Sezione di controllo per gli Affari Comunitari ed Internazionali

CORTE DEI CONTI

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali

RELAZIONE SPECIALE

1/2007

IRREGOLARITA’ E FRODI IN MATERIA DI

FONDI STRUTTURALI CON PARTICOLARE RIGUARDO

AL FESR NELLE REGIONI OBIETTIVO 1

Magistrato istruttore: Cons. Maria Teresa Polito

Hanno collaborato: Maria Laura IORIO, Francesca APICELLA, Vincenza CUSMAI,

Fabrizio GRASSETTI, Anna Maria Labonia; Domenico TOLOMEI.

DELIBERA

LA SEZIONE DI CONTROLLO

PER GLI AFFARI COMUNITARI ED INTERNAZIONALI

Delibera n.2/2007

Composta dai magistrati:

Dott. Giulio LUCENTE Presidente della Sezione

Dott. Giorgio CLEMENTE Presidente di Sezione

Dott. Ivan DE MUSSO Consigliere

Dott. Ennio COLASANTI Consigliere

Dott.ssa Maria Teresa POLITO Consigliere

nell’adunanza del 20 febbraio 2007;

visto l’art. 3 ,comma 4, della legge 14 gennaio 1994 n.20;

visto l’art. 10 del regolamento istitutivo della Sezione approvato con

deliberazione delle Sezioni riunite n.14 in data 16 giugno 2000, l’art. 248 del

trattato CE, nonché i regolamenti comunitari di settore;

viste la deliberazioni n.1/2004, 3/2004 e 3/2005 di questa Sezione con le

quali è stato approvato il programma dell’attività di controllo per gli anni 2004,

2005 e 2006 concernente l’indagine di controllo sulle “Irregolarità e frodi in materia

di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni dell’Obiettivo 1”;

viste le note n.180 del 12.2.2007, n.173 del 12.2.2007, n.182 del 14.2.2007

n.123 del 1.2.2007, n.64 del 19.1.2007, con cui la relazione del Magistrato

istruttore è stata trasmessa rispettivamente al Ministero dello sviluppo economico,

alla Regione Calabria, alla Regione Puglia e alla Regione Basilicata;

viste le note di risposta n.3812 del 15.2.2007; n.9639 del 16.2.2007;

n.4100 del 20.2.2007; n.28985 del 2.2.2007; n.116 del 19.2.2007; n.882

dell’8.2.2007, rispettivamente del Ministero dello sviluppo economico, della Regione

Basilicata, della Regione Calabria e della Regione Puglia;

udito nell’adunanza odierna il relatore consigliere Maria Teresa Polito;

DELIBERA

Di approvare la relazione allegata alla presente deliberazione che ne forma

parte integrante concernente “Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con

particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1”.

ORDINA

La trasmissione della deliberazione stessa al Presidente della Camera dei

Deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica nonchè alle Amministrazioni

interessate.

Dispone, ai sensi dell’art. 3 comma 6 della legge 14 gennaio 1994 n.20,

integrato dall’art. 1 comma 172 della legge 23 dicembre 2005 n.266, che le

Amministrazioni interessate diano comunicazione in ordine alle misure

conseguenziali adottate o da adottare.

Il Presidente

(f.to Giulio LUCENTE)

IL RELATORE

(f.to Maria Teresa Polito)

Depositata in Segreteria il 20 febbraio 2007

IL DIRIGENTE

(f.to Maria Laura Iorio)

INDICE

INTRODUZIONE 11

OBIETTIVI E METODOLOGIA DELL’INDAGINE 11 CONSIDERAZIONI DI SINTESI SUL CONTROLLO ESEGUITO 14

PARTE I 21

DISCIPLINA GIURIDICA DELLE IRREGOLARITÀ 21 LA COMUNICAZIONE DELLE IRREGOLARITÀ 23 LE IRREGOLARITÀ COMUNICATE NEL PERIODO DI RIFERIMENTO 25 I RECUPERI 27 PROBLEMATICA DELLO “STORNO” DELLE SPESE IRREGOLARI 29 IL FONDO DI SVILUPPO REGIONALE - FESR 32 I PROGRAMMI COMUNITARI NAZIONALI E REGIONALI 33

PARTE II 38

IL RUOLO DEL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO. 38 IL PROGRAMMA OPERATIVO MULTIFONDO (POM) “INDUSTRIA E SERVIZI” 1994-1999 E IL PROGRAMMA OPERATIVO NAZIONALE (PON) “SVILUPPO IMPRENDITORIALE LOCALE” 2000-2006 38 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA PREPOSTA ALLA GESTIONE E AI CONTROLLI 39 LA GESTIONE ATTRAVERSO CONCESSIONARI 41 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 43 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 47 LE IRREGOLARITÀ SEGNALATE E LA LORO TIPOLOGIA 51 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 57 ALTRI ENTI ATTUATORI DI PROGRAMMI COMUNITARI PER I QUALI SONO STATE COMUNICATE IRREGOLARITÀ 61 DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE BASILICATA 64 IL POP 1994-1999. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 64 IL POR 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 66 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 69 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 73 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 75 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LA LORO TIPOLOGIA 77 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 78 DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE CALABRIA 80 IL POP 1994-1999 - AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 80 IL POR 2000-2006 - AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 81 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE ED AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 82 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 92 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 93 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LA LORO TIPOLOGIA 95 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 97 DESCRIZIONE DEL FENOMENO NELLA REGIONE PUGLIA 100 IL POP 1994-1999 AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 100 IL POR 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 102 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE E AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI 104 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 108 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 109

LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE E LA LORO TIPOLOGIA 110 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 114 SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA 117 IL FONDO DI SVILUPPO REGIONALE (FESR) 117 IL POP 1994-1999 117 IL POR 2000-2006. AMBITO FINANZIARIO E LIVELLO DI REALIZZAZIONE 119 LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA REGIONALE PREPOSTA ALLA GESTIONE E AL CONTROLLO DEI FONDI COMUNITARI

124 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ 129 L’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DI NATURA CAUTELARE. LE REVOCHE ED I RECUPERI 131 LE IRREGOLARITÀ ACCERTATE 132 LE TIPOLOGIE DELLE IRREGOLARITÀ 135 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 136 SINTESI DELLA RELAZIONE DELLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE MOLISE 138 FONDI STRUTTURALI COMUNITARI. – OBIETTIVO 1 138 FRODI ED IRREGOLARITÀ NELL’UTILIZZAZIONE DEI FINANZIAMENTI FESR. ESITO DI RICOGNIZIONE DATI 138 SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA SARDEGNA 145 LA PROBLEMATICA RELATIVA ALLE FRODI E ALLE IRREGOLARITÀ 145 PREMESSA 145 LA GESTIONE DELLE IRREGOLARITÀ. ORGANI. PROCEDURE. TIPOLOGIA. MANUALE OPERATIVO 146 LE IRREGOLARITÀ E LE FRODI NEL POP 1994-1999 149 LE IRREGOLARITÀ E LE FRODI NEL POR 2000-2006 150 LE IRREGOLARITÀ RISCONTRATE 151 CONCLUSIONI 155 SINTESI DELLA RELAZIONE APPROVATA DALLA SEZIONE DI CONTROLLO PER LA SICILIA 158 I FONDI STRUTTURALI IN SICILIA: BREVI CENNI 158 IL POP 1994-1999 158 IL POR 2000-2006 159 IL FESR 159 L’ORGANIZZAZIONE DELLE STRUTTURE DI CONTROLLO NELLA REGIONE SICILIA 160 LE IRREGOLARITÀ RISCONTRATE 169 I RECUPERI 176 SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI FORMULATE DALLA SEZIONE 179

ALLEGATI 181

ALLEGATO I 183 ALLEGATO II 228 ALLEGATO III 231 ALLEGATO IV 245

APPENDICE 262

RELAZIONE

Irregolarità e frodi in materia di Fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle Regioni Obiettivo 1

11

INTRODUZIONE

Obiettivi e metodologia dell’indagine

Il referto speciale sulle irregolarità e frodi sul Fondo di sviluppo regionale

(FESR) nelle Regioni dell’Obiettivo 1, inserito nel programma di controllo della

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali per il 20051, può

considerarsi una logica conseguenza dell’attenzione che la Sezione, fin dall’anno

2002, ha riservato al fenomeno delle irregolarità e delle frodi anche nell’ambito

dell’annuale referto finanziario2.

Il progressivo incremento delle risorse a carattere strutturale coinvolte nel

fenomeno, in maggior misura con riguardo al FESR e alle Regioni meridionali, ha

indotto la Sezione a circoscrivere il campo di una prima indagine a tale Fondo e a

tali ambiti territoriali, riservando a successivi referti l’analisi gestionale degli altri

Fondi3.

L’attività di controllo si è prefissata l’obiettivo di valutare quali strumenti

organizzativi le Amministrazioni sia centrali che regionali, competenti della gestione

di risorse comunitarie, utilizzano per il monitoraggio delle irregolarità, come siano

strutturate le funzioni di gestione, pagamento e controllo, quali siano le fasi

procedimentali più coinvolte dal fenomeno, quali le azioni intraprese

successivamente agli eventi, i tempi per gli accertamenti, gli organi preposti a tale

funzione, i controlli sistemici conseguenti, le azioni cautelari avviate, la gestione dei

recuperi delle somme indebitamente corrisposte.

Se, infatti, è necessario che venga implementata la velocità di utilizzazione

delle risorse, altrettanta importanza riveste il profilo della corretta utilizzazione

delle medesime, garantendo che i contributi vengano indirizzati alle finalità cui sono

destinati. D’altronde, mentre il problema del mancato o ridotto utilizzo dei Fondi

comunitari riceve una costante considerazione, anche a causa del rischio di

disimpegno automatico4 da parte della Commissione, la questione delle irregolarità

e frodi riveste un rilievo minore, poiché solo occasionalmente può comportare la

perdita definitiva del finanziamento.

1 L’indagine è stata approvata dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali con deliberazione n. 1 del 2004 e reiterata con le deliberazioni nn.3/2004 e 3/2005. 2 Si rammenta che la Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali sul tema delle irregolarità ha approvato nel 2002 due relazioni di controllo, una con deliberazione n.2/2002 sulle irregolarità e frodi nell’utilizzo del FSE e un’altra, con deliberazione n.4/2002 sullo stato di applicazione in Italia del Reg.(CE) 1681/1994. 3 Nel programma di controllo per l’anno 2007 è stata inserita la prosecuzione dell’indagine con riguardo alle irregolarità sul Fondo sociale europeo (FSE). 4 Meccanismo attraverso il quale la quota di impegno per cui non è stata presentata domanda di pagamento dopo due anni dalla scadenza viene automaticamente disimpegnata dalla Commissione.


12

Tuttavia, la Commissione europea ha prestato negli ultimi anni un crescente

interesse al tema in esame, perfezionando la disciplina giuridica di riferimento e

attuando controlli anche diretti delle amministrazioni nazionali5.

Inoltre, ai sensi dell’art. 39.1, Reg.(CE)1260/996 il contributo assegnato può

essere ridotto, sospeso o soppresso, in conseguenza di irregolarità. Come appare

evidente la norma ha un fine cautelare e sanzionatorio a seguito della constatazione

“di una qualsiasi modificazione importante che incida sulla natura o sulle condizioni

di esecuzione o sul controllo di un intervento”.

Va poi rilevato che l’art. 23 del citato Regolamento e l’art. 5, par.2, del

Reg.(CE)1681/1994, cosi come modificato dal Reg.(CE)2035/2005, prevedono una

responsabilità sussidiaria dello Stato membro per il rimborso delle somme

indebitamente versate a meno che non si dimostri di aver posto tutte le cautele e le

azioni necessarie per evitare l’evento.

L’indagine ha interessato non solo alcune Amministrazioni centrali ma a

livello territoriale, le sette Regioni inserite nell’Obiettivo 1.

L’attività di controllo è stata svolta con la collaborazione di quattro Sezioni

regionali: Campania, Sicilia, Sardegna e Molise; le prime tre, infatti, hanno inserito

l’indagine nel loro programma annuale, seppure con diversa estensione, (la

Campania ha predisposto uno specifico capitolo nella relazione annuale sul

rendiconto regionale; la Sardegna ha esaminato il fenomeno nel referto sui Fondi

strutturali; la Sicilia ha, invece, svolto analoga indagine) e limitatamente all’ambito

territoriale di loro competenza, mentre la Sezione di controllo per il Molise ha

fornito comunque la propria collaborazione a questa Sezione senza predisporre un

autonomo referto. Questa Sezione, alla luce di quanto disposto dal Regolamento di

organizzazione delle funzioni della Corte (art. 10, delib.14/2000 delle Sezioni

Riunite), ha curato l’istruttoria nei confronti sia delle Amministrazioni centrali

interessate (Ministero dello sviluppo economico, Ministero delle infrastrutture e di

altri Enti coinvolti per le singole annualità) che delle altre Regioni inserite

nell’Obiettivo1: Basilicata, Calabria e Puglia.

5 Ad esempio, nel corso del 2004 è stato effettuato un’audit da parte della Corte dei conti europea sulle attività di controllo poste in essere dagli Stati membri. I risultati dell’attività si possono leggere nella Relazione annuale per il 2004 adottata nella riunione del 28 settembre 2005. I programmi verificati per l’Italia sono stati il FSE per la Sicilia e il FEAOG per la Puglia. Le osservazioni mosse sui programmi italiani controllati possono essere riassunte in: un insufficiente approfondimento dei controlli con riguardo soprattutto all’ammissibilità delle spese; un’incompleta analisi dei rischi su cui si fondano i sistemi di campionamento; la mancanza di verifiche supplementari effettuate dall’Autorità di pagamento che si basa, invece, sui controlli svolti dall’Autorità di gestione. Tali osservazioni, pur se riferite ad altri fondi, individuano problemi che risultano significativi anche per le risorse FESR analizzate nella presente indagine. 6 La norma citata ha recepito il disposto dell’art. 24 del Reg.(CEE)4253/88, così come modificato dal Reg.(CEE)2082/93.


13

L’indagine ha avuto carattere comparativo utilizzando una metodologia

espressamente prevista come modalità di controllo dalla deliberazione n.4/2004 di

questa Sezione, con la consapevolezza che il raffronto fra i modelli organizzativi ed i

moduli procedimentali seguiti nelle diverse realtà amministrative potesse offrire

elementi di valutazione e di approfondimento complessivi, indirizzati sia a stimolare

le amministrazioni ad interventi correttivi che a valorizzare le buone pratiche

evidenziate.

In tal modo l’istruttoria per l’acquisizione dei dati e la successiva

elaborazione è stata effettuata, oltre che da questa Sezione, anche dalle Sezioni

regionali di controllo menzionate.

Presso la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali è

stato costituito un gruppo di lavoro composto da magistrati sia della Sezione

centrale che delle Sezioni regionali di controllo per la Campania, la Sardegna, la

Sicilia, il Molise, relatori dei referti di rispettiva competenza. Il gruppo ha

individuato gli obiettivi, ha ricercato gli indicatori, ha definito, pur con le

particolarità che ogni situazione territoriale riveste, gli elementi conoscitivi sui quali

indirizzare l’istruttoria, ha predisposto un questionario con domande a risposta

multipla e anche di tipo descrittivo, trasmesso a tutte le Amministrazioni

interessate.

Nelle Sezioni regionali citate il controllo è stato oggetto di referto ai Consigli

regionali, approvato con le Deliberazioni: n.7/2006 (22.6.2006) per la Sezione

Campania; n.13/2006 (18.10.2006) per la Sezione Sicilia; n.50/2007 (07.02.2007)

per la Sezione Sardegna. Per tali Regioni il presente referto riporta una sintesi degli

elementi significativi delle relazioni approvate dalle singole Sezioni, predisposta dai

magistrati relatori.

La relazione nella prima parte, dopo un breve cenno sulla disciplina giuridica

delle irregolarità e delle frodi e sulle relative modalità di comunicazione, definite in

Italia, in attuazione dei Regg.(CE)1681/1994 e 2035/2005, analizza in sintesi le

problematiche emerse e i risultati conseguiti, sia con riguardo alle modalità di

monitoraggio delle irregolarità e ai relativi controlli che alle azioni cautelari e di

recupero.

Nella seconda parte si passa ad esaminare i diversi aspetti del fenomeno

presso le amministrazioni centrali e presso le realtà regionali evidenziando per

ognuna di esse, nelle conclusioni, particolarità e problematiche emerse con spunti

critici di valutazione.


14

Considerazioni di sintesi sul controllo eseguito

I principali problemi emersi sono di seguito indicati.

L’indagine si è presentata subito particolarmente complessa anche al fine di

ricostruire le diverse competenze previste per l’attuazione dei programmi a carico

del FESR e per l’individuazione degli organi su cui ricade l’obbligo della

comunicazione delle irregolarità. La base informativa di partenza è stata costituita

dai dati sulle irregolarità in materia di Fondi strutturali, presenti nella banca dati del

Dipartimento per le politiche comunitarie, struttura preposta dalla legge a ricevere

da tutte le Amministrazioni italiane, le comunicazioni, previste dal

Reg.(CE)1681/1994, per il successivo invio alla Commissione-Ufficio dell’OLAF7. Gli

elementi conoscitivi sono stati arricchiti dalle attività istruttorie svolte presso le

amministrazioni e, per il Ministero dello sviluppo economico (MSE), anche da

riunioni informative con funzionari della Direzione Generale del coordinamento degli

incentivi alle imprese (DGCCII).

Il difficile decollo della nuova cultura dei controlli ha reso lungo e complesso

il processo di riorganizzazione delle strutture, in particolare di quelle regionali, che,

concretamente, solo a partire dal 20048, hanno iniziato ad adottare le modalità

operative previste dai Regg.1260/1999 e 438/2001. Tali strutture, seppure

rispondono attualmente ad una definizione più articolata delle competenze, volte a

sancire la separazione dei ruoli, sono spesso carenti di risorse umane, con il rischio

conseguente di vanificare la stessa funzione di controllo e di non garantire

l’attuazione del principio della sana gestione finanziaria.

L’esame delle situazioni concrete ha fatto registrare molti ritardi nelle

segnalazioni delle irregolarità e ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile

adozione di più generali iniziative preventive a livello regionale, nazionale, e

comunitario, rischia di compromettere le possibilità di effettivo recupero delle

somme indebitamente erogate e, per ciò, il corretto utilizzo delle risorse per finalità

di coesione e sviluppo.

Le irregolarità segnalate (ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999

che a quella 2000-2006) nel periodo 2003-2006 (I semestre) pari a 295 casi, si

presentano mediamente di notevole rilevanza, sia per gli importi interessati e per il

loro numero, che per le modalità di realizzazione. Sono spesso realizzati nel corso

della fase istruttoria. In particolare, i momenti procedimentali più esposti appaiono

quello del vaglio preventivo delle domande di partecipazione ai bandi e dei relativi

7 L’OLAF, istituito nel 1999, è l’Ufficio europeo per la lotta antifrode ed ha come compito quello di proteggere gli interessi finanziari dell’Unione europea nella lotta contro la frode, la corruzione ed ogni altra forma di attività illegale, comprese quelle perpetrate in seno alle istituzioni europee. 8 In alcuni casi anche successivamente, come può evincersi per la Sicilia e per la Calabria. Per la Regione Basilicata invece si rinvengono atti di rilievo organizzativo in tale settore anche nel 2003. Si rinvia alla II Parte della relazione allo specifico paragrafo.


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requisiti e quello antecedente alla erogazione degli importi a titolo di contributi. A

tali fasi, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe opportuno dedicare maggiore

attenzione prevedendo controlli mirati anche al fine di contrastare più efficacemente

le pratiche fraudolente.

Particolarmente rischioso si è rivelato il ricorso all’autocertificazione che

dovrebbe essere limitata ai casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali

degli interessati, al fine di evitare che l’aiuto più che a finanziare lo sviluppo di

attività imprenditoriali, con il connesso incremento di occupazione e risorse, serva a

fornire mezzi di sostentamento agli imprenditori richiedenti, tutt’altro che solidi e

qualificati. Uguale attenzione meriterebbero le autocertificazioni relative al possesso

di immobili o di diritti su di essi, visto che i beni costituiscono strumenti

propedeutici per lo svolgimento dell’attività imprenditoriale da ammettere alle

agevolazioni.

Per quanto attiene alla tipologia delle irregolarità, si manifesta presso tutte

le amministrazioni una sostanziale uniformità di pratiche. Sono prevalenti, fra i casi

segnalati, le ipotesi di frode rispetto alle irregolarità, spesso poste in essere con

modalità truffaldine, realizzate, in alcuni casi, con il concorso di soggetti che

avrebbero dovuto controllare l’istruttoria (funzionario dell’azienda di credito,

collaudatori). Le descritte prassi destano allarme e sottolineano l’esigenza non solo

di dare attuazione a misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale

dell’agevolazione, in linea con il disposto dell’art. 4 Reg.(CE, Euratom) del 18

dicembre 1995 n.2988, ma, suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere i

soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto

previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002. Al riguardo potrebbe

rivelarsi utile indicare già nei relativi bandi questa particolare ipotesi di esclusione

e, altresì, predisporre una sorta di lista degli imprenditori inaffidabili9, da diffondere

fra le autorità nazionali e regionali che gestiscono Fondi comunitari. Ciò potrebbe

contribuire a rafforzare la cultura della legalità e indurre a pratiche dissuasive.

La creazione di un sistema informativo delle graduatorie dei soggetti

ammessi alle agevolazioni e la diffusione delle relative informazioni potrebbe

ulteriormente ridurre l’eventualità di doppi finanziamenti ed escludere soggetti già

coinvolti in casi di irregolarità. In particolare, una maggiore certezza, condivisione

ed affidabilità dei dati disponibili può contribuire efficacemente a contrastare la

duplicità di finanziamento, pratica presente in diverse irregolarità accertate.

9 In sede di contraddittorio la Regione Basilicata ha già dimostrato la disponibilità, nel sistema informatico di monitoraggio, a dare attuazione ad un’anagrafe di tali soggetti. Si veda nella II parte della Relazione il capitolo dedicato alla Basilicata.


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Una valutazione più attenta delle modalità di realizzazione farebbe

evidenziare l’elemento sistemico di alcune irregolarità al fine di una ponderata ed

approfondita analisi dei rischi.

Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di organismi intermedi,

in particolare tramite gli istituti di credito, procedura applicata in via esclusiva per

l’attuazione dei programmi di competenza del MSE, l’esame delle modalità

operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di

approfondimento nelle fasi dell’istruttoria, delle domande di aiuto o dei pagamenti

degli stati di avanzamento. In linea di principio, dunque, la responsabilità anche del

concessionario che gestisce l’istruttoria dovrebbe essere oggetto di specifica

valutazione poichè molte irregolarità si realizzano proprio mediante documenti falsi

consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei pagamenti

degli stati di avanzamento. Occorrerebbe, probabilmente, esplicitare in modo più

accurato i tipi di controllo che l’istituto di credito deve porre in essere, soprattutto

ove si ritenga opportuno che gli stessi vadano eseguiti su tutte le aziende che

risultano assegnatarie dei finanziamenti o a campione. Sul punto, invece, la

convenzione è generica. Tale finalità potrebbe essere realizzata anche attraverso

allegati tecnici, integranti la convenzione, per fornire maggiore dettaglio, ad

esempio in materia di controlli da effettuarsi in corso di istruttoria o sul soggetto

vincitore, assegnando effettivo significato a clausole come quella concernente la

responsabilità dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere

meramente di stile. Si rileva al riguardo che nonostante l’alta percentuale di

irregolarità riguardanti la presentazione di falsi documenti prodotti, unitamente alla

domanda di finanziamento, non risulta che siano state attivate le penali previste.

Occorre, inoltre, evidenziare che il concessionario può trovarsi in una posizione di

conflitto di interesse, rispetto all’eventuale individuazione di una irregolarità. Infatti,

in molti casi, l’erogazione dell’anticipazione del contributo viene garantita con il

rilascio di fideiussioni proprio dal sistema creditizio, che si può trovare esposto

direttamente al rischio di una revoca del finanziamento.

Una particolare attenzione è stata riservata alla convenzione con alcuni

Organismi intermedi10 che ha suscitato perplessità con riguardo sia alle modalità di

definizione dei rapporti con la Regione, sia ai ritardi negli iter di attuazione di

revoche e di recuperi di competenza dell’ente convenzionato, sia alle modalità di

definizione del compenso, previsto in una percentuale commisurata all’ammontare

delle risorse pubbliche erogate nel precedente esercizio. Quest’ultima clausola,

rendendo remunerativa la quantità di spesa autorizzata, dà minori garanzie di

10 Si rinvia alla Parte II, ai capitoli dedicati alle Regioni Puglia e Calabria e al Ministero dello sviluppo economico.


17

indirizzare l’istruttoria verso corrette forme di finanziamento. Ciò è tanto più grave

se si pensa che la convenzione è carente proprio in ordine alla responsabilità del

concessionario.

Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la

fidejussione, a copertura di eventuali crediti delle amministrazioni finanziatrici, esse

non vengono immediatamente escusse in occasione del verificarsi di irregolarità,

ovvero, a causa del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le

fideiussioni risultano già restituite o non più attive. Le forme di garanzia in esame,

quindi, non sembrano uno strumento totalmente utile per la tutela

dell’amministrazione erogante. Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno

un intervento volto a migliorare le caratteristiche contrattuali con la previsione

dell’irrevocabilità di esse e della possibilità per l’amministrazione interessata di

poterle escutere a semplice prima richiesta. In alternativa, si potrebbe pensare ad

altre forme di garanzia a carattere reale, come ad esempio l’ipoteca sui beni del

beneficiario, analogamente a quanto richiesto dall’istituto bancario per l’accensione

di un mutuo.

Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato dalle

amministrazioni un processo di riorganizzazione interno funzionale al miglioramento

delle attività preposte all’attuazione della programmazione comunitaria, tuttavia,

particolarmente critico si è rivelato il settore concernente gli adempimenti connessi

con il recupero di somme. Si tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma,

presumibilmente sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti, al pari

dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa - che, appunto,

registra forti criticità nell’ambito della PA - anche quello derivante dal pagamento

indebito di risorse comunitarie non sembra avviato verso risultati positivi, bensì

destinato a rimanere inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica

professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le iniziative

intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati di rilievo, visto che sia

l’ufficio del contenzioso, nelle amministrazioni centrali, sia i responsabili di misura

nell’ambito regionale, non si dedicano a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a

fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di gravi ritardi nello

svolgimento delle relative procedure, anche a causa della loro complessità,

sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e la

tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.

Dall’istruttoria è emersa una pressoché diffusa inerzia da parte delle

amministrazioni, che non attivano procedure amministrative di autotutela o azioni

cautelari fino alla conclusione dei contenziosi, mentre i ritardi nei procedimenti


18

intesi al recupero possono causare pregiudizio alla reintegra del danno subito,

essendo risultati frequenti i casi di provvedimenti di recupero emessi dopo della

intervenuta dichiarazione di fallimento delle imprese beneficiarie. Si rammenta, in

particolare, che i crediti derivanti da revoca di agevolazioni concesse per lo sviluppo

delle attività produttive è assistito, ai sensi dell’art. 9 del D.lgs.123/1998, da

privilegio.

E’ perciò auspicabile porre in essere in modo più tempestivo, in conformità a

quanto disposto dall’art. 9, co.1 del D.lgs123 del 31.3.1998, i provvedimenti di

autotutela nei casi in cui, pur in pendenza di procedimento penale, la mancanza di

requisiti essenziali o, più in generale, la tipologia delle violazioni accertate, rendono

incompatibile l’iniziativa con l’avvenuta concessione del contributo e ciò, anche nei

casi in cui la gestione degli interventi è affidata ad organismi intermedi. In alcune

relazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è stata rilevata

l’esigenza di individuare specifiche strutture e risorse destinate all’attività di

recupero degli importi indebitamente erogati.

Inoltre, si deve richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i casi

di rettifica e di storno contabile, modalità utilizzate sia dal MSE che dalla Regione

Sardegna11. Tale accorgimento procedurale riduce in maniera consistente il numero

delle situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla Commissione, evitando

l’aggravio di ulteriori incombenze amministrative. Ma si tratta pur sempre di

sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza programmatoria e,

conseguentemente, attuativa, le quali meriterebbero maggior approfondimento e

trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da apportare per il

futuro, visto che minano la coerenza ed i complessivi risultati delle politiche di

coesione e sviluppo. Oltretutto tale modalità trasferisce l’onere del mancato

recupero esclusivamente sullo Stato italiano, destinando risorse nazionali ad

interventi diversi da quelli programmati.

Con riferimento alla prevista dichiarazione di non recuperabilità, che

conclude, seppur in negativo, il procedimento concernente una irregolarità

riscontrata e segnalata, è necessario che l’Autorità di gestione proceda ad

individuare parametri e linee guida volte alla definizione dei presupposti di tale

dichiarazione, in modo da non lasciare le competenti strutture sprovviste di precisi

punti di riferimento in materia.

Vanno altresì evidenziati i risultati conseguiti.

Un primo risultato può individuarsi nell’aver fornito alle diverse

amministrazioni un quadro unitario del fenomeno, ricomponendo sia il sistema delle

11 Si vedano i relativi paragrafi nella II Parte, nei capitoli dedicati a tali Amministrazioni.


19

competenze che il quadro delle informazioni, assunte anche con la collaborazione

del Dipartimento delle politiche comunitarie che ha messo a disposizione la propria

banca dati, ciò ha consentito un coordinamento ragionato e critico degli elementi

informativi e delle notizie inserite nel richiamato supporto informatico. Ha fatto

seguito un contraddittorio reiterato con le diverse amministrazioni che non solo ha

fornito all’istruttoria elementi conoscitivi ma ha rinvigorito anche l’interesse

generale rivolto alla cultura della sana gestione e della legalità dell’azione

amministrativa. Il contrasto alle irregolarità non è solo inteso alla tutela degli

interessi finanziari nazionali e comunitari, ma difende il principio di una

amministrazione che esalta la correttezza e l’efficacia della propria azione a servizio

dei cittadini contribuenti. La conoscenza, così acquisita, ha altresì dimostrato un

effetto di particolare rilievo nell’analisi dei rischi ai fini della selezione del campione

da sottoporre a controllo.

L’interesse conoscitivo si è accompagnato presso alcune amministrazioni con

iniziative concrete, come l’istituzione di una struttura preposta al monitoraggio o di

un sistema di ricognizione informatico delle fattispecie a servizio di vari uffici12.

Un secondo risultato sta nell’aver richiamato l’interesse per i controlli quale

strumento di prevenzione. Ma è necessario il ripristino di controlli effettivi, svolti

nelle fasi salienti dei procedimenti di concessione delle agevolazioni, controlli

effettuati da personale adeguato sia in termini di qualificazione che di numero, in

posizione di effettiva indipendenza. La separazione delle funzioni, in diversi casi,

avrebbe garantito non solo un più corretto svolgimento delle operazioni di controllo,

ma anche una più elevata probabilità di rilevazione delle irregolarità. Ed invero,

l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i responsabili della gestione

a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di approfondimento richiesti ai fini

dell’esercizio della funzione di controllo, per non parlare di possibili collusioni o

devianze (corruzioni, concussioni, ecc.) che trovano in strutture di controllo interno

approssimative e disorganiche il loro terreno più fertile. Sotto tale ultimo profilo

particolarmente critica si presenta l’accentuata esternalizzazione delle funzioni di

controllo (sotto forma di assistenza tecnica), fenomeno destinato, per altro, con la

nuova programmazione ad aumentare, in considerazione sia di una maggiore

garanzia di obiettività nella selezione del campione che delle oggettive modalità di

svolgimento, ciò con il rischio che una eccessiva standardizzazione e

formalizzazione delle procedure sopravaluti gli aspetti esteriori a danno della

sostanza dei comportamenti, con gravi conseguenze sull’efficacia dei controlli e

sulla loro effettività.

12 La prima di tali ipotesi è stata segnalata dalla Regione Sardegna e l’altra dalla Regione Calabria.


20

In terzo luogo l’indagine ha posto l’attenzione sulla centralità della funzione

di recupero dei crediti e di reintegrazione del Bilancio comunitario e nazionale,

facendo leva sull’esigenza di monitorare costantemente il fenomeno, di attivare le

azioni cautelari possibili sia prima che dopo le erogazioni, rendendo così più operose

le amministrazioni che in alcuni casi hanno attivato o riattivato procedimenti

amministrativi di autotutela solo successivamente all’azione di controllo della

Corte13. Anche il profilo della pubblicità dei casi “di storno” dei pagamenti

irregolari14, attraverso l’inserimento in un registro delle operazioni effettuate,

sembra un ulteriore contributo al ripristino di comportamenti corretti e trasparenti

perché evidenziabili dal controllo in qualunque momento.

13 Si rinvia alla Parte II nei capitoli dedicati alle Regioni Puglia, Sardegna e Calabria (sebbene in minima parte). 14 Si veda al riguardo nella II parte le osservazioni indirizzate al Ministero dello sviluppo economico e quelle indirizzate dalla Sezione regionale alla Regione Sardegna.


21

PARTE I

Disciplina giuridica delle irregolarità

Sul piano normativo, in tale materia, tappe importanti sono rappresentate

dall’art. 280 TCE15- nella versione modificata dal Trattato di Amsterdam del 1997,

entrato in vigore il 1° maggio 1999 - dalla Convenzione sulla tutela degli interessi

finanziari (PIF)16 del 26 luglio 1995, dal Reg.2988/95 del Consiglio del 19 dicembre

1995, dal Reg.2185/96 del Consiglio dell’11 novembre 1996.

L’art. 280 non dà alcuna definizione di frode. In tal senso ha provveduto la

Convenzione PIF del 26 luglio 1995 relativa alla protezione degli interessi finanziari

comunitari. Essa, nell’introdurre un obbligo per tutti gli Stati membri di perseguire i

comportamenti fraudolenti ai danni degli interessi finanziari comunitari con

“sanzioni penali, effettive, proporzionate e dissuasive” fornisce una definizione

armonizzata di frode sia sul fronte delle spese che delle entrate. In virtù di essa

costituisce frode, lesiva degli interessi finanziari della Comunità, “qualsiasi azione o

omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di

documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione di

fondi (con riguardo alle spese) o la diminuzione illegittima (con riguardo alle

entrate) di risorse del bilancio generale delle Comunità europee”; o “alla mancata

comunicazione di una informazione in violazione di un obbligo specifico”… o “alla

distrazione di tali fondi per fini diversi per cui sono stati concessi…o di un beneficio

lecitamente ottenuto, cui consegue lo stesso effetto” (art. 1.1).

Nei casi di frodi gravi, gli Stati devono punire le condotte con sanzioni penali.

E’ frode grave qualsiasi frode riguardante un importo minimo che in ciascuno

Stato membro non può essere superiore a 50.000 euro. E’ invece frode di lieve

entità quella il cui importo sia inferiore ai 4000 euro; nei casi in cui essa non

presenti aspetti di gravità, gli Stati possono prevedere sanzioni diverse da quelle

penali.

Al riguardo va segnalato che nel sistema italiano l’art. 4 legge 29 settembre

2000 n.300, nell’introdurre nel codice penale il reato di cui all’art. 316 ter (Indebita

percezione di erogazioni concesse dallo Stato, Enti pubblici, Comunità europea, a

danno dello Stato), ha previsto, nel caso di somme indebitamente percepite pari o

inferiori a 3.999,96 euro, l’applicazione della sola sanzione amministrativa con il

15 L’art. 280 TCE, introduce anche il “principio di efficacia” della sanzione, già noto fin dal 1988 nella giurisprudenza della Corte di giustizia. In base ad esso gli Stati membri devono adottare misure dissuasive tali da permettere una protezione efficace nei confronti delle frodi. La norma stabilisce che il Consiglio adotta, secondo le procedure previste dall’art. 251, le misure necessarie per la prevenzione e la lotta contro le frodi, misure che devono essere equivalenti in tutti gli Stati membri. 16 Convenzione elaborata in base all’art. K3, del Trattato dell’Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea - GUCE C 316 del 27.11.95.


22

pagamento di una somma di denaro da 5.168 euro a 25.822. Tale sanzione non può

superare il triplo del beneficio conseguito.

La definizione della nozione di irregolarità, invece, si ritrova nel Regolamento

del Consiglio 2988/1995 del 18 dicembre 1995 che, relativamente alla tutela degli

interessi finanziari della Comunità, per la prima volta detta una normativa generale

sui controlli omogenei e sulle misure e sanzioni amministrative in materia di

irregolarità. “Irregolarità” è “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto

comunitario derivante da un’azione od omissione di un operatore economico che

abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al Bilancio comunitario

attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie

percepite direttamente per conto della Comunità o a causa di una spesa indebita”.

Le norme del diritto comunitario che tutelano gli interessi finanziari della

Comunità si fondano, quindi, su due cardini: a) la violazione di una norma

comunitaria; b) l’esistenza anche solo potenziale di un danno finanziario. L’atto

lesivo degli interessi finanziari della Comunità è innanzitutto una irregolarità

nell’ambito della quale è ricompreso anche l’esito di una condotta fraudolenta che

altro non è che una irregolarità qualificata dall’intenzionalità dell’azione od

omissione e dalle modalità di esecuzione. Nel caso di semplici irregolarità si

applicano solo “misure” amministrative, nel caso di irregolarità intenzionali (frodi)

“sanzioni” amministrative, nel caso di frodi gravi , lo Stato membro è tenuto a

prevedere sanzioni penali.

Il Regolamento del Consiglio 2185/1996 completa il quadro, disciplinando i

controlli e le verifiche in loco della Commissione per la protezione degli interessi

finanziari della Comunità contro le frodi e le altre irregolarità.

Il Reg.2035/2005 dà una definizione di irregolarità, in linea con l’art. 1,

par.2, del Regolamento (CE, Euratom) 2988/1995, nel senso che “irregolarità è

qualunque violazione di una disposizione del diritto comunitario, derivante

dall’azione o omissione di un operatore economico, che ha o avrebbe l’effetto di

arrecare un pregiudizio al Bilancio generale delle Comunità europee attraverso

l’imputazione al Bilancio comunitario di una spesa indebita”. La definizione ribadisce

anche il concetto di pericolo di danno, importante ai fini della segnalazione

tempestiva dei fenomeni accertati, ma presenta aspetti sui quali è necessario

effettuare degli approfondimenti sotto il profilo della gestione delle comunicazioni e

delle relative variazioni. Vanno altresì approfondite le implicazioni connesse con

l’applicazione del concetto di “sospetta frode”17, definizione che, nel considerare

17 Irregolarità che da luogo, a livello nazionale, all’avvio di un procedimento amministrativo o giudiziario, volto a determinare l’esistenza di un comportamento intenzionale, in particolare di una frode ai sensi


23

rilevante la pericolosità della condotta, offre nuovi spunti all’analisi dei rischi.

Ugualmente problematica appare la definizione di “operatore economico”18.

La comunicazione delle irregolarità

Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione, oltre alle frodi, ogni

altra irregolarità che abbia un effetto sul bilancio superiore ai 10.000 euro per i

Fondi strutturali (art. 1.10 Reg.2035/2005 che ha modificato ed integrato il

Reg.1681/1994), per le risorse proprie (art. 6.3 del Regolamento del

Consiglio1552/1989) nonchè per il Fondo di coesione (art. 12 Reg.2168 del

23.12.2005), e superiore ai 4.000 euro per i Fondi in agricoltura (art. 12

Reg.595/1991). Il limite di valore già indicato dal Reg.1681/1994 è stato ridefinito

dall’art. 1.10, Regolamento 2035 del 12 dicembre 2005, per tutti i Fondi strutturali,

compresi i PIC (Programmi iniziativa comunitaria). Tale atto normativo, nel

modificare il Reg.1681/199419, ha individuato l’obbligo di comunicazione alla

Commissione, a partire dal 28 febbraio 2006, solo per le irregolarità superiori ai

10.000 euro, mentre per quelle segnalate prima di tale data e per importi inferiori

continua ad applicarsi l’art. 5 del Regolamento 1681/1994.

Nel Reg.2035/2005 sono altresì evidenziati i casi per i quali è consentita la

deroga alle comunicazioni20. Di estrema utilità, ai fini della tempestività delle

segnalazioni, appare la possibilità di trasmettere alla Commissione le informazioni

in via telematica, seppure attraverso una connessione protetta (art. 6 bis).

L’obbligo di comunicazione è previsto nei due mesi successivi alla fine di ogni

trimestre e si riferisce a quelle irregolarità che hanno formato oggetto di “un primo

atto di accertamento amministrativo o giudiziario”21. Tale accertamento va inteso

come la prima manifestazione, anche interna, di una autorità amministrativa o

giudiziaria, che sulla scorta di fatti concreti, constati l’esistenza di una irregolarità.

Ciò non osta a che le autorità amministrative o giudiziarie possano successivamente

dell’art. 1, par.1, lett.a), della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee “ (art. 1bis n.4). 18 Il regolamento 2035/2005 definisce “operatore economico”: qualsiasi soggetto che partecipa alla realizzazione di un intervento dei Fondi, ad eccezione degli Stati membri nell’esercizio delle loro prerogative di diritto pubblico. 19 Si è così concluso quel processo di revisione iniziato dalla Commissione a partire dal 2001 di cui sono state fornite notizie nella Relazione sul controllo finanziario dell’anno 2003 di questa Sezione approvata con delibera n.1/2005 pag.299. 20 Le ipotesi previste sono tre: in caso di errore sulla finanziabilità quando il contributo pubblico non è stato versato; i casi segnalati all’amministrazione pubblica dal beneficiario, spontaneamente, prima che l’autorità li scopra, prima o dopo la concessione del contributo pubblico; i casi in cui l’irregolarità consista nella mancata esecuzione di una operazione cofinanziata dal bilancio comunitario in seguito al fallimento del beneficiario, mentre quelle rilevate prima vanno segnalate (art. 3.1). 21Si rammenta che nel settore delle risorse proprie l’obbligo sussiste dal momento in cui vengono individuate ai sensi dell’art. 6, par.5 del Reg.1150/2000.


24

revocare o correggere questo primo accertamento,in funzione degli sviluppi del

procedimento amministrativo o giudiziario22.

In ambito nazionale, grazie alla presenza di numerosi organismi di controllo

sia amministrativo che di polizia giudiziaria, vi è stata una attenta azione volta

all’individuazione dei casi di irregolarità e frode da comunicare alla Commissione, ai

sensi del Reg.1681/1994 e del Reg.595/1991. In proposito va ricordato che l’art. 30

della legge n.526 del 21.12.1999 attribuisce alla Guardia di finanza, per la tutela

degli interessi finanziari della Comunità, gli stessi poteri di indagine previsti per

l’accertamento dell’imposta sul valore aggiunto e sul reddito. Il D.lgs.68 del 2001

ha rafforzato e ridefinito le competenze della Guardia di finanza, indicata come

forza di polizia nelle materie economiche e finanziarie.

Da ultimo, l’assetto organizzativo dei reparti speciali è stato ridefinito dal

Comando generale della Guardia di finanza con due circolari (nn.162141/317 del 19

maggio 2005 e 340000/317 del 22 ottobre 2004) con la costituzione, nell’ambito

del Comando tutela della finanza pubblica, di un nucleo speciale spesa pubblica e

repressione delle frodi comunitarie.

Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei

Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza, istituito con il DPCM 11.1.95, con il

compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie.

Le competenze del Nucleo della Guardia di finanza sono state confermate dal

DPCM 2317/2002, art. 10.2, ma il menzionato Comitato da anni non è stato più

convocato.

Nel settore agricolo e agroalimentare, il 5 dicembre 1994, è stato istituito un

Reparto specializzato dell’Arma dei Carabinieri “Comando Carabinieri Politiche

Agricole”. Il DM 20 agosto 2001, oltre a potenziarne l’organico, ha istituito tre

Nuclei Antifrode Carabinieri (NAC) a Parma, Roma e Salerno, che svolgono la loro

attività rispettivamente nel Nord, nel Centro e nel Sud del territorio nazionale.

Il Comando svolge controlli straordinari per la prevenzione e la repressione

dei reati in violazione di norme comunitarie nel settore agricolo nonché

agroalimentare e concorre all’esecuzione di controlli sugli aiuti alimentari dei Paesi

in via di sviluppo.

Le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Guardia di

finanza hanno definito una “Convenzione quadro” per la stipula di protocolli

d’intesa, fra le Amministrazioni regionali e i Comandi regionali della Guardia di

finanza, allo scopo di coordinare tutti i controlli e gli scambi di informazioni nel

settore degli aiuti per finalità strutturali. Fra il 2003 e il 2004 la Guardia di finanza

22 In tal senso si esprime il documento di lavoro del Comitato di coordinamento lotta alle frodi (CoCoLaF) dell’11.4.02, 19°.


25

ha stipulato 19 protocolli con le Regioni e 2 con le Province autonome.

Recentemente, anche in materia di FEAOG-garanzia, la Guardia di finanza ha siglato

2 analoghi protocolli d’intesa con le Regioni Toscana e Lombardia.

I Fondi strutturali hanno, inoltre, formato oggetto di monitoraggio da parte

di un Comitato centrale e di 20 Comitati regionali di coordinamento finanziario,

costituiti dai rappresentanti della Guardia di finanza, della Ragioneria generale dello

Stato e dell’Agenzia delle entrate.

Le irregolarità comunicate nel periodo di riferimento

Per una cognizione complessiva del fenomeno delle irregolarità nelle diverse

annualità considerate, si rinvia alle Relazioni annuali della Sezione del controllo

affari comunitari ed internazionali23 e, per la relativa individuazione finanziaria,

all’appendice di questa Relazione.

Con particolare riguardo al Fondo di sviluppo regionale, si precisa che fin dal

2003 l’incidenza delle irregolarità, nelle Regioni dell’Obiettivo 1, si è presentata di

notevole rilievo rappresentando una media percentuale, nei quattro anni

considerati, del 62% rispetto all’importo complessivo delle irregolarità.

Come può evincersi dal grafico che segue, l’annualità che presenta

l’incidenza percentuale più elevata è il 2006 il cui valore, peraltro, è rapportato

soltanto al primo semestre.

grafico - confronto delle irregolarità e frodi tra il totale dei fondi strutturali (+FEAOG-G) e il Fesr Ob.1

59.388.941

87.706.835

202.793.809

104.278.785

15.312.848

50.096.055

135.608.965

82.233.863

2003

2004

2005

2006

FESR OB.1

NAZIONALE

L’esame delle irregolarità nel FESR, nelle Regioni dell’Obiettivo 1, pone in

evidenza, come può rilevarsi dal prospetto che segue, un incremento progressivo

delle irregolarità comunicate e presenti nella banca dati del Dipartimento delle

politiche comunitarie, sia con riguardo al numero dei casi che agli importi da

23 Relazioni annuali della Sezione di controllo affari comunitari ed internazionali “I rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari” per gli esercizi finanziari 2004-2005-2006.


26

recuperare raggiungendo il livello più elevato nel 2005. Di esse il 62% circa

riguarda Programmi attuati da Autorità nazionali, seppure destinati ad ambiti

territoriali relativi a Regioni dell’Obiettivo 1 ed il 38% circa a Programmi regionali.

Prospetto - FESR Andamento delle irregolarità per anno di comunicazione 2003 2004 2005 1° semestre 2006 (euro)

ENTI n. importo da recuperare n.

importo da recuperare n.

importo da recuperare n.

importo da recuperare

totale n. totale

MOLISE 0 0,00 0 0,00 1 80.237,00 0 0,00 1 80.237,00

CAMPANIA 7 3.137.081,70 8 2.821.635,97 18 6.425.350,14 2 226.298,50 35 12.610.366,31

BASILICATA 1 1.993.523,64 2 38.731,35 1 12.221,86 1 346.336,00 5 2.390.812,85

PUGLIA* 9 5.837.857,84 11 8.416.007,53 2 708.423,93 5 4.060.285,00 27 19.022.574,30

CALABRIA** 0 0,00 6 6.588.625,75 11 38.942.633,69 7 10.660.627,28 24 56.191.886,72

SICILIA 1 2.237.895,39 4 5.974.901,48 7 1.596.648,22 2 674.596,94 14 10.484.042,03

SARDEGNA*** 1 524.007,00 4 2.755.481,69 1 2.348.618,00 0 0,00 6 5.628.106,69

MAP**** 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 106 85.494.735,67 52 66.265.718,90 180 176.292.255,96

IPI 2 462.126,34 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 462.126,34

S.F.C. 0 0,00 1 89.321,54 0 0,00 0 0,00 1 89.321,54

Totale 24 15.312.847,6

0 55 50.096.055,01 147 135.608.864,51 69 82.233.862,62 295 283.251.729,74

Fonte: dati del Dipartimento delle politiche comunitarie *i dati sono forniti dalla Regione; nel 2003 sono stati inseriti n. 2 casi provenienti da anni antecedenti la comunicazione

suddetta.

** i dati sono forniti dalla Regione.

*** i dati differiscono da quelli della Relazione della Sezione di controllo della Regione Sardegna che ha fornito dati

aggiornati.

**** i dati sono relativi alle sole Regioni dell’Obiettivo 1, Sviluppo Italia e Mef.

Le irregolarità segnalate si riferiscono a diversi periodi di programmazione,

in particolare n.5 hanno ad oggetto interventi della programmazione 1988-1993,

n.187 della programmazione 1994-1999, e n.103 della programmazione 2000-

2006, per un numero complessivo di irregolarità segnalate di n.295.

I Programmi gestiti dalle Amministrazioni centrali, per le diverse annualità,

si riferiscono prevalentemente ad interventi attuati dal Ministero dello sviluppo

economico, sia in modo diretto che attraverso Organismi intermedi. In particolare i

Programmi interessati sono stati sia il POM “Industria e artigianato” (1994-1999) e

il PON “Sviluppo imprenditoria locale” (2000-2006), che alcune Sovvenzioni globali

e Programmi di iniziativa comunitaria (PIC).

Dall’esame dei Programmi regionali, come può evincersi dal grafico che

segue, si evidenzia che l’incidenza maggiore di tali fenomeni è rappresentato, con

riguardo agli importi da recuperare, dalla Regione Calabria con circa il 20% delle

irregolarità rispetto agli importi da recuperare complessivamente nelle Regioni

dell’Obiettivo 1, seguita dalla Regione Puglia con il 7% e dalle Regioni Campania e

Sicilia con il 4%.

In alcune Regioni (Sicilia, Campania e Calabria) le irregolarità riscontrate

hanno riguardato con maggiore frequenza gli interventi nel settore turistico

(Sottoprogramma 3 Misure 3.1, 3.2 POM 1994-1999) e, per alcune Regioni (Puglia,


27

Calabria e Basilicata) gli interventi indirizzati alla crescita e competitività delle

piccole e medie imprese (POR 2000-2006 Asse IV Misure 4.1, 4.2).

grafico - FESR incidenza % delle irregolarità per anni di comunicazione dal 2003 al 2006

MAP62%SARDEGNA

2%

SICILIA4%

CALABRIA20%

PUGLIA7%

BASILICATA1%

CAMPANIA4%

S.F.C.0%

IPI0%

MOLISE0%

I recuperi

Il recupero consiste nel reintegrare il Bilancio comunitario degli importi

indebitamente versati a seguito di errori, irregolarità (formali e sostanziali) o frodi,

contribuendo a porre riparo, nei limiti del possibile, al pregiudizio causato agli

interessi finanziari comunitari.

La Commissione è tenuta a monitorare le procedure di recupero dei Fondi

comunitari erogati indebitamente negli Stati membri e a riferire in merito annualmente.

Nei settori a gestione diretta il recupero è effettuato direttamente dalla

Commissione, mentre nei settori dove si applica la gestione decentrata, spetta agli

Stati membri procedere al recupero e versare gli importi recuperati alla Commissione.

Tale obbligo è sanzionato con la responsabilità sussidiaria degli stessi Stati membri nei

confronti della Commissione, in caso di mancato o parziale recupero attuato dagli

stessi, a meno che non sia data prova che la riscossione non abbia potuto essere

effettuata per ragioni di forza maggiore24.

Quest’ultima formulazione normativa, quindi, contiene una sorta di

inversione dell’onere della prova a carico degli Stati membri ai fini della esclusione

24 Tale formulazione si ritrova per le Risorse Proprie nell’art.17 Regolamento del Consiglio 1552/89 del 29 maggio 1989, pubblicato in GUCE L155 del 7.6.1989 e per i Fondi strutturali una disposizione simile si ritrova nell’art.23 del Regolamento 2082/93 del 20 luglio 1993, pubblicato in GUCE C 20 del 31.7.1993, norma abrogata dall’art.54 Reg.1260/1999. Ma si rammenta che per tali Fondi vige un principio di carattere generale, sancito dall’art.39.4 Reg.1260/1999 già citato. In materia di finanziamenti della Politica Agricola Comune, invece, l’art. 8.2 del Regolamento del Consiglio 1258/1999 dispone che, in mancanza di recupero totale “le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri”.


28

della responsabilità sussidiaria in ordine al mancato o parziale recupero di importi

indebitamente erogati.

Le Amministrazioni dovrebbero tener conto che l’art. 4.1, Reg.2988/1995,

prevede espressamente che “ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca

del vantaggio indebitamente ottenuto” sia mediante l’obbligo di versare gli importi

dovuti o indebitamente percepiti che mediante la perdita totale o parziale della

garanzia accesa.

Con riguardo ai Fondi strutturali sono gli Stati membri a garantire il recupero

delle somme indebitamente versate a causa di irregolarità e frodi.

Il recupero delle somme indebitamente versate può avvenire prima o dopo la

chiusura. Per il periodo di programmazione 1994-1999, il termine ultimo per la

presentazione alla Commissione della domanda di pagamento finale è stato il 31

marzo 2003.

Va osservato che il Reg.2035/2005 ha in parte innovato (a modifica dell’art.

5 Reg.1681/1994), con riguardo ai recuperi, le precedenti modalità di informazione,

prevedendo una comunicazione speciale di irrecuperabilità dello Stato membro alla

Commissione nella quale lo stesso specifica di non poter eseguire il recupero di una

somma, indicando gli importi non recuperati ed i motivi per i quali tale somma

debba essere posta a carico della Comunità o dello stesso Stato membro con

l’esibizione della copia dell’ordine di recupero, la descrizione sommaria dei

provvedimenti adottati dallo Stato membro per recuperare le somme e le date di

detti provvedimenti.

La Commissione decide, nel più breve tempo possibile e di concerto con lo

Stato Membro, l’imputabilità delle conseguenze finanziarie e degli importi.

Nel corso dell’istruttoria è emerso il ruolo particolarmente critico degli uffici

preposti (per i Programmi nazionali, gli Uffici del contenzioso e per i Programmi

regionali i responsabili di Misura) nel dar corso agli adempimenti di recupero. Si

tratta di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente, sottovalutato nelle

sue oggettive difficoltà attuative.

Si rammenta che in materia di incentivi alle imprese (disposte dal Ministero

dell’industria commercio e artigianato) i provvedimenti di revoca delle agevolazioni,

ai sensi dell’art. 24, co.32, legge 27 dicembre 1997 n. 449, costituiscono titolo per

l’iscrizione a ruolo, ai sensi dell’ art. 67, co.2, DPR 28 gennaio 1988, n.43 e

successive modificazioni, per quel che riguarda i relativi importi, comprensivi degli

interessi e delle sanzioni. Ciò rafforza le azioni di tutela nazionali, disposte dal

legislatore.


29

Alla stessa stregua, infatti, dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via

amministrativa che, appunto, registra forti criticità presenti in tutte le PA, anche il

recupero dei pagamenti a valere sulle risorse comunitarie, così come strutturato,

non pare avviato verso risultati positivi, bensì destinato a risultare inefficace. Del

resto, tale attività richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee

strutture organizzative: ma a tal fine presso le diverse Amministrazioni parrebbero

insufficienti le dotazioni del responsabile di Misura. Pertanto, a fronte di una diffusa

inattuabilità di tali compiti da parte del responsabile, si giustificherebbe ogni

ulteriore utile iniziativa alternativa per assicurare l’effettività e la tempestività del

recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.

Dall’istruttoria è emersa una pressochè diffusa inerzia, da parte delle

Amministrazioni, che non attivano procedure amministrative di autotutela fino alla

conclusione dei contenziosi; i ritardi nelle azioni di recupero possono causare

pregiudizio alla reintegra del danno subito e frequenti sono stati i casi di

provvedimenti di recupero emessi ad anni di distanza dal fallimento delle imprese

beneficiarie. Sarebbe pertanto auspicabile porre in essere in modo più tempestivo i

provvedimenti di autotutela nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento

penale, la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle

violazioni accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso, anche

nei casi in cui la gestione degli interventi è affidata ad organismi intermedi. Si

rammenta che il legislatore con il D.Lgs del 31.3.1998 n.123 art. 9 co.1, emanato a

norma dell’art. 4, co.4, lett.c della legge del 15.03.1997 n.59 (Legge delega) ha

espressamente sancito nella materia degli incentivi alle imprese l’obbligo per

l’Amministrazione di porre in essere i provvedimenti di revoca. In alcune relazioni

delle Sezioni regionali è stata rilevata l’esigenza di individuare strutture specifiche e

risorse destinate all’attività di recupero25.

Problematica dello “storno” delle spese irregolari

La modalità di gestione delle irregolarità in esame è stata individuata nella

attuazione dei programmi sia del Ministero dello sviluppo economico che della

Regione Sardegna ed è stato oggetto di attenta valutazione da parte della Corte26

che ha chiesto chiarimenti circa l’esclusione dal cofinanziamento di molte operazioni

e la conseguente richiesta di chiusura delle irregolarità a livello comunitario pur in

presenza di fenomeni accertati e aventi ad oggetto importi consistenti da

25 Si veda al riguardo le Relazioni delle Sezioni regionali di controllo per la Sicilia e per la Sardegna, nei capitoli che seguono. 26 Nota istruttoria del 21 settembre 2006 protocollo n.1055/2006 e risposta dell’Amministrazione del 20 ottobre 2006 protocollo 977.70.


30

recuperare. Le Amministrazioni27 interessate hanno precisato che l’esclusione dalla

rendicontazione di alcune iniziative non comporta conseguenze sull’avanzamento

della spesa cofinanziata, in quanto esiste un “parco” progetti dotati dei requisiti di

cofinanziabilità molto più numeroso di quelli effettivamente cofinanziabili con le

risorse disponibili nell’ambito del PON o del POR; esiste quindi un notevole

overbooking di impegni sul Programma necessario per garantire il superamento,

con la spesa certificata, delle elevate soglie di disimpegno fissate in corrispondenza

delle scadenze annuali.

Dall’esame del documento della Commissione del 12.1.2005

(CDRR/05/0012/01/EN), diramato dalla circolare del Ministero dell’economia e delle

finanze prot. 0006498 del 03.03.2006, recante “Orientamenti relativi sulla

deduzione dei recuperi dalla dichiarazione di spesa e domanda di

pagamento…conformemente all’art. 8…del Reg. CE 438/2001(punto 3.3)” si evince

che le autorità incaricate della gestione del Programma possono trattare le

irregolarità sia stornando la spesa effettuata – conseguentemente liberando

immediatamente risorse per destinarle ad altre operazioni – sia mantenendo tale

voce di spesa nel Programma, in attesa dell’esito dell’operazione di recupero.

Nel caso in cui l’Autorità di pagamento opti per lo storno non si fa luogo al

regime di adempimenti previsti per i recuperi.

Tuttavia, dette rettifiche devono essere registrate conservandone traccia

nell’ambito del piano di avanzamento finanziario e la spesa stornata deve essere

dedotta dalla successiva dichiarazione delle spese anche al fine di assicurare la

rintracciabilità nelle piste di controllo, e poter fornire alla Commissione, su richiesta,

informazioni in merito alle variazioni intervenute.

Si deve, pertanto, richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i

casi di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio

finanziario immediato che discenderebbe dalla porzione di pagamento irregolare –

trattasi pur sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche che esigono

un’analisi approfondita dei motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione

irregolare.

La casistica in questione è stata in concreto registrata nel PON SIL, e nel

POR Sardegna per diverse situazioni e per elevati importi, incidendo in maniera

consistente sulla programmazione nazionale e conseguendo l’effetto di una drastica

riduzione di ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità.

A tal proposito una maggiore trasparenza delle summenzionate operazioni

potrebbe rivelarsi opportuna, anche attraverso l’istituzione di un registro degli

27 Nella nota del 20 ottobre 2006 citata.


31

storni. Verso tale modalità si sono già orientate alcune Autorità di pagamento di

Programmi regionali28.

Va, infatti, constatato che la gran parte delle procedure di erogazione ove si

riscontrano “anomalie” di attuazione da parte dei beneficiari (o Enti pubblici

attuatori) vengono per così dire “riassorbite”, non dando luogo per l’immediato a

conseguenze finanziarie dannose e a formale “contestazione” di irregolarità nei

termini di cui ai regolamenti comunitari.

Tale accorgimento procedurale riduce in maniera consistente il numero delle

situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla Commissione, eliminando

pure l’aggravio di incombenti amministrativi ulteriori (a carico dei numerosi organi

deputati alle procedure di contestazione, comunicazione, recupero). Ma trattasi pur

sempre di sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza programmatoria e,

conseguentemente, attuativa, le quali meriterebbero maggior approfondimento e

trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da apportare per il

futuro, posto che indiscutibilmente minano la coerenza ed i complessivi risultati

delle politiche in esame.

E’ necessario che le Amministrazioni rendano noto con quali modalità sono

rinvenibili presso i diversi “responsabili” tali fenomeni, al fine di acquisire cognizione

del numero, della casistica, della incidenza delle operazioni di “storno” ad oggi

effettuate, ciò anche al fine non solo di pervenire ad una esaustiva ricognizione, ma

anche per risalire, successivamente, all’analisi sia dell’incidenza che della

“sistematicità” delle anomalie, attesa l’attenzione che la normativa comunitaria

raccomanda di osservare per le situazioni critiche con carattere sistemico.

In linea con la descritta impostazione appare la posizione assunta dal

Ministero dello sviluppo economico nella risposta al citato questionario, con riguardo

alle rettifiche finanziarie, con il quale è stato reso noto che non si è mai presentata

la necessità di disporre rettifiche finanziarie conseguenti ad irregolarità, poiché le

somme non più soggette a certificazione alla Commissione sono sempre state

ampiamente assorbite dagli incrementi di spesa nel frattempo intervenuti.

Senza tacere della rilevanza che la menzionata modalità può avere

sull’utilizzo delle risorse nazionali per le quali in caso di indebito pagamento

permane comunque l’obbligo di reintegrare l’erario nazionale.

28Si rinvia alla Relazione della Sezione di controllo per la Sardegna approvata con deliberazione n 50 del 7.2.2007 in cui si è richiamato l’apprezzabile avviso espresso dell’Autorità di pagamento FESR-POR Sardegna di voler istituire analogamente alle irregolarità, un registro anche per queste fattispecie.


32

Il Fondo di sviluppo regionale - FESR

In applicazione dell’articolo 130 C del Trattato, il Fondo europeo di sviluppo

regionale (FESR) ha il compito di promuovere la coesione economica e sociale

attraverso la correzione degli squilibri regionali e la partecipazione allo sviluppo e

alla riconversione delle Regioni. A tale titolo il FESR concorre altresì alla promozione

di uno sviluppo durevole e alla creazione di posti di lavoro.

Da un punto di vista finanziario il FESR è il Fondo più importante perchè

impiega la maggior parte delle risorse assegnate dal Bilancio comunitario ai Fondi

strutturali.

L’attuale regolamentazione risale, come per gli altri Fondi, alla riforma del

1999, ma il FESR è nato con un regolamento del 1975. A norma del Reg.CE

1783/1999 del Parlamento e del Consiglio del 12 luglio 1999, il FESR ha come

compito principale la rimozione degli squilibri regionali esistenti nella Comunità.

Esso contribuisce allo sviluppo e all’adeguamento strutturale delle Regioni in

ritardo di sviluppo, nonché alla riconversione economica delle Regioni industriali in

declino. Gli obiettivi perseguiti dal Fondo riguardano due dei tre Obiettivi prioritari,

gli Obiettivi 1 e 2. Tale fondo è attivo in tutte le Regioni che hanno zone ammissibili

rientranti nei parametri definiti per i due Obiettivi anzidetti.

Nell'ambito dei compiti indicati il FESR partecipa al finanziamento di:

- investimenti produttivi che permettono di creare o salvaguardare posti di lavoro

durevoli;

- investimenti nel settore delle infrastrutture;

- sviluppo del potenziale endogeno attraverso misure di animazione e di sostegno

alle iniziative per lo sviluppo locale e l'occupazione nonché alle attività delle

piccole e medie imprese (PMI), segnatamente attraverso:

• aiuti ai servizi in favore delle aziende, in particolare nei settori della

gestione, degli studi e ricerche di mercato e dei servizi comuni a varie

aziende;

• il finanziamento del trasferimento di tecnologia, con particolare riferimento

alla raccolta e alla diffusione dell'informazione, all'organizzazione comune di

imprese e istituti di ricerca nonché al finanziamento dell'attuazione

dell'innovazione aziendale;

• il miglioramento delle possibilità di accesso delle aziende al finanziamento e

al credito, attraverso la creazione e lo sviluppo di idonei strumenti di

finanziamento ai sensi dell'art. 28 del Reg.(CE) 1260/1999;

• gli aiuti diretti agli investimenti di cui all'art. 28, par.3 del Reg.(CE)

1260/1999, in assenza di un regime di aiuti;


33

• la realizzazione di infrastrutture di dimensioni consone allo sviluppo locale;

• aiuti alle strutture di servizi zonali per la creazione di nuovi posti di lavoro,

escluse le misure finanziate dal Fondo sociale europeo (FSE);

• le misure di assistenza tecnica di cui all'art. 2, par.4, co.2 del Reg.(CE)

1260/1999.

Nelle Regioni dell’Obiettivo 1 il FESR può partecipare al finanziamento di

investimenti per l’istruzione e la sanità che contribuiscano all’adeguamento

strutturali di queste Regioni. Inoltre, la partecipazione finanziaria del Fondo si

rivolge in particolare al sostegno di alcuni settori: l’ambiente produttivo, la ricerca e

lo sviluppo tecnologico, lo sviluppo della società dell’informazione, la protezione e il

miglioramento dell’ambiente, la parità tra uomini e donne nel campo

dell’occupazione, la cooperazione transnazionale, transfrontaliera e interregionale

nel settore dello sviluppo regionale.

Il Fondo partecipa anche al finanziamento di progetti pilota e azioni

innovatrici. E’, inoltre, l’unico Fondo strutturale utilizzato per il finanziamento di

azioni innovatrici nei progetti INTERREG, ossia in quei progetti in cui il beneficiario è

uno stato membro e che sono rivolti allo sviluppo armonico di Regioni

transfrontaliere (cfr. Comunicazione della Commissione europea del 31 gennaio

2001).

I Programmi comunitari nazionali e regionali

Per il periodo di programmazione 2000-2006, la dotazione globale in favore

di tutte le azioni strutturali è stata pari a 213 miliardi di euro, di cui 195 sono stati

destinati ai Fondi strutturali per gli attuali Stati membri e 18 al finanziamento del

Fondo di coesione, che continua a finanziare gli Stati membri con PNL pro capite

inferiore al 90% della media comunitaria, anche se in misura decrescente nel

tempo.

Essendo stati ridotti a tre gli Obiettivi finanziati, il 69,7% dei Fondi strutturali

è assegnato all'Obiettivo 1, compreso il 4,3% per il sostegno transitorio; l'11,5% è

assegnato all'Obiettivo 2, compreso l'1,4% per il sostegno transitorio; il 12,3% è

assegnato all'Obiettivo 329.

L’Obiettivo 1 riguarda le Regioni il cui prodotto interno lordo (PIL) “pro-

capite”, misurato sulla base degli “standard” del potere d’acquisto e calcolato

secondo i dati comunitari disponibili degli ultimi tre anni aggiornati al 26 marzo

1999, è inferiore al 75% della media della Comunità.

29 Le percentuali non tengono conto delle risorse riservate al Fondo di coesione.


34

Relativamente all’Italia, esso interessa le aree del Mezzogiorno, delle quali è

diretto a promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale, incidendo in modo

armonioso, equilibrato e duraturo sulla crescita economica nonché incrementando

la competitività di lungo periodo attraverso l’accesso pieno e libero al lavoro, la

tutela del patrimonio ambientale e le politiche per le pari opportunità.

Per tali fini, è prevista la partecipazione dei quattro Fondi strutturali (FESR,

FSE, FEAOG-O e SFOP), che viene definita con un Quadro comunitario di sostegno

(QCS) costituente il documento programmatorio approvato dalla Commissione

d’intesa con le competenti Autorità italiane e contenente la strategia e le priorità

d’azione, i relativi obiettivi specifici e le corrispondenti risorse finanziarie

comunitarie e nazionali.

Il QCS – Ob.1 è attuato per mezzo di sette Programmi operativi nazionali

(PON), gestiti dalle Amministrazioni centrali competenti, e di sette Programmi

operativi regionali (POR), di cui sono responsabili le Amministrazioni delle Regioni

interessate.

Per quanto riguarda i principi a cui si sono ispirati i documenti di

programmazione del periodo 2000-2006 si osserva che è rafforzato il principio della

concentrazione con limitazione del numero degli obiettivi ed iniziative comunitarie,

dei campi di intervento prioritari, con diminuzione della copertura geografica e con

riaffermazione della priorità per le regioni in ritardo di sviluppo.

Sono confermati il principio del partenariato e quello della programmazione,

ma cambiano le responsabilità della Commissione europea e dello Stato membro.

La Commissione conserva il compito di presentare gli orientamenti con le proprie

priorità e di verificare il rispetto delle politiche comunitarie e dei risultati attraverso

la sorveglianza, la valutazione, il controllo (cfr. di seguito). Lo Stato membro

effettua la programmazione operativa, la fissazione delle priorità, la valutazione e il

controllo della gestione dei Fondi: in particolare, la Commissione, con l’accordo

degli Stati membri, adotta i QCS e i PO (Ob.1) e i DOCUP (Ob. 2 e 3).

Il principio del partenariato è inoltre rafforzato, coinvolgendo come partner

di pari livello le autorità locali, quelle ambientali, altri organismi competenti o

interessati, gli organismi competenti per le pari opportunità, le parti sociali. Il

partenariato è comunque condotto nel pieno rispetto delle competenze istituzionali,

giuridiche e finanziarie di ciascuno dei partner.

Altri principi fondamentali applicabili all’utilizzazione dei Fondi strutturali

sono quelli della sorveglianza e della valutazione. La sorveglianza è effettuata da

Comitati a cui partecipano le Autorità di gestione e dipendono dagli Stati membri.

La valutazione è svolta in 3 diversi momenti: ex ante, sotto la responsabilità degli


35

Stati membri; intermedia, che deve essere effettuata dalle Autorità di gestione del

programma in collaborazione con la Commissione; ex post che compete

esclusivamente alla Commissione. Per migliorare l’efficacia delle azioni si procede

all’individuazione di riserve di efficacia per premiare i programmi più efficienti nella

spesa.

Nell’ambito dell’utilizzo dei Fondi comunitari, profilo centrale è assunto dalla

programmazione che si svolge per tutto il periodo previsto di utilizzazione dei Fondi.

Gli Stati membri provvedono a decentrare una parte della attuazione della

programmazione: in particolare, Piani e Programmi operativi elaborati dagli Stati

membri devono contenere solo le linee strategiche di intervento, mentre sono le

autorità di gestione dei PO che adottano e trasmettono alla Commissione il

cosiddetto “Complemento di programmazione”.

Il Quadro comunitario di sostegno (QCS), adottato a seguito del processo di

concertazione sui Piani Ob.1 e 3, comprende: la strategia e gli Assi prioritari, gli

obiettivi specifici (quantificati per quanto possibile), la valutazione dell’impatto

atteso, un piano finanziario indicativo (con separata dotazione per le zone in

sostegno transitorio), le disposizioni di attuazione, comprese la designazione

dell’Autorità di gestione e le disposizioni per il coinvolgimento delle parti

economiche e sociali nei Comitati di sorveglianza.

Il QCS è di norma attuato da Programmi operativi (nazionali e regionali),

ognuno dei quali deve comprendere: gli Assi prioritari del Programma stesso, gli

obiettivi specifici quantificati per quanto possibile, la valutazione dell’impatto atteso,

la descrizione sintetica delle misure previste, un piano finanziario indicativo (con le

eventuali dotazioni per le Regioni in sostegno transitorio), le disposizioni per

l’attuazione del PO. Tra le disposizioni di attuazione vanno indicate la designazione

dell’Autorità di gestione, le modalità di gestione del PO, la descrizione della

sorveglianza e della valutazione, le procedure di circolazione delle risorse.

Il QCS 2000-2006 per le Regioni Obiettivo 1 è stato nuovamente approvato

con Decisione della Commissione C (2004) 4689 del 30.11.2004 di modifica della

iniziale Decisione della Commissione C (2000) 2050 dell'1.8.2000. Da una visione

complessiva dei problemi e delle potenzialità del Mezzogiorno, così come emerge

dalle analisi della situazione e dall’esame delle esperienze dei precedenti periodi di

programmazione, deriva l’identificazione di sei Assi prioritari per le regioni

dell’Obiettivo 1, corrispondenti alle grandi aree di intervento che il QCS assume

come riferimento nel definire le scelte di investimento da realizzare nel periodo di

programmazione:

Asse I - Valorizzazione delle risorse naturali e ambientali (Risorse Naturali);


36

Asse II - Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (Risorse Culturali);

Asse III - Valorizzazione delle risorse umane (Risorse Umane);

Asse IV - Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi

Locali di sviluppo);

Asse V - Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita

associata (Città);

Asse VI - Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e Nodi di Servizio).

Tale identificazione si basa sulla scelta strategica per un approccio integrato

nel quale l’apporto specifico dei singoli settori di intervento converge verso la

valorizzazione e la mobilitazione, a fini di sviluppo, delle risorse per il Mezzogiorno.

Sulla base della delibera CIPE 142/1999 la ripartizione delle risorse per le

aree sottoutilizzate si basa su una serie di indicatori (popolazione, PIL per abitante,

deficit infrastrutturale, altro) e può così essere riassunta:

Regione Percentuale

Abruzzo 4,31

Basilicata 4,45

Calabria 12,33

Campania 23,92

Molise 2,59

Puglia 16,40

Sardegna 12,00

Sicilia 24,00

TOTALE 100,00%

L’attuazione finanziaria del QCS 2000-2006 è illustrata nel prospetto che

segue:


37

QCS Obiettivo 1 – FESR Attuazione finanziaria per Asse al 30 giugno 2006 (euro)

Attuazione finanziaria Intervento

Costo totale 2000-2006

(a) Impegni (b)

Pagamenti (c)

% (b/a)

% (c/a)

PON ATAS 517.101.147,00 463.373.140,27 359.750.479,38 89,6 69,6

PON Pesca 306.004.285,78 193.317.076,19 135.272.355,31 63,2 44,2

PON Ricerca 2.267.330.812,00 2.559.188.848,45 1.377.594.798,12 112,9 60,8

PON Scuola per lo sviluppo

830.014.570,93 806.188.381,28 561.472.255,60 97,1 67,6

PON Sicurezza 1.225.836.571,00 928.244.097,79 720.157.627,36 75,7 58,7

PON Sviluppo 4.457.218.830,00 6.098.181.475,08 3.952.717.332,39 136,8 88,7

PON Trasporti 4.520.161.290,00 5.361.960.941,17 3.403.396.544,96 118,6 75,3

Totale PON 14.123.667.506,71 16.410.453.960,23 10.510.361.393,12 116,2 74,4

POR Basilicata 1.696.070.000,00 1.490.670.494,83 768.157.105,67 87,9 45,3

POR Calabria 4.036.398.002,00 2.835.135.392,23 2.110.012.736,22 70,2 52,3

POR Campania 7.748.172.782,00 5.327.171.359,78 3.457.710.884,73 68,8 44,6

POR Molise 469.483.995,00 412.526.674,94 262.892.313,56 87,9 55,8

POR Puglia 5.281.537.667,00 3.660.485.884,51 2.293.854.886,88 69,3 43,4

POR Sardegna 4.258.555.040,00 3.090.865.372,82 2.211.669.345,96 72,6 51,9

POR Sicilia 8.459.910.655,00 6.115.049.692,93 3.605.187.304,45 72,3 42,6

Totale POR 31.950.128.141,00 22.931.906.872,04 14.708.484.577,47 71,8 46,0

Totale QCS 46.073.795.647,71 39.342.360.832,27 25.218.845.970,59 85,4 54,7

Fonte: SIRGS-IGRUE


38

PARTE II

Il ruolo del Ministero dello sviluppo economico.

Va premesso che i dati e gli elementi esposti sono stati oggetto di ampio

contraddittorio con il Ministero dello sviluppo economico, che con disponibilità ha

corrisposto alle richieste istruttorie della Sezione, compilando altresì il questionario

predisposto dalla Corte dei conti30.

Il Programma operativo multifondo (POM) “Industria e servizi” 1994-1999

e il Programma operativo nazionale (PON) “Sviluppo imprenditoriale

locale” 2000-2006

Fra i Programmi operativi nazionali di cui si è occupata la presente indagine,

vanno considerati in modo distinto per i diversi periodi di Programmazione il

Programma operativo multiregionale POM “Industria e servizi” 1994-1999 e il

Programma operativo nazionale PON “Sviluppo imprenditoriale locale” 2000-2006.

Essi tengono conto della disciplina nazionale sancita dalle L.488/1992 e L.46/1982.

Per il POM è stato autorizzato un costo totale per Meuro 5.634,35. Al

31.12.2001 i pagamenti effettuati sono stati pari a Meuro 5.597,34 con un livello di

realizzazione pari al 98,69%. Risulta sospeso per controversie giudiziarie una parte

del contributo comunitario per euro 2.297,89631. Per il PON “Sviluppo

imprenditoriale locale”, gli interventi hanno riguardo alla disciplina sancita dalla

L.488/1992 e dalla L.46/1982 e dai regimi introdotti per il tutoraggio, per la

costituzione di reti di imprese e per la formazione. Il Programma è definito in

quattro Misure: Misura 1 L.488/1992-Industria azioni di tutoraggio con una

dotazione di 3.202,78 Meuro; Misura 2 - Pacchetti integrati di agevolazioni e

tutoraggio (P.I.A) con una dotazione di 1.123,10 Meuro; Misura 3 Formazione per il

P.I.A, con una dotazione di 94,48 Meuro; Misura 4 Assistenza tecnica, con una

dotazione di 36,86 Meuro per un costo totale di euro 4.257.218.830,00. Al 31

dicembre 2005 l’attuazione finanziaria aveva raggiunto l’85,3%, con pagamenti

effettuati per euro 3.804.152.985,42 e al 30 giugno 2006 la realizzazione

finanziaria aveva raggiunto l’88,7% con pagamenti per euro 3.952.717.332,3932.

30 Il questionario compilato è stato trasmesso dall’Amministrazione con nota prot. n.976536 del 12.01.2006. Le ulteriori richieste istruttorie sono state evase con nota prot. n.978427 del 23.12.2004; nota prot. n.977739 del 12.10.2005; nota prot. n.977.720 del 20.10.2006; nota 2007 prot. n.67 del 22.01.2007; nota prot.3812 del 15.02.2007; nota prot.9639 del 16.02.2007; nota prot.4100 del 20.02.2007 31 Tali elementi sono tratti da dati del Ministero dell’economia e finanze – Dipartimento politiche strutturali – Servizio per le politiche dei Fondi strutturali e comunitari. 32 I dati sono tratti dal Ministero delle finanze SIRGS-IGRUE.


39

La struttura organizzativa preposta alla gestione e ai controlli

I due programmi POM – PON sono gestiti all’interno del Ministero dello

sviluppo economico, già Ministero delle attività produttive a seguito del nuovo

assetto delle funzioni dettato dal D.L. del 18.05.2006, convertito nella L.233/2006

(art. 1.2), che, nel modificare la denominazione del Ministero delle attività

produttive in Ministero dello sviluppo economico, ha ricompreso in tale Ministero le

funzioni relative alle politiche di sviluppo e coesione prima attribuite al Ministero

dell’economia e delle finanze.

