferibile a quella del solo ente pubblico, in

quanto questi possono trovare il modo di spronare l’ente pubblico ad intervenire

attivamente.

2.6.2 Analisi su micro-zone

L’analisi di base viene fatta riferendosi alle micro-zone definite, che sono appunto

zone su cui si ha una uniformità sociale. Per ogni micro-zona, si considerano i

contributi che hanno un riferimento puntuale interno alla zona stessa, oppure un

riferimento a zona che include la micro-zona considerata.

Si possono elaborare le valutazioni relative ad un singolo tema o progetto di

intervento, oppure si possono analizzare congiuntamente più aspetti o più temi,

effettuando confronti e definendo eventuali indici sintetici. Ovviamente questo è

possibile solo se la metrica delle differenti valutazioni risulta essere compatibile,

motivo per cui è opportuno che le valutazioni qualitative siano accompagnate

anche da un valore standardizzato; resta comunque da verificare la compatibilità

semantica delle differenti valutazioni.

Estendendo l’analisi su tutte le micro-zone, che coprono completamente il

territorio interessato, si possono evidenziare eventuali discontinuità spaziali negli

effetti delle politiche.

2.6.3 Analisi tematica su zone definite

Le zone possono essere predefinite a cura dell’ente promotore oppure definite dai

soggetti coinvolti nel processo partecipativo.

L’analisi considera le valutazioni relative a singoli temi (relativi ad una politica),

su una o più zone territorio. Si tratta di elaborazioni di tipo statistico, che si basano

sui dati raccolti nelle corrispondenti micro-zone. Anche in questo caso, si possono

analizzare congiuntamente più aspetti o più temi, effettuando confronti e

definendo eventuali indici sintetici. Ovviamente, nel caso l’analisi sia riferita a più

zone, occorre verificare che queste non siano sovrapposte (caso che non si

presenta a livello di micro-zone), oltre a presentare i risultati dell’analisi tramite

una opportuna vestizione che evidenzi l’estensione delle zone considerate.


2.6.4 Analisi miste

Ad integrazione delle precedenti, si possono effettuare analisi che utilizzano anche

informazioni provenienti da altre fonti, quali dati e indicatori di tipo statistico di

variabili demografiche, sociali, economiche. Il valore aggiunto si ha

nell’incrociare tali informazioni con informazioni geometriche, ottenendo dei dati

riferiti ad un particolare ambito del territorio (densità abitativa, benessere,

sviluppo, carenze).

2.6.5 Analisi di intensità territoriale

Risponde ad una esigenza di analisi che, partendo dai singoli contributi, permetta

una rappresentazione delle situazioni sul territorio, per monitorarne l’evoluzione

ed evidenziare gli effetti degli interventi.

La partecipazione non deve essere vista solo in riferimento a temi e interventi

predefiniti, ma deve permettere la costruzione di una base conoscitiva estesa, su

cui impostare opportuni processi di governance dai quali possano nascere le stesse

proposte di intervento.

Occorre quindi la gestione di una partecipazione allargata a tutto il territorio (tutta

la popolazione) e relativa a tutti i temi sociali.

Oggetto di riferimento

Valutazioni definite sui contributi (che sono eventi singoli di partecipazione,

riferiti a punti o a zone), secondo:

� indici predefiniti, es. valutazioni qualitative a cui viene associato un valore

standardizzato

� contributo libero, con successiva classificazione e valutazione (secondo indici

predefiniti)

L’analisi può essere su un singolo indicatore oppure su un indice sintetico.

Metodo

I dati vengono riferiti alle micro-zone. I dati con riferimento puntuale vengono

considerati nella micro-zona di appartenenza. I dati con riferimento a zona,

vengono riportati e considerati su ogni micro-zona corrispondente.

Si vuole rappresentare una distribuzione di intensità relativa all’intero territorio:

� per ogni micro-zona, calcolo del valor medio (e varianza) dei dati presenti

� Incrocio con i dati relativi alla micro-zona, quali i dati statistici della

popolazione residente e lavorante (assegnando a queste pesi relativi differenti),

oltre ai dati sulla partecipazione.


Sintesi

In base alla tipologia di indice, si distinguono le seguenti modalità di calcolo:

� Per gli indici di qualità soggettiva (legati alla percezione da parte del singolo

di un effetto positivo o negativo) o anche per indici generali di qualità, aventi

comunque valori riferiti all’effetto sul singolo cittadino

evidenziare la sommatoria della percezione della popolazione,

moltiplicando il valore indice della micro-zona per il valore di

popolazione

� Per indici generali di qualità, relativi a servizi, con valori riferiti all’effetto

medio sul singolo cittadino

evidenziare sommatoria della distribuzione del servizio sulla

popolazione, moltiplicando il valore indice della micro-zona per il

valore di popolazione

� Per indici generali di qualità, riferiti al valore globale di servizi

evidenziare il livello di servizio per il singolo cittadino, dividendo il

valore indice della micro-zona per il valore di popolazione

2.6.6 Analisi della convergenza delle opinioni

Si tratta di una analisi da applicare ad una struttura complessa di contributi,

formata da contributi strettamente connessi tra loro (risposte, rettifiche, modifiche)

e in cui ogni attore muta nel tempo la propria posizione per effetto dell’interazione

e del confronto con gli altri soggetti.

In pratica il sistema permette la gestione di un dibattito tra i soggetti, attraverso la

sola definizione e applicazione delle regole del gioco. Si lascia ai soggetti la più

ampia libertà di utilizzo dello strumento, auspicando che per un effetto della forte

interazione, si crei un risultato cooperativo e il dibattito evolva verso la

definizione di una soluzione condivisa.

Il sistema deve permettere comunque di monitorare l’evoluzione del processo,

evidenziando come nel tempo si modificano e si avvicinano le differenti posizioni.

Di seguito cerco di dare una definizione formale di quello che di fatto può essere

considerato un gioco cooperativo, interattivo-iterattivo di gruppo, a

comunicazione esplicita.

Obiettivo:

Permettere e gestire un processo comunicativo di gruppo, finalizzato a far

emergere una soluzione condivisa, frutto di un processo di contrattazione che

modifichi il bilanciamento dei pesi dei soggetti e delle loro preferenze.

Riferimenti teorici:

Confronto tra diversi sistemi di valori

Stategie di collaborazione

Meccanismi di ascolto e partecipazione


Caratteristiche:

Gruppo chiaramente definito, quali soggetti sono coinvolti e quali i loro ruoli.

Libertà di comunicazione tra i soggetti.

Definizione di contributi con giudizi qualitativi/quantitativi specifici sull’oggetto.

Possibilità di inserire liberamente i contributi, a rettifica dei precedenti.

Impossibilità di modificare o cancellare contributi precedenti.

Tutti i contributi (storici) sono visibili a tutti.

Schema evolutivo

I soggetti coinvolti, che sono un gruppo definito, partecipano inserendo il loro

primo contributo per rendere pubblica la propria posizione.