All’interno sono state individuate due Autorità di gestione diverse per il POM

e per il PON. Per il POM Industria e servizi 1994-1999, (relativamente alle sei

Regioni del Mezzogiorno a cui si aggiungono il Molise e l’Abruzzo per una parte del

periodo33), l’Autorità di gestione è la Direzione generale sviluppo produttivo e

competitività (DGSPC), mentre per le sole Misure 1.1 (L.488/1992 e L.64/1986),

1.8 (L.215/1992 Imprenditoria femminile), 3.1 (L.488/1992 Agevolazioni in favore

delle attività produttive nelle aree depresse del Paese), 1.2 (Servizi reali alle

imprese) e 3.2 (Servizi reali alle imprese nelle aree di crisi), il soggetto attuatore è

la Direzione generale coordinamento incentivi alle imprese. All’interno del POM vi

sono altri soggetti attuatori (Sviluppo Italia, Artigiancassa, Mediocreditocentrale)

che rispondono dell’attuazione all’Autorità di gestione (DGSPC).

Per altre attività della Programmazione 1989-1993 e 1994-1999, quali

alcune Sovvenzioni globali, sono titolari soggetti diversi come ad esempio l’Istituto

per la promozione industriale (IPI).

Per le attività di coordinamento e di audit ai sensi del Reg.2064/97 del POM

“Sviluppo locale - Patti territoriali per l’occupazione”, in precedenza di titolarità del

Ministero dell’economia e finanze, la competenza è ora assunta dal Ministero dello

sviluppo economico – Dipartimento per le politiche di coesione – Ufficio V.

L’Autorità di gestione del PON “Sviluppo imprenditoriale locale (SIL)”,

Obiettivo 1 2000-2006 è rappresentata dalla Direzione generale coordinamento

incentivi alle imprese.

Và poi menzionata l’Autorità di gestione del PON “Assistenza tecnica e azioni

di sistema” Obiettivo 1 2000-2006, costituita dal Servizio politiche Fondi strutturali

comunitari.

Le principali attività dell’Autorità di gestione consistono nella

programmazione, nella verifica e nell’ammissibilità degli interventi, nel

monitoraggio finanziario, fisico e procedurale, nelle attività di sorveglianza, nel

coordinamento dei responsabili di Misura, nella verifica della corretta gestione e nei

33 Si rammenta che l’Abruzzo dal 01.01.1997 non rientra nell’Obiettivo 1.


40

relativi controlli. L’Autorità di gestione ha adottato, ai sensi dell’art. 7

Reg.438/2001, le piste di controllo nelle quali sono descritti i flussi procedurali e la

tempistica, la definizione dell’attività e le funzioni dei soggetti coinvolti,

l’individuazione degli ambiti di controllo, l’elencazione dei flussi finanziari degli

interventi e le informazioni sulla tenuta dei documenti giustificativi concernenti le

spese ed i controlli.

L’Autorità di gestione e i responsabili di Misura svolgono controlli interni

rivolti a verificare il corretto svolgimento delle attività previste nelle piste di

controllo, gli ambiti di esso e il rispetto della tempistica prevista per l’attuazione.

Tale attività è indirizzata non solo alle strutture burocratiche coinvolte direttamente

nella gestione, ma altresì agli organismi intermedi (banche concessionarie) e alle

singole imprese beneficiarie. L’Autorità deve effettuare un’adeguata analisi dei

rischi: infatti,gli stessi mutano in base alla complessità della normativa di

riferimento, alla pluralità dei livelli di gestione, alla quantità dei progetti di

agevolazione presentati, ai pagamenti effettuati sulla base di autocertificazione, al

valore assoluto e alla tipologia delle operazioni, alle caratteristiche del beneficiario

finale. Ulteriori fattori di rischio sono rappresentati dalla quantità degli organismi

intermedi coinvolti, dagli stati di avanzamento lavori, dalla modalità organizzativa di

delega della gestione agli istituti di credito. I contributi erogati in anticipazione, ai

sensi della L.488/1992, sono assistiti da garanzie; sulla quota di contributo erogata

in anticipo rispetto alla realizzazione sulla quale è necessario predisporre o una

fideiussione bancaria o una polizza assicurativa.

Distinta dall’Autorità di gestione è l’Autorità di pagamento. Essa, prevista

nell’art. 9 del Reg.1260/1999, è responsabile della elaborazione e della

presentazione delle domande di pagamento che devono riferirsi a spese

effettivamente sostenute, corrispondenti a pagamenti effettuati dai beneficiari finali

e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio

equivalente.

Le richieste di pagamento da parte dei responsabili/esecutori dei progetti

devono essere presentate nei termini previsti, sulla base di spese reali già

sostenute e corredate della necessaria documentazione giustificativa per l’intero

importo; ha il compito di tenere la contabilità degli importi da recuperare, cura la

restituzione delle somme per pagamenti irregolari maggiorata da interessi di mora.

I sistemi di gestione e controllo verificano la veridicità della spesa, il rispetto

del Programma, il rispetto delle disposizioni nazionali e comunitarie, il rispetto delle

disposizioni in materia di appalti, di aiuti di Stato, di ambiente e pari opportunità.


41

Le verifiche devono essere registrate attraverso atti verbalizzati (art. 4

Reg.438/2001).

L’Autorità di controllo di secondo livello è tenuta alla verifica del sistema, in

particolare all’adeguatezza delle piste di controllo, alla valutazione dell’analisi dei

rischi, al metodo di campionamento, alla definizione delle verifiche ispettive, nei

casi in cui è stato effettuato il controllo in loco e a valutare i relativi esiti.

Nell’ambito della verifica in loco sono valutati e sono verbalizzate le relative

risultanze, i documenti giustificativi, la presenza degli immobili e delle attrezzature

oggetto dell’agevolazione, è valutata la veridicità delle autocertificazioni, la

correttezza dei procedimenti amministrativi posti in essere, l’ammissibilità delle

spese e il personale occupato.

Le modalità di erogazione del contributo, ai sensi della L.488/1992 e del

regolamento Ministeriale di attuazione, prevedono deleghe a banche concessionarie,

a cui è affidato lo svolgimento anche della fase istruttoria e di definizione dei

requisiti, oltre a quelle connesse con i pagamenti34. L’istruttoria finale è curata

unicamente dalla banca nel caso in cui l’investimento sia inferiore a euro

1.549.371,00 (circa 3mld di lire). Negli altri casi, successivamente all’istruttoria

finale della banca, è posto in essere un accertamento di spesa da parte di una

Commissione ministeriale.

Nell’ambito del Ministero, con funzioni consultive, è stato costituito un

apposito Comitato tecnico per rispondere ai quesiti interpretativi posti in essere

dalle banche nel corso dell’attività di esercizio della delega. L’erogazione del

contributo si sviluppa attraverso varie fasi: la definizione di un bando di gara, lo

svolgimento di un’attività istruttoria da parte delle banche sulle domande

pervenute, l’esame dei requisiti e la predisposizione delle relative graduatorie da

parte del Ministero, la concessione provvisoria dell’aiuto, l’erogazione in due o più

rate del beneficio, di cui una eventualmente in anticipazione, le erogazioni fino al

90%, prima dell’istruttoria finale, l’erogazione del saldo al superamento

dell’istruttoria finale e con l’emissione del provvedimento di concessione

definitiva35.

La gestione attraverso concessionari

Un ruolo di rilievo viene attuato dalle banche concessionarie che, in base alle

convenzioni stipulate con il Ministero, svolgono l’attività di istruttoria delle domande

34 Tali elementi sono stati forniti dal Ministero dello sviluppo economico DGCII – Ufficio A9 – con la nota del 16.02.2007 prot. n.9639. 35 Dati tratti dalla relazione del responsabile dell’Ufficio A9 - Affari Comunitari - Ministero dello sviluppo economico presentati al Seminario permanente dei controlli il 24 ottobre 2006, nel corso sui controlli sui Fondi strutturali.


42

di agevolazione con l’esame della documentazione e i relativi accertamenti

necessari per le erogazioni, l’attività istruttoria in ordine alle inadempienze delle

imprese, l’invio periodico al Ministero delle richieste di erogazione e le informazioni

sulle erogazioni effettuate, l’istruttoria sulle documentazioni finali di spesa per

l’emissione dei decreti di concessione definitiva o le proposte di revoca delle

agevolazioni.

L’attività delle banche si pone in una posizione intermedia tra il ruolo del

privato e quello della pubblica amministrazione, dal momento che alla banca viene

assegnato un compito di natura pubblicistica, tipico dei rapporti di concessione.

Peraltro dopo la riforma della disciplina di assegnazione dei Fondi comunitari, il

ruolo dell’istituto di credito si sta spostando in modo sempre più marcato verso una

forma di “tutoraggio” dell’attività dei privati. In verità il concessionario che è più

vicino al territorio e conosce la realtà socio-economica locale, dovrebbe essere in

grado di valutare, in modo più significativo, la fattibilità dei progetti presentati e la

solidità delle imprese richiedenti i finanziamenti. Le convenzioni regolano il rapporto

tra l’amministrazione ed il concessionario e in quella sede dovrebbero essere

stabilite anche le responsabilità, di natura civilistica, conseguenti all’eventuale

inadempimento dello stesso. Tuttavia, non sembra che il rapporto di concessione

sia stato oggetto di specifiche attenzioni, con riguardo, ad esempio, all’attività che il

concessionario svolge o potrebbe svolgere in sede di valutazione delle irregolarità.

Sarebbe opportuno, probabilmente, esplicitare in modo più accurato da un punto di

vista contrattuale i tipi di controlli che l’istituto di credito deve porre in essere circa

la documentazione istruttoria presentata, soprattutto ove si ritenga opportuno che

gli stessi vadano eseguiti sulle aziende che risultano assegnatarie dei

finanziamenti36 o soltanto a campione.

D’altra parte, il fatto che le irregolarità si concentrino in alcuni specifici

segmenti procedimentali, ad esempio nella fase di istruttoria, lascia intravedere la

necessità di intervenire con specifiche azioni proprio sul rapporto con il

concessionario.

In tale contesto il ricorso ampio all’autocertificazione dovrebbe svolgere un

ruolo di semplificazione dell’attività istruttoria, anche quando la stessa è assegnata

ad un soggetto esterno. Tuttavia, l’alto tasso di irregolarità riscontrato proprio con

riferimento alla fase istruttoria, può far sorgere dubbi sull’effettività e sull’efficacia

dei controlli a campione riferiti all’autocertificazione, né, d’altronde, risulta che i

36 Si tenga conto che i controlli citati in questo caso non sono quelli previsti dalla normativa comunitaria, ma sono gli ordinari controlli previsti dalla legislazione italiana ad esempio in tema di veridicità delle autocertificazioni.


43

concessionari rispondano dei danni eventualmente provocati per i mancati o

inadeguati controlli in sede di istruttoria.

Nonostante l’alta percentuale di casi di irregolarità riguardanti falsi

documenti presentati in sede di domanda di finanziamento, non risulta che siano

state attivate le penali connesse alle convenzioni con le banche che hanno seguito

le istruttorie.

Occorre evidenziare, inoltre, che il concessionario può trovarsi in una

posizione di conflitto di interesse rispetto all’eventuale individuazione di

un’irregolarità. Infatti, in molti casi, l’erogazione dell’anticipazione del contributo,

con il rilascio di fideiussione, viene garantita proprio dal sistema creditizio, che si

può trovare esposto direttamente al rischio di una revoca del finanziamento.

Sulla base delle convenzioni stipulate37 viene prevista una responsabilità

della banca circa “il corretto e puntuale espletamento del servizio e di tutti gli

adempimenti connessi, ivi compresi quelli posti a carico degli istituti collaboratori”

(per i soli casi di operazioni di leasing). La responsabilità, oltre ai normali effetti di

natura civilistica, è accompagnata anche dalla previsione di una sorta di penale

calcolata in una somma variabile da un minimo all’intero compenso spettante per

ciascuna domanda, per ogni irregolarità riscontrata nella documentazione

presentata per l’istruttoria. La responsabilità del concessionario (così come degli

istituti collaboratori nel caso di operazioni in leasing) che gestisce l’istruttoria

dovrebbe essere oggetto di specifica valutazione poiché, molte irregolarità si

concentrano proprio sulla falsità di documenti consegnati all’atto della

presentazione della domanda o al momento dei pagamenti degli stati di

avanzamento.

Tuttavia, occorrerebbe probabilmente esplicitare in modo più accurato i tipi

di controlli che l’istituto di credito deve porre in essere, soprattutto ove si ritenga

opportuno che gli stessi vadano eseguiti su tutte le aziende che risultano

assegnatarie dei finanziamenti o soltanto a campione. Sul punto, invece, la

convenzione è piuttosto generica. Tale finalità potrebbe essere realizzata anche

attraverso allegati tecnici, integranti la convenzione, per fornire maggiore

analiticità, riempiendo di significato formule come quella della responsabilità

dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere astratte enunciazioni.

La gestione delle irregolarità

L’organizzazione del sistema di gestione e controllo del PON SIL 2000-2006

Ob.1, comunicata a norma dell’art. 5 Reg.438/2001 alla Commissione europea e da

37 Il Ministero ha trasmesso una convenzione tipo simile a quelle oggetto di stipula con riguardo alle agevolazioni previste dalla L.488/1992.


44

essa approvata con la nota n.100018 del 05.11.2004, disciplina, le modalità di

comportamento in caso di irregolarità.

“In particolare è previsto che l’Autorità di gestione, identificata nel Direttore

generale del coordinamento degli incentivi alle imprese (DGCII) del Ministero, è

responsabile dell’attuazione delle misure di controllo interne, volte, fra l’altro, a

prevenire le irregolarità e le frodi. Il sistema presenta infatti meccanismi di garanzia

contro eventuali anomalie, poste in essere dai diversi uffici di gestione interessati,

quali l’esistenza di molteplici controlli svolti autonomamente dagli uffici coinvolti,

nonché l’utilizzo di strumenti informatici che effettuano controlli automatici

ripetuti”.

L’Autorità di gestione, coadiuvata dall’Ufficio A9 “Affari comunitari”, è

responsabile della notifica alla Commissione europea delle irregolarità riscontrate su

singole operazioni nel corso delle attività di gestione ai sensi del Reg.1681/1994; a

tal fine sono state indicate procedure agli uffici di gestione interessati ed è altresì

stata fornita, sia all’Autorità di controllo che all’Autorità di pagamento, copia di ogni

comunicazione effettuata alla Commissione in base al Reg.1681/1994.

La verifica dei sistemi di gestione e controllo è effettuata dall’Ufficio A1

”Controllo di gestione”.

In particolare l’ufficio A1 svolge le verifiche sulla corretta applicazione delle

procedure di gestione e pagamento delle Misure al fine di accertare se i sistemi di

gestione e pagamento siano tali da garantire l’inesistenza di anomalie

generalizzate. A tal fine l’Ufficio effettua verifiche periodiche sull’operato degli uffici

coinvolti nell’attuazione delle misure del POR anche con riguardo all’adeguatezza

delle piste di controllo.

L’Ufficio A7 è invece incaricato di svolgere visite ispettive sulla regolarità di

un campione di singole operazioni finanziate dal PON “Sviluppo locale” estratto sulla

base di indicazioni fornite dall’Autorità di controllo; tali verifiche devono garantire

un adeguato controllo della regolarità, ai sensi del Reg.438/2001, degli altri

regolamenti di riferimento e di quanto disposto dal Complemento di

programmazione sulla Misura di riferimento di ciascuna operazione verificata. In

particolare l’attività di ispezione è svolta in misura tale da garantire la verifica

sostanziale di almeno il 5% della spesa certificata, così come previsto dall’art. 10

Reg.438/2001. Il sistema di gestione e controllo, predisposto ai sensi dell’art. 5

Reg.431/2001, prevede che l’Autorità di pagamento curi gli adempimenti relativi

agli eventuali recuperi di erogazioni derivanti da irregolarità, ai sensi dell’ art. 8

Reg.438/2001, nonché del Reg.1681/1994.


45

Le irregolarità riscontrate dai singoli uffici coinvolti nella gestione degli

interventi, sono comunicate, per le parti di rispettiva competenza, all’Ufficio

ragioneria per la sospensione delle erogazioni, e all’Autorità di gestione per le

verifiche e gli approfondimenti necessari per la compilazione della scheda OLAF.

L’Autorità di pagamento riceve, altresì, periodici aggiornamenti sugli esiti dei

controlli svolti e può, in ogni caso,procedere alla richiesta di integrazioni o di

chiarimenti ed effettuare proprie verifiche sia sul sistema di gestione delle Misure

che su singole operazioni.

Le attività di ispezione, previste dall’Ufficio A7, sono svolte da 60 unità, ad

esse si aggiungono le unità degli uffici che effettuano la gestione nonché le

Commissioni di accertamento della Spesa e il personale utilizzato dalle banche

concessionarie.

La scoperta delle irregolarità avviene sia attraverso gli ordinari controlli a

campione da parte del controllo di I o di II livello, oppure attraverso l’attività di

accertamento della Guardia di finanza.

Il Ministero ha instaurato con questo organo di polizia giudiziaria un sistema

di reciproca comunicazione, facilitata dalla presenza di un nucleo presso la DG per il

coordinamento degli incentivi alle imprese. A tale ufficio e alle altre autorità

competenti sono segnalate tempestivamente le anomalie emerse dai controlli;

inoltre, precise modalità di comportamento sono incluse nei manuali ispettivi

utilizzati dall’ ufficio A 7 per i controlli in loco. In molti casi è la stessa Guardia di

finanza che compila le schede OLAF e le trasmette al Dipartimento delle politiche

comunitarie. La Direzione generale invia, successivamente, i periodici

aggiornamenti delle schede al Dipartimento. La segnalazione per i contributi

rispetto ai quali sono state rilevate le irregolarità o per i quali sono in corso

contenziosi o verifiche da parte della Guardia di finanza che è inserito nel sistema

informativo SINIT, utilizzato per la gestione dei progetti della L.488/92.

Quando sono scoperte irregolarità su alcuni progetti vengono effettuati

controlli più penetranti nell’ambito dell’intera Misura.

L’Amministrazione ha riferito che non sono state rilevate irregolarità a

carattere sistematico o particolarmente concentrate su una specifica tipologia di

intervento; tuttavia, al fine di valutare l’incidenza sistematica delle irregolarità è

annualmente predisposta un’analisi dei rischi ed un piano dei controlli di gestione

individuando quelle iniziative che sono da sottoporre a verifica ispettiva. I continui

contatti con il Dipartimento delle politiche comunitarie e con la Guardia di finanza

contribuiscono a rendere più accurata l’analisi dei rischi.


46

I controlli sistematici per prevenire le irregolarità sistemiche sono svolti

periodicamente sia dall’Ufficio A1 “Controllo di gestione” mediante la verifica ed il

rispetto delle attività previste per i singoli uffici e per le banche concessionarie nelle

piste di controllo del PON, sia mediante le verifiche ispettive svolte dall’Ufficio A7

che con l’elaborazione annuale del campione rappresentativo di iniziative da

sottoporre a controllo. Al fine di predisporre un campione rappresentativo delle

imprese da ispezionare, l’Autorità di controllo con l’Ufficio A7, analizza le

problematiche relative alle singole erogazioni al fine di definire in via generale gli

interventi da effettuare su determinate tipologie di operazioni.

I controlli di II livello sono svolti da organi interni all’Amministrazione.

Con riguardo al PON “Assistenza tecnica”, il Ministero dell’economia e

finanze, ora Ministero dello sviluppo economico, ha reso noto38 che si avvale, per i

controlli di primo livello dei funzionari responsabili del procedimento e/o degli

organismi delegati mentre per i controlli di secondo livello si avvale dell’Unità di

verifica degli investimenti pubblici (UVER) del Ministero dell’economia e finanze.

La consistenza di personale è pari a 7 unità39.

Le modalità attraverso cui avviene la scoperta delle irregolarità o delle frodi

sono i controlli amministrativi a campione del controllo di primo livello e di secondo

livello.

L’iter di comunicazione in caso di irregolarità e frodi viene attivato dal

beneficiario finale e/o dagli Organismi intermedi e inviato all’Autorità di gestione del

PON che ne da comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri –

Dipartimento politiche comunitarie.

A seconda del livello di accertamento dell’eventuale irregolarità/frode esse

sono rilevate dal beneficiario finale,dall’organismo intermedio, dall’Autorità di

gestione del PON.

In caso di irregolarità o frodi accertate su alcuni progetti di una particolare

misura, vengono attivati controlli più penetranti sull’intero programma.

Si prevede l’attivazione di controlli specifici in loco presso il soggetto

attuatore e/o il beneficiario finale.

I controlli di II livello sono costituti da organi interni all’Amministrazione.

Esistono controlli sistematici volti a prevenire tali fenomeni. Per quanto

riguarda i controlli di primo livello i controlli vengono effettuati, nella fase di

gestione e attuazione dei progetti, da parte degli organismi responsabili (beneficiari

38 A cui l’Amministrazione ha dato riscontro con le seguenti note: prot. 4100 del 20.02.2007; prot.9639 del 16.02.2007; prot. 3812 del 15.02.2007; prot. 25135 del 03.10.2006; prot. 24816 del 29.09.2006; prot. 10105 del 04.04.2006; prot. 4456 del 09.02.2006; prot. 4455 del 09.02.2006; prot. 3152 del 31.01.2006; prot. 28283 del 09.09.2004. 39 Tale precisazione è stata fornita dall’Amministrazione con nota prot.4100 del 20.02.2007.


47

finali) mentre per quanto riguarda i controlli di secondo livello vengono svolti

dall’UVER nella fase ex post della certificazione della spesa.

In caso di irregolarità non dolose per accertare l’evento, le cause e le

conseguenze, vengono attivati i controlli sui sistemi di gestione e sulle modalità di

esecuzione dei controlli di primo livello.

Sono adottate misure cautelari a carattere amministrativo quali la

sospensione delle spese fino alla conclusione del procedimento di accertamento e la

revoca degli importi indebitamente percepiti quando il procedimento si è concluso

con esito positivo.

Per quel che riguarda i recuperi essi vengono effettuati dall’Autorità di

pagamento del PON che ne da comunicazione alla Commissione europea, ai sensi

del Reg.438/2001.

Le rettifiche finanziarie vengono effettuate in presenza di accertamento di

somme indebitamente percepite per spese inammissibili ai sensi del

Reg.2035/2005.

L’attività amministrativa di natura cautelare. Le revoche ed i recuperi

L’individuazione di una irregolarità può comportare la sospensione

dell’erogazione. A seguito di verifiche più approfondite e di riscontri oggettivi sul

mancato rispetto delle previsioni normative, connesse all’utilizzo dei Fondi

comunitari, possono arrivare ad un atto formale di revoca, al quale può far seguito

la restituzione volontaria da parte del beneficiario. Qualora il soggetto non

ottemperi volontariamente l’Amministrazione escute le garanzie fideiussorie, se

previste.

Nella pratica, nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie,

quali la fideiussione a copertura degli eventuali crediti da parte delle

Amministrazioni finanziatrici, esse, in occasione del verificarsi di irregolarità, non

vengono immediatamente escusse; a causa poi dell’ampio ritardo con cui alcune

irregolarità si rilevano, le garanzie o sono state già restituite o non sono più attive.

Le fidejussioni, quindi, non sembrano uno strumento utile per la tutela

dell’Amministrazione erogante. Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno

un intervento volto a migliorare le caratteristiche contrattuali con la previsione della

irrevocabilità di esse e della possibilità per l’Amministrazione beneficiaria di poterla

escutere a semplice prima richiesta. Riferisce l’Amministrazione40 che l’escussione

per gli interventi previsti dalla L.488/1992 è sempre richiesta dalle banche,

nonostante la prescrizione espressa d’irrevocabilità e la clausola scritta di

40 Nota prot.9639 del 16.02.2007 già citata.


48

escussione a semplice prima richiesta, in molti casi i fideiussori non hanno

rispettato il principio della “prima chiamata”e “dell’incondizionalità” della garanzia

prestata, sicché per fronteggiare tale atteggiamento la DGCII, con la circolare del

27.05.2005 prot.970/776, ha reso più impegnativi gli obblighi assunti con la

fideiussione ed ha previsto l’esclusione espressa della validità di tali garanzie

rilasciate da banche, compagnie di assicurazioni, intermediari finanziari che nel

passato non hanno adempiuto alle obbligazioni di restituzione a fronte della

escussione a prima richiesta della garanzia fideiussoria, prevedendo altresì il

preventivo favorevole assenso.

In assenza di pagamento volontario l’Amministrazione provvede al recupero

coattivo delle somme indebitamente versate attraverso l’iscrizione a ruolo e

l’espletamento delle procedure esecutive. Si rammenta che la L.449/1997 all’art.

24.32, ha previsto che il provvedimento di revoca delle agevolazioni disposte dal

Ministro dell’industria costituisce titolo per l’iscrizione a ruolo ai sensi dell’art. 67.2,

del DPR del 28 gennaio 1988 n.43 e successive modifiche, sia per gli importi erogati

che per i relativi interessi e le sanzioni.

Il recupero delle agevolazioni è curato prima di tutto dalle banche

concessionarie, e solo su richiesta di queste ultime, l’Ufficio contenzioso provvede

ad attivare la procedura di iscrizione a ruolo, prevista dall’art. 9.1, del D.Lgs.

123/1998, e la successiva fase esecutiva. L’attività di recupero, successivamente

alla notifica delle cartelle esecutive, è affidata per legge ai concessionari per la

riscossione e risulta ostacolata dall’insorgenza di contenziosi in opposizione alle

suddette cartelle. I concessionari curano altresì le insinuazioni nei passivi

fallimentari. L’Ufficio contenzioso, con il “limitato organico di unità, è impegnato su

più fronti, visto che gestisce tutto il contenzioso connesso con le agevolazioni”.

Qualora il soggetto beneficiario sia creditore di ulteriori somme è possibile

effettuare una compensazione con la detrazione degli importi dovuti sulle quote

ancora da riscuotere.

In caso di pagamenti irregolari accertati, l’Amministrazione “si è assunto il

rischio del recupero delle somme indebitamente erogate, eliminando dalla

certificazione di spesa i pagamenti stessi ed ha comunicato all’OLAF, ai sensi

dell’art. 5 Reg.1681/1994, per il tramite del Dipartimento delle politiche

comunitarie, l’inesistenza di pregiudizi al bilancio comunitario”.

a) La problematica degli storni delle spese irregolari


49

La modalità di gestione della irregolarità sopradescritta è stata oggetto di

attento esame da parte della Sezione41che ha chiesto chiarimenti circa l’esclusione

dal cofinanziamento di molte iniziative e la conseguente richiesta di “chiusura” delle

irregolarità pur in presenza di fenomeni accertati e aventi ad oggetto importi

consistenti da recuperare. L’Amministrazione42 ha precisato che l’esclusione dal

cofinanziamento di alcune iniziative, non comporta conseguenze sull’ avanzamento

della spesa cofinanziata in quanto esiste un “ parco” progetti dotati dei requisiti di

cofinanziabilità, molto più numeroso di quelli effettivamente cofinanziabili con le

risorse disponibili nell’ambito del PON; esiste quindi un notevole overbooking di

impegni sul PON necessario per garantire il superamento, con la spesa certificata,

delle elevate soglie di disimpegno fissate in corrispondenza delle scadenze annuali.

Dall’esame del documento della Commissione del 12.01.2005

(CDRR/05/0012/01/EN), diramato dalla circolare del Ministero dell’economia e delle

finanze prot. n. 0006498 del 03.03.2006, recante orientamenti sulla deduzione dei

recuperi dalla dichiarazione di spesa e domanda di pagamento…conformemente

all’art. 8…del Reg.438/2001 (punto 3.3,) si evince che le autorità incaricate della

gestione dei Programma possono trattare le irregolarità sia stornando la spesa

effettuata – conseguentemente liberando immediatamente risorse per destinarle ad

altre operazioni – sia mantenendo tale voce di spesa nel Programma, in attesa

dell’esito dell’operazione di recupero.

Nel caso in cui l’Autorità di pagamento opti per lo storno non si fa luogo al

regime di adempimenti previsti per i recuperi.

Tuttavia dette rettifiche devono essere registrate, conservandone traccia

nell’ambito del piano di avanzamento finanziario e la spesa stornata deve essere

dedotta dalla successiva dichiarazione delle spese anche al fine di assicurare la

rintracciabilità nelle piste di controllo, e poter fornire alla Commissione, su richiesta,

informazioni in merito alle variazioni intervenute.



finanziario immediato che discenderebbe dalla porzione di pagamento irregolare –



irregolare.

La casistica in questione è stata in concreto registrata nel PON SIL, per

diverse situazioni e per elevati importi, incidendo in maniera consistente sulla

41 Nota istruttoria del 21 settembre 2006 prot. n.105572006 e risposta dell’Amministrazione del 20 ottobre 2006 prot .n 977.70. 42 Nella nota del 20 ottobre 2006 citata.


50

programmazione nazionale e conseguendo l’effetto di una drastica riduzione di

ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità”; ad esempio le irregolarità

comunicate nel 2004 hanno subito una consistente flessione, pari all’82,8% rispetto

a quelle in precedenza indicate43, passando da 93 casi a 16. Dei casi

originariamente comunicati per ben 59 la proposta di chiusura è riconducibile all’

esclusione dal finanziamento comunitario, mentre per soli 21 è iniziato il

procedimento di revoca o comunque è pendente un contenzioso, per 7 la

Commissione ha comunicato l’esclusione e per tre è in corso l’istruttoria per

l’esclusione dal cofinanziamento (per 1 non è stato concesso alcun contributo).

A tal proposito una maggiore trasparenza delle summenzionate operazioni

potrebbe rivelarsi opportuna, anche attraverso l’istituzione di un registro degli

storni. Verso tale modalità si sono già orientate alcune autorità di pagamento di

programmi regionali44.

Va, infatti, constatato che la gran parte delle procedure di erogazione ove si

riscontrano “anomalie” di attuazione da parte dei beneficiari (o Enti pubblici

attuatori) vengono per così dire “riassorbite”, non dando luogo per l’immediato a

conseguenze finanziarie dannose e a formale “contestazione” di irregolarità nei

termini di cui ai regolamenti comunitari.

Tale accorgimento procedurale riduce in maniera consistente il numero delle

situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla Commissione, evitando

positivamente pure l’aggravio di incombenti amministrativi ulteriori (a carico dei

numerosi organi deputati alle procedure di contestazione, comunicazione, recupero

ecc.). Ma trattasi pur sempre di sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza

programmatoria e, conseguentemente, attuativa, le quali meriterebbero maggior

approfondimento e trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da

apportare per il futuro, posto che indiscutibilmente minano la coerenza ed i

complessivi risultati delle politiche in esame.

Oltretutto tale modalità trasferisce l’onere del mancato recupero

esclusivamente sullo Stato italiano, destinando risorse nazionali ad interventi

diversi da quelli programmati.

E’ necessario che l’Amministrazione renda noto con quali modalità sono

rinvenibili presso i diversi responsabili tali fenomeni, al fine di acquisire cognizione

del numero, della casistica, della incidenza delle operazioni di “storno” ad oggi

43 Su tale profilo si rivia agli elementi contenuti nella relazione annuale 2006 della Corte dei conti – Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali - su I rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari, cap 4. 44Si rinvia alla relazione della Sezione di controllo per la Sardegna approvata con deliberazione n.50 del 07.02.2007 in cui si è richiamato l’avviso espresso dell’Autorità di pagamento FESR-POR Sardegna di voler istituire, analogamente alle irregolarità, un registro anche per queste fattispecie. Si veda la relativa sintesi nel capitolo Regione Sardegna.


51

effettuate, ciò anche al fine non solo di pervenire ad una esaustiva ricognizione, ma

per risalire, successivamente, all’analisi sia dell’incidenza che della “sistematicità”

delle anomalie, attesa l’attenzione che la normativa comunitaria raccomanda di

osservare per le situazioni critiche con carattere sistemico.

In linea con la descritta impostazione appare la posizione assunta

dall’amministrazione, nel citato questionario, con riguardo alle rettifiche finanziarie

,infatti ha reso noto che non si è mai presentata la necessità di disporre rettifiche

finanziarie conseguenti ad irregolarità, poiché le somme non più certificabili sono

sempre state ampiamente assorbite dagli incrementi di spesa nel frattempo

intervenuti.

b) I Recuperi

Nel corso dell’istruttoria è emerso che particolarmente critico si è rivelato il

settore concernente gli adempimenti connessi con i recuperi. Si tratta di uno dei

compiti di maggior rilievo ma, soggetto ad oggettive difficoltà attuative. Infatti, al

pari dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via amministrativa che, appunto,

registra forti criticità nell’ambito della PA, anche quello derivante dai pagamenti

indebiti di risorse comunitarie non pare avviato verso risultati positivi. Del resto,

tale attività richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture

organizzative: ma le iniziative intraprese in tale settore non sembrano produrre

risultati efficaci, visto che il relativo ufficio non si dedica a tale attività in modo

esclusivo. Pertanto, a fronte di una diffusa mancata attuazione di tali compiti e di

gravi ritardi nello svolgimento delle relative procedure, anche a causa dei

contenziosi, sarebbero auspicabili nuove iniziative idonee ad assicurare l’effettività e

la tempestività del recupero delle risorse comunitarie indebitamente erogate.

Va, altresì, sottolineata l’esigenza di definire in modo più

tempestivo,attraverso provvedimenti di autotutela, o azioni cautelari, le procedure

di recupero delle somme irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza

del procedimento penale, la mancanza di requisiti essenziali o, più in generale, la

tipologia delle violazioni accertate, rendano incompatibile l’iniziativa con la

concessione del contributo e ciò anche nei casi in cui la gestione degli interventi è

affidata ad Organismi intermedi.

Le irregolarità segnalate e la loro tipologia

Dalla banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie emerge che, dal

2003 al 2006 (1° semestre), le fattispecie di irregolarità comunicate alla

Commissione, ai sensi del Reg.1681/1994, con riguardo agli interventi attuati dal

Ministero delle attività produttive, ora Ministero dello sviluppo economico, sono


52

state 200 con importi da recuperare per euro 188.777.827,40. Di tali fattispecie

117 casi sono riconducibili alla programmazione 1994-1999 fra di essi vi sono delle

irregolarità relative a progetti gestiti da un Organismo intermedio: Sviluppo Italia.

La restante parte pari a 83 fattispecie è riferibile alla programmazione 2000-2006.

Nel periodo considerato, come può evincersi dal prospetto che segue, è

evidente un incremento progressivo, nei diversi anni, delle irregolarità accertate,

sia con riguardo alla quantità di casi che agli importi indebitamente percepiti,

raggiungendo i livelli più elevati nel 2005 con 122 fattispecie e con importi da

recuperare per euro 96.693.002,84.

Prospetto 1 - Irregolarità per numero di casi e importi da recuperare su Programmi

del MAP ora MSE distinti per anno di comunicazione e per ambiti territoriali (euro)

Regioni n. 2003 n. 2004 n. 2005 n. 2006

Lombardia 0 0 0 0 1 24.322,04 0 0

Veneto 0 0 0 0 5 6.640.738,54 2 162.508,78

Liguria 0 0 0 0 2 88.115,00 1 411.595,49

Emilia-Romagna 0 0 0 0 2 245.169,90 0 0

Toscana 0 0 0 0 4 4.122.094,24 0 0

Marche 0 0 0 0 2 77.731,45 0 0

Lazio 0 0 0 0 0 0 1 713.296,00

Molise 0 0 0 0 0 0 2 1.910.038,00

Abruzzo 0 0 0 0 0 0 1 441.509,00

Campania 1 261.168,00 5 887.656,51 12 3.161.809,06 3 2.040.298,11

Basilicata 0 0,00 1 1.840.833,15 3 1.214.195,34 0 0

Puglia 1 377.457,69 1 408.801,46 20 6.127.266,72 13 4.222.519,04

Calabria 0 0 1 1.581.647,12 27 27.091.073,92 3 1.075.221,42

Sicilia 0 0 0 0 28 29.179.652,63 4 3.786.050,07

Sardegna 1 481.730,00 1 16.600,98 15 18.396.099,00 4 3.913.013,26

Sviluppo Italia 0 0 7 16.586.537,98 0 0 22 48.877.070,00

MEF 0 0 3 2.089.272,50 1 324.735,00 0 0

TOTALE 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 122 96.693.002,84 56 67.553.119,17Fonte: dati del Dipartimento politiche comunitarie

Con riguardo ai casi relativi al 2003, presenti nella banca dati del

Dipartimento delle politiche comunitarie, 3 casi sono relativi alla programmazione

1994-1999, che hanno interessato i territori della Campania, Puglia e Sardegna,

con importi da recuperare per euro 1.120.355,6945.

Nel 2004 i 19 casi accertati sono in prevalenza attribuibili alla

programmazione 1994-1999 (per 16 casi) le cui irregolarità incidono

complessivamente sugli importi da recuperare per il 90,55%, di essi 7 sono stati

45 Gli altri 2 casi con Programmi gestiti dall’Istituto per la promozione industriale (I.P.I.), (nn.47 e 97) sono trattati nel capitolo dedicato agli altri Enti.


53

affidati alla gestione di un concessionario (Sviluppo Italia), e per due casi è

intervenuta la dichiarazione di fallimento.

Nel 2005 sono stati comunicati 122 casi di cui 16 relativi ad interventi

eseguiti nei territori delle Regioni del Nord e del Centro46 e 106 nelle Regioni

inserite nell’Obiettivo 1 (Regioni del Mezzogiorno in ritardo di sviluppo), oggetto

della presente indagine. Come può evincersi dal precedente prospetto le situazioni

più rilevanti, sia con riguardo alla quantità di casi accertati che agli importi da

recuperare si presentano nei territori della Calabria e della Sicilia.

Nel 2006 i 56 casi hanno ad oggetto entrambi i periodi programmazione (32

dei quali sono inseriti nella programmazione 94/99), di essi 7 hanno ad oggetto

interventi fuori dall’Obiettivo 1 (2 in Veneto,2 in Liguria, 2 in Molise, 1 in Abruzzo),

22 si riferiscono a progetti del Sottoprogramma 1, incentivi all’ industria,

promozione dell’ imprenditoria giovanile (Misura 1.3) del POM 1994-1999, anch’essi

sono stati affidati dal Ministero all’attuazione e gestione da parte di un

concessionario (Sviluppo Italia) per un importo complessivo da recuperare di euro

48.877.070,00.

Sviluppo Italia è l’Agenzia nazionale per lo sviluppo d’impresa nata nel 1999

dalla fusione di 6 società pubbliche che si sono occupate della gestione di strumenti

agevolativi e di diverse attività finalizzate allo sviluppo imprenditoriale e locale.

Tale Agenzia si occupa:

- della promozione di attività produttive, dell’attrazione di investimenti, della

promozione di iniziative occupazionali e di nuova imprenditorialità, dello sviluppo

della domanda di innovazione, dello sviluppo di sistemi locali d’impresa, anche nei

settori agricolo, turistico e del commercio, purché le predette attività siano sempre

correlate ad iniziative di impresa concorrenziali, di fornire supporto alle

Amministrazioni pubbliche centrali e locali per la programmazione finanziaria, per la

progettualità dello sviluppo e per la consulenza in materia di gestione degli incentivi

nazionali e comunitari in base alle disposizioni del D.Lgs 1 del 09.01.1999 e sue

modifiche ed integrazioni e con particolare riferimento al Mezzogiorno e alle altre

aree depresse, come definite ai sensi della normativa comunitaria”.

Dalle comunicazioni per l’anno 2004 e 2006 del Dipartimento delle politiche

comunitarie sono state evidenziati 29 casi per un importo complessivo di euro

65.463.607,98. Tali fattispecie si riferiscono alla programmazione 1994-1999 e

hanno riguardo alla Misura 1.3 – Interventi a favore dell’imprenditoria femminile.

46 Le Regioni interessate sono la Liguria, con due casi, la Lombardia con 1, le Marche con 2, la Toscana con 4, il Veneto con 5 e l’Emilia Romagna con 2.


54

L’Amministrazione ha comunicato47 che a seguito dei riscontri effettuati sulle schede

OLAF, sono emersi, per l’anno 2004, 18 casi (che comprendono 2 progetti esclusi

dalla certificazione di spesa e che pertanto devono ritenersi chiusi) per un importo

totale da recuperare di euro 13.573.056,00. Inoltre al 1° semestre 2006 sono stati

evidenziati 22 casi per un importo totale da recuperare di euro 18.799.622,00. Gli

importi indicati differiscono da quelli segnalati dalla Corte dei conti e presenti nelle

banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie, in ragione di “una non

esatta individuazione del totale da considerare”. L’Amministrazione ha ribadito che

per la Misura 1.3 infatti la scheda OLAF, riporta nella colonna “importo totale

dell’operazione” la somma delle tre quote che costituiscono l’agevolazione (quota

contributo in conto capitale deliberato + quota finanziamento a tasso agevolato +

quota “gestione”), mentre nel piano finanziario del PO Industria e servizi alle

imprese 1994-1999 è inclusa solamente la quota contributo in conto capitale, pari

al 50% della spesa pubblica certificata (composta da totale spesa pubblica = 50%

FESR + 50% Stato di cui alla L.95/1995), pertanto l’importo complessivo da

prendere in considerazione nel suddetto data base, è quello del totale riportato

nella colonna “importo totale della spesa irregolare”.

Per quanto riguarda i recuperi, la Società Sviluppo Italia ha comunicato le

modalità procedurali consistenti in istanze di insinuazione nella procedura di

fallimento, in esecuzioni immobiliari e nell’attivazione di decreti ingiuntivi, posti in

essere dall’Ufficio affari legali.

Con riguardo ai casi di irregolarità comunicati dal Ministero dell’economia e

delle finanze, ore Ministero dello sviluppo economico (Dipartimento delle politiche di

sviluppo e coesione – Ufficio V) si segnala che i casi 304, 395 e 195 si riferiscono al

Programma “Patti territoriali per l’occupazione”, Obiettivo 1, Sottoprogramma 2

“Colatino Sud Simeto”, Programmazione comunitaria 1994-1999 all’interno del POM

(Programma operativo multiregionale “Sviluppo locale”) e sono stati affidati

all’Organismo intermedio locale (SIL) che è l’Agenzia di sviluppo integrato, che ha il

compito di dare attuazione e controllare il Sottoprogramma 3 - Patto territoriale per

l’occupazione Colatino Sud Simeto. Tale soggetto è responsabile del Patto e

dell’attuazione del Sottoprogramma nonché delle azioni ed interventi in esso

inserite.

Per il quarto riguarda il caso 358, si tratta di una Sovvenzione globale –

Misura 2 – Area di crisi di Gela. L’Organismo intermedio della sovvenzione globale è

47 Con nota inviata in data 20.02.2007, dal Ministero dello sviluppo economico – Direzione generale sviluppo produttivo e competitività – Ufficio A2.. Si è precisato che Sviluppo Italia esclude tali casi dalla certificazione di spesa della Misura, accollandosi il recupero degli stessi. La chiusura delle schede OLAF non è stata ancora operata in quanto la relativa complessa procedura prevede un aggiornamento complessivo della certificazione di spesa di tutte le Misure in cui è articolato il suddetto PO, le cui operazioni sono in corso di svolgimento.


55

la Società Gela Sviluppo con cui è stata stipulata una convenzione. A tale

organismo fanno capo tutti i provvedimenti connessi con la corretta esecuzione, tra

cui i recuperi dei contributi erogati qualora dovessero risultare, da accertamenti

successivi, non dovuti o erroneamente erogati (art. 4.2 POM Ob. 1).

Riferisce l’Amministrazione con nota del 09.02.2006 che il Dipartimento delle

politiche di sviluppo e di coesione del Ministero dell’economia e delle finanze, ha

solo compiti di coordinamento e di indirizzo generale, di sorveglianza e valutazione

complessiva dei risultati del POM, di monitoraggio e di rendicontazione finale,

mentre la responsabilità nell’attuazione degli interventi fa capo all’Organismo

intermedio.

Le attività di coordinamento e di chiusura sono state curate dal Servizio

progetti, studi e statistiche del Dipartimento delle politiche di sviluppo48 ha fornito

sui dati casi citati elementi integrativi. Il relativo Programma è stato approvato con

decisione della Commissione europea (C98) n.3978 del 29.12.1998 e regolato e

finanziato con delibera CIPE n.71 del 09.07.1998. Il Programma si è articolato in

dieci Sottoprogrammi (l’ultimo è costituito dall’Assistenza tecnica) ed è stato

affidato per la gestione dei singoli Sottoprogrammi, a Soggetti intermediari locali a

cui sono stati affidati, ai sensi del punto 4.3 del Programma operativo compiti di

controllo amministrativo presso i beneficiari finali e di verifica della corretta

applicazione della normativa ai sensi del punto 4.12.1. All’Autorità centrale di

coordinamento compete la cura dell’attività di certificazione delle procedure di audit

Reg.2064/1997 secondo il punto 4.12.13.

Successivamente, a seguito della nuova articolazione del Ministero e del

Dipartimento delle politiche di sviluppo, le competenze inerenti il POM “Sviluppo

locale – Patti territoriali per l’occupazione”, sono state assegnate all’Ufficio V

Servizio dipartimentale affari generali e contabilità.

L’attività istruttoria, l’accertamento di regolare esecuzione e verifica della

documentazione di spesa e rendicontazione sono state affidate dalla SIL (Soggetto

intermediario locale) al Banco di Sicilia, con convenzione del 30.03.1999.

In sede di collaudo finale il Banco di Sicilia non ha rilevato irregolarità, non è

stato possibile esaminare i documenti di collaudo più volte richiesti. La convenzione

con il Banco di Sicilia ha previsto all’art. 6 un compenso correlato agli importi degli

investimenti ammissibili; nessuna richiesta di penale è stata indirizzata all’istituto di

credito pur essendo presenti nelle modalità attuative delle irregolarità ed alcune

forti discrasie, in qualche caso (caso 358), fra la situazione dichiarata e quella reale

si da far dubitare dell’approfondimento dei controlli effettuati dall’istituto di credito.

48 Con nota prot. 4456 del 09.02.2006


56

Per le Regioni inserite nell’Obiettivo 1, il numero dei casi segnalati è pari a

180 per un importo complessivo da recuperare di 176.292.255,96 euro, come si

rileva dal prospetto che segue:

Prospetto 2 – Casi Ministero sviluppo economico (ex MAP) (euro)

2003 2004 2005 2006 (1° semestre)

Regione n° casi

Importo totale da recuperare

n° casi


n° casi


n° casi


Molise 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 1.910.038,00

Abruzzo 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1 441.509,00 Basilicata 0 0,00 1 1.840.833,15 3 1.214.195,34 0 0,00

Calabria 0 0,00 1 1.581.647,12 27 27.091.073,92 3 1.075.221,42

Campania 1 261.168,00 5 887.656,51 12 3.161.809,06 3 2.040.298,11

Puglia 1 377.457,69 1 408.801,46 20 6.127.266,72 13 4.222.519,04

Sicilia 0 0,00 0 0,00 28 29.179.652,63 4 3.786.050,07

Sardegna 1 481.730,00 1 16.600,98 15 18.396.099,00 4 3.913.013,26

Sviluppo Italia 0 0,00 7 16.586.537,98 0 0,00 22 48.877.070,00

MEF 0 0,00 3 2.089.272,50 1 324.735,00 0 0,00 Totale 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 106 85.494.831,67 52 66.265.718,90

Fonte:Dipartimento delle politiche comunitarie

Complessivamente per tutti i casi segnalati, per i quali si rinvia, per più

approfonditi elementi conoscitivi, al relativo Allegato I, nelle diverse annualità, le

modalità con cui le irregolarità sono state poste in essere sono: false dichiarazioni e

false documentazioni contabili per mascherare la mancata realizzazione dell’opera,

presentazione all’Istituto di credito di autocertificazioni non veritiere, presentazione

di documentazione falsa ottenuta con l’utilizzo di loghi (scannerizzati) di istituti

bancari e società e con timbri professionali di tecnici, ritardo nel completamento

dell’investimento, mancato utilizzo dei beni oggetto dell’investimento dati in

comodato ad altri soggetti,mancato rispetto dei vincoli temporali imposti per la

destinazione dei beni oggetto dell’agevolazione, mancato esercizio dell’attività

produttiva, mancato pagamento dei premi a sostegno della copertura assicurativa,

mancata realizzazione dell’attività produttiva, esibizioni di fatture con partite IVA

inesistenti, prestazioni documentate con IVA superiore al reale, utilizzo di atti

pubblici falsi con la compiacente disponibilità di soggetti concorrenti, utilizzo di false

perizie giurate e di ulteriori attestazioni aventi rilevanza certificativa, cessazione

dell’attività prima dei 5 anni dalla fruizione del beneficio, domanda di contributo e

piano dell’iniziativa presentati alla banca concessionaria contenenti dati falsi,

simulazione dell’apporto di capitale proprio, mediante esibizione di ricevute di

bonifici bancari per simulare spese non sostenute, utilizzazione di documentazione

bancaria artatamente predisposta con la complicità di un funzionario di una azienda

di credito per dimostrare apporti di capitale mai prodotti, utilizzazione del


57

contributo per fini diversi rispetto a quelli per i quali è stata prevista la concessione

dell’investimento, messa in opera di transazioni commerciali fittizie, mancato

aumento del capitale sociale, false quietanze liberatorie, false attestazioni a

pubblico ufficiale, cambio di destinazione degli immobili oggetto di agevolazioni,

spese non afferenti il periodo di realizzazione, dichiarazioni sostitutive non veritiere,

alienazione dei beni oggetto del finanziamento prima della scadenza, cessazione

dell’attività, licenziamento del personale,presentazione di fatture per acquisto di

materiali usati, presenza di lavoratori non regolari, attestazione mediante artifici

contabili e bancari dell’apporto di mezzi propri,simulazione della scrittura privata

per l’acquisto dell’opificio, falso contratto di locazione finalizzato all’ottenimento del

contributo per la costruzione di un opificio.

Considerazioni conclusive

Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati

(ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999 che a quella 2000-2006), che si

presentano di notevole rilevanza sia per gli importi interessati e per il loro numero

che per le modalità di realizzazione, si può osservare che la fase dell’istruttoria e, in

particolare, il vaglio preventivo della domanda di partecipazione e dei relativi

requisiti, così pure quella antecedente ai pagamenti, appaiono i momenti

procedimentali più esposti e ai quali, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe

opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati su tali fasi,

anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche illegali. In tale ambito

particolarmente rischioso è il ricorso all’autocertificazione che dovrebbe essere

limitata nei casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali, qualificazioni

professionali e finanziarie degli imprenditori, al fine di evitare che l’agevolazione più

che a finanziare lo sviluppo di un’attività imprenditoriale, con la connessa

circolazione di occupazione e risorse, sia servita a fornire mezzi di sostentamento

alle società richiedenti tutt’altro che solide e qualificate. Uguale attenzione

meriterebbero le autocertificazioni relative al possesso di immobili o di diritti su di

essi, visto che i beni costituiscono strumenti propedeutici per lo svolgimento

dell’attività imprenditoriale da ammettere alle agevolazioni.

L’esame delle situazioni concrete fa registrare ritardi nelle segnalazioni delle

irregolarità ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di più

generali interventi preventivi di controllo a livello sia regionale sia nazionale che


somme indebitamente liquidate ai beneficiari del contributo e, con esso, le

possibilità di essere correttamente impiegate per finalità di sviluppo.


58

La prevalenza, fra i casi segnalati, delle ipotesi di frode con modalità

truffaldine, realizzate, in alcuni casi, con il concorso di soggetti che avrebbero

dovuto controllare l’istruttoria (funzionario dell’azienda di credito) sottolinea

l’esigenza non solo di misure di autotutela incisive, indirizzate alla revoca totale

dell’agevolazione in linea con il disposto dell’art. 4 Reg.2988/1995, ma

suggeriscono, con finalità di prevenzione, di escludere soggetti che si sono resi

colpevoli di pratiche irregolari, in conformità a quanto previsto dal Regolamento

finanziario del Consiglio n.1605/2002. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare

già nei relativi bandi questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì predisporre

una sorta di lista degli imprenditori inaffidabili, da diffondere fra le Autorità

nazionali e regionali che gestiscono Fondi comunitari in linea con quanto il Ministero

dello sviluppo economico ha già fatto con riguardo alle garanzie fideiussorie

rilasciate da alcuni soggetti. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura della

legalità e indurre a pratiche dissuasive.




Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di Organismi

intermedio, in particolare con gli istituti di credito, l’esame delle modalità operative

ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di approfondimento

nell’istruttoria delle domande agevolative o alle fasi dei pagamenti degli stati di

avanzamento. In linea di principio, dunque, la responsabilità anche del

concessionario che gestisce l’istruttoria dovrebbe essere oggetto di specifica

valutazione poiché, molte irregolarità si concentrano proprio sulla falsità di

documenti consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei

pagamenti degli stati di avanzamento. Tuttavia, occorrerebbe probabilmente

esplicitare in modo più accurato i tipi di controlli che l’istituto di credito deve porre

in essere, soprattutto ove si ritenga opportuno che gli stessi vadano eseguiti o su

tutte le aziende che risultino assegnatarie dei finanziamenti o a campione. Sul

punto, invece, la convenzione è piuttosto laconica. Tale finalità potrebbe essere

realizzata anche attraverso allegati tecnici, integranti la convenzione, per fornire

maggiore dettaglio, ad esempio in materia di controlli da effettuarsi in corso di

istruttoria o sul soggetto vincitore, riempiendo di significato formule come quella

della responsabilità dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere

astratte enunciazioni.

Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la

fidejussione, a copertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni


59

finanziatrici, esse non vengono immediatamente escusse in occasione del verificarsi

di irregolarità, o a causa del gran ritardo con cui alcune irregolarità emergono,le

stesse o sono state restituite o non sono più attive. Le garanzie, quindi, non

sembrano uno strumento utile per la tutela dell’Amministrazione erogante.

Pertanto, anche sotto tale profilo, appare opportuno un intervento volto a

migliorare le caratteristiche contrattuali con la previsione della irrevocabilità di esse

e della possibilità per l’Amministrazione beneficiaria di poterla escutere a semplice

prima richiesta.

Nel corso dell’istruttoria è emerso che, pur essendo stato avviato

dall’amministrazione nazionale un processo di riorganizzazione interno funzionale al

miglioramento delle attività preposte alla programmazione e attuazione

comunitaria, particolarmente critico si è rivelato il settore connesso con gli

adempimenti di recupero.

Trattasi di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente

sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative. Infatti,al pari dell’ordinaria

attività di recupero dei crediti in via amministrativa che, appunto, registra forti

criticità presenti in tutte le PA, anche il recupero dei pagamenti a valere sulle

risorse comunitarie così come strutturato non pare avviato verso risultati positivi,

bensì destinato a risultare inefficace. Del resto, tale attività richiede specifica

professionalità tecnico-giuridica e idonee strutture organizzative: ma le azioni

intraprese in tale settore non sembrano produrre risultati efficaci, visto che il

relativo ufficio non si dedica a tale attività in modo esclusivo. Pertanto, a fronte di

una diffusa inattuabilità di tali compiti e di estremi ritardi nello svolgimento delle

relative procedure, anche a causa dei contenziosi, sarebbero auspicabili utili

iniziative per assicurare l’effettività e la tempestività del recupero delle risorse

comunitarie illegalmente erogate.


tempestivo,attraverso provvedimenti di autotutela, le procedure di recupero delle

somme irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento



nei casi in cui la gestione degli interventi è affidata agli intermediari.

Inoltre, si deve richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i casi

di rettifica e di storno contabile. Tale accorgimento procedurale riduce in maniera

consistente il numero delle situazioni di irregolarità formalmente sanzionabili dalla

Commissione, evitando positivamente l’aggravio di incombenti amministrativi

ulteriori (a carico dei numerosi organi deputati alle procedure di contestazione,


60

comunicazione, recupero ecc.). Ma si tratta pur sempre di sintomatiche situazioni di

inidoneità o inefficienza programmatoria e, conseguentemente, attuativa, le quali

meriterebbero maggior approfondimento e trasparenza nell’analisi delle cause

generatrici e nei rimedi da apportare per il futuro, posto che indiscutibilmente

minano la coerenza ed i complessivi risultati delle politiche in esame.

Oltretutto tale modalità trasferisce l’onere del mancato recupero

esclusivamente sullo Stato italiano, destinando risorse nazionali ad interventi

diversi da quelli programmati.


61

Altri Enti attuatori di Programmi comunitari per i quali sono state

comunicate irregolarità

Negli anni 2003 e 2004 sono state segnalate nella banca dati del

Dipartimento delle politiche comunitarie alcune irregolarità in Programmi attuati

dall’Istituto per la promozione industriale (IPI) (2 casi) e da un altro Organismo

SFC, Sistemi formativi Confindustria (1 caso).

L’Istituto per la promozione industriale (IPI) è l’agenzia governativa che

supporta e assiste il Ministero dello sviluppo economico nella progettazione e

definizione delle politiche pubbliche per favorire lo sviluppo delle imprese italiane.

Le due irregolarità segnalate espongono importi da recuperare per euro

462.126,34. Il Dipartimento delle politiche comunitarie ne ha dato conto nelle

comunicazioni per l’anno 2003.

Entrambe le irregolarità si riferiscono alla Sovvenzione globale 88/93 CEE

I.A.S.M. programmazione 1988-1993, agevolazione per il sostegno finanziario a

nuovi organismi per le prestazioni di servizi di consulenza alle piccole e medie

imprese nel settore: “tutela ambientale nei processi produttivi e uso razionale

dell’energia” approvata con Dec. CE C(92) 406/5 del 02.03.92. Il progetto n.78,

oggetto di irregolarità (caso 47/2003) ha riguardo ad una struttura finalizzata

all’offerta di servizi specialistici nel settore delle problematiche ambientali,

ecologiche ed energetiche connesse alle produzioni industriali delle PMI delle

Regioni Abruzzo, Molise e Puglia in ambito FESR). L’irregolarità è stata accertata in

data 16.12.02. La fattispecie contestata aveva ad oggetto il falso ideologico dei

documenti fiscali prodotti, attestanti attività oggetto di incentivazione, in luogo delle

prestazioni effettivamente rese, diverse da quelle ammesse a contribuzione.

L’importo segnalato da recuperare era pari ad euro 13.981,34.

L’IPI ha comunicato49 che, a seguito del decreto di archiviazione del

16.02.2004 del Tribunale di Teramo, il 27.7.2006 si è provveduto a svincolare le

somme cautelativamente depositate presso un conto corrente infruttifero della

Tesoreria generale dello Stato50. Le somme oggetto di sospensione dell’erogazione

sono state successivamente erogate all’impresa con mandato di pagamento n.3 del

27.09.2006. Vista la chiusura del procedimento penale e la successiva erogazione

delle somme da imputare legittimamente all’impresa si è richiesta, in data

12.12.2006, la chiusura della relativa posizione irregolare pendente in assenza di

ulteriori pregiudizi al bilancio comunitario.

L’altra fattispecie (caso 97 IPI Ob.1 programmazione 1988-1993) è stata

accertata in data 12.06.01. L’irregolarità è stata posta in essere per mezzo di

49 Con fax inviato in data 15.02.2007. 50 Nota n.61052 del 26.07.2006.


62

fatture per operazioni inesistenti, volte a rendicontare spese e attività intraprese

nell’ambito del Programma comunitario. E’ stata altresì segnalata la mancata

creazione di posti di lavoro nelle zone interessate dal programma d’intervento,

facendo venir meno una delle principali finalità della Sovvenzione globale.

L’importo totale da recuperare è di euro 448.145,00. L’IPI ha reso noto51 che

è stata data notizia alla Commissione europea della sospensione del pagamento

relativo all’impresa beneficiaria in attesa della definizione dei procedimenti giudiziari

in corso. La somma oggetto di irregolarità è stata depositata su conto corrente di

tesoreria infruttifero al fine di mantenerla disponibile per il versamento all’azienda o

per la restituzione alla Commissione europea all’esito del procedimento giudiziario

in corso.

Nell’esercizio 2004 è stata evidenziata un’irregolarità per un importo

complessivo da recuperare di euro 89.321,54 a carico del progetto Sovvenzione

globale B.I.C.I., attuata dai Sistemi formativi Confindustria (SFC). Tale organismo è

competente a promuovere, progettare, organizzare e coordinare iniziative nel

campo della formazione, della ricerca e dei servizi alle imprese. Nell’ambito della

Sovvenzione globale l’Organismo intermedio è competente a porre in essere i

controlli di I livello e il MAP (ora MSE), o gli altri organismi da tale soggetto

incaricati, nella specie l’IPI, il controllo di II livello.

Il controllo di II livello per la certificazione finale è stato affidato ad

un’associazione temporanea di imprese costituita da società di revisione52.

Nel rapporto finale della Sovvenzione globale, redatto dal MAP53, relativo ai

controlli di II livello effettuati, così pure nella visita ispettiva della Corte dei conti

europea, non sono emersi rilievi specifici.

Gli esiti di tali controlli hanno confermato che l’impianto di controllo previsto

dal progetto era idoneo a soddisfare le condizioni richieste, e cioè l’Organismo

intermediario aveva effettivamente dato attuazione a quanto previsto nel progetto

in materia di controlli.

I controlli sono stati effettuati conformemente alle previsioni del

Reg.2064/1997 che prescrive tra l’altro l’effettuazione di verifiche anche in loco su

“una base di un campione rappresentativo” pari ad almeno il 5% della spesa totale

sovvenzionata.

Il progetto SG B.I.C.I., strutturato in 3 distinte Misure, è stato sottoposto

alle verifiche di primo livello sulla base della costruzione di campioni specifici per

ciascuna Misura. In particolare, quello relativo alla Misura 2-Credit, è stato di

51 Con fax inviato in data 15.02.2007. 52 Notizie tratte dall’Ente nella nota 16.10.2006 prot.22213. 53 Redatto dal MAP in data 23 ottobre 2000.


63

rilevante entità, rappresentando il 15% del valore complessivo della Misura.

Peraltro, il suddetto campione includeva anche l’azienda nei confronti della quale si

sta procedendo per l’irregolarità, che è stata pertanto oggetto di verifica in loco da

parte della società alla quale SFC aveva affidato tale incarico.

Il caso 335 SFC Ob.1 programmazione 1994-1999 (Sovvenzione globale

B.I.C.I.), è stato accertato dalla Guardia di finanza, Nucleo operativo di Enna in

data 28.11.03. L’irregolarità è stata posta in essere mediante la formazione di

documentazione falsificata e contraffatta, da parte di soggetti privati che non

dispongono di poteri di accertamento o di indagine giudiziaria.

Quanto ai provvedimenti cautelari e alle procedure di recupero adottati, si

segnala che al di là dell’esito del giudizio penale in corso, è intendimento della

Società conferire mandato ad un legale di fiducia anche ai fini di un eventuale

recupero delle somme fraudolentemente percepite dal beneficiario.


64

Descrizione del fenomeno nella Regione Basilicata

Va premesso che i dati e gli elementi esposti, sono stati oggetto di ampio

contraddittorio con la Regione Basilicata che, con disponibilità, ha corrisposto alle

richieste istruttorie della Sezione compilando altresì il questionario predisposto dalla

Corte dei conti54.

Il POP 1994-1999. Ambito finanziario e livello di realizzazione

Il Programma operativo plurifondo POP 1994-99 della Regione Basilicata è

stato approvato con Decisione della Commissione delle Comunità europee N.C 94

3765 del 16.12.1994 e successivamente modificato dalle seguenti decisioni:

N.C 95 2822 del 12.12. 1995; N.C 96 3667 del 17.12. 1996; N.C 97 2219

del 24.07. 1997; NC 98 1212 del 03.06. 1998; NC 98 3968 del 16.12. 1998; NC 99

2552 del 09.08.1999; NC 99 3390 del 04.11.1999; NC 2000 2861 del 13.11.2000.

Il POP 1994-99 ha consentito l’attivazione di un complesso organico di

interventi e di azioni di rilevanza per lo sviluppo dell’economia regionale. I punti di

maggiore debolezza della struttura produttiva regionale sono costituiti da un

sistema insufficiente e da una dotazione di infrastrutture economiche ancora

inadeguato. Le condizioni di complessivo ritardo delle aree interne e quindi di

squilibrio della Regione trovano una delle cause principali nella insufficienza della

rete infrastrutturale regionale, da quella dei trasporti, alle infrastrutture civili ed

energetiche. Fra le finalità del programma vanno individuati: il miglioramento

dell’ambiente socio-economico regionale mediante il completamento, la

riorganizzazione degli interventi infrastrutturali e la concentrazione delle risorse in

settori specifici, quali il trasporto, l’energia, le risorse idriche, le risorse agricole, la

ricerca e le risorse umane. Le linee strategiche prioritarie, formulate in stretta

coerenza con gli obiettivi e con le indicazioni del Piano di Sviluppo 1994-1996,

hanno riguardato i seguenti settori: comunicazioni; industria, artigianato, servizi

alle imprese; turismo; diversificazione, valorizzazione delle risorse agricole e

sviluppo rurale; infrastrutture di supporto alle attività economiche; valorizzazione

delle risorse umane; assistenza tecnica, pubblicità e monitoraggio; fondo di

accantonamento.

Il Programma è stato cofinanziato dai tre Fondi strutturali: FESR, FEAOG e

FSE.

Gli Assi prioritari e/o sottoprogrammi del POP 1994-1999, cofinanziati dal

fondo FESR, sono stati i seguenti: trasporti; industria, artigianato, servizi alle

54 Si indicano le seguenti note: prot.152176/8129 del 01.08.2005; prot.114758/8129 del 14.06.2005; prot.9496/73AA del 03.01.2006; prot.28985/3131 del 02.02.2007.


65

imprese; turismo; infrastrutture di supporto alle attività economiche; assistenza

tecnica, pubblicità e monitoraggio.

Il Programma operativo si pone quindi come strumento attuativo delle

indicazioni programmatiche del Quadro comunitario di sostegno. Il Sottoprogramma

2 “Industria, artigianato, commercio e servizi alle imprese” si sostanzia in azioni

volte a sostenere, consolidare e sviluppare il tessuto di piccole imprese che per

larga maggioranza compongono attualmente il sistema industriale e artigianale

regionale e risulta strettamente collegato con i Sottoprogramma 1 “Trasporti e 5

“Infrastrutture di supporto ad attività economiche” entrambi volti a garantire

condizioni infrastrutturali (segnatamente in relazione alle comunicazioni, alle risorse

idriche, alla loro distribuzione e al loro risanamento, nonché al problema della

salvaguardia ambientale) maggiormente in linea con gli obiettivi di sviluppo

economico e civile della regione.

Mentre l’attuazione delle Misure a carattere infrastrutturale non ha subito

ostacoli, quella relativa alle Misure a carattere produttivo, riguardante il regime di

aiuti (Industria, artigianato, servizi alle imprese), invece, ha presentato difficoltà e

ritardi di attuazione, anche a causa di carenze del tessuto imprenditoriale a cui

erano rivolti gli interventi. Infatti, nel corso del 1999, è stato necessario rimodulare

gli interventi riducendo le dotazioni finanziarie di tali Misure e destinando parte

delle risorse alle Misure a carattere infrastrutturale che avevano mostrato migliori

livelli di attuazione. Il nuovo piano finanziario è stato approvato dalla Commissione

con Decisione C(2000) 2861 del 13.11.200055.

La conclusione del Programma era stata fissata al 31.12.2001 sebbene il

termine ultimo per la presentazione della rendicontazione e per la presentazione

della domanda di pagamento definitiva si è protratta fino al 31.12.2003.

Il POP Basilicata FESR è stato chiuso dalla Commissione nella riunione di

Bruxelles del 17/18 ottobre 2005 per un importo di mecu 277,200 con il

riconoscimento dell’intero importo comunitario assegnato56.

Nell’intero periodo di Programmazione l’esecuzione finanziaria dei Fondi

FESR, FEAOG e FSE è stata la seguente:

55 Elementi tratti dal rapporto di esecuzione del POP Basilicata trasmesso dalla Regione in data 14.06.2005. 56 Tali elementi sono stati tratti dal MEF servizio per le politiche dei fondi strutturali e richiamati nella Relazione annuale 2006 della Corte dei conti.


66

Prospetto 1 - Piano finanziario 1994-1999 (Mecu)

Fonte:Regione Basilicata

Prospetto 2 - Attuazione finanziaria POP Basilicata 1994-1999 al 31.12.2001 (milioni/lire)


Il POR 2000-2006. Ambito finanziario e livello di realizzazione

Con Decisione C(2000) 2372 del 22.08.2000, la Commissione europea ha

approvato il Programma operativo regionale della Basilicata 2000–2006. Esso ha

costituito la forma d’intervento comunitario con cui la Regione, in attuazione delle

strategie e delle priorità di azione definite fra la Comunità europea e lo Stato

Italiano nelle Regioni dell’Obiettivo 1, ha disegnato il percorso strategico, con

l’ausilio degli strumenti finanziari comunitari, FESR, FSE e FEAOG, per la rimozione

degli ostacoli che rallentano i processi di sviluppo e di adeguamento strutturale

della Basilicata.

Contributi pubblici Costo

complessivo CE Stato membro

Totale Privati

Fondo

1= 4+5 2 3 4= 2+3 5

Totale FESR 586,849 277,200 258,981 536,181 50,669

Totale FEAOG 426,998 235,360 102,697 338,057 88,941

Totale FSE 248,065 186,200 61,102 247,302 0,763

Totale 1.261,912 698,760 422,780 1.121,540 140,373

Impegni al 31.12.1999 (milioni di Lire)

Pagamenti al 31.12.2001 (milioni di Lire)

Asse Costo totale

Totale Pubblici Privati Totale Pubblici Privati

I-Trasporti 120,710 283.093,029 283.093,029 0 263.176,599 263.176,599 0

II-Ind., artig, comm., servizi

145,61 340.826,886 221.183,791 119.643,095 326.877,649 212.052,116 114.825,532

III-Turismo 115,982 274.656,463 215.179,240 59.477,223 260.423,905 202.189,648 58.234,256

IV-Risorse agr. e infr. supporto

121,571 307.632,968 208.517,528 99.115,440 289.308,427 196.800,933 92,507,493

V-Svil rurale 57,268 156.075,476 130.583,845 25.491,631 148.796,888 124.173,301 24.623,587

VI-Servizi di svilup. agricolo

10,564 20.651,515 20.651,515 0 17.405,578 17.405,578 0

VII-Ob. 5a 183,773 382.613,880 269.698,660 112.915,220 361.669,136 256.092,722 105.576,414

VIII-Misure in corso

53,819 108.500,000 86.500,000 22.000,000 105.373,019 83.630,642 21.742,377

IX-Infr. support alle att. econ.

200,080 489.409,501 489.409,501 0 448.348,615 448.348,615 0

X-Formazione 248,064 500.729,648 497.729,030 3.000,617 500.677,197 497.676,579 3.000,617

XI-Ass. tecnica 4,466 9.441,115 0 8.845,539 8.845,539 8.845,539 0

Totale POP 1.261,91 2.873.630,485 2.431.987,257 441.643,226 2.730.902,555 2.310.392,277 420.510,277


67

Il Programma operativo della Regione Basilicata, riprendendo l’impianto del

QCS, ha concentrato la strategia di sviluppo su sei grandi aree d’intervento (Assi

prioritari): I “Risorse naturali”, II “Risorse culturali”, III “Risorse umane”, IV

“Sistemi locali di sviluppo”, V “Città”, VI “Reti e nodi di servizio” cui si aggiunge

l’Asse “Assistenza Tecnica”, di supporto all’attuazione del programma.

A seguito della revisione di metà percorso che ha interessato il QCS -

Decisione C 2004 4689 della Commissione europea del 30 novembre 2004 - ed i

Programmi operativi delle Regioni dell’Obiettivo 1, nel testo del Programma

operativo, approvato con Decisione C (2004) 5450 del 20 dicembre 2004 della

Commissione europea, sono state introdotte due nuove Misure e sono state

disattivate 5 Misure che vanno annoverate nel numero totale perché rimaste “per

memoria” portando il numero complessivo delle Misure comprese nel Programma a

4757.

Il Programma operativo ha assunto l’articolazione in Assi e Misure riportata

nel prospetto seguente:

57 Nello specifico, la disattivazione delle Misure decisa con la revisione di metà percorso è avvenuta con le seguenti modalità: - le tipologie di intervento previste nella misura III.1.A.3 Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal MdL da più di 6 mesi o 12 mesi confluiscono nella misura III.1.A.2 Inserimento e reinserimento nel mondo del lavoro; - le Misure IV.2 Politiche per il “mercato” a favore delle imprese industriali, artigianali, commerciali e dei servizi e IV.3 Sostegno alla creazione di nuove imprese vengono accorpate nella misura di nuova istituzione IV.19 Promozione di imprese industriali, artigianali, del commercio e dei servizi; - le Misure IV.7 Strumenti di finanza innovativa e IV.18 Ingegneria Finanziaria vengono definanziate.


68

Identificativo della misura Titolo della misura Fondo strutturale

Asse I - Risorse naturali

I.1 Ciclo integrato dell’acqua FESR

I.2 Silvicoltura protettiva FEAOG

I.3 Rifiuti ed inquinamento FESR

I.4 Rete ecologica FESR

I.5 Monitoraggio e prevenzione ambientale e territoriale FESR

I.6 Risorse energetiche FESR

Asse II Risorse culturali

II.1 Tutela e valorizzazione delle risorse storico-culturali FESR

Asse III Risorse umane

III.1.A.1 Organizzazione dei servizi per l’impiego FSE

III.1.A.2 Inserimento e reinserimento nel mondo del lavoro FSE

III.1.A.3 (Per memoria) Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal MdL da più di 6 mesi o 12 mesi

FSE

III.1.B.1 Inserimento e reinserimento di gruppi svantaggiati FSE

III.1.C.1 Adeguamento del sistema della formazione professionale e dell’istruzione FSE

III.1.C.2 Formazione superiore FSE

III.1.C.3 Formazione permanente FSE

III.1.D.1 Sviluppo della formazione continua, della flessibilità del M.d.L. e della competitività delle imprese pubbliche e private con priorità alle PMI

FSEv

III.1.D.2 Adeguamento delle competenze nel settore della P.A. FSEv

III.1.D.3 Sviluppo e consolidamento della imprenditorialità ed emersione del lavoro irregolare FSE

III.1.D.4 Miglioramento delle risorse umane nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico FSE

III.1.E.1 Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro FSE

III.1.T.1 Misura trasversale con azioni collegate agli assi prioritari FSE

III.2 Sistema regionale per la ricerca e l’innovazione FESR

III.3 Edilizia scolastica FESR

Asse IV Sistemi di svilup. loc

IV.1 Miglioramento della dotazione infrastrutturale per industria, artigianato e servizi FESR

IV.2 (Per memoria) Politiche per il “mercato” a favore delle imprese industriali, artigianali, commerciali e dei servizi

FESR

IV.3 (Per memoria) Sostegno alla creazione di nuove imprese FESR

IV.4 Aiuti ai servizi alle imprese FESR

IV.5 Sostegno all’impresa turistica ed alle iniziative di mercato FESR

IV.6 Valorizzazione e promozione turistica FESR

IV.7 (Per memoria) Strumenti di finanza innovativa FESR

IV.8 Investimenti nelle aziende agricole FEAOG

IV.9 Diversificazione dell’attività aziendale FEAOG

IV.10 Imprenditoria giovanile FEAOG

IV.11 Commercializzazione dei prodotti di qualità FEAOG

IV.12 Miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli

FEAOG

IV.13 Silvicoltura produttiva FEAOG

IV.14 Realizzazione di servizi essenziali per le popolazioni rurali FEAOG

IV.15 Rinnovamento e miglioramento dei villaggi e protezione e tutela del patrimonio rurale FEAOG

IV.16 Piccoli interventi per l’adeguamento delle zone rurali FEAOG

IV.17 Formazione per gli operatori agricoli FEAOG

IV.18 (Per memoria) Ingegneria Finanziaria FEAOG

IV.19 (Di nuova istituzione) Promozione di imprese industriali, artigianali, del commercio e dei servizi FESR

IV.20 (Di nuova istituzione) Promozione dell’internazionalizzazione del sistema Basilicata FESR

Asse V Città

V.1 Politiche per il rafforzamento e la riqualificazione delle aree urbane FESR

V.2 Servizi alla persona e alla comunità FESR

Asse VI Reti e nodi di serv VI.1 Potenziamento del sistema regionale di trasporto FESR

VI.2 Reti immateriali FESR

Asse Assistenza Tecnica

A.T.1 Azioni di assistenza tecnica FESR


69

Prospetto 1 - Attuazione finanziaria POR Basilicata 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)


La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione ed al controllo

dei fondi comunitari

La gestione degli interventi sostenuti con i fondi strutturali comunitari

previsti nell’ambito del POR Basilicata è svolta, ai sensi dell’art. 38 del

Reg.1260/1999, sotto la responsabilità primaria della Regione Basilicata,

Amministrazione titolare del Programma operativo regionale 2000-2006.

I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale,alla luce delle

disposizioni dei Regolamenti (CE) nn.1260/1999 e 438/2001, quali responsabili

dell’attuazione dei programmi comunitari sono: l’Autorità di gestione, l’Autorità di

pagamento, i beneficiari finali, a cui si aggiunge,ai sensi dell’art. 38

Reg.1260/1999, l’organismo di controllo, funzionalmente indipendente, incaricato di

produrre la dichiarazione di certificazione finale delle spese a conclusione

dell’intervento.

L’organizzazione della Regione prevede una struttura per Dipartimenti, su

alcuni dei quali ricade la gestione delle misure del POR e dei relativi Fondi. I

dirigenti generali dei dipartimenti rispondono direttamente dell’ attuazione del POR

2000-2006, nonché degli obiettivi di avanzamento del Programma, ai sensi dell’art.

6, c 4, della Legge regionale n. 7 del 04.02.2003.

Le funzioni di coordinamento per l’attuazione del POR sono svolte dal

Comitato interdipartimentale coordinamento organizzativo (CICO), nell’ambito del

Dipartimento della Presidenza della Giunta (art. 6, c. 4, L.R. 7/2003), che è

l’Autorità di gestione del POR. Tale Autorità funziona da interfaccia fra gli uffici

Spesa pubblica Spesa privata Spesa totale Asse Costo

totale Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti

I-Risorse naturali

297.028.000,00

290.917.348,11

132.875.772,79 29.463.178,68 29.409.534,22

320.380.526,79

162.285.307,01

II-Risorse culturali

68.170.000,00 76.237.604,30 25.413.177,13 0 0 76.237.604,30 25.413.177,13

III-Risorse umane

481.490.000,00

267.075.523,44

189.258.523,70 10.396.780,71 2.228.865,84

277.472.304,15

191.487.389,54

IV-Sistemi locali

560.850.000,00

518.629.778,89

246.632.888,14

135.790.949,12

127.726.971,66

654.420.728,01

374.359.859,80

V-Città 86.368.000,00 39.435.308,31 8.069.860,01 0 0 39.435.308,31 8.069.860,01

VI-Reti e nodi di servizio

186.518.000,00

211.643.814,27

116.011.607,05 9.412.805,46 9.412.805,46

221.056.619,73

125.424.412,51

Assistenza tecnica

15.646.000,00 4.959.838,89 4.143.097,94 0 0 4.959.838,89 4.413.097,94

Totale POR

1.696.070.000,00

1.408.899.216,21

722.404.926,76

185.063.713,97

168.778.177,18

1.593.962.930,18

891.183.103,94


70

responsabili delle singole Misure e detiene rapporti con la Presidenza del Consiglio

dei Ministri- Dipartimento delle politiche comunitarie- per tutti gli adempimenti

previsti dal Reg.1681/1994 e successive modifiche.

La Giunta regionale ha provveduto, inoltre, con atto n.1298/2002,

modificato dall’atto n.847/2003, a disciplinare l’ assetto delle attribuzioni funzionali

alle strutture regionali, in materia di rilevanza comunitaria ed ha regolamentato le

relative procedure interne. I soggetti individuati dall’Amministrazione regionale,

quali responsabili dei programmi comunitari, hanno emanato circolari esplicative

atte a regolamentare gli iter procedurali in applicazione dei Regolamenti

nn.1681/1994, 1260/1999, 438/2001 e 448/200158.

Nello specifico, l’Autorità di gestione è responsabile dell’efficacia e della

regolarità della gestione e dell’attuazione del programma, della regolarità delle

operazioni finanziarie e della compatibilità di esso con le politiche comunitarie,

secondo quanto stabilito all’art. 12 del Reg.1260/1999; dell’attuazione di misure di

controllo interno compatibili con i principi di sana gestione finanziaria. E’ tenuta,

altresì, a verificare il rispetto, da parte delle strutture regionali responsabili e degli

enti attuatori, diversi dalla Regione, dell’attuazione delle singole misure e delle

procedure amministrative, ivi comprese le norme concernenti l’aggiudicazione degli

appalti pubblici, al fine di individuare, prevenire e correggere eventuali irregolarità .

Dalla normativa vigente si può evincere che il responsabile di Misura è il

garante della corretta attuazione e gestione finanziaria e fisica degli interventi, ha

la competenza ad attivare le piste di controllo, nei casi di irregolarità e frodi

provvede a darne, trimestralmente, comunicazione all’ autorità di gestione, è

competente alla revoca dei finanziamenti (p.8 linee guida sulle irregolarità e le frodi

approvate con DG n.3384 del 10 dicembre 2003), cura il recupero in via

amministrativa dei pagamenti indebitamente percepiti (p.10. delle linee guida

citate) ed effettua la dichiarazione negativa ai sensi dell’art. 6 Reg.1681/1994.

L’Amministrazione ha precisato che “il responsabile di Misura, nei casi di irregolarità

che hanno dato luogo ad un inizio di attività giudiziaria, valuterà l’opportunità di

attendere gli esiti del procedimento pendente ovvero attivare una procedura con

esercizio dei poteri di autotutela e sospensione cautelativa del finanziamento”.

L’Autorità di pagamento, prevista nell’art. 9 del Reg.1260/1999, è

responsabile della elaborazione e della presentazione delle domande di pagamento

che devono riferirsi a spese effettivamente sostenute, corrispondenti a pagamenti

effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti

contabili di valore probatorio equivalente. Le richieste di pagamento da parte dei

58Tali elementi sono stati forniti dall’Autorità di gestione della Basilicata – CICO - con nota del 24.06.2005 prot.114758/8129.


71

responsabili/esecutori dei progetti devono essere presentate nei termini previsti,

sulla base di spese reali già sostenute e corredate della necessaria documentazione

giustificativa per l’intero importo; ha il compito di tenere la contabilità degli importi

da recuperare,cura la restituzione delle somme per pagamenti irregolari maggiorata

da interessi di mora.

Ha precisato l’Amministrazione59 che l’Autorità di pagamento valuta

l’opportunità di esperire controlli più penetranti dove riscontra un’anomalia di tipo

contabile e di ammissibilità delle voci di spesa, infatti tale attività viene espletata

attraverso una verifica dei documenti prodotti dal beneficiario finale e dal

responsabile di Misura.

Le Autorità di pagamento del POR Basilicata sono:

- l’Ufficio programmazione, monitoraggio e sistema informativo del Dipartimento

agricoltura, sviluppo rurale e economia montana per gli interventi cofinanziati dal

Fondo FEAOG;

- l’Ufficio monitoraggio e controllo del Dipartimento formazione, lavoro, cultura e

sport per gli interventi cofinanziati dal Fondo FSE;

- l’Ufficio risorse finanziarie, bilancio e fiscalità regionale del Dipartimento

Presidenza della Giunta per gli interventi cofinanziati dal Fondo FESR.

Quest’ultima struttura esercita altresì funzioni di coordinamento delle attività

delle Autorità di pagamento del POR.

L’Amministrazione regionale ha recepito il Reg.2064/1997 con delibera del

Consiglio regionale n.1025 del 12.10.99 ed ha adeguato il proprio sistema di

controllo finanziario per gli interventi attuati con il cofinanziamento dei Fondi

strutturali.

In particolare ha integrato le strutture di controllo di I livello, esercitato

dall’Autorità di gestione ed dall’Autorità di pagamento, con il controllo di II livello.

Con atto deliberativo DGR n.1814 del 04.09.2000, la Giunta regionale ha

costituito, nell’ambito del Dipartimento della Presidenza della Giunta regionale, un

Ufficio controllo finanziario e di gestione al fine di provvedere al “Controllo

finanziario dell’andamento dei programmi cofinanziati con i Fondi comunitari”.

L’Ufficio medesimo, in applicazione dell’art. 8 del Reg.2064/1997, è stato

individuato, quale organismo “indipendente sia sotto l’aspetto funzionale che

gerarchico dai servizi responsabili della gestione” (così come previsto dal paragrafo

6.4.6 del POR).

59 Con nota del 02.02.2007 già citata.


72

Ad esso compete, in primo luogo, la verifica del buon funzionamento dei

sistemi di gestione e controllo, l’esame delle piste di controllo predisposte, tenendo

conto della valutazione dei principali fattori di rischio legati sia alle modalità di

attuazione che alla natura delle attività finanziate ed all’importo delle spese. La

definizione della metodologia per la scelta del campione. da sottoporre a controllo60

e, a conclusione degli interventi, la predisposizione di un attestato di certificazione

generale delle spese, redatto sulla scorta dei controlli eseguiti e riguardante “la

fondatezza della domanda di pagamento del saldo, nonché la legalità e la regolarità

delle operazioni cui si riferisce la certificazione finale delle spese”, ai sensi del capo

V del Reg.438/2001, articoli 15, 16 e 17. Tale organo, a seguito dell’emanazione

della delibera della Giunta regionale DGR n.2017/2005 e s.m. n.125/2006, ha

modificato la propria denominazione in Ufficio controllo frodi europee. Il Dirigente di

tale ufficio ha mantenuto l’indipendenza funzionale dal Dirigente generale del

Dipartimento della Giunta.

Seppure oggetto di specifica richiesta, l’Amministrazione non ha fornito

elementi in ordine alla consistenza di personale applicato allo svolgimento delle

funzioni di gestione e di controllo , né di quello preposto a monitorare le

irregolarità.

Con delibera n.1650 del 30.07.2001, la Giunta regionale ha approvato il

programma di controllo relativo al POP 1994/1999 Reg.2064/1997 per il Fondo

FESR e con nota n.32396/71P del 07.08.2001, esso è stato notificato ai dirigenti

generali dei dipartimenti, titolari delle misure del FESR,nonché ai beneficiari titolari

degli interventi individuati nel campione.

Il programma di controllo per il Fondo FESR61 della Regione Basilicata, ha

suddiviso le Misure comprese nel fondo in tre macroprocessi, relativi

rispettivamente alla realizzazione di opere pubbliche, all’acquisizione di beni e

servizi ed all’erogazione di finanziamenti a singoli destinatari.

Per la verifica procedurale, condotta a livello di progetto,è stato costituito un

gruppo di lavoro interdipartimentale, composto di funzionari regionali esperti in

60 I controlli eseguiti dovranno riguardare, così come disciplinato dal Reg.438/01, almeno il 5% della spesa totale ammissibile a finanziamento ed un campione rappresentativo dei progetti approvati secondo un programma di controllo che precisi il profilo della spesa e la durata e copertura dei controlli previsti. Le verifiche potranno interessare l’intera documentazione riguardante una data operazione sottoposta a controllo. 61 Delle 14 Misure attivate per il POP 94/99 fondo FESR, otto rientrano nel macroprocesso 1, due nel macroprocesso 2 e 4 nel macroprocesso 3, con il risultato di avere un campione costituito ed oggetto della verifica fortemente rappresentativo della popolazione del fondo. Nei macroprocessi 1 e 2 sono infatti rappresentate tutte le differenti tipologie di beneficiari finali cui è affidata l’attuazione degli interventi cofinanziati e cioè: Amministrazioni comunali e provinciali, Comunità montane, Soprintendenza archeologica per la Basilicata, Università degli studi di Basilicata e l’Amministrazione regionale medesima.


73

Fondi strutturali e funzionalmente indipendenti dalle articolazioni delle attività di

gestione.

I controlli avviati per il periodo 2002-2005 hanno interessato, con riguardo

al FESR, 81 progetti, inseriti in 13 misure. Le schede delle attività di controllo svolte

dall’ ufficio,evidenziano una standardizzazione delle valutazioni anche per i progetti

nei quali non erano state ancora definite le procedure di collaudo o la previsione di

ammissibilità al finanziamento aveva esposto importi molto inferiori a quelli indicati

nell’ investimento ammesso. Nel complesso su tutti i progetti esaminati l’ ufficio ha

considerato l’ammissibilità al cofinanziamento.

Riferisce l’Amministrazione62, che con riguardo alla programmazione 1994-

1999 il campione oggetto di “audit” ha coperto, un importo del 25% della spesa

totale, di gran lunga superiore alla percentuale del 5%, previsto come soglia

minima di controllo dal Reg.2064/1997.

Sotto il profilo finanziario è stato considerato il dato relativo all’importo

rendicontato pari a Lire 1.134.612.519.625, il controllo ha interessato progetti per

Lire 73.297.385.717 con una percentuale del 6,45% rispetto alla spesa

complessiva63.

Ad integrazione degli elementi in precedenza indicati, l’Amministrazione ha

reso noto64 che nel periodo 2002-2005 i controlli effettuati, sia documentali che in

loco, con riguardo al fondo FESR, hanno riguardato 81 progetti. La spesa certificata

è stata pari ad euro 375.672.683,50, la spesa campionata è stata pari ad euro

172.020.321,84, mentre quella controllata è stata pari ad euro 41.827.271,53,

pertanto la percentuale di spesa controllata rispetto a quella certificata è stata pari

all’11,13%.

Nel corso di realizzazione di tale Programma operativo sono intervenuti un

controllo della Commissione europea (novembre 1998) e della Sezione regionale di

controllo per la Basilicata (maggio 1998 e 2000).


La Regione è tenuta a comunicare trimestralmente le irregolarità e le frodi a

danno del bilancio comunitario al Dipartimento delle politiche comunitarie, ai sensi

62 Tali elementi sono tratti dal Rapporto di esecuzione sulle attività di controllo- POP-Basilicata 94/99 redatto dalla Regione Basilicata- Dipartimento della Presidenza della Giunta- Ufficio controllo finanziario e di gestione pagg.5-6. 63 Tali elementi sono tratti dal Rapporto di esecuzione sulle attività di controllo - POP-Basilicata 94/99redatto dalla Regione Basilicata- Dipartimento della Presidenza della Giunta - Ufficio controllo finanziario e di gestione pagg 8 e. 42. 64 L’Amministrazione in risposta alla richiesta istruttoria ha fornito chiarimenti e notizie con nota del 02.02.2007.


74

dell’art. 3 del Reg.1681/1994, e con le stesse modalità si fa seguito ai successivi

aggiornamenti ai sensi dell’art. 5 del citato Regolamento.

Al fine di effettuare un più incisivo monitoraggio rivolto a rilevare con

tempestività le irregolarità e le frodi emerse sia a seguito di controlli amministrativi

che di iniziative giudiziarie, la Regione Basilicata ha,di concerto con le

amministrazioni che intervengono nell’iter di finanziamento dei progetti e dei

programmi finanziati, disposto una serie di verifiche volte ad assicurare il pieno

rispetto delle norme e delle disposizioni regionali, nazionali e comunitarie65.

In tale cornice si inserisce il Protocollo d’Intesa tra la Regione Basilicata e il

Comando regionale Basilicata della Guardia di finanza ai fini del Coordinamento dei

controlli e dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi

strutturali comunitari, approvato con delibera di Giunta regionale n.1755 del

10.08.2001, per migliorare l’efficacia complessiva delle verifiche e garantire un più

tempestivo recupero delle somme indebitamente erogate.

L’Amministrazione ha segnalato che, a partire dal 2003, sono state

intraprese una serie di iniziative dall’Ufficio risorse finanziarie e di bilancio, autorità

di pagamento per il FESR e struttura di coordinamento delle attività di pagamento

per il POR, volte a migliorare le procedure adottate per il monitoraggio e

l’individuazione delle irregolarità e frodi , consentire la tempestiva attuazione delle

misure cautelari,fra cui la sospensione del pagamento, definire modalità per i

recuperi, anche per richiedere la rettifica dei dati di spesa .In tal modo, il

menzionato ufficio, con le note del 25.09.2003, prot. 40003 e 31 marzo 2004, prot.

89868, ha indirizzato alcune modalità informative, all’ autorità di gestione e ai

responsabili di misura, con riguardo ai procedimenti di recupero avviati e al loro

esito, agli importi in contestazione,così pure per i casi oggetto di accertamento

amministrativo o giudiziario, ritenendo necessario che le informazioni relative ai

recuperi corredassero le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento.

La Giunta regionale inoltre, con atto n.2284 del 10 dicembre del 2003, ha

approvato “Le linee guida sulle modalità di accertamento delle irregolarità e frodi ed

attuazione della procedura di recupero delle somme” atto proposto dall’Ufficio

controllo finanziario e di gestione.

In esse si forniscono indicazioni in merito alla nozione di irregolarità, alle

principali tipologie, all’iter da seguire all’interno dell’Amministrazione per

comunicare i casi di irregolarità riscontrate, alla metodologia per il recupero delle

somme indebitamente corrisposte e per dare corso alle relative rettifiche

finanziarie.

65 Gli elementi indicati sono stati segnalati dall’Autorità di gestione del POR con nota de1 04.06.2005, già citata.


75

E’ l’Autorità di gestione (il Comitato interdipartimentale coordinamento

organizzativo Autorità di gestione), che trasmette trimestralmente alla Presidenza

del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento delle politiche

comunitarie – le comunicazioni di irregolarità riscontrate, in applicazione del

Reg.1681/1994 e successivi aggiornamenti. A tal fine la medesima autorità ha

indicato, in data 27 marzo 2003 prot. 22849/71S, ai responsabili di Misura del POR

Basilicata 2000-2006, alle Autorità di pagamento, all’Autorità di controllo

Dipartimento Presidenza della Giunta, alcune modalità attuative per rendere

effettiva la diffusione e l’invio di notizie aggiornate e complete relative alle

irregolarità e frodi verificatesi.

Al fine di un monitoraggio aggiornato e completo degli elementi conoscitivi,

l’Autorità di gestione ha realizzato, all’interno del proprio sistema informatico, una

sezione che consente di gestire l’iter amministrativo delle irregolarità, dalla prima

comunicazione ai relativi aggiornamenti sullo stato delle procedure di irregolarità.

L’accesso a tale sezione della procedura informatica è consentito ai responsabili di

Misura, all’Autorità di gestione, alle Autorità di pagamento del FESR e del FEAOG,

all’Autorità di controllo di II livello (Deliberazione Giunta regionale n.2284 del

10.12.2003). Con deliberazione n.465/2006 è stata revocata la precedente

deliberazione n.2284/2003 e con la deliberazione 1149/2006 sono state recepite le

modifiche al Reg.1681/1994, disciplinando in modo più dettagliato le procedura di

revoca e recupero degli importi indebitamente versati da applicare nella fase

stragiudiziale a cura dei responsabili di Misura.

Non è stato possibile conoscere, visto che l’Amministrazione non ha risposto

a tale specifico quesito, se in caso di irregolarità o frodi accertate su alcuni progetti

di una particolare misura, siano attivati controlli più penetranti sull’intero

Programma.


Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare la procedura

di recupero in quanto come soggetto attuatore è in possesso di tutta la relativa

documentazione (art.15 del “Regolamento sul sistema regionale organizzativo –

funzionale in materie a rilevanza comunitaria” DGR n.847 del 20.05.2003).

Il responsabile di Misura una volta calcolata la somma da recuperare la

riporta nella apposita tabella e procede all’avvio della procedura di recupero presso

il beneficiario finale o il destinatario finale dei finanziamenti indebitamente percepiti

incrementati degli eventuali interessi calcolati in base al TUS/TUR, se il


76

finanziamento è garantito da polizza fidejussoria (DM del 22.04.1997), mentre negli

altri casi si procede al calcolo in base al tasso di interesse legale.

Il responsabile di Misura ha anche il compito di inviare al debitore apposito

avviso con l’indicazione del termine utile entro il quale può provvedere

volontariamente alla restituzione dell’indebito, a mezzo di versamento sul conto

corrente postale intestato alla Regione Basilicata Tesoreria regionale. Il

responsabile di Misura, in base all’entità dell’importo richiesto in restituzione, potrà

valutare la possibilità, per il debitore, di versare gli importi in più rate maggiorate

degli interessi legali. Il procedimento di recupero è notificato dal responsabile di

Misura all’Autorità di pagamento e all’Autorità di gestione conformemente a quanto

previsto dall’art. 8 del Reg.438/2001.

Decorso inutilmente il termine utile entro il quale il debitore deve provvedere

alla restituzione dell’indebito, si conferisce all’ufficio legale il compito di recuperare

coattivamente presso il beneficiario finale i finanziamenti indebitamente percepiti

(Regolamento recante “Disciplina organizzativa delle attività dell’Ufficio legale della

Regione” – DGR n.2408 del 23.12.2002 – art. 2).

“L’attività istruttoria e preparatoria concernente le sanzioni amministrative,

applicate direttamente dalla Regione, è affidata ai Dipartimenti regionali competenti

per materia” (art. 33 Legge regionale 04.02.2003 n.7 che ha sostituito l’art. 23

della Legge regionale del 27 dicembre 1983 n.36).

Le sanzioni amministrative regionali sono comminate ai sensi della Legge

regionale del 27.12.1983 n.36 – (Approvazione delle direttive per la disciplina delle

attività connesse alle sanzioni amministrative regionali) con le modalità previste

dalla Delibera della Giunta regionale del 10.06.2003. L’attività istruttoria e

preparatoria concernente le sanzioni amministrative, applicate direttamente dalla

Regione, è affidata ai Dipartimenti regionali competenti per materia” (art. 33 Legge

regionale del 04.02.2003 n.7 che ha sostituito l’art. 23 della Legge regionale del 27

dicembre 1983 n.36).

Tale attività è condotta in collaborazione con l’Ufficio legale, così come

previsto all’art. 2 punto f) del Regolamento DGR n.2408 del 23.12.2002, già citato.

L’amministrazione66ha comunicato che sono stati recuperati introiti, a seguito di

revoche sui progetti finanziati da programmi comunitari, nel 2003 per euro

87.849,5467 di cui euro 44.459,47 sul FESR e, per il 2004, per euro 133.724,8468 di

cui euro 85.980,57 sul FESR, senza però fornire ulteriori elementi.

66Autorità di pagamento FESR- Ufficio risorse finanziarie e bilancio -allegato alla nota del 6 giugno 2005 p n.109006. 67 Per il FEAOG l’ importo è di euro 21.696,43 e per il FSE è di euro 21.693,64. 68 Per il FEAOG l’ importo 17.667,23 è di euro e per il FSE è di euro 30.076,04.


77

Alla descrizione del sistema individuato dalla disciplina vigente non è però

seguito, nella casistica di irregolarità e frodi esaminata, l’ informazione da parte

della Regione in merito alla concreta emissione di provvedimenti di recupero delle

somme illegittimamente percepite. Non sempre, infatti, sono stati posti in essere i

procedimenti di revoca, in alcuni casi, pur in assenza dei requisiti o di cumulo di

benefici si è atteso l’esito del procedimento penale. In qualche caso l’Amministrazione

ha comunicato che alla revoca dei benefici farà seguito l’azione esecutiva di

riscossione

Le irregolarità accertate e la loro tipologia

Nel periodo dal 2002 al 2006 (I° semestre) le irregolarità e frodi accertate

nella Regione Basilicata, a danno del FESR, sulla base delle informazioni contenute

nella banca dati del Dipartimento delle politiche comunitarie, espongono

complessivamente importi per euro 2.390.812,85 e sono costituite da un numero

esiguo di fenomeni. Si tratta infatti di cinque casi, inseriti in diversi periodi di

programmazione.

L’incidenza percentuale degli importi da recuperare nelle diverse annualità,

si evince dal seguente grafico:

Il primo dei casi di irregolarità segnalati69, trova collocazione all’interno del

QCS 1988-1993 Programma operativo plurifondo (POP) Basilicata 1990-1993 –

“Aiuti in conto capitale alla imprenditoria dei privati”, in particolare nella Misura 3.1

69 Caso IT/03/079/FD.

grafico - Basilicata andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di

comunicazione

20042%

20051%

1° semestre 200614%

200383%


78

“Aiuti agli investimenti turistici – Incentivazioni, con contributi in conto capitale,

regolati dalle Leggi regionali nn.16/86 e 5/93, norme indirizzate a sostenere

l’imprenditoria privata nella costruzione ex-novo, ampliamento, ammodernamento

di ricettività turistica alberghiera ed extra alberghiera”. Un altro caso è relativo ad

interventi finanziati con la programmazione 1994-1999 e gli altri casi70, invece,

sono inseriti nel QCS 2000-2006 Programma operativo regionale (POR) Basilicata

Asse IV “Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo”, nella Misura

4.2 “Politiche per il mercato a favore delle imprese industriali, dell’artigianato, del

commercio e dei servizi”, misura, quest’ultima che insieme alla 4.3, in seguito alla

revisione di metà periodo, è stata accorpata nella nuova Misura 4.19 intitolata

“Promozione delle imprese industriali, artigianali, del commercio e dei servizi”.

Le fattispecie segnalate, per le quali si rinvia al relativo Allegato II per

un’analisi più ampia dei fenomeni, si caratterizzano per le prassi di seguito indicate.

Per la maggior parte le fattispecie comunitarie hanno rilevanza penale. Fra le

modalità di esecuzione rilevano il cumulo di aiuti non compatibili, la presenza di

diverse domande per lo stesso oggetto, la realizzazione non conforme ed

incompleta dell’azione, la domanda di aiuto falsificata, fino a giungere all’esistenza

di documenti giustificativi falsificati. Le false dichiarazioni sono state rivolte a

mascherare la mancanza dei requisiti essenziali per accedere al finanziamento

regionale, previsto dall’art. 5 lett.b L.R. 5/1993, poiché il destinatario beneficiava

altresì di contributi ai sensi della L.488/92. Sono stati forniti dati e notizie non

veritieri, sul mancato rispetto di alcuni requisiti di premialità nel collocamento in

graduatoria. Un ulteriore ipotesi di irregolarità è consistita nell’inosservanza dei

termini per la chiusura dell’investimento e nel conseguente mancato invio della

documentazione giustificativa finale.


Con riguardo alla situazione gestionale delle irregolarità e delle frodi, può

osservarsi che la Regione Basilicata, a partire dal 2003, ha manifestato una

maggiore attenzione per il monitoraggio di esse, sia dettando linee guida di

carattere generale, indirizzate ai soggetti gestori, che definendo modalità operative

mirate a rafforzare elementi conoscitivi, anche nella fase anteriore al pagamento,

ciò al fine di porre in essere provvedimenti cautelari, tanto più efficaci se definiti in

fase preventiva.

Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati, il cui

numero, in verità, si presenta particolarmente basso, si può osservare che la fase

70 Caso IT/04/158/FD – IT/04/174/FD.


79

dell’istruttoria e, in particolare, il vaglio preventivo dei requisiti, appare il momento

procedimentale più esposto e al quale, in termine di valutazione dei rischi, sarebbe

opportuno dedicare maggiore attenzione prevedendo controlli mirati su tale fase,

anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente.

Particolare interesse dovrebbe essere indirizzato alla verifica preventiva

dell’esistenza, per il medesimo progetto, di altri finanziamenti, visto che la presenza

di cumuli di aiuti, esclude il soggetto dai benefici. Per realizzare tale finalità, appare

necessario affinare i sistemi di monitoraggio, anche di tipo informatico,

confrontando, prima dell’ erogazione, le graduatorie dei beneficiari delle diverse

provvidenze.

Corre l’obbligo di sottolineare che l’Autorità di pagamento dovrebbe avere un

ruolo più attivo rispetto a quello che emerge dalla documentazione riscontrata. Il

controllo di tale autorità (Reg.1260/1999 artt. 9 e 32) deve essere distinto da quelli

propri della gestione. Dagli atti emerge invece che l’Autorità di pagamento si basa

principalmente sulla documentazione ricevuta dai responsabili di Misura. Tale

aspetto dovrebbe essere oggetto di approfondimento al fine di attivare modalità più

adeguate.

In funzione di prevenzione sarebbe necessario escludere i soggetti che si

sono resi colpevoli di pratiche irregolari, così come previsto dal Regolamento

finanziario del Consiglio n 1605/2002. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare

nei relativi bandi già questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì predisporre

una sorta di lista degli imprenditori infedeli, da diffondere fra le autorità regionali e

nazionali che gestiscono Fondi comunitari. Su tale profilo, in sede di contraddittorio,

si è pronunciata l’Amministrazione regionale dimostrando la propria disponibilità,

grazie al sistema informatico di monitoraggio, a dare attuazione ad una anagrafe

dei soggetti colpevoli di pratiche irregolari.





violazioni accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso.


80

Descrizione del fenomeno nella Regione Calabria


contraddittorio con la Regione Calabria che, con disponibilità, ha corrisposto alle

richieste istruttorie della Sezione71, compilando altresì il questionario predisposto.

Il POP 1994-1999 - Ambito finanziario e livello di realizzazione

Il Programma operativo ha costituito lo strumento fondamentale per

l’attuazione del Quadro comunitario di sostegno (QCS) della Regione Calabria.

La Calabria è interessata da diversi problemi sia dal punto di vista economico

che sociale, fra cui: l’isolamento spaziale e relazionale con le altre aree europee e

nazionali; l’elevata dipendenza del sistema economico, la notevole disoccupazione,

la dotazione infrastrutturale inefficiente, la presenza diffusa di organizzazioni

criminali. A tali carenze strutturali ha cercato di sopperire il POP 1994-1999.

Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Regione Calabria (di

seguito denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea

il 16 dicembre 1994 con decisione C (94) 3767 ed è stato successivamente

modificato dalle seguenti decisioni: C(96) 3153 del 10 dicembre 1996; C(97) 837

del 03 aprile 1997, C(97) 2515 del 18 settembre 1997, C(97) 3754 del 18 dicembre

1997, C(98) 3969 del 14 dicembre 1998, C(99) 436 del 2 marzo 1999, C(99) 3067

del 4 novembre 1999, C(2000) 1262 del 30 maggio 2000, SC(2001)D/290921

dell’8 agosto 2001.

Il POP 1994-1999 è stato ulteriormente riveduto ed integrato come richiesto

dalla Commissione europea con nota n. 107089 del 28 maggio 2003.

Il POP 1994-1999 si è articolato in 6 sottoprogrammi e 32 misure.

Nell’ambito del QCS per le Regioni Obiettivo 1, la Calabria si è inoltre

avvalsa degli interventi previsti dai Programmi operativi multiregionali. La Regione

è anche beneficiaria di due Sovvenzioni globali (finalizzate al sostegno delle PMI

dell’area di Crotone e Gioia Tauro). A questi strumenti si sono aggiunti i progetti

cofinanziati dall’art. 10 del FESR (Azioni innovative) e i Programmi di iniziativa

comunitaria (PIC), fra i quali particolare importanza hanno assunto il Programma

Leader e il Programma Urban.

71 Si indicano le seguenti note: prot. 1873 del 20.06.2003 Dipartimento affari interni; prot. 2131 del 05.07.2005 Dipartimento affari interni; prot. 391 del 06.07.2005 Autorità di controllo; prot. 2654 del 08.08.2005; prot. 4350 del 18.10.2005 Dipartimento affari interni; prot. 783 del 12.12.2005 Organismo di controllo; prot. 652 del 21.09.2006 Autorità di controllo; prot. 116 del 19.02.2007 Autorità di controllo.


81

L’attuazione del POP è stata fortemente condizionata durante i primi 4, 5

anni da una serie di diseconomie esterne che hanno limitato l’operatività degli

interventi finanziari e hanno ridotto la possibilità di generare rapidamente più

consistenti effetti, anche di ordine strutturale72.

L’attuazione finanziaria del POP Calabria 1994-1999 alla data del 31.12.2001

è stata la seguente:

Prospetto 1 - Stato di attuazione del POP Calabria programmazione 1994-1999 al 31.12.2001 (mgl/di lire)

Avanzamento finanziario Avanzamento (%)

Sottoprogrammi Costo totale programmato

(a)

Impegni del beneficiario

finale (b)

Pagamenti del beneficiario

finale (c)

(b/a) (c/a)

1. Comunicazioni 298.382.541 347.672.295 305.342.757 116,5 102,3

2. P.M.I. e artigianato 495.115.856 507.105.335 470.114.715 102,4 95,0

3. Turismo 759.583.108 847.736.124 758.176.595 111,6 99,8

4. Infrastr.per Attività econom. 437.496.529 577.852.009 474.793.228 132,1 108,5

5. Valorizazione risorse umane 434.834.615 499.686.265 433.541.626 114,9 99,7

6. Assistenza tecnica 8.920.159 9.865.598 9.045.819 110,6 101,4

TOTALE FESR *1.999.498.193 2.290.231.361 2.017.473.114 114,5 100,9

TOTALE FSE 434.834.615 499.686.265 433.541.626 114,9 99,7

TOTALE GENERALE 2.434.332.808 2.789.917.626 2.451.014.740 114,6 100,7

Fonte dati della Regione Calabria

* Il dato del costo totale comunicato dalla Regione Calabria pari a 1.971.893.149 differisce da quello esposto nella tabella del MEF – IGRUE e si riferisce al piano finanziario ratificato dalla Commissione con Decisione SC( 2001) D/290921 del 08/08/2001.

Il POR 2000-2006 - Ambito finanziario e livello di realizzazione

Il Programma operativo regionale della Calabria 2000-2006 (POR Calabria

2000-2006) è stato approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2000)

2345 dell'8.08.2000 ed è stato successivamente modificato con le seguenti

decisioni: C(2001) 4014 del 18 dicembre 2001, C(2003) 176 del 22 maggio 2003,

C(2004) 5187 del 15 dicembre 2004.

Il POR si è articolato in 7 assi e in 57 misure per un costo complessivo di

4.036.398.002 euro, di cui 2.517.484.000 euro relativi a interventi sul FESR (pari a

circa il 58% dell’intera programmazione), come può evincersi dal seguente

prospetto:

72 Tali elementi sono tratti dal Rapporto finale di esecuzione dell’ottobre 2003, come risulta riveduto e integrato dalle richieste della Commissione europea di cui alla nota n. 107089 del 28 maggio 2003.


82

Prospetto 2 - Stato di attuazione del POR Calabria programmazione 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)

Avanzamento % FONDI Costo Totale (a)

Impegni (b)

Pagamenti (c)

(b/a) (c/a)

FESR 2.517.484.000 1.796.932.351,99 1.262.929.376,10 71,4 50,2

FSE 606.976.000 332.955.483,16 307.516.972,51 54,9 50,7

FEAOG 852.916.000 563.477.070,47 454.794.940,31 66,1 53,3

SFOP 59.022.002 41.195.607,27 22.847.680,18 69,8 38,7

TOTALE 4.036.398.002 2.734.560.512,89 2.048.088.969,10 67,7 50,7 Fonte dati della Regione Calabria

Nel prospetto che segue si indicano il costo totale, gli impegni e i pagamenti

aggiornati al 31.12.2005.

Prospetto 3 - Stato di attuazione del POR Calabria programmazione 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)

Avanzamento % ASSI PRIORITARI Costo Totale

(a) Impegni

(b) Pagamenti

(c) (b/a) (c/a)

I - RISORSE NATURALI 1.081.230.000 788.529.555,06 578.085.916,74 72,9 53,5

II - RISORSE CULTURALI 128.290.000 91.582.984,43 62.388.638,82 71,4 48,6

III - RISORSE UMANE 671.318.000 363.043.180,28 318.666.975,71 54,1 47,5

IV - SISTEMI LOCALI 1.405.372.002 835.386.141,26 644.174.845,21 59,4 45,8

V - CITTA' 314.052.000 251.113.125,74 170.027.186,89 80,0 54,1

VI - RETI E NODI DI SERVIZIO 396.252.000 375.247.960,74 257.261.407,65 94,7 64,9

VII - ASSISTENZA TECNICA 39.884.000 29.657.565,38 17.483.998,08 74,4 43,8

TOTALE 4.036.398.002 2.734.560.512,89 2.048.088.969,10 67,7 50,7

Fonte dati della Regione Calabria

La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione ed al controllo

dei Fondi comunitari

La Regione Calabria soltanto nel corso del 2003 ha iniziato ad organizzare i

controlli previsti dai Regg.(CE).1260/1999 e 438/2001 con i provvedimenti di

seguito illustrati, dopo apposito sollecito effettuato dalla Commissione europea.

La Giunta regionale, per garantire il rispetto dei principi di legalità e di sana

gestione finanziaria dei Fondi strutturali, con la deliberazione n. 493 del 30 giugno

200373, ha provveduto alla costituzione, ai sensi dell’art. 7.4, della L.R. n.31/2002,

del Servizio di controllo sui Fondi comunitari all’inizio denominato “Autorità di

controllo sui Fondi comunitari” e poi “Organismo di controllo sui Fondi comunitari” -

alle dirette dipendenze del Presidente della Giunta regionale, a cui sono state

73 Nota della Regione Calabria n.783 del 12.12.2005, punto 1.


83

assegnate le funzioni di controllo di II livello, fra cui i controlli ispettivi sulla

gestione dei Fondi comunitari.

L’organigramma del Servizio si è modificato nel corso del tempo. La

composizione originaria – prevista nella suddetta delibera - contemplava 1

Dirigente e 2 funzionari; successivamente, con due distinti provvedimenti (del 2004

e del 2005), tale composizione è stata ampliata con la costituzione di un gruppo di

lavoro composto da 1 Dirigente e da 5 funzionari divisi per Fondo (2 per FSE, 2 per

FESR, 1 per FEAOG-SFOP), di varia estrazione culturale (in possesso di formazione

in materia informatica, economica, architettura, giuridica, agraria) e, tenendo conto

di quanto era stato evidenziato anche dal Ministero dell’economia e delle finanze,

nel luglio 2003, in ordine alla inderogabile necessità che nella Regione fosse avviato

un rigoroso processo di rafforzamento delle strutture organizzative e di

coordinamento (richiami al potenziamento del Servizio sono, per altro, pervenuti

anche dalla Commissione europea74), si è disposta, con la deliberazione della Giunta

regionale n.686 del 29 luglio 2005, l’assegnazione di altre due unità75.

Il Servizio può avvalersi della collaborazione di tutte le strutture

(amministrative, tecniche e finanziarie) della Regione e ha accesso a tutti i dati e

alle informazioni disponibili nell’ambito dell’organizzazione amministrativa

regionale. Successivamente, al gruppo di lavoro è stato affiancato un servizio di

Assistenza tecnica esterna costituito da una società di revisione e da sei liberi

professionisti76.

Con la Società di revisione è stato stipulato un apposito contratto il 20

febbraio 200377 a seguito di gara78, la cui durata è stata fissata al 30 giugno 2005,

con possibile estensione al 30 giugno 2009. In data 14 agosto 200679 l’Autorità di

gestione ha pubblicato un bando per un nuovo affidamento dei servizi di assistenza

tecnica relativa alla verifica dell’attività di controllo ordinario, sui Fondi POR Calabria

2000-2006.

Il servizio oggetto del contratto prevede: la verifica delle piste di controllo,

l’analisi e la valutazione del controllo di I livello con l’individuazione dei fattori di

74 Nota della Regione Calabria n.783 del 12.12.2005, punto 13. 75 Si osserva che la delibera n.20 del 27 gennaio 2004 avente ad oggetto “Rafforzamento della struttura del Servizio di controllo sui Fondi comunitari” in realtà, dopo aver demandato al Dirigente del Servizio l’individuazione di due unità di personale, dispone essenzialmente l’attribuzione di un emolumento accessorio, sotto forma di indennità forfettizzata, al personale così individuato. 76 Nota n.783 del 12.12.2005, punti 3 e 4. 77 In esecuzione del decreto del Dirigente generale del 3° Dipartimento bilancio e finanze politiche comunitarie e sviluppo economico della Giunta regionale n.944/03 dell’11 febbraio 2003. 78 La Società è risultata aggiudicatrice il 27 dicembre 2002 a seguito di gara indetta in data 1° agosto 2002. 79Elementi indicati nella nota della regione Calabria-Organismo di controllo - 21 settembre 2006 Protocollo n.652.


84

rischio, la definizione dei campioni, la redazione di un manuale operativo sui

controlli, i controlli periodici campionari, la redazioni di rapporti semestrali.

La Società opera (art. 5 del suddetto decreto) sulla base delle direttive e

sotto la sorveglianza del 3° Dipartimento, in stretto contatto con l’Autorità di

gestione e con i responsabili di Misura.

Tale servizio si colloca nella Misura 7.1 “Attività di accompagnamento del

POR e di Assistenza tecnica” del POR Calabria 2000-2006, come evidenziato nelle

premesse del relativo bando di gara.

I 6 liberi professionisti sono stati selezionati con specifica Manifestazione di

Interesse80, si tratta di commercialisti, due dei quali esperti di audit.

L’Autorità di gestione é rappresentata dal Dirigente del Settore “Politiche di

coesione e Programmi comunitari regionali” che fa capo al Dipartimento n.3

“Programmazione nazionale e comunitaria – affari internazionali”. Nel settore

ricadono due Servizi: Servizio n. 20 “Programmi comunitari regionali” e Servizio n.

21 “Monitoraggio programmi comunitari”.

L’Autorità di gestione si avvale del supporto della Segreteria tecnica del

Comitato di sorveglianza, composta di 10 unità interne all’Amministrazione; della

Struttura operativa di gestione (SOG), composta di 11 unità con rapporto di lavoro

a tempo determinato, dei responsabili di Misura (Posizione organizzativa POR), alle

dirette dipendenze dei Dipartimenti, responsabili dell’attuazione del POR. Nella nota

della Regione Calabria del 12.12.2005 n 783, con cui è stata trasmessa alla Corte la

documentazione richiesta, si evidenzia81 che la proposta di modifica

dell’organizzazione dei controlli interni, presentata a luglio 2005 in sede di Comitato

di sorveglianza, è stata attuata solo in parte, in particolare attraverso la redazione

di una check-list da parte dei responsabili di Misura, inserita durante l’istruttoria dei

progetti sul sistema “Rendiconta” (si tratta di un sistema informatico, rivolto alla

rilevazione degli stati di avanzamento finanziario, fisico e procedurale dei progetti

finanziati.) che permette un controllo continuo dell’intervento prima di ogni

erogazione delle somme assegnate.

Con riferimento alla riorganizzazione del sistema di gestione e controllo, per

far fronte alle criticità segnalate nel corso delle missioni di controllo della

Commissione europea e della Corte dei conti, dal secondo semestre del 2005,

l’Autorità di gestione ha posto in essere diverse azioni rivolte a migliorare l’intero

processo. In particolare si è proceduto ad accelerare la spesa per evitare il

disimpegno automatico, a rafforzare la struttura organizzativa, a correggere

l’azione amministrativa. Per dare attuazione al primo obiettivo sono stati costituiti

80 Con una short list pubblicata sul BUR Calabria n.5 in data 8 luglio 2003. 81 Nota n.783 del 12.12.2005.


85

due gruppi di lavoro, uno con competenze nell’ambito delle procedure di pagamento

delle misure del POR per analizzare le criticità procedurali che rallentavano

l’avanzamento della spesa, e l’altro rivolto alla rendicontazione delle spese. Con

riguardo al secondo aspetto è stato potenziato il coordinamento e l’assistenza

tecnica dei responsabili di misura e, a partire dal 21 giugno 2006, è stata attivata

una banca dati telematica, istituita con delibera di Giunta regionale n.1026.

Con riguardo al terzo profilo, l’Autorità di gestione è stata impegnata al

superamento dei rilievi formulati dalla Commissione europea. In particolare,

relativamente al FESR, tale Autorità ha proceduto alla revoca delle operazioni che, a

seguito del controllo di I livello, non presentavano i requisiti per la concessione

delle agevolazioni, all’aggiornamento delle piste di controllo, al controllo di I livello

sul 100% delle operazioni già saldate e da saldare, alla realizzazione di un

programma di formazione per la diffusione del programma informatico Rendiconta e

alla predisposizione di un manuale di procedure. Con la nota del 26 agosto 2005 n.

2876 si disponeva che i decreti dirigenziali che comportassero impegni di spesa, a

valere sul POR Calabria, dovessero essere corredati sia dal parere di regolarità

amministrativa e contabile che dal parere di coerenza programmatica con la

normativa comunitaria. Con delibera di Giunta n.75 del 13 febbraio 2006 è stato

avviato un progetto formativo seminariale rivolto al personale della regione

impegnato in attività di controllo di I e II livello. Nel 2006, a seguito di gara, sono

stati affidati ad una società i servizi di assistenza tecnica concernenti la verifica di

controllo ordinario sulle diverse misure.

L’Autorità di pagamento é rappresentata dal Dirigente del settore

“Ragioneria generale” facente capo al Dipartimento n.4 “Economia”, come previsto

dalla deliberazione della Giunta regionale n.352 del 22 marzo 200582 che ha

unificato le Autorità di pagamento le cui funzioni fino a tale data erano attribuite a 4

Autorità ripartite per singolo Fondo. Il soggetto è stato individuato unitariamente

nell’attuale Autorità di pagamento del FESR.

Nel settore ricadono tre Servizi: uno per la Gestione delle entrate-Rapporti

con la tesoreria e per la gestione mutui passivi; uno per la gestione della spesa e

l’altro per la contabilità, il rendiconto e il conto patrimoniale (Referente URP).

Il Settore si avvale della collaborazione di una struttura di 15 unità.

Ha osservato l’Amministrazione che tale organizzazione è scaturita da una

duplice necessità:

a) risolvere il problema della mancata tempestività nella trasmissione delle

domande di pagamento determinato dalla complessità della preesistente procedura;

82 Nota della Regione Calabria n.783 del 12.12.2005.


86

b) eliminare il rischio della mancata autonomia tra il responsabile del

coordinamento e l’autorità di pagamento di ciascun Fondo, rischio evidenziato dalla

Commissione europea in sede di audit di controllo.

L’Autorità di pagamento, ha predisposto un Manuale delle procedure nel

quale sono state inserite, per ogni decreto di impegno e di liquidazione relativi ai

Fondi strutturali, delle check list. Tale organo ha altresì predisposto il Registro dei

recuperi nel quale, sono state registrate, distinte per ogni misura del POR e per

singolo progetto, le somme ritenute non ammissibili dall’Organismo di II livello e

dalla Commissione europea in sede di audit, somme defalcate dalle domande di

pagamento e registrate informaticamente nel sistema83. La stessa domanda di

pagamento è prodotta informaticamente dal sistema Rendiconta.

Entrambi i documenti sono stati forniti in copia alla Commissione UE in sede

di audit del 5 e 6 settembre 200584.

I risultati dei controlli si possono distinguere a seconda del periodo di

programmazione.

Per la programmazione 1994-1999, si evince dal “Rapporto finale di

esecuzione del POP 1994-1999” dell’ottobre 2003, paragrafo 5.1 (Programma

operativo plurifondo)85, in merito alle attività di controllo svolte sulle Misure

cofinanziate dal FESR, che tale Programma, nel corso della sua attuazione, è stato

sottoposto ad una serie di controlli sia da parte delle Autorità nazionali sia da parte

degli Organismi comunitari al fine, anche di “individuare preventivamente e

sanzionare eventuali irregolarità”.

Dalla lettura del suddetto paragrafo si ricava, tra l’altro, che i controlli

realizzati dalle Autorità competenti dello Stato membro sulla Misura 3.1 “Aiuti agli

investimenti turistici” hanno rilevato anche “alcune spese non ritenute ammissibili

al cofinanziamento comunitario rispetto alla tipologia del progetto finanziario”: in

proposito i provvedimenti conseguenti, adottati a seguito delle osservazioni rilevate

dai servizi della Commissione, sono consistiti nel controllo di tutte le fatture al fine

di verificare la presenza di tali spese.

In secondo luogo i controlli effettuati dagli Organismi comunitari hanno

prodotto una serie di osservazioni sottoposte all’Amministrazione regionale: alcune

osservazioni sono di carattere generale, come ad esempio l’assenza di una unità

indipendente incaricata di condurre controlli sistematici sul programma, mentre

altre osservazioni sono più specifiche su determinate misure.

83 Gli elementi indicati sono tratti dalla nota dell’Autorità di pagamento del 19.02.2007 prot. n.334. 84 Nota n. 783 del 12.12.2005 punto 13. 85 Nota n. 1873 del 20.06.2005.


87

Inoltre va evidenziato che la voce “Stato di avanzamento finanziario” della

singola Misura riporta sempre in grassetto e in corsivo gli “Eventuali importi da

recuperare” e i “Progetti sospesi per ragioni giudiziarie”86.

E’ pur vero che nella maggior parte dei casi i risultati riportati sono negativi,

tranne che per i seguenti interventi: Misura 2.3 (Aiuti ai servizi alle imprese) per la

quale nei confronti di una società è indicato un importo da recuperare e una

segnalazione all’OLAF87 e Misura 3.1 (Aiuti agli investimenti turistici) che riporta un

intervento (n.116, “Ampliamento campeggio”) interessato da un contenzioso

giudiziario per il recupero crediti88.

Con riguardo alla programmazione 1994-1999 la Commissione europea, in

data 28.06.2003 prot.107089, formulava diverse osservazioni sul Rapporto finale e

richiedeva una nuova versione del Rapporto riveduta e corretta, comunicando che

in attesa di ricevere le informazioni richieste, i termini per il pagamento finale del

Programma rimanevano interrotti. Fra le osservazioni formulate si sottolineava che

la Relazione non dava una “descrizione sufficientemente esauriente dello stato di

realizzazione fisica e finanziaria delle Misure……..l’analisi è particolarmente carente,

se non addirittura assente, per il primo quadriennio (1994-1997). Peraltro il testo

relativo alla valutazione dello stato di attuazione ripete indifferentemente lo stesso

tipo di osservazioni per ognuna delle Misure”.

Alla luce delle precedenti considerazioni, si invitava a riformulare “in maniera

chiara, corretta, coerente e personalizzata lo stato finale di attuazione di ogni

Misura, la descrizione dello stato di attuazione di ogni sottoprogramma”.

Il 12 dicembre 2003 la Regione, facendo seguito alla comunicazione citata

richiedeva alla Società di revisione una versione emendata del rapporto

d’esecuzione sulla Dichiarazione finale di spesa POP 1994-199989, ma la Società non

ha ritenuto di modificare il giudizio precedentemente espresso a marzo 2003.

Le rettifiche al Rapporto finale di esecuzione, ai fini della rendicontazione,

sono state apportate dal Settore programmazione e sviluppo economico.

La suddetta Relazione è stata comunque aggiornata al dicembre 2003 in

alcune parti, tra le quali quella relativa al FESR.

La stessa Società di revisione ha inoltre emesso un aggiornamento della

lettera di commenti sulle attività di verifica svolte nella quale ha evidenziato,

nell’ambito delle procedure di controllo del FESR, una serie di carenze, sia generali

86In tal senso la voce stessa rientra nella tipologia indicata a pag.1 del Rapporto in esame, laddove è precisato che nel documento sono state riportate in grassetto e in corsivo le parti modificate e/o riviste a seguito di quanto richiesto dalla Commissione europea nel maggio 2003. 87 Pag.75-76 del Rapporto. 88 Pag. 85 del Rapporto. 89Atto della Società di revisione rielaborato nel dicembre 2003 e trasmesso alla Corte dei conti con nota n.1873 del 20.06.2005.


88

sia sul campione selezionato, Dal punto di vista generale le carenze sono state le

seguenti: mancanza di un sistema di monitoraggio della spesa per conoscere lo

stato di avanzamento; mancato annullamento delle fatture da parte dell’autorità di

controllo con apposito timbro; inadeguate modalità di archiviazione delle pratiche,

frazionate in più fascicoli presso i vari soggetti coinvolti, il che ha comportato

difficoltà di consultazione e rischio di perdita di documenti; mancata apposizione di

targa identificante il cofinanziamento comunitario dell’opera; mancata evidenza del

sistema di controllo; situazioni conflittuali per mancata separazione dei compiti;

mancata evidenza dei controlli regionali sul doppio finanziamento, ma semplice

autocertificazione del beneficiario; gestione unica del programma con accrediti sia

dei Fondi comunitari sia dei Fondi nazionali su un unico conto corrente.

Relativamente poi alla programmazione 2000-2006, si osserva che il

controllo finanziario di II livello ha effettuato90 45 verifiche a campione sui progetti

FESR, per una spesa certificata maggiore del 5% della spesa totale ammissibile per

ciascuna delle annualità 2002 e 2003. Nella “Relazione sull’attività svolta”91 risulta

che nel gennaio 2005 il nuovo Dirigente dell’organismo di controllo ha chiesto la

reiterazione dei controlli effettuati sul campione 2003-2004, ritenendo non adeguati

quelli precedentemente svolti, con riferimento a 149 progetti con una spesa

superiore al 6% di quella certificata.; la definizione del campione è stata ritardata

dalla mancata disponibilità dei necessari documenti, fino al 30 giugno 2005.

Dalla suddetta Relazione emerge la necessità di una “profonda e complessiva

rivisitazione” dell’organizzazione dei controlli interni non solo per garantire una

regolare attuazione degli interventi e una seria gestione finanziaria, ma altresì per

favorire il pieno raggiungimento degli obiettivi della programmazione della spesa,

alla luce delle “forti criticità” evidenziate dai controlli di II livello effettuati. Esempi

di tali criticità sono l’inadeguatezza organizzativa dei Dipartimenti responsabili

dell’attuazione degli interventi, la mancanza di adeguato controllo di I livello anche

con riguardo ai bandi, alle linee guida e alla individuazione dei beneficiari,

l’insufficienza qualitativa e quantitativa del personale, l’eccessivo uso dei progetti

“sponda o coerenti”, l’incoerenza dei dati inseriti nel sistema Rendiconta, la carenza

del sistema di verifica della certificazione di spesa, la mancanza di controllo sui

soggetti intermediari (Mediobanca, Artigiancassa, Enti). Alla luce di tali criticità è

stata proposta una nuova organizzazione del sistema dei controlli92.

90 Nota n. 2131 del 05.07.2005 cit. 91 Nota n. 391/OC del 06.07.2005 cit. 92 Molte delle criticità segnalate emergono dalla Relazione sulle verifiche di controllo del Comitato di sorveglianza dell’adunanza del 19.06.2005, punto 6 OdG.


89

Appare interessante quanto emerge dalla relazione periodica sui controlli a

campione eseguiti dalla Società incaricata dell’assistenza tecnica93, in particolare nel

paragrafo 3.1, relativo alla “Verifica dei sistemi di gestione e controllo” sono

evidenziate alcune carenze organizzative del controllo di I livello dell’Autorità di

gestione, carenze “che possono essere causa di errori e irregolarità sistematiche” si

nota che in parte tali carenze sono analoghe a quelle riscontrate da una diversa

Società di revisione che ha svolto il servizio di assistenza tecnica per la

programmazione 1994-1999.

Le soluzioni proposte per affrontare le carenze segnalate sono di seguito

esposte:

• creazione di un sistema o “banca dati” delle agevolazioni per verificare se il

singolo progetto abbia già beneficiato di altre agevolazioni o contributi, con

particolare riferimento ai progetti finanziati secondo la regola del “de minimis”;

• predisposizione e divulgazione presso tutti i responsabili di misura di apposite

linee guida sulle corrette modalità d’archiviazione della documentazione

progettuale e sull’effettuazione dei controlli di I livello (es. check list di verifica,

verbali di controllo), nonché successiva verifica, da parte dell’Autorità di

gestione, dell’effettiva applicazione di tali sistemi;

• predisposizione di un sistema volto ad assicurare l’annullamento dei documenti

giustificativi di spesa mediante apposizione sugli stessi di timbro che attesti il

cofinanziamento del progetto con Fondi comunitari o, nel caso di progetti

sponda, la rendicontazione delle spese a valere sul POR Calabria 2000-2006;

• creazione di un archivio delle irregolarità riscontrate sulla base dei controlli già

effettuati e delle azioni intraprese al fine di eliminarle.

Inoltre, dal programma di attività, del 29 settembre 2005 e dalle relazioni

redatte dal gruppo di lavoro dei 6 liberi professionisti94, alla luce delle osservazioni

formulate dal gruppo di lavoro incaricato dalla Commissione europea per la funzione

di audit tenutasi dal 5 al 6 settembre 2005, si è evidenziata la necessità del

monitoraggio delle agevolazioni con particolare riferimento a quei beneficiari che

hanno presentato più di un progetto utilizzando come modalità la verifica in loco.

Da una delle relazioni riepilogative allegate sull’esito delle verifiche in loco

(POR 2000-2006-Misura 4.1.A) emergono ulteriori criticità: la necessità di lasciare

traccia dei pagamenti,la mancata e/o non corretta contabilizzazione dei contributi

ricevuti, la carenza, in diversi casi della documentazione amministrativa necessaria

allo svolgimento dell’attività, la difformità tra dati rivenienti dal sistema Rendiconta,

e dati acquisiti in sede di verifica, infatti la comunicazione sulla spesa complessiva

93 Nota n. 783 del 12.12.2005 punto 9 cit. 94 Nota n.783del 12.12.2005 punto 12.


90

effettuata, trasmessa dai Dipartimenti all’Autorità di pagamento, riporta il dato

quantitativo complessivo della spesa senza fare riferimento ai singoli progetti95.

Tale ultima criticità, anche a seguito di ripetuta richiesta dell’Organismo di controllo

ha poi trovato soluzione. A tale riguardo ha di recente precisato l’amministrazione

che i dati inseriti nel sistema Rendiconta, anche con riguardo alle comunicazioni di

spesa all’Autorità di pagamento, effettuate dai Dipartimenti, sono in perfetto

allineamento con quelli comunicati all’IGRUE sul sistema Monit Web.

Nel corso dell’istruttoria sono stati approfonditi diversi aspetti

dell’organizzazione dei controlli sui quali l’Organismo di controllo di II livello ha

fornito ulteriori elementi96. Riguardo all’attivazione di controlli più penetranti in caso

di accertamento di irregolarità su una specifica misura, che possano rivestire

carattere sistemico, è prassi richiedere controlli “a tappeto” sulla misura stessa che

possano eventualmente aggiungersi alle verifiche supplementari svolte

dall’Organismo. Dalla “Relazione sui controlli” discussa in sede di Comitato di

sorveglianza del 19 luglio, fornita dall’Organismo di controllo, è interessante

rilevare: che in occasione della terza missione di controllo dal 5 al 7 settembre

2005, la Commissione europea ha riscontrato l’adozione di idonee misure correttive

per superare le importanti lacune rilevate nelle precedenti due missioni di audit sul

sistema di gestione e di controllo regionale. Va altresì rilevato che la Sezione di

controllo Regione Calabria della Corte dei conti, in apposita “Relazione sul

funzionamento dei controlli regionali sui Fondi comunitari” del giugno 200697, ha

evidenziato “forti debolezze in determinati settori e notevoli carenze su fattori

nevralgici”, tra i quali il funzionamento effettivo dei controlli, il ruolo dei

responsabili di Misura, la gestione dei bandi UE, valutando in modo analitico le

cause delle diverse disfunzioni fra cui quelle relative alle carenze dei controlli di I

livello, causate in prevalenza dal forte turn over dei responsabili di misura e alla

loro limitata qualificazione professionale, si rinvia alla stessa per ogni ulteriore

approfondimento.

Relativamente ai responsabili di Misura l’Amministrazione evidenzia che

nell’aprile del 2006 la Regione ha promosso una complessa attività di formazione

destinata ai responsabili di Misura sulla materia dei controlli di I e II livello, proprio

a fronte dei rilievi mossi dalla Corte nei precedenti esercizi finanziari.

95 Nota n. 783 del 12.12.2005 punti 14-15-16 in particolare non risultano allineati con gli “atti di concessione” in particolare i progetti “coerenti”, inseriti nella spesa certificata, non sempre sono stati oggetto di adeguata verifica contabile della spesa stessa”. 96 Nota n. 652/OC del 21.09.2006. 97 Approvata con Deliberazione della Sezione di controllo della Corte dei conti Regione Calabria n.14 del 27.06.2006.


91

La citata Relazione della Sezione di controllo ha posto in evidenza che solo il

19,5% dei responsabili di Misura appartiene alla qualifica di dirigente, mentre il

50% ha la qualifica di “funzionario” e oltre il 31% appartiene ad “altro”.

Dall’analisi effettuata è emerso “che i controllori di I livello, che coincidono

con i responsabili di Misura, espletano tale compito per un periodo di tempo

estremamente variabile. Il 29% dei responsabili di Misura è rimasto presso lo

stesso servizio per un periodo non inferiore a sette mesi e non superiore ad un

anno. Un altro 29% dei responsabili di Misura ha una permanenza per un periodo

che varia tra un anno e due anni; il 30% dei responsabili di Misura è rimasto in tale

posizione per un periodo che varia tra 2 e 3 anni, mentre solo l’11% dei

responsabili di Misura permane per un periodo superiore a tre anni ma inferiore a

quattro anni. Inoltre su 50 responsabili di Misura, solo il 46% è in possesso del

diploma di laurea, mentre il 52% possiede il diploma di scuola superiore”.

Discende da ciò che nell’ambito del sistema degli aiuti alle imprese, nessun

responsabile di Misura è stabilmente rimasto a gestire i Fondi POR 2000-2006 per

tutto l’arco temporale di competenza, con le evidenti ripercussioni in tema di

disorganizzazione e rallentamenti dell’azione amministrativa.

Con riguardo al personale adibito a funzioni di controllo di II livello l’organico

raggiunge attualmente le 7 unità, esse curano i controlli sui vari Fondi del POR oltre

al Leader + e al Programma speciale ILSRE98.

In particolare anche alla luce di quanto emerge dalla Relazione presentata al

Comitato di sorveglianza del luglio 2006, l’attività dell’Organismo di controllo di II

livello, oltre alle iniziative assunte dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di

pagamento, si è potenziata registrando un sensibile incremento nel primo semestre

2006. In particolare, relativamente al FESR, sono stati effettuati controlli su 20

progetti relativi alla spesa 2005 e, su 18 del 2004, sono state esaminate le

controdeduzioni; in più sono state effettuate 107 verifiche documentali in loco per

una spesa complessiva per più di 231 milioni di euro, per una spesa certificata, al

31.12.2005, di euro 1.150.151.280,00, pari al 20,13% della spesa globale. Su tali

controlli è stata rilevata una spesa irregolare per più di 58 milioni di euro, importo

che raggiunge il 27% della spesa controllata, di tali importi è stata richiesta

deduzione e, in parte il recupero (euro 3.130.918) presso i beneficiari finali99.

Sono state predisposte 44 schede OLAF, di cui 27 per i casi relativi al FESR.

Sono stati segnalati alla Guardia di finanza 18 casi di sospetta frode.

98 Elementi forniti dall’Autorità di controllo di II livello con la nota del 19.2.2007 n.116OC. 99 Tali elementi sono stati forniti dall’Amministrazione regionale Presidenza della Giunta, Organismo di controllo con la nota del 19.02.2007 prot. 116/OC, già citata.


92

Si registrano ancora alcune criticità, quali spese non ammissibili, omessa e/o

non corretta registrazione contabile dei contributi concessi, non corretta

predisposizione dei bandi, difficoltà di rintracciare i pagamenti effettuati, carenze

nei controlli di I livello, sia per il forte turn over dei responsabili di Misura, che per

disfunzioni organizzative.


La Regione Calabria ha posto in essere con il Comando regionale della

Guardia di finanza, nel luglio 2002, una convenzione ai fini del coordinamento dei

controlli e dello scambio di informazioni in materia di finanziamenti dei Fondi

strutturali. Riferisce l’Amministrazione che tale rapporto negli anni 2005-2006 si è

rivelato più proficuo, attraverso una collaborazione più razionale e produttiva, con

scambio continuo di informazioni. Il Dipartimento bilancio e finanze della Regione

Calabria è il soggetto che redige le schede OLAF e le trasmette al Dipartimento

politiche comunitarie. L’amministrazione ha reso noto100 che, all’interno della

struttura, è stato costituito un ufficio OLAF, per gli adempimenti previsti dal

Reg.(CE) 1681/1994. Sono state trasmesse, fino a tutto il 2006, al Comando

regionale della Guardia di finanza, 30 segnalazioni di sospetta frode sul FESR e 11

segnalazioni all’Ufficio valutario di infrazioni alla L.143/91 per i pagamenti in

contanti oltre la soglia consentita.

E’ proseguita, la collaborazione con gli esperti commercialisti, revisori dei

conti, a supporto della struttura.

Non sono state fornite notizie circa l’esistenza di una banca dati informatica

per il monitoraggio delle irregolarità e se la stessa sia accessibile all’Autorità di

gestione, di pagamento e di controllo.

Ha precisato l’Amministrazione101 che, con riguardo alle irregolarità non

dolose, in particolare a quelle di carattere amministrativo-contabile (errate

certificazioni di spesa, non ammissibilità di parte della spesa), l’Organismo di

controllo sui Fondi comunitari provvede a richiedere ai Dipartimenti competenti e

all’Autorità di pagamento, la deduzione delle somme irregolari dalle successive

domande di pagamento con la conseguente iscrizione delle stesse sul registro dei

recuperi e sul sistema “Rendiconta”. In caso di accertamento di irregolarità su una

specifica Misura, qualora la stessa possa rivestire carattere sistemico, è prassi

richiedere ulteriori controlli a tappeto sulla medesima Misura, che possono

100 Elementi tratti dalla nota della Regione Calabria PRG Organismo di controllo del 19.02.2007 n 116/OC già citata. 101 Si fa riferimento alla nota del 21.09.2006 prot. 652 citata.


93

eventualmente aggiungersi alle verifiche supplementari svolte direttamente

dall’Organismo di controllo.

Tra le irregolarità più diffuse riscontrate in sede di controlli di II livello

rientra la mancata attuazione delle norme sulla pubblicità: riferisce

l’amministrazione che tale fattispecie è stata inserita nel registro delle irregolarità

con carattere di generalità.

Pur essendo stato dichiarato che esiste un’ampia possibilità di assumere

informazioni e di acquisire documenti da parte dell’Autorità di controllo di II livello

nella pratica si sono riscontrate delle difficoltà a far circolare informazioni e

documenti fra tutti i soggetti preposti alle attività di gestione e di controllo, come

dimostra la corrispondenza con questa Sezione al fine di corrispondere alle richieste

istruttorie, evase con grande disponibilità da parte della Regione, ma non sempre in

modo completo102.


Il responsabile di Misura è il soggetto competente ad adottare la procedura

di recupero.

Particolarmente critico si è rivelato il settore connesso con tali adempimenti

.Il recupero costituisce uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente

sottovalutato nelle sue oggettive difficoltà attuative.

Dall’esame condotto sui controlli posti in essere nel corso del 2005,

emergono alcune disfunzioni organizzative, ove si considerino le risposte fornite

dall’Autorità di gestione in merito alle richieste sui provvedimenti di revoca e di

sospensione dei finanziamenti, notificate nel corso del 2005. Tali disfunzioni,

tuttavia, sono state oggetto di esame nel corso dell’esercizio 2006, infatti, con una

circolare dell’aprile 2006, sono state impartite congiuntamente dall’Autorità di

gestione e di pagamento103 direttive circa le procedure da seguire in caso di

accertata irregolarità nell’erogazione e nell’utilizzo dei Fondi strutturali. E’ stata

prevista, a cura dei responsabili di Misura, l’emanazione di un provvedimento

motivato di revoca del contributo con l’obbligo di darne comunicazione all’Autorità

di gestione per la doverosa informativa alla Commissione, alle autorità nazionali e

all’Autorità di pagamento al fine di consentire a quest’ultima di detrarre dalla

dichiarazione di spesa e dalla domanda successiva le somme eventualmente già

rendicontate e ad iscrivere tali somme sui registri dei recuperi.

102 Si veda la nota della Presidenza della Giunta regionale, Organismo di controllo sui Fondi comunitari del 21.09.2006 prot.652 citata. 103 Nota a firma delle due Autorità sopracitate del 06.04.2006 prot. 1380.


94

Solo di recente, a seguito dei rilievi mossi dalla Commissione europea e dalla

Corte dei conti - Sezione di controllo regione Calabria - è stato istituito il registro

dei recuperi, espressamente previsto dalla disciplina comunitaria (art. 8 Reg.CE

438/2001). Le informazioni sui provvedimenti di revoca sono inserite nel sistema

informatico Rendiconta e sono disponibili per l’Autorità di gestione che può in

qualsiasi momento avere conoscenza dello stato della procedura104.

Fra i casi comunicati al Dipartimento delle politiche comunitarie

(ventiquattro) solo in uno (si tratta di una sovvenzione globale-caso n.138 del

2004) è stato emessa in data 07.11.2005 la revoca del finanziamento a più di un

anno di distanza dall’intervenuto fallimento del beneficiario.

In tutti gli altri casi mancano notizie in merito all’avvio di iter amministrativi

o contenziosi per il recupero delle somme indebitamente percepite. Nella relazione

del luglio 2006 del Comitato di sorveglianza, in precedenza citata, con riguardo alle

attività intraprese in relazione al FESR si legge che l’Autorità di gestione ha

proceduto alla revoca delle operazioni che a seguito di controllo di I livello, non

presentano i requisiti previsti per la concessione delle agevolazioni, e che si è

proceduto ad effettuare per le operazioni già saldate o da saldare il 100% dei

controlli di I livello. Ha riferito l’Amministrazione105 che le somme ritenute non

ammissibili dall’Organismo di II livello e dalla Commissione europea in sede di

Audit, sono state defalcate dalle domande di pagamento elaborate nel corso del

secondo semestre 2005 e nel 2006 e registrate informaticamente nel sistema

Rendiconta per un importo pari a euro 96.177.215,71.

E’ quindi auspicabile che, alla fase rivolta ad una migliore definizione delle

competenze, possa seguire una fase di effettiva operatività sotto il profilo della

tutela delle risorse comunitarie e nazionali.

Neanche sul fronte delle misure cautelari a tutela dell’Erario la situazione si

presenta più proficua visto che non sono state fornite notizie circa la sottoscrizione

di fedeiussioni a garanzia dell’adempimento, né sono stati segnalati casi di

escussione delle stesse, né, per i casi negativi, sono stati indicati i motivi della

mancata escussione.

Nella relazione della Corte dei conti106 è stata suggerita una modalità di

intervento sul sistema informatico volta a definire una funzione automatica di

blocco sull’emissione dei mandati di pagamento in favore del beneficiario.

104 Tali dati sono stati tratti dalla Relazione del Comitato di sorveglianza del 19.07.2006 e dalla nota dell’Amministrazione, Organismo di controllo, del 19.02.2007 prot. 116 OC cit. 105 Elementi indicati nella nota dell’Ad P del 19.02.2007 prot.334 106 Sezione di controllo per la Regione Calabria approvata nel luglio 2006 cit.


95

L’amministrazione regionale ha comunicato107 che, nel 2006 “è stata

implementata” la procedura di sospensione automatica dei pagamenti a terzi,

nell’ambito del sistema Rendiconta, nel caso di esito sfavorevole di una qualunque

attività di controllo. “Il progetto può essere più volte sospeso ed il sistema

mantiene traccia di tali sospensioni, degli utenti che le hanno effettuate e dei motivi

che le hanno determinate. Quando il progetto è sospeso non possono essere

registrate o richieste operazioni di avanzamento finanziario mentre possono essere

effettuate rilevazioni di avanzamento fisico o procedurale, il progetto sospeso è

segnalato nelle diverse fasi di gestione. Il blocco dei pagamenti può essere attivato

nei confronti di una specifica partita IVA o codice fiscale e, per tutti i progetti,

l’identificazione dell’una o dell’altra con il destinatario finale, fa si che si proceda al

blocco dei movimenti finanziari”.


I casi di irregolarità e frodi comunicati al Dipartimento delle politiche

comunitarie, ai sensi del Reg.(CE) 1681/1994 e successive modifiche ed

integrazioni, negli anni 2003-2006 (I semestre), sono stati 24, per un importo

complessivo da recuperare di oltre 56 milioni di euro. L’incidenza percentuale nelle

diverse annualità si evince dal seguente grafico.

grafico - Calabria andamento degli importi e delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione


200569%

200412%

20030%

107 Si ha riguardo alla nota con cui la Regione Calabria ha controdedotto alle osservazioni istruttorie della corte del 19.02.2007 prot.334 cit.


96

Dei menzionati casi 12 afferiscono alla programmazione 1994-1999 e 12 alla

programmazione 2000-2006. Fra i casi accertati della programmazione 1994-1999

due hanno ad oggetto Programmi di iniziativa comunitaria PIC, Leader e Urban 1.

In via prevalente si tratta di ipotesi penalmente rilevanti.

Con riguardo ai casi chiusi l’Amministrazione non ha specificato in modo più

analitico le ragioni di tale evento visto che l’Autorità di pagamento ha dichiarato di

aver “dedotto l’importo delle somme ritenute irregolari”.

Circa il tipo di irregolarità può innanzitutto rilevarsi che la misura più esposta

si è rivelata nella nuova programmazione la Misura 4.1, crescita e competitività

delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi, con ben 8 casi.

Nella maggior parte delle ipotesi sono stati riscontrati documenti falsi o

irregolari.

In prevalenza le irregolarità sono state accertata dalla Guardia di finanza,

ma, soprattutto nelle irregolarità comunicate nel 2005 e nel 2006, diversi sono gli

accertamenti della Regione Calabria Autorità di controllo di II livello sui Fondi

comunitari.

Per un’analisi più ampia dei fenomeni relativi alle fattispecie segnalate si

rinvia al relativo Allegato III.

Con riguardo alla prassi seguita per commettere le irregolarità sono state

evidenziate: la cessazione dell’attività, il cumulo di aiuti comunitari, l’utilizzazione di

fatture in tutto o in parte inesistenti; in 2 casi è stato rilevato che le opere, benché

incomplete alla data prevista dal bando, sono state sottoposte a collaudo con esito

positivo con la compiacenza dell’apposita commissione formata da funzionari

regionali e tecnici esterni allo stesso Ente al fine dell’ottenimento di proroghe; in

relazione alla ristrutturazione di casali esistenti per la realizzazione di un’agrifattoria

il soggetto coinvolto, a distanza di oltre due anni dall’ultimazione dei lavori, non

aveva ancora iniziato l’attività di agriturismo in quanto non gli era stata rilasciata

l’autorizzazione comunale (mancato rilascio, da parte della competente ASL, del

certificato di idoneità igenico sanitario per il mancato rispetto dei requisiti previsti

dal DM 05.07.75 del Ministro della sanità); la presenza di un calcolo errato circa

l’eleggibilità delle spese nelle quali sono state inserite anche quote già rendicontate

nel POP 1994-1999; il versamento del capitale sociale in misura inferiore al dovuto

utilizzando false attestazioni e dichiarazioni, l’assenza di requisiti per il beneficiario,

l’acquisto delle attrezzature con credito d’imposta, l’assenza dei documenti

giustificativi comprovanti l’acquisto di attrezzature oggetto del beneficio, l’assenza

dei beni inseriti nell’agevolazione,


97


Il difficile decollo della nuova cultura dei controlli ha reso lungo e complesso

il processo di riorganizzazione delle strutture. Le quali, pur rispondendo ad una

definizione più articolata delle competenze, volte a sancire la separazione dei ruoli,

presentano ancora carenze che rischiano di vanificare la stessa funzione di controllo

e di compromettere quindi il principio della sana gestione finanziaria. Al riguardo va

comunque, con favore, sottolineato l’impegno strategico della Regione di rafforzare

le strutture di gestione e di controllo dei Fondi comunitari, ma il percorso deve

ancora proseguire indirizzando una maggiore attenzione al monitoraggio delle

irregolarità e alle azioni cautelari di autotutela al fine di pervenire in tempi più

rapidi alla sospensione dei pagamenti irregolari e alle azioni di recupero delle

somme indebitamente versate.

L’ esame delle situazioni concrete fa registrare ritardi nelle segnalazioni delle

irregolarità ciò, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di più

generali interventi preventivi di controllo a livello sia regionale sia nazionale che


somme indebitamente liquidate ai beneficiari del contributo e, con esso, le

possibilità di essere correttamente impiegate per finalità di sviluppo.

Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati

(ricollegabili sia alla programmazione 1994-1999 che a quella 2000-2006), che si

presentano di notevole rilevanza sia per gli importi interessati e per il loro numero

che per le modalità di realizzazione, si può osservare che la fase dell’istruttoria e, in

particolare, il vaglio preventivo della domanda di partecipazione e dei relativi

requisiti, così pure quella antecedente ai pagamenti, appaiono i momenti



anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche illegali. In tale ambito


limitata nei casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali, qualificazioni

professionali e finanziarie degli imprenditori, al fine di evitare che l’agevolazione più

che a finanziare lo sviluppo di un’attività imprenditoriale, con la connessa

circolazione di occupazione e risorse, sia servita a fornire mezzi di sostentamento a

società o imprenditori richiedenti tutt’altro che solidi e qualificati.

La prevalenza, fra i casi segnalati, delle ipotesi di frode con modalità

truffaldine, realizzate, in alcuni casi, con il concorso di soggetti che avrebbero

dovuto controllare l’istruttoria sottolinea l’esigenza non solo di misure di autotutela

più incisive indirizzate alla revoca totale dell’agevolazione, in linea con il disposto


98

dell’art. 4 Reg.(CE, Euratom) 2988 del 18.12.1995, ma altresì, in funzione di

prevenzione, all’esclusione dei soggetti che si sono resi colpevoli di pratiche

irregolari, così come previsto dal Regolamento finanziario del Consiglio 1605/2002.

Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare già, nei relativi bandi, questa particolare

ipotesi di esclusione e, altresì predisporre una sorta di lista degli imprenditori

infedeli, da diffondere fra le autorità nazionali e regionali che gestiscono Fondi

comunitari. Ciò potrebbe contribuire a rafforzare la cultura della legalità e indurre a

pratiche dissuasive.




Al di là delle enunciazioni generali circa la possibilità per il Servizio di

controllo sui Fondi strutturali di avvalersi di tutte le strutture e di avere accesso a

tutte le informazioni e ai dati, nella pratica, si è riscontrata la difficoltà di far

circolare informazioni e documenti fra tutti i soggetti preposti all’attività di gestione

e controllo, come dimostra la fitta corrispondenza con questa Sezione, al fine di

corrispondere alle richieste istruttorie evase, in verità con grande disponibilità dalla

Regione, ma non sempre in modo completo.

Dall’esame dei casi si è constatato che diverse iniziative sono state gestite

attraverso organismi intermedi, in particolare gli istituti di credito. L’ esame delle

modalità operative ha evidenziato specifici profili di criticità dovute a carenze di

approfondimento nell’istruttoria delle domande agevolative o alle fasi dei pagamenti

degli stati di avanzamento. In linea di principio, dunque, la responsabilità anche dei

concessionari che gestiscono l’istruttoria dovrebbe essere oggetto di specifica

valutazione poiché, molte irregolarità si concentrano proprio sulla falsità di

documenti consegnati all’atto della presentazione della domanda o al momento dei

pagamenti degli stati di avanzamento. Tuttavia, occorrerebbe probabilmente

esplicitare in modo più accurato i tipi di controlli che l’istituto di credito deve porre

in essere.

Nonostante la presenza di garanzie accessorie, quali la fidejussione, a

copertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni finanziatrici, esse

non sono mai state escusse in occasione del verificarsi di irregolarità.

Particolarmente critico si è rivelato il settore connesso con i recuperi. Va

infatti rilevato che nella quasi totalità dei casi segnalati, nessun provvedimento

amministrativo è stato avviato, in attesa della conclusione di eventuali contenziosi

in atto. Al riguardo, si sottolinea l’esigenza di definire in modo più tempestivo,

attraverso provvedimenti di autotutela, le procedure di recupero delle somme


99

irregolarmente percepite, nei casi in cui, pur in pendenza del procedimento penale,

la mancanza di requisiti essenziali o più in generale, la tipologia delle violazioni

accertate, rende incompatibile l’azione con il contributo concesso, anche nei casi in

cui la gestione degli interventi è affidata ad organismi intermedi.


100

Descrizione del fenomeno nella Regione Puglia


contraddittorio con la Regione Puglia che, con disponibilità, ha corrisposto alle

richieste istruttorie della Sezione108, compilando altresì il questionario predisposto

dalla Corte dei conti.

Il POP 1994-1999 Ambito finanziario e livello di realizzazione

Il Programma operativo ha costituito lo strumento fondamentale per

l'attuazione del Quadro comunitario di sostegno della Regione Puglia.

Il Programma è stato approvato con le seguenti decisioni: Decisione C(95)

1073 del 22.5.1995; Decisione C(97) 3032 del 14.10.1997; Decisione C(98) 629

del 25.03.1998; Decisione C(99) 2998 del 19.10.1999; Decisione C(2000) 2841 del

26.01.2001 (relative al FESR); Decisione C(96) 3649 dell’11.12.1996; Decisione

C(98) 1247 del 15.06.1998; Decisione C(99) 3563 del 15.11.1999 (relative al

FEAOG); Decisione C(97) 835 del 3.4.1997; Decisione C(97) 2218 del 24.07.1997;

Decisione C(98) 1042 dell’11.05.1998; Decisione C(99) 294 del 18.02.1999;

Decisione C(99) 1199 del 19.05.1999; Decisione C(99) 5130 del 29.12.1999

(relative al FSE).

Gli obiettivi perseguiti sono stati: a) il potenziamento delle infrastrutture; b)

il rafforzamento delle strutture del sistema produttivo per lo sviluppo

dell'artigianato, dei servizi alle imprese, del turismo; c) il sostegno e promozione di

attività di ricerca e sviluppo orientate al trasferimento alle imprese di innovazioni

tecnologiche; d) la valorizzazione delle risorse agricole; e) la valorizzazione delle

risorse umane con particolare attenzione ai giovani ed alle donne.

Gli obiettivi indicati costituiscono una prima attuazione operativa della

strategia definita nell’ambito della formazione del Programma regionale di sviluppo

1994-1999 al fine di ampliare la base produttiva ed occupazionale, di ridurre le

diseconomie del “sistema Puglia”, di contenere gli squilibri territoriali. Il Programma

operativo riguarda il periodo 1994-1999. Tuttavia, l’attuazione del Programma è

stata suddivisa in due trienni 1994-1996, 1997-1999, ciò ha consentito di operare

una valutazione dello stato di realizzazione del Programma a metà periodo in

relazione agli obiettivi perseguiti, e a predisporre una riprogrammazione degli

interventi al fine di correggere gli eventuali scostamenti dagli obiettivi indicati.

Il piano finanziario del Programma operativo per la Puglia, suddiviso per i tre

Fondi FESR, FEAOG, FSE, per l’intero periodo 1994-1999 è stato il seguente:

108 Si indicano le seguenti note: prot.985/PRG del 31.03.2006; prot.6745/PRG del 13.10.2006; prot.7876/PRG del 28.11.2006; prot.882/PRG del 08.02.2007.


101

Prospetto 1 – Piano finanziario 1994-1999 (Mecu)

Fonte: Regione Puglia

Nell’ambito del FESR vanno poi considerate le risorse assegnate al

Sottoprogramma 2, pari a 18,4 Mecu, per gli interventi a sostegno delle piccole e

medie imprese pugliesi diretti a rafforzare le strutture economiche nei settori

dell’artigianato, dell’innovazione e sviluppo tecnologico e per il miglioramento delle

reti infrastrutturali primarie il cui finanziamento è definito al di fuori del POP

scegliendo come modalità organizzativa l’utilizzo della sovvenzione globale da

affidare ad un Organismo intermedio109.

E’ infatti necessario tener conto che per il medesimo periodo di

programmazione, sul territorio regionale hanno avuto esecuzione altri programmi

comunitari, quali i PIC Interreg, Leader e le Sovvenzioni globali.

All’ammontare finanziario complessivo per il Programma regionale sono da

aggiungere le risorse finanziarie destinate ai Programmi multiregionali. Tali

programmi finanziano nuovi progetti di infrastrutture relative alle reti (trasporti,

telecomunicazioni, approvvigionamento idrico), alla ricerca ed all'innovazione

tecnolgica orientata ad una immediata ricaduta industriale, alle attività turistiche.