Il dibattito prosegue con il progressivo inserimento di ulteriori contributi, che

modificano la posizione di un attore per effetto della interazione con gli altri.

In un dato momento (linea rossa) , la convergenza delle opinioni può essere

analizzata considerando i più recenti contributi inseriti da ogni attore (area

tratteggiata).

Relativamente al sistema di ascolto descritto, occorre sottolineare che tutta la

discussione è limitata a: un tema; un problema o proposta di

intervento/progetto; un riferimento geografico.

Effetti risultanti attesi:

Interesse verso le posizioni e le argomentazioni degli altri (simpatia).

Maggior riflessione sulle proprie argomentazioni (in fase difensiva, vengono

analizzate e testate con maggiore efficacia).

Cercare soluzioni migliori (che siano a somma positiva e vantaggiose per molti).

Cercare di difendere posizioni minime, a cui non si può rinunciare (portando

allo scoperto queste, si esplicitano anche le argomentazioni non essenziali).


Scenari risultanti:

L’ipotesi del gioco è che, finché si mantiene una buon livello di comunicazione,

le posizioni dovrebbero tendere ad avvicinarsi progressivamente.

È sempre presente la possibilità di uno stallo, in particolare nei casi in cui

siano presenti pochi soggetti forti e tra loro in equilibrio.

Nei casi a maggiore complessità, con il coinvolgimento di molti soggetti in

rappresentanza del contesto interessato, aventi quindi interessi diversi, pesi e

strategie di alleanza non sempre prevedibili, si ipotizza una più interessante

evoluzione verso una soluzione condivisa.

La definizione del gioco non include la responsabilità di una decisione finale, in

quanto l’obiettivo è quello di avere uno schema concettuale di riferimento che

definisca i modi e le regole di interazione tra i soggetti, oltre ovviamente alla

struttura e alla gestione dei contributi. Tale schema può trovare applicazione in un

sistema di ascolto, dando quindi ai soggetti lo strumento tecnico che potrebbe

permettere loro di condurre discussioni complesse (trattative) e auspicabilmente di

definire autonomamente alcune soluzioni condivise.

2.7 Presentazione dei dati

2.7.1 Consultazione puntuale

Presentazione su apposita interfaccia webGis, in cui sono riportati i contributi su

mappa attraverso rappresentazione simbolica delle entità puntuali (o del centroide

per le zone), mostrandone il contenuto a richiesta. I contributi possono essere

ricercati e filtrati secondo diverse proprietà: data, tema, soggetto, presenza di

risposte, accredito.

2.7.2 Tematismi a zona

Presentazione delle analisi effettuate, con elaborazioni di tipo statistico. Per ogni

zona, presentata con opportuna vestizione, si possono espandere i dati statistici

ottenuti.

2.7.3 Discussioni

Consultazione e navigazione nelle strutture complesse di contributi, tra loro

relazionati (sequenze, rettifiche, risposte). Occorre evidenziare le relazioni tra i

contributi e la progressione temporale della discussione.

Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 73

3 Il SIT del comune di Mola di Bari

3.1 Impostazione della struttura del SIT 25

Nel caso del comune di Mola di Bari, l’esigenza di dotarsi di un sistema

informativo urbano comunale prende avvio dalle procedure connesse alla

redazione della parte strutturale del nuovo strumento urbanistico.

Si tratta comunque del voler rispondere ad una necessità presente, che richiede di

progettare un quadro di conoscenza sufficientemente ampio sui vari aspetti di

governo e gestione del territorio comunale.

In presenza di una amministrazione avente una forte percezione del valore del dato

territoriale, appare naturale definire una cornice di ampio respiro che raccolga

ogni elemento del sistema informativo territoriale, entro cui vengono costituite le

prime basi informative necessarie alla pianificazione.

La struttura del SIT viene costruita riconoscendo tre importanti momenti nel

processo evolutivo della realtà socioculturale e territoriale del comune, aventi

distinti aspetti e problematiche: 1) La storia; 2) Lo stato di fatto e le tendenze;

3) Le idee, i piani e i progetti.

3.2 Storia di Mola

La storia e la cultura del città hanno un ruolo importante all’interno di tale

progetto, in quanto rappresentano il pregresso che ha contribuito alla formazione

della contesto attuale. Come sia ora il territorio e come possa essere trasformato,

cogliendo le opportunità date dal rivalutarne le potenzialità, può essere evidenziato

25 fare riferimento alla documentazione di progetto “Comune di Mola di Bari – Progetto per il SIT

comunale”, a cura dell’università IUAV Venezia - Dipartimento di Pianificazione del Territorio


con percorsi di indagine riguardo le vicende storiche, le trasformazioni passate,

l’evoluzione delle identità culturali e territoriali, i luoghi e gli elementi

caratteristici dell’ambiente urbano e di quello naturale.

Il progetto del SIT prevede un forte ricorso alle nuove tecnologie, sia a fini

analitici, che come supporto ai processi comunicativi, in particolare:

a) per gli aspetti relativi all’evoluzione storica, effettuando analisi di tipo

multitemporale basate sul confronto di immagini e cartografie digitali;

b) ricorrendo a tecnologie multimediali di comunicazione, grazie alle quali la

conoscenza degli aspetti storico culturali può essere arricchita dal recupero di

valori e identità e dalla possibilità di dialogare con l’amministrazione

attraverso progetti di partecipazione e co-progettazione.

3.3 Stato di fatto e tendenze 26

La parte più consistente riguarda l’attualità. Lo stato di fatto e le tendenze

vengono rappresentate e monitorate mediante:

A) la predisposizione di una quadro conoscitivo di base;

B) la realizzazione di un sistema di ascolto;

C) la creazione di un sistema delle regole (impostazione e gestione).

26 riferimento a Giovanni Borga, “Idee per il sistema informativo urbano, due casi studio”


3.3.1 La Base

Il quadro conoscitivo di base è di riferimento per tutte le attività connesse al

sistema informativo.

Il primo passo preliminare a qualsiasi tipo di attività che implichi l’uso della

cartografia consiste nella predisposizione di una prima rappresentazione generale

del territorio, che viene di volta in volta arricchita con i livelli tematici necessari.

Per questa “base” si può usare una cartografia raster come l’ortofotocarta, da

integrare con altri livelli cartografici vettoriali derivati da altre cartografie quali

l’edificato, la viabilità, la toponomastica, la numerazione civica e l’idrografia

principale. Se necessario (per la morfologia del territorio) viene considerata

l’opportunità di arricchire la rappresentazione facendo uso dei modelli digitali del

terreno.

La base primaria si costituisce di:

a) tutti i supporti geografici non tematici impiegabili come substrato per

qualunque altra successiva elaborazione o analisi, che si distinguono in

quanto provvisti unicamente di contenuti di rappresentazione e descrizione

generica della realtà (carta tecnica regionale, ortofotocarta digitale, modelli

digitali del terreno);

b) gli archivi gestionali necessari alle normali attività amministrative (anagrafe,

tributi, licenze edilizie) correntemente utilizzati e potenzialmente

georiferibili;

c) basi dati tematiche o strumentali (esistenti o da costituire) necessari

all’integrazione di informazioni di natura non omogenea (rilievi della

numerazione civica, reti tecnologiche, patrimonio beni immobili e

paesaggio).

Per la costituzione degli strati di base occorre definire le modalità di reperimento e

trattamento dei dati, la modalità di esecuzione dei rilievi e la relativa progettazione

dei livelli informatici, la definizione di protocolli di acquisizione, integrazione e

condivisione tra utenti e piattaforme diverse.

In relazione a queste esigenze, sono da svolgere le seguenti attività:

• analisi della cartografia vettoriale per verificare la fattibilità della mosaicatura

degli elementi, la derivazione dello strato “viabilità” come grafo e come

superfici, la derivazione dello strato “toponomastica” come testi

georeferenziati e come attributi di elementi cartografici, la coerenza delle

primitive dello strato edifici;


• verifica della situazione della cartografia catastale (catasto terreni) e

valutazione della possibilità di sovrapposizione o di eventuale vettorizzazione

parziale / integrale;

• verifica della situazione del catasto alfanumerico (catasto urbano), dei sistemi

di codifica e della possibilità di relazione con gli archivi anagrafici e tributari;

• analisi finalizzata alla individuazione delle modalità più razionali di

“suddivisione del territorio urbano” in vista della realizzazione di cartografie

tematiche (cfr. zonizzazione urbanistica, isolati urbani, altro).

Archivi informatici

Le basi informative principali sono il database dell’anagrafe e quello dei tributi

per i quali verificare la possibilità di elaborazione e integrazione, secondo i

seguenti criteri:

� individuazione e classificazione delle attività economiche;

� analisi su base geografica della struttura socioeconomica della

popolazione;

� individuazione e classificazione dei “soggetti di imposte” (persone fisiche

e giuridiche) e degli “oggetti di imposte” (edifici, aree, manufatti, altro).

Rilievi

Per avere una quadro conoscitivo di base sufficientemente completo e

funzionalmente adatto, è opportuno effettuare i seguenti rilievi, per i quali

vengono individuate le principali operazioni necessarie:

� Progettazione del rilievo e dell’informatizzazione della numerazione civica

� Verifica della fattibilità di rilievi e informatizzazione di strati geografici

anche in relazione alle operazioni legate alla georeferenziazione della

spesa, in particolare:

- Patrimonio comunale (sedi, ospedali, scuole…);

- Immobili in gestione;

- Servizi pubblici (sistema scolastico,sanitario,trasporti,assistenza…);

- Verde pubblico;

- Acquedotti;

- Rete fognaria;

- Rete della pubblica illuminazione;

- Rete raccolta rifiuti;

- Segnaletica.


3.3.2 Il sistema di ascolto

Il sistema di ascolto è da considerare come uno strumento di impiego generale con

il quale l’amministratore rileva i contributi dati dalla popolazione e dalle

associazioni e li valorizza all’interno di processi di partecipazione.

Il sistema di ascolto fa un uso avanzato delle nuove tecnologie digitali e della rete

telematica.

Un primo utilizzo del sistema è previsto in concomitanza con la redazione del

nuovo piano urbanistico, ma viene progettato in modo da permetterne il riutilizzo

in altri contesti nei quali i riferimenti geografici dei contributi consentiranno

percorsi di indagine di tipo spaziale.

Devono essere previsti seminari di formazione sui temi della condivisione e

partecipazione, in particolare sulle nuove tecnologie della condivisione delle

conoscenze. Lo strumento di raccolta strutturata dei contributi geo-riferiti deve

essere progettato e sviluppato in ambiente internet/intranet, permettendo di

raccogliere commenti, opinioni e contenuti; si devono considerare i percorsi di

sviluppo futuro di integrazione con le altre basi dati del SIT.

3.3.3 Il sistema delle regole

Il modulo tematico sulla strumentazione regolativa è costituito dall’insieme dei

piani urbanistici e della normativa mediante i quali l’amministrazione governa le

trasformazioni edilizie e territoriali.

Il modulo tematico sul controllo di gestione si baserà sul concetto di

“georeferenziazione della spesa”. L’analisi della spesa riferita alle singole zone del

territorio consente principalmente la microprogettazione di interventi manutentivi

e il monitoraggio incrociato dell’indicatore di spesa con altri indicatori come ad

esempio qualità della città, qualità dei servizi erogati, percezione della qualità

della vita, livello di degrado, disagio. È importante che l’amministrazione

definisca, anche ricorrendo a processi di consulenza, gli indicatori, i protocolli di

incrocio spesa / qualità , le modalità di rappresentazione e comunicazione. Devono

anche essere progettate le basi dati necessarie.


3.4 Idee piani e progetti

La definizione di piani e progetti è parte del momento di pianificazione strategica,

nella quale vengono individuati gli strumenti e i processi di trasformazione urbana

che devono raccogliere le istanze di cambiamento relative alla città e all’ambiente

naturale.

La sempre maggiore trasparenza richiesta in questa fase sia dai politici che dai

cittadini, induce verso una ristrutturazione dei meccanismi di scelta politico –

amministrativi che determinano gli effetti più importanti sull’assetto del territorio,

ricorrendo all’impiego di nuove tecnologie per una nuova modalità di gestione

dell’informazione relativa a tali processi. Il sistema informativo deve integrare tali

sistemi, contribuendo così a rendere trasparenti i meccanismi decisionali e gli

effetti che questi producono sulla città.

Una connessione con il sistema di ascolto e partecipazione renderebbe possibile

analizzare in tempo reale convergenze e divergenze attraverso una sorta di

“matrice” comparativa che, basata anch’essa su tecnologie relazionali, può fornire

numerose chiavi di lettura dei fenomeni evolutivi della città permettendo inoltre la

loro condivisione e diffusione. Tale forma di comunicazione deve attuarsi tramite

interfaccie differenti, realizzate per essere specificatamente adatte alla migliore

interazione con le varie tipologie di soggetti interessati.


3.5 Supporto decisionale

I dati raccolti vengono analizzati congiuntamente, creando un quadro di sintesi

interrogabile secondo diversi percorsi di indagine.

L’incrocio delle diverse matrici TEMI/AREE permette di ottenere una matrice

multidimensionale, che raccoglie la molteplicità degli aspetti emersi e li inserisce

all’interno di un quadro organizzato e sistematico.

Dalla lettura della matrice multi dimensionale è possibile analizzare il percorso

che, partendo dai bisogni espressi, passando per gli obiettivi definiti, porta alle

azioni intraprese e quindi ai risultati, in termini di effetti positivi/negativi sul

contesto.


3.6 Impostazione concettuale del sistema di ascolto

Il sistema di ascolto deve essere strutturato in modo da permettere di inquadrare

ogni contributo in una matrice che sia definita lungo le seguenti dimensioni:

� aree

� temi

� attore, stakeholder

Tale strutturazione è essenziale per poter procedere ad analisi integrate con gli

altri sistemi previsti nell’ambito del SIT comunale, in particolare con il sistema

delle regole, dove saranno riportati i dati relativi agli interventi urbanistici e alle

risorse.