Complessivamente il Programma regionale ha destinato 2.471,48 (mecu) ad

investimenti nella Regione Puglia, per l’intero periodo 1994-1999.

Il Programma operativo, relativamente ai Fondi FESR, FEAOG e FSE, è

articolato in 16 Sottoprogrammi.

Per il FESR gli 8 Sottoprogrammi sono indirizzati ai seguenti settori:

comunicazioni; aiuti all’artigianato; aiuti servizi PMI; sviluppo locale; zone

industriali; turismo; infrastrutture di supporto alle attività economiche;

infrastrutture di formazione e sanatorie110 e hanno rappresentato il 57,77% delle

risorse assegnate.

Per il FEAOG i 5 Sottoprogrammi sono indirizzati ai seguenti settori: risorse

agricole e infrastrutture di supporto; sviluppo rurale; servizio di sviluppo in

agricoltura e divulgazione e ad altri settori specificamente individuati.

109Dati tratti dagli strumenti di programmazione approvati dalla Commissione e trasmessi dalla Regione Puglia. 110Nel computo totale dei sottoprogrammi non è conteggiato quello relativo all’assistenza tecnica, valutazione, monitoraggio e pubblicità che comunque, nelle tabelle riepilogative presentate dalla Regione Puglia, è connesso al FESR.

Contributi pubblici Costo totale

CE Stato membro

Totale Privati

Piano finanziario

1=4+5 2 3 4=2+3 5

FESR 1.427,61 537,00 535,79 1.072,79 354,82

FSE 370,27 276,76 80,46 357,22 13,15

FEAOG 673,50 316,4 197,45 513,85 159,65 Totale generale 2.471,48 1.130,16 813,70 1.943,85 527,62


102

Per il FSE i 3 Sottoprogrammi, sono articolati in 15 Misure: con riguardo agli

Obiettivi 1, 3 e 4.

L’attuazione finanziaria del POP 1994-1999 Regione Puglia alla data del

31.12.2001 è di seguito indicata:

Prospetto 2 - Attuazione finanziaria POP Puglia 1994-1999 al 31.12.2001 (lire)

Sottoprogramma Impegni nazionali Pagamenti nazionali

Totale Pubblici111 Privati Totale Pubblici112 Privati Misura 1=2+3 2 3 4=5+6 5 6

1. Comunicazioni 481.025.354.919 465.424.354.919 15.601.000.000 352.808.843.986 337.624.111.793 15.184.732.193

2. Aiuti all'artigianato e

PMI industriali 382.693.520.289 209.014.250.858 173.679.269.431 369.790.809.503 197.598.123.580 172.192.685.923

2.2 Investimenti per le

PMI industriali e artigiane 326.137.690.453 154.740.000.857 171.397.689.596 313.513.499.362 143.602.393.274 169.911.106.088

3. Aiuti ai servizi alle

imprese 20.141.777.866 13.988.189.866 6.153.588.000 18.783.030.979 13.260.966.079 5.522.064.900

4. Sviluppo locale 31.144.021.540 20.183.190.260 10.960.831.280 30.885.955.585 19.925.124.305 10.960.831.280

5 Zone industriali e

artigianali 508.704.517.825 334.090.202.644 174.614.315.181 425.159.853.424 266.774.661.913 158.385.191.511

5.3 Interventi a sostegno

della programmazione

negoziata

184.696.957.539 88.669.517.814 96.027.439.725 169.668.843.379 88.669.517.814 80.999.325.565

6 Turismo 688.666.618.229 462.737.628.221 225.928.990.008 643.558.741.055 432.118.318.248 211.440.422.808

6.1 Riqualificazione delle

struture turistiche 275.683.808.548 84.959.937.174 190.723.871.374 262.159.413.602 80.857.092.932 181.302.320.671

7 Infrastrutture di

supporto alle attività

economiche

1.092.499.089.489 943.610.337.941 148.888.751.549 1.003.081.553.281 847.508.334.990 155.573.218.291

7.1 Acqua 252.504.438.104 252.504.438.104 - 226.243.506.128 226.243.506.128 -

7.2 Energia 155.536.000.000 51.756.000.000 103.780.000.000 165.184.507.245 51.756.000.000 113.428.507.245

7.3 Ambiente 588.002.296.288 588.002.296.288 - 521.360.942.285 521.360.942.285 -

7.4 Ricerca sviluppo e

innovazione 96.456.355.097 51.347.603.549 45.108.751.549 90.292.597.623 48.147.886.577 42.144.711.046

8 Infrastrutture di

formazione e sanitarie 95.268.020.164 95.268.020.164 - 81.347.796.334 81.347.796.334 -

9 Assistenza tecnica

pubblicità e monitoraggio 6.061.885.210 6.061.885.210 - 5.395.957.290 5.395.957.290 -

Totale FESR 3.306.204.805.531 2.550.378.060.083 755.826.745.449 2.930.812.541.437 2.201.553.394.532 729.259.146.906



L’articolazione del POR in Assi prioritari conclude il percorso logico che parte

dall’analisi della situazione attuale e dall’esame delle esperienze del precedente

ciclo di programmazione, individua gli obiettivi globali e il loro impatto sulle

potenzialità dello sviluppo della Regione e assume come riferimento per la

programmazione le grandi aree in cui concentrare e integrare le scelte di

investimento assicurando la loro coerenza interna e con il QCS.

Gli Assi prioritari, in tale contesto, sono stati identificati in corrispondenza

delle grandi aree di intervento e in analogia con il QCS: Valorizzazione delle risorse

111 Stato membro + CE. 112 Stato membro + CE.


103

ambientali e naturali – Asse I “Risorse naturali”; Valorizzazione delle risorse

culturali – Asse II “Risorse culturali”; Valorizzazione delle risorse umane – Asse III

“Risorse umane”; Valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Asse IV “Sistemi

locali di sviluppo”; Miglioramento della qualità delle città e della vita associata –

Asse V “Città”; Rafforzamento delle reti materiali e dei nodi di servizio – Asse VI

“Reti e nodi di servizio”.

Il Programma è stato approvato con le seguenti Decisioni: C(2000) 2349 del

8.08.2000; C(2004) 5449 del 20.12.2004; C(2006) 7287 del 28.12.2006.

Nell’ambito della programmazione gli interventi a carico del FESR hanno

rappresentato il 65,48% del costo totale.

Dalla relazione annuale di esecuzione del POR Puglia 2000-2006

(relativamente all’anno 2004), l’Amministrazione evidenzia che in tale periodo non

sono stati rilevati particolari problemi che abbiano influito direttamente o

indirettamente sulla gestione del Programma, né particolari raccomandazioni sono

state indirizzate dal Comitato di sorveglianza né dalla Commissione.

Tuttavia tra le criticità vanno considerati i ritardi nell’esecuzione degli

interventi che hanno condizionato l’avanzamento di alcune Misure. E’ il caso dei

ritardi nell’attuazione dei Progetti integrati strutturali (PIS) e dei Progetti integrati

territoriali (PIT), ritardi in parte recuperati nei successivi esercizi.

Un’altra criticità da segnalare è relativa ai ritardi nella costituzione del

Nucleo preposto alla istruttoria e valutazione di impatto ambientale dei progetti

ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa in materia.

In via generale, tra i principali problemi riscontrati nell’attuazione delle

Misure che riguardano la realizzazione di opere pubbliche, la Regione segnala la

lentezza della macchina amministrativa degli Enti pubblici titolari di progetti

(Beneficiari finali) nell’espletamento delle gare di appalto e nell’assegnazione dei

lavori alle ditte esecutrici. Ciò ha fortemente rallentato l’iter procedurale,

soprattutto nella fase di assunzione degli impegni giuridicamente vincolanti e del

relativo avvio dei progetti; inoltre il mancato adempimento, da parte dei beneficiari

finali, degli obblighi di rendicontazione dei pagamenti e della loro iscrizione nel

sistema di monitoraggio ha comportato disfunzioni nella procedura di certificazione

delle spese. A tali problemi si è tentato di ovviare attraverso una costante azione di

sollecito e di assistenza tecnica nei confronti dei beneficiari finali inadempienti.

Il prospetto 3 riassume l’attuazione finanziaria del POR 2000-2006 Regione

Puglia alla data del 31.12.2005:


104

Prospetto 3 - Attuazione finanziaria POR Puglia 2000-2006 al 31.12.2005 (euro)

Costo Totale Totale impegni Totale pagamenti % Avanzamento % Asse

1 A B C=B/A D=A/1 E=B/1

Asse I – Risorse Naturali 1.239.697.667,00 788.625.683,76 507.708.706,87 64,38 63,61 40,95

Asse II – Risorse culturali 254.327.000,00 90.465.070,18 73.939.040,40 81,73 35,57 29,07

Asse III – Risorse umane 799.385.000,00 650.478.132,74 380.128.885,02 58,44 81,37 47,55

Asse IV – Sistemi locali di sviluppo

2.037.680.000,00 1.396.875.807,42 954.112.132,03 68,30 68,55 46,82

Misura 4.1 Aiuti al sistema industriale (PMI e Artigianato)

398.000.000,00 291.580.046,67 199.399.261,54 68,39 73,26 50,10

Misura 4.2 Interventi di completamento e miglioram. delle infrastrutture di supporto e qualificazione dei bacini logistici dei sistemi prod. locali

228.101.779,00 221.510.906,62 154.225.585,14 69,62 97,11 67,61

Asse V – Città, enti locali e qualità della vita

366.784.000,00 143.107.870,83 97.978.386,03 68,46 39,02 26,71

Asse VI – Reti e nodi di servizio 538.046.000,00 379.696.301,01 159.355.518,95 41,97 70,57 29,62

Asse VII – Assistenza tecnica 22.976.000,00 16.542.418,64 12.759.224,69 77,13 72,00 55,53

Totale FESR 3.443.654.000,00 2.236.631.415,56 1.441.778.673,57 64,46 64,95 41,87


La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione e al controllo


In attuazione della L.R. n.13/2000, concernente procedure per l’attuazione

del POR Puglia 2000-2006, la Giunta regionale, con le deliberazioni nn. 35 e 36 del

30.01.2001, n.52 del 10.02.2004 e n.159 del 02.03.2005 ha provveduto:

a) a nominare i responsabili di Misura113 del POR Puglia 2000-2006 tra i

funzionari regionali definendone i compiti e le attribuzioni;

b) ad istituire le “Strutture terze”114(funzionalmente dipendenti dall’Ufficio di

controllo e verifica delle politiche comunitarie) ed a nominare i relativi responsabili

definendone compiti ed attribuzioni;

c) a costituire presso il Settore Ragioneria specifiche strutture (in numero di

quattro) dedicate al coordinamento della gestione dei flussi contabili ed alla

gestione dei pagamenti correlati ai singoli Fondi strutturali;

d) ad organizzare l’Area di coordinamento delle politiche comunitarie ai fini

della gestione programmatica e finanziaria, attraverso l’istituzione di appositi uffici;

e) a nominare le Autorità di pagamento dei Fondi115 (inizialmente coincidenti

con i Dirigenti coordinatori dei Fondi stessi), distinte per i diversi Fondi, al fine di

assicurare la prescritta separazione delle funzioni;

113 Il responsabile di Misura è centro responsabile di spesa, svolge le funzioni di responsabile del procedimento, verifica il rispetto della normativa nazionale e comunitaria comprese le norme sugli appalti, introduce le piste di controllo e trasmette all’ ufficio di controllo le notizie circa le irregolarità riscontrate. 114 Si tratta di strutture organizzative della Regione (già presenti nel complemento di programmazione), non coinvolte in attività di gestione o di pagamento, individuate dalla Giunta regionale, che svolgono attività di controllo interno sulla gestione delle misure,rivolte a valutare non solo la legittimità e regolarità delle procedure ma anche la sana gestione finanziaria, in ogni fase dell’ attività, così come definite dalla delib.Giunta regionale n.36/2001.


105

f) ad istituire apposita struttura con la funzione di “Controllo e verifica del

rispetto delle Politiche comunitarie” del QCS 2000-2006 con il compito, tra gli

altri,di rilasciare la dichiarazione di cui all’art. 38, punto 1, lett.f del Reg.1260/1999

ed al capo V del Reg.438/2001.

A tale organo è affidata la responsabilità dei controlli di secondo livello

utilizzando per gli stessi fini i controlli delle “Strutture terze” ovvero ponendo in

essere, con le proprie articolazioni organizzative, le ulteriori verifiche ritenute

necessarie. È altresì competente a definire il campione dei progetti sui quali le

strutture terze dovranno effettuare il controllo e a fornire direttive per

l’omogeneizzazione dell’audit a livello regionale116.

La struttura di controllo di II livello, in origine era stata istituita presso la

Presidenza della Giunta regionale, di recente, invece, a seguito della definizione del

nuovo assetto organizzativo regionale (Delibere di GR nn.1426 e 1427 del

04.10.2005), è stata inserita nel “Settore controllo di gestione” unificando così le

rispettive funzioni all’interno dell’Assessorato bilancio e programmazione. Ciò anche

al fine di mantenere, all’interno dell’Amministrazione regionale, la funzione di

verifica dell’efficacia del sistema di gestione e controllo in una condizione di

indipendenza funzionale sia dall’Autorità di gestione che da quella di pagamento.

Il coordinamento delle attività connesse con i programmi comunitari è svolto

dalla Presidenza della Giunta regionale, con l’area di coordinamento delle politiche

comunitarie (indicate presso la stessa Presidenza) che inizialmente rappresentava

l’Autorità di gestione del POR. Con la deliberazione della Giunta regionale n.1236

del 31.08.2005, le funzioni dell’Autorità di gestione del POR sono state attribuite al

Settore programmazione e politiche comunitarie incardinato presso l’Assessorato al

bilancio e programmazione117.

Il coordinamento fra i Programmi operativi nazionali e il POR è assicurato,

sia attraverso la partecipazione al Comitato di sorveglianza che attraverso l’invio

periodico alle amministrazioni centrali di documenti che illustrano gli interventi

effettuati e le eventuali modificazioni o integrazioni al complemento di

programmazione.

I controlli di secondo livello sono costituiti da organi interni

all’Amministrazione. Le Strutture terze sono state istituite con DGR n.36 del

115 L’Autorità di pagamento di ciascun fondo è, ai sensi art. 9 Reg.1260/1999, l’autorità responsabile di certificare la validità dei pagamenti, presentare le richieste e ricevere dalla Commissione i pagamenti. Con la DGR n159 del 2/3/2005 le Autorità di pagamento del FEAOG, del FSE e dello SFOP sono state poste in posizione organizzative funzionalmente e gerarchicamente separate rispetto agli uffici deputati alla gestione ed al controllo. 116 Si evince dalle DDGG nn. 3572001 e 52/2004 che tale ufficio deve effettuare controlli anche sulla concentrazione di progetti in capo ad uno stesso soggetto attuatore. 117 Elementi forniti dall’Amministrazione in sede di contro deduzioni con la nota prot.882/PRG del 08.02.2007.


106

30.01.2001 e la DGR n.52/2004 ha poi adeguato il sistema regionale di controllo a

quanto previsto dal Reg.438/2001. I responsabili delle Strutture terze, nominati

dalla Giunta Regionale, sono funzionalmente dipendenti, nell’espletamento dei

compiti ad esse affidati, dall’Ufficio “Controllo e verifica politiche comunitarie” e,

seppure collocate presso i settori preposti all’attuazione delle Misure, non sono

coinvolte nelle attività di gestione. I compiti delle strutture terze ineriscono

sostanzialmente ai controlli di II livello previsti dal Reg.438/2001118.

Ha precisato l’Amministrazione119 che la struttura deputata al controllo sui

Fondi comunitari, pur confluita nel “Settore controllo di gestione”, ha mantenuto

all’interno del settore stesso piena autonomia gestoria ed organizzativa attraverso

la separata enucleazione dei compiti e del personale assegnato a tale attività. La

selezione del campione da sottoporre a controllo per le annualità 2004-2005 è stata

effettuata120 sulla base della spesa certificata l’anno precedente dalla struttura

deputata al controllo di II livello, supportata da apposita procedura informatica

elaborata dalla società di assistenza tecnica al POR, sulla base dell’elenco dei

beneficiari finali destinatari ultimi delle operazioni ammesse a cofinanziamento, così

come resi disponibili dal sistema di monitoraggio informatico a cura di una società

che ha predisposto il software del sistema di monitoraggio del POR, fornendo

l’elenco dei beneficiari finali; si è tenuto conto nell’analisi dei rischi, della

dimensione finanziaria dei progetti, della loro rappresentatività geografica, dei

beneficiari e degli organismi intermedi.

Negli anni di riferimento, in particolare per il FESR, la struttura terza,

preposta al Settore artigianato e PMI, ha predisposto le analisi dei rischi relative

alla Misure 4.1 e 4.2 del POR Puglia 2000-2006, sia nel 2003 (nota prot.

n.38/A/4244 del 10.07.2003) che successivamente con riguardo al 2004 e al 2005,

considerato che tali misure erano state reiteratamente oggetto di irregolarità. La

Struttura terza ha effettuato anche controlli sui responsabili delle Misure 4.1 e 4.2.

A seguito dell’individuazione dei coefficienti di rischio è stato estratto il

campione da sottoporre a controllo utilizzando piste di controllo, redatte a cura dei

Responsabili di misura, in conformità a quanto disposto dall’art. 7 del

Reg.438/2001.

È previsto che i controlli di secondo livello, svolti da organi interni

all’amministrazione, devono indirizzarsi almeno al 5% della spesa totale della

118 Tali compiti sono dettagliatamente specificati nell’allegato C della delibera n.36/2001 e nella delibera 52/2004. 119 Nota del 13.10.2006 Prot.n.6745/PRG, già citata. 120 Tali modalità si evincono dal contraddittorio con la Regione Puglia, nota prot.882/PRG del 08.02.2007 già citata.


107

Misura nel caso in cui il responsabile abbia egli stesso effettuato visite in loco, negli

altri casi i controlli devono riguardare almeno il 10%.

Per la gestione dei Fondi comunitari la Regione impiega n.110 unità di

personale. Per la gestione del FESR sono impiegate n.55 unità.

Il personale impegnato nel sistema di controllo risulta costituito dai

responsabili di Misura (una unità per ciascuna Misura) e dai responsabili delle

strutture terze (in numero di nove). Per quanto riguarda l’attività di controllo e

verifica dei Programmi comunitari, affidata attualmente al Settore controllo di

gestione, riferisce l’Amministrazione che la stessa non può avvalersi, allo stato, di

alcuna unità di supporto oltre al Dirigente. In qualche caso il funzionario

responsabile della singola Struttura terza si avvale, secondo le necessità, di

collaboratori nell’espletamento delle verifiche e, più in generale, nelle attività d

controllo.

Al riguardo la Sezione ha osservato121 che il Complemento di

programmazione122 prevede per la struttura di controllo un organico minimo di 6

unità, di cui 3 laureati con specifiche esperienze nell’ ambito degli appalti, analisi di

bilancio e controllo di gestione, 2 unità con specifica esperienza nella verifica e

controllo degli atti amministrativi e 1 unità con conoscenze informatiche.

L’Amministrazione ha al riguardo precisato che, pur risultando l’organico dell’Ufficio

controllo e verifica politiche comunitarie non pienamente rispondente a quanto

previsto dalla citata delibera n.36/2001, la struttura può di recente avvalersi della

collaborazione di tre funzionari del Ministero dell’economia e finanze (Ragioneria

generale dello Stato) in comando presso la Regione Puglia.

Tuttavia, dal giugno 2006, a seguito di gara, sono stati affidati i servizi di

assistenza tecnica e di supporto all’attività connessa ai controlli finanziari di

secondo livello ad apposita società specializzata. E’ in funzione dal 2002 un sistema

telematico (MIR) che ha lo scopo di monitorare la gestione degli interventi del POR

e il flusso informativo sia sotto il profilo degli indicatori della realizzazione fisica che

dell’avanzamento procedurale e finanziario.

L’attestazione di spesa, a conclusione della programmazione sul POP Puglia

1994-1999, prevista dall’art. 8 Reg.2064/1997, è stata rilasciata da altra società di

revisione, incaricata a seguito di gara aggiudicata il 21 dicembre 1999. Tale società,

nel rapporto finale del 20 marzo 2003, predisposto a seguito dei controlli effettuati

e dalle conclusioni di altri controlli comunitari e nazionali, ha rilevato” la bassa

frequenza di errori ed irregolarità a cui ha fatto seguito l’ intervento adeguato

121 Nota di richiesta istruttoria supplementare inviata dalla Sezione del 24.07.2006 prot.852. 122 Nella versione aggiornata a seguito della revisione di metà percorso, dicembre 2004 allegato III, Dotazione organizzativa delle risorse umane.


108

dell’Autorità di gestione senza incidere sull’ importo di contributo comunitario

erogabile”. Il controllo ha avuto ad oggetto la spesa di euro 139.788.146,58 (di cui

euro 57.209.881,33 relativa alla quota comunitaria) sul FESR e la spesa totale

controllata rispetto a quella ammissibile è stata pari al 9,24%.

La Commissione, nell’Audit svolto nel settembre 2001, aveva formulato

alcune osservazioni circa la rappresentatività del campione e l’inosservanza dei

criteri sull’analisi del rischio. Si legge, nella nota della menzionata società dell’11

febbraio 2004123, che la definizione del 5% del campione, previsto dall’ art. 3

Reg.2064/1997, per il controllo di secondo livello, non è stata effettuata tenendo

conto delle nuove tecniche di controllo sotto il profilo dell’analisi del rischio. E’

emersa la mancata completa realizzazione di uno dei progetti relativi ad un

intervento, per il quale sono state attivate le procedure indicate dal Reg.1681/1994

e avviato l’iter per il recupero dei relativi importi, non si è a conoscenza se, in tale

caso il controllo sia stato esteso anche agli altri 3 progetti che componevano l’

intervento e con quale esito.


Le irregolarità e le frodi sono accertate, di norma, in occasione delle attività

di controllo di primo e secondo livello oltre che nel corso delle azioni di polizia

giudiziaria da parte dalla Guardia di finanza.

A riguardo, al fine di intensificare i controlli sui Fondi strutturali, con il

Comando regionale Puglia della Guardia di finanza, la Regione ha siglato apposito

protocollo d’intesa, in data 30.7.2002.

All’emergere dell’irregolarità si effettuano ulteriori controlli attraverso anche

azioni combinate di controllo (responsabili di Misura e struttura terza) e, qualora sia

stata accertata l’irregolarità e/o la frode, sono adottati gli atti di recupero delle

somme da parte del Dirigente di settore responsabile, con contestuale

comunicazione, mediante compilazione, ai sensi degli artt. 3 e 5 del

Reg.1681/1994, della prevista scheda OLAF124.

L’iter con il quale vengono segnalate le irregolarità prevede la comunicazione

dell’irregolarità al soggetto che procede all’erogazione del contributo.

L’Autorità di gestione provvede trimestralmente alla trasmissione delle

schede al Dipartimento per le politiche comunitarie e al loro periodico

aggiornamento.

123 Nell’Allegato all’attestato di liquidazione pag 4. 124 Tali elementi sono tratti dal questionario predisposto dalla Sezione affari comunitari e compilato dalla Regione e trasmesso alla Sezione con nota del 31.03.2006 prot.985/PRG.


109

L’Amministrazione regionale ha precisato che in caso di irregolarità o frodi

accertate su alcuni progetti di una particolare misura, vengono attivati controlli più

penetranti sull’intero Programma, mediante un’attività combinata di controllo da

parte del responsabile di misura e di quello delle “strutture terze”, anche attraverso

l’integrazione dell’originario campione e del numero delle operazioni da sottoporre a

controllo per le misure per le quali si registrano casi significativi di irregolarità/frodi.

Così come al manifestarsi di un rischio più elevato di irregolarità si procede ad una

intensificazione dei controlli da parte delle strutture terze.

I responsabili di misura sono tenuti, altresì, a comunicare che nel trimestre

di riferimento non si siano verificate irregolarità.

In caso di responsabilità di rilievo penale e civile si provvede ad inoltrare

denuncia alle competenti autorità giudiziarie.

Per quel che riguarda le strutture organizzative con cui la Regione fa fronte

alle irregolarità e frodi esse sono costituite essenzialmente dai responsabili delle

misure e dai responsabili delle Strutture terze in collegamento con il Dirigente del

settore di spesa competente, l’Autorità di gestione e l’Ufficio controllo e verifica dei

Programmi comunitari.

Il sistema informatico per la gestione dei Fondi comunitari non gestisce le

comunicazioni OLAF, né gli elementi relativi alle irregolarità, ai provvedimenti di

revoca ed ai recuperi ma, riferisce l’Amministrazione125, le procedure interne

garantiscono la circolazione delle relative informazioni fra le Autorità di gestione, di

controllo e di pagamento,al fine di consentire a ciascuno di essi di assumere i

provvedimenti di propria competenza.


Con riguardo alle misure cautelari a carattere amministrativo adottate esse

consistono sia in provvedimenti di sospensione che in provvedimenti di revoca,

posti in essere dal Dirigente di settore responsabile. I procedimenti posti in essere

vengono seguiti dagli Uffici regionali del contenzioso competenti per territorio e, in

alcuni casi, dell’Ufficio legale della Presidenza della Giunta regionale. Il

monitoraggio periodico delle somme da recuperare è attuato attraverso i

responsabili di Misura.

In diversi casi è stato predisposto in via cautelare il provvedimento di revoca

del contributo e di recupero delle relative somme, con l’ingiunzione di pagamento,

ai sensi dell’art. 3 del RD 639/1910. In alcuni casi la procedura è sospesa

dall’accoglimento del ricorso da parte del TAR. In altri casi è stata posta in essere

125Elementi forniti dalla Regione Puglia nel questionario predisposto da questa Sezione e trasmesso in data 31.03.2006.


110

azione esecutiva attraverso il sequestro conservativo dei beni del beneficiario, oltre

al procedimento amministrativo di revoca del contributo.

Non sempre si è in presenza di fideiussioni a garanzia dei contributi versati

e, nei casi in cui è prevista, non è stata mai disposta l’escussione di essa a favore

della Regione. Va, invece, rilevato che nella maggior parte dei casi irregolari la

fideiussione era già stata svincolata all’esibizione di fatture comprovanti

l’effettuazione della spesa, fatture rivelatesi, poi, false.

In molti casi va segnalato il ritardo fra la prima notizia della presenza di

irregolarità e gli accertamenti veri e propri, ritardo che spesso si è rivelato

impeditivo della possibilità di recuperare la somma oggetto della irregolarità o

perché i beni del soggetto erano stati trasferiti ad altri o perché l’intervenuto

fallimento ha reso molto difficile e incerta qualunque operazione di recupero

(IT/03/066/FD/1; IT/03/001FD/0).

Solo in un caso si è registrata la chiusura per l’avvenuto pagamento della

somma erogata (IT/03/033/FD/0) a cui ha fatto seguito lo svincolo delle relative

polizze fideiussorie.



comunitarie, ai sensi del Reg.1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni,

negli anni 2003-2006 (1° semestre) sono stati 27 per un importo complessivo da

recuperare di circa 19 milioni di euro126. L’incidenza percentuale degli importi da

recuperare nelle diverse annualità, come si evince dal grafico che segue, segnala

nel 2004 la consistenza più elevata con il 44%, pari a quasi 8.500.000,00 euro127.

126 Dato comunicato con nota prot.882/PRG del 08.02.2007. 127 Si rinvia al prospetto inserito nell’Allegato IV.


111

grafico - Puglia andamento degli importi delle irregolarità da recuperare per anno di comunicazione

20054%


200444%

200331%

Di essi 2 hanno riguardato il POP 1988-1993 e 1 il Programma integrato

mediterraneo (PIM 1988-1993). Per la programmazione 1994-99 le fattispecie di

irregolarità comunicate sono state 20 di cui 7 hanno avuto ad oggetto interventi

relativi ai Programmi di iniziativa comunitaria (PIC)128, in particolare Leader II,

Resider II e Interreg; 3 sono state le sovvenzioni globali129, 10 si riferiscono ad

interventi inseriti nel POP 1994-1999, di cui 3 previsti nel Sottoprogramma 2,

Misura 2.2. agevolazioni alle piccole e medie imprese e alle imprese artigiane; 4 alla

Misura 6.1. riqualificazioni delle strutture turistiche e 2 al Sottoprogramma 5,

Misura 5.3. aiuti alla programmazione negoziata, 1 al Sottoprogramma 4.2 sviluppo

rurale. Mentre con riguardo alla Programmazione 2000-2006, i casi comunicati sono

stati 5, uno dei quali non essendo stato oggetto di erogazione può ritenersi

chiuso130. Una particolare attenzione va riservata, per le modalità attuative, a due

fattispecie (IT/04/330/FD/1; IT/04/331/FD/0), i cui importi da recuperare si

presentano non di rilevante entità. In tali casi la gestione dei progetti è stata

affidata ad un Organismo intermedio, la Cassa per il credito alle imprese artigiane

(Artigiancassa) a cui sono affidati compiti di istruttoria delle richieste di

agevolazioni, di erogazione dei contributi concessi,di amministrazione separata

delle risorse trasferite dalla regione, di attività di rendicontazione, di controllo

ispettivo presso le imprese beneficiarie, di segnalazione delle irregolarità, di

recupero delle somme illegittimamente percepite anche attraverso procedure

esecutive attivate per il tramite del Consorzio nazionale dei concessionari.

128Casi: IT/04/127/FD/0; IT/04/382/FD/0; IT/03/027/FD/1; IT/03/033/FD/0; IT/05/070/FD/0; IT/05/249/FD/0; IT/06/005/FD/0. 129 Casi: IT/03/005/FD0; IT/04/130/FD/0; IT/06/117/FD/0. 130 Si tratta dell’IT/04/165/FD/1, si rinvia per gli approfondimenti all’Allegato IV.


112

Il descritto iter presenta, in entrambi i casi alcuni elementi di criticità: forti

ritardi fra l’individuazione delle irregolarità, gli accertamenti ispettivi e la

segnalazione delle irregolarità ai sensi del Reg.1681/1994; l’eccessiva

frammentazione delle competenze con il rinvio a diversi organi della decisione sui

provvedimenti di revoca da assumere (Comitato tecnico regionale) con conseguenti

ritardi, rivelatisi rischiosi sotto il profilo della concreta possibilità di reintegrare il

credito; riferisce l’Artigiancassa131, in relazione al tempo intercorso fra la

decorrenza delle irregolarità riscontrate e la data degli accertamenti ispettivi, che

“spetta alle banche, qualora ne vengano a conoscenza, segnalare immediatamente

le irregolarità che possano inficiare l’intervento agevolativo….prassi che non è stata

seguita nei casi in esame”. Si sono altresì riscontrate lentezze e difficoltà

nell’espletamento delle procedure di recupero delle somme illegittimamente

percepite, affidate ad ulteriori soggetti, non disciplinato in modo analitico il regime

dei rapporti fra la Regione e l’Artigiancassa ed in particolare gli obblighi ricadenti su

quest’ultimo ente (art. 5), anche al fine di stabilire l’obbligatorietà e la tempestività

delle procedure di revoca e dei recuperi in presenza di particolari condizioni con il

conseguente obbligo delle relative comunicazioni. Non sono esplicitate le modalità

con cui i controlli devono essere eseguiti, né le fasi in cui essi si presentano

maggiormente necessari, ciò facilita la sottovalutazione dei rischi insiti in alcuni

momenti procedurali (ad esempio la fase istruttoria e quella propedeutica al

pagamento degli stati di avanzamento degli interventi) alla luce, altresì, dell’ampio

ricorso all’autocertificazione, utilizzata anche per dimostrare l’esistenza di requisiti

essenziali.

Motivo di viva preoccupazione è altresì la modalità di definizione del

compenso, previsto in una percentuale commisurata all’ammontare dei fondi

pubblici erogati nel precedente esercizio (art. 6. conv. giugno 2003 e art. 7 conv.

16 novembre 1995 espressamente richiamata). Tale clausola, rendendo

remunerativa la quantità di spesa autorizzata, da minori garanzie di indirizzare

l’istruttoria verso corrette forme di finanziamento, con gravi conseguenze sulla

validità delle iniziative ammesse ad agevolazione .Ciò è tanto più grave se si pensa

che la convenzione del giugno 2003 e i relativi atti aggiuntivi, sono totalmente

carenti proprio in ordine alla responsabilità dell’ente concessionario, ad eccezione

del richiamo alla diligenza del mandatario di cui all’art. 1710 c.c. (ai sensi dell’art.

4, comma 4), in essi è previsto l’accollo del rischio, esclusivamente e pienamente

sulla Regione, per il mancato recupero degli importi indebitamente percepiti dai

131 Nota del 13.9.2006 indirizzata all’Assessorato sviluppo economico della Regione Puglia. L’art. 9 convenzione del 16 novembre 1995, autorizza l’Artigiancassa a stipulare con altre banche delle convenzioni per disciplinare la concessione dei contributi.


113

beneficiari (art. 5 della convenzione). Nessun diritto di rivalsa della regione nei

confronti del concessionario è menzionato nella convenzione , neanche nei casi in

cui il ritardo nella definizione dei provvedimenti cautelari (IT/03/330/FD/0) ha

causato la difficoltà di soddisfazione del credito. La convenzione è altresì carente in

ordine alle modalità di restituzione alla Regione delle somme recuperate

dall’Organismo intermedio o dalla stessa non erogate sia con riguardo ai tempi che

ad eventuali interessi da corrispondere.

Va nel complesso rilevato che ti tratta, in via prevalente, di irregolarità

ricadenti sul precedente periodo di programmazione e, per le quali spesso la

scoperta è avvenuta a seguito di attività di polizia giudiziaria; in pochi casi è stata

l’Autorità di gestione o quella di controllo ad accertare l’irregolarità. In diversi casi

sono stati predisposti dalla Regione i provvedimenti di revoca e di ingiunzione di

pagamento, oggetto spesso di contenzioso, in alcuni (circa 5), tale azione è

successiva all’inizio dell’attività di controllo di questa Sezione.

Alle fattispecie indicate vanno aggiunti i 22 casi, segnalati dal 2003 al 2006,

a carico della Programmazione nazionale (POM e PON) per i Programmi gestiti dal

Ministero delle attività produttive, (ora Ministero dello sviluppo economico), per

progetti posti in essere nel territorio regionale. Di essi 8 sono inseriti nel POM

Industria e servizi e 14 nel PON Sviluppo imprenditoriale locale per un importo

complessivo da recuperare pari ad euro 6.913.525,89 per i quali si rinvia al capitolo

dedicato al Ministero dello sviluppo economico.

Per un’analisi più ampia dei fenomeni relativamente alle fattispecie

segnalate, a carico della programmazione regionale, si rinvia all’Allegato IV. Esse

sono caratterizzate dalle seguenti prassi: la predisposizione di fatture per

operazioni inesistenti o giustificativi di spesa false per operazioni inesistenti anche

per giustificare l’ottenimento del contributo; contabilità falsificata e documenti

giustificativi falsi, la contabilità falsificata con la presentazione di bilanci

materialmente ed ideologicamente falsi (documentazione volta ad attestare il

versamento da parte della società dei mezzi propri nella misura del 30%

dell’investimento fisso); non è stato rispettato il requisito previsto dal decreto di

concessione ministeriale inerente l’apporto finanziario dei soci e la sottoscrizione

dell’aumento di capitale sociale e futuro aumento di capitale sociale in quanto i

versamenti relativi ai predetti apporti finanziari sono risultati fittizi; non è stato

rispettato il requisito previsto dal decreto di concessione ministeriale inerente i

limiti temporali per l’ultimazione del piano d’investimento in quanto i pagamenti di

alcune fatture sono annotate fittiziamente per cassa entro i limiti temporali, ma di

fatto sono risultate saldate in epoche successive; la mancata attuazione delle


114

finalità oggetto del contributo pur avendo ottenuto il pagamento per lo stato di

avanzamento lavori di due quote, la mancata utilizzazione dell’immobile per

l’attività commerciale prevista; la realizzazione non conforme all’azione; la non

ottemperanza da parte della società degli obblighi di cui all’art. 3 punto b), c), del

DM n.58737 del 14.09.1998 volti a non distogliere dall’uso previsto le

immobilizzazioni immateriali e materiali agevolate, prima dei 5 anni dalla relativa

data di entrata in funzione (31.12.2000); la vendita dei macchinari acquistati con il

contributo, o la locazione dell’immobile costruito con il predetto contributo; la

mancata conformità dei prodotti realizzati con quanto stabilito nell’azione; l’omessa

osservanza da parte dell’imprenditore, delle norme sul lavoro e dei contratti

collettivi di lavoro; l’inserimento nel progetto di investimento di una fattura per

l’acquisto di macchinari usati; l’affidamento di interventi specifici ad aziende prive

dei requisiti richiesti senza l’espletamento delle procedure concorsuali; la turbativa

d’asta in sede di gara con violazione della L.109/1994.


Il processo di riorganizzazione delle strutture ha con difficoltà e lentezza

recepito la nuova cultura dei controlli. Tali strutture, solo di recente si sono adattate

ad una definizione più articolata delle competenze, volta a sancire la separazione

dei ruoli, ma sono fortemente carenti di risorse umane, carenze che rischiano di

vanificare la stessa funzione di controllo e di compromettere quindi il principio della

sana gestione finanziaria.

Con riferimento alle modalità di svolgimento degli illeciti segnalati, che si

presentano di una certa rilevanza per gli importi interessati e per le modalità di

realizzazione, in prevalenza ricollegabili alla programmazione precedente, si può

osservare che la fase dell’istruttoria e, in particolare, il vaglio preventivo dei

requisiti, così pure quella antecedente al pagamento, appaiono i momenti



anche al fine di contrastare più efficacemente le pratiche fraudolente. In tale ambito


limitata nei casi in cui la dichiarazione riguardi requisiti essenziali.

In funzione di prevenzione sarebbe necessario escludere i soggetti che si

sono resi colpevoli di pratiche irregolari, così come previsto dal Regolamento

finanziario del Consiglio n.1605/2002. Al riguardo potrebbe rivelarsi utile indicare

nei relativi bandi già questa particolare ipotesi di esclusione e, altresì predisporre


115

una sorta di lista degli imprenditori infedeli, da diffondere fra le Autorità regionali e

nazionali che gestiscono Fondi comunitari.






nei casi in cui la gestione degli interventi è affidata ad Organismi intermedi.

Con riguardo alla gestione delle iniziative per mezzo di Organismi intermedi,

particolari profili di criticità sono individuabili nella convenzione con l’Artigiancassa

dell’8 ottobre 2001 modificata con atto del 12 giugno 2003 e relativi atti aggiuntivi,

profili che possono aver inciso su alcune carenze istruttorie sia in fase preventiva

alla concessione dell’agevolazione che in itinere.

Si segnalano: forti ritardi fra l’individuazione delle irregolarità, gli

accertamenti ispettivi e la segnalazione di esse ai sensi del Reg.1681/1994,

l’eccessiva frammentazione delle competenze con il rinvio della decisione a diversi

organi sui provvedimenti di revoca da assumere (Comitato tecnico regionale) e con

conseguenti ritardi, particolarmente rischiosi perché incidono sulla concreta

possibilità di reintegrare il credito; la lentezza e la difficoltà nell’espletamento delle

procedure di recupero delle somme illegittimamente percepite, affidate ad ulteriori

soggetti (Consorzio dei concessionari); la generica disciplina del regime dei rapporti

fra la Regione e l’Artigiancassa con particolare riguardo agli obblighi ricadenti su

quest’ultimo ente (art. 5) e sulla connessa responsabilità, anche al fine di definire

l’obbligatorietà e la tempestività delle procedure di revoca e di recupero.

Motivo di viva preoccupazione è altresì la modalità di definizione del

compenso, previsto in una percentuale commisurata all’ammontare dei fondi

pubblici erogati nel precedente esercizio (art. 6 conv. giugno 2003 e art. 7 conv. 16

novembre 1995 espressamente richiamata). Tale clausola, rendendo remunerativa

la quantità di spesa autorizzata, dà minori garanzie di indirizzare l’istruttoria verso

corrette forme di finanziamento, con gravi conseguenze sulla validità delle iniziative

ammesse ad agevolazione. Ciò è tanto più grave se si pensa che la convenzione del

giugno 2003 ed i relativi atti aggiuntivi, sono totalmente carenti sotto il profilo della

responsabilità dell’ente concessionario, ad eccezione del richiamo alla diligenza del

mandatario di cui all’art. 1710 c.c. (art. 4, comma 4, conv.). In essa è previsto

l’accollo del rischio, per il mancato recupero degli importi indebitamente percepiti

dai beneficiari (art. 5 della convenzione), esclusivamente e pienamente sulla

Regione. Nessun diritto di rivalsa della Regione nei confronti del concessionario è


116

menzionato nella convenzione , neanche nei casi in cui il ritardo nella definizione dei

provvedimenti cautelari ha causato la difficoltà di soddisfazione del credito. La

convenzione è altresì carente in ordine alle modalità di restituzione alla Regione

delle somme recuperate da Artigiancassa, o dalla stessa non erogate, ai tempi e ad

eventuali interessi da corrispondere.


117

Sintesi della Relazione approvata dalla sezione di controllo per la

Campania

Il Fondo di sviluppo regionale (FESR)

L’obiettivo globale (e centrale) della politica di sviluppo regionale in

Campania è assunto nella crescita dell’occupazione per donne e uomini (da

perseguirsi secondo una strategia di sviluppo sostenibile ed equo), nel

miglioramento della qualità della vita oltreché nell’armonico ed equilibrato sviluppo

del territorio regionale.

Tale disegno strategico è diretto a valorizzare il potenziale endogeno

regionale (che va aggregandosi secondo i modelli del “partenariato” sociale ed

istituzionale e dello sviluppo locale), puntando su processi di programmazione

integrata e su specifiche azioni di supporto alla governance locale anche per

accelerare il processo di modernizzazione delle istituzioni.

In questo contesto, assume particolare importanza lo sviluppo delle

infrastrutture per la mobilità, specie quella a servizio delle aree e dei distretti

produttivi, per il miglioramento della qualità dell’ambiente e della società

dell’informazione (cd. reti immateriali di servizio).

La tutela, la conservazione e la valorizzazione delle risorse naturali e storico-

culturali della Regione, costituisce, inoltre, un’opportunità peculiare, rilevante anche

per il potenziale occupazionale e la funzione di riequilibrio territoriale che a tale

settore viene riconosciuto.

Il POP 1994-1999

In linea generale, occorre premettere che il finanziamento FESR è rivolto a

due grandi settori d’intervento:

a) Regime di aiuto (finanziamenti destinati ad incentivare soggetti privati,

quali piccole e medie imprese, alberghi, industrie, artigiani o altre attività di servizio

e ricerca) le cui risorse (non superiori al 50% della spesa) sono assegnate a seguito

di gara pubblica e liquidate sulla base di appositi giustificativi di spesa

(certificazione relativa agli stati di avanzamento lavori);

b) Infrastrutture (finanziamenti destinati ad Enti pubblici – tutte le Misure ad

eccezione delle seguenti: Misura 2.1 e 5.2 - Assessorato industria e artigianato;

Misura 3.1 - Assessorato turismo; Misura 5.4 - Assessorato ricerca scientifica) le cui

risorse sono assegnate, previa gara pubblica, agli Enti pubblici aggiudicatari, i quali,

con successive gare ad evidenza pubblica, affidano le relative esecuzioni delle opere


118

a ditte specializzate. Analoghe le procedure di liquidazione degli acconti e del saldo

finale.

Per l’attuazione del Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la

Campania (chiuso in data 28 marzo 2003 con l’invio delle domande di pagamento,

delle rendicontazioni di spesa e delle certificazioni ex art. 8, Reg.2064/1997 redatte

dal valutatore indipendente), il FESR aveva concesso un contributo finanziario UE

iniziale di 768.800.000,00 euro, a fronte del quale i progetti approvati hanno

totalizzato un investimento complessivo ammissibile a cofinanziamento per

2.258.866.565,84 euro (producendo un “overbooking” del 4,6%)132.

Lo stato di avanzamento dei sottoprogrammi cofinanziati dal FESR mostra un

livello di attuazione finale complessivamente soddisfacente, pur potendosi

osservare alcune rilevanti differenze fra i diversi sottoprogrammi. In termini di

complessivo avanzamento della spesa, dal rapporto del Valutatore finale si rileva

una velocità di spesa (costituita dal rapporto tra pagamenti ed impegni

giuridicamente vincolanti) pari, mediamente, al 94% delle risorse FESR impegnate.

I risultati dell’analisi condotta sulla base delle somme impegnate e dei costi

programmati evidenziano, invece, una capacità di impegno (corrispondente al

rapporto tra gli impegni effettuati e le risorse programmate) del 113%. Occorre

sottolineare, fin d’ora, come nettamente inferiori al valore medio risultano le

performance delle Misure 2.1 (incentivi alle piccole e medie imprese artigiane) e

3.1.1 (incentivi al turismo), pari, entrambe, ad un indice del 101%. Tuttavia,

risultano apprezzabili i risultati conseguiti dagli interventi finanziati in “regime di

aiuto”.

Per quanto riguarda gli indicatori di impatto di breve periodo (c.d. impatto in

fase di “cantiere”), è stato stimato che il 63,5% dei Fondi FESR assegnati risultano

attivare il settore “Costruzioni”, il 19,7% il settore “Servizi alle imprese” ed il 9,7%

“Alberghi e pubblici esercizi”. Soddisfacente è anche il valore registrato dagli

indicatori di impatto a “regime”, che vedono una crescita della domanda di beni e

servizi, del valore aggiunto e delle unità di lavoro occupate. In particolare, il

fenomeno della dinamica delle imprese nella Regione Campania, in termini di

dimensioni numeriche assolute, vede una crescita costante del totale delle imprese

registrate e attive nel quinquennio 1995-2000.

E’ da evidenziare, tuttavia, che nel corso del periodo programmatico 1994-

1999 si sono sovrapposti e integrati numerosi altri programmi comunitari finanziati

con i Fondi strutturali (il POP 1989-1993, n.8 Programmi multiregionali, la

132 La Decisione n. C(95) 2275 in data 28 settembre 1995 della Commissione europea prevedeva un piano finanziario (risorse pubbliche e private) per un valore complessivo di 1.995 Meuro. Per effetto delle successive riprogrammazioni sono stati assegnati al PO FESR 2.164 Meuro, anche grazie ad un aumento della partecipazione dei privati alla spesa del 36%.


119

Sovvenzione globale “Centro Antico di Napoli”, il Programma operativo di sviluppo

socio-economico e riqualificazione ambientale del quartiere di Pianura, l’iniziativa

Leader, e altre iniziative comunitarie).

Nel complesso, il Valutatore indipendente ha dovuto riconoscere una

sostanziale carenza informativa in ordine sia agli interventi condotti in “Regime di

aiuto” e gestiti dagli Assessorati al turismo ed all’industria e artigianato (mancanza

di una banca dati completa di tutti i progetti, suddivisa per singole Misure) sia ai

dati riguardanti il numero di progetti conclusi rispetto a quelli finanziati per ciascuna

Misura (mancanza di un archivio sistematico e centralizzato della documentazione

contenuta nei fascicoli progettuali), con conseguente difficoltà di valutazione

dell’avanzamento fisico dei singoli progetti. Dall’esame degli indici di realizzazione

fisica degli interventi (generalmente superiori ai target programmati) emerge,

infatti, una sostanziale carenza di strumenti e metodologie atte a misurare

l’efficacia dei progetti finanziati e degli obiettivi raggiunti rispetto a quelli indicati in

sede progettuale, tant’è che raramente è possibile evincere una corrispondenza tra

i due indicatori133.

Ulteriore limite dei processi di attuazione dei programmi comunitari QCS

1990-1993 e QCS 1994-1999 è stato quello di non aver previsto appositi tavoli di

concertazione permanente con le organizzazioni di categoria ed i rappresentanti

degli Enti locali, ma la sola partecipazione di questi soggetti ai Comitati di

sorveglianza e, quindi, nella sola fase attuativa e non anche in quella

programmatoria; inoltre, il sistema dei bandi pubblici di cui alla legge 64/1986 si

ispirava ad una metodologia capace di risolvere i problemi locali ma non quelli di

filiera o di progettazione integrata134.


Per l’attuazione dell’intero Programma operativo regionale 2000-2006 per la

Campania si mobilitano risorse per oltre 9 miliardi di euro, da destinare ai nuovi

interventi di adeguamento strutturale da realizzare nella Regione entro il 2008. Il

Programma concentra la propria strategia di azione sul FESR, sul quale transita

133 L’Amministrazione regionale ha, tuttavia, precisato che tali carenze sono ascrivibili, essenzialmente, al grande numero di progetti esaminati ed alla natura dei soggetti beneficiari (PMI), oltre a contingenze legate al trasferimento di sede dell’intera struttura amministrativa ed al rinnovo dei dirigenti preposti all’Assessorato al turismo. 134 In vista del successivo ciclo di programmazione, è emersa, dunque, l’esigenza di:

- potenziare i finanziamenti a favore delle infrastrutture; - attivare politiche a sostegno della creazione di distretti industriali o filiere produttive; - rivolgere una maggiore attenzione al settore turistico; - attivare procedure di programmazione negoziata al fine di delineare un quadro più preciso delle tipologie di intervento; - acquisire elementi di aggiornamento sui fabbisogni del territorio; - verificare in modo più puntuale l’efficacia delle iniziative attivate.


120

circa il 77% delle risorse complessive (pubbliche e private) previste dal piano

finanziario.

In base al Complemento di programmazione, approvato dal Comitato di

sorveglianza nella seduta del 22 giugno 2005, le risorse complessive riprogrammate

per l’attuazione degli interventi finanziati con le risorse comunitarie in ambito FESR

ascendono a 7.748,17 Meuro.

Nella fase di avvio del POR il livello di realizzazione del programma appariva

piuttosto modesto, in conseguenza, principalmente, della necessità di attuare

precisi percorsi programmatici seguendo logiche di concertazione istituzionale e

territoriale.

Per quanto la Regione avesse cercato di superare le difficoltà iniziali facendo

ricorso ad una selezione di progetti approvati negli anni precedenti ed ugualmente

ammissibili a cofinanziamento (in quanto compatibili per finalità ed ambito

temporale di esecuzione con la programmazione 2000-2006), la capacità

d’intervento e di spesa dell’Amministrazione rimaneva tuttavia condizionata dalla

non ancora piena operatività dei Progetti integrati territoriali (PIT) e dalla debolezza

delle diverse componenti gestionali presenti sul territorio.

Al termine del settimo anno di attività (2005) si registra, invece, un notevole

miglioramento del quadro di avanzamento degli interventi di attuazione delle Misure

del programma. Ciò è dipeso dalla realizzazione di quelle condizioni organizzative e

procedurali atte ad assicurare una più spedita realizzazione degli interventi

strutturali ed il superamento delle situazioni di maggiore criticità.

Come si evince dal quadro di monitoraggio finanziario aggiornato al 31

agosto 2005 (prospetto 1), nel quale le spese relative agli interventi FESR sono

articolate per Assi prioritari e per Misure, gli impegni di spesa hanno raggiunto il

47,7% del totale programmato, mentre i pagamenti si attestano solo al 26,3%. A

livello di Assi prioritari, la migliore performance sotto il profilo finanziario la realizza

l’Asse VI (Reti e nodi di servizio), seguito dall’asse IV (Sistemi locali di sviluppo),

mentre a livello di Misura, la più alta percentuale di impegni e pagamenti è fatta

registrare dalla Misura 4.1 (Potenziamento della dotazione infrastrutturali dei

sistemi locali di sviluppo).

I risultati positivi conseguiti, che hanno portato la spesa FESR a raggiungere

e superare il 100% delle risorse previste per il 2005 (evitando così il “disimpegno

automatico” delle somme impegnate a livello comunitario), hanno permesso alla

Regione Campania di ottenere, altresì, l’assegnazione della “riserva di premialità”

previste per le Regioni in linea con gli obiettivi di medio periodo.


121

Per una più completa e aggiornata panoramica sullo stato di attuazione degli

interventi, l’Amministrazione regionale ha fornito anche la situazione relativa sia al

monitoraggio dell’avanzamento fisico e finanziario sia alla spesa certificata al 31

dicembre 2005 (prospetto 2).


122

Prospetto 1 - POR Campania 2000–2006 Avanzamento finanziario al 31.08.2005 (Meuro)

POR CAMPANIA 2000–2006 Monitoraggio misure d'intervento FESR

(Avanzamento finanziario al 31.08.2005) PERFORMANCE DI SPESA

Impegni/ Previsioni

Pagamenti/ Previsioni

Pagamenti/ Impegni

Previsioni di spesa totale

Impegni

Pagamenti

% % %

Asse prioritario Misura

A B C B/A C/A C/B 1.637,23 570,14 309,64 34,8% 18,9% 54,3%

1 - RISORSE NATURALI 1.1 Sistema regionale di monitoraggio ambientale 60,00 25,86 3,04 43,1% 5,1% 11,8%

1.2 Ciclo integrato delle acque 265,57 172,08 94,68 64,8% 35,7% 55,0%

1.5 Miglioramento delle caratteristiche di stabilità e di sicurezza del territorio 208,18 85,62 40,29 41,1% 19,4% 47,1%

1.6 Centro di documentazione, controllo e monitoraggio per la conoscenza, la prevenzione e la gestione del rischio idrogeologico

155,11 23,21 18,14 15,0% 11,7% 78,2%

1.7 Sistema regionale di gestione e smaltimento dei rifiuti 170,00 97,08 74,22 57,1% 43,7% 76,5%

1.8 Programmi di risanamento delle aree contaminate 155,09 34,30 28,17 22,1% 18,2% 82,1%

1.9

Recupero, valorizzazione e promozione del patrimonio storico culturale, archeologico, naturale etnografico e dei centri storici delle aree protette e dei parchi regionali e nazionali

285,60 31,11 17,77 10,9% 6,2% 57,1%

1.10 Sostegno allo sviluppo di micro-imprenditorialità nei parchi regionali e nazionali 92,54 0,00 0,00 0,0% 0,0% #DIV/0!

1.12

Sostegno alla realizzaz. di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e al miglioram. dell'affidabilità della distribuz. di energia elettrica a servizio delle aree produttive

245,14 100,88 33,33 41,2% 13,6% 33,0%

638,49 272,18 109,75 42,6% 17,2% 40,3%2 - RISORSE CULTURALI 2.1

Promozione e valorizzazione integrata del sistema dei beni culturali 519,60 232,20 106,72 44,7% 20,5% 46,0%

2.2 Sostegno allo sviluppo delle imprese della filiera dei beni culturali 118,89 39,98 3,03 33,6% 2,5% 7,6%

464,72 216,32 110,88 46,5% 23,9% 51,3%

3.15 Adeguamento infrastrutturale dei centri per l'impiego 100,18 17,68 16,77 17,6% 16,7% 94,9%

3.16 Promozione della ricerca e del trasferimento tecnologico nei settori connessi alla crescita e allo sviluppo sostenibile del sistema Campania

201,72 161,30 68,43 80,0% 33,9% 42,4%

3 - RISORSE UMANE

3.17 Sostegno ai programmi di ricerca, di innovazione e di trasferimento tecnologico promossi dal tessuto imprenditoriale regionale

162,82 37,34 25,68 22,9% 15,8% 68,8%

1.292,07 760,27 412,50 58,8% 31,9% 54,3%4.1 Funzionalizzazione, qualificazione e

potenziamento della dotazione infrastrutturale dei sistemi locali di sviluppo

107,00 94,31 64,05 88,1% 59,9% 67,9%

4.2 Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale regionale

606,34 488,51 269,61 80,6% 44,5% 55,2%

4 - SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO

4.3 Promozione del sistema produttivo regionale 10,00 0,00 0,00 0,0% 0,0% #DIV/0!

4.5 Sostegno allo sviluppo e alla riqualificazione dei sistemi turistici locali e alla realizzazione di itinerari turistici

227,33 105,20 38,40 46,3% 16,9% 36,5%

4.6 Infrastrutture e strutture complementari allo sviluppo dei sistemi turistici locali e degli itinerari turistici

269,43 49,50 31,53 18,4% 11,7% 63,7%

4.7 Promozione e marketing turistico 71,97 22,75 8,91 31,6% 12,4% 39,2% 421,15 163,72 82,93 38,9% 19,7% 50,7%5 - CITTA'

5.1 Programmi di recupero e sviluppo urbano 368,55 163,72 82,93 44,4% 22,5% 50,7%

5.2 Sostegno alla riqualificazione del tessuto imprenditoriale nell'ambito di programmi di recupero e sviluppo urbano

52,60 0,00 0,00 0,0% 0,0% #DIV/0!

1.030,78 625,74 418,58 60,7% 40,6% 66,9%6.1 Sistema regionale integrato dei trasporti 694,78 476,93 321,24 68,6% 46,2% 67,4%

6 - RETI E NODI DI SERVIZIO 6.2 Sviluppo della società dell'informazione 165,51 97,74 66,82 59,1% 40,4% 68,4%

6.3 Sostegno allo sviluppo della società dell'informazione nel tessuto produttivo 90,34 40,08 23,68 44,4% 26,2% 59,1%

6.5 Sviluppo dell'internazionalizzazione e della cooperazione internazionale 80,15 10,99 6,84 13,7% 8,5% 62,2%

50,97 30,33 13,68 59,5% 26,8% 45,1%7 -ASSIST, TECNICA 7.1 Assistenza tecnica 50,97 30,33 13,68 59,5% 26,8% 45,1%

TOTALE 5.535,41 2.638,70 1.457,96 47,7% 26,3% 55,3%Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione


123

Prospetto 2 - POR Campania 2000 – 2006 Certificazione e Monitoraggio della spesa FESR Avanzamento finanziario al 31.12.2005 (Meuro)

POR CAMPANIA 2000–2006 Certificazione e Monitoraggio della spesa FESR

(Avanzamento finanziario al 31.12.2005)

Certificazione di spesa Progetti nuovi

Certificazione di spesa Progetti coerenti

Totale certificazione

di spesa

Totale spesa monitorata

Asse prioritario Misura

A B C=A+B D 69.971.740,09 397.229.561,51 467.201.301,60 467.319.880,801 - RISORSE

NATURALI 1.1 Sistema regionale di monitoraggio ambientale 1.229.899,27 2.206.825,14 3.436.724,41 3.436.724,41

1.2 Ciclo integrato delle acque 5.058.525,18 170.749.681,52 175.808.206,70 176.397.372,01

1.5 Miglioramento delle caratteristiche di stabilità e di sicurezza del territorio

4.239.200,85 68.727.656,20 72.966.857,05 73.327.790,37

1.6 Centro di documentazione, controllo e monitoraggio per la conoscenza, la prevenzione e la gestione del rischio idrogeologico

- 19.697.319,74 19.697.319,74 19.697.319,84

1.7 Sistema regionale di gestione e smaltimento dei rifiuti 19.700.942,95 81.799.109,24 101.500.052,19 101.489.755,87

1.8 Programmi di risanamento delle aree contaminate 1.592.017,00 32.910.617,99 34.502.634,99 33.148.455,32

1.9

Recupero, valorizzazione e promozione del patrimonio storico culturale, archeologico, naturale etnografico e dei centri storici delle aree protette e dei parchi regionali e nazionali

262.311,98 20.763.202,88 21.025.514,86 21.558.471,32

1.10 Sostegno allo sviluppo di micro-imprenditorialità nei parchi regionali e nazionali

- - - -

1.12

Sostegno alla realizzaz. di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e al miglioram. dell'affidabilità della distribuz. di energia elettrica a servizio delle aree produttive

37.888.842,86 375.148,80 38.263.991,66 38.263.991,66

43.625.902,64 143.351.529,67 186.977.432,31 187.162.229,442 - RISORSE CULTURALI 2.1

Promozione e valorizzazione integrata del sistema dei beni culturali

35.612.319,21 143.351.529,67 178.963.848,88 178.965.278,35

2.2 Sostegno allo sviluppo delle imprese della filiera dei beni culturali

8.013.583,43 - 8.013.583,43 8.196.951,09

156.973.933,83 0,00 156.973.933,83 169.127.733,98

3.15 Adeguamento infrastrutturale dei centri per l'impiego 17.277.929,27 - 17.277.929,27 17.277.929,29

3.16 Promozione della ricerca e del trasferimento tecnologico nei settori connessi alla crescita e allo sviluppo sostenibile del sistema Campania

115.498.216,49 - 115.498.216,49 115.498.216,51

3 - RISORSE UMANE

3.17 Sostegno ai programmi di ricerca, di innovazione e di trasferimento tecnologico promossi dal tessuto imprenditoriale regionale

24.197.788,07 - 24.197.788,07 36.351.588,18

167.311.383,11 375.175.042,70 542.486.425,81 557.386.857,64

4.1 Funzionalizzazione, qualificazione e potenziamento della dotazione infrastrutturale dei sistemi locali di sviluppo

5.250.307,48 67.053.723,03 72.304.030,51 72.294.796,27

4.2 Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale regionale

111.807.202,55 272.866.695,03 384.673.897,58 393.559.964,55

4 - SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO

4.3 Promozione del sistema produttivo regionale - - - -

4.5 Sostegno allo sviluppo e alla riqualificazione dei sistemi turistici locali e alla realizzazione di itinerari turistici

32.580.189,66 - 32.580.189,66 38.603.980,16

4.6 Infrastrutture e strutture complementari allo sviluppo dei sistemi turistici locali e degli itinerari turistici

4.917.869,27 34.871.462,13 39.789.331,40 39.789.324,30

4.7 Promozione e marketing turistico 12.755.814,15 383.162,51 13.138.976,66 13.138.792,36

10.021.989,81 86.615.207,41 96.637.197,22 96.637.196,535 - CITTA'

5.1 Programmi di recupero e sviluppo urbano 10.021.989,81 86.615.207,41 96.637.197,22 96.637.196,53

5.2 Sostegno alla riqualificazione del tessuto imprenditoriale nell'ambito di programmi di recupero e sviluppo urbano

- - - -

97.141.776,96 484.877.381,28 582.019.158,24 583.848.883,62

6.1 Sistema regionale integrato dei trasporti 7.107.783,69 471.563.599,44 478.671.383,13 478.671.573,966 - RETI E NODI DI SERVIZIO 6.2 Sviluppo della società dell'informazione 55.332.541,28 13.313.781,84 68.646.323,12 69.276.168,45

6.3 Sostegno allo sviluppo della società dell'informazione nel tessuto produttivo

24.860.392,53 - 24.860.392,53 26.060.081,77

6.5 Sviluppo dell'internazionalizzazione e della cooperazione internazionale

9.841.059,46 - 9.841.059,46 9.841.059,44

15.246.576,39 3.468.407,75 18.714.984,14 18.731.551,347 -ASSIST, TECNICA 7.1 Assistenza tecnica 15.246.576,39 3.468.407,75 18.714.984,14 18.731.551,34

TOTALE 560.293.302,83 1.490.717.130,32 2.051.010.433,15 2.080.214.333,35

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dalla Regione


124

Come si evince dai dati riportati nel prospetto, quasi i tre quarti della spesa

totale certificata riguarda l’attuazione di progetti “coerenti” (anche detti progetti

“sponda”).

L’esame combinato dei dati di monitoraggio fisico e finanziario evidenzia,

inoltre, come l’attuazione dell’Asse I (Risorse naturali) abbia sinora riguardato quasi

esclusivamente progetti “coerenti”, il cui numero, molto ridotto, realizza circa il

22% dei pagamenti monitorati per l’Asse.

La piena attuazione dei progetti “coerenti” si registra soprattutto per l’Asse

IV (Sistemi locali di sviluppo), Misura 4.2 (aiuti alle imprese), e per l’Asse VI (Reti e

nodi di servizio), Misura 6.2 (sistemi informativi).

Nel complesso, degli oltre 2.400 progetti sinora ultimati solo il 30% riguarda

nuovi progetti finanziati dal POR.

La struttura organizzativa regionale preposta alla gestione e al controllo


La gestione dei Fondi comunitari FESR nell’ambito del Programma operativo

plurifondo 1994-1999 è stata affidata, in primis, alle strutture degli Assessorati

regionali competenti per materia135. Queste hanno avuto il compito di programmare

gli interventi infrastrutturali da realizzare, indire le gare pubbliche per

l’assegnazione delle risorse, procedere alla liquidazione della spesa per stati di

avanzamento e, infine, inviare periodicamente i dati di monitoraggio al coordinatore

del POP per le verifiche sullo stato di attuazione. Le relative modalità di pagamento

hanno seguito la procedura “tipo” dell’accredito, da parte del tesoriere della Regione

Campania, su conti correnti indicati dal beneficiario finale136.

Gli stessi Assessorati hanno, poi, svolto (mediante apposite strutture

costituite presso i responsabili di Misura o loro delegati, e dotate, mediamente, di

circa dieci unità operative) una intensa attività di verifica e controlli sistematici in

ordine agli interventi finanziati (cd. “controlli di I livello” sulle autocertificazioni dei

beneficiari e sull’iter di selezione, finanziamento e attuazione dei progetti ammessi,

con eventuali sopralluoghi nei casi controversi), revocando i contributi concessi

allorché si riscontravano anomalie da parte dei soggetti destinatari.

135 Gli Assessorati specificamente interessati sono: 1) Assessorato all’industria e all’artigianato (per la gestione delle Misure 2.1 – incentivi alle piccole e medie imprese - e 5.2 – incentivi per il risparmio energetico); 2) Assessorato al turismo (per la gestione delle Misure 3.1.1 e 3.1.2 – incentivi al turismo); 3) Assessorato alla ricerca scientifica (per la gestione delle Misure 5.4.2 e 5.4.3 – incentivi per la ricerca); 4) Presidenza della Giunta regionale - Coordinatori del POP 1994-1999 e dell’Area generale di coordinamento per i rapporti con la CEE - per la gestione delle Misure per il finanziamento di infrastrutture 1.1 – 1.2 – 1.3 – 2.2 – 3.2 – 4.1 – 5.1 – 5.3). 136 Per la gestione dei progetti infrastrutturali (che costituiscono circa il 70% degli interventi programmati) le strutture regionali si sono servite del sistema informativo MONIT, nella cui banca dati sono contenute tutte le notizie relative agli interventi finanziati, così da fornire, in tempo reale, una visione completa dello stato di attuazione di ogni singolo intervento.


125

Alle attività di “controllo di II livello” (la cui funzione è quella di verificare,

con l’impiego di criteri selettivi e sulla base di analisi dei rischi, sia l’efficacia dei

sistemi di gestione e controllo sia le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli)

hanno partecipato organi interni all’Amministrazione oltre al valutatore intermedio e

finale ed al valutatore indipendente.

Al fianco delle strutture degli Assessorati competenti per materia è da

aggiungere anche il Comando regionale della Guardia di finanza, la cui attività è

stata regolamentata, in data 19 marzo 2002, con apposito protocollo d’intesa137.

Scopo dell’intesa è soprattutto quello di evitare sovrapposizioni ed appesantimenti

nelle attività di controllo, così da ridurre al minimo la turbativa che le azioni

ispettive determinano sull’esercizio delle attività svolte dai soggetti verificati.

Con riguardo al sistema dei controlli, si distingue, in generale, tra controlli di

regolarità e controlli antifrode.

I primi (controlli di regolarità) vertono su verifiche documentali (dette anche

“di I livello” ovvero “controlli ex ante/a priori”) intese a valutare la conformità alle

procedure e ai criteri fissati dalla normativa per l’assegnazione di finanziamenti o

benefici. Essi vengono svolti a vari livelli (Autorità di gestione, Autorità di

pagamento, Autorità delegate o intermedie, beneficiari ultimi) per appurare

l’effettiva realizzazione dei prodotti o servizi cofinanziati, nonché la conformità delle

spese a quanto dichiarato.

Nei controlli di regolarità rientrano anche le cosiddette verifiche “di II livello”

– ovvero “ex post/a posteriori” – che intervengono dopo che i Fondi sono stati

versati e mirano ad appurare l’effettiva materialità delle prestazioni e dei progetti

finanziati ovvero l’affidabilità dello stesso sistema di controllo. Tali controlli,

effettuati con “sondaggi per campione” che vertono almeno sul 5% delle spese

totali ammissibili, si basano su un’analisi di rischio.

Vi è, poi, un secondo tipo di controllo in cui le azioni sono mirate in modo

specifico a individuare ovvero ad evitare il verificarsi di frodi o irregolarità. Questi

controlli, cd. indagini antifrodi, vengono condotti in base a sospetti di presunte frodi

rilevate da vari organi di indagine (polizia, amministrazioni fiscali e, in fase più

avanzata, autorità giudiziarie).

137 L’intesa raggiunta prevede l’impegno, da parte della Regione Campania, a fornire, periodicamente, dati aggiornati relativi ai beneficiari dei cofinanziamenti comunitari, ai controlli effettuati e ai fatti costituenti violazioni tributarie. Dal suo canto, la Guardia di finanza si impegna, nell’ipotesi di fatti penalmente o amministrativamente rilevanti, ad informare la Regione – previo eventuale nulla osta dell’Autorità giudiziaria – indicando le generalità delle persone fisiche o giuridiche coinvolte nell’irregolarità, le disposizioni violate, la natura e l’entità della spesa, le modalità di perpetrazione dell’infrazione e le possibilità di recupero. Non è, comunque, previsto l’accesso alle rispettive procedure informatiche dalle quali si rilevano le irregolarità comunicate e lo stato dell’iter con i relativi aggiornamenti.


126

Le principali innovazioni apportate al sistema dei controlli nel corso

dell’attuazione del POP 1994-1999 sono riconducibili a tre distinte iniziative:

1. costituzione delle “Piste di controllo” di cui al Regolamento attuativo

2064/1997 UE138 e conseguente immissione di tutti i dati nel sistema informativo

MORECA. Con l’ausilio di dette informatizzazioni è stato possibile conoscere in

tempo reale l’avanzamento di ciascuna opera e rendere più agevoli e puntuali i

controlli.

2. le strutture interessate (singoli Assessorati) hanno effettuato con proprio

personale visite di controllo sui siti e, quando ritenuto necessario, hanno effettuato

sopralluoghi congiunti con i funzionari del l’Unità di verifica del Ministero

dell’economia e delle finanze (UVER). In particolare, per le infrastrutture, tali

controlli hanno interessato la quasi totalità delle opere. L’attività ha

prioritariamente riguardato i progetti con maggiori problematiche di spesa, anche al

fine di accertarne eventuali carenze e suggerire idonei correttivi. Dalle attività

effettuate non sono state comunicate particolari eccezioni alla Regione.

3. nell’ambito delle verifiche previste dal Reg.2064/1997, il controllore

incaricato ha verificato ben oltre il 5% delle operazioni.

Muovendo da un’analisi delle criticità emerse nel periodo di programmazione

1994-1999, il modello organizzativo regionale del nuovo ciclo programmatorio POR

2000-2006 cerca di adeguarsi ai requisiti di efficienza ed efficacia promossi

dall’Unione europea. Per rendere più funzionale l’assetto organizzativo alle nuove

condizioni poste dalle norme comunitarie, la nuova fase di programmazione dei

Fondi strutturali assegna un ruolo importante ai sistemi di gestione e controllo

(disciplinati dai Reg.1260/1999 e 438/2001) che, in un’ottica economico-aziendale,

poggia su tre leve fondamentali:

- puntuale definizione degli obiettivi da conseguire;

- nuova procedura di valutazione ex ante (volta a verificare la coerenza degli

obiettivi e degli strumenti rispetto al contesto di riferimento degli interventi

programmati) ed ex post (diretta a misurare il grado di conseguimento degli

obiettivi);

- più efficaci monitoraggi e controlli della corretta utilizzazione dei Fondi e

dinamico adattamento dei programmi d’intervento.

138 Le piste di controllo rappresentano uno dei principali strumenti organizzativi dei sistemi di gestione e controllo dei Programmi cofinanziati e si compongono, sostanzialmente, in tre parti: una scheda anagrafica della pista di controllo (che fornisce le informazioni rilevanti sulla misura da controllare e sull’organigramma della relativa struttura gestionale), un diagramma di flusso dei processi da analizzare (ad es. modalità di attuazione, certificazione, etc.) e il dettaglio delle attività di controllo da svolgere (oltre alla localizzazione dei documenti e ai riferimenti normativi da riscontrare). La loro validità è stata riconosciuta dalla Corte dei conti europea e dagli uffici ispettivi della Commissione europea nel corso dei sopralluoghi effettuati.


127

I meccanismi di penalizzazione (cd. disimpegno automatico) e di premialità

(accantonamento speciale di risorse) tendono, poi, a produrre una sorta sia di

concorrenzialità interna sia di “standardizzazione” delle procedure, inducendo

cambiamenti organizzativi in direzione delle pratiche più efficienti (riduzione di

tempi e di costi) ed efficaci (raggiungimento degli obiettivi).

Per comprendere a pieno la complessità del modello organizzativo a matrice

utilizzato per la gestione del POR Campania, occorre considerare che le misure

cofinanziate dai Fondi strutturali trovano attuazione mediante procedure

differenziate a seconda che esse siano a titolarità regionale ovvero a regia

regionale. Le Misure a titolarità regionale sono attuate direttamente dalla Giunta

regionale attraverso i Settori competenti, sicché la Regione opera quale ultima

stazione appaltante delle risorse pubbliche (beneficiario finale); in tali casi, le

specifiche fasi procedimentali (attuazione, rendicontazione, controllo ordinario)

sono svolte direttamente dagli uffici regionali preposti (uffici dei responsabili di

Misura) ovvero con l’ausilio dei soggetti attuatori, scelti con procedure di evidenza

pubblica, che agiscono per conto della Regione.

Nei progetti a regia regionale, invece, le Misure sono attuate avvalendosi di

beneficiari finali diversi dall’Amministrazione regionale, individuati con atti

amministrativi della Regione secondo la normativa in materia di procedure di

evidenza pubblica; in tali casi, il beneficiario finale esterno è tenuto a svolgere,

ferma restando in capo alla Regione la titolarità delle attività di programmazione

degli interventi e di certificazione delle spese alle competenti autorità comunitarie e

nazionali, tutte le attività di controllo definite negli appositi decreti dirigenziali di

ammissione “a finanziamento” (ovvero “a rendicontazione”, nel caso di progetti cd.

“coerenti”) per le diverse fasi di attuazione degli interventi. Le risultanze di tali

attività di controllo svolte dai beneficiari finali esterni devono essere acquisite dagli

uffici regionali, i quali sono tenuti, comunque, ad espletare le ulteriori verifiche

amministrative, tecniche e contabili che il caso richiede.

Va tenuto presente, al riguardo, che l’incardinamento nelle Strutture

operative dei soggetti incaricati di svolgere i controlli, non sempre assicura la

dovuta indipendenza funzionale di questi dai responsabili di struttura, quale

garanzia per il corretto svolgimento delle operazioni di controllo.

Infatti, a differenza degli interventi cofinanziati dai Fondi FEAOG, SFOP e

FSE, per i quali è stato possibile istituire all’interno di singole strutture

amministrative (Aree generali di coordinamento) Unità e/o Servizi specificamente

dedicati ai controlli e, quindi, distinti da quelli funzionalmente preposti alla gestione

dei progetti, nell’ambito del FESR ciò non è stato possibile, data la natura e


128

l’ampiezza della missione di questo Fondo che coinvolge necessariamente più Aree

generali di coordinamento.

Pertanto, per il FESR, i controlli di I livello sono stati demandati alle

medesime strutture che gestiscono le operazioni (responsabili di Misura), le quali

debbono provvedere tanto alle attività che concernono l’ammissione al

finanziamento quanto alle operazioni di pagamento e di certificazione della spesa. A

tali controlli si affiancano, per il FESR, quelli svolti dall’Autorità di pagamento (la cui

consistenza di personale è di 4 unità) e dall’esperto in sicurezza e legalità (la cui

consistenza di personale è di 2 unità).

Viceversa, il sistema di controllo di II livello viene svolto da un’unica

struttura organizzativa per tutti i Fondi strutturali, utilizzando modalità omogenee di

selezione del campione dei progetti da esaminare e di controllo neutrale rispetto al

Fondo ed alla tipologia di attuazione (a titolarità ovvero a regia regionale)139.

In ordine ai processi di internal audit, la Regione ha comunicato che l’attuale

regolamentazione regionale non prevede, per il FESR, una funzione indipendente ed

obiettiva di valutazione e verifica delle operazioni sotto il profilo della funzionalità e

dell’efficacia. Per il momento, ritiene la Regione che dette funzioni siano

adeguatamente svolte dall’Autorità di pagamento140, affiancata, a sua volta,

dall’attività di controllo e valutazione di altri organismi quali il Nucleo di valutazione

e verifica degli investimenti pubblici, l’Ufficio di controllo di II livello ed il Valutatore

indipendente.

Nonostante l’ampia previsione di organi di controllo e valutazione (le cui competenze

spesso finiscono col sovrapporsi), la Regione avverte, comunque, l’esigenza di rafforzare

ulteriormente il sistema dei controlli sulla rendicontazione delle spese prefigurando una

struttura “terza”, da affiancare ai responsabili di Misura nell'espletamento delle ordinarie

139 Tale struttura, individuata in un primo momento nell’Area generale di coordinamento bilancio, ragioneria e tributi, è stata incardinata, con DGRC n. 2328/2004, all’interno dell’Ufficio di piano, quale ufficio indipendente da qualsiasi attività di gestione ed alle dirette dipendenze del Presidente della Giunta regionale. Il Servizio POR controllo di II livello istituito presso l’Ufficio di piano (composto da n. 4 funzionari, un istruttore di categoria C e il dirigente del Servizio) ha potuto avviare completamente la propria attività di controllo solo a decorrere dal mese di aprile 2005, allorquando si è potenziato il personale con l’affidamento del servizio di assistenza tecnica esterna a supporto di tale attività. 140 Ai sensi dell’art. 9, paragrafo 2, del Reg.438/2001, prima di certificare una dichiarazione di spesa, l’Autorità di pagamento deve verificare: 1) che l’Autorità di gestione e gli Organismi intermedi abbiano predisposto:

- sistemi di gestione e di controllo capaci di assicurare un impiego efficiente e regolare dei fondi comunitari in conformità a principi di sana gestione finanziaria;

- sistemi adeguati di prevenzione, individuazione e correzione delle irregolarità, dandone tempestiva comunicazione alla Commissione in ordine al relativo andamento delle procedure amministrative e/o giudiziarie; - i documenti di programmazione, monitoraggio e controllo previsti dal Reg.1260/1999 (Complemento di programmazione, Relazioni annuali e finali di esecuzione, Rapporti di valutazione intermedia, ottemperanza alle eventuali Raccomandazioni ovvero procedure d’infrazione decise dalla Commissione etc.);

2) che le dichiarazioni di spesa effettuate dai beneficiari finali attengano al periodo di ammissibilità stabilito nel programma (previo riscontro delle fatture quietanzate) e ad interventi elegibili a cofinanziamento (avendo facoltà di richiedere e verificare, ogni qual volta lo ritenga necessario, la documentazione di spesa tenuta nella disponibilità dei responsabili di Misura).


129

attività di controllo (oltre che a supporto dell'Autorità di gestione e dell'Autorità di

pagamento), la cui attività di assistenza tecnica e consulenza professionale sia svolta in

modo da contemperare l’esigenza dell’accelerazione dei processi di spesa con quella di una

sana gestione finanziaria. Tale struttura non può, tuttavia, essere considerata alla stregua di

un “internal auditing”, poiché l'aggiudicatario del servizio, operando secondo le direttive

dell'Amministrazione regionale (sia pur con un certo grado di autonomia organizzativa),

risulterà privo dei requisiti di assoluta indipendenza e terzietà che, invece, sono propri di chi

è chiamato a svolgere il ruolo di “internal auditor”141.

Nella direzione di un rafforzamento delle attività di controllo si inserisce anche l’avvio

di una procedura di gara ai sensi del D.Lgs.157/1995, bandita con DGR 1505/2004, in esito

alla quale è stato affidato a società esterna il servizio di assistenza tecnica a supporto delle

attività di controllo di II livello.