3.6.1 Strutturazione della base dati

Si individuano le seguenti entità, per le quali sono descritte le caratteristiche

principali (si riprende e si espande l’elenco indicato nel capitolo sul sistema

d’ascolto).

Utente è il soggetto che interagisce con il sistema, in qualità di

responsabile, gestore, facilitatore, o semplice cittadino.

Contributo è l’elemento che contiene le informazioni inserite dal soggetto

che partecipa al processo. Contiene il riferimento ad alcuni

elementi quali: l’oggetto in considerazione, la corrispondente

entità geografica, il tema, informazioni sulla fonte del contributo,

il contributo, un eventuale accredito, le risposte.

Geo-entità rappresenta l’entità geografica a cui sono riferiti i contributi e può

essere un oggetto punto o area. La descrizione geometrica di tale

entità viene mantenuta su un sistema Gis, con cui vi è una

relazione che identifica l’oggetto punto oppure l’oggetto zona

corrispondente.

Micro-zona sono zone minime per le quali si ha una uniformità strutturale e

sociale. Queste sono descritte geometricamente nel sistema gis e

vengono caratterizzate con opportune proprietà, al fine di

effettuare una analisi che permetta di classificarle in termini di

situazione partecipativa. Con le entità geografiche puntuali vi è

una relazione diretta di contenimento (punto in micro-zona). Con

le entità zona vi è una relazione molti a molti (ogni zona è

definita da più micro-zone attigue).


Tema sono i temi individuati dall’amministrazione, oggetto del

processo di partecipazione. La definizione dei temi è essenziale

per poter effettuare le analisi incrociate con le altri parti del SIT

comunale.

Valutazione Il contributo prevede valutazioni secondo le seguenti tipologie:

� valutazione qualitativa del contributo

� valutazione dell’importanza del contributo (dubbio,

precisazione, elemento essenziale…)

� valutazione di accredito del contributo

Per ogni tema e per ogni tipologia, si definisce una scala

qualitativa di valori, che viene utilizzata nelle valutazioni

corrispondenti. Per ogni valore qualitativo si definisce il

corrispondente valore numerico standardizzato (0-1),

rappresentando quindi la funzione di risposta della scala stessa.

Parole-chiave vengono definite per permettere raggruppamenti e ricerche mirate

nei contributi. Possono essere definite per singolo tema oppure

come pubbliche (valide per tutti i temi).

Modo raccolta raccoglie le modalità di raccolta impiegate nel processo di

partecipazione, quali conferenze a tema, incontri pubblici,

assemblee specifiche, interventi singoli, ecc…

Ruolo Ogni soggetto interessato alla partecipazione interviene in

funzione del ruolo che ricopre rispetto a quel tema / progetto.

Occorre quindi specificare il ruolo della fonte, distinguendo i

beneficiari, i decisori, gli esperti ecc…

Dettaglio delle proprietà da gestire per ogni entità

Utente

� nominativo

� riferimenti di registrazione, quali e-mail o altro

� parametri di accesso al sistema

� data di registrazione

� categoria di cui fa parte l’utente

� eventuali parametri di accesso

o completo, limitato, consultazione

o con privilegio di accredito di contributi

� interfaccia da utilizzare (generica, specifica, evoluta)


Contributo

� riferimento a geo-entità

o di tipo puntuale, definito liberamente da mappa webGis oppure un

punto di interesse predefinito

o di tipo areale, da elenco aree predefinito

� autore

o autore o responsabile dell’inserimento/gestione

o data raccolta

� sistema di ascolto (progetto di partecipazione da cui deriva il contributo)

� fonte

o modalità di raccolta (web, incontro collettivo, intervista…)

o contesto della fonte, secondo classificazione (ufficio di piano, scuole,

laboratori, giunta e consiglio, altro…)

o indicazioni della fonte (nome autore singolo o gruppo sociale)

o ruolo della fonte, secondo classificazione (decisore, beneficiario,

esperto…)

o note (es. sul ruolo)

� tema di riferimento, secondo classificazione

� oggetto di riferimento (progetto, intervento)

� valutazione qualitativa, secondo classificazione

� contributo

o testo libero

o associazione a parole chiave

� valutazione dell’importanza del contributo da parte della fonte

(classificazione quantitativa)

� accredito del contributo da parte di un responsabile della gestione

o valutazione (classificazione qualitativa)

o note sul contributo (validità, importanza)

� risposte testuali

� identificativo ad un altro contributo precedente, del quale il presente

contributo costituisce una risposta

Parole-chiave

� riferimento al tema (opzionale)

� parola

Tra parole-chiave e contributo vi è una relazione molti a molti.

Tema

� descrizione

� categoria del tema


Valutazione

� riferimento al tema

� riferimento alla tipologia

o valutazione qualitativa

o valutazione di importanza

o valutazione di accredito

� valore qualitativo

� valore numerico standardizzato

Geo-entità

� tipologia

o oggetto puntuale

o oggetto area

� identificativo entità geografica (punto o zona)

� descrizione

� classificazione

o zone definite da zonizzazione PRG

o zone omogenee minime

o punti di aggregazione

o punti di interesse culturale

o luoghi di divertimento

o punti su numeri civici

o punti definiti liberamente da mappa

� livello di importanza

o punto/zona di interesse selezionabile da altri contributi

o punto di interesse minore, non selezionabile da altri contributi

(utilizzato ovviamente da eventuali risposte)

o punto definito liberamente, non di interesse comune

� attivazione/disattivazione del punto (in base al livello di importanza,

permette di mascherarne la selezione)

Micro-zona

� stato di fatto (area costruita, area vuota o in completamento, area parco o

tempo libero, area dismessa o con cambio funzione)

� disponibilità al pubblico (aperta, privata, limitata)

� numero di abitanti (residenti, lavoratori, utilizzatori)

� zonizzazione di piano

� livello di partecipazione dei cittadini

� livello di partecipazione dell’ente pubblico

� livello di partecipazione da parte di altri soggetti

� classe tipologica della partecipazione


Schema relazionale delle entità


3.7 Impostazione operativa del sistema di ascolto

3.7.1 Piattaforma

� web server che ospiti l’applicazione su apposito sito web

� database centrale su apposito server o su web server

� client con browser internet (IExplorer, Firefox o altro)

3.7.2 Database

Si deve permettere una efficiente memorizzazione e gestione dei dati cartografici

(raster e vettoriali), dei dati georiferiti e dei dati descrittivi/informativi.

Nel caso si scelgano strumenti differenziati per la gestione dei dati cartografici e

relazionali, occorre garantire comunque che il sistema complessivo sia efficiente,

garantisca l’integrità dei dati (riferimento tra i dati cartografici e informativi) e

permetta una buona integrabilità futura con altre fonti informative.