Per il POP 1994-1999, l’iter di comunicazione stabilito per il caso di accertate

irregolarità e/o frodi prevede, dopo l’immediata revoca del contributo assegnato,

seguita dal definitivo riscontro (eventualmente anche giudiziario) dell’irregolarità

commessa, la comunicazione all’OLAF ed alla Commissione europea. Nel caso di

segnalazione da parte della Guardia di finanza, il provvedimento di revoca del

contributo viene comunicato anche alla medesima. Non è prevista l’adozione di altre

misure cautelari a carattere amministrativo.

In ogni caso, l’accertamento di frodi o irregolarità nell’ambito di una

particolare Misura determina l’attivazione, da parte delle strutture interne dei

singoli Assessorati, di controlli più penetranti sull’intero Programma (mediante

riesame della documentazione relativa ai restanti interventi operativi ed eventuali

sopralluoghi da parte di personale ispettivo regionale) nel caso in cui vi è fondato

motivo di temere che le procedure avviate possano essere state inficiate da

analoghe irregolarità.

Nell’ambito degli interventi FESR del POR Campania 2000-2006 figurano

impartite numerose direttive per una corretta procedura di gestione delle pratiche

per le quali risultino accertate irregolarità e/o frodi nell’utilizzo di risorse

comunitarie.

In linea generale, dal momento in cui viene rilevata la presunta irregolarità,

l’iter procedurale seguito è il seguente:

141 Importanti compiti e funzioni di verifica e controllo, esercitati sicuramente in posizione di autonomia e terzietà rispetto ai responsabili delle Misure FESR, risultano, comunque, attribuiti ai quattro organi sopra richiamati.


130

- avvio della fase istruttoria e comunicazione ai soggetti interessati dell’avvio del

procedimento (ex art. 7 ss., legge 241/1990, come modificata dalla legge

15/2005);

- nell’ipotesi di accertamento dell’irregolarità, si procede all’adozione del

provvedimento motivato di revoca/rettifica ed alla comunicazione dello stesso al

percettore dei contributi, indicando l’importo del contributo e degli interessi legali

da restituire nonché il termine per l’adempimento della relativa obbligazione di

restituzione;

- in mancanza di restituzione volontaria, si procede all’avvio della fase esecutoria

di recupero coattivo, comunicando agli organi regionali competenti il disposto del

provvedimento di revoca/rettifica adottato142.

Il descritto iter procedurale (cui è da aggiungere, ricorrendone i presupposti,

la comunicazione al responsabile regionale del Dipartimento dell’economia, alla

Guardia di finanza ed all’Avvocatura regionale) non subisce deroghe in base alla

particolare tipologia dell’irregolarità riscontrata (sia essa dolosa o colposa ovvero

sia essa superiore o meno alla soglia minima – 4.000 euro – prevista dall’art. 12 del

Reg.1681/1994 per la obbligatorietà della comunicazione alla Commissione

europea).

Oltre agli ordinari controlli di I e II livello, la Regione adotta taluni

accorgimenti diretti a prevenire o contrastare il fenomeno delle irregolarità. Tra

questi, si cita:

- il metodo dell’annullamento sistematico delle fatture e degli altri documenti di

spesa che vengono allegati alle documentazioni, al fine di evitarne il possibile

riutilizzo in sede di rendicontazione;

- l’inserimento obbligatorio, nel sistema informativo di monitoraggio per il FESR

(SMILE), degli estremi dei documenti probatori per le rendicontazioni, cosicché

142 Ai sensi dell’attuale quadro di riferimento, gli organi interessati alla comunicazione delle irregolarità e/o frodi sono i seguenti: a) per le irregolarità riscontrate dai responsabili di Misura durante le attività di gestione e di controllo ordinario delle Misure, la comunicazione viene effettuata, con cadenza trimestrale, all’Autorità di gestione ed all’Autorità di pagamento e, per conoscenza, anche al responsabile dell’Ufficio di controllo di II livello; b) per le irregolarità riscontrate dall’Autorità di pagamento nel corso delle verifiche previste dall’art. 9, par.2, del Reg.438/2001, la comunicazione viene effettuata all’Autorità di gestione e, per conoscenza, anche al responsabile dell’Ufficio di controllo di II livello; c) per le irregolarità riscontrate dal responsabile dell’Ufficio di controllo di II livello nel corso dei controlli a campione, la comunicazione viene effettuata all’Autorità di gestione ed all’Autorità di pagamento; d) quanto all’inoltro delle schede OLAF agli organi della Commissione europea (ex art. 3, par.1, Reg.1681/1994), questo avviene ad opera dei responsabili di Misura per il tramite dell’Autorità di pagamento.


131

una loro eventuale reimmissione nel sistema (a beneficio di un altro progetto)

verrebbe segnalata e, per ciò stesso, impedita143;

- la verifica in automatico (sempre da parte di SMILE) del cumulo degli aiuti

ricevuti da una specifica azienda in ambito POR, al fine di verificare il rispetto dei

massimali previsti dal Reg.69/2001 (cd. aiuti de minimis).


In ordine alle modalità di recupero delle somme indebitamente corrisposte,

la Regione procede all’immediata richiesta di restituzione della somma liquidata e,

in caso di impossibilità di recupero, provvede all’escussione dei garanti (se trattasi

di soggetti privati) mediante rivalsa sulla polizza assicurativa obbligatoria144.

Occorre chiarire, tuttavia, che, in aggiunta al formale provvedimento di

revoca del contributo, le misure cautelari previste per il recupero delle somme

anticipate a titolo di contributo comunitario si distinguono a seconda che si tratti di

“Regimi di aiuto” alle imprese ovvero di erogazioni effettuate tramite beneficiari

finali (Progetti “a regia”). Nel primo caso, è previsto, generalmente, che il

destinatario dell’agevolazione presenti adeguata polizza fideiussoria a fronte dei

contributi concessi; nel secondo caso, invece, è prevista una possibilità di

compensazione tra gli importi anticipati al beneficiario finale e le ulteriori somme

eventualmente dovute al medesimo.

In particolare, è da segnalare l’approvazione (con DGR n. 3290 del 21

novembre 2003) del disciplinare in materia di recuperi e rettifiche finanziarie del

POR. Esso prevede che competa ai responsabili di Misura (ovvero ai Dirigenti

competenti ove non coincidenti con i primi) avviare, nel caso di acclarata

irregolarità, i procedimenti di recupero di somme a beneficio del Bilancio regionale,

disponendo la cancellazione o la riduzione del corrispondente impegno contabile e

provvedere affinché siano applicate le sanzioni previste dalla normativa statale e

regionale vigenti145.

143 Occorre segnalare, tuttavia, che l’immissione dei dati nel sistema di monitoraggio, sebbene obbligatoriamente prevista, non impedisce, attualmente, l’adempimento delle procedure ai fini della certificazione della spesa (il che consentirebbe di non rilevare l’anomalia di un documento utilizzato due o più volte). Come si è accennato, però, tale discrasia verrà, a breve, superata con il previsto inserimento delle rilevazioni nell’ambito del sistema di monitoraggio della spesa (MONIT WEB) tra i presupposti necessari per la certificazione della stessa da parte dell’Autorità di pagamento. 144 Ad oggi, i recuperi che risultano effettuati in ordine al POP 1994-1999 ammontano, per l’Assessorato al turismo, a 3.585.125,00 euro e, per l’Assessorato all’industria e all’artigianato, a 3 milioni di euro, con una percentuale di rimborsi superiore al 90%. 145 Gli importi oggetto di ripetizione devono essere recuperati applicando la maggiorazione di un interesse di mora pari al tasso legale, da computarsi dalla data dell’erogazione del contributo sino all’effettivo assolvimento dell’obbligo di restituzione da parte del debitore.


132

L’Amministrazione regionale non ha relazionato in ordine né al numero di

procedimenti di recupero ultimati né all’importo dei recuperi sinora effettuati. Su

tali aspetti, il giudizio della Commissione europea appare sostanzialmente critico.

Le irregolarità accertate

I servizi della Commissione europea (con nota del 12 dicembre 2003) hanno

formulato riserve sulla gestione del POP 1994-1999 unicamente in ordine a due

modalità operative e, precisamente, ad un progetto del Comune di Telese Terme

(misura 5.2)146 e ad alcuni interventi nell’ambito della gestione del Sottoprogramma

3 – Misura 3.1 – Azione 3.1.1. – incentivi agli investimenti turistico-alberghieri.

Quanto alle irregolarità evidenziate nella gestione della Misura 3.1, la

Regione ha comunicato di aver riesaminato tutti gli interventi finanziati a valere sul

FESR – Sottomisura 3.1.1 (per un totale di 355 progetti) e che le risultanze delle

verifiche hanno confermato la rendicontazione finale fatta eccezione per n. 13

interventi, per i quali sono state riscontrate delle anomalie ed è stato avviato il

procedimento per il recupero del contributo pubblico erogato (pari a 3.581,624,00

euro).

Per la verifica della regolarità della documentazione progettuale sono state

effettuate n. 172 ispezioni in loco (di cui 130 da parte di funzionari dell’Assessorato

al turismo, 30 da parte della Guardia di finanza e 12 da parte del valutatore

indipendente sulla base di una selezione statistica), pari a circa la metà dei progetti

realizzati.

L’attuazione del Sottoprogramma 3.1.1 ha prodotto, altresì, un consistente

numero di ricorsi al TAR Campania (per l’esattezza 21).

Nel complesso, l’Assessorato in parola ha attivato procedure di recupero

totale del contributo erogato per n. 21 progetti (per un totale di 9.209.035,90 euro)

e di revoca parziale del contributo effettivamente spettante per n. 11 progetti (per

un totale di 2.022.037,00 euro)147.

La Regione ha dichiarato, altresì, che con la prosecuzione dell’audit di chiusura

(affidato alle valutazioni della ditta Mazars) “nessuna contestazione è stata mossa alla

Regione Campania sulla gestione del POP”.

146 Come successivamente chiarito dal valutatore indipendente Deloitte & Touche, l’intervento per lo sviluppo energetico del Comune di Telese Terme era stato erroneamente considerato nell’ambito delle assegnazioni del contributo comunitario per le incentivazioni privatistiche (cd. Regime di aiuto – Misura 5.2) piuttosto che nei finanziamenti infrastrutturali destinati agli Enti locali (realizzazione di una centrale fotovoltaica per il funzionamento di un impianto di depurazione). 147 L’Assessorato al turismo ha precisato di aver attivato ulteriori controlli, sia sotto l’aspetto documentale sia attraverso la verifica in loco presso le strutture, di 99 progetti individuati mediante sorteggio e di aver effettuato, per tutti i progetti finanziati, la verifica del raggiungimento dell’obiettivo dell’incremento occupazionale, ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 3100 del 31 ottobre 2003.


133

Occorre, altresì, precisare che, in riscontro alle richieste istruttorie di questa

Corte, la Regione ha comunicato l’ulteriore assunzione di n. 3 provvedimenti di

revoca del contributo nell’ambito degli interventi della Misura 2.1 (regimi di aiuto

alle imprese nel campo delle attività artigiane e della cooperazione).

Con riguardo alle pratiche oggetto di comunicazione per accertata

irregolarità al competente Nucleo repressioni frodi comunitarie della Guardia di

finanza si rileva un numero complessivo di 32 casi segnalati nel periodo 2003-2005.

Tali pratiche, che hanno formato oggetto di un primo atto di accertamento

amministrativo o giudiziario, riguardano per l’88% dei casi il settore turistico-

alberghiero e, per il restante, quello dello sviluppo delle attività delle piccole e

medie imprese artigiane e della cooperazione. Di questi, l’assoluta maggioranza

(78% dei casi) attiene a progetti relativi all’annualità 1997, la cui scoperta

dell’irregolarità non risale ad epoca anteriore al 2002. Per essi, risultano avviati

procedimenti penali nel 48% dei casi e contenziosi amministrativi nel 56% dei casi.

In due casi (prat.349/1997 e caso143/2004), la polizza fideiussoria risulta scaduta

e, in uno di essi, la Regione, dopo aver sospeso il pagamento delle rate di acconto,

ha fatto istanza di insinuazione tardiva nella relativa procedura fallimentare148.

L’accertamento delle irregolarità (in genere effettuato grazie all’attività

investigativa della Guardia di finanza) e le successive segnalazioni al Dipartimento

delle politiche comunitarie hanno richiesto tempi relativamente lunghi. Mediamente,

il tempo occorrente perché dalla prima informativa sulla possibile esistenza

dell’irregolarità si completi l’iter che prevede l’adozione del provvedimento

cautelativo di revoca (totale o parziale) del contributo, l’accertamento

dell’irregolarità e la segnalazione al Dipartimento, è di circa 21 mesi.

Con riguardo al POR 2000-2006, l’Autorità di gestione del FESR non ha

segnalato particolari irregolarità e/o frodi connesse all’utilizzo delle risorse del POR.

La stessa Autorità di pagamento FESR ha comunicato l’assenza di segnalazioni di

irregolarità a tutto il 2004 ed ai primi due trimestri del 2005.

148 L’ammontare delle revoche del contributo per le irregolarità segnalate nel settore turistico-alberghiero – annualità 1997 – corrisponde a 8.988.118 euro, pari al 9,7% del totale dei contributi erogati per la medesima annualità. I n. 21 provvedimenti di revoca del contributo indebitamente erogato nel predetto settore corrispondono, inoltre, al 38% dei provvedimenti di revoca adottati complessivamente per la medesima annualità (con conseguenti economie sul contributo assegnato per 4.610.295 euro). Si evidenzia, altresì, che, dei 55 provvedimenti di revoca adottati, 18 conseguono ad una diretta rinunzia del beneficiario. Per le annualità 1996-1998-1999 l’ammontare delle revoche per irregolarità comportanti il recupero coattivo del contributo erogato sempre nel settore turistico corrisponde a 2.132.520 euro, pari al 7,6% del totale dei contributi erogati per le medesime annualità. Dei 40 decreti di revoca dei contributi assegnati, n. 7 sono quelli comportanti recupero coattivo e n. 5 i provvedimenti conseguenti a rinunzia dell’interessato (per un ammontare complessivo di economie sul contributo assegnato di 9.513.205 euro). Per il settore relativo agli aiuti alle piccole e medie imprese ed all’artigianato (Misura 2.1), i pochi casi evidenziati registrano contributi indebitamente erogati per 387.157 euro, in ordine ai quali la Regione non sembra aver tempestivamente adottato tutti i provvedimenti cautelativi del caso.


134

Tuttavia, dalle iniziative intraprese dall’Autorità di gestione a fronte delle

segnalazioni di sospette frodi e/o irregolarità e dagli esiti delle procedure

consequenzialmente instaurate, emerge un numero sia pur contenuto di anomalie

nella fase di rendicontazione della spesa, talune delle quali hanno richiesto

l’attivazione delle procedure di recupero coattivo del contributo erogato.

I settori interessati sono soprattutto quelli relativi alle seguenti misure:

- Misura 6.3 (Sostegno allo sviluppo della società dell'informazione nel tessuto

produttivo), per la quale, in esito ai controlli di I livello, risultano avviate n. 59

azioni di recupero del contributo erogato in acconto e successivamente revocato

a seguito della mancata rendicontazione delle attività finanziate con le risorse

della Misura. L’ammontare totale delle suddette anticipazioni contributive

corrisponde a circa 1,4 Meuro, di cui il 44% circa risulta già recuperato (salvo

conferma delle somme effettivamente accreditate). Nel complesso, figurano

trasmesse all’Avvocatura regionale n. 40 pratiche per il recupero coattivo;

- Misura 3.17 (Sostegno ai programmi di ricerca, di innovazione e di trasferimento

tecnologico promossi dal tessuto imprenditoriale regionale), per la quale, in esito

ai controlli di I livello, risultano analogamente avviate n. 43 azioni di recupero

del contributo erogato. L’ammontare totale delle suddette anticipazioni

contributive corrisponde a circa 1,7 Meuro, di cui il 39% circa risulta già

recuperato (salvo conferma delle somme effettivamente accreditate)149. A

seguito delle segnalazioni da parte del responsabile di Misura alla Guardia di

finanza, quest’ultima, in esito ai controlli di propria competenza, ha rilevato, allo

stato degli atti, una sola situazione di irregolarità (prot. 229), ipotizzando per

essa la violazione dell’art. 316 ter c.p. (Indebita percezione di erogazioni a

danno dello Stato). Dalla relativa scheda OLAF (trasmessa nel luglio 2005)

emerge, in particolare, che l’irregolarità, riguardante le annualità 2000-2001,

risulterebbe commessa anteriormente all’aprile 2004 e la relativa polizza

fideiussoria non sarebbe più esigibile per cessazione dell’attività da parte del

soggetto garante;

- Misura 4.2 (Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale

regionale), per la quale si segnala che il Ministero delle attività produttive, quale

beneficiario finale degli interventi cofinanziati dalla legge 488/1992 e da

Contratti di programma, ha avviato n. 7 azioni di recupero del contributo erogato

in acconto e successivamente revocato, per le quali, si precisa, non risulta

149 In tali casi, il procedimento seguito prevede la contestazione all’interessato del mancato rispetto dei termini previsti dal bando di assegnazione del contributo per la presentazione della rendicontazione, con successiva adozione, in caso di ulteriore inerzia del destinatario, del provvedimento di revoca del contributo. Dopo il decorso di 15 giorni dall’avvenuta notificazione al destinatario del provvedimento, si procede ad attivare l’escussione della polizza fideiussoria, con relativa trasmissione degli atti all’Avvocatura regionale per il recupero delle somme anticipate.


135

essere stata effettuata la relativa certificazione di spesa da parte del

responsabile di Misura. L’ammontare totale delle suddette anticipazioni

contributive corrisponde a circa 3,7 Meuro, ancora interamente da recuperare.

- Misura 6.5 (Sviluppo dell'internazionalizzazione e della cooperazione

internazionale), per la quale risulta certificato un importo inferiore a quello

complessivamente impegnato e liquidato, per dubbi relativi all’ammissibilità della

spesa sui Fondi POR;

- Misura 1.12 (Sostegno alla realizzazione di impianti per la produzione di energia

da fonti rinnovabili e al miglioramento dell'affidabilità della distribuzione di

energia elettrica a servizio delle aree produttive), per la quale risultano

riscontrate, a seguito di visite ispettive effettuate nell’ambito dell’attività di

controllo ordinario presso i soggetti destinatari, inadempienze ovvero

incongruenze tuttora in via di accertamento.

I restanti responsabili di Misura, espressamente interpellati sul punto, hanno

escluso l’esistenza di irregolarità e/o frodi nell’utilizzo delle risorse comunitarie a

valere sul FESR ovvero di procedure di recupero del contributo o di rettifica

finanziaria. Ugualmente negativa è anche la comunicazione del responsabile del

servizio POR controllo di II livello.

A giustificazione della “scarsa consistenza numerica degli episodi di

irregolarità e/o frodi rilevati sin qui nella gestione delle risorse in ambito FESR per il

POR Campania 2000-2006” vi sarebbe, secondo quanto sostenuto dall’Autorità di

gestione, “una spiegazione logica ed operativa” riconducibile al considerevole

utilizzo dei cosiddetti “progetti coerenti”. Il fatto che tali progetti sono ammessi a

rendicontazione in ambito POR solo in esito ad un’istruttoria preventiva volta ad

accertare la rispondenza agli obiettivi ed alle procedure previste dalla normativa

afferente ai Fondi strutturali, renderebbe altamente improbabile la possibilità di

riscontrare la presenza di irregolarità successivamente all’ammissione a

rendicontazione nel POR di un progetto coerente. Ciò, ovviamente, non giustifica

l’assenza di controlli, ma concorre ad abbattere il numero di irregolarità da

segnalare in quanto il controllo è rafforzato ex ante.

Le tipologie delle irregolarità

Nel complesso, può dirsi che nella metà dei casi segnalati nelle schede OLAF,

l’irregolarità assume carattere fraudolento, con conseguente ipotesi criminosa. In

tali eventualità il reato riguarda sempre l’ipotesi di truffa aggravata dall’intento di

conseguire il contributo regionale (art. 640 bis c.p.). Tale reato, nella metà dei casi,

è commesso in concorso con altre persone (art. 110 e 416 c.p.) e, il più delle volte,


136

si associa al reato di falso ideologico in atto pubblico (art. 483 c.p.). In rari casi, il

delitto di falso è commesso in violazione degli articoli 482 ss. (falsità materiale

commessa dal privato, uso di atto falso, falsità in scrittura privata, falsità in registri

e notificazioni).

Se nel 40% dei casi l’irregolarità costituisce una mera violazione del bando

di gara, nella metà di essi l’indagine è scaturita direttamente nell’ambito delle

comuni attività di controllo degli Assessorati ovvero delle attività di controllo di II

livello. Nei casi restanti, quando la fonte primaria di informazione non è stato un

esposto anonimo (11%), l’irregolarità è emersa a seguito dell’acquisizione del

relativo fascicolo da parte dei nuclei operativi della Guardia di finanza.


L’analisi ha permesso di evidenziare come l’organizzazione dei servizi

preposti alla tutela della regolarità degli interventi attuativi dei Programmi operativi

cofinanziati dal FESR, oltre ad aver sofferto ritardi sin dall’avvio della gestione dei

Programmi medesimi, presenta una debolezza di fondo: l’asserita impossibilità di

istituire all’interno delle singole strutture gestionali specifiche unità, funzionalmente

indipendenti, dedicate ai controlli. Tale separazione avrebbe garantito non solo un

più corretto svolgimento delle operazioni di controllo ma anche una più elevata

probabilità di intercettazione delle irregolarità.

Ed invero, l’esigenza di accelerare i processi di spesa può indurre i

responsabili di Misura a sottostimare i tempi tecnici e le esigenze di

approfondimento richiesti dalla funzione di controllo, per non parlare di possibili

collusioni o devianze (corruzioni, concussioni ecc.) che trovano in una struttura di

controllo interno approssimativa e disorganica il loro terreno più fertile.

Pur con ritardo, la Regione sembra aver preso consapevolezza della esigenza

di rafforzare ulteriormente il sistema dei controlli sulla rendicontazione delle spese

del POR 2000-2006, prefigurando una struttura autonoma, di assistenza tecnica e

consulenza, da affiancare ai responsabili di Misura ed agli organismi di controllo di

II livello.

Nel quadro delle misure di coordinamento delle procedure amministrative,

informatiche ed ispettive necessarie all’attuazione del Programma operativo, la

Regione Campania deve recuperare un gap informativo quanto meno in ordine ai

tempi necessari per la segnalazione delle irregolarità accertate.

Non risultano, infatti, del tutto comprensibili le ragioni che inducono i responsabili di

Misura a ritardare oltremodo le segnalazioni ovvero a selezionare i casi di revoca del

contributo per i quali omettono la segnalazione (ove diversi dalla rinunzia da parte dei

beneficiari, da negligenze incolpevoli ovvero dalla mancata certificazione e rendicontazione


137

della spesa). Al riguardo, si consideri che per il POR, a fronte di n. 109 azioni di recupero del

contributo erogato in acconto, sembra essere stata predisposta una sola scheda di

segnalazione, mentre per il POP, a fronte di oltre 72 azioni di recupero sono state effettuate

39 segnalazioni150.

Tali ritardi, oltre agli evidenti riflessi in ordine alla possibile adozione di più generali

interventi preventivi di controllo a livello sia regionale sia nazionale che comunitario,

rischiano di compromettere le possibilità di effettivo recupero delle somme indebitamente

liquidate ai beneficiari del contributo e, con esso, le possibilità di essere correttamente

impiegate per finalità di sviluppo.

Relatore: Cons. Francesco UCCELLO

150 Il dato si riferisce alle segnalazioni effettuate nel triennio 2003-2005 ed alle azioni di recupero comunicate a questa Corte.


138

Sintesi della Relazione della Sezione di controllo per la Regione Molise

Fondi strutturali comunitari. – Obiettivo 1

Frodi ed irregolarità nell’utilizzazione dei finanziamenti FESR. Esito di

ricognizione dati

A seguito di quesiti epistolari e di colloqui con i responsabili delle competenti

strutture della Regione Molise (segnatamente: Direzione generale I, Servizio

programmazione Fondi strutturali), sono stati acquisiti i dati concernenti

l’organizzazione per la gestione dei Fondi comunitari ed i relativi organi di controllo.

Sono stati acquisite, altresì, notizie circa le controversie in materia di

irregolare utilizzazione di finanziamenti FESR.

In ordine all’assetto organizzativo ed al sistema dei controlli, si è appreso

che la Regione Molise ha adottato, sulla base di indicazioni fornite all’uopo dal

Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – IGRUE - una serie di “piste di

controllo” (approvate dalla Giunta regionale con provvedimento del 4 agosto 2003,

n. 920), a garanzia dell'osservanza del Reg.1260/1999.

Le attività di controllo sono espletate in concomitanza con la gestione

nonché in momenti successivi, anche ai fini della verifica dell'efficacia e

dell'affidabilità dei sistemi di gestione e dei controlli utilizzati.

Le norme regolamentari in materia individuano tre principali funzioni:

- attività di gestione;

- attività di controllo di primo livello, contabile/finanziario sulla gestione;

- verifica dell'efficacia del sistema di controllo finanziario e di gestione (controllo di

II livello).

L’attuazione del Programma operativo regionale (POR) 2000-2006 è

demandata ad uffici responsabili della gestione delle varie “Misure”, mentre il

controllo di I livello, contabile/finanziario, è di competenza di altri organi. Di norma,

la gestione POR è affidata all’Autorità di gestione: in pratica, al responsabile della

Direzione generale della programmazione.

L’attività di controllo su detta gestione è effettuata dal responsabile di

ciascuna Misura.

L’Autorità di controllo di II livello è funzionalmente indipendente sia

dall’Autorità di gestione che dalle Autorità di pagamento dei singoli Fondi.

Essa è coadiuvata, nell’attività di verifica, da un soggetto esterno individuato

tramite bando ad evidenza pubblica.

La struttura di controllo indipendente è stata individuata nel Servizio

bilancio e controllo finanziario e di gestione della Direzione generale I. Tale


139

struttura ha la responsabilità di vigilare sulla correttezza e regolarità delle

forme e modalità di impiego delle risorse comunitarie, di verificare l’efficacia e

affidabilità del sistema di gestione e di controllo istituiti, di verificare gli atti

contabili e amministrativi relativi alle dichiarazioni di spesa.

E’ inoltre responsabile dei controlli sistematici, da effettuarsi nel corso della

gestione, riguardanti almeno il 5% della spesa totale ed un campione

rappresentativo dei progetti e delle iniziative approvate.

Si evidenzia che, nell’ambito della Direzione generale I della Regione,

operano le seguenti strutture:

-Servizio programmazione Fondi strutturali;

-Autorità di gestione del POR (2000-2006);

-Autorità di controllo di II livello (il responsabile del servizio Bilancio e controllo

finanziario e di gestione);

- Autorità di pagamento: FESR (responsabile del Servizio politiche finanziarie e

tributarie);

- FEAOG I SFOP (responsabile del Servizio fitosanitario, ricerca applicata e qualità

delle produzioni);

- FSE (responsabile del Servizio promozione e tutela sociale).

Quanto al contenzioso originato da accertate (o presunte) irregolarità

nell’utilizzazione di finanziamenti FESR, il responsabile del menzionato Servizio

programmazione Fondi strutturali ha dichiarato che: "Nel periodo 2001 2004,non è

stato rilevato alcun caso di irregolarità dei finanziamenti FESR".

Relativamente al periodo pregresso 1994-1999 (POR 1994-1999), si è

appreso che alcuni dei casi indicati come ancora “aperti” (alla data del 23 febbraio

2005) dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) sono stati regolarizzati

ovvero stanno per essere definiti (è in corso la procedura di recupero dei contributi

indebitamente percepiti).

Si riportano i seguenti casi, elencati in ordine numerico:

1) caso IT/01/011/FD/0 (e IT/01/011/FD/1 e IT/01/011/FD/2): POP periodo

1994-1999, Sottoprogramma 2, Misura 2.2: Aiuti all’artigianato, Sottomisura

2.2. 2.: Leasing agevolato; finanziamento a totale carico della Comunità (euro

51.705,60); natura della spesa:acquisto in leasing di un immobile sito in

Sessano del Molise e di apparecchiature informatiche; tipo di irregolarità:

mancato inizio dell’attività produttiva di “smart card” pur avendo beneficiato del

leasing agevolato; primo importo liquidato £ 15.167.550 (euro 7.833,38);

secondo importo liquidato £ 15.167.550 (euro 7.833,38); in data 16.03.2001, la

Guardia di finanza, Nucleo P.T. di Campobasso, ha comunicato notizia di reato


140

alla locale Procura della Repubblica. Non è noto l’esito del procedimento

penale.

Risulta però che la Ditta ha restituito, tramite la FinMolise, euro 8.379,09

(somma recuperata); la FinMolise, in data 10.11.2002, ha restituito alla

Regione la somma di euro 36.038,82; alla data del 28.10.2005, era in

corso, a cura della FinMolise, la procedura di recupero della ulteriore

somma di euro 7.278,67;

2) caso IT/02/024/FD/I; POP Molise 1988-1993; Sottoprogramma l0: Turismo;

irregolarità: mancata trasmissione (nel 2002) alla Regione di parte del

rendiconto finale, concernente la spesa di euro 42.884,74; data di accertamento

dell’irregolarità: 22 dicembre 2002, in occasione di controlli documentali da parte

degli organi regionali (Dir. Gen. IV); successivamente l’Abbazia ha

provveduto a presentare la parte di rendiconto finale mancante. Pertanto,

il procedimento di recupero già avviato è stato abbandonato (delib. della

Giunta reg. n.831 del 07 giugno 2004). Il caso risulta integralmente

regolarizzato.

Con riguardo allo stesso progetto suindicato, si deve tenere conto che,

relativamente ai lavori di realizzazione ed alla relativa rendicontazione, la

Procura regionale presso la Sezione regionale della Corte dei conti per il

Molise, con atto di citazione del 17 aprile 2002, aveva convenuto in giudizio

il Dirigente dell’Assessorato regionale dei lavori pubblici, Settore di

collegamento di Isernia, ed il legale rappresentante dell’Abbazia, chiedendo

la loro condanna al pagamento dell’importo complessivo di euro 135.538,15,

nell’assunto che gli stessi avessero cagionato, con il loro comportamento

connotato da colpa grave, un ingiusto danno patrimoniale, quantificato

come sopra,alle finanze della Regione Molise.

La Sezione giurisdizionale adita, con sentenza del 16 giugno 2004

(n.86/2004), ha respinto la domanda attrice ed ha dichiarato esenti da

responsabilità amministrativa i convenuti in ordine ai fatti contestati loro

con l’atto di citazione.

In motivazione, detta sentenza evidenzia l’accertata insussistenza, nel

caso di specie, di un danno patrimoniale subito dalla Regione. Presso la

Segreteria della su indicata Procura regionale, si è appreso che avverso la

citata sentenza non risulta proposto appello;

3) caso IT/02/034/FD/0 (e IT/02/034/FD/l) - (amministratore unico) POP Molise

1994-1999, Misura 2.2.1: contributi in conto capitale alle PMI. Importo totale

contributo concesso euro 99.159,52 (finanziamento comunitario euro 48.994,82;


141

finanziamento statale euro 50.164,90); irregolarità accertata: utilizzazione dei

beni oggetto dei contributi ad usi diversi da quelli previsti dalla normativa

regionale (Legge regionale n.26/1996); accertamento effettuato dalla Guardia di

finanza, Nucleo P.T. di Isernia, in data 29.11.2001.

A seguito dell’accertamento di irregolarità, è stato revocato parzialmente il

contributo in conto capitale, per l’importo di euro 24.221,83 (Determinazione

regionale del 28.02.2002, n.5); per il recupero tale somma è stato conferito

mandato all’Ufficio contenzioso della Regione.

La ditta. ha proposto ricorso al TAR del Molise, in data 28 aprile 2002,

avverso il provvedimento di revoca del contributo.

Alla data del 19 ottobre 2005, la competente struttura regionale (Dir.

Gen. II) ha comunicato che la controversia non risultava avere avuto nuovi

sviluppi.

Per due casi IT/04/171/FD/0 e IT/04/172/FD/0, in un primo momento

la Direzione generale I della Regione ha comunicato che essi rientravano

nella programmazione POP 1994-1999 e (genericamente) che il rispettivo

“montante irregolare” era stato completamente recuperato.

Successivamente (11.10.2005), la stessa Direzione generale ha precisato

che detti casi erano stati erroneamente indicati come inclusi nel Programma POP

1994-1999, perché, in realtà, rientravano nel POM 1988-1993.

Da un riscontro effettuato dall’Ufficio di controllo di questa Sezione, è

emerso che, secondo quanto riportato in un prospetto dell’Ufficio europeo per la

lotta antifrode (OLAF), tali casi, alla data del 23 febbraio 2005, risultavano ancora

“aperti”, essendo da recuperare, rispettivamente, l’importo di euro 5.759 e di euro

6.722.

Si è reso pertanto necessario procedere ad un supplemento di istruttoria

volto ad acclarare lo stato attuale delle due controversie anzidette. Si è in attesa

della risposta della Regione, che non dovrebbe tardare.

16-11-2005

Il Magistrato istruttore

Cons. Remo Ripoli


142

Allegato

La regione Molise ha risposto, con nota 6061 del 29 settembre 2006, al

questionario trasmesso dalla Sezione regionale di controllo; quest’ultima lo ha

inviato alla Sezione affari comunitari con nota 1188 del 3 ottobre 2006.

1 - In attuazione -e nel pieno rispetto di quanto previsto nel Reg.1260/1999

e nel Reg.438/2001, la Regione Molise è costituita dai seguenti organismi per la

gestione dei Fondi strutturali:

Autorità di gestione del POR Molise: Direzione generale I della

Programmazione, con compiti di coordinamento e vigilanza sull’attuazione del

Programma operativo comunitario e dei Programmi comunitari INTERREG ed Azioni

innovative;

Autorità di pagamento: FESR e FSE Direzione generale I della

Programmazione: il responsabile servizio ragioneria e tributi.

FEAOG e SFOP Direzione generale II delle Politiche agricole, forestali,

Politiche della montagna e pesca produttiva Dirigente). Le Autorità di pagamento

hanno la responsabilità di elaborare, certificare e presentare le richieste di

pagamento, di ricevere i pagamenti della Commissione e di provvedere affinché i

“beneficiari finali” ricevano gli importi a cui hanno diritto, come indicato negli artt. 9

e 32 del Reg.1260/1999 e conforme all’art. 9 del Reg.438/2001;

Autorità di controllo di II livello: Direzione generale I - Dirigente

responsabile del Bilancio e controllo di gestione. Ha la responsabilità dei sistemi di

controllo di II livello ed ha il compito di vigilare sulla correttezza e regolarità delle

forme e modalità di impiego e destinazione delle risorse comunitarie; di verificare

l’efficacia e l’affidabilità del sistema di gestione e di controllo istituiti; di verificare

gli atti contabili e amministrativi relativi alle dichiarazioni di spesa. Esso si avvale,

nell’attività dì verifica, di un soggetto esterno.

Responsabili di Misura: Dirigenti regionali responsabili dei servizi con

competenze attinenti all’oggetto e finalità delle misure. Svolgono tutte le funzioni

volte alla realizzazione delle azioni previste dalle rispettive Misure, nel rispetto delle

condizioni contenute nel POR e nel Complemento di programmazione.

2 - E’ stato istituito il seguente organo di controllo: Autorità di controllo di

secondo livello (leggasi il punto precedente).

3 - La Regione fa fronte alle irregolarità e frodi, con le seguenti strutture

organizzative: Servizio avvocatura regionale - Ufficio contenzioso per irregolarità

nell’utilizzo dei Fondi UE.

4 - La consistenza del personale è di 2 persone.


143

4 - bis. Le unità impiegate nella gestione dei Fondi comunitari, in particolare

del FESR sono: n. 6 a livello di Autorità di gestione e n. 21 responsabili di Misura.

5 - La scoperta della irregolarità o della frode è avvenuta in base a normali

controlli a campione, per mezzo di controlli di primo e secondo livello.

6 - In caso di irregolarità e frodi l’iter di comunicazione è quello previsto dal

Reg.438/2001: determinazione del responsabile di Misura di contestazione e revoca

del contributo o di parte di esso e comunicazione all’Autorità di pagamento per

l’iscrizione della irregolarità nell’apposito registro. Nel caso che la somma

recuperata sia stata già rendicontata alla CE, l'Autorità di pagamento la sottrae,

attraverso il meccanismo della compensazione, nella domanda di pagamento

immediatamente successiva. Analoga comunicazione viene fatta al Servizio

avvocatura regionale - Ufficio contenzioso per irregolarità nell'utilizzo dei Fondi UE.

La comunicazione viene fatta dal responsabile di Misura.

7 - In caso di irregolarità o frodi accertate su alcuni progetti di una

particolare Misura, vengono attivati controlli più penetranti sull’intero Programma,

estendendo i controlli sui progetti ricadenti nella Misura oggetto di irregolarità o

frode.

Ad oggi non si sono verificati casi di frodi.

I controlli di II livello sono costituiti da organi interni all’Amministrazione:

Autorità di controllo II livello (vedi punto 1) con il supporto operativo.

8 - Durante la fase di attuazione dell’intervento, attraverso i controlli di I

livello ed al momento della certificazione della spesa, i responsabili di Misura

effettuano controlli sistematici, volti a prevenire tali fenomeni.

9 - In caso di irregolarità non dolose vengono attivati sia controlli di natura

contabile sia controlli di natura amministrativa, soprattutto nella fase di

certificazione della spesa per la domanda di pagamento alla Commissione europea.

10 - Si sono verificati casi di irregolarità accertate al di sotto di 4.000 euro e

sono state segnalate all’Autorità di pagamento e iscritte nel registro delle

irregolarità tenuto presso l’Autorità stessa.

11 - Fra le misure cautelari a carattere amministrativo, sono state adottate

la sospensione e la revoca.

12 - A seguito delle convenzioni stipulate con la Guardia di Finanza, non è

previsto l’accesso alla procedura informatica dalla quale si rilevano le irregolarità

comunicate e lo stato dell’iter con i relativi aggiornamenti.

13 - I recuperi sono stati effettuati o mediante provvedimento del

responsabile di Misura oppure mediante ordinanza/ingiunzione, ex. art. 2 R.D.

n.639 del 14.04.1910; per quanto riguarda, invece, la tempistica, non è possibile


144

prevedere dei tempi certi in quanto essi cambiano caso per coso, a seconda della

solvibilità dei destinatari.

14 - Le rettifiche finanziarie a livello di Asse/Fondo del POR vengono fatte

allorché necessita accelerare la spesa al fine di evitare il disimpegno automatico

(cd. N+2) oppure quando la CE, nell’ambito delle sue verifiche riscontra

incongruenze sul piano finanziario dei Programmi cofinanziati.


145

Sintesi della Relazione approvata dalla Sezione di controllo per la Sardegna

Deliberazione n. 50/2007

La problematica relativa alle frodi e alle irregolarità

Premessa

Il sensibile interesse per la Corte dei conti151 (istituzione nazionale di

controllo) rivestono le attività delle articolazioni nazionali e regionali della Pubblica

amministrazione finalizzate alla prevenzione e all’individuazione dei casi di

irregolarità e di frodi nella gestione di iniziative aventi contribuzioni comunitarie, in

applicazione dell’art. 280 del Trattato istitutivo dell’Unione europea152 (CE)

(versione consolidata) e del Reg.2988/1995 del Consiglio del 18 dicembre 1995,

relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità e, in particolare, le

iniziative che si intraprendono per la rettifica e il recupero delle conseguenze

finanziarie dannose per il Bilancio europeo.

L’ordinamento nazionale individua in proposito vari organismi di controllo sia

amministrativo che di polizia giudiziaria che possano, tra i vari compiti, comunicare

i casi accertati di irregolarità e di frodi alla Commissione europea153.

Tra le iniziative legislative si cita l’art. 30 della legge n. 526 del 21 dicembre

1999, che ha attribuito alla Guardia di finanza ampi poteri di indagine per la tutela

degli interessi finanziari dell’Unione europea e il decreto legislativo n. 68/2001 che

ha successivamente rafforzato tali competenze154.

151 Si rammenta che il referto della Sezione regionale ha avuto più ampia portata occupandosi dei Fondi strutturali e le irregolarità e le frodi sono state inserite nel cap.IV mentre nel cap. I paragrafo 2 si è trattato dell’importanza finanziaria e strategica assegnata dalla normativa comunitaria alla tutela degli interessi finanziari in esecuzione del Bilancio comunitario e alle specifiche prescrizioni di principio per i casi di irregolarità o frodi nella gestione “concorrente” (da parte della Commissione e degli Stati membri) delle risorse dei Fondi strutturali. 152 Art. 280 (ex art. 209 A): 1. La Comunità e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri. 2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari. 3. Fatte salve altre disposizioni del presente trattato, gli Stati membri coordinano l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti. 4. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all’art. 251, previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzioni e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l’applicazione del diritto penale nazionale o l’amministrazione della giustizia negli Stati membri. 5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell’attuazione del presente articolo. 153 Comunicazioni previste dai Regolamenti comunitari n. 1681 del 1994 e n. 595 del 1991. 154 Presso il Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri opera un nucleo della Guardia di finanza istituito con DPCM 11 gennaio 1995 con il compito di supportare il Comitato interministeriale per la lotta alle frodi comunitarie. Tali competenze sono state confermate dall’art. 10.2, del DPCM n. 2317 del 2002.


146

Per il settore agricolo e agroalimentare, inoltre, opera il Comando Carabinieri

politiche agricole, un reparto specializzato appositamente istituito il 5 dicembre

1994 ed articolato (DM 20 agosto 2001) in tre nuclei anti-frode (NAC) con sede a

Parma, Roma e Salerno e, rispettivamente, competenza per il nord, il centro ed il

sud del territorio nazionale.

Il Comando dell’Arma svolge controlli straordinari per la prevenzione e la

repressione dei reati in violazione delle norme comunitarie nel settore agricolo ed

agroalimentare, estesi anche agli aiuti alimentari ai Paesi in via di sviluppo.

Va, altresì, riferito che le Regioni, le Province autonome e la Guardia di

finanza, di concerto con la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province

autonome, hanno definito da qualche anno una “convenzione quadro” per la stipula

di singoli protocolli d’intesa fra le Amministrazioni regionali ed i Comandi regionali

della Guardia di finanza con la finalità di coordinare tutti i controlli e le informazioni

in materia di frodi ed irregolarità. Fra il 2003 ed il 2004 sono stati conclusi 17

protocolli d’intesa con le Regioni, compresa la Regione autonoma della Sardegna, e

2 con le Province autonome155. La Regione Sardegna ha sottoscritto il citato

protocollo in data 17.07.2001.

La gestione delle irregolarità. Organi. Procedure. Tipologia. Manuale

operativo

In ambito strettamente regionale, il sistema gestionale degli interventi

sostenuti con contributi comunitari previsti nell’ambito del POR Sardegna 2000–

2006 (Reg.1260/1999 e Reg.438/01), approvato con decisione Commissione

europea C(2000) 2359 dell’8 agosto 2000 prevede che siano i singoli responsabili di

Misura nell’ambito delle proprie competenze a certificare, con cadenza trimestrale,

la presenza o meno di irregolarità mediante invio di specifica comunicazione

all’Autorità di gestione (il Centro regionale di programmazione) che deve

provvedere alle successive comunicazioni sia all’Autorità di pagamento che alle

Autorità nazionali (art. 3 e 5 cit. Reg.1681/1994). Ai responsabili di Misura

competono pure tutte le necessarie iniziative correttive, tra le quali si evidenziano

le revoche dei finanziamenti concessi e i recuperi in concreto delle erogazioni già

disposte.

Dal manuale operativo “delle procedure per la comunicazione delle

irregolarità e la gestione dei recuperi”, predisposto per il POR, acquisito agli atti

155 Non hanno ancora stipulato protocolli d’intesa la Regione autonoma del Friuli Venezia Giulia e la Regione Molise.


147

dell’istruttoria, unitamente alle specifiche relazioni provenienti da ciascuna Autorità

di pagamento, si evincono, infatti, le seguenti fasi procedurali:

1 - Atteso che il responsabile di Misura è il garante della corretta attuazione

e gestione finanziaria, procedurale e fisica, allo stesso compete attivare la “pista di

controllo” con cui riscontrare adeguatamente il corretto e sano andamento

finanziario e fisico della Misura, dovendo nel casi di irregolarità provvedere alla

comunicazione all’Autorità di gestione e al recupero dei pagamenti indebitamente

avvenuti a vantaggio dei beneficiari finali o altri soggetti attuatori. Da precisare che

il responsabile è tenuto anche alla dichiarazione negativa (v. cit. Reg.1681/1994,

art. 6). Pertanto il responsabile cura il recupero dei crediti in via amministrativa o,

per il caso di necessarie ulteriori azioni in sede giurisdizionale, trasmette il tutto alla

competente Direzione area legale, nel mentre deve tenere informata l’Autorità di

gestione sull’andamento delle azioni intraprese.

2 - L’Autorità di gestione è, quindi, a sua volta tenuta alle ulteriori attività di

tramite e comunicazione vuoi con l’Autorità di pagamento che con le Autorità

nazionali.

3 - L’Autorità di pagamento deve tenere la contabilità degli importi da

recuperare, cura la restituzione degli importi relativi a pagamenti irregolari,

maggiorati degli eventuali interessi di mora, deducendo l’importo in questione nella

successiva dichiarazione delle spese e nelle domande di pagamento alla

Commissione.

E’ responsabile della comunicazione annuale (unitamente alla quarta

relazione trimestrale) da farsi sui recuperi effettuati e sulla contabilità in essere

circa gli importi in attesa di recupero (ripartiti per un anno di avvio delle

procedure).

La soglia dalla quale scatta l’obbligo di comunicazione è 10.000,00 euro di

quota comunitaria (per i casi accertati al 31 dicembre 2005); per le irregolarità di

somma inferiore l’obbligo è previsto solo allorché la Commissione ne faccia

richiesta. Per le risorse proprie, l’obbligo di comunicazione scatta da una soglia

minima di 50.000,00 euro: da osservare, però, che l’obbligo si estende non solo ai

casi di danno finanziario conclamato ma anche ipoteticamente prevedibili (nel

concetto d’irregolarità, infatti, si ricomprende qualsiasi irregolarità che …ha o

potrebbe avere effetto di arrecare pregiudizio…).

L’ufficio di controllo della Corte dei conti, in conseguenza, ha provveduto ad

acquisire le contabilità in argomento da istituire ai sensi del Reg.438/2001, art. 8

(unitamente a copia della modulistica utilizzata, nonché al citato manuale

operativo).


148

Le risultanze degli accertamenti avviati con le Autorità di pagamento, che si

sono distinte per la sollecitudine e la collaborazione assicurate alla Sezione,

attestano quanto di seguito si riferisce.

Intanto si deve rammentare la distinzione – ammessa dalla normativa

comunitaria – tra le ipotesi di violazione delle norme (più o meno colpevoli,

negligenti o dolose) atte a recare pregiudizio finanziario e gli “errori” dipendenti

dalle attività delle Autorità responsabili del POR ai diversi livelli operativi.

Tale caso, pur qualificabile come non conformità alle norme, non comporta

obbligo di comunicazione se scoperto prima del pagamento, ma – ovviamente – in

seguito al pagamento comporta obbligo di procedere al recupero e alla

comunicazione (cfr. cit Reg.1681/1994, art. 3.1) Non si dispone allo stato degli atti,

di notizie sull’incidenza a rilevanza quantitativa degli errori nella attuazione del

POR.

Dalle relazioni pervenute alla Sezione è, poi, risultato che le Autorità di

pagamento per il caso di criticità nell’avanzamento della Misura applicano la

modalità dello “storno” contabile degli importi considerati irregolari, compensando

con l’avanzamento della spesa dichiarata alla prima domanda di pagamento utile

successivo, ottenendo il risultato da un lato di non pervenire a pronuncia o

accertamento di irregolarità, dall’altro di evitare l’immediato pregiudizio finanziario.

Tuttavia tali rettifiche contabili, che modificano il regolare avanzamento

finanziario, devono risultare negli atti procedurali e se ne deve dare comunicazione

all’OLAF156. Pertanto dette rettifiche devono essere registrate, conservandosene

traccia nell’ambito del piano di avanzamento finanziario, nonché negli esiti varati

dai diversi livelli di controllo espletati, per tutta l’opportuna conoscenza (in tale

senso vedere il documento della Commissione diramato dalla circolare del Ministero

dell’economia e delle finanze prot. 0006498 in data 03.03.2006, recante

Orientamenti sulla deduzione dei recuperi dalla Dichiarazione di spesa e domanda di

pagamento….conformemente all’art. 8…del Reg.438/2001, punto 3.3).



finanziario immediato che discenderebbe dalla tranche di pagamento irregolare –



irregolare.

156 In tal senso relazione dell’Autorità di pagamento FERS, prot. n.8798 in data 15 dicembre 2006; v. anche le relazioni pervenute alla Sezione dall’Autorità di pagamento FEAOG in data 3 gennaio 2007, del FSE in data 5 gennaio 2007, dello SFOP in data 11 gennaio 2007.


149

La casistica in questione è stata in concreto registrata nel POR Sardegna

2000-2006 nell’attuazione dei diversi Fondi, conseguendo l’effetto di una drastica

riduzione di ipotesi tecnicamente definibili come “irregolarità”.

Tali iniziative di rettifica, inoltre, consentirebbero – alla luce delle

precisazioni fornite dalle Autorità di pagamento – di liberare risorse da destinare ad

altre operazioni.

Per il caso, però, in cui si sia già disposta l’erogazione del contributo,

ribadiscono le medesime Autorità che, in ogni caso, è il responsabile di Misura che

deve adottare ogni iniziativa per obbligare il beneficiario finale al rimborso della

somma indebitamente percepita o compensare la somma da recuperare con le

ulteriori somme che gli spetterebbero.

Quanto alle tipologie di irregolarità riferiscono le Autorità di gestione e di

pagamento che più frequentemente si sono riscontrate in dipendenza del mancato

rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia di affidamento lavori e

detraibilità dell’IVA.

Nel primo caso trattasi delle problematiche di realizzazione di opere

pubbliche – infrastrutturali delegate agli Enti locali i quali avrebbero omesso di

procedere alle gare pubbliche. Tali casi hanno consentito di pervenire all’immediata

inammissibilità delle spese dichiarate, evitandosi tutta la procedura delle

irregolarità.

Nel secondo caso si è chiarito definitivamente con la Commissione che le

spese sostenute per IVA dagli enti attuatori non devono essere rendicontate se non

effettivamente sostenute dal beneficiario finale (in tali termini la relazione

dell’Autorità di gestione alla Corte dei conti, già citata).

Le irregolarità e le frodi nel POP 1994-1999

Si è già trattato delle significative problematiche degli errori nell’esplicazione

delle proprie competenze da parte degli Organi preposti, rilevati nell’attuazione del

POP; si è anche precisato che le stesse –in ogni caso – devono restare distinte dalle

fattispecie di irregolarità.

Quanto alle frodi, alla Sezione del controllo risultava che i casi di frode

nell’ambito del Piano operativo plurifondo (POP) 1994-1999 fossero quattro,

segnalati dall’Ufficio europeo per la lotta anti-frode (European Anti-fraud Office,

OLAF) e monitorati su richiesta della Presidenza del Consiglio dei Ministri –

Dipartimento politiche comunitarie (Nucleo repressione frodi) al fine di verificare il

corretto espletamento delle procedure di recupero delle somme indebitamente


150

percepite (in tal senso la nota del 6 aprile 2005 dal Centro regionale di

programmazione).

Con successiva comunicazione del preposto ufficio dell’Autorità di gestione

(nota n. 355 in data 26 gennaio 2007) si segnalano in via definitiva i seguenti casi:

Prospetto 1 – Irregolarità e frodi POP 1994-1999 (euro)

Denominazione Irregolarità rilevata Costo

Operazione

Eventuale importo da recuperare

qualora si accerti la frode

************** Documenti giustificativi falsi 1.330.754,00 542.007,00

************** Documenti giustificativi falsi 12.787.387,00 9.590.540,00

************** Documenti giustificativi falsi 915.195,00 915.195,00




************** Truffa 104.881,54 77.399,86



************** Documenti giustificativi falsi 6.033.000,00 -

Ha tenuto a precisare l’Autorità di gestione che in tutti questi casi la

presenza di una frode è, al momento, “presunta” in quanto sono in corso indagini

giudiziarie. Per lo stesso motivo anche il recupero delle somme sarebbe subordinato

alla chiusura dell’iter da parte dell’Organo giudiziario competente e fino ad allora

non è possibile procedere al recupero delle somme.

Le irregolarità e le frodi nel POR 2000-2006

Dal Centro regionale di programmazione (Autorità di gestione) si è

contestualmente, appreso dell’avvenuto riscontro, mediante segnalazioni dei

rispettivi responsabili di Misura, di numerose irregolarità e frodi nell’ambito del

Programma operativo regionale (POR) 2000-2006. Nei casi descritti gli accertamenti

sono stati svolti da parte di reparti della Guardia di finanza operanti in Sardegna157

e riguardano acquisti di materiali per panifici industriali, la realizzazione di un

impianto per la produzione di latte di capra e derivati, la realizzazione di materiale

pubblicitario e vario per aziende. Le prassi seguite per commettere le attività illecite

si sostanziano prevalentemente nella predisposizione di documentazioni e

fatturazioni false al fine di trarre in inganno la pubblica amministrazione e nella

contraffazione dei contrassegni di identificazione e di parti di macchinari. In tutti i

casi in esame il recupero delle somme indebitamente percepite è ritenuto possibile.

157 Nucleo regionale Polizia tributaria – Gruppo repressione frodi; Nucleo provinciale Nuoro Polizia tributaria; Brigata Palau.


151

Appaiono sotto il profilo finanziario più consistenti i casi di frode rilevati sul

POR 2000–2006 (Fonte: Adg).

I casi segnalati sono i seguenti:

Prospetto 2 – Irregolarità e frodi POR 2000-2006 (euro)

Denominazione Irregolarità rilevata Costo

Operazione

Totale da recuperare qualora si accerti la frode

Quota Comunitaria

da recuperare

************* Falsa certificazione Nd 55.664,42 55.664,42

************* Falsa certificazione Nd 76.693,84 76.693,84 ************* Truffa Aggravata 60.787,31 29.785,78 14.892,89

************* Percezione indebita di erogazioni e malversazione ai danni dello Stato

119.144,50 58.380,81 29.190,41

************* Documenti giustificativi falsi 71.849,00 32.385,00 16.287,00

************* Mancata realizzazione dell'operazione

1.411.987,53 423.596,00 211.798,00

************* Documenti giustificativi falsi 903.477,92 542.086,75 271.043,37 ************* Documenti giustificativi falsi 2.783.137,68 0,00 0,00 ************* Mancata realizzazione dell'azione 18.300,00 0,00 0,00 ************* Documenti giustificativi falsi 150.000,00 0,00 0,00 ************* Documenti giustificativi falsi 677.075,00 507.806,00 338.538,00 ************* Documenti giustificativi falsi 3.156.525,00 251.866,00 125.933,00

Precisa nuovamente l’Autorità di gestione che in tutti questi casi, come per il

POP vale la regola per cui si attende la chiusura della procedura giudiziaria prima di

esercitare le azioni di recupero di indebiti pagamenti.

Le irregolarità riscontrate

Riguardo il FESR era stato finora comunicato un solo caso di irregolarità,

nell’ambito di applicazione della Misura 1.3 “difesa del suolo”, relativo alla mancata

realizzazione di un intervento di sistemazione idrogeologica e riforestazione in

conformità alle autorizzazioni amministrative emanate da parte della XIV Comunità

Montana del Montiferru, in località Fache e’ Sole, in Comune di Cuglieri (OR).

L’importo complessivo dell’intervento è pari a 628.789,63 euro e non risulta ancora

quantificata la somma da recuperare. Il Corpo forestale e di vigilanza ambientale –

Servizio ispettorato dipartimentale di Oristano ha inviato in merito alla Procura della

Repubblica presso il Tribunale di Oristano la comunicazione notizia di reato (CNR)

n.1 del 31 gennaio 2005. Le notizie successivamente aggiornate dall’Autorità di

pagamento sono riportate nei prospetti che seguono.

Riguardo al FSE, l’Autorità di pagamento ha trasmesso la determinazione

dirigenziale (n. 1177/AAGG del 12.05.2006) con cui è stato formalmente istituito il

registro dei recuperi, riferito a pagamenti già effettuati e certificati. Ma è stato

precisato che la contabilità in esame non ha richiesto movimentazione in quanto i


152

responsabili di Misura hanno sistematicamente optato per la via cautelativa di

eliminare l’intervento oggetto di irregolarità dalle spese ammissibili, se del caso

deducendo l’importo in questione dalla successiva domanda di pagamento (in

concreto bloccando il pagamento irregolare). In conseguenza l’Autorità di

pagamento FSE riferisce nell’ultima comunicazione/domanda di pagamento alla

Commissione alla data del 22.12.2006, a mezzo dell’allegata dichiarazione

obbligatoria, di non avere importi da recuperare.

In via contestuale viene, in ogni caso, dato conto delle operazioni di storno

effettuate secondo le rettifiche o correzioni ritenute necessarie.

L’importo delle spese stornate al 31.12.2006 su spesa certificata pari a

481.546.527,26 euro presenta - secondo quanto dichiarato - una bassissima

percentuale di incidenza dello 0,1% del totale certificato.

Riguardo il FEAOG sono state verificate numerose irregolarità: in gran parte

dei casi si tratta di rinunce al contributo, senza l’avvenuto percepimento di alcun

emolumento.

L’Autorità di pagamento FEAOG ha, poi, provveduto ad aggiornare i dati al

31.12.2006 congiuntamente all’Autorità di gestione, trasmettendo l’allegato schema

contenente la contabilità delle rettifiche finanziarie intraprese.

L’Adg precisa che per quanto attiene il FEAOG, la maggior parte delle

irregolarità sono dovute alla rinuncia del beneficiario finale al finanziamento, in

dipendenza del verificarsi di eventi naturali che fanno venire meno i requisiti che

hanno portato alla concessione del contributo (ad es. fenomeno della lingua blu per

l’allevamento o alluvioni per l’agricoltura). Raramente si sarebbe verificato che in

seguito a controlli di I livello il progetto sia risultato non conforme a quanto previsto

nel contratto. In tal caso si è proceduto con la revoca totale o parziale del

finanziamento.

L’Adg fa, ancora, osservare che molte di quelle che un tempo erano

considerate “irregolarità” ai sensi del Reg.1681/1994, a seguito di chiarimenti con il

Dipartimento per le politiche comunitarie, sono convertite in “rettifiche finanziarie”

per le quali non vi è l’obbligo di comunicazione. Tali rettifiche dovrebbero essere

rinvenibili nel “registro dei recuperi” distintamente presso l’Autorità di pagamento,

ma non risultano più nell’elenco delle irregolarità aggiornato dell’Autorità di

gestione.

L’importo totale delle risorse erogate e considerate “irregolari” (FESR +

FEAOG) che necessitano di un recupero sono pari a 1.665.357,17 euro, di cui

703.575,47 euro (circa il 42%) sono già stati recuperati.


153

La parte di risorse da recuperare è pari 961.781,70 euro, per le quali sono

già state attivate le procedure di recupero. Si tenga presente che buona parte di

queste irregolarità sono state accertate nel 2006.

Di seguito si riportano gli elenchi delle irregolarità distintamente per Misura

(fonte: Adg):

Prospetto 3 – FESR - irregolarità segnalate al Dipartimento per le politiche comunitarie (euro)

Importo Misura Denominazione Irregolarità

Investimento Irregolare Da

recuperare Recuperato

1.3 ************** Mancata realizzazione intervento 628.789,63 - - -

2.1 ************** Conferimento dell'incarico di proget.

4.260.000,00 234.182,00 0,00 234.182,00


1.446.079,00 144.608,00 144.034,00 0,00


9.873.370,06 410.000,00 0,00 410.000,00

6.3 ************** Adempimento parziale del contratto

198.000,00 198.000,00 130.000,00 0,00

Per quanto attiene il FEAOG, le irregolarità rilevate sono le seguenti:

Prospetto 4 - MIS. 4.9 (euro)

Importo Denominazione Investimento Irregolare Erogato Da recuperare Recuperato

************* 92.478,15 22.657,15 22.657,15 22.657,15 0,00

************ 19.108,65 9.554,33 6.688,03 6.688,03 0,00

************* 61.580,87 18.009,64 736,21 0,00 1.125,37

************* 12.029,26 6.014,63 0,00 0,00 0,00

************* 127.718,71 57.473,42 28.161,98 28.161,98 0,00

************* 52.885,19 29.086,86 14.252,57 14.252,57 0,00

************* 134.360,42 73.898,22 36.210,12 36.210,12 0,00

************* 52.817,28 26.408,64 12.940,23 12.940,23 0,00

************* 27.000,00 0,00 0,00 0,00 200,00

************* 154.932,93 77.466,46 37.958,57 37.958,57 0,00

************* 71.271,05 35.635,54 17.461,42 17.461,42 0,00

************* 31.706,76 12.682,72 6.214,54 6.214,54 0,00

************* 38.155,16 19.077,58 9.348,02 9.348,02 0,00

************* 50.500,00 25.250,00 12.372,50 12.372,50 0,00

************* 33.138,73 16.569,36 8.118,99 8.118,99 0,00

************* 15.002,60 6.751,17 3.308,07 3.308,07 0,00

************* 66.000,00 33.000,00 16.170,00 16.170,00 0,00

*************** 10.900,00 10.900,00 - 0,00 400,00

************* 89.173,54 49.045,46 24.032,28 24.032,28 0,00 ************* 56.370,19 28.185,10 13.810,70 13.810,70 0,00 ************* 86.694,53 43.347,26 21.240,16 21.240,16 0,00 ************* 48.730,33 19.492,14 9.551,15 9.551,15 0,00


154

Importo Denominazione Investimento Irregolare Erogato Da recuperare Recuperato

************* 50.114,52 27.563,00 13.505,88 13.505,88 0,00 ************* 38.653,28 19.326,64 9.470,05 9.470,05 0,00 ************* 15.361,99 7.681,00 5.376,70 5.376,70 0,00 ************* 67.299,00 33.649,50 16.488,26 16.488,26 0,00

Prospetto 5 - Mis 4.11 (euro)

Importo Denominazione

Investimento Irregolare Erogato Da recuperare

Recuperato

**************** 20.658,28 15.493,71 7.746,85 7.746,85 0,00 **************** 9.038,00 9.038,00 4.519,00 4.519,00 0,00 **************** 15.493,71 11.620,28 5.810,14 5.810,14 0,00 **************** 26.452,92 26.452,92 13.226,50 13.226,50 0,00 **************** 38.350,03 28.762,52 14.381,26 14.381,26 0,00 **************** 16.421,26 16.421,26 8.210,63 8.210,63 0,00 **************** 37.184,89 27.888,67 13.944,33 0,00 13.944,33

Prospetto 6 - Mis 4.21 (euro) Importo

Denominazione Investimento Irregolare Erogato Da

recuperare Recuperato

**************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.315,27 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.326,43 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.321,02 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.342,81 0,00 **************** 25.000,00 15.000,00 15.000,00 0,00 15.060,41 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 15.395,75 0,00 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 - 0,00 0,00 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.330,06 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 16.189,11 0,00 **************** 25.000,00 25.000,00 15.000,00 15.000,00 0,00


155

Prospetto 7 - prospetti riepilogativi Frodi (euro)

Investimenti complessivi

Importi da recuperare

POP 1994-1999 (10 casi)

31.601.406,46 16.732.563,54

POR 2000-2006 (18 casi)*

25.765.417,40 1.978.264,60

(di cui 1.140.040,51 quota comunitaria)

*per due casi i dati non sono disponibili.

Irregolarità – POR 2000-2006 euro)

Investimenti complessivi

Importi recuperati

Importi da recuperare

FESR (5 casi)

16.406.238,69 644.182,00 274.034,00

FEAOG (50 casi)

2.092.582,23 15.060,41 127.220,45

Conclusioni

Si deve premettere che i dati fin qui esposti, alla luce delle acquisizioni rese

disponibili per l’Ufficio di controllo, hanno reso necessario un momento conciliativo

per pervenire ad un quadro conoscitivo più preciso e certo. A tal fine è in ultimo

pervenuto il contributo dell’Autorità di gestione in sede di contraddittorio.

Quindi, in conclusione di questa sintetica disamina, si deve evidenziare che

gli importi tuttora da recuperare in quanto indebitamente percepiti in seguito ad

episodi di irregolarità o frodi in danno delle finanze nazionali e/o comunitarie e

nell’ambito dell’attuazione dei programmi aventi contribuzioni europee risultano

piuttosto ingenti.

Sono, tra l’altro, ancora in corso procedimenti relativi al recupero di importi

concernenti iniziative viziate da frodi nell’ambito del POP 1994-1999: si tratta di n.

10 casi di frode aventi investimenti complessivi pari a 31.601.406,46 euro ed un

importo complessivo da recuperare pari a 16.732.563,54 euro.

Sul punto parrebbe che la scelta “politica” effettuata a livello

programmatorio di consentire l’accesso ai cofinanziamenti comunitari alla generalità

degli operatori nel settore agricolo, estremamente parcellizzato nel territorio

regionale, ha determinato, d’altro canto, tali benefici anche in favore di numerosi

soggetti non sufficientemente attrezzati per lo sviluppo dell’attività aziendale. Di

conseguenza si è verificato un congruo numero di rinunce e carenti realizzazioni dei

progetti finanziati.

Sull’aspetto funzionale e sulle procedure deputate al recupero, inoltre, vanno

svolte specifiche considerazioni.


156

Nel corso dell’istruttoria – particolarmente in sede di audizione – è emerso

che, per quanto si sia avviato un cospicuo processo di riorganizzazione interno

all’A.R., funzionale al miglioramento delle attività preposte alla programmazione e

attuazione comunitaria, tuttavia particolarmente critico si è rivelato il ruolo dei

responsabili di Misura proprio nel dar corso agli adempimenti di recupero. Trattasi

di uno dei compiti di maggior rilievo ma, presumibilmente sottovalutato nelle sue

oggettive difficoltà attuative.

Alla stessa stregua, infatti, dell’ordinaria attività di recupero dei crediti in via

amministrativa che, appunto, registra forti criticità presenti in tutte le P.A., anche il

recupero dei pagamenti a valere sulle risorse comunitarie così come strutturato non

pare avviato verso risultati positivi bensì destinato a risultare inefficace. Trattasi,

del resto, di attività che richiede specifica professionalità tecnico-giuridica e idonee

strutture organizzative: ma a tal fine parrebbero insufficienti le dotazioni del

responsabile di Misura. Pertanto a fronte di una certa qual inattuabilità di tali

compiti da parte del responsabile, si giustificherebbe ogni ulteriore utile iniziativa

alternativa per assicurare l’effettività e la tempestività di recupero delle risorse

comunitarie illegalmente erogate.

Inoltre si deve richiamare l’attenzione sulla opportunità di censire tutti i casi

di rettifica e di storno contabile, in quanto – pur evitando il pregiudizio finanziario

immediato che discenderebbe dalla tranche di pagamento irregolare – trattasi per

sempre di situazioni obiettivamente anomale e critiche. Pertanto la cautela non può

riguardare esclusivamente il profilo sopradetto ma esige un’analisi approfondita dei

motivi di fatto e di diritto che determinano la situazione irregolare.

A tal proposito va dato atto all’Autorità di gestione del FSE di aver già

istituito e comunicato alla Sezione la contabilità in argomento, mentre va

richiamato l’apprezzabile avviso espresso dell’Autorità di pagamento FESR di voler

istituire - analogamente alle irregolarità - un registro anche per queste fattispecie.

Ad avviso della Sezione, infatti, tali procedure riducono in maniera

consistente –evidentemente – il numero delle situazioni di irregolarità formalmente

sanzionabili dalla Commissione, evitando positivamente pure l’aggravio di

incombenti amministrativi ulteriori (a carico dei numerosi organi deputati alle

procedure di contestazione, comunicazione, recupero ecc.). Ma non può negarsi che

evidenziano sempre sintomatiche situazioni di inidoneità o inefficienza

programmatoria e, conseguentemente, attuativa, le quali meritano maggior

approfondimento e trasparenza nell’analisi delle cause generatrici e nei rimedi da

apportare per il futuro, posto che indiscutibilmente minano le coerenze cui sono

complessivamente chiamate le politiche all’esame.


157

Dagli atti e dalle interlocuzioni con i rappresentanti dell’Amministrazione

regionale non è dato rinvenire tale impegno nel merito delle diverse problematiche

talché non si è potuto acquisire cognizione definitiva del numero, della casistica,

della incidenza delle operazioni di “storno” ad oggi effettuate se si eccettuano i dati

strettamente contabili, pervenuti dall’Autorità di pagamento del FSE. Trattasi,

invece, di pervenire a una esaustiva ricognizione per ciascun fondo, risalendo

successivamente all’analisi sia dell’incidenza che della “sistematicità” delle

anomalie, attesa l’attenzione che la normativa comunitaria raccomanda di

osservare per le situazioni critiche con carattere sistemico.

Per quel che attiene, poi, alle problematiche delle irregolarità e delle frodi,

va dato positivamente atto all’Autorità di gestione dell’istituzione dell’ufficio

preposto al coordinamento e alla raccolta dei dati sulla casistica delle irregolarità

nei diversi Fondi che ha consentito di pervenire ad una asserita definitiva e

aggiornata ricognizione puntualmente riportata dalla presente relazione.

E’ opportuno rammentare che tale chiarezza si rende indispensabile anche

quale contributo all’attività di referto delle centrali articolazioni della Corte dei conti

(Sezione per gli affari internazionali e comunitari). A tale ultimo riguardo va

segnalato che sopravvive qualche discordanza tra i dati resi disponibili dal

Dipartimento politiche comunitarie e quelli regionali, presumibilmente in ragione del

mancato aggiornamento dei dati ministeriali, fermi al 1° semestre 2006.

In ragione, poi, della ripetuta considerazione da parte dell’Adg secondo la

quale ogni iniziativa effettiva di recupero è rimandata all’esito definitivo delle

procedure giudiziarie in essere (amministrative o penali), questa Sezione esprime

ogni preoccupazione che possa per tale via vanificarsi il rientro delle risorse

comunitarie illegittimamente erogate. Devono, quindi, raccomandarsi

particolarmente le misure di carattere cautelare da assumersi fin dall’inizio della

concessione del contributo, in sede di anticipazioni (prescindendo da adeguate

garanzie), o, viceversa, da attivarsi per effetto del concreto sospetto di irregolarità

o frode, tra le quali si vuole citare pure la funzione cautelare esperibile dalle

Procure regionali della Corte dei conti, che è ormai consentito estendere a qualsiasi

“percettore” di pubblici finanziamenti.

In tal senso vanno, quindi, le raccomandazioni della Sezione di controllo.

Relatore: Cons. Maria Paola MARCIA


158

Sintesi della Relazione approvata dalla sezione di controllo per la Sicilia158

I Fondi strutturali in Sicilia: brevi cenni

Il POP 1994-1999

Il Programma operativo plurifondo 1994-1999 per la Sicilia (di seguito

denominato POP 1994-1999) è stato approvato dalla Commissione europea il 28

settembre 1995 con decisione C (95) n. 2194.

La parte di finanziamento nazionale, suddivisa fra Stato e Regione, si

compone, per lo Stato, dei contributi previsti dalla delibera CIPE del 13 aprile 1994 159 individuati inizialmente, per la Sicilia in 778 milioni di ecu per il FESR, 351,80

per il FEAOG e 457,40 per il FSE; per quanto riguarda la parte di finanziamento a

carico della Regione Siciliana, la legge regionale 7 gennaio 1995, n. 1, ha istituito

un fondo con dotazione iniziale di 146.688 milioni di ecu.

Le dimensioni finanziarie degli interventi nei settori principali sono le

seguenti:

Industria, artigianato, servizi alla produzione: oltre 196 milioni di ecu per

l’infrastrutturazione di zone industriali e artigiane. Agricoltura e sviluppo rurale,

circa 371 milioni di ecu. In particolare, rimboschimento e ricostituzione dei boschi

degradati per una superficie complessiva di 17.000 ettari costituiscono l’obiettivo

principale nell’ambito del sotto-asse dello sviluppo rurale. Turismo, ambiente,

valorizzazione dei beni culturali: si tratta nel complesso di circa 583 milioni di ecu

ed, in particolare, tra incentivi per l’adeguamento dell’offerta e investimenti per la

valorizzazione di risorse di interesse turistico, di 161,4 milioni di ecu che salgono a

circa 320 se si tiene conto del cofinanziamento nazionale e della quota degli

investimenti privati attivabili. Sui 582,5 milioni di ecu previsti in totale, ben 181,4

riguardano gli impianti per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, gli impianti

fognari, i depuratori e la protezione delle coste dai fenomeni di erosione e 60

milioni di ecu sono destinati all’ampliamento della rete di adduzione idrica. Il quadro

finanziario riepilogativo finale del POP 1994-1999 è il seguente:

158 Relazione approvata con deliberazione n.13 del giorno 18 ottobre 2006. 159 GU n. 156 del 6 luglio1994: per gli interventi del FESR e del FEAOG e per gli interventi previsti dal FSE della delibera CIPE cui conseguono i contributi statali previsti dalla L.845/1978 ed altre leggi di settore.


159

Prospetto 1- Quadro finanziario Programmazione in

mld.di lire Attuazione al 31.12.01 in mld di lire

Impegni Pagamenti Fondi

comunitari Totale pubblico

Costo totale Spesa

pubblica Costo totale

Spesa pubblica

Costo totale

FESR 2.810,756 3.565,531 3.530,115 4.525,044 2.870,648 3.660,336

FSE 1.083,473 1.189,029 1.258,128 1.462,111 1.055,793 1.211,193

FEAOG 1.152,317 1.431,045 1.185,442 1.418,429 1.081,576 1.318,231

TOTALE 5.046,546 6.185,605 5.973,685 7.405,584 5.008,017 6.189,760

Fonte: Dipartimento della programmazione – Presidenza della Regione

Il POR 2000-2006

Il Programma operativo regionale della Sicilia 2000-2006 (POR Sicilia 2000-

2006) è stato approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2000) 2348

dell’8.8.2000.

Il cofinanziamento della Comunità europea ammonta a 3.857,946 milioni di

euro, dei quali 2.267,494 milioni di euro provengono dal Fondo europeo di sviluppo

regionale (FESR), 783,983 milioni di euro dal Fondo europeo agricolo di

orientamento e garanzia (FEAOG), 756,469 milioni di euro dal Fondo sociale

europeo (FSE) e 0,5 milioni di euro dallo Strumento finanziario di orientamento

della pesca (SFOP), mentre il resto è erogato dalle autorità nazionali. La

partecipazione che, secondo le stime, sarà erogata dal settore privato si aggira

intorno ai 1.830 milioni di euro.

I tassi di partecipazione per i vari settori saranno coerenti con quanto

indicato nel Quadro Comunitario di Sostegno adottato a livello nazionale. In

generale, il tasso medio di partecipazione del FESR è pari a circa il 45% della spesa

pubblica; quello del FSE è pari a circa il 70% della spesa pubblica; quello del FEAOG

è pari a circa il 57% della spesa pubblica; infine quello dello SFOP è pari a circa il

55% della spesa pubblica.

L’incidenza della spesa in conto capitale cofinanziata a livello comunitario su

quella complessiva della Regione, sulla base dei dati disponibili, copre una quota

della spesa complessiva per gli investimenti pari al 38%.

Il FESR

Come è noto le risorse del FESR servono a cofinanziare gli investimenti produttivi che

rendono possibile la creazione o il mantenimento dell'occupazione, le infrastrutture, le

iniziative di sviluppo locale e le attività delle piccole e medie imprese. Più concretamente,

sono interessati gli assi di sviluppo seguenti: trasporti, tecnologia delle comunicazioni,


160

energia, ambiente, ricerca e innovazione, infrastrutture sociali, formazione, recupero urbano

e riconversione industriale, sviluppo rurale, pesca, turismo e cultura.

Nel prospetto che segue si indicano gli impegni e i pagamenti per misura FESR

aggiornati al 31.12.2005.

Prospetto 2 – Attuazione finanziaria al 31.12.2005 (euro)

L’organizzazione delle strutture di controllo nella Regione Sicilia

L’attuale organizzazione della Regione Siciliana prevede una struttura per

Dipartimenti (Legge regionale n.10/2000), ciascuno dei quali può, in base alle

competenze, essere investito della gestione di una o più misure del POR, con la

conseguente attribuzione dei fondi relativi.

Il coordinamento per l’attuazione del POR è affidato alla Presidenza della

Regione - Dipartimento programmazione, che è quindi l’Autorità di gestione del POR

MISURE IMPEGNI PAGAMENTI COSTO TOTALE 01 reti di monitoraggio 21.467.229,93 5.047.462,00 20.800.000,00 02 Infrastr capt e adduz scala sovrambito 12.121.877,39 11.884.828,52 155.000.000,00 03 S. i. e di monit. acque servizi idrici 6.405.324,08 363.976,32 22.000.000,00 04 Programmi di ambito locale(FESR) 181.358.477,27 165.507.276,27 256.000.000,00 07 Prot cons versanti, centri e infrastr 160.376.231,31 140.205.838,23 242.519.446,00 10 Tutela integrata delle aree costiere 44.015.048,75 26.834.580,80 108.000.000,00 11 Sist integrati alta naturalita4(FESR) 55.076.021,51 37.894.208,33 264.036.667,00 13 Svil imprenditoriale del terr della rete ecologica 4.842.036,52 0,00 20.385.000,00 14 gestione integrata dei rifiuti 70.734.713,09 66.614.495,84 245.000.000,00 15 Riduz compromissione da rifiuti 8.286.686,84 8.912.294,21 160.000.000,00 16 Reti energetiche 56.999.727,54 55.761.151,43 125.000.000,00 17 Diversificazione della produzione energetica 93.727.827,67 14.911.616,20 127.221.666,00 01 Recupero del patrimonio cult amb 565.651.619,08 293.246.933,21 793.201.583,00 02 Sistematiz divulgaz conoscenze 93.398.687,43 56.229.884,45 164.931.861,00 03 Gest innovativa e fruizione del patrimonio cult 14.131.539,99 1.560.298,44 81.605.000,00 14 Promoz e sost al sistema reg per la ric e l'inn 10.811.964,80 0,00 43.678.149,00 15 Reti per lo sviluppo della ricerca scientifica 27.309.140,82 27.309.140,82 87.541.851,00 01 Potenziamento delle PMI esistenti 191.338.747,78 76.298.795,97 344.887.404,00 02 Riqual. infrastrutt.a servizio PMI 141.834.972,77 92.212.635,91 337.040.038,00 03 Nuova imprend giov, femm e del terzo settore 54.036.178,50 11.574.079,35 35.332.980,00 04 Rete e strumenti di svil terr (FESR) 7.350.583,56 5.057.572,66 10.087.467,00 18 Promozione turistica 54.781.497,75 49.435.617,78 57.970.000,00 19 Potenz riqualific offerta turistica 231.405.877,19 58.213.597,21 395.763.333,00 20 Infrastrutture turistiche 66.647.328,55 32.250.326,85 119.922.222,00 01 Infrastrutt urbane servizi rari e innov 47.514.577,76 38.017.515,94 63.000.000,00 02 Riqualificazione urbana 59.414.428,90 33.669.269,92 170.300.000,00 04 Potenziamento del sistema dei tras urbani 84.322.592,38 78.456.135,44 235.000.777,00 05 Reti per miglioram offerta di città 18.123.513,03 3.903.534,98 46.657.778,00 01 Compl,adeg rete stradale 765.116.652,55 505.901.540,42 500.050.000,00 02 Miglioramento del liv di servizio delle linee ferr 87.708.142,89 37.776.748,56 170.847.778,00 03 Potenz infr portuali,serv. e logistica 40.537.466,61 25.971.262,38 53.302.445,00 04 Creaz poli aeroportuali secondari 7.495.112,34 727.350,10 10.273.333,00 05 Reti e servizi per la Società dell'Informazione 43.411.601,31 29.582.716,79 76.184.753,00 06 Internaliz 4economia sicliana(FESR) 19.026.498,02 11.450.988,66 42.247.469,00 01 Assistenza tecnica 13.428.966,50 11.006.750,47 23.382.000,00 TOTALE 3.360.208.892,41 2.013.790.424,46 5.609.171.000,00


161

e, come tale, costituisce l’interfaccia tra gli uffici regionali responsabili della

gestione delle singole misure e la Presidenza del Consiglio dei Ministri per ciò che

attiene alla trasmissione delle schede OLAF riguardanti le irregolarità. Inoltre, la

Presidenza della Regione è direttamente responsabile per il Fondo europeo di

sviluppo regionale la cui amministrazione capofila è individuata nel medesimo

Dipartimento programmazione.