3.7.3 Applicazione web

L’applicazione deve essere accessibile tramite pagina web, permettendo una

visualizzazione dei dati e la possibilità caricare dei contributi.

Interfacce

Si può prevedere di sviluppare più interfacce, ognuna adatta ad una differente

tipologia di utilizzatore:

� interfaccia per l’utilizzatore generico (singolo)

� interfaccia per un accesso evoluto, da parte di appartenenti all’ente

committente

� interfaccia specifica per un mediatore/facilitatore, che interagisce con il

sistema in occasione di un incontro collettivo di presentazione/riflessione

sui temi

Ogni interfaccia dovrà presentare i dati tramite apposita applicazione webGis, con

rappresentazione cartografica dei dati, strutturati su layer , con visualizzazione

dinamica.

L’interfaccia generica deve permettere il caricamento di un contributo con una

modalità guidata, che definisca per quanto possibile una classificazione del

contributo stesso (ruolo dell’autore, temi, parole chiave…). Gli obiettivi

dell’interfaccia generica sono la chiarezza espositiva e la semplicità di utilizzo

(percorsi guidati).

L’interfaccia specifica deve permettere una maggiore flessibilità da parte

dell’operatore, consentendo di caricare anche contributi in deroga alla

classificazione presente o anche di definire nuove voci di classificazione (temi,

parole chiave…) . Immaginando che tali contributi saranno meno numerosi ma

con maggiore contenuto informativo (in quanto già frutto di riflessioni collettive o

di processi partecipativi), si deve permettere un caricamento veloce anche di


informazioni incomplete o di note, permettendo comunque una fase di definizione

più precisa in un secondo tempo. Gli obiettivi dell’interfaccia specifica sono la

velocità di utilizzo e la presenza di scarsi vincoli nell’inserimenti dei dati.

L’interfaccia evoluta deve permettere il massimo controllo dello strumento e

quindi la consultazione dinamica dei dati e l’accesso ad alcuni strumenti di analisi.

Inoltre dovranno essere disponibili strumenti di estrazione e reporting.

WebGIS

Un apposito strumento webGis permetterà la gestione e la presentazione dei dati

cartografici, visualizzando una mappa su un riquadro nella pagina web, tramite un

motore di rendering cartografico.

Le caratteristiche da ricercare sono:

� indipendenza dalla piattaforma/browser utilizzato

� utilizzo di plug-in diffusi, standard di fatto oppure facilmente installabili

� velocità di caricamento

� possibilità di visualizzare layer raster e vettoriali

� possibilità di attivazione dinamica dei layer

� utilizzo di layer dinamici (per esempio per riportare i contributi presenti,

rispondenti a filtri attivati)

� visualizzazione dinamica (zoom, pan ecc…)

Inserimento contributi

L’inserimento dei contributi deve permettere di definire le proprietà previste, con

modalità differenziate per le differenti interfacce.

La definizione del georiferimento può avvenire indicando un punto dalla mappa

webGis (ne prende le coordinate) oppure tramite la selezione di un punto di

interesse già definito, selezionato da elenco o attraverso la corrispondente entità

sulla mappa webGis.

Per l’interfaccia generica, impostazione automatica di alcune proprietà (modalità

di raccolta, autore…) e uso restrittivo delle classificazioni e delle parole chiave

(solo gli elementi già caricati). Realizzare dei percorsi guidati per guidare l’attività

di inserimento.

Per l’interfaccia specifica, possibilità di definire nuovi elementi di classificazione

o nuove parole chiave. Ridotti controlli sulla validità dei dati inseriti (solo

controlli formali minimi). Lasciare massima libertà all’operatore sulla modalità di

inserimento (in particolare sulla sequenza in cui vengono caricati i campi),

evitando impostazioni automatiche. Predisporre comunque alcuni schemi di

contributi tipici secondo cui pre-valorizzare alcune proprietà (comunque

modificabili).


3.7.4 Livelli cartografici e informativi

Base cartografica

� ortofoto

� cartografia tecnica

� grafo della viabilità

� toponomastica, in formato di testi georeferenziati

� toponomastica, attributi di elementi cartografici

� punti di interesse

o luoghi di aggregazione sociale

o luoghi storici/turistici

o nodi del sistema di trasporto pubblico

o scuole, istituti, luoghi di cultura

o strutture sportive/ludiche

Livello dei contributi

Un livello dinamico deve raccogliere e presentare i contributi raccolti, con

possibilità di filtrare i contributi secondo le seguenti dimensioni:

o tipo di georiferimento (punto o zona, predefinito o libero)

o data del contributo (intervallo di date)

o provenienza, modalità di raccolta (contributo singolo, da incontro

pubblico…)

o tema

o validità (eventuale accredito, peso assegnato)

o presenza di risposte

I contributi sono rappresentati con una entità puntuale che corrisponde a :

� riferimento puntuale del contributo

� oppure centro dell’area di riferimento del contributo

Livelli informativi aggiuntivi

Nell’ottica di integrare il sistema di ascolto con il sistema di diffusione di dati e

analisi, oltreché di diffusione dei risultati stessi del sistema di ascolto, si prevede

la possibilità di attivare alcuni livelli tematici, frutto i tali analisi.


3.8 Predisposizione di un prototipo

Il prototipo proposto è dotato di funzioni aventi interfacce web. Per le funzioni di

inserimento e di modifica è richiesta la registrazione dell’utente, per permetterne

un accesso identificato.

3.8.1 Consultazione dei contributi

La consultazione avviene tramite interfaccia web, con presentazione di una mappa

webGis sulla sinistra, con le classiche funzioni di movimento e zoom.

Da un apposito pannello è possibile selezionare i filtri desiderati ed effettuare la

ricerca.

Sulla parte destra vengono riportati i contributi, con lo stesso simbolismo grafico

utilizzato per rappresentare le corrispondenti entità geografiche sulla mappa

webGis. Vengono inoltre riportati i principali dati dei contributi.

È possibile richiamare la funzione di inserimento di un nuovo contributo, oppure

selezionare un contributo e richiamare la visualizzazione completa, la funzione di

accredito o l’inserimento di una risposta.


3.8.2 Inserimento di un contributo

Occorre definire il riferimento geografico per il contributo da inserire. Questo può

essere selezionato da punti o zone di interesse (che sono predefiniti), oppure può

essere un punto o zona libero, da indicare attraverso la mappa webGis (si veda il

prossimo paragrafo per la definizione di una zona personalizzata).

Vengono quindi valorizzati gli altri campi e viene effettuato il salvataggio.

Ovviamente i dati dell’utente e la data di inserimento sono valorizzati in

automatico.


3.8.3 Accredito di un contributo

Solo alcuni utenti vengono abilitati a questa funzione. L’accredito viene utilizzato

per classificare i contributi in base al livello di validità e di importanza. In questo

modo è possibile filtrare la ricerca solo per i contributi ritenuti validi. Oltre ad una

indicazione della validità del contributo, è possibile inserire una breve risposta

testuale.


3.8.4 Suddivisione del territorio in micro-zone

Il territorio considerato viene suddiviso in aree aventi tessuto e funzione

omogenea, corrispondenti nella parte urbanizzata all’incirca agli isolati. La

creazione di questa maglia di micro-zone permette di avere un riferimento unico

per le successive analisi dei dati: le entità puntuali vengono riferite alla micro-

zona che le contiene; le entità a zona sono riferite alle micro-zone che la

compongono.

3.8.5 Definizione di una zona personalizzata

Sia le zone di interesse (predefinite) che le zone libere, vengono definite come

unione di micro-zone attigue. In questo modo non occorre ridescrivere tutta la

geometria di una zona, ma è sufficiente indicare l’elenco delle micro-zone.

In pratica, quando un utente seleziona liberamente una zona, tramite una linea

poligonale chiusa, viene creata una zona personalizzata formata dalle micro-zone

corrispondenti. Chiaramente questo modifica in parte la forma e la dimensione

della zona, ma permette di garantire una elaborazione congruente dei dati,

evitando operazioni di overlay parziali e la conseguente gestione di aree residuali.


Selezione libera di una zona personalizzata.

Evidenziazione delle micro-zone corrispondenti, la cui unione forma la zona voluta.


Conclusione Alla conclusione di questo percorso dalla partecipazione alla proposta di un

progetto di sistema di ascolto, vorrei ragionare sul modo in cui un sistema SIT

possa contribuire positivamente alla costruzione dei processi partecipativi,

considerando i diversi settori in cui un SIT può assume un ruolo preciso.

Questa breve analisi viene fatta considerando come punto di vista il modo in cui

un sistema di informazione e partecipazione, integrato in un SIT, possa influire sul

processo democratico e di governo del territorio.

Settore di impiego del SIT obiettivi dei processi partecipativi

SIT – Gestione del territorio => trasparenza, efficienza

SIT – Pianificazione territoriale => sviluppo, sostenibilità economica,

giustizia distributiva, sostenibilità

sociale, etica

SIT – Storia, cultura, identità locale => Conoscenza del contesto e

promozione del territorio

SIT – Ecologia del territorio => sostenibilità delle risorse, sostenibilità

dello sviluppo, qualità dell’ambiente,

qualità della vita degli abitanti

In tutti questi ruoli, un sistema SIT con integrato un sistema di informazione,

interazione e ascolto, può essere lo strumento chiave per l’ottenimento degli

obiettivi indicati e anche il motore in grado di generare un ciclo positivo di effetti

desiderati.

Oggi tale ipotesi può apparire come il tentativo di voler precorrere i tempi. Ma si

consideri che il modo in cui vengono impostati e progettati i sistemi SIT, come

anche l’utilizzo delle tecnologie GIS e webGis, è in continua evoluzione. Ancora

siamo lontani da una presenza pervasiva e uniforme dei SIT nelle varie attività di

gestione e governo di un territorio. Ma vorrei comunque ipotizzare una direzione,

verso l’integrazione delle strutture dati e delle funzionalità, sottolineando come un

sistema completo deve prevedere, tra le sue funzioni di base, un sistema di

comunicazione e interazione con le persone non addette ai lavori, che pur essendo

all’esterno delle strutture formali degli enti preposti, sono di fatto da considerare

dentro il modello allargato di sistema informativo della vita sociale.

Per realizzare quanto ipotizzato, è necessaria la presenza di una classe politica che

sappia valutare ogni politica di intervento sul territorio secondo tutti gli aspetti

indicati, ricorrendo alle potenzialità date da un unico sistema informativo che ne

consenta la gestione integrata. Inoltre può nascere una nuova forma di democrazia

che, facendo uso delle nuove tecnologie, consenta un rapporto stretto tra le

istituzioni di governo e la cittadinanza, che deve essere sempre partecipe e vigile

su tutti i temi che riguardano il territorio, la vita sociale, la vita individuale, il

lavoro, il benessere.

Allegati 94

Allegati

Allegato A - Statuto di Pieve Emanuele

Titolo VI - Istituti di partecipazione popolare (Estratto)

Art. 85 - Partecipazione popolare e diritto di cittadinanza

1 Al Comune, istituzione territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini,

spetta il compito di realizzare l’esercizio di funzioni e compiti da parte delle

famiglie e delle loro formazioni sociali che così direttamente partecipano

all’attività del Comune, secondo quanto prevedono l’art. 4 della legge 15 marzo

1997, n. 59, l’art. 3 del Testo Unico e l’art. 12 del presente statuto.

2. La partecipazione è un diritto della popolazione della Comunità, nella quale

sono compresi:

a) i cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune;

b) i cittadini residenti nel Comune, non ancora elettori, che hanno compiuto

sedici anni di età;

c) gli stranieri e gli apolidi residenti nel Comune ed iscritti nell’anagrafe da

almeno tre anni;

d) le persone non residenti, che esercitano nel Comune stabilmente la propria

attività di lavoro, professionale e imprenditoriale.

3. I diritti di partecipazione sono esercitati singolarmente da ogni persona od in

forma associata.

Art. 88 - Consultazioni della popolazione

1.Prima dell’adozione di iniziative o provvedimenti di rilevante interesse il

Sindaco, tenuto conto di quanto stabilito dal regolamento, può disporre la

consultazione della popolazione. La consultazione, secondo l’oggetto, può essere

estesa ad una o più categorie di cittadini, ai residenti ed operatori in quartieri,

frazioni od ambiti delimitati del territorio comunale, ovvero a tutta la popolazione.

I cittadini indicati al precedente articolo84 comma secondo possono partecipare

alla consultazione.

2.La consultazione deve riguardare materie di esclusiva competenza locale, non

può avere luogo in coincidenza con operazioni elettorali provinciali, comunali o

circoscrizionali ed è effettuata:

a) mediante FORUM di cittadini, tenuti nelle sedi comunali od in altri

ambienti idonei, indetti nelle forme e nel rispetto dei termini previsti dal

regolamento, con l’intervento dei rappresentanti degli organi di governo del

Comune, delle associazioni territorialmente o funzionalmente interessate e dei

dirigenti responsabili dei servizi ed attività comunali pertinenti alla riunione;

Allegati 95

b)mediante questionari inviati dal Sindaco alle famiglie, con le modalità e

termini previsti dal regolamento, nei quali sono prospettati con chiarezza gli

elementi essenziali delle iniziative e sono richiesti contributi propositivi e

pareri che consentono di accertare gli orientamenti prevalenti e di considerare

eventuali singole proposte di particolare pregio ed interesse.

Capo II - Il Bilancio Partecipativo

Art. 90 – Comune e partecipazione

1) Il Comune di Pieve Emanuele individua nella partecipazione dei suoi cittadini

alla vita politica e sociale e alle relative dinamiche decisionali un valore

irrinunciabile da ricercare e sostenere attraverso progetti, iniziative e strutture.