Presso ciascun Dipartimento interessato, sono state costituite, nell’anno

2001, le necessarie unità finanziaria/amministrativa per il monitoraggio ed il

controllo (UMC), poste in posizione di indipendenza funzionale dai servizi e dalle

aree che autorizzano gli impegni ed i pagamenti.

Sulla base dell’istruttoria svolta è emerso che, specificamente per le Misure

FESR, tutte le UMC hanno al momento attuale un dirigente responsabile ed hanno

adottato le piste di controllo; più della metà, inoltre, ha adottato il programma di

controlli per il 2006160. Le attività di controllo che saranno svolte verranno più

specificamente analizzate di seguito.

Al fine di adeguare il quadro regionale alle specifiche disposizioni recate in

materia di controllo finanziario dall’art. 38 del Reg.1260/1999161, la Giunta

regionale, avvalendosi della norma di cui all’art. 4.7, della Legge Regionale

n.10/2000, ha istituito, con deliberazione n. 327 del 18 dicembre 2000, un apposito

“Ufficio speciale per i controlli di II livello sulla gestione dei Fondi strutturali in

Sicilia”, ponendolo alle dirette dipendenze del Presidente della Regione. L’Ufficio in

questione ha concretamente cominciato a funzionare a decorrere dal 20 novembre

2001 allorquando la Giunta regionale ha conferito il relativo incarico di direzione.

L’Ufficio ha portato a conclusione i controlli sui progetti del POP 1994-1999 e

sugli altri interventi comunitari per lo stesso periodo di programmazione,

predisponendo gli attestati ed i dettagli informativi ex art. 8 Reg.2064/1997; a

decorrere dal mese di aprile 2003, ha anche avviato i controlli sulle operazioni del

POR Sicilia 2000-2006.

In particolare, sulla base delle indicazioni contenute nel "Manuale per

l'applicazione delle disposizioni di cui ai Regg.1260/1999 e 438/2001" elaborato

dalla Ragioneria generale dello Stato - IGRUE, le prime attività di controllo poste in

160 Nei primi giorni di marzo 2006 risultavano aver adottato il programma annuale dei controlli 8 UMC su 13. 161 Tale norma dispone che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutta una serie di misure intese a garantire che i Fondi siano utilizzati in modo razionale, corretto e conforme ai principi di una sana gestione finanziaria. A tal fine tra le funzioni chiave connesse al controllo delle operazioni cofinanziate si prevede, accanto all’attività di controllo ordinario (di I livello), espletata in concomitanza con la gestione degli interventi, anche una di controllo a campione delle operazioni (di secondo livello) volta a verificare l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo, nonché, con criteri selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi, le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli interessati (art. 10 Reg.438/2001).


162

essere dall’Ufficio hanno riguardato l'esame delle piste di controllo, l'audit per i

sistemi di gestione e controllo, nonché l'analisi e la valutazione dei rischi162.

Nel 2003 l’Ufficio ha condotto controlli su 137 operazioni (pari al 7,12% della

spesa totale); mentre nel 2004 le operazioni controllate sono state 174 (il 7,14%

della spesa). Il campione è stato ulteriormente esteso nel 2005 essendo state

verificate 220 operazioni cioè il 13,35% del spesa totale163.

L’Ufficio di II livello, inoltre, ha interagito con altri organi di controllo, quali la

Guardia di finanza ed il Ministero dell’economia. In particolare, sono state effettuate

2 visite di controllo da parte della Corte dei conti europea una riferita al periodo di

programmazione precedente ed una concernente il periodo 1994-1999. Questa

seconda visita ha dato luogo ad un rapporto finale ove si valuta positivamente

l’attività dell’Ufficio stesso164, unitamente ad un generale giudizio di adeguatezza

dei sistemi di controllo posti in essere, pur accompagnato da alcune osservazioni

volte al miglioramento dell’azione amministrativa.

L’organizzazione dei controlli prevede anche la collaborazione con soggetti

esterni all’amministrazione regionale.

In primo luogo, è stata stipulata una convenzione con la Guardia di finanza

(luglio 2002) accompagnata, nel febbraio 2003, dall’istituzione di un comitato

preposto all’attuazione dell’accordo. La convenzione garantisce un più efficacie ed

immediato scambio di informazioni tra i responsabili dei controlli e la Guardia di

finanza e viceversa, al fine di consentire di migliorare l’efficacia complessiva delle

verifiche e garantire un più tempestivo recupero delle somme indebitamente

erogate. Infatti, l’esperienza degli operatori e la più capillare diffusione sul territorio

consentono a tale corpo di interagire in modo significativo con l’Amministrazione

regionale sulla materia in esame.

La valutazione intermedia riguardante il POR 2000-2006 è stata compiuta da

una società di revisione che ha prodotto un rapporto di valutazione ricco di spunti

per il miglioramento dell’azione amministrativa. Per quanto qui interessa si nota un

apprezzamento circa gli indicatori utilizzati per la valutazione di impatto dei Fondi

FESR, che, a giudizio del valutatore, risultano congruenti e non necessitano di

ulteriori implementazioni.

Non appare inutile ricordare, infine, che l’istruttoria delle singole richieste di

finanziamento viene condotta, in molti casi, da istituti di credito specializzati.

162 L’Ufficio ha avuto un supporto da una società di revisione per l’assistenza tecnica. Inoltre l’ATI COGEA – KPMG ha collaborato all’effettuazione di alcuni controlli in loco. 163 Alcune specifiche indicazioni sui controlli di secondo livello avvenuti con riguardo alle misure di sostegno per il turismo verranno analizzati nel successivo paragrafo 3.2. 164 Un nuovo audit da parte della Commissione europea specifico sul fondo FESR è previsto per il settembre 2006.


163

Tali enti dovrebbero essere maggiormente coinvolti nel processo di controllo,

in particolare in chiave preventiva, in quanto conoscono la realtà aziendale e le

problematiche connesse al progetto in modo particolarmente approfondito. Il

coinvolgimento è stato, infatti, ipotizzato, ad esempio, da parte del Dipartimento

per il Turismo, anche se non ha ancora raggiunto un grado di concretezza

significativo.

Dalle risultanze istruttorie si rileva che la dotazione organica delle UMC varia

da un massimo di 7 unità (presenti presso il Dipartimento regionale per i Beni

culturali) ad un minimo di 2; per lo più, nelle singole UMC operano 2 o 3 persone.

Inoltre, alcune UMC si avvalgono anche di personale dislocato sul territorio (ad

esempio, del personale dell’Ufficio del Genio civile) per l’effettuazione dei controlli in

loco.

Il personale addetto ai controlli è stato formato tramite seminari, incontri

con altre strutture interessate ai controlli quali la Guardia di finanza e la Procura

regionale di questa Corte. Inoltre, si è svolta anche un’attività di affiancamento con

il FORMEZ che ha già interessato oltre la metà del personale e che proseguirà nei

prossimi mesi.

Tuttavia, alcune amministrazioni (ad esempio il Dipartimento regionale per i

lavori pubblici) hanno tenuto a precisare che un significativo travaso di competenze

da altri uffici e il progredire finanziario delle iniziative in ambito FESR potrebbero

mettere in crisi anche l’attività di controllo che, sino ad ora, è stata ben

fronteggiata dal personale assegnato (3 unità)165.

Il Dipartimento regionale per il turismo, struttura presso la quale, come già

ricordato, si sono manifestati i più frequenti casi di irregolarità, ha lamentato la

carenza di personale per il controllo (2 addetti) che risulta inadeguato sopratutto

per ciò che concerne le verifiche in loco per le quali, infatti, è stato utilizzato

personale appartenente ad altre strutture.

Si osserva che il personale addetto al controllo non dovrebbe, almeno in

linea di principio, ripercorrere pedissequamente l’istruttoria o analizzare l’intera

attività svolta dal soggetto finanziato, ma piuttosto specializzarsi nell’individuazione

di elementi di rischio ed indicatori di possibili irregolarità. Potrebbe, infatti, non

essere necessario aumentare il numero dei soggetti preposti al controllo, quanto

migliorare l’efficienza degli strumenti da essi utilizzati per l’attività di verifica, quali,

ad esempio, gli strumenti informatici e le piste di controllo.

165 Del resto, anche la Corte dei conti europea nell’audit del 2003 aveva segnalato che il personale addetto al controllo presso questo dipartimento veniva impiegato anche per altre attività e non risultava, quindi, dedicato in modo esclusivo al controllo.


164

In sede di istruttoria, l’amministrazione ha stimato che il personale

complessivamente impiegato nelle attività riguardanti i Fondi FESR ammonta a circa

2000 unità166. In relazione a tale dato si può osservare che, in generale, le attività

di controllo di gestione vengono svolte da personale in rapporto tra 1 e 5% rispetto

al personale addetto all’attività vera e propria. Nel caso di specie, dunque,

dovrebbero svolgere attività di controllo di primo livello tra 20 e 100 unità. Tale

indicazione, pur risentendo dell’approssimazione della stima iniziale evidenzia che,

effettivamente, potrebbe essere giustificato un incremento dell’organico delle UMC.

Per l’Ufficio speciale per i controlli di II livello, la dotazione organica è di 49

unità, quindi superiore a quella (25 unità) rilevata nella precedente indagine di

questa Sezione regionale nel 2003. In tale occasione si era invitata

l’amministrazione a completare gli organici previsti, completamento che è stato

compiuto con il raggiungimento delle 49 unità segnalate quest’anno.

Sulla base delle disposizioni comunitarie in materia, il Dipartimento per la

programmazione ha emanato nel giugno del 2004 un documento contenente

“Procedure per i controlli e la comunicazione di irregolarità relative all’ambito del

POR 2000-2006”; tale documento è stato poi seguito da Linee guida attuative. I

testi in questione sono stati predisposti anche sulla base di quelli emanati a livello

nazionale da parte della Ragioneria generale dello Stato.

Secondo il modello comunitario l’attività di controllo è attività “condivisa”

con il soggetto beneficiario il quale provvede, oltre alla regolare tenuta della

contabilità e della documentazione, ad inserire telematicamente i dati di

avanzamento nel sistema di monitoraggio, a comunicare gli esiti del controllo da

parte di altri soggetti e a rispettare il crono programma di avanzamento delle

attività.

Oltre a tale collaborazione, il controllo viene svolto in sede regionale su due

livelli. Il primo livello, gestito dalle Unità per il monitoraggio e il controllo (UMC) è

una attività di carattere concomitante, anche se svolta da strutture indipendenti dai

diretti gestori della misura (si veda precedente paragrafo). Tra i principali compiti

della UMC vi sono l’adozione della pista di controllo per la misura, il monitoraggio

sulla tempestività dei dati da inserire nel sistema informatico, la pianificazione e

successiva esecuzione di un programma di controlli adeguato. Il II livello, come già

accennato nel precedente paragrafo, viene, invece, svolto a campione dall’Ufficio di

controllo di II livello e riguarda più specificamente l’efficacia dei sistemi di gestione

e di controllo.

166 La stima risente di una notevole difficoltà concernete il fatto che solo raramente il personale risulta esclusivamente dedicato alla gestione dei Fondi comunitari o di un singolo fondo in particolare.


165

Le piste di controllo devono fornire un quadro chiaro rispetto ai flussi finanziari posti

in essere per ciascuna misura e sulla documentazione a supporto delle singole operazioni e,

più in particolare, delle spese. In questo modo, la pista di controllo fornisce un supporto e

una guida per l’attività del controllore.

Sulla base delle notizie fornite, tutte le piste di controllo sono state adottate dalle

UMC. Inoltre, al 30 marzo 2006 risultano adottati i programmi di controllo da parte di 8 UMC

sulle 13 coinvolte nelle misure FESR, sul punto sono comunque in corso ulteriori

accertamenti istruttori.

Dal momento che la maggior parte delle irregolarità riguardano le misure 4.18

(“Promozione turistica”) e 4.19 (“Potenziamento e riqualificazione dell’offerta turistica”) la

Corte ha ritenuto opportuno acquisire le 2 piste di controllo relative, nonché i piani di

controllo per l’anno in corso.

Una delle piste in oggetto risulta predisposta da un soggetto esterno (titolare di un

contratto di assistenza tecnica per la fase di avvio del POR) che ha prodotto un lavoro molto

ampio sia rispetto alle disposizioni comunitarie sia con riferimento alle linee guida nazionali e

regionali. Occorre notare che l’intervento di un soggetto esterno, pur accettabile in linea di

principio, comporta probabilmente una maggiore difficoltà di aggiornamento della pista

stessa, che resta, quindi, un materiale meno facilmente fruibile da parte dei diversi operatori

che debbono poi effettuare i controlli167.

Nel merito, i controlli più dettagliatamente indicati dalla pista sono quelli tipici di tutte

le procedure di pagamento (ad esempio, verifica delle disponibilità di bilancio o della

corrispondenza tra impegno e mandato, o la verifica dei dati del beneficiario). Quanto,

invece, ai controlli che deve porre in essere l’UMC si riscontrano rinvii più generici al

programma dei controlli annuale.

Nelle piste di controllo analizzate si legge che trimestralmente la UMC competente

effettua una certificazione delle spese dopo avere eseguito “i controlli previsti” dai

regolamenti comunitari. La dizione appare troppo generica, lasciando il contenuto concreto

dell’attività soltanto intuibile, tanto che la pista di controllo potrebbe perdere il proprio valore

di linea guida e divenire un elaborato formalmente corrispondente al dettato europeo, ma

sostanzialmente poco fruibile.

Inoltre, la maggior ampiezza del documento rispetto alla normativa non

contribuisce alla chiarezza del processo di controllo sul singolo intervento. Infatti, in

base all’all.1 del Reg.438/2001 la pista di controllo deve contenere indicazioni

concernenti la spesa effettuata che consentano un controllo della stessa.

Verificando i contenuti della pista di controllo “adeguata” sulla base dei canoni

europei si può notare che la stessa dovrebbe essere un documento piuttosto breve

e sintetico.

Anche le linee guida nazionali, pur ampliando il contenuto tecnico del

documento ed introducendo riferimenti ai processi di programmazione e

167 Occorre notare, tuttavia, che le successive revisioni delle piste di controllo sono state affidate alle singole UMC.


166

rendicontazione, ribadiscono che la pista deve essere finalizzata principalmente a

controllare i conti e le informazioni contabili e “deve garantire la possibilità di

ricostruire le evoluzioni della misura sulla base della rendicontazione delle spese

che riguardano i singoli prodotti”.

Pertanto, sarebbe necessario un maggior livello di approfondimento con

riferimento alla fase della spesa, mentre altri processi possono essere accorpati o

trattati in modo più sintetico al fine di rendere più pratico e utilizzabile il documento

nel suo complesso.

Infatti, quelli prodotti dal Dipartimento sono documenti eccessivamente ampi

che contengono, oltre alle indicazioni più tipiche della pista di controllo, anche

molte altre informazioni riconducibili ad un generale processo di controllo di

gestione del procedimento complessivo di impiego dei Fondi FESR e dove non si

nota uno specifico approfondimento sulle questioni contabili. In questo modo si

corre il rischio di aggravare la pista di controllo di informazioni eccessive che non

consentono una concreta fruizione della stessa per le finalità precipue per le quali è

stata prevista.

Inoltre, una parte significativa del controllo sulle spese e, quindi, delle piste

di controllo, risiede nella registrazione contabile delle stesse che deve garantire un

livello di sicurezza definito in sede regolamentare (ad esempio, l’accesso da parte di

tutti i soggetti interessati, ma la modificabilità consentita solo ad alcuni). Anche

questo aspetto è ampiamente trattato nelle linee guida nazionali, mentre non ha

riscontro nella documentazione inviata alla Corte da parte del Dipartimento turismo.

Per quanto concerne la misura 4.18 il piano dei controlli ha avuto una

priorità sulle altre misure afferenti al medesimo dipartimento (4.19 e 4.20) in

quanto risulta effettuata in questa misura una maggior spesa.

Nel 2006 i controlli verranno condotti su almeno il 50% delle operazioni

attivate nell’anno da beneficiari finali diversi dal Dipartimento, a partire dal 30

marzo c.a., data in cui si ritiene di aver concluso la fase di campionamento. La

verifica viene indirizzata sul corretto svolgimento della procedura, a partire dalla

fase istruttoria con particolare attenzione agli aspetti contabili e di rendicontazione.

Sono previsti anche riscontri in loco e fisici (ad esempio, per ciò che concerne i

gadget distribuiti nel corso delle manifestazioni finanziate), nonché riscontri tramite

documentazione stampa delle iniziative oggetto di contribuzione.

Quanto al piano dei controlli della Misura 4.19, dalla documentazione si

evince che si procederà con una metodologia di controllo a campione, a copertura

almeno del 20% dello stanziamento complessivo, distribuito omogeneamente per

area geografica. Inoltre, si procede all’individuazione di diversi range di spesa. Per


167

gli investimenti con intervento pubblico superiore a euro 3.000.000 si provvede ad

effettuare almeno un controllo a Provincia. La selezione dei campioni deve essere

effettuata entro il 10 marzo c.a. e, conseguentemente, i controlli sono programmati

a seguire la procedura di campionamento.

La check list allegata al piano dei controlli evidenzia che la verifica riguarda

sia la fase di istruttoria, con ulteriore controllo di quanto effettuato anche dalla

Banca concessionaria, sia la verifica delle spese effettuate, delle varianti di

progetto, del rispetto del cronoprogramma e della documentazione contabile.

In particolare, attraverso il controllo degli importi fatturati e delle

corrispondenti registrazioni nei libri contabili si ritiene di poter effettuare una prima

verifica concernente le problematiche contabili, con particolare riferimento al

fenomeno della “sovrafatturazione”. Inoltre, si provvede anche ad un rilievo fisico di

quanto realizzato tramite controlli in loco e riscontro dei verbali di collaudo e degli

attestati di stato avanzamento lavori (SAL).

Complessivamente, il piano dei controlli di queste misure risulta ben

strutturato e rispondente alle “linee guida” regionali. Tuttavia, poiché l’operatività

dello stesso si sovrappone ai tempi della presente indagine non è possibile

esprimere un giudizio sull’efficacia dell’attività programmata.

Sulla base della documentazione fornita, emerge anche qual è la procedura

“tipica” per il pagamento al beneficiario finale dei finanziamenti previsti.

Il beneficiario del finanziamento invia al responsabile di Misura una

comunicazione di avanzamento di spesa. Il responsabile, effettuato un riscontro di

correttezza della documentazione, nonché del pagamento richiesto rispetto alla

percentuale da erogare, autorizza la spesa emettendo l’atto di impegno e l’ordine di

pagamento. A seguito del controllo effettuato dalla Ragioneria centrale la somma

viene erogata dalla Cassa regionale. In questa fase le UMC ricevono solo una

comunicazione da parte del responsabile di Misura. I principali controlli posti in

essere, quindi, sono da parte del responsabile di Misura e della Ragioneria

regionale.

Sulla base di quanto descritto emerge come le irregolarità dovrebbero essere

individuate principalmente dai responsabili di Misura168 e dalle UMC.

Quanto, invece, ai flussi finanziari che provengono dalla Comunità europea,

gli stessi sono gestiti tramite l’Autorità di pagamento che, dopo il primo acconto

avvenuto al momento dell’approvazione del progetto, richiede gli ulteriori

168 Si tenga conto che solo con le leggi 6/1997 e 10/1999 i responsabili di Misura hanno visto l’attribuzione di significativi poteri gestionali, precedentemente posti in capo agli organi politici. Questo elemento, intervenuto per altro quando il precedente QCS era in via di conclusione, rende particolarmente significativa l’attività del responsabile di misura che, attualmente, è un soggetto cardine dell’intera procedura.


168

versamenti in base all’avanzamento della spesa certificato dalle UMC e dal

responsabile di Misura, fino al saldo finale richiesto anche sulla base della

certificazione finale di spesa emanata dall’Ufficio per i controlli di II livello. Anche

quando, come nel caso della Sicilia, le due Autorità di gestione e pagamento

ricadono nella medesima organizzazione quanto ad uffici, le funzioni debbono

essere separate.

In questo caso l’Autorità di pagamento per il FESR è incardinata presso il

Dipartimento regionale della programmazione ed attribuita al Gruppo XIII.

Occorre notare che l’Autorità di pagamento dovrebbe avere un ruolo più

attivo di quello che emerge dalla documentazione riscontrata in sede di istruttoria,

come, del resto, notato anche dalla Corte dei conti europea in occasione dell’audit

del 2004 citato nell’introduzione, anche se lo stesso riguardava Fondi diversi da

quelli FESR.

Infatti, i controlli effettuati dall’Autorità di pagamento devono essere distinti

da quelli propri della gestione, al fine di procedere alla certificazione della spesa

necessaria per ottenere il finanziamento dalla Commissione europea (cfr.

Reg.1260/1999 artt. 9 e 32).

Per ciò che risulta agli atti, invece, l’Autorità di pagamento si basa

principalmente sulla documentazione ricevuta dal responsabile di Misura. Il punto

dovrebbe essere oggetto di approfondimenti da parte della Regione al fine di

introdurre appositi correttivi.

Come già accennato, un ruolo di rilievo viene svolto dalle Banche

concessionarie che, in base alle convenzioni stipulate con i diversi Dipartimenti,

svolgono in molti casi l’attività di istruttoria della documentazione sino ad arrivare

alla produzione della graduatoria per l’assegnazione dei fondi. L’attività delle

banche si pone in una posizione intermedia tra il ruolo del privato e quello della

pubblica amministrazione, dal momento che alla banca viene assegnato un compito

di natura pubblicistica, come è tipico, del resto, dei rapporti di concessione.

Sulla base delle convenzioni stipulate169, viene prevista una responsabilità

della banca circa “la completezza e idoneità degli elementi e documenti acquisiti nel

corso dell’istruttoria delle domande”. La responsabilità, oltre ai normali effetti di

natura civilistica, è accompagnata anche dalla previsione di una sorta di penale

calcolata sul compenso spettante alla banca per ogni irregolarità riscontrata nella

documentazione presentata per l’istruttoria. In linea di principio, dunque, la

responsabilità anche del concessionario che gestisce l’istruttoria dovrebbe essere

oggetto di specifica valutazione poichè, come si vedrà di seguito, molte irregolarità

169 Si può vedere, a titolo di esempio, quella stipulata tra il Dipartimento per il turismo e Banca Intesa BCI Mediocredito SpA dello scorso 26 settembre 2001, depositata agli atti.


169

si concentrano proprio sulla falsità di documenti consegnati all’atto della

presentazione della domanda.

Tuttavia, occorrerebbe probabilmente esplicitare in modo più accurato i tipi

di controlli che l’istituto di credito deve porre in essere, soprattutto ove si ritenga

opportuno che gli stessi vadano eseguiti a campione o soltanto sulle aziende che

risultano assegnatarie dei finanziamenti. Sul punto, invece, la convenzione è

piuttosto laconica. Pur condividendo la scelta di non essere eccessivamente

dettagliati in sede contrattuale, per non dover aggiornare il contratto troppo di

frequente, l’aggiunta di allegati tecnici dotati di maggior precisione ad esempio in

materia di controlli da effettuarsi in corso di istruttoria o sul soggetto vincitore, può

consentire di riempire di significato formule come quella della responsabilità

dell’istituto di credito che, altrimenti, rischiano di rimanere lettera morta.

Nel complesso occorre notare che la “macchina” dei controlli è, di fatto,

pienamente operante da poco tempo, considerando l’incremento delle diverse

dotazioni organiche avvenuto dopo il 2003, l’adozione delle linee guida alla metà

del 2004, il successivo completamento delle piste di controllo e la parziale adozione

dei piani di controllo.

Si può, quindi, ritenere che i primi risultati di questa struttura organizzativa

e procedurale potranno emergere solo con riferimento alla fase finale del POR

2000-2006. Si può auspicare, inoltre, che, sulla base dell’esperienza acquisita, sia

possibile procedere in modo più sollecito alla definizione dei controlli da porre in

essere per il POR 2007-2013, introducendo quei correttivi che possono derivare

dalla prima fase di operatività e dalle verifiche svolte in questa sede.

Le irregolarità riscontrate

Sulla base di quanto rilevato nell’ultimo rapporto della Sezione affari

comunitari (Referto per il 2005 già citato) la Sicilia risulta, rispetto alle regioni

dell’Obiettivo 1, in una posizione intermedia quanto a irregolarità verificatesi nella

gestione dei Fondi FESR. Infatti, Puglia e Calabria hanno avuto un consistente

quantitativo di irregolarità, mentre Campania, Sardegna e Molise risultano più

virtuose della Sicilia170. Questo dato appare positivo anche in relazione al fatto che

alla Sicilia viene assegnato poco meno del 50% delle risorse disponibili per queste

regioni, essendo il POR Sicilia uno dei più grandi d’Europa. Tuttavia, non è possibile

verificare l’incidenza delle irregolarità rispetto alle spese effettivamente poste in

essere, elemento che potrebbe far variare i dati a favore di regioni che siano più

efficienti nella spesa dei Fondi stessi; inoltre, come ricordato nell’introduzione, la

170 Cfr prospetto inserito nel primo paragrafo.


170

Sicilia ha visto in questi ultimi anni una progressione esponenziale dei fenomeni di

irregolarità e frodi, elemento che non può non destare viva preoccupazione.

Per quanto riguarda specificamente i dati della presente indagine, alcuni

fattori generali appaiono rilevanti.

In primo luogo occorre notare che, come già ricordato in altre relazioni di

questa Corte, le misure di sostegno adottate con il POR 2000-2006 sono molto

numerose, essendo oltre 70 le misure originarie, accorpate in 66 dopo la revisione

intermedia, e ulteriormente accorpate per un totale attuale di 64 misure, suddivise

in ulteriori sottomisure, i Dipartimenti coinvolti sono 18; 29 misure sono da riferirsi

a Fondi FESR, con 13 Dipartimenti responsabili (di recente ridotti ad 11 per un

accorpamento di competenze).

In rapporto agli stanziamenti complessivi per il FESR171, le irregolarità

incidono, ad oggi, per una percentuale pari allo 0,17%172. Il dato deve però essere

corretto in relazione al fatto che, a fine 2004, risultavano impegnati circa 1/3 dei

finanziamenti comunitari, mentre al 31.12.2005 si raggiunge una percentuale

intorno al 60%173. In considerazione di ciò l’incidenza delle irregolarità sugli importi

impegnati ammonta a circa lo 0,29%.

Un elemento caratterizzante dell’intervento strutturale comunitario in Sicilia

è un generale ritardo nell’attuazione dei programmi, anche se segnali di

accelerazione sono stati riscontrati nell’ultimo biennio. Ne consegue che la

principale e più efficace misura di intervento in occasione dell’individuazione

dell’irregolarità è stata la sospensione dell’iter per il finanziamento. Non essendo in

molti casi ancora erogato alcunché, la revoca o la sospensione ha impedito il

concretizzarsi del danno stesso174.

Il punto viene anche sottolineato dall’Amministrazione interpellata circa le

misure di aiuto al turismo che presentano il maggior tasso di irregolarità. In questo

caso, il Dipartimento per il turismo nota che sono state erogate solo alcune

anticipazioni e, quindi, il problema dei controlli documentali in questa fase riveste

un minore interesse175.

171 Per il programma FESR risultano stanziati euro 5.609.171.000 sommando finanziamento comunitario, nazionale e regionale. 172 Si noti, infatti, che il totale delle irregolarità segnalate al 31.12.2005 ammonta a euro 9.871.000. 173 Cfr Relazione sul rendiconto generale della Regione Siciliana per l’esercizio finanziario 2004 (Corte dei conti 30 giugno 2005). 174 Si può considerare, come riferimento, che a metà del periodo del programma (2003) la Misura 4.19 vedeva impegnate appena il 22% delle risorse (rapporto di valutazione intermedio). 175 Infatti, l’anticipazione erogata è sempre accompagnata da polizza fidejussoria, elemento che garantisce per il futuro eventuale recupero; inoltre, sempre secondo l’amministrazione, l’erogazione a titolo di anticipazione non può comportare quei problemi di irregolarità per falsa documentazione contabile che vengono frequentemente riscontrati nelle fasi relative ai pagamenti. Ciò, tuttavia, non è del tutto condivisibile, dal momento che, come si illustrerà, alcune delle irregolarità documentali fanno riferimento al false autocertificazioni proprio nella prima fase istruttoria.


171

Questa, tuttavia, è una situazione solo contingente, dal momento che, con il

proseguire delle iniziative, i finanziamenti erogati aumenteranno di numero. Infatti,

verificando le irregolarità riguardanti il POP 1996-1999 si riscontrano il maggior

numero di casi in cui si presenta la necessità di attività di recupero (si veda

paragrafo sui recuperi).

Infine, la gran parte delle strutture di controllo sono diventate

effettivamente operative nella seconda alla metà del periodo del programma, cioè

dal 2003, ed hanno avuto la necessità di smaltire parte del lavoro arretrato. A

questo si deve anche aggiungere la riorganizzazione complessiva degli uffici della

regione avvenuta in conseguenza dell’adozione della Legge regionale 10/2000.

Probabilmente, quindi, i primi effettivi risultati dei controlli si potranno

riscontrare solo per gli anni 2005 e il 2006, ossia soltanto quando la fase di

erogazione della spesa sarà più avanzata; auspicando che le strutture e le

procedure restino attive e funzionanti per la prossima fase di programmazione di

aiuti strutturali (2007-2013), un maggior impatto dei controlli potrà avvenire nel

corso della nuova fase di programmazione.

Per quanto riguarda il periodo oggetto della presente indagine, ed in

particolare i finanziamenti relativi al FESR per gli anni 2000-2006, sono state

segnalate, tramite scheda OLAF, 9 situazioni di irregolarità.

Di queste solo una è stata individuata dalla struttura regionale (ossia l’UMC

presente presso l’Assessorato regionale per il turismo), mentre le altre sono state

tutte scoperte dalla Guardia di finanza che, sulla base del citato protocollo di

collaborazione, ha informato gli uffici della Regione.

L’evidente scarsa incisività delle strutture di controllo proprie della Regione

deve, probabilmente, essere attribuita al ritardo complessivo segnalato nei

precedenti paragrafi. Del resto, la stessa Guardia di finanza ha potuto individuare le

irregolarità nella maggior parte dei casi tramite accessi in loco che, come già

notato, si dimostrano il più efficace sistema di controllo (cfr. paragrafo 1). Rispetto

a questo tipo di controlli, invece, le strutture della Regione sono ancora piuttosto

impreparate, fatta salva la possibilità di avvalersi di altri uffici periferici (ad esempio

il Genio civile).

Quanto alla tipologia di irregolarità la maggior parte (6 sulle 9 verificate)

attiene a falsi ideologici relativi alla documentazione presentata per l’ammissione

della domanda (ad esempio, falsi preliminari di vendita che attestano una

disponibilità di terreni in realtà inesistente). Di questi 2 erano finalizzati a ricevere

più finanziamenti per un unico progetto.


172

Altre irregolarità attengono più propriamente alla contabilità (false fatture o

sovrafatturazione) e alla mancanza di documentazione a supporto di una variazione

di progetto.

Quanto al POP 1994-1999 la situazione è analoga.

Sono state riscontrate (rispetto ai Fondi FESR) 8 situazioni di irregolarità,

tutte individuate dalla Guardia di finanza. Di queste 3 attengono a falsi nella

contabilità (in particolare fatture false o sovrafatturazione), 1 riguarda i tempi di

esecuzione di un appalto, 2 concernono falsi documenti generalmente riconducibili

alla falsa autocertificazione. Infine, 2 concernono fatture presentate per attestare

spese, ma in realtà intestate a ditte o società diverse dal beneficiario finale176.

Si può dunque affermare che le principali irregolarità concernono: a) falso in

sede di istruttoria (in particolare false autocertificazioni circa i requisiti), nell’ambito

di tali false dichiarazioni rientrano anche quelle concernenti l’eventuale presenza di

doppi finanziamenti (in quanto il soggetto che presenta la domanda dichiara di non

ricevere altri finanziamenti per il medesimo progetto); b) falso in sede di

rendicontazione con particolare riguardo alla contabilità interna del beneficiario

(fatture false o sovrafatturazione).

Il tema dell’autocertificazione (tipologia individuata sub a) appare piuttosto

significativo nella verifica delle irregolarità riscontrate.

E’ bene precisare che il controllo sulla veridicità dell’autodichiarazione è

necessario solo ove sussista un ragionevole dubbio sull’autenticità della

documentazione presentata. Ciò nonostante, in caso di elargizione di contributi

comunitari sembra buona prassi amministrativa sottoporre a verifica un certo

numero di dichiarazioni sostitutive, oppure quelle relative ai beneficiari del

contributo stesso, ossia solo i primi classificati della graduatoria. Tale operazione

potrebbe essere svolta anche in sede di istruttoria, fermo restando che il soggetto

privato, cioè l’istituto di credito, deve definire apposite convenzioni con le amministrazioni

certificanti le quali hanno l’obbligo di rispondere a procedure di controllo solo se attivate da

altre pubbliche amministrazioni.

Le tipologie di false dichiarazioni che sono state riscontrate, come sopra evidenziato,

sono 2:

1) preliminari di vendita falsi o false dichiarazioni circa la proprietà di beni

immobili;

2) false dichiarazioni volte ad ottenere più finanziamenti per un unico progetto.

176 Si nota che questo tipo di irregolarità dovrebbe poter essere riscontrato anche attraverso il mero controllo di tipo contabile in sede di pagamento. Sul punto l’Ufficio speciale di II livello, in sede di audizione, ha confermato che sussiste un problema di controlli in materia di ammissibilità della spesa per quanto concerne le spese imputabili a Fondi europei che vengono sottoposte al controllo delle Ragionerie e a quello delle UMC per quanto riguarda specifiche verifiche richieste dai regolamenti comunitari.


173

Nel caso della prima tipologia di dichiarazioni sostitutive, il controllo presso

la Conservatoria dei registri immobiliari non sembra presentare difficoltà,

trattandosi di una verifica anche abbastanza veloce. Tuttavia, il preliminare

potrebbe non essere registrato. Sul punto si suggerisce di prevedere in sede di

bando che, in caso di presentazione di un contratto preliminare lo stesso debba

essere stato registrato, ciò anche al fine di garantire una maggior serietà

nell’operazione di compravendita. Inoltre, dovrebbe essere buona prassi quella di

richiedere la consegna del contratto definitivo prima dell’erogazione del

finanziamento. Infatti, la proprietà dei beni (terreni, immobili, etc.) è, in genere,

elemento essenziale per poter procedere nel progetto presentato.

Conseguentemente, appare necessaria l’acquisizione della documentazione

definitiva ai fini dell’erogazione anche di eventuali anticipazioni.

Più complessa la vicenda della erogazione di più finanziamenti che potrebbe

essere tenuta sottocontrollo attraverso un monitoraggio di tipo informatico di tutti i

progetti, in modo da riscontrare duplicazioni (ad esempio, con riferimento al nome

del beneficiario o alla località interessata). D’altra parte, in questo caso, non esiste

una amministrazione preposta all’eventuale rilascio di certificazioni comprovanti

quanto dichiarato, motivo per cui dovrebbe essere individuata una procedura di

controllo del tutto nuova. In effetti il Dipartimento regionale bilancio,

espressamente interrogato sulla materia del doppio finanziamento, ammette che al

momento “non possiede gli strumenti idonei che consentano di assorbire

informazioni complete su ulteriori finanziamenti di cui il beneficiario finale può

fruire”.

Sul punto, inoltre, il Dipartimento del turismo ha iniziato un’interlocuzione

con il Ministero delle attività produttive per verificare se vi sia la contemporanea

sussistenza di benefici ai sensi della L.488/1992, richiedendo all’amministrazione

nazionale di inviare periodicamente l’elenco dei progetti finanziati per consentire un

confronto.

Tuttavia, mentre appare più facilmente percorribile la strada dei controlli a

campione per quanto attiene agli atti di proprietà autodichiarati, la vicenda della

verifica dei doppi finanziamenti è, allo stato, molto complessa e, pertanto, è

abbastanza logico che solo controlli contabili da parte della Guardia di finanzia

possano far emergere questo tipo di irregolarità.

Ciononostante, una maggiore implementazione di strumenti informatici

potrebbe favorire il controllo delle duplicazioni nei finanziamenti; sarebbe

necessario, tuttavia, che i data base fossero comprensivi di dati riguardanti diverse

strutture amministrative (regionali e nazionali) e dotati di un affidabile


174

aggiornamento. Inoltre, sarebbe auspicabile a livello centrale un maggior

coordinamento ed organizzazione dei dati riguardanti i vari soggetti finanziati sulla

base di programmi nazionali e regionali.

Quanto alle fatture false o con importi non corrispondenti all’effettiva spesa

la tipologia di irregolarità è più facilmente riscontrabile da parte della Guardia di

finanza che può procedere ad incrociare dati di diverse imprese. Tuttavia,

nell’ambito di questa tipologia generale, verificando le schede OLAF, si individuano

vari tipi di falso alcuni dei quali più facilmente accertabili.

Ad esempio, nel caso delle quietanze false il controllo può essere svolto

richiedendo anche di fornire i dati del pagamento, sempre che lo stesso avvenga

con modalità diversa dai contanti.

In alcuni casi, del resto, l’irregolarità sembra essere piuttosto evidente. Ad

esempio, quando la fattura oggetto di presentazione non è emessa dalla medesima

società che ha chiesto il finanziamento, oppure non corrispondono le date delle

fatture con quelle del progetto finanziato, o, infine, nelle fatture a saldo non viene

scorporato quanto pagato in acconto. In tutte queste ipotesi un controllo contabile

minimo potrebbe già condurre all’individuazione dell’irregolarità. Ad esempio, il

mancato riscontro da parte del responsabile di Misura, o dell’UMC, o della

Ragioneria della presenza di fatture che non appartengono al soggetto beneficiario,

lascia immaginare che i controlli sulla rendicontazione siano condotti in modo

piuttosto approssimativo.

In questi casi, i piani di controllo visionati (presentati dal Dipartimento per il

Turismo) prevedono uno specifico check, stabilendo che l’accertamento deve

verificare “-esistenza di idonei giustificativi di spesa; - correttezza formale e

sostanziale della documentazione esibita; - riferibilità dei documenti di spesa

all’operazione cofinanziata”. Ne consegue che, sebbene attuati a campione, tali

controlli devono essere in grado di rilevare l’irregolarità contabile segnalata se la

stessa ricade nelle situazioni sottoposte a verifica. Per altro, negli esempi

prospettati, l’irregolarità dovrebbe essere rilevata anche dalle procedure contabili

ordinarie adottate dall’amministrazione.

Infine, si riscontrano ancora fatture pagate tramite l’emissione di “pagherò”

o vaglia cambiari, che non possono essere validi strumenti di pagamento nel caso in

cui la data dell’effettivo pagamento venga in questo modo spostata oltre il termine

del 31 dicembre (cfr. Corte dei conti sezione di controllo per la Regione siciliana

adunanza del 18 giugno 2003)177.

177 Vedi però contra TAR Catania, 20 febbraio 2006, n. 257/2006 ove si afferma che anche il pagherò cambiario rappresenta valido strumento di pagamento in assenza di disposizioni contrarie in sede di bando.


175

Sulla questione della contabilità, il Dipartimento per il turismo ha cercato di

porre in essere controlli più penetranti, ad esempio confrontando i dati delle fatture

con quelli dei libri contabili come il libro giornale. In generale, la richiesta di una

contabilità ordinata per procedere ai pagamenti può facilitare anche l’attività di

controllo.

Emerge chiaramente dall’analisi dei dati inviati dalla Regione che la gran

parte delle irregolarità riguardano misure connesse agli aiuti per il turismo (in

particolare la Misura 2.1 per il POP 1994-1999 e 4.19 per il POR 2000-2006).

Tale netta prevalenza è il dato più significativo dell’indagine, anche se, come

suggerisce il valutatore intermedio, le risorse destinate al turismo sono quelle che

risultano più efficaci nell’ottenere i risultati previsti.

Questa prevalenza di irregolarità dovrebbe condurre ad una verifica dei

meccanismi di controllo sia nella fase dell’istruttoria sia nella fase di attuazione

della misura. Inoltre, come del resto richiesto dallo stesso Dipartimento, potrebbe

risultare necessario un aumento delle risorse umane addette al controllo di queste

misure.

Anche per ciò che attiene i controlli di II livello, fermo restando il

meccanismo generale del campione, si suggerisce di ampliare l’analisi proprio su

queste misure che presentano la maggiore criticità.

Con riguardo alla ripetitività dei soggetti coinvolti, sulla base dei dati forniti,

risulta il ripresentarsi dei medesimi nominativi in diverse fattispecie di irregolarità.

Per la verità, tale presenza multipla è da riferirsi alle persone fisiche proprietarie

delle diverse società o attività che hanno ricevuto il finanziamento. Tuttavia,

considerato che il dato sulle persone fisiche è stato rilevato, sarebbe opportuno

renderlo disponibile per il futuro a tutti i soggetti coinvolti nell’attività di istruttoria,

in modo che non possa verificarsi l’attribuzione di ulteriori finanziamenti a soggetti

che si sono già resi colpevoli di pratiche irregolari.

E’ bene sottolineare, tuttavia, che l’esclusione da una graduatoria in ragione

di una pregressa irregolarità deve essere effettuata a fronte di eventi

definitivamente accertati. Ciò nonostante, occorre prendere in considerazione la

necessità di implementare controlli specifici su questo aspetto in particolare,

coinvolgendo anche i soggetti che effettuano l’istruttoria. Inoltre, potrebbe essere

opportuna un’integrazione dei bandi con riferimento a questa specifica ipotesi di

esclusione, per altro prevista dalla normativa comunitaria.


176

I recuperi

La Commissione europea è tenuta a monitorare le procedure di recupero dei

Fondi comunitari erogati indebitamente negli Stati membri e a riferire in merito

annualmente. Nel caso in cui la gestione dei fondi sia decentrata, come per i Fondi

strutturali, spetta agli Stati membri procedere al recupero e versare gli importi

relativi alla Commissione. Tale obbligo è sanzionato con la responsabilità sussidiaria

degli stessi Stati membri nei confronti della Commissione, in caso di mancato o

parziale recupero attuato dagli stessi, a meno che non sia data prova che la

riscossione non abbia potuto essere effettuata per ragioni di forza maggiore.

Le Amministrazioni dovrebbero tener conto che l’art. 4.1, Reg.2988/1995,

prevede espressamente: “ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca

del vantaggio indebitamente ottenuto” sia mediante l’obbligo di versare gli importi

dovuti o indebitamente percepiti sia mediante la perdita totale o parziale della

garanzia accesa.

Il rimborso può avvenire attraverso una riduzione o una sospensione della

partecipazione finanziaria. Il recupero delle somme indebitamente versate può

avvenire prima o dopo la chiusura del programma, con riferimento alla data ultima

di presentazione della domanda di pagamento finale (ad esempio, per il periodo di

programmazione 1994-1999 tale data è stata fissata al 31 marzo 2003).

Inoltre, il Reg.2035/2005 modificando l’art. 5 Reg.1681/1994, ha previsto

una comunicazione speciale dello Stato membro alla Commissione nella quale deve

essere specificato di non poter eseguire il recupero di una somma, con l’indicazione

degli importi non recuperati ed i motivi per i quali tale somma debba essere posta a

carico della Comunità o dello stesso Stato membro.

L’attività di recupero crediti in Italia è gravata, come noto, da tempi

piuttosto lunghi anche rispetto alle medie europee. In particolare, occorrono circa 3

anni per un’esecuzione immobiliare e circa 7 nel caso in cui vi sia una procedura

fallimentare178. Questa situazione è ulteriormente complicata, nel caso di

finanziamenti pubblici, dal contenzioso amministrativo che si può instaurare sulla

procedura volta al recupero del finanziamento indebito179.

Emerge, quindi, l’opportunità di procedere attraverso opportune garanzie,

quali le fidejussioni, al fine di evitare il più possibile le lungaggini dei procedimenti

di recupero. In effetti, quasi tutti i bandi per finanziamenti comunitari prevedono le

garanzie bancarie e dall’istruttoria è emerso che le fidejussioni vengono

regolarmente versate dai soggetti beneficiari.

178 Dati Banca d’Italia, Rapporto annuale sull’andamento dell’economia nelle regioni italiane, anno 2001. 179 La situazione dei recuperi è stata oggetto anche di un audit da parte della Corte dei conti europea nel giugno del 2006. I risultati dell’audit confermano le preoccupazioni espresse nella presente relazione.


177

La successiva escussione, invece, risulta sporadica, essendosi concretizzata

per le irregolarità FESR 2000-2006 in una sola occasione. Ciò è giustificabile per

quanto attiene all’attuale periodo di erogazione, dal momento che la maggior parte

delle irregolarità ha dato luogo a revoche dei finanziamenti non erogati, senza,

quindi, danno per l’amministrazione. La situazione, tuttavia, non sembra essere

diversa per il periodo che va dal 1996 al 1999, anche se il dato sulle effettive

escussioni non è stato, in questo caso, rilevato.

La mancata escussione delle garanzie potrebbe derivare da diversi fattori. In

primo luogo, la garanzia potrebbe essere liberata troppo presto rispetto all’effettiva

possibilità che i controlli lascino emergere l’irregolarità. Oppure, la mancanza di

verifiche periodiche circa la continuità della garanzia presso l’istituto di credito (la

durata, infatti, può essere annuale con clausola di rinnovo) potrebbe comportare

che, al momento dell’eventuale escussione, la fideiussione risulti scaduta.

In alcuni casi l’Amministrazione non escute la garanzia se si instaura un

contenzioso concernente l’accertamento dell’irregolarità e i conseguenti

provvedimenti amministrativi di autotutela. In realtà, la tipologia di garanzia in

esame dovrebbe consentire l’escussione “a prima richiesta”, quindi anche nel caso

in cui possa ancora non essere definitivamente accertata la legittimità del

provvedimento di revoca del finanziamento.

In generale l’Amministrazione sembra avere delle riserve sull’effettiva

utilizzabilità delle fidejussioni, forse anche in ragione di una inadeguatezza delle

disposizioni contrattuali previste. Poiché, comunque, si ritiene che la presenza di

coperture bancarie efficaci rappresenti la miglior garanzia per l’amministrazione che

spende Fondi comunitari si ritiene che apposite procedure debbano essere poste in

essere affinché i responsabili di Misura verifichino periodicamente la sussistenza ed

efficacia dei vincoli e possano così escutere quanto dovuto in caso di irregolarità.

Inoltre, un’analisi dei contenuti contrattuali più problematici volti ad un

miglioramento degli stessi appare necessaria in vista della predisposizione dei futuri

bandi.

Per quanto attiene il POR 2000-2006 gli importi coinvolti in pratiche

irregolari ammontano a circa 9 milioni di euro, mentre risultano effettivamente da

recuperare poco più di 282.000 euro180. Complessivamente, quindi, si è riusciti fino

ad ora a contenere il credito da escutere.

Ciò è dovuto, essenzialmente, alla possibilità ancora presente di procedere

all’esclusione dal finanziamento prima dell’effettiva erogazione. Infatti, su 9

pratiche irregolari in 4 casi si è sospeso il pagamento, in 2 si è proceduto alla

180 Dati al 31.12.2005.


178

revoca del finanziamento (comunque non ancora erogato), in 1 caso si è escluso il

soggetto dalla graduatoria (della quale, per altro, non risultava vincitore) e, infine,

2 soli casi hanno richiesto di procedere al recupero di quanto erogato. Per uno di

tali ultimi casi si è proceduto ad escutere la fideiussione.

Per ciò che concerne il contenzioso si registrano 2 casi di impugnazione della

procedura amministrativa.

Per quanto riguarda il POR 1994-1999, invece, la situazione è più

preoccupante. Infatti, il totale delle irregolarità ammonta a circa 14 milioni di euro

dei quali, tuttavia, risultavano da recuperare 8.625.640 al 31.12.2005, ridotti di un

ulteriore 1.300.000 euro nel 2006 ma, tale ultima cifra potrebbe non riguardare dei

recuperi definitivi. Circa la metà dei fondi gravati da irregolarità, pertanto, deve

ancora essere oggetto di recupero.

Le maggiori difficoltà riscontrate riguardano l’iter sia amministrativo sia

giurisdizionale per il recupero, il primo dei quali può essere ulteriormente

prolungato da un contenzioso amministrativo. A tale proposito, inoltre, occorre

rilevare che proprio il provvedimento di revoca del finanziamento, che è quello che

risulta più efficace a prevenire il danno per l’amministrazione ha visto un intervento

giurisprudenziale da parte del CGA che, con l’ordinanza 591/2005 ha affermato: “la

mera sottoposizione ad indagini (…) non appare presupposto sufficiente a

giustificare la disposta revoca del contributo finanziario”.

Inoltre, si deve notare anche in questa sede una complessiva difficoltà

dell’Amministrazione a gestire in modo adeguato il contenzioso. Infatti, come risulta

anche dagli atti pervenuti per il controllo preventivo, troppo spesso il solo

intervento cautelare della giustizia amministrativa provoca da parte

dell’amministrazione soccombente la concessione del finanziamento

precedentemente revocato. Più opportunamente, invece, si potrebbe procedere

all’adozione di un nuovo provvedimento (che potrebbe comportare la cessazione

della materia del contendere)181.

In linea generale, il procedimento di recupero crediti comporta una fase

amministrativa e, talvolta, una fase giurisdizionale piuttosto impegnative in termini

di risorse. Per tale ragione sarebbe auspicabile l’individuazione di una struttura

preposta al recupero dei finanziamenti al fine di rispondere più efficacemente alle

esigenze specifiche di questa delicata fase procedimentale. In linea di principio, una

volta emanato il provvedimento di revoca del finanziamento e definito l’importo da

recuperare l’esecuzione del provvedimento o la gestione dell’eventuale contenzioso

sullo stesso potrebbero essere competenza di risorse dedicate.

181 Si veda, a tale proposito, anche la Relazione sul Rendiconto generale della Regione siciliana per l’esercizio finanziario 2005 (29 giugno 2006).


179

Sintesi delle Infine, occorre notare che un provvedimento di recupero crediti

può concludersi in due modi: con il recupero della somma dovuta o con la

dichiarazione di impossibilità di recupero di tutta o parte della somma. Nel caso dei

Fondi comunitari è prevista (art. 5.2 del Reg.1681/1994) una specifica

dichiarazione di irrecuperabilità da comunicarsi anche alla Commissione la quale

decide l’eventuale imputabilità della somma non recuperata allo Stato membro.

Tuttavia, anche per somme che risultano esigibili da molto tempo l’Amministrazione

non addiviene mai alla dichiarazione di non ricuperabilità e, pertanto, può non

concludere mai il procedimento di recupero. Ciò deriva, in buona misura, dalle

lungaggini proprie del procedimento stesso, che, come accennato, può superare il

quinquennio. Tuttavia, sarebbe opportuno che la Regione dettasse delle linee guida

che consentano all’amministrazione procedente di valutare l’effettiva ricuperabilità

della somma e dichiarare quando necessario l’impossibilità del recupero.

principali osservazioni formulate dalla sezione

L’istruttoria compiuta ha evidenziato la presenza di alcune criticità.

A) Si è rilevato un generale ritardo nel porre in essere le procedure di

controllo. Infatti, la completa strutturazione degli uffici e l’adozione della

documentazione necessaria (linee guida e piste di controllo) è avvenuta in parte

dopo la metà del periodo di riferimento del piano182. Ne consegue che risulta

piuttosto difficile valutare l’effettiva efficacia di quanto organizzato, dal momento

che l’operatività vera e propria riguarda essenzialmente gli anni 2005 e 2006. E’

auspicabile che, in base all’esperienza acquisita, sia possibile attivare

immediatamente i controlli relativi al periodo di programmazione 2007-2011.

B) La maggior parte delle irregolarità è stata riscontrata nelle misure relative

agli aiuti per il turismo (15 irregolarità sulle 17 segnalate). Rinviando alla relazione

per un maggior dettaglio, occorre sottolineare che una così significativa

concentrazione deve comportare l’introduzione di elementi correttivi nella procedura

e, auspicabilmente, l’ampliamento dei controlli di secondo livello con una estensione

del campione di operazioni controllate. Tale elemento, inoltre, dovrebbe essere

oggetto di valutazione in sede di analisi dei rischi.

C) Per quanto attiene alla tipologia di irregolarità si manifesta una sostanziale

uniformità di pratiche, concentrate nella fase istruttoria (presentazione di

documentazione falsa concernente specificamente il possesso dei requisiti) e nella

fase di spesa (irregolarità contabili). Dato il ripetersi di comportamenti irregolari

simili e concentrati nei medesimi momenti procedimentali, si suggerisce di

182 cfr anche Relazione sull’audit condotto dalla Corte dei conti europea in data 19 dicembre 2003.


180

introdurre correttivi mirati e interventi di controllo ad hoc sui segmenti procedurali

interessati al fine di contrastare efficacemente i comportamenti fraudolenti.

D) Correttivi devono essere previsti anche per evitare doppi finanziamenti ed

escludere soggetti già colpiti da irregolarità. In particolare, una maggiore certezza,

condivisione ed affidabilità dei dati disponibili può contribuire efficacemente a

ridurre questa problematica. Significativa, in termini di prevenzione, appare la

necessità di escludere da futuri finanziamenti i soggetti che si siano resi

responsabili di una irregolarità o di una frode, anche in applicazione del citato

regolamento 25 giugno 2002.

E) Con riferimento alla prevista dichiarazione di irrecuperabilità, che conclude,

seppur in negativo, il procedimento concernete l’irregolarità stessa, è necessario

che l’Autorità di gestione proceda ad individuare parametri e linee guida volte alla

definizione degli elementi di fatto che conducono alla dichiarazione stessa, in modo

da non lasciare le strutture sprovviste di qualsiasi punto di riferimento in materia.

F) Nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la

fidejussione, a copertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni

finanziatrici, le stesse non vengono immediatamente escusse in occasione del

verificarsi di irregolarità. Le garanzie, quindi, non sembrano uno strumento utile per

la tutela dell’amministrazione erogante. Pertanto, anche su tale punto, appare

opportuno un intervento volto a migliorare l’utilizzazione delle fidejussioni, sia in

termini di miglioramento delle caratteristiche contrattuali richieste, sia con

riferimento alla capacità e velocità di escussione, affinché le stesse non

rappresentino soltanto un costo aggiuntivo della complessiva procedura.

G) Infine, il procedimento di recupero dei crediti non dovrebbe essere affidato

agli stessi soggetti che svolgono le attività di gestione, in ragione del fatto che si

tratta di porre in essere attività amministrative e giudiziarie di notevole impegno.

Sarebbe, pertanto, auspicabile l’individuazione di strutture specifiche e risorse

destinate a tale attività utilizzabili, per altro, anche per altre situazioni in cui si

presentino analoghe necessità.

Relatore: Ref. Laura D’AMBROSIO

ALLEGATI


183

Allegato I

Casi d’irregolarità relativi ad interventi attuati dal Ministero dello sviluppo

economico

I casi di irregolarità relativi alle Regioni dell’Ob.1 per l’annualità 2003-2006

(I semestre), comunicati al Dipartimento delle politiche comunitarie, ai sensi del

Reg.1681/1994 e successive modifiche ed integrazioni, sono stati 180 per un

importo complessivo da recuperare di euro 176.292.255,96 come può evincersi dal

prospetto che segue distinto per periodi di programmazione:

Prospetto 1 – Casi Ministero sviluppo economico (ex MAP) (euro)

2003 2004 2005 2006 (1° semestre)

Regione n° casi


n° casi


n° casi


n° casi


Molise 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 1.910.038,00

Abruzzo 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1 441.509,00 Basilicata 0 0,00 1 1.840.833,15 3 1.214.195,34 0 0,00

Calabria 0 0,00 1 1.581.647,12 27 27.091.073,92 3 1.075.221,42

Campania 1 261.168,00 5 887.656,51 12 3.161.809,06 3 2.040.298,11

Puglia 1 377.457,69 1 408.801,46 20 6.127.266,72 13 4.222.519,04

Sicilia 0 0,00 0 0,00 28 29.179.652,63 4 3.786.050,07

Sardegna 1 481.730,00 1 16.600,98 15 18.396.099,00 4 3.913.013,26

Sviluppo Italia

0 0,00 7 16.586.537,98 0 0,00 22 48.877.070,00

MEF 0 0,00 3 2.089.272,50 1 324.735,00 0 0,00

Totale 3 1.120.355,69 19 23.411.349,70 106 85.494.831,67 52 66.265.718,90

Fonte dati del:Dipartimento delle politiche comunitarie

Si analizzano di seguito le diverse fattispecie suddivise per anno di

comunicazione ed ambiti territoriali.

Comunicazioni anno 2003

Campania

Il caso 39 Map Campania Ob.1 programmazione 1994-1999 (Agevolazioni

alle imprese ubicate nelle regioni del Mezzogiorno in ritardo di sviluppo operanti nel

settore estrattivo e manifatturiero) è stato accertato in data 28.10.2002 in ragione

della produzione di documenti giustificativi falsi, documenti irregolari e di

autocertificazioni non veritiere al fine di giustificare fatture per operazioni inesistenti

connesse alla costruzione del fabbricato industriale.

L’importo totale da recuperare è di euro 261.168,00.


184

Puglia

Il caso 64 Map Puglia Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria e

servizi) è stato accertato in data 07.10.2002 attraverso la verifica della produzione

di documenti giustificativi falsi volti all’emissione di fatture per operazioni

inesistenti.


Sardegna

Il caso 93 Map Sardegna Ob.1 programmazione 1994-1999 è stato

segnalato in data 04.04.2003 a causa della produzione di documenti giustificativi

falsi e l’inosservanza di alcune condizioni del contratto. In particolare, l’irregolarità,

si è prodotta con l’esposizione di dati e notizie non rispondenti al vero circa la

realizzazione delle opere edili facenti parte del piano d’investimento adottato;

presentazione alla pubblica amministrazione di documenti falsi e/o falsificati

riguardanti parte delle opere edili ricompresi nel piano d’investimento approvato e

nell’utilizzo di documenti fiscali emessi con l’indicazione delle prestazioni di servizio

relative alle opere edili per un valore complessivo superiore al loro valore reale, per

trarre in inganno la pubblica amministrazione.



Basilicata

Il caso 403 QCS Ob.1 programmazione 2000-2006 è stato accertato in data

09.06.2004. In particolare la società è stata destinataria di agevolazioni

contributive cofinanziate finalizzate alla realizzazione di un mulino-pastificio,

mediante la ristrutturazione e l’ampliamento di un opificio industriale già esistente.

Il nucleo provinciale di polizia tributaria di Matera, ha accertato che il soggetto

attuatore aveva prodotto false dichiarazioni, nonché falsa documentazione

contabile, al fine di mascherare la mancata realizzazione dell’opera.

L’importo totale da recuperare è di euro 1.840.833,15.

Calabria

Nel caso 359 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle

imprese), l’irregolarità è stata evidenziata in data 11.07.2003 per effetto di

contabilità falsificata e documenti giustificativi falsi, in particolare mediante l’utilizzo


185

di fatture fittizie per creare costi fittizi relativi alla realizzazione del nuovo impianto

produttivo e giustificare la percezione dei contributi pubblici.


Campania

Il caso 227 QCS Ob.1 programmazione1994-1999, è stato accertato in data

07.11.03 ed il tipo di irregolarità consiste in una variazione del progetto. La prassi

seguita per commettere l’irregolarità riguarda la rinuncia al contributo.

Le disposizioni nazionali violate sono i regolamenti delle operazioni di credito

(L.949/1952) e di leasing (L.240/1981) - al paragrafo "revoca del contributo in

conto interessi/canoni".


Il caso 269 QCS Ob.1 programmazione1994-1999, evidenzia una data di

accertamento dell’irregolarità al 12.06.2001. In particolare, il soggetto beneficiario

ha dichiarato in domanda di possedere partita IVA mentre in fase di rendicontazione

finale ha dichiarato di essere impossibilitato ad emettere fatture in quanto privo di

partita IVA.


Nel caso 405 “Agevolazioni finanziarie per imprese ubicate nelle regioni del

mezzogiorno in ritardo di sviluppo operanti nel settore dei servizi, ai sensi della

L.488/1992 e succ. modifiche ed integrazioni”, l’irregolarità è stata evidenziata in

data 30.01.2004 con la presenza di documentazione giustificativa falsa e

presentazione di autocertificazioni non veritiere. Si è, infatti, dato corso alla

presentazione alla banca concessionaria di falsa documentazione contabile, di

dichiarazioni sostitutive di atto notorio attestanti fatti non rispondenti al vero ed

infine all’utilizzo di atti materialmente falsi.


Per il caso 2 “Fondo di sviluppo regionale”, la data di accertamento

dell’irregolarità è del 08.05.2002 poiché in presenza di documenti giustificativi falsi.

In particolare, mediante la scannerizzazione di loghi di istituti bancari (nello

specifico referenze bancarie), di società (nello specifico preventivi di spesa), di

timbri professionali di tecnici regolarmente iscritti all’albo, il soggetto ha presentato

a supporto della domanda di agevolazione documentazione verificata come falsa.


Il caso 361 “Agevolazioni finanziarie per imprese ubicate nelle regioni del

mezzogiorno in ritardo di sviluppo operanti nel settore dei servizi, ai sensi della

L.488/1992 e succ. modifiche ed integrazioni”, è stato accertato in data 06.10.02.


186

L’irregolarità è stata posta in essere mediante l’utilizzo di documentazione falsa

costituita da assegni bancari, con la conseguente violazione dell’art. 640 bis del

c.p..


Puglia

Per il caso 169 QCS Ob.1 programmazione 1994-1999, l’irregolarità è stata

accertata in data 27.06.2001, in particolare per mancato rispetto di limiti

temporali; mancato raggiungimento del capitale proprio; assenza di alcun rapporto

giuridico tra la formazione degli effetti passivi emessi dai soci e la società; mancato

rispetto delle norme sull'ambiente. La società, inoltre, risulta essersi finanziata

mediante l’utilizzo del beneficio concesso con l’erogazione delle prime trances

nell’anno 1997.


Sardegna

Nel caso 228 QCS Ob.1 programmazione 1994-1999, l’irregolarità è stata

accertata in data 01.12.2003 ed è consistita in una variazione del progetto con

rinuncia al contributo e violazione delle seguenti norme nazionali: regolamenti delle

operazioni di credito (L.949/1952) e di leasing (L.240/1981) - al paragrafo “revoca

del contributo in conto interessi/canoni”.



187


Basilicata

Per il caso 153 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi

alle imprese), la data di accertamento della irregolarità è quella del 17.12.2004. La

stessa è consistita nella omissione delle comunicazioni previste dal decreto di

concessione, con la violazione dell’art. 4 – comma 2 – del decreto di concessione

dell’agevolazione DM n.36440 del 30.06.1997, emesso dal ministero dell’industria

commercio e dell’artigianato.


Nel caso 154 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e

servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 17.12.04 in virtù della

omessa comunicazione prevista dal decreto di concessione.

La violazione riguarda l’art. 4 – comma 2 – del decreto di concessione

dell’agevolazione DM n.88/cp/9/24682 del 20.11.1996, emesso dal Ministero

dell’industria commercio e dell’artigianato.


Nel caso 215 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo

imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data

18.03.2004. La tipologia della stessa riguarda contabilità falsificata e

documentazione irregolare, laddove l’amministratore della società oltre a dichiarare

e trasmettere dati e notizie non veritiere, non ha effettuato l’apporto di capitale

proprio falsando la contabilità, ciò in violazione degli artt. 640 bis e 316 ter del c.p.

e DPR n.445/2000.


Calabria

Il caso 28 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e

servizi alle imprese), è stato accertato in data 26.07.2004. L’irregolarità è consistita

nella produzione di documentazione giustificativa falsa, documentazione irregolare

ed inosservanza dei termini. Comportamenti posti in essere mediante l’utilizzo di

documentazione contabile artatamente predisposta, al fine di comprovare apporti di

capitale proprio in realtà mai concretamente prodotti; rendicontazione di spese, di

fatto mai sostenute, mediante esibizione di fatture afferenti operazioni parzialmente

inesistenti, in quanto recanti importi maggiorati rispetto a quelli realmente

corrisposti; esibizione di documentazione falsa, atta a dimostrare l’avvenuta


188

ultimazione del programma di investimenti entro il termine perentorio di

completamento prescritto dal decreto di concessione.


Per il caso 75 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato

e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data

09.07.2004 poiché in presenza di contabilità falsificata, documenti giustificativi

falsi, spese non legittime/costo beneficio non probante. Comportamenti posti in

essere mediante l’attestazione fittizia di prestazioni di servizio documentate da

fatture emesse da imprese edili utilizzanti partite IVA inesistenti; mediante l’utilizzo

di fatture attestanti prestazioni di servizio realmente effettuate ma documentate

per imponibili e IVA superiori al reale.


Nel caso 78 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e

servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 06.04.2004 in base alla

produzione, da parte del soggetto beneficiario, di contabilità errata, documenti

giustificativi falsi ed altra documentazione irregolare. In particolare, si è proceduto

mediante l’utilizzo di fatture fiscali ritenute in parte inesistenti per l’acquisto dei

macchinari per i quali si erano richiesti i contributi, violando l’art. 640 bis del c.p..


Per il caso 82 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato

e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 19.04.04.

La stessa è stata posta in essere mediante l’utilizzo di fatture fiscali fittizie per

l’acquisto dei macchinari per i quali si erano richiesti i contributi e false assunzioni

di personale.

Le disposizione nazionale violata è l’art. 640 bis del c.p..


Nel caso 145 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato

e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accerta in data 13.01.2005 alla luce

della produzione di contabilità irregolare e documentazione irregolare. A seguito di

attività delegata di polizia giudiziaria esperita da parte del Comando compagnia di

Montegiordano (CS) è emerso che la responsabile della società, nel periodo 1998 –

2001, ha posto in essere numerosi artifizi e raggiri al fine di percepire un indebito

contributo pubblico di cui alla L.488/92 per complessivi euro 275.396,52. Gli

accertamenti condotti hanno consentito di evidenziare: fittizie operazioni contabili

per giustificare l’aumento del capitale sociale; fittizie operazioni contabili attestanti

l’avvenuto pagamento delle forniture di beni strumentali finanziati; fittizie

attestazioni di consistenze patrimoniali e finanziarie; utilizzo di atti pubblici falsi con


189

la compiacente disponibilità di soggetti concorrenti; utilizzo di false perizie giurate

ed ulteriori attestazioni aventi rilevanza certificativa.

Le violazioni della normativa nazionale riguardano gli artt. 61, 110, 112,

323, 483, 640, 640 bis del c.p..



e servizi alle imprese), la data di accertamento dell’irregolarità è del 18.03.2005. La

stessa riguarda documentazione giustificativa falsa ed irregolare, prodotta mediante

l’utilizzo di fatture afferenti operazioni inesistenti per la dimostrazione delle spese

relative alla realizzazione del progetto finanziato ed immissione fittizia dei mezzi

propri previsti dalla normativa.


Il caso 166 PIC Urban programmazione 1994–1999 interventi nel Comune di

Cosenza. – FESR, evidenzia un’irregolarità consistente nell’inosservanza dei

termini, in data 18.11.2004. In particolare, è stata omessa la comunicazione di

cessazione dell’attività prima dei cinque anni dalla percezione del contributo in

contrasto con quanto previsto dalla delibera del Comune di Cosenza n.29/1994.



e servizi alle imprese), è stata accertata l’irregolarità in data 31.01.2005 in

presenza di fatture inesistenti e atti pubblici irregolari, con conseguente violazione

degli artt. 416, 483, 485 e 640 bis del c.p. e gli artt. 2 ed 8, comma 1, del D.Lgs

n.74 del 10.03.2000.



e servizi alle imprese), l’accertamento è avvenuto in data 13.09.2005. L’irregolarità

è stata posta in essere mediante documenti giustificativi falsi, documentazione

irregolare, inosservanza di condizioni di regolamento. Ciò attraverso le seguenti

procedure: fittizio apporto di mezzi propri; documentazione di oneri di spesa mai

sostenuti; utilizzo del contributo per fini diversi dalla realizzazione dell’investimento.

Tale prassi ha comportato la violazione della L.488/1992 – II bando e

successive modifiche ed integrazioni, regolamento sulle procedure di attuazione,

DM Ministero industria, artigianato e commercio n.527/1995, DM n.114174 del

12.02.2002 (decreto di concessione), nonché la violazione degli artt. 110, 316 bis,

483, 640 bis del c.p..



190


servizi alle imprese), è stato accertato in data 25.10.2004. L’irregolarità è consistita

in contabilità errata, utilizzo di fatture relative ad operazioni in parte inesistenti,

documentazione irregolare. Prassi che ha prodotto la violazione dell’art. 640 bis del

c.p..


Il caso 29 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale

locale), è stato accertato in data 26.07.2004. L’irregolarità ha riguardato la

domanda di aiuto falsa ed altra documentazione irregolare, con indicazione sulla

"scheda tecnica" e sul "business plain", presentati alla banca concessionaria a

corredo del "modulo di domanda di agevolazione", di dati e notizie false.

Ciò in violazione della L.488/1992 - 11° bando anno 2001 regolamento sulle

procedure di attuazione, DM del Ministero industria, artigianato e commercio

n.527/1995 e degli artt. 316 ter e 483 del c.p..


Nel caso 76 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale

locale), l’irregolarità è stata accertata in data 09.07.2004 in ragione di contabilità

falsificata, documenti giustificativi falsi, spese non legittime. La prassi seguita è

consistita: nell’attestazione fittizia di prestazioni di servizio documentate da fatture

emesse da imprese edili utilizzanti partite IVA inesistenti; nell’utilizzo di fatture

attestanti prestazioni di servizio realmente effettuate ma documentate per

imponibili e IVA superiori al reale.

Ciò in violazione degli artt. 416, 640 bis, 316 ter del c.p. e dell’art. 8 del

D.Lgs 74/2000.


Per il caso 77 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo

imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 06.04.2004 in ragione

di contabilità errata, documenti giustificativi falsi, documentazione irregolare con

violazione dell’art.640 bis del c.p..



locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 06.04.2004 sulla base

della produzione, da parte del soggetto beneficiario, di documenti giustificativi

incompleti e falsi e talvolta mancanti. Nella fattispecie, vi è stata la simulazione dell’

apporto di capitale proprio mediante esibizione di ricevute di bonifici bancari riferite

in realtà a movimentazioni neutre tra diversi conti correnti; la predisposizione ed


191

utilizzo, ai fini della II erogazione per stato di avanzamento, di attestazioni mendaci

sull’importo delle spese “effettivamente” sostenute.

Prassi posta in essere in violazione degli artt. 483, 489 e 640 bis del c.p..




06.04.2004 in presenza di documentazione giustificativa falsa ed irregolare e

dell’inosservanza delle condizioni del regolamento/contratto. In particolare, è stata

utilizzata documentazione bancaria artatamente predisposta, con la complicità di

un funzionario di un’azienda di credito, al fine di comprovare apporti di capitale

proprio in realtà mai concretamente prodotti. Prassi posta in essere in violazione

della L.488/1992 – VIII bando e successive modifiche ed integrazioni, Regolamento

sulle procedure di attuazione, DM Ministero industria, artigianato e commercio

n.527/1995, DM n.9289 del 09.04.2001 (decreto di concessione) e degli artt. 316

bis, 640 bis, 483 del c.p..



locale), è stato accertato in data 27.04.2004 in presenza di documentazione

giustificativa falsa ed irregolare. La prassi seguita è consistita nell’induzione in

errore, attraverso artifizi e raggiri, dell’ente preposto alla concessione ed

erogazione del contributo; con l’utilizzo di fatture per operazioni in tutto o in parte

inesistenti e di false attestazioni e dichiarazioni in relazione allo stato dell’opera. Ciò

in violazione della Circolare 900315 del 14.07.2000 esplicativa ed approvata con

DM n.527 del 20.10.1995 e successive modificazioni ed integrazioni, riguardante il

regolamento sulle modalità e le procedure per la concessione ed erogazioni delle

agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse e degli artt. 51,

81, 416 e 640 bis del c.p..



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 10.05.2005. La prassi

seguita è consistita nell’utilizzo di documentazione mendace, di fatture per

operazioni inesistenti e del contributo per fini diversi dalla realizzazione

dell’investimento. Ciò ha comportato la violazione della L.488/1992 – 11° bando e

successive modifiche ed integrazioni, regolamento sulle procedure di attuazione,

DM Ministero industria, artigianato e commercio n.527/1995, DM n.112066 del

12.02.2002 (decreto di concessione) e degli artt. 110, 316-bis, 640 bis e 483 del

c.p..


192



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 11.02.2005. Essa è

stata posta in essere mediante documenti giustificativi falsificati ed irregolari. In

particolare, al fine di ottenere l’indebito contributo in conto capitale la società

beneficiaria ha fatto risultare l’acquisto fittizio di impianti nuovi per circa euro

542.279,74 mediante l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti emesse da altra

società sita in Francia. Inoltre, per indurre in errore gli organi preposti ai controlli,

la società beneficiaria ha impiantato nel capannone industriale di proprietà,

attrezzature usate di cui non è stata accertata la provenienza. L’amministratore

della società, ha presentato alla banca concessionaria per l’istruzione della pratica

anche false dichiarazioni liberatorie”, nonché dichiarazioni mendaci circa lo stato dei

macchinari e la situazione di apparente regolarità in cui versava l’impresa.

Tale prassi ha comportato la violazione dell’art. 640 bis del c.p..



locale), è stato accertato in data 18.10.04. La prassi per commettere l’irregolarità è

stata quella dell’utilizzazione di false fatturazioni attestanti acquisti di beni e servizi,

con violazione degli artt. 110 e 640 bis del codice penale.



servizi alle imprese), è stato accertato in data 10.05.2005. La prassi per

commettere le irregolarità è consistita nella produzione di documentazione falsa

attestante spese mai sostenute e l’utilizzo del contributo per fini diversi dalla

realizzazione dell’investimento.

Le violazioni alla normativa hanno interessato gli artt. 110, 316 bis, 483,

640 bis del c.p.; la L.488/1992 – IV bando e successive modifiche ed integrazioni,

regolamento sulle procedure di attuazione, DM del Ministero dell’industria,

artigianato e commercio n.527/1995 e DM del Ministero delle attività produttive

(decreto di concessione) n.88847 del 11.01.2001.



locale), è stato accertato in data 08.03.2005 in ragione della produzione, da parte

del soggetto beneficiario, di documenti giustificativi falsi. Infatti con decreto

Ministeriale provvisorio n.73797 del 03.03.1999 il Ministero delle attività produttive

ha concesso in via definitiva un contributo in c/capitale alla società beneficiaria, per

un importo complessivo pari ad euro 343.421,10 erogato in tre quote annuali. A


193

seguito di richiesta da parte del Comando nucleo provinciale della Guardia di

finanza. di Siracusa di rilevare i rapporti economici tra la citata società ed una

società fornitrice, è emerso che il legale rappresentante della società beneficiaria

ha: 1) utilizzato tre fatture, emesse dalla società fornitrice, riconducibili a forniture

inesistenti; 2) utilizzato una dichiarazione liberatoria (richiesta a corredo della

documentazione giustificativa delle spese sostenute), sottoscritta dal fornitore, in

cui è stato falsamente attestato il pagamento delle fatture.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 09.03.2005 in

presenza di documentazione falsa e falsificata. Nella fattispecie, il soggetto

beneficiario, ha utilizzato fatture per operazioni inesistenti, rivenienti da fittizi

pagamenti della società, per simulare l’apporto di capitali da parte dei soci, ciò in

violazione degli articoli 110, 483 e 640 bis del c.p. e dell’art. 2 del D.Lgs 74/2000.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 09.03.2005. La stessa

ha evidenziato contabilità falsificata, domanda di aiuto falsificata, documenti

giustificativi falsi, spese non eleggibili. La prassi posta in essere per compiere

l’irregolarità è consistita nell’utilizzo di fatture fittizie relative ad operazioni

inesistenti, in violazione dell’art. 640 bis del c.p. e dell’art. 8 del D.Lgs 74/2000.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 13.09.2005. In

particolare, si è proceduto all’utilizzo di documentazione mendace al fine di

dimostrare requisiti per l’accesso alle agevolazioni, in realtà non posseduti, nonché

all’utilizzo della prima quota di contributo, a titolo di anticipazione, per fini diversi

dalla realizzazione del programma.

Ciò ha implicato la violazione della L.488/1992 e successive modifiche e

integrazioni – 11° bando 2001, Regolamento sulle procedure di attuazione, DM del

Ministero dell’industria, artigianato e commercio n.527/1995; DM n.13098 del

12.02.2002 (decreto di concessione) e degli artt. 316 bis, 316 ter, 110 e 483 del

c.p..



locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 07.09.2005. La prassi ha evidenziato

l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti e di altra documentazione mendace,


194

relativamente alla realizzazione del programma di investimento agevolato, al fine di

dimostrare oneri di spesa, in realtà mai sostenuti e l’utilizzo della prima quota di

contributo, a titolo di anticipazione, per fini diversi dalla realizzazione

dell’investimento nonché fittizi aumenti di capitale sociale e false comunicazioni

sociali.

La prassi ha violato la L.488/1992 e gli atti del bando e successive modifiche

ed integrazioni, Regolamento sulle procedure di attuazione, DM del Ministero

dell’industria, artigianato e commercio n.527/1995, DM n.114174 del 12.02.2002 -

decreto di concessione - e gli artt. 110, 416, 640 bis del c.p..



locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 20.09.2005. La stessa è stata posta in

essere con contabilità assente, attività inesistente, mancata realizzazione

dell’opera, inosservanza dei termini.

La prassi di commissione dell’irregolarità ha evidenziato: l’assenza

dell’attività imprenditoriale; l’impiego del contributo per finalità diverse da quelle

per le quali è stato erogato; le movimentazioni bancarie atte a palesare una

situazione patrimoniale diversa da quella reale; l’assenza di disponibilità effettiva

del lotto sul quale realizzare il programma di investimento (al momento della

richiesta di erogazione della prima quota di contributo).

Le disposizioni nazionali violate sono gli artt. 316 bis e 640 bis del c.p..


Campania


servizi alle imprese), è stato accertato in data 22.02.2005 in presenza di documenti

irregolari. In particolare, si è avuta la presentazione di dichiarazioni attestanti

falsamente l’avvenuta esecuzione dei pagamenti a saldo in relazione alle spese

sostenute per il programma investimento, necessarie per l’erogazione della 2a e 3a

quota di finanziamento concesso.

La disposizione nazionale violata è l’art. 316 ter del codice penale.

L’importo totale da recuperare è di euro 373.208,00


servizi alle imprese), ha evidenziato l’accertamento dell’irregolarità in data

22.03.2005. Essa è stata commessa mediante la presentazione di documentazione

fittizia (fatture per operazioni inesistenti, dichiarazioni liberatorie, titoli di

pagamento) per giustificare le spese sostenute inerenti al programma


195

d’investimento, al fine dell’erogazione di n.3 quote di finanziamento concesso. Ciò

in violazione degli artt. 416, 110, 81, 640, comma 2, numero 1) e 640 bis codice

penale, nonché degli artt. 61, numero 2) e 81 c.p., e degli artt. 2 e 8 del d.lgs.

n.74/2000.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 06.06.2005, nella

specie si è proceduto alla vendita dei beni oggetto di contributo. Nel corso di

accertamenti esperiti dalla Procura della Repubblica di Benevento (procedimento

penale n. 3733/04/44), finalizzati a monitorare investimento L.488/1992 della ditta

beneficiaria, oggetto di contributi statali, sono state rilevate alcune illegittimità di

rilievo penale derivanti dalla distrazione dei macchinari acquistati nell’ambito

dell’investimento in argomento per fini estranei a quelli per i quali lo stesso era

stato sovvenzionato.