2) L’attivazione del meccanismo partecipativo e la sua traduzione in forme

progettuali e in iniziative concrete e condivise sono quindi strettamente vincolate

al valore attribuito al coinvolgimento diretto della cittadinanza e all’importanza

del riconoscimento del cittadino come attore consapevole e responsabile delle

scelte relative alla sua comunità di appartenenza.

3) Il Comune di Pieve Emanuele si impegna pertanto a garantire la realizzazione

di progetti partecipati, anche e soprattutto attraverso la individuazione di figure di

collaborazione, facilitazione e mediazione espressamente finalizzate a favorire il

processo di condivisione delle scelte relative all’utilizzo ed alle finalità di quota o

quote di bilancio.

Art. 91 - Assemblee di quartiere

1) Allo scopo di garantire il massimo equilibrio tra gli attori politici, economici,

sociali e i rappresentanti della società civile del Comune, viene riconosciuto alle

assemblee di quartiere, convocate secondo le modalità previste dal Regolamento

per l’applicazione del Bilancio partecipativo, tali da assicurare la massima

rappresentanza della comunità, il diritto di definire le priorità da inserire nel

bilancio di previsione del Comune e sulla sua possibile destinazione: il Comune

conferisce quindi alle assemblee di quartiere il potere di indirizzare le priorità e

non più poteri meramente consultivi.

2) Il diretto coinvolgimento dei cittadini alla definizione delle priorità permette,

inoltre, di attribuire valore partecipativo al bilancio e, nello stesso tempo,

sottolinea ed amplifica il concetto fondamentale di uguaglianza tra tutti i cittadini,

garantendo l’applicazione del principio democratico nelle scelte operative relative

alle priorità comunitarie e ai bisogni condivisi e quindi riconosciuti come

collettivi.

(. . . . .)

Allegati 96

1) A tale scopo il Consiglio Comunale, esprimendosi con apposito atto

deliberativo, si impegna a garantire la applicazione delle priorità individuate dalle

assemblee di quartiere sulla base delle linee-guida fissate annualmente entro il 31

dicembre per il primo anno ed entro il 30 giugno per gli anni successivi al primo .

2) Il consiglio comunale con l’approvazione delle linee- guida indicherà le quote

del bilancio con riferimento alla relazione revisionale e programmatica ed al

bilancio annuale e pluriennale; potrà fornire altresì specifiche indicazioni

riguardanti i settori di intervento quali, ad esempio, opere pubbliche, servizi

sociali, cultura, strutture per lo sport ed il tempo libero, sui quali le assemblee

saranno chiamate ad esprimere le proprie indicazioni e priorità. Tali priorità

potranno avere sia carattere generale e coinvolgere quindi tutto il territorio

comunale, sia essere più specificamente riconducibili alle singole aree di

riferimento delle assemblee di quartiere e quindi espressione delle relative

caratteristiche locali.

3) L’Amministrazione e il Consiglio, si impegnano ad assumere i successivi atti

per l’avvio e l’attuazione delle scelte deliberate dalle assemblee di quartiere, e ad

approvarne l’inserimento nella relazione revisionale e programmatica e nel

bilancio annuale e pluriennale. A tal fine le consultazioni devono concludersi con

congruo anticipo rispetto alla fase di predisposizione di detti documenti la cui

approvazione è assoggettata a termini di legge

4) Nel caso in cui progetti e priorità emersi nell’ambito delle assemblee di

quartiere si configurino come proposte la cui possibilità di realizzazione esula

dalla specifica competenza comunale, in termini di fattibilità economica e/o di

ambito territoriale, il Comune si impegna ad assumere un ruolo di referente e di

mediatore per l’attivazione e il coordinamento delle necessarie forme concertative

e collaborative tra attori esterni, enti pubblici e/o privati.

Allegati 97

Allegato B – Direttiva ministeriale sulla rendicontazione sociale

DIRETTIVA DEL MINISTRO DELLA FUNZIONE PUBBLICA SULLA

RENDICONTAZIONE SOCIALE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

1. PREMESSA

Nel quadro degli indirizzi di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche,

particolare rilevanza assume ormai da anni l’adozione di iniziative e strumenti di

trasparenza, relazione, comunicazione ed informazione volti a costruire un rapporto

aperto e proficuo con cittadini ed utenti. Molte disposizioni, dalla legge 7.8.1990, n.

241, alla legge 7.6.2000, n. 150, si ispirano a questo concetto ed hanno introdotto istituti

giuridici, principi operativi e strutture organizzative a questo scopo. Tra le iniziative che

le amministrazioni, proprio in questa logica, hanno iniziato ad adottare e che si stanno

sempre più diffondendo, quella dell’utilizzo di tecniche di rendicontazione sociale ha

particolare rilevanza e specifiche potenzialità.

La rendicontazione sociale delle amministrazioni pubbliche risponde alle esigenze

conoscitive dei diversi interlocutori, siano essi singoli cittadini, famiglie, imprese,

associazioni, altre istituzioni pubbliche o private, consentendo loro di comprendere e

valutare gli effetti dell’azione amministrativa. Essa può essere considerata come una

risposta al deficit di comprensibilità dei sistemi di rendicontazione pubblici in termini di

trasparenza dell’azione e dei risultati delle amministrazioni pubbliche, di esplicitazione

delle finalità, delle politiche e delle strategie, di misurazione dei risultati e di

comunicazione.

Gli strumenti per effettuare la rendicontazione sociale possono essere molteplici, a

seconda degli ambiti e degli obiettivi. Tra essi, il bilancio sociale pubblico può essere

considerato il principale, in quanto finalizzato a dar conto del complesso delle attività

dell’amministrazione e a rappresentare in un quadro unitario il rapporto tra visione

politica, obiettivi, risorse e risultati.

Sinora la realizzazione del bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche è stato più

l’esito di sperimentazioni realizzate singolarmente dai singoli enti che il risultato di una

politica nazionale.

D’altronde si tratta di uno strumento volontario che ciascuna amministrazione può

adottare nell’ambito della propria autonomia statutaria e organizzativa. Tuttavia, data la

sua sempre più ampia diffusione, occorre fornire riferimenti e principi generali cui le

amministrazioni che intendono adottarlo possano ispirarsi. A questo scopo, il

Dipartimento della Funzione Pubblica già negli scorsi mesi ha realizzato, nell’ambito

del Programma Cantieri, il manuale “Rendere conto ai cittadini.

Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche”, strumento di indirizzo operativo e

pratico che può essere acquisito dalle amministrazioni interessate secondo le modalità

indicate sul sito www.funzionepubblica.it.

Allegati 98

Con la presente direttiva, ed in particolare con le allegate Linee Guida, che ne

costituiscono parte integrante, si intende oggi fornire in maniera più puntuale i principi

generali cui uniformare il bilancio sociale, da parte delle amministrazioni pubbliche che

intendano realizzarlo, con particolare riferimento agli aspetti che seguono.

2. OBIETTIVI DEL BILANCIO SOCIALE

Lo scopo di questa direttiva è di promuovere, diffondere e sviluppare nelle

amministrazioni pubbliche un orientamento teso a rendere accessibile, trasparente e

valutabile il loro operato da parte dei cittadini, mediante l’adozione del bilancio sociale.

Il bilancio sociale è definibile come il documento, da realizzare con cadenza periodica,

nel quale l’amministrazione riferisce, a beneficio di tutti i suoi interlocutori privati e

pubblici, le scelte operate, le attività svolte e i servizi resi, dando conto delle risorse a tal

fine utilizzate, descrivendo i suoi processi decisionali ed operativi.

Tale strumento può incidere positivamente sul sistema di relazioni in cui

l’amministrazione è inserita. In particolare, esso può contribuire a migliorare:

- la dimensione contabile, in quanto può integrare e rivitalizzare il sistema di

rendicontazione dell’uso delle risorse economico- finanziarie già adottato

secondo le diverse discipline normative vigenti;

- la dimensione comunicativa, ponendosi, per il suo contenuto, al centro delle

relazioni con i portatori di interesse;

- la dimensione della responsabilità politica, poiché si inserisce nel sistema della

rappresentanza, attraverso una maggiore trasparenza e visibilità delle scelte

politiche e una possibilità di valutazione della capacità di governo;

- la dimensione di funzionamento, in quanto responsabilizza le amministrazioni

alla sostenibilità della spesa pubblica, anche con riferimento ai nuovi vincoli

posti dal patto di stabilità europeo e dalle azioni di risanamento del deficit

pubblico;

- la dimensione strategico-organizzativa, come strumento efficace per riorientare,

nell’ottica del cittadino, i processi di pianificazione, programmazione e controllo

e per ripensare l’assetto organizzativo dell’ente;

- la dimensione professionale, in quanto orienta l’organizzazione del lavoro alla

consapevolezza e al miglioramento dei risultati prodotti per i destinatari,

valorizzando e sviluppando le competenze e le professionalità e fornendo nuove

occasioni di motivazione e di responsabilizzazione degli operatori.

Le sei finalità appena descritte non devono essere considerate alternative: in realtà il dar

conto dei risultati coinvolge naturalmente tutte le dimensioni.

Allegati 99

3. PRESUPPOSTI DI ADOZIONE DEL BILANCIO SOCIALE

Ogni amministrazione pubblica, in quanto titolare di una funzione di tutela di interessi e

di soddisfazione di bisogni dei cittadini, ha l’onere di rendere conto di quanto operato

nei propri ambiti di competenza. A tal fine, le amministrazioni pubbliche sperimentano

strumenti di rendicontazione diversi e aggiuntivi rispetto al bilancio di esercizio, che

rendano più trasparenti e leggibili da parte del destinatario finale i risultati raggiunti.

In particolare, per il raggiungimento degli obiettivi della presente direttiva le

amministrazioni pubbliche assicurano i seguenti presupposti per l’adozione del bilancio

sociale:

- la chiara formulazione dei valori e delle finalità che presiedono alla propria

azione e l’identificazione dei programmi, piani e progetti in cui si articola;

- l’attribuzione delle responsabilità politiche e dirigenziali;

- l’esistenza di un sistema informativo in grado di supportare efficacemente

l’attività di rendicontazione;

- il coinvolgimento interno degli organi di governo e della struttura

amministrativa;

- il coinvolgimento della comunità nella valutazione degli esiti e nella

individuazione degli obiettivi di miglioramento;

- l’allineamento e l’integrazione degli strumenti di programmazione, controllo,

valutazione e rendicontazione adottati dall’amministrazione;

- la continuità dell’iniziativa.

4. INDICAZIONI OPERATIVE PER LA REALIZZAZIONE DEL BILANCIO

SOCIALE

I. Significato e contenuti del bilancio sociale

Il bilancio sociale serve a rendere conto ai cittadini in modo trasparente e chiaro di cosa

fa l’amministrazione per loro. Rispetto al bilancio tradizionale, che riporta dati

economico-finanziari difficilmente comprensibili dal cittadino, il bilancio sociale deve

dunque rendere trasparenti e comprensibili le priorità e gli obiettivi

dell’amministrazione, gli interventi realizzati e programmati, e i risultati raggiunti.

Gli elementi che caratterizzano il bilancio sociale sono:

- la volontarietà;

- la resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali prodotti;

- l’individuazione e la costruzione di un dialogo con i portatori d’interesse.

Il bilancio sociale, dopo una presentazione iniziale del documento ed una nota

metodologica sul processo di rendicontazione, contiene informazioni relative ai seguenti

ambiti.

• Valori di riferimento, visione e programma dell’amministrazione:

l’amministrazione esplicita la propria identità attraverso i valori, la

Allegati 100

missione e la visione che orientano la sua azione, chiarisce gli indirizzi

che intende perseguire e le priorità di intervento.

• Politiche e servizi resi: l’amministrazione rende conto del proprio

operato nelle diverse aree di intervento e dei risultati conseguiti in

relazione agli obiettivi dichiarati.

• Risorse disponibili e utilizzate: l’amministrazione da conto delle risorse

utilizzate, delle azioni poste in essere e dei risultati conseguiti con la loro

gestione.

II. Fasi del processo di rendicontazione sociale

Elemento fondamentale del bilancio sociale è il processo che porta alla sua

realizzazione. La qualità del processo di rendicontazione incide direttamente sulla

capacità del documento di rispondere alle esigenze conoscitive dei diversi interlocutori

e di costruire con essi un dialogo permanente, dando piena attuazione al principio della

responsabilità sociale.

Il processo di realizzazione del bilancio sociale presuppone la preventiva

definizione degli ambiti oggetto di rendicontazione e si articola in quattro fasi:

• La definizione del sistema di rendicontazione, ovvero della sua struttura

di base, in cui si esplicita la visione e il programma dell’amministrazione

e le diverse aree di rendicontazione, definendo per ciascuna di esse gli

elementi informativi e gli indicatori necessari.

• La rilevazione delle informazioni, ovvero la raccolta delle informazioni e

dei dati, che deve necessariamente essere integrata con il proprio sistema

di programmazione e controllo.

• La redazione e l’approvazione del documento, ovvero la strutturazione

delle informazioni qualitative e quantitative in un documento dell’organo

di governo dell’amministrazione.

• La comunicazione del bilancio sociale, ovvero la pianificazione e la

realizzazione delle azioni di diffusione e di partecipazione del bilancio

sociale all’interno e all’esterno dell’amministrazione.

Nello svolgimento di ciascuna delle fasi del processo, è necessario garantire, da un lato,

il coinvolgimento della struttura interna, e dall’altro il raccordo e l’integrazione con i

processi decisionali, gestionali e di comunicazione dell’amministrazione, nonché con i

sistemi di programmazione e controllo e con i sistemi informativi.

IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA

Bibliografia 101

Bibliografia

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Documento programmatico del Gruppo di lavoro “Governo locale e democrazia partecipativa”, Coordinatore Alberto Magnaghi

rivista "Un solo mondo", N. 3/00

Sistema di ascolto v22 -...

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