La disposizione nazionale violata è l’art.316 bis del codice penale.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 18.03.2005 in

presenza di falsa documentazione contabile, di dichiarazioni sostitutive di atto

notorio per spese mai sostenute. La violazione riguarda gli artt. 640 bis e 110 del

c.p..


Nel caso 225 Ob.1 programmazione 1994-1999 POP Campania, la data di

accertamento dell’irregolarità è del 04.06.2003. la stessa è stata posta in essere

mediante documenti giustificativi falsi, laddove la società beneficiaria ha utilizzato

fatture false per l’acquisto dei macchinari oggetto di finanziamento. Ciò in

violazione degli artt. 56, 316 bis, 640 bis codice penale; dell’art. 2 del D.Lgs

74/2000 e della L.488/1992.


Nel caso 16 Ob.1 programmazione 2000-2006 “Grandi progetti”: “NO”

L’irregolarità è stata accertata in data 23.05.2003 in presenza di documenti

giustificativi falsi ed irregolari. Nella fattispecie sono state utilizzate fatture per

operazioni inesistenti; si è evidenziata la non corrispondenza tra gli stati di

avanzamento lavori e quelli effettivamente realizzati; con l’indicazione nel

programma di investimento di spese superiori a quelle effettivamente sostenute; e

con l’esibizione di una perizia giurata attestante il falso e redatta da tecnico

abilitato. L’importo totale da recuperare è di euro 136.014,00.


196


locale), l’irregolarità è stata accertata in data 01.03.2004. La stessa è stata posta in

essere mediante la produzione di documenti giustificativi falsi attestanti fatti non

rispondenti al vero, allegando documenti fiscali a giustificazione delle spese

sostenute, ritenuti relativi ad operazioni inesistenti. Tale comportamento ha

comportato la violazione delle seguenti disposizioni nazionali: L.488/1992 ed artt.

483 e 640 bis del c.p..



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 21.06.2004 attraverso

contabilità falsificata, domanda di aiuto falsificata, documenti giustificativi falsi, con

l’apporto simulato di mezzi propri da parte dei soci, la simulazione dell’acquisto

dell’immobile dove avrebbe dovuto svolgersi l’attività produttiva, presentazione

della domanda di agevolazione contenente documenti giustificativi di spese mai

sostenute. La violazione riguarda l’art. 640 bis del c.p. e l’art.8 del D.Lgs 74/2000.




è stata posta in essere mediante una domanda d’aiuto falsificata e documentazione

giustificativa falsa, con violazione degli artt. 482 e 640 bis del c.p..


Per il caso 172 Ob.1 POR 2000-2006, l’irregolarità è stata accertata in data

16.04.2003 poiché in presenza di contabilità falsificata, documenti giustificativi

falsi, realizzazione incompleta dell’azione. La società beneficiaria inducendo in

errore la banca concessionaria, attraverso la presentazione di falsi finanziamenti dei

soci; di dichiarazioni sostitutive di atto notorio, in ordine alle spese effettivamente

sostenute per le opere eseguite e sui macchinari acquistati; con l’utilizzo di fatture

per operazioni inesistenti inerenti la realizzazione del progetto per la

ristrutturazione di n.1 unità operativa del Villaggio Olimpia sito in Ascea (SA) –

della società beneficiaria; ha beneficiato indebitamente di un contributo pari ad

euro 670.598,64 così suddiviso: 50% finanziato dalla CE euro 335.299,32; 35%

dallo Stato euro 234.709,52; 15% dalla Regione Campania euro 100.589,80.

Tale comportamento ha comportato la violazione degli artt. 81, 110, 482,

489, 416 e 640 bis del codice penale e degli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.


Per il caso 177 Ob.1 POR 2000-2006, l’irregolarità è stata accertata in data

16.04.2003. La stessa è stata posta in essere mediante contabilità falsificata,


197

documenti giustificativi falsi, realizzazione incompleta dell’azione. La beneficiaria ha

indotto in errore la banca concessionaria, sulle spese effettivamente sostenute per

le opere eseguite e sui macchinari acquistati, attraverso la presentazione di falsi

finanziamenti dei soci, di dichiarazioni sostitutive di atto notorio, con l’utilizzo di

fatture per operazioni inesistenti inerenti la realizzazione del progetto per la

ristrutturazione di n.1 unità operativa – (albergo M.E.C. Paestum). La società

beneficiaria, ha indebitamente usufruito di un contributo pari ad euro 1.034.995,12

così suddiviso: 50% finanziato dalla CE euro 517.497,56; 35% dallo Stato euro

362.248,29; 15% dalla Regione Campania euro 155.249,27. Tale comportamento

ha comportato la violazione degli artt. 81, 110, 482, 489, 416 e 640 bis del codice

penale e degli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata accertata in data 28.07.2005. Nella

fattispecie si è utilizzata una polizza fidejussoria falsa per l’ottenimento della prima

quota di contributo ex L.488/1992 e si è proceduto ad un fittizio aumento di

capitale sociale. Tale comportamento ha violate le seguenti disposizioni nazionali:

artt. 416 (commi 1, 2, 3), 110, 640 bis, 483 del c.p.; art. 2632 del c.c..


Sicilia


servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 21.10.2004. La stessa è

stata compiuta attraverso l’utilizzo di contabilità falsificata, di un aumento fittizio

del capitale sociale, nonché di altri documenti giustificativi falsi. In particolare si è

proceduto all’acquisto di beni usati (impianti, macchinari ed attrezzature) e

rivenduti come nuovi di fabbrica con conseguente rilevante sovra fatturazione che

ha consentito, contestualmente, mediante “giro-conto bancari neutri”, di rilevare

contabilmente l’aumento del capitale sociale. Comportamento posto in essere in

violazione di: artt. 81, 416, 640 bis del c.p.; art. 8 del D.Lgs 74/2000; art. 5 -

comma 1 lett. a) del D.Lgs 231/2001; art. 24 del D.Lgs 231/2001.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 24.02.2005 alla luce di

contabilità falsificata, di un aumento fittizio del capitale sociale, nonché di altri

documenti giustificativi falsi. Nel caso in esame è stata riscontrata la simulazione

dell’attività produttiva mediante la costituzione artificiosa dell’azienda, risultata


198

operativamente inesistente; sono stati constatati fittizi apporti finanziari riferibili a

capitali propri per l’aumento del capitale sociale richiesto dalla normativa; è stato

constatato l’utilizzo di fatture per operazioni, in tutto o in parte, inesistenti sia per

l’acquisto di beni finanziati dalla L.488/1992, sia al fine di precostituire risorse

finanziarie, allo scopo di simulare propri apporti finanziari.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 22.05.2003. La stessa

è stata realizzata per mezzo di documenti giustificativi falsi laddove, a seguito di

una verifica fiscale parziale nel settore dei Fondi strutturali è stata intrapresa

un’indagine di polizia giudiziaria nell’ambito della quale sono state accertate attività

illecite poste in essere dall’amministratore della società beneficiaria e da altri

soggetti appartenenti al medesimo nucleo familiare, al fine di percepire

indebitamente finanziamenti ex legge n.488/1992 cofinanziati dall’Unione europea.

Nella fattispecie sono stati effettuati acquisti di macchinari ammessi a

finanziamento attraverso l’interposizione, con effettivi fornitori, di una società

cartiera impiegata per la fatturazione e la rendicontazione alla banca concessionaria

di spese per macchinari ad un costo superiore a quello effettivo. Allo stesso tempo,

si è accertato che la medesima società aveva rendicontato spese per opere murarie,

attraverso fatture emesse da ditte di costruzione, per importi largamente superiori

a quelli effettivamente sostenuti.




10.05.2005. Le modalità seguite per porre in essere la medesima ha riguardato

contabilità falsificata, un aumento fittizio del capitale sociale, altri documenti

giustificativi falsi. Il tutto in violazione degli artt. 110, 316 bis, 482 e 640 bis del

c.p.; art. 2 del del D.Lgs 74/2000; artt. 5, co. 1, lett. a) e 24 del D.Lgs 231/2001.




09.05.2005 laddove si è verificata la sussistenza di contabilità falsificata e di

documenti giustificativi falsi (false scritture contabili, distrazione di contributi,

utilizzo di fatture per operazioni inesistenti).

Le suddette irregolarità hanno implicato la violazione delle seguenti norme

nazionali: artt. 316 bis, 110 e 640 bis del c.p.; artt. 5, co. 1, lett. a) e 24 del D.Lgs

231/2001.


199




27.04.2005 laddove si è verificata l’esistenza di contabilità falsificata e di documenti

giustificativi falsi. Nella caso particolare sono state riscontrate irregolarità

concernenti agevolazioni finanziarie L.488/1992 erogate alla società beneficiaria

relativamente al progetto stesso. E’ stata riscontrata la sistematica falsità di

scritture contabili e la distrazione di contributi, oltre all’utilizzo di fatture per

operazioni inesistenti per la distrazione di risorse finanziarie acquisite tramite la

L.488/1992.

Tale prassi ha determinato la violazione degli artt. 110, 316 bis, 640 bis del

c.p.; dell’art. 5 – 1° comma lettera a) e 24 del D.Lgs 231/2001.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 27.02.2004 sulla base

di documenti giustificativi falsi ed irregolari, come l’utilizzo di fatture per operazioni

inesistenti, false attestazioni da parte di amministratori unici.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 31.01.2005 in ragione

di una inosservanza delle condizioni del regolamento/contratto e di una

realizzazione non conforme dell’azione con il conseguente mancato rispetto degli

obblighi dettati dall’art. 8 – primo comma – rispettivamente, lett. b) ed f), del DM

del 20.10.1995 n.527.

Tale prassi ha determinato la violazione dell’art.316 ter, 1° comma; del c.p..



e servizi alle imprese), la verifica dell’irregolarità è avvenuta in data 29.03.2005 a

seguito di assenza di identificazione di marcatura, operazione vietata durante la

misura, mancata realizzazione degli indicatori previsti dalla L.488/1992 –

occupazione e apporto dei mezzi propri.

La disposizione nazionale violata è l’art. 316 ter del c.p..


Nel caso 256 Ob.1 programmazione 1994-1999 (iniziative relative al FESR

per l’annualità 1999 istruzione ai sensi della direttiva del 10.04.1995 art. 6 e 11

POP di titolarità del Ministero della pubblica istruzione, cofinanziato dai Fondi

strutturali dell’Unione europea Sottoprogramma 10.1.1.), l’irregolarità è stata


200

verificata in data 07.06.05 sulla base di infrazioni alle norme di aggiudicazione degli

appalti pubblici (irregolare assegnazione di appalti forniture beni e servizi –

peculato). Nella fattispecie si è proceduto ad assegnazione di appalti con trattativa

privata non prevista ed alla distribuzione di fondi a personale istituto scolastico per

prestazioni rese durante il normale orario di servizio. Ciò in violazione degli artt.

640 bis, 323, 314, 110 del c.p..



imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è del

21.10.2004. Le modalità seguite per porre in essere la medesima hanno riguardato:

contabilità falsificata, un aumento fittizio del capitale sociale, la produzione di altri

documenti giustificativi falsi. In particolare, si è avuto l’acquisto di beni usati

(impianti, macchinari ed attrezzature) e rivenduti come nuovi di fabbrica con

conseguente rilevante sovra fatturazione che ha consentito, contestualmente,

mediante “giro-conto bancari neutri”, di rilevare contabilmente l’aumento del

capitale sociale. Comportamento che ha implicato la violazione degli artt. 81, 416,

640 bis del c.p.; dell’art. 8 del D.Lgs 74/2000; dell’art. 5.1 lett. a) del D.Lgs

231/2001; dell’art. 24 del D.Lgs 231/2001.


Per il caso 74 bis Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo

imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è del

11.05.2004 in ragione di documenti giustificativi falsi (falsa fatturazione dei costi

sostenuti) e realizzazione non conforme dell’azione. La violazione riguarda gli artt.

81, 110, 416, 483, 640 e 640 bis del c.p..



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 28.02.2005 sulla base

di contabilità falsificata e attività inesistente, laddove e’ stata riscontrata la

simulazione dell’attività produttiva mediante la costituzione artificiosa dell’azienda,

risultata operativamente inesistente; sono stati constatati omessi apporti finanziari

riferibili a capitale proprio richiesto dalla normativa; è stato constatato l’utilizzo di

fatture per operazioni inesistenti al fine di simulare l’attività operativa; è stato

constatato, altresì, l’omesso acquisto di macchinari previsti per la realizzazione del

progetto. Prassi che ha comportato la violazione degli artt. 640 bis e 110 del c.p. e

degli artt.5 comma 1, lett. a) e 24 del D.Lgs 231/2001.



201


imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è

l’11.05.2004. La medesima è stata posta in essere mediante contabilità falsificata e

documenti giustificativi falsi, laddove si è constato l’utilizzo di fatture per operazioni

inesistenti per l’ottenimento del contributo di cui alla L.488/1992 attraverso

l’acquisizione di beni strumentali da soggetti economici inesistenti effettuate al solo

scopo di dimostrare al ministero erogatore delle provvidenze pubbliche il

sostenimento dei costi, di fatto, mai sostenuti ed inoltre, per l’acquisizione del suolo

aziendale, sono stati stipulati compromessi di vendita fittizi.

Il tutto in violazione dell’art. 640 bis del c.p..



imprenditoriale locale), la data nella quale è stata evidenziata l’irregolarità è il

14.01.2005 in presenza di contabilità falsificata e documenti giustificativi falsi che

hanno portato all’ utilizzo di fatture per operazioni inesistenti per l’ottenimento del

contributo di cui alla L.488/1992 attraverso l’acquisizione di beni strumentali da

soggetti economici riconducibili al medesimo sodalizio economico-imprenditoriale,

effettuate al solo scopo di dimostrare al ministero erogatore delle provvidenze

pubbliche il sostenimento dei costi, di fatto, mai sostenuti. Inoltre, per l’acquisizione

del suolo aziendale, sono state effettuate false perizie giurate e stipulati

compromessi di vendita fittizi.

Il tutto in violazione dell’art. 640 bis del c.p..



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 24.02.2005. Le

modalità seguite per porla in essere hanno riguardato contabilità falsificata, un

aumento fittizio del capitale sociale, altri documenti giustificativi falsi rivolti alla

simulazione dell’attività produttiva mediante la costituzione artificiosa dell’azienda,

risultata operativamente inesistente; sono stati constatati fittizi apporti finanziari

riferibili a capitali propri per l’aumento del capitale sociale richiesto dalla normativa;

è stato constatato l’utilizzo di fatture per operazioni, in tutto o in parte, inesistenti

sia per l’acquisto di beni finanziati dalla L.488/1992, sia al fine di precostituire

risorse finanziarie, allo scopo di simulare propri apporti finanziari.




è stata posta in essere per mezzo di documenti giustificativi falsi. A seguito di una


202

verifica fiscale parziale nel settore dei fondi strutturali è stata intrapresa

un’indagine di polizia giudiziaria nell’ambito della quale sono state accertate attività

illecite poste in essere dall’amministratore della società beneficiaria e da altri

soggetti appartenenti al medesimo nucleo familiare, al fine di percepire

indebitamente finanziamenti ex L.488/1992 cofinanziati dall’Unione Europea. In

particolare è stato effettuato l’acquisto di macchinari ammessi a finanziamento

attraverso l’interposizione, con effettivi fornitori, di una società cartiera impiegata

per la fatturazione e la rendicontazione alla banca concessionaria di spese per

macchinari ad un costo superiore a quello effettivo.



locale), è stato accertato in data 22.05.2003. L’irregolarità posta in essere ha

riguardato documenti giustificativi falsi, infatti, a seguito di una verifica fiscale

parziale nel settore dei fondi strutturali è stata accertata un’attività illecite poste in

essere dall’amministratore della società beneficiaria e da altri soggetti appartenenti

al medesimo nucleo familiare, al fine di percepire indebitamente finanziamenti

L.488/1992 cofinanziati dall’unione europea. In particolare sono stati effettuati

acquisti di macchinari ammessi a finanziamento attraverso l’interposizione, con

effettivi fornitori, di una società cartiera impiegata per la fatturazione e la

rendicontazione alla banca concessionaria di spese per macchinari ad un costo

superiore a quello effettivo. Analogamente è stato accertato che la stessa società

aveva rendicontato spese per opere murarie, attraverso fatture emesse da ditte di

costruzione, per importi largamente superiori a quelli effettivamente sostenuti.



locale), è stato accertato in data 09.03.2005 in seguito alla verificata dell’esistenza

di contabilità falsificata e documenti giustificativi falsi. In particolare, è stato

accertato l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti per l’ottenimento del

contributo di cui alla L.488/1992 emesse da soggetti giuridici compiacenti ovvero

riconducibili al medesimo sodalizio economico-imprenditoriale, effettuate al solo

scopo di dimostrare al ministero erogatore delle provvidenze pubbliche il

sostenimento di costi, di fatto, mai sostenuti, inoltre, per l’acquisizione del suolo

aziendale, sono stati stipulati compromessi di vendita fittizzi ed effettuate false

autocertificazioni.

Prassi comportamentale che ha violato l’art.640 bis del c.p..



203


locale), è stato accertato in data 15.03.2005 in presenza di attività inesistente,

mancata realizzazione dell’azione, la prima quota del contributo non utilizzata per le

finalità previste. In particolare, l’amministratore pro-tempore dell’impresa

beneficiaria ottenuto l’accreditamento della prima quota del contributo ha distratto

la somma, non destinandola alle previste finalità, ciò in violazione dell’art. 316 bis

del c.p..



locale), ha visto accertata l’irregolarità in data 29.06.2004 sono stati utilizzati atti

ideologicamente falsi, tali da trarre in inganno l’istituto concessionario (preliminare

di vendita, perizia giurata, allegati tecnici, progetti), con violazione degli artt. 316

bis, 483 e 640 bis del c.p..



locale), ha visto accertata l’irregolarità in data 14.12.2004 alla luce di contabilità

falsificata, documenti giustificativi falsificati, mancata realizzazione degli indicatori

previsti dalla L.488/1992 relativi al livello occupazionale e all’apporto dei mezzi

propri.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 26.04.2005. La stessa

è stata posta in essere per mezzo di contabilità falsificata, documenti giustificativi

falsi, realizzazione incompleta dell’azione. A fronte di ciò, sono stati riscontrati

omessi apporti finanziari riferibili a capitale proprio richiesto dalla normativa

agevolativa; è stato constatato l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti per la

distrazione di risorse finanziarie acquisite tramite la L.488/1992; è stato constatato,

altresì, l’omesso acquisto di macchinari previsti per il fine del progetto stesso.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata verificata in data 10.12.2004 per la

sussistenza di documenti irregolari. In particolare, le fattispecie irregolari hanno

riguardato l’apporto fittizio di capitale proprio, false dichiarazioni all’organo

accertatore mediante utilizzo di falsa documentazione. Inoltre l’analisi contabile e

documentale eseguita ha permesso di acclarare che la società non ha ottemperato

alle disposizioni ministeriali afferenti il termine ultimo di completamento del

programma d’investimento, fissato improrogabilmente per il 31.03.2001. Le false


204

attestazioni rese in occasione della 1^ - 2^ e 3^ erogazione del finanziamento,

nonché in occasione della presentazione dello stato finale di spesa, ha consentito

alla società di introitare l’intero finanziamento altrimenti da revocare.

La prassi ha comportato la violazione dell’art. 640 bis del c.p..



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata verificata in data 11.05.2004 laddove si

è potuta verificare la sussistenza di contabilità falsificata, documenti giustificativi

falsi, assenza di identificazione di marcatura, inosservanza di altre condizioni

regolamento/contratto. Il tutto posto in essere mediante fatturazioni false dei costi

sostenuti, con violazione degli artt. 316 ter del c.p. e dell’art. 2, 2° e 3° comma, del

D.Lgs 74/2000.



locale), è stata accertato in data 11.05.2004 in presenza di documenti giustificativi

falsi, in particolare per l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti.



locale), è stata accertato in data 26.10.2004. L’irregolarità è stata realizzata

mediante contabilità falsificata, documenti giustificativi falsificati, dati identificativi

irregolari, assenza di identificazione di marcatura, operazione vietata durante la

misura, mancata realizzazione degli indicatori occupazionali e di apporto dei mezzi

propri previsti dalla L.488/1992. La prassi seguita, per commettere l’irregolarità, è

consistita in una pluralità di comportamenti che vanno dalla presentazione della

domanda di agevolazione per l’istallazione di impianto di frantumazione di pietre in

un sito non avente le caratteristiche indicate nel business plan, alla realizzazione di

impianto su altro sito dove insistono vincoli di diversa natura (paesaggistica –

inquinamento atmosferico). Inoltre vi è stata la successiva disinstallazione

dell’impianto oggetto di agevolazione finanziaria e nuova installazione in altra

località non autorizzata; distrazione di parte dei beni oggetto di finanziamento;

mancanza delle targhette identificative dei beni oggetto di agevolazione finanziaria

e relativo elenco; falsa rappresentazione di apporti di capitale proprio; mancata

ottemperanza dell’indicatore occupazionale; falsificazione delle fatture attraverso un

mutamento degli originali importi; produzione di documenti falsi.



imprenditoriale locale), l’irregolarità è stata verificata in data 08.07.2005 sulla base


205

di contabilità falsificata, documenti giustificativi falsi, assenza di identificazione di

marcatura, mancata realizzazione degli indicatori occupazionali e di apporto di

mezzi propri previsti dalla L.488/1992.

In particolare, la società beneficiaria dell’agevolazione finanziaria, ha chiesto

ed ottenuto un contributo pubblico al fine di ampliare un impianto di produzione di

calcestruzzo e dei suoi derivati. Per la realizzazione dell’ampliamento dei locali la

società beneficiaria conferisce fittiziamente, l’appalto dei lavori a società facente

capo alla stessa compagine sociale. Poiché il fine è stato quello di realizzare

l’ampliamento dello stabilimento utilizzando solamente i fondi pubblici, la società ha

avuto la necessità di gonfiare le spese e di documentarle attraverso l’utilizzo di

fatture per operazioni inesistenti, emesse da impresa facente capo allo stesso

imprenditore. Altre violazioni alle disposizioni in argomento, hanno riguardato sia la

mancata apposizione delle targhette identificative sui beni oggetto dell’agevolazione

finanziaria, ivi compreso il relativo elenco, sia le false rappresentazioni di apporti di

capitale proprio, nonché l’inottemperanza dell’indicatore occupazionale.


Sardegna


e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 11.06.2004. La stessa

è stata posta in essere mediante documenti giustificativi falsi, attività inesistente,

mancata realizzazione dell’azione. Per la fraudolenta fruizione delle sovvenzioni

comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi e/o emesse fatture in tutto o

in parte falsi attraverso l’ausilio di diversi soggetti e/o società di comodo.



e servizi alle imprese), l’irregolarità è stata verificata in data 2.10.2003 in presenza

di documenti giustificativi falsi, attività inesistente, mancata realizzazione

dell’azione. Nella fattispecie, per la fraudolenta fruizione delle sovvenzioni

comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi e/o emesse fatture in tutto o

in parte falsi attraverso l’ausilio di diversi soggetti e/o società di comodo, in

violazione degli artt. 81, 110, 416, 483, 640 e 640 bis del c.p..


Per il caso 74 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato

e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 28.10.03.

Le modalità poste in essere per compiere la medesima hanno riguardato documenti

giustificativi falsi ed una realizzazione non conforme all’azione.


206

Nella fattispecie, per la fraudolenta fruizione delle sovvenzioni comunitarie e

statali, sono stati presentati preventivi e/o emesse fatture in tutto o in parte falsi

attraverso l’ausilio di diversi soggetti e/o società di comodo, in violazione degli artt.

81, 110, 416, 483, 640 e 640 bis del c.p..



servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 15.01.2004.

La fattispecie è stata realizzata per mezzo di contabilità assente, documenti

giustificativi falsi, domanda di aiuto falsa e soprafinanziamento per mezzo di

sovrafatturazioni dei costi inerenti l’acquisto di impianti e macchinari.



servizi alle imprese), è stato accertato in data 24.01.2005 poiché in presenza di

documenti giustificativi falsi. Si è fatto ricorso all’utilizzo di fatture per operazioni

inesistenti, emesse da altre società compiacenti, al fine di giustificare spese per

l’ottenimento del contributo di cui alla L.488/1992 oltre che alla vendita di

macchinari acquistati con contributi prima del decorrere dei 5 anni previsti in

decreto.


Il caso 160 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (POM Industria, artigianato e

servizi alle imprese), è stato accertato in data 01.10.02. L’irregolarità è stata

realizzata con documenti giustificativi falsi attestanti rendicontazione di costi da

fattura per operazioni inesistenti, documento risultato mai emesso dal fornitore del

bene oggetto del contributo.



locale), è stato accertato in data 09.11.2004 poiché l’irregolarità ha rivelato spese

non afferenti al periodo di realizzazione e spese non legittime. In particolare, la

società ha presentato fatture di spesa non ammissibili per i seguenti motivi: fatture

di spesa i cui pagamenti sono stati effettuati in contanti o con altri sistemi analoghi

(carte di credito personali dell’amministratore); fatture di spesa di importi inferiori

a euro 516,46; fatture di spesa successive alla data di ultimazione nel programma;

fatture di spesa riferite a beni non ammortizzabili.

Tali comportamenti hanno determinato la violazione dei punti 2.8 e 3.9 della

Circolare ministeriale del 14.07.2000 n.900315 e dell’art. 8 del DM n.527 del

20.10.1995.



207


locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 07.12.2004. La stessa si è mostrata

attraverso documenti giustificativi falsi, un’attività inesistente ed un

soprafinanziamento.



locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 11.06.2004. La stessa è stata realizzata

per mezzo di documenti giustificativi falsi, attività inesistente e mancata

realizzazione dell’azione, laddove per la fraudolenta fruizione di sovvenzioni

comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi materialmente ed

ideologicamente falsi.


Nel caso 176 Ob.1 programmazione 2000-2006 (progetto n.52406/11 – DM

n.527/1995 – Sardegna – costruzione impianto industriale rientrante nelle

agevolazioni finanziarie di cui al decreto legge 22.10.1992 n.415 convertito con

L.488/1992, cofinanziato con le risorse del fondo), l’irregolarità è stata accertata in

data 11.06.2004 in virtù di documenti giustificativi falsi, attività inesistente, nonché

mancata realizzazione dell’azione. Per la fraudolenta fruizione di sovvenzioni

comunitarie e statali, sono stati, quindi presentati preventivi materialmente ed

ideologicamente falsi.


Nel caso 178 Ob.1 programmazione 2000-2006 (progetto n.24125/11 – DM

n.527/1995 – Sardegna – per la costruzione impianto industriale rientrante nelle

agevolazioni finanziarie di cui al decreto L.415/1992 convertito con L.488/1992,

cofinanziato con le risorse del fondo), l’accertamento dell’irregolarità si è realizzato

in data 11.06.2004 alla luce di documenti giustificativi falsi, attività inesistente,

mancata realizzazione dell’azione. Infatti per il fraudolento ottenimento di

sovvenzioni comunitarie e statali, sono stati presentati preventivi per l’erogazione

della prima quota e fatture per la seconda quota materialmente ed ideologicamente

falsi.


Per il caso 179 Ob.1 programmazione 2000-2006 (progetto n.4309/13 – DM

n.527/1995 – Sardegna – costruzione impianto industriale rientrante nelle

agevolazioni finanziarie di cui al decreto L.415/1992 convertito in L.488/1992,

cofinanziato con le risorse del Fondo europeo), l’irregolarità è stata evidenziata in

data 11.06.2004 poiché è stata verificata l’esistenza di documenti giustificativi falsi,

un’attività inesistente, la mancata realizzazione dell’azione. Da rilevare che per il


208

fraudolento ottenimento di sovvenzioni comunitarie e statali, sono stati presentati

preventivi per l’erogazione della prima quota e fatture per la seconda quota

materialmente ed ideologicamente falsi.

L’importo totale della spesa irregolare è di euro 949.260,00. L’importo totale

recuperato è di euro 474.630,00. L’importo totale da recuperare euro 0,00.


locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 03.02.2005. La stessa è stata posta in

essere mediante l’utilizzo di documenti giustificativi falsi ed altre irregolarità

dell’operatore, in particolare mediante la presentazione alla banca concessionaria di

documenti giustificativi falsi.



locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 03.02.2005 poiché in presenza di

documenti giustificativi falsi e la violazione dell’art. 640 bis del c.p. e dell’art. 8 del

D.Lgs 74/2000.



locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 06.04.2005. La medesima è stata

compiuta con l’utilizzo di documenti giustificativi mancanti o incompleti e la

realizzazione incompleta dell’azione.


Puglia

Il caso 12 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Sviluppo imprenditoriale

locale – Patti territoriali per l’occupazione), ha evidenziato l’irregolarità in data

19.10.2004. L’accertamento è avvenuto in presenza di contabilità errata, di

documenti irregolari e altre irregolarità dell’operatore. In particolare, la società non

ha ottemperato alle prescrizioni relative all’apporto di capitale proprio in una o più

delle forme consentite, ha attestato di aver acquistato macchinari nuovi di fabbrica,

mentre in realtà è stato accertato che detti macchinari erano usati poiché avevano

già usufruito di altre agevolazioni (legge Sabatini). La ditta, infine, ha falsamente

fatto figurare un aumento del capitale (apporto di mezzi propri).




posta in essere mediante documenti giustificativi falsi costituiti da fatture


209

commerciali relative ad operazioni inesistenti e redatti allo scopo di beneficiare di

agevolazioni di cui alla L.488/1992.




realizzata mediante documenti giustificativi falsi costituiti da fatture commerciali

relative ad operazioni in tutto od in parte inesistenti.


Il caso 81 Ob.1 programmazione 1994-1999 (POM Sviluppo imprenditoriale

locale – Patti territoriali per l’occupazione), è stato accertato in data 20.12.2004.

L’irregolarità è stata realizzata mediante contabilità falsificata, cessazione vendita o

riduzione irregolare, inosservanza dei termini. Nel caso in esame, l’attività ispettiva

ha consentito di constatare che la società da manifestato plurali comportamenti

irregolari: ha omesso di comunicare lo scioglimento e la messa in liquidazione e

quindi il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati; non ha ottemperato alle

prescrizioni relative all’apporto di capitale proprio in una o più delle forme

consentite; ha ceduto i beni oggetto delle agevolazioni finanziarie prima della data

di ultimazione del programma di investimento.


Il caso 84 Ob.1 pProgrammazione 1994-1999 (POM Industria, artigianato e


posta in essere per mezzo di documenti giustificativi falsi e spese non legittime,

consistenti nella consuntivazione della spesa attraverso fatture per operazioni

inesistenti e per lavori di ristrutturazione edili mai effettuati, con violazione dell’art.

640 bis del c.p. e dell’art. 2 del D.Lgs del 10.03.2000 n.74.




posta in essere per mezzo di documenti giustificativi falsi costituiti da fatture per

operazioni in tutto od in parte inesistenti.



locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 12.06.2004. La medesima è stata

compiuta con l’utilizzo di documenti giustificativi falsi costituiti da fatture per

operazioni inesistenti con violazione dell’art. 640 bis del c.p. e dell’art. 2 del D.Lgs

del 10.03.2000 n.74.



210


locale), ha evidenziato l’irregolarità in data 12.06.2004 per l’inosservanza di

condizioni del regolamento ministeriale ed in presenza di spese non legittime. La

prassi posta in essere per realizzare l’irregolarità ha determinato la distrazione dalla

destinazione originaria dei beni agevolabili acquisiti ed in particolare l’utilizzo del

carrello elevatore prima dell’inizio dell’attività produttiva e la realizzazione

dell’appartamento del custode, di fatto in uso al socio amministratore della società.



locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 8.11.2004 in presenza di

spese non eleggibili ed in particolare con l’inclusione nel progetto di costi per la

“realizzazione di una nuova pavimentazione per adeguamento alle norme igieniche”

(progetto 86653/11), relativi ad opere facenti parte della medesima tipologia di

quelle realizzate nell’ambito del progetto n.19575/11 (per le quali risultano già

ricevute agevolazioni) e riferite ai medesimi beni.

Ciò ha comportato la violazione del T.U. delle direttive emanate ai sensi

dell’art. 1, comma 2, del D.L. n.415/1992, convertito con modificazione nella

L.488/1992 e art. 18, comma 11, lett aa), del D.Lgs 112/98; DM n.527/1995.



locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 20.12.2004 in ragione

della mancata realizzazione dell’azione e dell’inosservanza dei termini. In

particolare, l’attività ispettiva ha consentito di constatare che la società: ha omesso

di comunicare lo scioglimento e la messa in liquidazione e quindi il mancato

raggiungimento degli obiettivi prefissati; non ha ultimato, entro la data del

09.04.2005, il programma di investimento oggetto delle agevolazioni finanziarie; ha

ceduto i beni oggetto delle agevolazioni finanziarie prima della data di ultimazione

del programma di investimento.

Comportamenti che hanno violato le disposizioni contenute negli artt. 483 e

640 bis del c.p..




08.11.2004. La stessa è stata realizzata mediante: documenti giustificativi falsi,

contabilità irregolare, finalizzati alla destinazione dei contributi agevolati ottenuti

per finalità diverse da quelle previste nel programma di investimento.


211

La prassi seguita per compiere le suddette irregolarità è consistita

nell’utilizzo di false attestazioni patrimoniali extra-aziendali, nell’utilizzo di falsa

documentazione attestante referenze bancarie, nell’utilizzo di relazione tecnica

attestante fatti non corrispondenti al vero, nella mancata esecuzione del

programma di investimento, nell’impiego delle agevolazioni ricevute per finalità

diverse da quelle previste.

Le violazioni hanno riguardato gli artt. 640 bis, 481, 110, 81 del c.p. e

dell’art. 132 – 1° comma del D.Lgs 385/1993, come sost. dall’art 64,comma 23, del

D.Lgs 415/1996.



locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 23.11.2004 poiché in

presenza di spese non ammissibili e documenti giustificativi falsi attestati

dall’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti e fatture inerenti l’acquisto di

macchinari, impianti ed attrezzature non rientranti nel programma di investimento,

in quanto ritenute spese non ammissibili, atteso che l’investimento è stato avviato

in data antecedente alla presentazione del modulo di domanda di contributo.


Per il caso 102 Ob.1 programmazione 2000-2006 (PON – numero attribuito

45120/11 – 8° bando – L.488/1992, a valere sulle risorse finanziarie del 2000, per

la realizzazione di un nuovo impianto di “recupero e preparazione per il riciclaggio

dei rifiuti solidi), l’irregolarità è stata accertata in data 12.16.2004 sulla base di

false dichiarazioni e documenti giustificativi falsi consistenti in false fatture di

acquisto e fatture per operazioni inesistenti.



imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 14.07.04

poiché in presenza di documenti giustificativi falsi attestanti il pagamento di spese

afferenti beni/servizi oggetto di agevolazioni effettivamente acquistati ma

regolarizzati in tempi diversi rispetto a quelli indicati in autocertificazione e

documenti ritenuti essere riferibili ad operazioni inesistenti. Ciò in violazione

dell’art. 640 bis del c.p..


Nel caso 171 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo

imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 14.07.04.

La fattispecie è stata compiuta mediante presentazione di documenti falsi attestanti

la fittizia destinazione urbanistica degli immobili; per mezzo dell’accorpamento di


212

due immobili oggetto di due distinti contributi ex L.488/1992; attraverso la

presentazione di dichiarazione falsa attestante la non percezione nell’ultimo

decennio di contributi sugli immobili oggetto di aiuti comunitari.

L’importo totale da recuperare è di Euro 142.915.00.

Nel caso 197 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo

imprenditoriale locale), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 20.12.04

con la verifica di spese non legittime, inosservanza dei termini e altre irregolarità

riguardanti il diritto all’aiuto. La prassi posta in essere ha visto la presentazione di

documenti falsi attestanti la fittizia destinazione urbanistica degli immobili;

l’accorpamento di due immobili oggetto di due distinti contributi ex L.488/1992; la

presentazione di dichiarazione falsa attestante la non percezione nell’ultimo

decennio di contributi sugli immobili oggetto di aiuti comunitari.

Tale fenomenologia ha determinato la violazione dell’art. 640 bis del c.p.. e

dell’art. 2 del D.L. n.463/1983 convertito, con modificazioni, nella L.638/1983;

dell’art. 18 del D.Lgs 151/2001 e dell’art. 3 comma 1 lett. C DM di concessione

n.70909 del 03.03.99.


Nel caso 233 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Misura 1 –

Sottomisura 1.1 L.488/1992), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data

14.05.05. La fattispecie è stata posta in essere con documenti giustificativi falsi.

L’esame della documentazione amministrativo/contabile acquisita presso la banca

concessionaria nonché quella sottoposta a sequestro ha permesso di constatare che

la società beneficiaria ha formato contratti, dichiarazioni liberatorie, fatture e

pagamenti materialmente falsi nei confronti di fornitori esteri.

L’esame della documentazione acquisita presso la banca concessionaria

nonché dalla documentazione sequestrata ed acquisita presso il depositario delle

scritture contabili ha permesso, inoltre, di constatare che la medesima società ha

presentato alla banca concessionaria: una dichiarazione sostitutiva datata

05.05.2003 ove ha attestato falsamente l’acquisto di beni e/o servizi oggetto delle

agevolazioni finanziarie.

L stessa società ha inoltre: utilizzato una fattura emessa da altra ditta per la

realizzazione di opere murarie ed assimilabili. La fattura in argomento emessa è

fittizia in quanto vi è stato il ritorno delle somme relative ai succitati pagamenti,

nelle mani dei soci della società beneficiaria e/o di persone a loro vicine.

L’esame della documentazione acquisita ha consentito di constatare falsi

apporti di capitale proprio attraverso pagamenti fittizi a fornitori esteri mediante

l’emissione di assegni bancari e/o circolari che previa girata venivano restituiti dagli


213

intestatari ai soci della società beneficiaria che a loro volta utilizzavano tali somme

per aumentare fittiziamente il capitale sociale. (l’art. 6 del DM 114291 del

12.02.2002 del Ministero delle attività produttive stabiliva che l’erogazione delle

agevolazioni era subordinata all’apporto di capitale proprio nella Misura di lire

2.180.000.000).

I comportamenti citati hanno determinato la violazioni delle seguenti

disposizioni nazionali: artt. 416, 482, 483 e 640 bis del c.p.; art. 2 del D.Lgs

74/2000.


Per il caso 234 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Misura 1 –

Sottomisura 1.1 L.488/1992), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data

14.05.05 con la presentazione di documenti giustificativi falsi.

In particolare, l’esame della documentazione amministrativo/contabile

acquisita presso la banca concessionaria nonché quella sottoposta a sequestro ha

consentito di constatare che la società beneficiaria ha formato contratti,

dichiarazioni liberatorie, fatture e pagamenti materialmente falsi nei confronti di

fornitori esteri.

L’esame della documentazione acquisita presso la banca concessionaria

nonché dalla documentazione sequestrata ed acquisita presso il depositario delle

scritture contabili ha anche permesso di constatare che la stessa società ha

presentato alla banca concessionaria: una dichiarazione sostitutiva datata

16.04.2003 ove è attestato falsamente l’acquisto di beni e/o servizi oggetto delle

agevolazioni finanziarie.

La società beneficiaria ha inoltre: utilizzato una fattura emessa da altra ditta

per la realizzazione di opere murarie ed assimilabili. La predetta fattura è fittizia in

quanto vi è stato il ritorno delle somme relative ai succitati pagamenti, nelle mani

dei soci della società beneficiaria e/o di persone a loro vicine.

L’esame della documentazione acquisita ha consentito di constatare falsi

apporti di capitale proprio attraverso pagamenti fittizi a fornitori esteri mediante

l’emissione di assegni bancari e/o circolari che previa girata venivano restituiti dai

beneficiari ai soci della società beneficiaria che a loro volta utilizzavano tali somme

per aumentare fittiziamente il capitale sociale. (l’art. 6 del DM. 114291 del

12.02.2002 del Ministero delle attività produttive stabiliva che l’erogazione delle

agevolazioni era subordinata all’apporto di capitale proprio nella misura di lire

3.555.000.000).


214

I comportamenti citati hanno determinato la violazioni delle seguenti

disposizioni nazionali: artt. 416, 482, 483 e 640 bis del c.p.; art. 2 del D.Lgs

74/2000.


Il caso 246 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale

locale), è stato accertato in data 28.07.05. L’irregolarità è stata compiuta per

mezzo di cessazione di vendita o riduzione irregolare ed altre irregolarità

dell’operatore. Nella fattispecie, quest’ultimo, dopo aver beneficiato della prima

quota di agevolazioni di cui alla L.488/1992 ha: distolto parte dei beni strumentali

acquistati nell’ambito del piano di investimento; non ha provveduto a versare e/o

accantonare la metà del capitale proprio previsto dal Decreto di concessione

provvisorio; cessato di fatto l’attività operativa e licenziato il personale assunto.


Per il caso 252 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Misura 2 –

Sottomisura 1.B pacchetto integrato di agevolazioni P.I.A. formazione),

l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 14.05.05.

La fattispecie si è basata su documenti giustificativi falsi consistenti in

contratti, dichiarazioni liberatorie, fatture e pagamenti materialmente falsi nei

confronti di fornitori esteri.

Tale prassi ha comportato la violazione degli artt. 416, 482, 640 bis del c.p..



Molise


locale) è stato accertato in data 27.07.05. L’irregolarità è stata posta in essere per

mezzo di documenti giustificativi falsi e documenti irregolari. In particolare, si è

utilizzata una polizza fidejussoria falsa per l’ottenimento della prima quota di

contributo ex L.488/1992; si è dato corso ad un fittizio aumento di capitale sociale

ed alla predisposizione di una fittizia documentazione finale di spesa da esibire al

Ministero delle attività produttive per poter beneficiare delle ulteriori due quote di

contributo (la IIa e la IIIa quota).

Tali comportamenti hanno violato gli artt. 416 (comma 1, 2, 3), 110, 640bis

cp; art. 2632 del c.c., art.8 del D.Lgs 74/2000.



215


locale) Misura 1 - Sottomisura 1.1, è stato accertato in data 14.06.05 L’irregolarità

è stata compiuta con l’uso di documenti giustificativi falsi e documenti irregolari ed

in particolare sia mediante l’utilizzo di una polizza fidejiussoria falsa per

l’ottenimento della prima quota di contributo ex L.488/1992, sia mediante l’utilizzo

di false fatturazioni per supportare la successiva richiesta della IIa e IIIa quota del

contributo medesimo.

Tali comportamenti hanno violato gli artt. 416 (comma 1, 2, 3), 110, 640bis

c.p.; art. 2632 del c.c., art.8 del D.Lgs 74/2000.


Abruzzo


servizi alle imprese), Sottoprogramma 1, Misura 1 - Sottomisura 1.1, è stato

accertato in data 17.11.2005. L’irregolarità è stata compiuta attraverso la cessione

dell’unità produttiva prima della scadenza dei termini previsti dall’art. 8 della

L.488/1993 fissati in cinque anni.

Tali comportamenti hanno violato l’art. 316 ter del c.p. e, come detto, l’art.

8 della L.488/1993.


Calabria


locale) è stato accertato in data 28.07.05. La prassi posta in essere per commettere

l’irregolarità è consistita nella induzione in errore per mezzo di artifizi e raggiri,

dell’ente preposto alla concessione ed erogazione del contributo, nonché attraverso

l’utilizzo di fatture false per operazioni in tutto od in parte inesistenti e l’utilizzo di

false attestazioni e dichiarazioni in relazione allo stato dell’opera.

Le disposizioni nazionali violate sono: L.488/1992; DM Ministero commercio,

industria, artigianato n.527/95; DM n.89747 del 28.02.2001 (Decreto di

concessione); artt. 640 bis, 483, 485 c.p..


Per il caso 129 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi

alle imprese), la data di accertamento della irregolarità è quella del 07.06.04. La

stessa è stata posta in essere attraverso l’utilizzo di fatture fittizie relative ad

operazioni inesistenti, prassi che ha prodotto una contabilità falsificata, una


216

domanda di aiuto falsificata, documenti giustificativi falsi, nonché spese non

legittime.

Le disposizioni nazionali violate sono: artt. 640 bis, 316bis, 482, 484, 485

c.p.; artt. 8, 10, 2 D.Lgs 74/2000; DM Ministero commercio, industria, artigianato

n.527/1995.



locale) è stato accertato in data 02.12.03. Con decreto n.95964/2001, il Ministero

dell’industria, commercio e artigianato ha concesso in via provvisoria al soggetto

beneficiario un contributo in c/impianti per un importo complessivo di euro

276.671,13 da erogare in tre quote annuali di euro 92.223,71. A seguito di

accertamenti di polizia tributaria e giudiziaria è emerso che il rappresentante legale

del beneficiario, al fine di usufruire del contributo, ha contabilizzato n.4 fatture di

acquisto di attrezzature di cantiere per euro 617.960,00 ed IVA aliquota 20% per

un importo pari ad euro 123.592,00 i cui elementi probatori riscontrati nel corso

delle indagini hanno permesso di accertare la messa in opera di transazioni

commerciali fittizie. Nel corso di successive indagini, delegate dalla Procura della

Repubblica presso il Tribunale di Paola (CS), è stato accertato, a seguito dell’esame

dei conti correnti intestati alla società sottoposta a controllo, che attraverso la

complicità del direttore della Banca Monte dei Paschi di Siena filiale di Lauria (PZ),

gli indagati mediante movimenti bancari fittizi (venivano simulati, da parte

dell’amministratore della società controllata, pagamenti fittizi dei macchinari

acquistati effettuati con assegni circolari intestati alla società che aveva emesso le

fatture fittizie il cui denaro a seguito di girata degli assegni rientrava nuovamente

nella disponibilità della società controllata) rendevano la contabilità della società

controllata apparentemente ineccepibile. Modalità che ha tratto in inganno anche il

professionista incaricato di verificare la corretta attuazione delle disposizioni

impartite dal Ministero delle attività produttive a seguito della concessione del

contributo (la movimentazione fittizia del c/c è stata esibita in occasione

dell’ispezione effettuata dal professionista al fine di dimostrare l’avvenuto

pagamento dei beni strumentali fittizi nonché l’avvenuto aumento di capitale sociale

della società).

Le disposizioni nazionali violate sono: artt. 416, 483, 640 bis, 81 c.p.; artt.2

comma 1, 8 comma 1 D.Lgs 74 del 10.3.2000.



217

Campania

Per il caso 12 Ob.1 Programmazione 1994-1999 Misura 1- Sottomisura 1.1

(POM Industria e servizi alle imprese), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in

data 09.09.04. La medesima è stata compiuta mediante false quietanze liberatorie,

false attestazioni e dichiarazioni a pubblico ufficiale, utilizzazione di fatture per

operazioni inesistenti, cambio di destinazione degli immobili oggetto di

finanziamento.



locale), è stato accertato in data 22.07.05. L’irregolarità è stata commessa

mediante la produzione di documenti giustificativi falsi. Le norme nazionali violate

sono: art. 640 bis c.p.; art. 8 D.Lgs 74/2000; art. 24 D.Lgs 231/2001.



locale), è stato accertato in data 16.03.04. L’irregolarità posta in essere per mezzo

di documenti giustificativi falsi ha permesso l’utilizzazione di fatture per operazioni

inesistenti, nonché la contraffazione delle relative dichiarazioni liberatorie e di

quietanze attestanti i pagamenti delle spese riguardanti il programma di

investimento.

La disposizione nazionale violata è l’art. 640 bis del c.p..


Puglia

Nel caso 07 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle

imprese), l’irregolarità è stata accertata in data 19.11.2004. La stessa è stata

commessa mediante l’utilizzazione di fatture per operazioni in tutto od in parte

inesistenti, realizzando, in tal modo, un’irregolarità basata su documenti

giustificativi falsi.


Per il caso 08 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle

imprese), la data di accertamento dell’irregolarità è quella del 29.07.05. La

tipologia di irregolarità commessa riguarda la produzione di documenti giustificativi

falsi, contabilità irregolare, documentazione irregolare, spese non afferenti al

periodo di realizzazione. Il tutto a seguito di una prassi di comportamento che ha

portato all’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti, false dichiarazioni liberatorie,

utilizzo di fatture riferibili ad operazioni commerciali non avvenute nel periodo


218

indicato nei medesimi documenti fiscali, sottoscrizione di dichiarazioni sostitutive

dell’atto di notorietà recanti fatti non corrispondenti al vero.

Nella fattispecie sono stati violati gli artt. 640 bis, 81, 110, 483 del c.p.,

nonché l’art. 8 del D.Lgs 74/200.


Il caso 028 Ob.1 Programmazione 1994-1999 (POM Industria e servizi alle

imprese), è stato accertato in data 18.10.05. L’irregolarità è consistita nella

redazione di documentazione giustificativa falsa afferente l’acquisto di macchinari

ed attrezzature indicate nella relazione istruttoria alla domanda di agevolazione

redatta dall’istituto intermediario, nonché nell’attuazione di un programma

criminoso riconducibile alla bancarotta patrimoniale.

Le disposizioni nazionali violate sono: artt. 640 bis c.p.; artt.2 e 8 del D.Lgs.

74/2000; art. 216 legge fallimentare.


Nel caso 03 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo imprenditoriale

locale), l’irregolarità è stata accertata in data 21.09.05. La tipologia della medesima

ha assunto la forma della dichiarazione assente, dell’inosservanza dei termini, della

cessazione, vendita o riduzione irregolare, alienazione di beni strumentali prima

della scadenza dei termini fissati dall’autorità. In particolare, nella prassi seguita

per commettere l’irregolarità, si è avuta una cessazione di attività, il licenziamento

del personale, il trasferimento della sede della società, la cessione di quote e carica

ad un prestanome senza alcuna informazione agli enti preposti al fine di alienare

prima del termine di scadenza stabilito i beni strumentali acquisiti col

finanziamento.

La fattispecie penale riguarda gli artt. 316 bis e 316 ter del c.p..


Per il caso 05 Ob.1 Programmazione 2000-2006 (PON Sviluppo

imprenditoriale locale), in data 25.07.05 è stata accertata l’irregolarità che si è

sostanziata nell’inosservanza di alcune condizioni poste dal regolamento

ministeriale. In particolare, al termine dell’ attività ispettiva, è stata accertata una

indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato e della Comunità europea,

mediante utilizzo di una dichiarazione attestante cose non vere in quanto il

soggetto beneficiario, al fine di procedere alla richiesta della seconda quota del

contributo, ha quantificato beni riferiti a materiale di consumo, a spese non

capitalizzate e/o quietanzate a mezzo contanti nonché importi mai contabilizzati

relativi a commesse interne per lavori non effettuati.


219

La fattispecie penale riguarda gli artt. 316 ter, 483 e 110 del c.p., oltre

all’art. 76 del DPR n.445/2000.



locale) accertato in data 12.09.05, ha presentato spese non legittime e

inosservanza dei termini. Nella fattispecie, il legale rappresentante della società

beneficiaria, per l’iniziativa rubricata con progetto n.44991/11, a seguito del

dichiarato raggiungimento del 1° stato avanzamento lavori, ha avanzato all’istituto

bancario concessionario, in data 25.06.2003, richiesta di erogazione 1^ quota. La

richiesta attestava che, alla data del 20.06.2003, a fronte del programma

approvato, erano state sostenute spese per un importo complessivo al netto di IVA

di euro 178.505,31 pari al 34,32% della spesa ritenuta ammissibile per beni da

acquistare o realizzare direttamente, come comprovante attraverso i relativi

documenti di spesa fiscalmente regolari e quietanzati o comunque pagati e,

pertanto, di aver realizzato 1/3 del programma d’investimento previsto dalla

circolare ministeriale. L’attività ispettiva ha permesso di accertare che la società

beneficiaria, per la realizzazione del programma oggetto della citata agevolazione,

alla data del 20.06.2003, aveva sostenuto spese per un importo complessivo di

euro 33.305,31 pari al 6,40% dell’intero programma e non di euro 178.505,31

corrispondenti al 34,32% come falsamente indicato nella citata dichiarazione dal

legale rappresentante della società, in quanto, per il raggiungimento della suddetta

percentuale di realizzazione ha utilizzato titoli di spesa che alla data del 20.06.2003

non erano stati pagati. Inoltre, la società non ha ultimato il programma nei termini

prescritti.

Quanto sopra in violazione degli artt. 316 ter, 482 e 640 del c.p..



locale), l’accertamento è avvenuto in data 16.06.05. In particolare sono stati

trasmessi alla banca concessionaria documenti attestanti il pagamento di spese

afferenti beni/servizi oggetto di agevolazioni effettivamente acquistati ma non

ancora regolarizzati.

La disposizione nazionale violata è l’art.316 ter del c.p..



locale), evidenzia una data di accertamento del 25.05.04. La società beneficiaria al

fine di ottenere il decreto di concessione definitivo di cui al progetto di

finanziamento n.35204-11 ex L.488/1992, ha prodotto ed inviato alla banca


220

concessionaria, “centro banca spa” documentazione finale di spesa, sostenuta per

l’ampliamento di un opificio già esistente nella zona industriale di Lecce, allegando

false fatture e documenti di spesa attestanti costi inesistenti e/o gonfiati negli

importi, la maggior parte dei quali inerenti l’acquisto di macchinari ed attrezzature

usati e non nuovi come richiesto dalla legge.

Le norme violate sono gli artt. 640 bis, 61, 81 e 110 del c.p..

L’importo totale della spesa irregolare è di euro 3.839.743,41. L’importo

totale recuperato è di euro 1.279.914,47. L’importo totale non ancora pagato è di

euro 2.559.828,94.


locale), la data di accertamento è del 18.11.05. In particolare vi è stata la

presentazione di fatture di acquisto con macchinari usati; dichiarazioni false;

inosservanza della normativa sul lavoro nei confronti dei lavoratori dipendenti.

Le fattispecie penali riguardano la violazione degli art. 640 bis e 646 del

c.p.; l’art. 10 del D.Lgs 74/2000; l’art. 2621 del c.c.; del DM n.527/95.



locale), è stato accertato in data 17.06.05. L’irregolarità è stata evidenziata

attraverso un’attività istruttoria che ha fatto emergere come la società beneficiaria

abbia fatto ricorso a fatture per operazioni inesistenti allo scopo di beneficiare di

finanziamenti di cui alla L.488/1992 progetto n.79675/00.

Le norme nazionali violate sono: art. 640 bis c.p. e l’art. 2 D.Lgs 74/2000.



imprenditoriale locale), la data di accertamento è del 13.12.05. In particolare sono

stati impiegati lavoratori non in regola ed in violazione della normativa fiscale,

contributiva ed assicurativa, nonché si è proceduto all’utilizzazione di fatture

relative ad operazioni economiche inesistenti.

Le norme nazionali violate sono: art. 40 bis c.p. e l’art.2 D.Lgs 74/2000.



locale), l’irregolarità è stata accertata in data 14.10.05 alla luce di documenti

giustificativi falsi e spese non eleggibili. Nel caso concreto è stato utilizzato un

contratto preliminare falso per l’acquisto dell’immobile sede della società ed oggetto

del finanziamento, con simulazione del sostenimento della spesa e dichiarazioni

mendaci.


221

Le norme nazionali violate sono: artt. 485, 110 in relazione all’art. 640 bis

del c.p.; art. 76 DPR n.445/2002.



locale), la data di accertamento della irregolarità è quella del 06.08.2005. Nella

fattispecie si sono impiegati lavoratori non in regola in violazione della normativa

fiscale, contributiva ed assicurativa.


Sardegna


servizi alle imprese) evidenzia al 18.03.05 la data di accertamento dell’irregolarità.

La medesima si è concretizzata nella produzione di documenti giustificativi falsi ed

in un conseguente soprafinanziamento. In particolare, al fine di documentare costi

per l’agevolazione concessa, sono state utilizzate fatture per operazioni inesistenti.

La società percettrice del contributo, mediante una forma di finanziamento fittizia

da parte di altra società ha documentato il pagamento delle fatture di fatto mai

avvenuto e nel contempo ha falsamente documentato anche l’apporto proprio del

socio amministratore.

Tale prassi ha determinato la violazione degli artt. 110, 483 e 640 bis del

c.p. degli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000 e dell’art. 2126 del c.c..



imprenditoriale locale), la data di accertamento dell’irregolarità è del 15.09.05.

Documenti giustificativi falsi, documentazione irregolare e soprafinanziamento sono

le peculiarità del caso in esame. La prassi seguita per compiere l’irregolarità è stata

la seguente:

- presentazione all’ente concessionario del contributo a valere sulla L.488/1992, di

dichiarazioni obbligatorie periodiche per l’ottenimento delle agevolazioni riportanti

la contabilizzazione di spese in realtà non sostenute alla data dei documenti pari ad

euro 1.264.842,99 o sostenute per importi minori rispetto a quelli indicati mediante

l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti o comunque ideologicamente false pari

ad euro 1.691.920,82 e spese non riconducibili al progetto finanziato per euro

5.740,00;

- attestazione mediante artifici e raggiri contabili e bancari dell’avvenuto apporto di

mezzi propri pari ad euro 1.742.000,00 i quali sono risultati apportati e giustificati


222

solo cartolarmente senza sostenere alcun onere essendosi la parte avvalsa sia di

fatture per operazioni inesistenti, emesse all’interno del proprio gruppo societario;

- nella fattispecie criminosa sono state tenute condotte concorsuali da parte degli

amministratori unici di altre due società che hanno emesso rispettivamente fatture

per operazioni inesistenti pari ad euro 213.600,00 ed euro 132.600,00, i quali

hanno consentito consapevolmente alla società beneficiaria di contabilizzare le

spese fittizie nella comunicazione richiesta dalla normativa in argomento.

Le disposizioni nazionali violate sono gli artt. 81, 110 e 640 bis del c.p.

nonché gli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.



locale) segnala al 29.11.05 la data di accertamento dell’irregolarità, fatto

realizzatosi per mezzo di documenti giustificativi falsi e mediante alcune irregolarità

poste in essere dall’operatore al fine di presentare all’amministrazione pubblica

documenti fiscali attestanti forniture false.

Gli artt. 640 bis e 110 del c.p. e l’art. 8 comma 1 del D.Lgs 74/2000 sono le

disposizioni nazionali violate.



locale), l’irregolarità è stata accertata in data 20.10.05. Documenti giustificativi

falsi, documentazione irregolare e soprafinanziamento sono le peculiarità del caso

in esame. La prassi seguita per compiere l’irregolarità è stata la seguente:

- presentazione all’ente concessionario del contributo a valere sulla L.488/1992 di

dichiarazione obbligatorie periodiche per l’ottenimento delle agevolazioni riportanti

la contabilizzazione di spesa in realtà non sostenute alla data dei documenti pari ad

euro 188.958,71;

- attestazione mediante artifici contabili e bancari dell’avvenuto apporto di mezzi

propri pari ad euro 3.222.000,00 i quali giustificati solo tramite documentazione

fittizia;

- esibizione, in sede di ispezione, di documentazione afferente spese per euro

3.457.499,33, di cui solo euro 1.530.795,18 effettivamente sostenute. La differenza

di euro 1.926.704,15 é relativa a spese in realtà non sostenute e giustificate da

fatture per operazioni inesistenti.

Le disposizioni nazionali violate sono gli artt. 81, 110 e 640 bis del c.p.

nonché gli artt. 2 e 8 del D.Lgs 74/2000.



223

Sicilia


servizi alle imprese), è stato accertato in data 09.06.05 con irregolarità che vanno

dalla simulazione della scrittura privata e successivo contratto di compravendita del

terreno e del fabbricato alla assenza di identificazione (targhette identificative) sui

beni agevolati. In particolare, sono stati effettuati pagamenti fittizi direttamente dal

titolare mediante la creazione di un apposito conto “titolare su anticipazioni fattura

per acquisto opificio”, nonché è stata compilata e sottoscritta una dichiarazione

sostitutiva di atto di notorietà resa ai sensi dell’art. 4 della L.15/1968, non

rispondente al vero, relativamente alla targhettatura dei beni agevolati acquistati.

L’art. 316 ter, 1° comma, del c.p. e gli artt. 4 e 26 della L.15/1968 sono le

disposizioni nazionali violate.



locale) presenta una data di accertamento dell’irregolarità al 10.12.04. La stessa è

rappresentata da documentazione irregolare consistente nella presentazione di falso

contratto di locazione, allegato alla domanda di agevolazione ai sensi della

L.488/1992, finalizzato all’ottenimento di contribuzioni per la costruzione di un

opificio per la produzione di cemento, nonché di perizia giurata attestante fatti non

corrispondenti alla realtà.

La irregolarità ha comportato la violazione degli artt. 110, 640 bis e 483 del

c.p..



locale) ha evidenziato l’irregolarità in data 13.01.05 sulla base di documenti

giustificativi falsi e spese non afferenti al periodo di realizzazione. In particolare si è

avuto l’utilizzo di fatture relative ad operazioni inesistenti attestanti il sostenimento

fittizio di costi per la realizzazione del programma oggetto dell’agevolazione

finanziaria, acquisizione di beni prima della data di presentazione della domanda.

La norma nazionale violata è l’art. 640 bis del c.p..



locale), l’irregolarità è stata accertata in data 22.02.05 in ragione di un mancato

rispetto dei termini, laddove il soggetto beneficiario non ha ultimato l’investimento

entro il termine di 24 mesi a decorrere dal 08.04.2000, termine fissato dal decreto

di concessione provvisoria.


224

La disposizione nazionale violata è l’art. 8 lett.d del DM n.527/95 e

successive modificazioni ed integrazioni.


Sviluppo Italia


Per il caso 280 Ob.1 1994-1999, la data di accertamento dell’irregolarità è

del 21.01.04. Nella fattispecie, l’ammissione della società alla procedura

concorsuale di concordato preventivo con cessione di beni, ha comportato per la

società il venir meno dei requisiti soggettivi ed oggettivi in base ai quali le

agevolazioni sono state concesse, con violazione dell’art. 1 p.13 L.44/1986.


Per il caso 281 Ob.1 1994-1999, l’irregolarità è stata accertata in data

11.10.02. La stessa è consistita nell’inosservanza dei termini, nell’inosservanza di

alcune condizioni del regolamento/contratto, nella cessazione, vendita o riduzione

irregolare. La prassi seguita per commetter l’irregolarità è consistita in una serie di

atti: incompleta quietanza delle fatture a fronte delle quali sono state erogate

agevolazioni c/investimenti (sal n.4); mancato pagamento del premio a sostegno

della copertura assicurativa; mancata realizzazione dell’iniziativa entro i termini

stabiliti; sospensione dell’attività produttiva; protesti cambiari a carico della società.


Per il caso 282 Ob.1 1994-1999 in data 10.10.03 è stata verificata

un’irregolarità consistente nella cessazione delle attività perché in presenza di una

dichiarazione di fallimento del soggetto beneficiario a seguito di sentenza del

Tribunale fallimentare di Cagliari del 23.09.03.

La disposizione nazionale violata riguarda il punto 14 ultimo comma dell'atto

di adesione e d'obbligo sottoscritto dalla società agevolata in questione per

l'erogazione dei finanziamenti di cui alla L.44/1986.


Per il caso 286 Ob.1 1994-1999, l’accertamento è avvenuto in data

12.07.01. L’irregolarità è consistita nella cessazione dell’attività. In particolare si è

prodotta una situazione di stallo produttivo con le seguenti conseguenze: ritardo nel

completamento dell’investimento; non utilizzo dei beni oggetto del finanziamento

perché dati in comodato ad altri soggetti; mancato rispetto dei vincoli temporali

esistenti per 10 anni dalla data d’inizio dell’attività; l’assenza di beni oggetto del

finanziamento.


225

Ciò ha comportato la violazione dell’art. 6 comma 3, Regolamento

n.224/1992 attuativo della L.275/1991.



15.03.01.

Il comportamento posto in essere è consistito nel mancato esercizio

dell’attività produttiva come da sopralluoghi effettuati in data 26, 29, 30 settembre

2003; nella mancata realizzazione del progetto nei termini prescritti (“l’iniziativa

dovrà essere realizzata entro 24 mesi dalla data del decreto di ammissione alle

agevolazioni”); nella mancata evidenza del completo pagamento degli investimenti

ammessi alle agevolazioni e delle relative quietanze liberatorie dei fornitori inerenti

al IV SAL erogato; mancata copertura assicurativa dei beni oggetto delle

agevolazioni. Ciò in violazione dell’art. 3 del decreto del Ministero per gli interventi

straordinari nel Mezzogiorno di ammissione alle agevolazioni del 930414.



28.11.97. La prassi seguita per commettere l’irregolarità è consistita nel mancato

rispetto dei termini previsti per la realizzazione dell’iniziativa; mancato pagamento

dei premi a sostegno della copertura assicurativa; mancata estensione delle

garanzie reali su tutti gli investimenti realizzati.


Nel caso 293 Ob.1 1994-1999, l’irregolarità è stata accertata in data

11.08.00. In particolare, si è avuta la mancata realizzazione del progetto nei

termini prescritti dal provvedimento di ammissibilità alle agevolazioni; la mancata

presentazione della documentazione attestante la destinazione dei fondi erogati per

gli investimenti realizzati con il III SAL; la mancata sussistenza delle coperture

assicurative sui beni ammessi alle agevolazioni.



Per i 22 casi Ob.1 programmazione 1994-1999 (FESR n.94.05.09.014 PO

“Industria, artigianato e servizi alle imprese” – Sottoprogramma 1 “Incentivi

all’industria, promozione dell’imprenditorialità giovanile e sostegno finanziario alle

imprese” – Misura 1.3), le tipologie di irregolarità riscontrate con maggiore

frequenza sono: la cessazione, vendita o riduzione irregolari; il mancato rispetto dei

termini; il mancato rispetto di altre condizioni regolamentari/contrattuali e altre

irregolarità.


226

Le disposizioni nazionali violate riguardano i contratti di finanziamento ed i

capitolati ad essi collegati oltre alle disposizioni dei DM connessi.

L’importo totale da recuperare dei 22 casi è di euro 48.877.070,00.

Ministero dell’economia e finanze (ora Ministero dello sviluppo economico)

Con riguardo alle irregolarità relative al POM (Programma operativo

multiregionale, “Patti territoriali per l’occupazione”, Obiettivo 1, Sottoprogramma

Colatine Sud Simeto, sono stati evidenziati tre casi, due accertati nel 2004 (304 e

395) e 1 accertato nel 2005 (195), con importi da recuperare per complessivi

2.414.007,50.

Con riguardo al caso n.304 sono in contestazione fatturazioni per operazioni

in parte inesistenti, relative ad opere murarie per euro 296.265,50

La Procura di Caltagirone ha rinviato a giudizio per truffa aggravata ed

evasione fiscale. Con provvedimento del GIP del 16.07.2004 il provvedimento

penale è stato archiviato. Il consiglio di amministrazione ha stabilito di adottare

provvedimenti cautelativi solo dopo aver preso visione del provvedimento di

archiviazione del 08.10.2006.

Con riguardo al caso n. 395 sono state accertate fatture in tutto o in parte

inesistenti relative a lavori edili per la realizzazione di un opificio industriale. Il

giudizio penale è ancora in corso per truffa aggravata e per evasione fiscale, è stato

riscontrato l’utilizzo di diverse fatture per operazioni inesistenti per complessivi euro

546.799,00. In data 23.03.2006 il Tribunale di Caltagirone ha pronunciato sentenza

dichiarativa di fallimento in danno della società; il Consiglio di amministrazione

dell’Agenzia (SIL) che gestisce l’istruttoria, ha deliberato di inoltrare domanda di

insinuazione al fallimento.

L’importo da recuperare è di euro 546.799,00.

Con riguardo al caso 195, il Comando tenenza di Caltagirone della Guardia di

finanza, ha rilevato l’utilizzo di fatture in parte inesistenti e l’utilizzo di

documentazione contenente notizie false.

Gli importi da recuperare sono di euro 324.735,00

Il Consiglio di amministrazione dell’Agenzia ha deciso di assumere

provvedimenti cautelativi a carico del patrimonio della società in oggetto, a tutela

dell’eventuale mancato riconoscimento della regolarità di esecuzione dell’intervento

finanziario a conclusione del procedimento giudiziario in corso.In data 09.10.2006 si

è costituita parte civile nel processo penale ed ha richiesto l’adozione del sequestro

conservativo sugli immobili ai fini del recupero del contributo. Il 30.11.2006

durante l’udienza preliminare è stata disposta una integrazione probatoria


227

richiedendo l’audizione della Guardia di finanza che aveva condotto l’indagine. Nelle

more della definizione del procedimento penale il beneficiario ha presentato al SIL

una proposta di risarcimento che il Consiglio di amministrazione dell’Agenzia non ha

accettato perché più bassa dell’importo contestato183.

Con riguardo al Caso 358, irregolarità emersa nell’ambito della Sovvenzione

globale “Area di crisi di Gela” (Programmazione 1994-1999), approvata con dalla

Commissione europea n.CE(99)955 del 27.04.1999, gestita dall’Organismo

intermedio Società Gela Sviluppo si sottolinea l’estrema difficoltà di disporre dei

diversi elementi informativi nonostante le reiterate richieste che l’Amministrazione

del MEF ora MSE, che esercita funzioni di coordinamento sui soggetti intermediari,

abbia più volte indirizzato all’Organismo intermedio e alla Società che gestisce la

Sovvenzione globale - “Area di crisi di Gela”.

183 Dati rilevati dalle note del Ministero dello sviluppo economico –Dipartimento delle politiche di sviluppo e coesione – Ufficio V.


228

Allegato II

Irregolarità accertate nella Regione Basilicata: casistica




recuperare di euro 2.390.812,85, come può evincersi dal prospetto che segue

distinto per periodi di programmazione:

Prospetto 1 - Frodi ed irregolarità (euro)

Frodi ed irregolarità Regione Basilicata

Programmazioni Casi Quota

comunitaria Quota

nazionale Importo totale recuperato


Programmazione 1988-1993 IT/03/079/FD 996.761,82 996.761,82 0,00 1.993.523,64

Totale 1988-1993 996.761,82 996.761,82 0,00 1.993.523,64

Programmazione 1994-1999

IT/06/017/FD 173.168,00 173.168,00 0,00 346.336,00

Totale1994-1999 173.168,00 173.168,00 0,00 346.336,00

IT/04/158/FD 12.046,05 9.087,37 0,00 21.133,42

IT/04/174/FD 10.030,82 7.567,11 0,00 17.597,93 Programmazione

2000-2006 IT/05/124/FD 6.966,46 5.255,40 0,00 12.221,86

Totale 2000-2006 29.043,33 21.909,88 0,00 50.953,21

Totale generale 1.198.973,15 1.191.839,70 0,00 2.390.812,85Fonte: Dipartimento delle politiche comunitarie e Regione Puglia

Nel primo dei casi (IT/03/079/FD), accertato all’inizio del 2002, si è in

presenza di una frode. Essa si sostanzia in una pluralità di manifestazioni che

comprendono le false dichiarazioni rivolte a mascherare la mancanza dei requisiti

essenziali per accedere al finanziamento regionale, previsto dall’art. 5 lett. b

L.R.5/1993, poiché il destinatario beneficiava altresì di contributi ai sensi della

L.488/1992, e al fine di ottenere il pagamento delle opere eseguite anche in

difformità al progetto approvato e a mascherare la fittizia divisione in lotti dell’opera

che si presentava invece unitaria. L’azione è stata finalizzata a percepire

indebitamente, in violazione dell’art. 3. comma 3, L.R.5/93 due contributi, che

superavano nel complesso la misura massima prevista dalla normativa (Lire

4.000.000.000)184. Gli importi oggetto di frode ammontano a euro 1.993.523,64.

A seguito di accertamento eseguito dalla Guardia di finanza ed in presenza di

fattispecie penalmente rilevanti, individuate negli artt. 640 bis, 485, 489 c.p, è

184 Relazione del Comando provinciale della Guardia di finanza di Matera del 27.05.2003 prot.8137/252


229

stato inoltrato il relativo rapporto alla Procura della Repubblica del Tribunale di

Matera. L’Amministrazione regionale ha atteso l’esito del procedimento giudiziale

e,in pendenza del contenzioso, non ha posto in essere alcun provvedimento

amministrativo di autotutela, volto alla salvaguardia degli interessi finanziari

nazionali e comunitari.. La descritta situazione non ha subito modifiche neanche nel

2005185, a seguito del parere reso dall’Ufficio legale, che sottolineava l’esigenza che

l’Amministrazione valutasse il possesso, da parte dell’ impresa, dei requisiti

necessari per l’ottenimento del beneficio, e, in caso negativo,ponesse in essere, ai

sensi dell’art. 9 della L.R.5/93, la revoca del contributo, indipendentemente

dall’esito del procedimento penale.

Nel secondo dei casi (IT/04/158/FD), accertato a luglio del 2003 dal

Comando provinciale della Guardia di finanza - Basilicata, a seguito di un

accertamento fiscale, (il periodo nel quale è stata commessa l’irregolarità va dal

01.07.2001 al 31.01.2003), l’irregolarità rilevata si sostanzia, in una domanda di

contributo nella quale la titolare, esercente attività artigianale, ha fornito dati e

notizie non veritiere, sul mancato rispetto di alcuni requisiti di premialità nel

collocamento in graduatoria (nello stesso periodo non si è proceduto all’incremento

occupazionale previsto dalle norme vigenti, né al mantenimento dell’incremento

medesimo previsto per i dodici mesi successivi), sulla documentazione degli acquisti

oggetto di contribuzione, peraltro effettuati in anni anteriori alla data di

presentazione della domanda, con fatture appositamente predisposte per

commettere l’irregolarità. Gli importi oggetto di frode ammontano a euro

21.133,42.

E’ pendente presso il Tribunale di Melfi (Pz) il procedimento penale per i reati

di cui agli articoli 640 bis e 485 del codice penale.

Per il caso in esame è stato disposta la revoca ma non si è a conoscenza se il

relativo importo sia stato recuperato, l’amministrazione ha solo segnalato, in un

prospetto allegato alla nota del 14 giugno 2005 prot. n.114758, che era in fase di

avvio il procedimento coattivo per il recupero del credito.

Per il terzo caso (IT/04/174/FD), l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in

data 28.11.2003, a cura dell’Autorità di controllo di I livello – Ufficio Gestione Regimi

di Aiuto – Dipartimento Attività Produttive. Il periodo durante il quale è stata

commessa l’irregolarità va dal 10.06.2002 all’anno 2004. Gli importi oggetto di

irregolarità ammontano a euro 17.597,93.

185 Tale elemento si evidenzia dalla nota dell’Ufficio legale del 02.09.2005 n.171919


230

La tipologia di irregolarità consiste nell’inosservanza dei termini per la

chiusura dell’investimento e nel conseguente mancato invio della documentazione

giustificativa finale.

É stato posto in essere un procedimento di revoca con Det. 73/2003/D del

02.12.2003, ma non si è a conoscenza se sia stato posto in essere il recupero delle

somme irregolarmente percepite. L’Amministrazione regionale ha solo segnalato, in

un prospetto allegato alla nota del 14 giugno 2005 prot. n.114758, che era in fase

di avvio il procedimento coattivo di recupero del credito.

Inoltre, in seguito a recenti aggiornamenti nella banca dati del Dipartimento

delle politiche comunitarie, è stato individuato, con riguardo all’anno 2005, un caso

di irregolarità (IT/05/124/FD)con la previsione di un importo da recuperare, pari ad

euro 12.221,86, relativo all’acquisto di attrezzature informatiche, per una iniziativa

a valere sulla programmazione 2000- 2006. E’ segnalata la revoca del

provvedimento di concessione con Determinazione dirigenziale n.73/2004 del

29.07.2004 ed il recupero coattivo delle somme riscosse.

E’ stata segnalata con riguardo all’anno 2006 una ulteriore fattispecie di

irregolarità (IT/06/017/FD), a danno del FESR, con l’individuazione di importi da

recuperare, pari a euro 346.336,00 a valere sulla programmazione economica

1994/1999. Il caso ha ad oggetto un contributo per la realizzazione di un opificio

artigianale per la produzione di chiodi e di distanziatori per l’ edilizia Anche in tale

caso parte della documentazione giustificativa esibita era falsa e volta a fornire una

artata rappresentazione della realtà. E’ pendente procedimento penale per i reati di

cui agli artt. 640 bis, 482, 483 C.P.

Non sono stati comunicati procedimenti amministrativi di natura cautelare.

Da ultimo si segnala che a carico di programmi nazionali (PON) di

competenza del Ministero delle attività produttive (ora Ministero per lo sviluppo

economico) per azioni realizzate nella Regione Basilicata, sono stati segnalate per

irregolarità sul FESR, per gli anni 2004 (1) e 2005 (3), complessivamente 4

fattispecie, con importi da recuperare, rispettivamente per euro 1.840.833,15 e

1.214.195,34.


231

Allegato III

Irregolarità accertate nella Regione Calabria: casistica


comunitarie, ai sensi del Reg.(CE) 1681/1994 e successive modifiche ed

integrazioni, negli anni 2003-2006 (I semestre), sono stati 24, per un importo

complessivo da recuperare di oltre 56 milioni di euro, come può evincersi dal

prospetto che segue distinto per periodi di programmazione.

Prospetto 1 – Irregolarità e frodi per programmazione (euro)

Programmazioni Casi Quota

Comunitaria Quota

Nazionale

Importo totale

recuperato


osservazioni

IT/04/138/FD/0 2.311.002,71 1.336.413,17 0,00 3.158.340,52

IT/04/160/FD/0 975.532,99 3.360.169,18 0,00 1.142.109,21

IT/04/353/FD/0 198.706,80 66.235,60 0,00 26.198,00

IT/04/356/FD/0 1.069.879,20 3.685.139,47 0,00 1.110.695,14

IT/04/357/FD/0 1.150.407,74 3.962.515,56 0,00 1.087.086,88

IT/04/417/FD/0 35.016,00 29.180,00 0,00 64.196,00

IT/05/30/FD/0 684.305,39 1.717.219,19 0,00 1.368.610,78

IT/05/31/FD/0 5.488.129,44 7.207.414,26 0,00 10.976.258,48

IT/05/62/FD/0 241.854,12 326.248,47 0,00 45.448,21

IT/05/91/FD/0 581.014,01 581.014,01 0,00 576.365,90

IT/06/11/FD/0 3.327.151,84 3.327.151,85 0,00 6.474.304,69


IT/06/118/FD/0 1.925.372,00 5.705.842,00 0,00 3.850.744,00

IT/05/003/FD/0 2.229.050,66 2.229.050,66 0,00 4.458.101,33 Caso chiuso

IT/05/004/FD/0 570.182,55 570.182,55 0,00 1.140.365,11 Caso chiuso

IT/05/005/FD/0 9.877.238,00 9.877.238,00 0,00 19.754.476,00 Caso chiuso

IT/05/007/FD/0 161.806,21 161.806,21 0,00 323.612,42 Caso chiuso

IT/05/230/FD/0 0,00 13.846,80

IT/05/236/FD/0 0,00 237.072,98

IT/05/237/FD/0 0,00 48.475,68

IT/06/73/FD/0 36.816,22 156.896,94 0,00 73.632,44

IT/06/74/FD/0 35.138,99 664.833,25 0,00 70.277,99

IT/06/75/FD/0 56.730,07 205.885,73 0,00 113.460,15

IT/06/77/FD/0 22.495,97 95.142,63 0,00 44.991,25


IT/06/80/FD/0 16.608,38 56.768,00 0,00 33.216,76

Totale 30.994.439,29 45.322.346,7

3 0,00 56.191.886,7

2 Fonte: dati del Dipartimento delle politiche comunitarie

Nella programmazione 1994-1999 le irregolarità comunicate sono state 12.

Si analizzano di seguito le relative fattispecie.


232

Il caso IT/04/00138/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 1994-

1999 Fondo europeo di sviluppo regionale- Sotto asse prioritario 2.4 “sviluppo

locale ed aree di crisi” sotto quadro Regione Calabria Sovvenzione globale

monofondo per l’area di crisi di Crotone (Misura 2 Finanziamenti alle imprese).

La prima informazione che ha fatto ipotizzare l’esistenza di una irregolarità è

pervenuta in data 19 gennaio 2001 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data

20 maggio 2003; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta

nell’attività informativa svolta dalla Guardia di finanza. L’irregolarità è stata rilevata

mediante controlli comunitari.

Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati documenti falsi o

irregolari, falsa descrizione delle attività, inosservanza dei termini, inosservanza di

altre condizioni di regolamento e realizzazione non conforme dell’azione. Circa la

prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che l’ente preposto alla

concessione del contributo è stato indotto in errore attraverso artifizi e raggiri; sono

state inoltre utilizzate fatture per operazioni in tutto o in parte inesistenti; i

macchinari finanziati sono stati destinati ad altro uso e a beneficio di altri soggetti

economici; si è verificata la distrazione delle somme ottenute dal vincolo di

destinazione; sono state utilizzate false attestazioni e dichiarazioni in relazione allo

stato dell’opera. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Guardia di

finanza - Comando nucleo provinciale e polizia tributaria di Catanzaro.

L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 3.647.415,90 (euro

2.311.002,71 finanziamento comunitario ed euro 1.336.413,17 finanziamento dello

Stato membro) e risulta essere, nel suo intero ammontare, oggetto dell’irregolarità;

una parte di esso (euro 489.075,38) risulta non essere stato pagato mentre

l’importo totale da recuperare ammonta ad euro 3.158.340,52.

Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né riguardo

alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. E’ in corso un

procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di

Crotone - Proc. Penale n.2478/02 RGNR - comunicazione del 20.05.2003 indagini

preliminari. La ditta è fallita in data 27.02.2004. Il soggetto gestore ha chiesto di

essere ammesso al passivo fallimentare godendo di credito privilegiato, ma l’istanza

è stata rigettata dal giudice in data 24.02.2005. Il 02.03.2005 è stato proposto

ricorso in opposizione. A novembre del 2005 il Consiglio di amministrazione

dell’Ente di gestione ha deliberato la revoca del finanziamento.


1999 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo plurifondo

Calabria 1994-1999 - Sottoprogramma 3 Misura 3.2.


233


pervenuta in data 21 novembre 2002 e in pari data l’irregolarità stessa è stata

accertata; L’irregolarità è stata rilevata mediante indagine giudiziaria della Guardia

di finanza.

Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi o

irregolari e di aumento fittizio del capitale.

Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato l’utilizzo

di fatture per operazioni inesistenti per mezzo delle quali è stato attestato il

sostenimento di una spesa di euro 2.538.020,46 per la realizzazione di un campo

da golf in Limbadi (Vibo Valentia). L’accertamento della irregolarità è stato

effettuato dalla Guardia di finanza - Comando di Catanzaro.


975.532,99 finanziamento comunitario ed euro 3.360.169,18 finanziamento dello

Stato membro) mentre la somma oggetto di irregolarità risulta essere pari ad euro

2.538.020,46; l’importo totale da recuperare ammonta ad euro 1.142.109,21 (i

restanti euro 1.395.911,25 sono da imputare alla quota parte di contributo di

privati).

La Procura penale di Vibo Valentia il 14.01.2003 ha emesso atto di sequestro

preventivo presso la Regione Calabria degli importi di cui il soggetto doveva ancora

disporre. Non sono state fornite notizie riguardo ad ulteriori misure conservative

(amministrative e/o giudiziarie) eventualmente disposte.


1999 Fondo europeo di sviluppo regionale - Fondo sociale europeo - Programma

operativo plurifondo Calabria 1994-1999 - legge quadro n.845 del 21.12.1978 e

legge regionale n.18 del 19.04.1985.


pervenuta in data 21 novembre 2002 e in pari data l’irregolarità stessa è stata

accertata; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta nel verbale

redatto in data 20.06.2002 dalla Guardia di finanza - Comando nucleo provinciale di

Reggio Calabria nei confronti di una cooperativa sociale. L’irregolarità è stata

rilevata mediante indagine giudiziaria.

Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi o

irregolari.

Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato l’utilizzo

di fatture per operazioni inesistenti che documentano prestazioni inesistenti; utilizzo

di documenti fiscali non inerenti all’attività oggetto dell’agevolazione; utilizzo di

fatture alterate in violazione degli art. 640 bis, 482 e 477 del c.p., art. 8 della


234

L.74/2000- Decreto legislativo n.231 del 08.07.2001. L’accertamento della

irregolarità è stato effettuato dalla Guardia di finanza - Comando nucleo provinciale

e polizia tributaria Reggio Calabria.

L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 264.942,40 (euro 198.706,80

finanziamento comunitario ed euro 66.235,60 finanziamento dello Stato membro)

mentre la somma oggetto di irregolarità è pari ad euro 26.198,00 ed, allo stato

attuale, risulta essere totalmente da recuperare.



procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il tribunale di

Reggio Calabria (Proc. penale n.5115/2002 RGNR, indagini preliminari in corso).



Calabria -Incentivi a favore dell’industria alberghiera - Sottoprogramma 3 Turismo -

Misura 3.1.


pervenuta in data 18 luglio 2003 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 8

gennaio 2004; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta nelle indagini

di P.G. delegate dalla Procura della Repubblica di Catanzaro. L’irregolarità è stata

rilevata mediante indagine giudiziaria.

Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi, di

inosservanza dei termini e di realizzazione incompleta dell’azione.

Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che le

opere, benché incomplete alla data prevista dal bando, sono state sottoposte a

collaudo con esito positivo con la compiacenza dell’apposita commissione formata

da funzionari regionali e tecnici esterni allo stesso Ente. Altresì, mediante l’utilizzo

di fatture per operazioni inesistenti, sono stati aumentati fittiziamente i costi relativi

alla realizzazione delle opere. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato

dalla Guardia di finanza - Comando nucleo provinciale e polizia tributaria Catanzaro.



Stato membro) mentre la somma oggetto di irregolarità ammonta ad euro

2.468.211,40; euro 1.110.695,14 risultano essere da recuperare (la differenza di

euro 1.357.516,26 è a carico di privati).



procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica del tribunale di


235

Catanzaro-(Proc. Penale n.1535/2002 RGNR, indagini preliminari in corso); la

struttura alberghiera, allo stato attuale, risulta essere sottoposta a sequestro a

seguito di provvedimento dell’Autorità di gestione procedente.



Calabria – Incentivi a favore dell’industria alberghiera - Sottoprogramma 3

Turismo- Misura 3.1.



gennaio 2004; riguardo alla fonte dell’ informazione, essa va rinvenuta nelle

indagini di polizia giudiziaria delegate dalla Procura della Repubblica di Catanzaro.

L’irregolarità è stata rilevata mediante indagine giudiziaria.

Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di documenti falsi, di

inosservanza dei termini e di realizzazione incompleta dell’azione.

Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che le

opere, benché incomplete alla data prevista dal bando, sono state sottoposte a

collaudo con esito positivo con la compiacenza dell’apposita commissione formata

da funzionari regionali e tecnici esterni allo stesso Ente. Altresì, mediante l’utilizzo

di fatture per operazioni inesistenti, sono stati aumentati fittiziamente i costi relativi

alla realizzazione delle opere. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato

dalla Guardia di finanza- Comando nucleo provinciale e polizia tributaria Catanzaro

e Sezione di PG.



Stato membro) mentre la somma oggetto di irregolarità ammonta ad euro

2.415.748,63; euro 1.087.086,88 risultano essere da recuperare (la differenza di

euro 1.328.661,75 è a carico di privati).



procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di

Catanzaro- Proc. Penale n.1535/2002 RGNR- indagini preliminari in corso- la

struttura alberghiera, allo stato attuale, risulta essere sottoposta a sequestro a

seguito di provvedimento dell’Autorità di gestione procedente.

Il caso IT/04/00417/FD/0 trova collocazione all’interno dell’Ob.1 1994-1999

Fondo europeo di sviluppo regionale - Realizzazione del progetto “Leader II”

dell’area nord-occidentale della Calabria - Misura B-Sottomisura B3 - Azione B3.1

“Promozione dell’agriturismo”.


236



febbraio 2004; riguardo alla fonte dell’informazione, essa va rinvenuta nelle

verifiche fiscali effettuate. L’irregolarità è stata rilevata mediante controllo fiscale.

Riguardo al tipo di irregolarità sono stati riscontrati casi di inosservanza delle

condizioni del regolamento/contratto.

Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato rilevato che in

relazione alla ristrutturazione di casali esistenti per la realizzazione di un’agrifattoria

il soggetto coinvolto, a distanza di oltre due anni dall’ultimazione dei lavori, non ha

ancora iniziato l’attività di agriturismo in quanto non gli è stata rilasciata

l’autorizzazione comunale in conseguenza del mancato rilascio, da parte della

competente ASL, del certificato di idoneità igienico sanitario per il mancato rispetto

dei requisiti previsti dal DM 05.07.75 del Ministro della sanità.

L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Guardia di finanza di

Scalea (CS).

L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 64.196,00 (euro 35.016,00

finanziamento comunitario ed euro 29.180,00 finanziamento dello Stato membro) e

risulta essere, nella sua interezza, oggetto dell’irregolarità e totalmente da

recuperare. Non vengono fornite notizie né riguardo alle misure conservative né

riguardo alle sanzioni (amministrative e/o giudiziarie) eventualmente inflitte. Con

n.n. 72/A 285 del 14.02.2004 il Comando tenenza di Scalea ha denunciato, per il

reato di cui all’art. 316 ter del codice penale il soggetto alla Procura della

Repubblica presso il Tribunale di Paola (CS), ove è stato instaurato il procedimento

penale n.841-2004 RGNR; allo stesso soggetto è stato notificato “Avviso della

conclusione delle indagini preliminari” con prosecuzione del processo.


Fondo europeo di sviluppo regionale - Progetto 58-98 del 14.09.1998 - POP 1994-

1999 Misura 2.2 Aiuti all’artigianato ed alle piccole e medie imprese - Azione 4.

L’irregolarità stata accertata in data 03.08.2004. Circa il tipo di irregolarità è

stato rilevato l’utilizzo di documenti giustificativi falsi o irregolari; circa la prassi

seguita per commettere l’irregolarità è stato effettuato il versamento di capitale

sociale inferiore a quanto previsto in contratto; inoltre alcune somme ricevute sono

state destinate a finalità diverse da quelle previste in contratto; utilizzazione di

false attestazioni e dichiarazioni rispetto allo stato dell’opera ed al capitale sociale

versato; mancata utilizzazione dell’importo. L’irregolarità è stata accertata dalla

Guardia di finanza - Nucleo regionale di Polizia tributaria.


237

L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 2.401.524,58 (euro

684.305,39 quota comunitaria ed euro 1.717.219,19 quota Stato membro) e, allo

stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 1.368.610,78 (la

differenza tra l’importo totale della spesa e l’importo da recuperare rappresenta la

quota parte del finanziamento a carico dei privati). Presso la Procura della

Repubblica presso il tribunale di Lamezia Terme è in corso il procedimento

giudiziario (n.1276-03 nella fase delle indagini preliminari).


Fondo europeo di sviluppo regionale - Progetto 183-98 del 14.09.1998 - POP 1994-

1999 Misura 2.1 Incentivi all’industria.

L’irregolarità è stata accertata in data 03.08.2004. Circa il tipo di irregolarità

è stata rilevato l’utilizzo di documenti giustificativi falsi o irregolari; circa la prassi

seguita per commettere l’irregolarità è stato effettuato il versamento di capitale

sociale in misura inferiore a quanto previsto in contratto; inoltre sono state

utilizzate fatture relative ad operazioni in parte inesistenti, non supportate dai

relativi documenti giustificativi; l’utilizzazione di false attestazioni e dichiarazioni;

mancata utilizzazione di parte dell’importo finanziato. L’irregolarità è stata accertata

dalla Guardia di finanza – Nucleo regionale di Polizia tributaria.


5.488.129,44 quota comunitaria ed euro 7.207.414,26 quota Stato membro) e, allo

stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 10.976.258,48 (la

differenza tra l’importo totale della spesa e l’importo da recuperare rappresenta la

quota parte del finanziamento a carico dei privati). Presso la Procura della

Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme è in corso il procedimento

giudiziario (n.1276-03 nella fase delle indagini preliminari).

Il caso IT/05/62/FD/0 trova collocazione all’interno del PIC Urban Italia

1994-1999, Sottoprogramma 9 Reggio Calabria - realizzazione di un ausilioteca

Fondo europeo di sviluppo regionale - POP Calabria 1994-1999, Sottoprogramma 3

“Turismo” Misura 3.2 “ Infrastrutture produttive piccoli porti e approdi turistici”.


stata rilevata la realizzazione incompleta dell’Azione con inadempienze contrattuali

da parte della ditta aggiudicataria.

Circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stato effettuato un

intervento interamente liquidato in assenza di impegno formale da parte del

Comune ad ultimare i lavori a proprie spese. L’irregolarità è stata accertata dal

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.


238

L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 568.102,59 (euro

241.854,12 quota comunitaria ed euro 326.248,47 quota Stato membro) e, allo

stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 45.448,21.


Fondo europeo di sviluppo regionale - POP Calabria 1994-1999 Sottoprogramma 3

“Turismo” Misura 3.2 “ Infrastrutture produttive piccoli porti e approdi turistici”.


stata rilevata l’inosservanza dei termini previsti nel contratto nonché l’irregolarità di

alcuni documenti; circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità si è rilevato

che sono stati presentati falsi collaudi per rendere operativa la struttura e per

ottenere proroghe altrimenti non ottenibili. L’irregolarità è stata accertata dalla

Guardia di finanza – Nucleo regionale di Polizia tributaria.

L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro1.162.028,02 (euro


stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 576.365,90. Presso la

Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme è in corso il

procedimento giudiziario n.2768/04 (nella fase delle indagini preliminari).

Il caso IT/06/11/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1-1994-

1999-Sovvenzione globale - Misura 2 Industria - Sottoasse prioritario 2.4 “ Sviluppo

locale e aree di crisi”.


stata rilevata la presenza di documenti giustificativi falsi o irregolari; circa la prassi

seguita per commettere l’irregolarità l’ente preposto alla concessione ed erogazione

del contributo è stato indotto in errore tramite artifizi e raggiri, visto che sono state

utilizzate fatture per operazioni in tutto o in parte inesistenti.

L’irregolarità è stata accertata dalla Guardia di finanza - Nucleo regionale

Calabria.



stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 6.474.304,69. E’ in

corso un procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica presso il

Tribunale di Crotone (proc. n.2404/2003 nella fase delle indagini preliminari).


1999- Cofinanziamento nazionale della “ Sovvenzione globale – Promozione delle

PMI nell’Area di crisi di Gioia Tauro (Rc), Sottomisura 2.2 - Progetto 53-1999.


è stata rilevata la presenza di documenti giustificativi falsi; infatti sono state


239

utilizzate fatture per operazioni inesistenti attestanti l’acquisto di macchinari ed

attrezzature nonché la realizzazione di opere edili oggetto del programma di

investimento, al fine di ottenere indebitamente l’agevolazione concessa in

violazione dell’art. 640 bis del codice penale. L’irregolarità è stata accertata dalla

Guardia di finanza - Nucleo regionale Calabria.



stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 3.850.744,00 (l’importo

di euro 3.783.470,00 è a totale carico dell’impresa richiedente l’agevolazione). E’ in

corso un procedimento giudiziario presso la Procura della Repubblica del Tribunale

di Crotone (proc. n. 5760/2005 - indagini preliminari).

Nella programmazione 2000-2006 le irregolarità comunicate sono state 12.

Si analizzano di seguito le relative fattispecie.

Il caso IT/05/003/FD/0 (caso n.66) trova collocazione all’interno del QCS

Ob.1 2000-2006 Fondo europeo di sviluppo regionale - Programma operativo

regionale 2000-2006 - Asse V- Sviluppo e valorizzazione delle Aree Urbane - Misura

5.1 Azione A - Prog. 1647 - Lavori di costruzione Teatro Politeama Catanzaro.


pervenuta in data 16 marzo 2005 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 11

aprile 2005. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un

controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento di urbanistica e presso il

beneficiario finale (comune di Catanzaro). L’irregolarità è stata rilevata mediante

controllo in loco effettuato in base al Reg.438/2001; sono state riscontrate

anomalie nella certificazione di spesa: in particolare è stato effettuato un calcolo

errato circa l’eleggibilità delle spese in quanto nell’importo considerato risultano

comprese fatture e mandati effettuati prima del periodo di ammissibilità (10/1999).

L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Regione Calabria Autorità

di controllo di II livello sui Fondi comunitari.

L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 30.000.000,00 (con

finanziamento comunitario pari al 50% del totale) mentre l’importo oggetto

dell’irregolarità ammonta ad euro 4.458.101,33 (quota comunitaria euro

2.229.050,66, quota Stato membro 2.229.050,66); l’accertamento dell’irregolarità

non ha impedito il pagamento dell’intera somma che, allo stato attuale, risulta

essere totalmente da recuperare; tale recupero è stato chiesto all’Autorità di

pagamento sulla prossima domanda di pagamento.

L’Autorità di pagamento ha comunicato con nota n.1010 del 16.06.2005 di

aver dedotto l’intero importo ritenuto irregolare, pari ad euro 4.458.101,33, con


240

relativa annotazione nel registro dei recuperi ed il caso deve ritenersi chiuso; in tal

senso è stato registrato nella scheda OLAF.

Il caso IT/05/004/FD/0 (caso n. 67 trova collocazione all’interno del QCS


regionale 2000-2006, Asse IV Reti e sistemi locali di offerta turistica - Misura 4.4

Azione C Prog. 733 Infrastrutture turistico culturali Marinella di Palmi.


pervenuta in data 17 marzo 2005 e l’irregolarità stessa è stata accertata in data 11

aprile 2005. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un

controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento attività produttive.

L’irregolarità è stata rilevata mediante controllo in loco effettuato in base al

Reg.438/2001; sono state riscontrate anomalie nella certificazione di spesa: in

particolare è stato effettuato un calcolo errato circa l’eleggibilità delle spese in

quanto nell’importo considerato risulta compresa anche la quota già rendicontata

nel POP 1994-1999. L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla

Regione Calabria Autorità di controllo di II livello sui Fondi comunitari.




570.182,55, quota Stato membro euro 570.182,55). L’Autorità di pagamento ha

comunicato con nota n.1010 del 16.06.2005 di aver dedotto l’intero importo

ritenuto irregolare pari ad euro 1.140.365,11 con relativa annotazione nel registro

dei recuperi ed il caso deve ritenersi chiuso; in tal senso è stato registrato nella

scheda OLAF.

Il caso IT/05/005/FD/0 (caso n. 68) trova collocazione all’interno del QCS


regionale 2000-2006 Asse V Sviluppo e valorizzazione delle Aree urbane Misura 5.1

Azione A Prog. 1615 Riqualificazione Piazza Matteotti- Cosenza.


pervenuta in data 30 settembre 2004 e in pari data l’irregolarità stessa è stata

accertata. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un

controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento di urbanistica e il beneficiari

finale (Comune di Cosenza). L’irregolarità è stata rilevata mediante controllo in

loco; sono state riscontrate anomalie nella certificazione di spesa; non sono state

fornite informazioni circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità.

L’accertamento della irregolarità è stato effettuato dalla Regione Calabria - Autorità

di controllo di II livello sui Fondi comunitari.


241




9.877.238,00, quota Stato membro euro 9.877.238,00); sono state chieste

all’Autorità notizie circa il recupero della somma irregolare.

L’Autorità di pagamento ha comunicato con nota n.1010 del 16.06.2005 di

aver dedotto l’intero importo ritenuto irregolare pari ad euro 19.754.476,00 con

relativa annotazione nel registro dei recuperi ed il caso deve ritenersi chiuso; in tal

senso è stato registrato nella scheda OLAF.


2006 Fondo europeo di sviluppo regionale Programma operativo regionale 2000-

2006 Asse I Sistema di gestione integrato dei rifiuti Misura 1.7 Azione A Prog. 133

Divulgazione ambientale.


pervenuta in data 10 marzo 2005 e in pari data l’irregolarità stessa è stata

accertata. Il sospetto circa l’esistenza di una irregolarità è sorto in seguito ad un

controllo di II livello realizzato presso il Dipartimento ambiente. L’irregolarità è

stata rilevata mediante controllo in loco effettuato in base al Reg.(CE) 438/2001. La

spesa non risulta ammissibile per mancanza di atti contabili; inoltre non vi è

coerenza con il Complemento di programmazione. Non vengono fornite informazioni

circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità. L’accertamento della

irregolarità è stato effettuato dalla Regione Calabria Autorità di controllo di II livello

sui Fondi comunitari.

L’importo totale dell’intervento è pari ad euro 323.612,42 (con

finanziamento comunitario pari al 50% del totale) di cui l’intero ammontare risulta

oggetto di irregolarità. L’Autorità di pagamento con nota 1418 del 09.09.2005 ha

comunicato di aver disposto la deduzione della somma ritenuta irregolare (euro

323.612,42) con relativa annotazione nel registro dei recuperi. Pertanto alla luce di

tale aggiornamento il caso è da ritenersi chiuso.


2006 Fondo europeo di sviluppo regionale Crescita e competitività delle imprese

industriali, artigiane, del commercio potenziamento e sviluppo della competitività

delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi-Azione a progetto

n.2277 Programma operativo regionale Calabria 2000-2006 Asse IV Misura 4.1.

L’irregolarità stata accertata in data 28 settembre 2005. Circa il tipo di

irregolarità è stata rilevata la cessazione dell’attività e conseguente venir meno dei

presupposti per la concessione dell’agevolazione.


242

L’importo totale della spesa irregolare è pari ad euro 13.846,80 e, allo stato


L’Amministrazione con nota del 21.6.2006 (protocollo 652/02) ha precisato

che non sono presenti aggiornamenti.


2006 Fondo europeo di sviluppo regionale- Crescita e competitività delle imprese


delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi L1329/1965

Programma operativo regionale 2000-2006- Misura 4.1 Azione A POR Calabria

2000-2006.

L’irregolarità è stata accertata in data 15 luglio 2005. Circa il tipo di

irregolarità è stata rilevato che l’attrezzatura acquistata è stata utilizzata in una

unità produttiva diversa rispetto a quella ammessa al finanziamento e al di fuori

dell’ambito territoriale delle agevolazioni relative all’Ob.1.




2006 Fondo europeo di sviluppo regionale- Crescita e competitività delle imprese


delle piccole e medie imprese industriali, artigiane e dei servizi- Programma

operativo regionale 2000-2006- Asse IV Misura 4.1 Azione A POR Calabria 2000-

2006.

L’irregolarità è stata accertata in data 20 luglio 2005. Circa il tipo di

irregolarità è stata rilevato che, a seguito di false dichiarazioni, si è verificato il

cumulo di aiuti comunitari visto che per l’acquisto delle medesime attrezzature

erano già stati ricevuti finanziamenti ai sensi della L.488/1992.


attuale, risulta essere totalmente da recuperare186.

Il caso IT/06/73/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 - POR

Calabria 2000-2006 Asse IV Sistemi locali di sviluppo Misura 4.1 Crescita e

competitività delle Imprese Industriali, artigiane del commercio e dei servizi.


è stata rilevata la mancanza della macchina operatrice oggetto dell’acquisto; circa

la prassi seguita per commettere l’irregolarità è stata accertata sia la mancanza

delle macchine, che la mancanza dei documenti (tale carenza è stata verbalizzata

insieme all’impresa).

186 Con la nota del 21.09.2006 l’Amministrazione rende noto di aver richiesto notizie al Dipartimento bilancio e finanze della Regione.


243

L’irregolarità è stata accertata da funzionari del servizio consulenza e

gestione Fondi regionali.



stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 73.632,44.

Il caso IT/06/74/FD/0 trova collocazione all’interno del QCS Ob.1 POR


competitività delle Imprese industriali, artigiane del commercio e dei servizi.

Circa il tipo di irregolarità è stata rilevata l’impossibilità di effettuare i

controlli per assenza dei beneficiari presso le sedi operative.





stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 70.277,99 (da tale

importo è stata detratta la quota dei privati pari ad euro 629.694,25).





stata rilevato che la società operante nel settore dei servizi, risulta essere, per

numero di dipendenti, una Grande Impresa, e quindi non ammissibile alle

agevolazioni di cui alla L.1329/65; circa la prassi seguita per commettere

l’irregolarità sono stati violati i parametri dimensionali previsti dal DM 18.09.1997 e

DM 27.10.1997.





stato attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 113.460,15 da tale

importo è stata detratta la quota dei privati.



competitività delle Imprese Industriali, artigiane del commercio e dei servizi.


è stata rilevata la non legittimità delle spese; circa la prassi seguita per commettere

l’irregolarità, il bene oggetto delle agevolazioni, come peraltro specificato nella


244

fattura acquisita agli atti in sede di ispezione, risulta essere una mietitrebbia e

quindi un macchinario operante nel settore agricolo e pertanto non agevolabile.




22.495,97 quota comunitaria ed euro 95.142,63 quota Stato membro) e, allo stato

attuale, l’importo da recuperare risulta essere di euro 44.991,25 (da tale importo è

stata detratta la quota dei privati pari ad euro 72.646,65).




L’irregolarità è stata accertata in data 03.08.2005. E’ stata rilevata la non

legittimità delle spese; circa la prassi seguita per commettere l’irregolarità il bene è

stato acquistato tramite credito d’imposta di cui all’art. 8 della L.388/2000, esposto

mediante il modello F24 del mese di aprile 2003. Inoltre la fattura non è stata

annullata con la dicitura che il bene ha beneficiato delle agevolazioni di cui alla

L.1329/1965 a valere sul POR Calabria 2000-2006.




16.608,38 quota comunitaria ed euro 56.768,00 quota Stato membro) e l’importo

da recuperare risulta essere di euro 33.216,76 (da tale importo è stata detratta la

quota dei privati).


245

Allegato IV

Irregolarità accertate nella Regione Puglia: casistica




recuperare di circa 19 milioni di euro187, come può evincersi dal prospetto che

segue distinto per periodi di programmazione:

Prospetto 1 – Frodi ed irregolarità (euro)

Frodi ed irregolarità Regione Puglia Programmazioni

Casi Quota Comunitaria

Quota Nazionale

Importo totale recuperato


IT/96/002/FD/0 794.096,28 1.191.144,41 0,00 1.985.240,69 Programmazione

1988-1993

IT/04/167/FD/0 1.426.195,73 1.426.195,73 0,00 2.852.391,45

Totale 1988-1993 2.220.292,01 2.617.340,14 0,00 4.837.632,14

IT/04/127/FD/1 6.197,48 6.197,48 0,00 12.394,97

IT/04/133/FD/0 162.281,08 162.281,08 0,00 324.562,17

IT/04/166/FD/0 2.386.285,00 2.386.285,00 0,00 4.772.571,00

IT/04/382/FD/0 199.735,06 199.735,06 0,00 399.470,12

IT/03/001/FD/0 69.830,00 69.830,00 0,00 139.660,27

IT/03/005/FD/0 598.530,20 157.241,46 0,00 755.771,66

IT/03/065/FD/0 218.977,72 218.977,72 0,00 0,00

IT/03/066/FD/1 258.969,56 258.969,56 0,00 517.939,13

IT/03/027/FD/1 876.414,19 876.414,19 0,00 1.752.828,38

IT/03/033/FD/1 0,00 0,00 0,00 0,00

IT/01/025/FD/0 343.208,86 343.208,86 0,00 686.417,71

IT/01/012/FD/0 182.051,05 127.435,73 0,00 0,00

IT/04/130/FD/0 n.d. n.d. n.d. n.d.

IT/05/070/FD/0 320.891,89 280.780,40 0,00 601.672,29

IT/05/249/FD/0 53.375,82 53.375,82 0,00 106.751,64

IT/06/042/FD/0 743.698,00 743.698,00 0,00 1.487.396,00

IT/06/117/FD/0 703.199,00 394,349,00 0,00 1.097.548,00

IT/06/119/FD/0 351.190,00 351.190,00 0,00 702.380,00

IT/06/005/FD/0 15.494,00 15.494,00 0,00 30.987,00


IT/06/116/FD/0 1.110.485,00 1.110.485,00 0,00 741.974,00

Totale 1994-1999 8.600.813,91 7.361.599,36 0,00 14.130.324,34

IT/04/330/FD/1 22.135,17 22.135,17 0,00 44.270,35

IT/04/331/FD/0 5.173,73 5.173,73 0,00 10.347,47

IT/04/165/FD/1 0,00 0,00 0,00 0,00

IT/04/010/FD/0 75.763,30 53.034,31 128.797,61 0,00


IT/04/011/FD/0 86.008,55 60.205,98 146.214,53 0,00

Totale 2000-2006 189.080,75 140.549,19 275.012,14 54.617,82

Totale 11.010.186,67 10.119.488,69 275.012,14 19.022.574,30Fonte: Dipartimento delle politiche comunitarie e Regione Puglia

187 Dato comunicato dalla Regione Puglia con nota prot.882/PRG del 08.02.2007.


246

Si analizzano di seguito i casi segnalati sulla programmazione regionale.

Nella programmazione 1988-1993 le irregolarità e le frodi accertate sono

rappresentate da due casi inseriti rispettivamente nel POP Puglia 1991-1993

Sottoprogramma 2 “Potenziamento dell’artigianato e delle PMI” – Misura 2.10 “Zone

industriali” progetto “Monitoraggio delle acque costiere antistanti il Golfo di

Taranto”, proponente il consorzio SISRI (ex ASI) di Taranto e nel Programma

integrato mediterraneo PIM 1988-1993 – Progetto: programma di ristrutturazione

ed ampliamento del complesso Terme di Torre Canne.

Nel primo caso (IT/04/167/FD/0) la fonte di informazione che ha fatto

sospettare l’esistenza di una irregolarità è stata una comunicazione del 23.05.2000

a cura del Commissario straordinario del Consorzio SISRI di Taranto. La successiva

definizione della irregolarità è avvenuta in data 2001, in seguito ad indagine della

Procura della Repubblica del Tribunale di Taranto che ha in corso la relativa

istruttoria. Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 2.852.391,45188.

Nel secondo caso (IT/96/002/FD/0) la data di prima informazione che ha

fatto sospettare l’esistenza di una irregolarità, è stata quella del 21.12.95, mentre

l’accertamento dell’irregolarità è avvenuto in data 28.02.1996, a seguito di una

verifica fiscale a carattere generale sulla società beneficiaria del contributo da parte

della Guardia di finanza di Bari. Il periodo nel quale è stata commessa l’irregolarità

è compreso tra il 1986 ed il 1993 ed è stata realizzata mediante l’utilizzo di fatture

fittizie per operazioni inesistenti, violando rispettivamente le disposizioni

comunitarie contenute nel Reg.2052/1988, le disposizioni nazionali dell’art. 640 bis

del codice penale e l’art. 4 della L.516/1982. L’importo oggetto di frode è di euro

1.985.240,69. Per il caso in esame le vicende amministrative e giudiziarie sono

ancora sub judice189.

188 E’ utile ricordare che non sono state presentate polizze fidejussorie in quanto non previste in caso di Enti pubblici. 189 Per quanto concerne il procedimento giudiziario si ha la seguente situazione: lo stato del procedimento giudiziario, sulla base dei rilevamenti operati presso il registro generale delle notizie di reato del locale Tribunale, è il seguente: P.P. nr.450/95 presso la Procura della Repubblica di Brindisi. Con due successive sentenze rispettivamente del 09.01.1998 e del 23.01.98 (divenute irrevocabili) sono state inflitte ad alcune persone fisiche pene detentive e pene pecuniarie. Con successiva sentenza del 05.06.2001 il Tribunale di Brindisi ha dichiarato di non doversi procedere nei confronti di altre persone coinvolte in ordine ai reati loro ascritti perché, ritenuta l’ipotesi di cui all’art. 8 comma 3 del d.lgs. n.74/2000 per tutti i reati contestati ad eccezione dei fatti di emissione di fatture per operazioni inesistenti relative all’anno 1991, gli stessi sono estinti per intervenuta prescrizione (sentenza divenuta irrevocabile in data 3 e 6.1./2001). In ordine alla richiesta relativa all’assunzione di provvedimenti amministrativi di ingiunzione e di recupero delle somme contestate visto che la sentenza di assoluzione per prescrizione di uno dei soggetti non fa stato per quel che riguarda il fatto commesso e le sue conseguenze e le sentenze di condanna nei confronti di altri soggetti sono divenute irrevocabili, l’Amministrazione fa presente che il Settore regionale competente, al fine di tutelare gli interessi dell’Amministrazione, è intervenuto negando l’erogazione del saldo (quantificato con deliberazioni di G.R. nn. 9877/1994 e 3078/1995 in complessivi euro 663.153,38) alla società beneficiaria. Successivamente la stessa società beneficiaria ha ottenuto la nomina di un commissario ad acta per provvedere alla liquidazione in vece della Regione Puglia. Il commissario ha ritenuto di non procedere al pagamento in attesa dell’esito del procedimento penale. Tale provvedimento interlocutorio è stato a sua volta impugnato dalla società beneficiaria. innanzi al T.A.R. Puglia che ha rigettato il ricorso. Pende


247

La società non ha presentato polizze fideiussorie in quanto l’erogazione dei

contributi avveniva a seguito di rendicontazione di spese già effettuate.

Con riguardo alla programmazione POP 1994-1999 i casi segnalati sono 10.

Il primo di essi (IT/04/133/FD/0) è stato accertato a seguito di un’attività

informativa-investigativa della Guardia di finanza – del 6.11.02 che ha fatto

emergere l’esistenza di documenti giustificativi falsi, laddove la prassi seguita per

commettere l’irregolarità è consistita nell’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti

relative alla realizzazione di “opere murarie ed assimilate” e all’acquisto di

“macchinari, impianti ed attrezzature”.

La comunicazione della notizia di reato è stata inviata il 13.05.2003 alla

Procura della Repubblica di Lucera (Fg).

Il Dirigente del Settore artigianato e PMI della Regione ha disposto, con

determinazione n.175 del 06.05.2004, in via cautelare, la revoca del contributo ed

ha incaricato del recupero della somma indebitamente percepita (più i relativi

interessi legali e la rivalutazione) l’Ufficio provinciale del contenzioso della Regione

Puglia di Foggia che ha comunicato di aver emesso in data del 13.09.06, (nota prot.

n.6398) ordinanza ingiuntiva nei confronti dell’impresa. Gli importi oggetto di

irregolarità ammontano a euro 324.562,17190.

Nel secondo caso (IT/04/166/FD/0) l’esistenza dell’irregolarità è stata

accertata dalla struttura di controllo di secondo livello a seguito di un controllo in

loco effettuato dalla società aggiudicataria dei controlli ex Reg.2064/1997.

L’irregolarità è consistita in una incompleta realizzazione dell’opera ed in

giustificativi di spesa falsi relativi ad impianti e forniture che al momento della visita

non risultavano esistenti. L’intervallo temporale all’interno del quale è stata

commessa l’irregolarità va dal 30.06.99 al 01.11.01.

Il Dirigente del Settore artigianato e PMI della Regione Puglia ha emesso

determinazione n.220 del 30.10.2002 di recupero nei confronti del Consorzio

Brindisino alte tecnologie, soggetto attuatore, e conseguente ingiunzione di

pagamento da parte dell’Ufficio regionale del contenzioso di Brindisi, atto a cui il

Consorzio ha proposto ricorso in data del 29.07.2004191. Gli importi oggetto di frode

e/o irregolarità ammontano a euro 4.772.571.

attualmente ricorso in appello innanzi al Consiglio di Stato. In esso la Regione Puglia si è costituita con atto del 21.09.2006. Da quanto esposto si evince che nessuna ulteriore erogazione è stata effettuata in favore della società benficiaria e che l’intera questione è sub judice. 190 Si fa presente che la prima tranche del contributo è stata erogata per anticipazione garantita da polizza fideiussoria rilasciata dalla compagnia assicuratrice, svincolata in data 04.01.2001, conformemente a quanto disposto dalla circolare del Ministero dell’industria n.38522 del 15.12.1995 e dal testo della polizza fidejussoria previsto dalla circolare n.1068586 del 25.09.1998 pubblicata sulla Gazzetta ufficiale n.235 dell’08.10.1998. 191 La disposizione contenuta nell’art.8 della convenzione stipulata tra la Regione Puglia e il soggetto attuatore ha avuto concreta attuazione. Con Determinazione del Dirigente del settore artigianato e PMI n.437 del 19.11.2001, si è provveduto al disimpegno delle economie totali realizzate pari a euro


248

Per il terzo caso (IT/03/001/FD/0), l’irregolarità è stata segnalata il

09.04.2002 dal Ministero delle attività produttive. In particolare, alla ditta

beneficiaria delle agevolazioni finanziarie ex L.488/1992 con DM n.58705 del

14.09.1998 è stato concesso in via provvisoria un contributo in conto capitale di

euro 209.490,00 a fronte di investimenti ritenuti ammissibili per euro 425.560,00,

erogabile in 3 quote annuali di euro 69.830,00. Con nota del 17.09.2001 la Banca

concessionaria ha proposto la revoca delle agevolazioni sopra richiamate poiché la

ditta beneficiaria, dopo aver chiesto l’erogazione per stati di avanzamento lavori

delle prime due quote del contributo, di cui la prima erogata in data 20.01.99 e la

seconda in data 05.05.99, non ha mai prodotto, pur se sollecitata con nota del

27.06.2001, la documentazione finale di spesa192.

Al fine di procedere al recupero delle somme la Regione Puglia – Settore

artigianato e PMI, ha predisposto la Determinazione dirigenziale n.113 del

09.05.2002 di revoca e con atto n.187 del 04.09.2002 è stato disposto il recupero

del contributo concesso all’impresa, con l’incarico al competente Ufficio provinciale

del contenzioso di procedere all’esecuzione del provvedimento. Il 14.03.2001 è

stata emessa dal Tribunale di Foggia – Sezione fallimentare, sentenza di fallimento

del 14.03.2001. Il Curatore fallimentare nell’inventario dei beni non ha rinvenuto

alcun macchinario, ma nei registri della società è emerso che tutti i beni del

fallimento erano stati venduti ad altra ditta. Con provvedimento del Giudice

1.089.082,10 (euro 1.079.928,93 per economie contributo e euro 9.153,16 per interessi attivi maturati) con contestuale reiscrizione di pari importo sullo stesso capitolo di spesa. Pertanto la Regione ha recuperato gli interessi maturati sul conto corrente vincolato intestato al soggetto beneficiario, attraverso compensazione al momento della corresponsione del saldo al Consorzio. Si fa presente che con la succitata Determinazione n.437 del 19.11.2001 si è provveduto a disporre la restituzione delle polizze fidejussorie presentate a garanzia. Per quanto riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza di ricorso del Consorzio medesimo (29.07.2004) avverso l’ingiunzione di pagamento e contestuale richiesta che la restituzione dell’importo sia effettuata da altra società (Consorziata al soggetto benficiario) alla Regione (il procedimento è ancora in corso). (L’ingiunzione di pagamento è stata oggetto di ricorso innanzi al Tribunale di Brindisi: il procedimento è ancora in corso). 192 Viste le convenzioni che regolamentano i rapporti tra il MICA e la Regione Puglia e le Banche convenzionate per l’attuazione del Sottoprogramma 2, Misura 2.2 del POP Puglia 1994-1999 sulla base dei criteri e modalità della L.488/1992, in considerazione della proposta di revoca avanzata dalla Banca concessionaria e tenuto conto dell’intervenuta scadenza dei termini stabilita dall’art.3, comma 1, lett.d) per l’ultimazione dell’iniziativa agevolata (31.12.2000) e per la presentazione della documentazione finale di spesa (30.06.2001), il Ministero delle attività produttive – direzione generale coordinamento incentivi alle imprese – con nota n.955211 del 09.02.2002, ha comunicato all’impresa beneficiaria, ai sensi degli artt. 7 e 8 della L.241/90, l’avvio della procedura di revoca delle agevolazioni. In data 05.02.2002 è pervenuta la nota del 25/01/2002 con la quale l’avvocato della società in questione, in qualità di curatore fallimentare, ha comunicato il fallimento della medesima con sentenza del 14.03.2001 emessa dal Tribunale di Foggia – Sezione fallimentare – . Ai sensi dell’art. 7 della convenzione del 04.11.1997 stipulata dal Ministero con la Regione Puglia, si è provveduto a richiedere a quest’ultima di procedere con il provvedimento di revoca delle agevolazioni in ragione delle inadempienze dell’impresa e dell’intervenuto fallimento. Si precisa, inoltre, che il soggetto bancario ha proposto al Ministero delle attività produttive la revoca in data 09.01.2002. Per la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che la banca ha comunicato che non risulta alcuna polizza fideiussoria esibita dal soggetto beneficiario. in quanto la prima erogazione è stata effettuata a titolo di stato di avanzamento.


249

delegato è iniziata la causa di revocatoria fallimentare dei beni del fallimento nei

confronti della medesima ditta.

Al fine di recuperare le somme erogate, la Regione ha richiesto l’inserimento

nella procedura fallimentare. In relazione alla problematica relativa all’inserimento

nella procedura fallimentare, il Settore contenzioso amministrativo di Foggia della

Regione Puglia ha emesso ordinanza-ingiunzione di pagamento nei confronti della

società, notificata in data 19.05.2006 al curatore del fallimento della ditta. In data

19.09.2006, l’Avvocatura della Regione ha provveduto a presentare ricorso ex

art.101 della Legge fallimentare al Tribunale di Foggia – Sezione fallimentare.

Gli importi oggetto di irregolarità ammontano a euro 139.660,27.

Al riguardo si rileva che a fronte di carenza assoluta di documentazione sono

stati effettuati ben due pagamenti senza alcun controllo sul soggetto in questione e

che solo con gran ritardo è stata avviata la procedura di revoca delle agevolazioni.

Si fa presente, inoltre, che il tempo trascorso ha fatto si che il provvedimento

amministrativo citato si rivolgesse ad una impresa per la quale era stato dichiarato

il fallimento. A fronte di tali elementi, l’Amministrazione regionale con riguardo ai

pagamenti ha inviato la nota del 19.09.2006 della banca che convalidava la

conformità delle modalità di erogazione della prima e della seconda quota di

contributo alla normativa vigente.

Nel quarto caso (IT/03/065/FD/0) l’irregolarità è stata segnalata a seguito

dell’accertamento fiscale della Guardia di finanza di Otranto. Da tale controllo è

emersa l’emissione di una fattura (n.1 del 03.01.1999) per l’importo di euro

309.874,13, munita di timbro dell’Assessorato al turismo della Regione Puglia,

quale assunta in carico per l’erogazione del contributo previsto. Detta fattura,

benché regolarmente quietanzata, è stata integralmente annullata con nota di

variazione ed anch’essa quietanzata, con apparente motivazione di “Modifiche

contrattuali”. Entrambi i documenti sono stati regolarmente annotati nelle scritture

contabili dei rispettivi soggetti (emittente ed utilizzatore), con il conseguente totale

annullamento degli effetti economici e fiscali prodotti dalla prima fattura. Con

riguardo alle problematiche relative alla esatta entità delle somme introitate dal

soggetto beneficiario e dei relativi provvedimenti amministrativi per il recupero,

l’Amministrazione ha comunicato che con decreto del Dirigente del settore del

turismo n.264 del 17.06.1999 si liquidava ed erogava, in favore della società

beneficiaria, la somma di euro 350.364,46 quale prima e seconda anticipazione pari

all’80% del contributo assegnato di euro 437.955,45 (deliberazione del dirigente del

Settore del turismo n.136 del 30.03.1999). Si riferisce, inoltre, che il Settore

regionale competente non ha posto in essere i provvedimenti amministrativi per il


250

recupero delle somme erogate, in quanto si è ritenuto di dover assumere ogni

determinazione solo a conclusione del procedimento attualmente in corso innanzi

alla competente Autorità giudiziaria193..

Nel quinto caso (IT/03/066/FD), l’irregolarità è stata rilevata il 18.06.2003

dalla Guardia di finanza. L’irregolarità riscontrata, verificatasi nel periodo che va

dall’anno 1998 all’anno 2000, è consistita nella produzione di contabilità falsificata e

di documenti giustificativi falsi, irregolarità che sono state poste in essere

attraverso svariate modalità 194. In data 11 dicembre 2003 la scheda OLAF è stata

trasmessa dalla Guardia di finanza al Ministero delle attività produttive (MAP). Il

MAP ha trasmesso alla Regione Puglia la stessa scheda in data 16 marzo 2004. La

Regione ha avviato il procedimento di revoca dandone comunicazione all’impresa,

con nota del 22.04.2004. Il 17.06.2004 con determinazione n. 234, il Dirigente del

Settore artigianato e PMI ha emesso provvedimento, in via cautelare, di revoca e

recupero del contributo, somma maggiorata dagli interessi legali e dalla

rivalutazione, e ha incaricato il competente Ufficio provinciale del contenzioso della

Regione Puglia dell’esecuzione del provvedimento. Ma la società beneficiaria è stata

dichiarata fallita dal Tribunale di Lecce con sentenza del 18.07.2003, in data,

pertanto, antecedente a quella del provvedimento di recupero195.

Con la nota del 19.10.2004 prot. n.11/L/33043 il Settore legale della

Regione Puglia ha disposto la nomina del legale rappresentante per l’insinuazione

nella procedura fallimentare – Cont. n.2829/04/TO196.

193 Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che la polizza fideiussoria stipulata dalla società beneficiaria è stata svincolata con nota del Settore turismo prot. n.36/12682/TUR dell’11.12.1998. 194 Le modalità possono essere descritte:- non è stato rispettato il requisito previsto dal decreto di concessione ministeriale inerente l’apporto finanziario dei soci e la sottoscrizione aumento di capitale sociale e futuro aumento di capitale sociale in quanto i versamenti relativi ai predetti apporti finanziari sono risultati fittizi;- non è stato rispettato il requisito previsto dal decreto di concessione ministeriale inerente i limiti temporali per l’ultimazione del piano d’investimento in quanto i pagamenti di alcune fatture sono annotate fittiziamente per cassa entro i limiti temporali, ma di fatto sono risultate saldate in epoche successive;- sono state utilizzate fatture per operazioni inesistenti;- la società non ha ottemperato agli obblighi di cui all’art. 3 punto b), c), del DM n.58737 del 14.09.1998 inerente gli obblighi di non distogliere dall’uso previsto le immobilizzazioni immateriali e materiali agevolate, prima dei 5 anni dalla relativa data in funzione (31.12.2000); in quanto ha: venduto i macchinari acquistati con il contributo; dato in locazione l’immobile costruito con predetto contributo; omesso di osservare, nei confronti dei lavoratori dipendenti, le norme sul lavoro ed i contratti collettivi di lavoro; inserito nel progetto di investimento una fattura per acquisto di macchinari usati. 195 Il servizio od organismo deputato a seguire la procedura amministrativa e/o giudiziaria è il Ministero delle attività produttive laddove, è utile ricordare, che l’esito dell’attività ispettiva avente rilevanza penale è stato riferito, ex art. 347 c.p.p., alla Procura della Repubblica del Tribunale di Lecce con la comunicazione di notizia di reato n.2593/4577 del 18.06.2003 (allo stato, il relativo procedimento penale è nella fase delle indagini preliminari). 196 Per quel che concerne gli esiti dei provvedimenti di revoca e recupero posti in essere e degli effetti dei medesimi, nonché dell’insinuazione nella procedura fallimentare, la Regione ha proposto domanda di ammissione al passivo. Il Giudice delegato al fallimento ha rigettato la domanda per difetto di prova in ordine alle circostanze di fatto accertate dalla Guardia di finanza in via deduttiva ed induttiva e così recepite dalla Regione Puglia, sulla base delle quali è stata accertata la violazione della normativa posta a fondamento del finanziamento erogato e conseguentemente si è provveduto alla revoca.


251


Per il sesto caso (IT/01/025/FD/0) l’esistenza di una irregolarità è stata

segnalata il 19.09.02, dalla Guardia di finanza che ha accertato l’utilizzazione di

fatture per operazioni inesistenti, in particolare è stato rilevato che i documenti in

questione erano stati utilizzati quale documentazione comprovante le prestazioni ed

acquisti di beni relativi all’ampliamento per i quali la società ha beneficiato del

finanziamento previsto. In via cautelare è stata adottata la determinazione

dirigenziale del settore artigianato e P.M.I. della Regione Puglia n.259 del

30.06.2004 con la quale è stata disposta la revoca del contributo concesso ed è

stato incaricato il competente Ufficio provinciale del contenzioso del recupero delle

somme. Inoltre, la Regione si è costituita come parte civile per il recupero delle

somme nel procedimento penale, ancora in corso, dinanzi alla Corte di Appello di

Lecce del quale è stata fissata udienza per il giorno 13.11.06.


Nel settimo caso (IT/01/012/FD/0), l’irregolarità è stata accertata mediante

verifica fiscale e indagini di polizia giudiziaria (dal 16.05.2000 al 20.12.2000) da

parte della Guardia di finanza. L’irregolarità è consistita nell’utilizzazione di fatture

per operazioni inesistenti, finalizzata alla indebita percezione dei finanziamenti

previsti, con la violazione degli artt. 416, 483 e 640 bis del codice penale, l’art. 4

comma 1 – lett.d) L.516/1982 e l’art. 2, comma 3 D.Lgs. n.74/2000. E’ pendente

procedimento penale.

Il Settore regionale competente (Assessorato al turismo) non ha posto in

essere provvedimenti amministrativi198 per il recupero delle somme erogate né ha

quantificato l’importo dell’irregolarità, poiché ogni determinazione potrà essere

assunta solo a conclusione del procedimento in corso innanzi alla competente

Autorità giudiziaria199.

Nell’ottavo caso (IT/06/042/FD/0), inserito nel Sottoprogramma Turismo

Misura 6.1, il sospetto dell’irregolarità è sorto dall’esame congiunto, da parte della

Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che per il progetto in questione la prima erogazione è stata richiesta ed erogata a titolo di anticipazione e la relativa polizza assicurativa è stata svincolata, a seguito della richiesta dell’impresa, dopo che quest’ultima ha presentato la prevista documentazione per chiedere l’erogazione della seconda quota di contributo, dalla quale si è desunto il raggiungimento di spese per almeno due terzi della spesa approvata nel decreto di concessione provvisoria delle agevolazioni (come previsto dal DM n.257 del 20.10.95 e dalla circolare esplicativa del Ministero dell’industria n.38522 del 15.12.1995). 197 Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, si fa presente che nel caso della società beneficiaria non è stata richiesta la sottoscrizione di polizze fideiussorie poiché le erogazioni sono state disposte per stato di avanzamento lavori. 198 Per la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che pur essendoci stata una richiesta di svincolo della polizza fideiussoria presentata dalla società beneficiaria, la stessa è rimasta inevasa come indicato nella nota del Settore turismo prot. n.36/12682/TUR dell’11.12.1998. 199 Tale posizione è stata ribadita dall’Amministrazione Regionale con la nota prot.882/PRG del 08.02.2007 già citata.


252

Guardia di finanza, della documentazione acquisita d’iniziativa presso la Regione

Puglia e presso l’Agenzia delle entrate di Bari nell’ambito dell’attività di

monitoraggio per il controllo della corretta percezione delle agevolazioni corrisposte

nell’ambito del POP Puglia 1994-1999. La data di prima informazione che ha fatto

sospettare l’esistenza di un’irregolarità è stata quella del 21.03.2005, mentre

l’intervallo di tempo entro il quale è stata commessa la medesima và dal 03.01.01

al 21.12.01.

L’irregolarità si è realizzata con la produzione di documenti giustificativi falsi

con l’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti.

Il procedimento giudiziario è pendente presso la Procura della Repubblica del

Tribunale di Bari, ove sono state concluse le indagini preliminari.

Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 1.487.396,00.

Nel nono caso (IT/06/116/FD/1), inserito nel settore turistico, è pendente

presso la Procura della Repubblica del Tribunale di Taranto processo penale,

avverso la società beneficiaria in ragione del fatto che la medesima ha proceduto

all’esecuzione diretta dei lavori senza procedura di gara, utilizzando altra società di

cui era amministratore il presidente del consiglio di amministrazione della

medesima società beneficiaria. L’irregolarità si è prodotta attraverso documenti

commerciali falsificati e dichiarazioni non corrette, in violazione degli artt. 323, 479,

e 640 bis del codice penale. La data di prima informazione che ha fatto sospettare

dell’irregolarità è stata quella del 29.01.2004 ed il periodo nel quale la medesima è

stata compiuta va dal 01.01.2001 al 15.05.2002.

Gli importi oggetto di frode e/o irregolarità ammontano ad euro 741.974,00.

Nel decimo caso (IT/06/119/FD/0), un’indagine di polizia giudiziaria ha

consentito di individuare l’inidoneità dello strumento finanziario attuato (Misura

4.2.3 lett.A) ai fini dell’intervento progettuale, in relazione all’assoluta mancanza

dei prescritti requisiti richiesti dalla norma per poter essere ammessi a beneficio. In

particolare, il sito oggetto dell’intervento, oltre a risultare adibito a discarica

abusiva (le cui operazioni di bonifica, oltre a rivelarsi del tutto irregolari, ricadevano

nell’ambio del medesimo intervento progettuale, ancorché non ammissibili),

risultava anche privo delle caratteristiche per poter beneficiare dei contributi

previsti dalla Misura in questione. Una successiva verifica dei lavori realizzati,

consentiva di rilevare altresì la distrazione (mediante una serie di artifici e raggiri)

di ingenti somme connesse al finanziamento pubblico ad opera dei responsabili

della direzione dei lavori, del responsabile del procedimento e di altri soggetti.

La data di prima informazione dell’irregolarità è stata quella del 09.12.04 e

l’intervallo di tempo nel quale è stata posta in essere va dal 26.06.98 al 31.10.01.


253

Il caso è stato segnalato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di

Taranto.

Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 702.380,00.

Con riguardo alle irregolarità relative ai PIC programmazione 1994-1999, nel

primo di essi (IT/04/127/FD/0), la rilevazione dell’irregolarità è avvenuta sulla base

di un controllo tecnico amministrativo di I° livello, realizzato dall’Ispettorato

provinciale dell’agricoltura di Lecce con verbale di accertamento della Commissione

tecnico-amministrativa (CTA) n.4639 del 16.03.01.

L’irregolarità si sostanzia nell’elezione, avvenuta all’interno del Consiglio di

amministrazione, in capo alla medesima persona, dell’incarico di Presidente e

Direttore con conseguente cumulo del pagamento dei compensi intestati alle

cariche suddette. E’ utile ricordare che nella medesima persona si sono, inoltre,

sommate la figura di beneficiario e progettista dei lavori di ristrutturazione

cofinanziati dall’Azione B.1.2.10 del programma Leader II, azione questa sottoposta

ad indagine dalla Procura della Repubblica di Lecce per altra ipotesi di reato200.


Per il secondo caso (IT/04/382/FD/0), l’irregolarità è stata segnalata dalla

Guardia di finanza sulla base di una verifica fiscale eseguita nel periodo che va dal

22.04.2002 al 30.12.2002 nei confronti della società beneficiaria delle provvidenze

elargite con il PIC Resider II Puglia – Azione B – Misura 7.D.1.

L’attività di controllo è stata indirizzata alla verifica dell’apporto dei mezzi

propri da parte della società, che secondo il bando di ammissione dovevano

corrispondere al 30% dell’investimento fisso. Detta attività ha fatto rilevare che

l’amministratore unico della società, al fine di ottenere il finanziamento in parola, ha

200 L’irregolarità per la azione B.1.2.10 è stata evidenziata dalla attività di controllo espletata dalla Commissione tecnico amministrativa di Lecce durante una verifica avvenuta nel periodo gennaio-febbraio 2001 e comunicata all’Assessorato agricoltura regionale con nota n.4639 del 16.03.01; la Commissione tecnico amministrativa. ha dapprima sospeso la spesa portata a rendicontazione; successivamente con nota del 17.12.2001, ha deciso di ritenere non ammissibili i compensi sino ad allora percepiti dalla persona fisica svolgente l’attività di cooordinamento del Piano di azione locale dell’O.C. Isola Salento. E’ necessario ricordare che la delibera di Giunta regionale della Regione Puglia n.3954 del 14.10.98 ha previsto la stipula di garanzia fidejussoria per il 110% del contributo pubblico concesso. Si fa, inoltre, presente che con nota prot.n.28/01100 del 07.02.2006 la regione Puglia – Assessorato risorse agro alimentari – settore agricoltura e alimentazione - Unità operativa Leader II – ha comunicato al soggetto bancario che la garanzia fidejussoria rilasciata in data 13.03.98 deve considerarsi ancora attiva poiché l’Amministrazione ha: - in ottemperanza del reg.1681/94 art.3, in data 28.06.02 con nota prot.n.28/9806 la Regione Puglia ha chiesto l’intervento dell’OLAF e della Commissione Europea in considerazione di alcune irregolarità riscontrate, da parte dell’O.C. Isola Salento, dalla Commissione tecnico amministrativa competente nell’ambito del programma Leader II regionale; - l’Assessorato, con nota 28/04916 del 18.05.2005, ha incaricato un nuovo gruppo di funzionari regionali a riprendere i controlli presso O.C. Isola Salento al fine di completare l’accertamento delle spese sostenute nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale, ed a febbraio 2007 l’accertamento tecnico amministrativo non è stato completato 201 Il recupero delle somme contestate sarà effettuato a conclusione della verifica tecnico –amministrativa di tutto il Piano di azione locale “Isola Salento”. Il servizio responsabile del controllo amministrativo o giudiziario è la Regione Puglia – Assessorato agricoltura - Settore agricoltura – Partnership di concezione e decisione.


254

presentato al soggetto attuatore della Misura agevolativa, falsa documentazione

attestante il versamento dei mezzi propri nella percentuale prevista.

E’ pendente presso il Tribunale di Taranto giudizio penale per i reati di cui

agli artt. 640 bis, 476 e 482 c.p.202.

Per quel che concerne i procedimenti amministrativi si è in presenza di

Determinazione n.561 del 25.11.2003 della Regione Puglia – Assessorato alla

Promozione attività industriale,– avente ad oggetto la revoca e il recupero delle

somme illegittimamente erogate. La società ha proposto ricorso al TAR Puglia,

Sezione di Lecce al fine di ottenere l’annullamento della suddetta determinazione. Il

TAR con ordinanza 249/2004, ha annullato la determinazione dirigenziale n.561 del

23.11.2003 per vizio formale. In data 12.09.2006, la Regione ha avviato un nuovo

procedimento di revoca nei confronti dell’impresa.


Per il terzo caso (IT/03/027/FD/1), il soggetto attuatore ha segnalato

l’esistenza di una irregolarità in data 15.05.2003, mentre solo in data 26.07.2004 è

stata effettuata una indagine della Guardia di finanza203. L’irregolarità riscontrata,

verificatasi nel periodo che va dall’anno 1999 all’anno 2001, è consistita nella

presentazione di documenti giustificativi falsi e di una fattura falsificata attraverso il

mutamento dell’originario importo da parte del soggetto beneficiario204.

La Regione ha fatto presente di aver provveduto, con Determinazione del

Dirigente del Settore artigianato e PMI n.264 del 30.05.2003, a disporre la revoca e

il recupero, in via precauzionale, del contributo concesso. Avverso tale

provvedimento è stato proposto ricorso al TAR Puglia, Sezione di Lecce.

All’ordinanza di ingiunzione di pagamento n.689 del 16.12.2003 dell’Ufficio del

202 Per quanto riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza di procedimento penale n.7430/02 R.G.N.R. Mod.21 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto ove il Pubblico Ministero delle indagini preliminari ha chiesto il rinvio a giudizio nei confronti di tre indagati. Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, si fa presente che la polizza fidejussoria presentata dalla società beneficiaria a garanzia dell’anticipazione percepita, pari al 20% del contributo concesso, di durata fino alla data fissata per il completamento dei lavori, è stata svincolata a seguito della determinazione del saldo avvenuta in data 08.11.2001. Per il programma Resider II Puglia non erano previste altre polizze fidejussorie a garanzia dell’adempimento. 203 La data di prima informazione che ha fatto sospettare l’esistenza dell’irregolarità (18.07.2003), successiva alla Determinazione di revoca, è stata indicata dalla Guardia di finanza nella scheda OLAF e si riferisce verosimilmente al termine dell’attività ispettiva. 204 In particolare il soggetto beneficiario ha chiesto il rimborso IVA producendo una fattura fittizia relativa all’acquisto di beni strumentali per il quale la società aveva ricevuto un contributo in conto capitale a valere sulle risorse della Misura 7/D/1 del PIC Resider II Puglia Azione B. La fattura fittizia è di complessive Lire 1.872.000.000 di cui Lire 1.560.000.000 per imponibile e Lire 312.000.000 per IVA del 20%. Essa si riferisce ad un “impianto di profilatura per lamiere pannelli millerighe”. L’Agenzia delle Entrate di Perugia ha accertato, su incarico dell’Agenzia delle Entrate di Taranto, che in realtà la venditrice dell’impianto aveva emesso con la stessa data e con lo stesso numero e per gli stessi beni, una fattura di complessive Lire 480.000.000 di cui Lire 400.000.000 per imponibile e Lire 80.000.000 per IVA del 20%. Naturalmente anche la lettera liberatoria che contiene la dichiarazione di quietanza, si riferisce ad una fattura di Lire 480.000.000 e non a Lire 1.872.000.000, importo quest’ultimo che figura nella lettera liberatoria presumibilmente falsa consegnata a Sviluppo Italia dal soggetto beneficiario.


255

contenzioso di Taranto, è stata proposta opposizione ai sensi dell’art. 3 RD 639 del

14.04.1910 davanti al tribunale di Taranto. Per quel che riguarda i procedimenti

amministrativi e giudiziari, si è in attesa della loro conclusione205, in particolare è

pendente processo penale presso il Tribunale di Taranto.

Il Giudice istruttore del Tribunale di Taranto in data 24.03.2006 ha ordinato

la sospensione della controversia fino alla definizione del giudizio amministrativo già

pendente tra le parti. L’amministrazione fa presente che la polizza fidejussoria

presentata dalla società beneficiaria a garanzia dell’anticipazione percepita, pari al

20% del contributo concesso, di durata fino alla data fissata per il completamento

dei lavori, è stata svincolata a seguito della determinazione del saldo, avvenuta in

data 08.11.2001. Per il programma Resider II Puglia non erano previste altre

polizze fidejussorie a garanzia dell’adempimento.

Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 1.752.828,38.

Nel quarto caso (IT/03/033/FD/0), la data di prima informazione che ha

fatto sospettare l’esistenza di una irregolarità è quella del 26.05.2000 a seguito

della visita di controllo da parte della DG AGRI della Ue (svoltasi dal 22.05.2000 al

26.05.2000). L’irregolarità riscontrata è consistita nell’affidamento di un intervento

specifico ad una azienda priva dei requisiti richiesti e quindi nella mancata

conformità dei prodotti realizzati con quanto stabilito dalla Sottomisura 5 – Azione

5.2. La pratica utilizzata per commettere l’irregolarità è consistita nel

comportamento della ditta beneficiaria che ha aggiudicato l’intervento a favore di

una seconda ditta priva dei requisiti richiesti, senza le dovute procedure

concorsuali. Il Settore Agricoltura della Regione Puglia con nota n.28/4580 del

01.07.2004, ha reso noto che, il Gruppo di Azione Locale (G.A.L.) Piana del

Tavoliere ha comunicato che il Consiglio di amministrazione, nella seduta del

09.01.04, ha deliberato di effettuare la restituzione alla Regione Puglia della somma

di euro 59.394,69 relativa alle Misure B e C del Piano di azione locale Piana del

Tavoliere. A conferma di quanto deliberato, il Settore Agricoltura in data 23.05.04

ha ricevuto copia del bonifico effettuato, per il medesimo importo, in data 28.04.04,

a favore della Regione Puglia. Infine a completamento della documentazione di

spesa in data 30.06.04 è stata acquisita agli atti la copia del testo del “Lodo

arbitrale” che conclude e definisce la controversia tra il GAL Piana del Tavoliere ed il

soggetto fruitore di Foggia. Pertanto, in conseguenza della predetta situazione è stato

205 Per quel che riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza: dell’Ordinanza T.A.R. 05.11.2003 di rigetto dell’istanza di sospensiva - Nota del 04.05.2004 prot. n.11/L/14209 del Settore legale della Regione Puglia con la quale è stata disposta la nomina del legale rappresentante della Regione medesima in giudizio – Cont. N.565/04/TO;- Procedimento penale n.26/3588/03 presso il Tribunale di Taranto.


256

disposto lo svincolo di tutte le polizze fidejussorie. La dinamica delle procedure

amministrative e giudiziarie ha portato alla chiusura del caso206.

Per il quinto caso (IT/05/070/FD/0) il periodo nel quale è stata posta in

essere l’irregolarità và dal 01.11.00 al 12/06/02. La rilevazione dell’irregolarità è

avvenuta a seguito di controllo tecnico amministrativo di I° livello realizzato

dall’Ispettorato provinciale dell’agricoltura di Lecce con accertamento della

Commissione tecnico amministrativa di controllo per il Programma Leader II della

Provincia di Lecce n.4639 del 16.03.01 (a cui ha fatto seguito la nota n.7042 del

12.06.02). L’irregolarità posta in essere si sostanzia nella realizzazione di

costruzioni in area sottoposta a vincolo paesaggistico da parte dell’Operatore

collettivo Isola Salento – Martano (Le) in Agro di Vergole (Le).

Dalla nota prot. n.28/9778 del 26 giugno 2002 dell’Assessorato agricoltura

settore agricoltura – Ufficio sviluppo agricolo Leader II emerge che l’attività

dell’Operatore collettivo Isola Salento è stato oggetto di osservazioni e segnalazioni

anche da parte della Commissione europea in virtù di alcune palesi violazioni, poste

in essere da organi di gestione dell’OC, delle norme sulla incompatibilità207.

206 Il servizio od organismo deputato a seguire la procedura amministrativa e/o giudiziaria è la Commissione tecnico amministrativa c/o Ispettorato provinciale agricoltura di Foggia - Regione Puglia. La Regione Puglia si è dotata di procedure per la gestione e il controllo del programma Leader II. Si tratta più specificamente della “Delibera del Consiglio regionale 2 maggio 1996, n.75 – Programma Leader II: attuazione e per quel che riguarda le misure conservative poste in essere dall’amministrazione per fare fronte alle irregolarità nella gestione del PIC, della Delibera di Giunta regionale della Puglia n.3954 del 14.10.98 “Adozione delle procedure tecnico amministrative – Programma Leader Puglia”. Le procedure amministrative poste in essere per l’irregolarità in oggetto hanno previsto l’inserimento dell’importo da recuperare tra i costi sospesi all’interno del rapporto finale del programma Leader II Puglia. Per quel che riguarda i procedimenti giudiziari si è in presenza di lodo arbitrale del 07/01/2003 tenutosi c/o S.Severo (Fg). La sentenza del collegio arbitrale ha disposto il pagamento al soggetto fruitore del contributo comunitario di quanto oggetto della controversia, pertanto il G.A.L. Piana del Tavoliere in data 23/02/2004 ha comunicato alla Regione Puglia il pagamento della somma oggetto di contenzioso (euro 59.394,69) al soggetto medesimo (la controversia ha avuto ad oggetto un contratto di concessione di contributo comunitario stipulato in data 30.12.1999 tra G.A.L. Piana del Tavoliere ed il soggetto fruitore). Il Settore agricoltura della Regione Puglia con nota n.28/4580 del 01.07.2004 informa che il Gruppo di Azione Locale Piana del Tavoliere ha comunicato, con nota del 23.02.2004, acquisita agli atti il giorno 11.05.04 con prot. n.28/6048, che il CdA. nella seduta del 09.01.04 ha deliberato di effettuare la restituzione alla Regione Puglia della somma di euro 59.394,69 relative alle Misure B e C del Piano di azione locale Piana del Tavoliere. A conferma di quanto deliberato, il Settore agricoltura in data 23.05.04 ha ricevuto copia del bonifico effettuato dal soggetto bancario in data 28.04.04 a favore della Regione Puglia e di importo pari a quanto anzidetto. Infine a completamento della documentazione di spesa in data 30.06.04 è stata acquisita agli atti la copia del testo del “Lodo arbitrale” che conclude e definisce la controversia tra il G.A.L. Piana del Tavoliere ed il soggetto fruitore di Foggia. Pertanto, in base al punto 8 delle procedure tecnico-amministrative, relative al programma oggetto del caso, nel quale si prevede l’adeguamento del valore fideiussorio relativo agli esiti positivi degli accertamenti, codesto settore ha provveduto a chiedere alla compagnia di assicurazione di svincolare tutte le polizze fidejussorie sottoscritte dal GAL Piana del Tavoliere. 207 Ciò ha portato la Partnership di concezione e decisione, organismo decisionale del programma Leader II, a chiedere prima un parere all’Ufficio legale regionale e poi ad informare gli uffici competenti della Commissione Europea. Visto quindi il perdurare di una situazione di “conflitto d’interessi” legato alla assimilazione nella stessa persona dell’incarico di Direttore (Coordinatore) e Presidente dell’O.C., la Partnership, con nota 28/8622 del 17.12.01, ha ritenuto non ammissibili i compensi sino ad allora percepiti dalla persona fisica che cura l’attività di coordinamento del Piano di azione locale dell’O.C. Isola Salento. Con riguardo all’azione B.3.1.3, la nota della Commissione di controllo fa presente che in fase di accertamento e verifica documentale, effettuata in data 04.06.02 presso l’OC Isola Salento, è emerso che il beneficiario è altra società., socio dell’OC Isola Salento. Essendo sia quest’ultima società che l’O.C.


257


Nel sesto caso (IT/05/249/FD/0) la data alla quale risale la prima

informazione relativa all’irregolarità è stata quella del 05.12.03. La rilevazione

dell’irregolarità è avvenuta sulla base di verifiche nel settore fondi strutturali

attraverso controlli fiscali ed attività di indagine giudiziaria poste in essere dalla

Guardia di finanza di Taranto208.

L’irregolarità si sostanzia nella produzione, da parte del soggetto attuatore,

di falsi documenti giustificativi di spesa per l’acquisto di macchinari inesistenti.


Il settimo caso (IT/06/005/FD/0), riguardante il PIC Interreg Italia-Albania,

è stato segnalato a seguito di controllo fiscale eseguito in data 27.08.2004 della

Guardia di finanza che ha rivelato maggiori costi relativi ad operazioni in parte

inesistenti, a fronte dei quali il soggetto beneficiario ha percepito indebiti contributi

pari a complessivi euro 30.987,00. Le pratiche descritte sono state attuate

mediante la produzione di documenti giustificativi falsi.

L’intervallo di tempo nel quale le irregolarità sono state commesse va dal

01.01.01 al 31.12.01.

E’ in corso un procedimento penale per la violazione dell’art. 640 bis del

codice penale e delle norme contenute nelle Leggi regionali n.12/1989, n.3/1995,

n.193/1986. presso il Tribunale di Bari.

Gli importi oggetto di frode ammontano ad euro 30.987,00.

Per i casi riguardanti le Sovvenzioni globali, l’accertamento dell’irregolarità

del primo di essi (IT/03/005/FD/0), intervento gestito da un Organismo intermedio,

è avvenuto l’11.03.2002 a seguito di verifica fiscale posta in essere dall’Agenzia

Isola Salento rappresentati dalla medesima persona fisica, la Commissione ha evidenziato il mancato rispetto del richiamo espresso dall’Assessorato all’agricoltura regionale, con la nota n.28/8622 del 17.12.2001, in merito alla norme sull’incompatibilità. Si fa presente, inoltre, che la medesima Azione B 3.1.3 è oggetto di indagine da parte della Procura di Lecce (l’Assessorato ha inviato alla Procura di Lecce, con nota n.28/9778 del 26.06.02, una informativa delle attività messe in atto circa l’OC in questione. Il servizio responsabile del controllo amministrativo o giudiziario è la Procura della Repubblica di Lecce. Per quel che concerne le misure conservative poste in essere si fa riferimento alla Delibera di Giunta Regionale n.3954 del 14.10.98 di adozione delle procedure tecnico amministrative che hanno previsto l’obbligo di stipula della garanzia fideiussoria per il 110% del contributo pubblico concesso (possibilità di recupero totale mediante copertura dovuta a garanzia fideiussoria bancaria). Per le procedure amministrative si ricorda che sulla base dell’indagine giudiziaria, la Commissione Tecnico Amministrativa ha sospeso gli accertamenti ed il Settore agricoltura ha inviato denuncia ai sensi del Reg.1681/1994 art. 3 e nota informativa alla procura della Repubblica di Lecce. 208 Si fa presente che è in corso procedimento penale n.26/10499/03 R.G.N.R Mod.21 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Taranto e trovasi nella fase delle indagini preliminari. Il servizio incaricato di seguire la procedura amministrativa e giudiziaria è la Regione Puglia. Dal verbale di accertamento n.1 del primo SAL del soggetto beneficiario risulta altresì che “ per quanto concerne i macchinari, gli impianti e delle attrezzature – nuovi all’atto dell’acquisto – ne è stata accertata l’esistenza presso l’attuale sede della società sita alla SS Ter per Taranto a Sava (Ta) condotta in locazione in attesa che sia ultimato l’opificio oggetto di investimento. Si fa presente che, su richiesta dell’azienda, il soggetto attuatore con lettera del 19.04.2000 prot. n.620 ha autorizzato la variazione del piano di investimenti in macchinari.


258

delle entrate di Taranto nei confronti della società beneficiaria di un contributo pari

a euro 755.771,66. L’Organismo intermedio209 ha proceduto, su delibera del

Consiglio di Amministrazione del 16.05.2002, a notificare al beneficiario la decisione

di risolvere unilateralmente il contratto di finanziamento con conseguente revoca

del contributo concesso e con richiesta di restituzione delle somme erogate nonché

di quelle maggiori dovute. A ciò ha fatto seguito la comunicazione alla Procura della

Repubblica di Taranto, vista la rilevanza penale dei fatti descritti. Si è dato corso ad

una serie di misure conservative consistenti in un esposto alla Procura della

Repubblica di Taranto in data 31.05.2002; in un’azione esecutiva per il recupero del

credito, al sequestro conservativo dei beni della società, concesso dal Tribunale di

Taranto in data 31.07.2002; in un ulteriore esposto alla Procura della Repubblica di

Taranto presentato in data 30.12.2003. A tali misure si è accompagnato un

provvedimento amministrativo di revoca del contributo del 16.05.2002. Con

riguardo alla causa civile all’udienza del 10.03.2006 la stessa è stata rimessa per la

decisione210.


Nel secondo caso (IT/04/130/FD/0) la Sovvenzione globale riguarda l’area di

Manfredonia. A seguito di richieste istruttorie alla Regione, anche con riguardo agli

importi da recuperare e ai relativi procedimenti, l’Amministrazione ha comunicato

che il Settore industria, industria energetica, artigianato e PMI in data 07.09.2006

ha inviato al soggetto attuatore lettera prot. n.38/10237 con richiesta di

209Si fa presente che Taranto Sviluppo è stato Organismo intermedio, sino al 30.06.2002, ai sensi della Convenzione sottoscritta in Bruxelles in data 19.06.1998, della Sovvenzione globale per l’Area di Crisi di Taranto concessa con Decisione n.C(98) 1169 del 19.05.1998 dalla Commissione delle Comunità Europee – Direzione generale della politica regionale e di coesione – a valere sulle risorse del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR). Tale soggetto è responsabile dell’attuazione delle Misure individuate dalla Sovvenzione globale e dele modalità di utilizzazione delle risorse finanziarie ad esse relative disciplinate da apposite Convenzioni sottoscritte con la Commissione delle Comunità Europee (Bruxelles, 19.06.98) e con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale (Roma 20.10.1998). 210 Dalla scheda OLAF di aggiornamento del caso in esame emerge che in data 03.03.2005 è stata emanata sentenza n.192/05 recante assoluzione dei soggetti coinvolti (sia dell’amministratore unico del soggetto beneficiario, sia dell’amministratore di fatto) dai reati contestatigli nel processo n.5693/03. Per quanto riguarda la causa civile dinanzi al Tribunale di Taranto per risoluzione contrattuale e restituzione somme percepite dal soggetto beneficiario, si riferisce che all’udienza del 10/03/2006 la causa è stata riservata per la decisione con il deposito, in termini di legge, delle comparse conclusionali. Il tribunale non ha ancora emesso sentenza. Per quanto attiene l’intervento nella procedura di espropriazione immobiliare contro l’amministratore unico del soggetto beneficiario, il Giudice dell’esecuzione ha fissato la vendita dell’appartamento del medesimo soggetto per il 14 dicembre. Non avendo ancora ottenuto il titolo, cioè la sentenza con la quale l’amministratore dovrebbe essere condannato, in solido con gli altri, a restituire le somme percepite, non sarà possibile partecipare alla distribuzione delle somme ricavate. Per quel che concerne la sottoscrizione di fideiussioni a garanzia delle somme erogate dalla Regione, il rinnovo periodico, l’eventuale escussione a seguito di provvedimenti di revoca, si fa presente che le fideiussioni relative all’investimento del soggetto beneficiario sono state regolarmente svincolate successivamente ai collaudi finali, come previsto dal bando. Si precisa che in data 31.07.2002 il Tribunale di Taranto ha concesso il sequestro conservativo dei beni in capo al soggetto beneficiario.


259

informazioni. L’Assessore al Bilancio e Programmazione della Regione, in data

21.09.2006, ha trasmesso nota di sollecito senza fornire gli elementi richiesti211.

Per il caso (IT/06/117/FD/0) riguardante la Sovvenzione globale, si è in

presenza di indagine della Guardia di finanza disposta dalla Procura della

Repubblica. La data di prima informazione dell’irregolarità è stata quella del

03.02.2005 e l’intervallo di tempo nel quale si è prodotta và dal 05.05.98 al

13.09.05.

L’irregolarità è consistita nella produzione di documenti giustificativi falsi. In

particolare, al fine di ottenere le agevolazioni della sovvenzione globale, il soggetto

beneficiario ha dapprima prodotto dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà per

provare la fattibilità del progetto finanziato nonché ha presentato fatture relative

alla realizzazione di opere murarie attestanti costi maggiorati da spese di

manodopera in modo ingiustificato rispetto ai costi preventivati. Inoltre, nel

sopralluogo presso la sede operativa, è stato osservato che gli impianti ed i

macchinari non rispondevano al requisito della novità. I successivi controlli hanno

evidenziato condotte finalizzate a creare le condizioni per impedire una precisa

ricostruzione dell’investimento. Il soggetto medesimo ha presentato un solo

preventivo di spesa, senza fornire la possibilità di valutare la congruità dei costi.

Tuttavia, al momento della realizzazione dell’investimento, il soggetto beneficiario

ha effettuato gli acquisti da altri fornitori ed inoltre la fatturazione dei beni è

risultata essere frutto di precedenti accordi tra i vari soggetti intervenuti al solo fine

di rendere difficoltosa l’individuazione dei beni.

Le condotte descritte hanno comportato la violazione degli artt. 640 bis, 316

bis, 81 del codice penale.

Gli importi oggetto di irregolarità ammontano ad euro 1.097.548,00

Le irregolarità segnalate nella banca dati del Dipartimento delle politiche

comunitarie, con riguardo alla programmazione 2000-2006, dal 2003 al 2006 (I

semestre) sono cinque. Di essi 2, si riferiscono a progetti della Misura 4.1, “ Aiuti al

sistema industriale, PMI, artigianato”e gli altri 3 alla Misura 4.2 - “Sistemi locali di

sviluppo”.

211 I liquidatori della Società Manfredonia Sviluppo, con nota prot.n.38/11321 del 03.10.2006 in merito al caso riguardante il soggetto beneficiario dei fondi rinvenienti dalla Sovvenzione Globale dell’area di Manfredonia gestita dalla Società Manfredonia Sviluppo, sovvenzione rendicontata – nei termini – il 14 giugno 2002, controllata dalla Regione Puglia, dal Ministero dell’economia e delle finanze e dalla Commissione Europea che ne approvava la rendicontazione ed il conseguente pagamento del saldo il 12 giugno 2003, hanno riferito che non sono emersi fatti nuovi né è pervenuta alcuna comunicazione dal Tribunale competente successivamente alla nota della stessa Società del 07.03.2006. Dalla nuova documentazione inviata emerge che la Società Manfredonia Sviluppo si è costituita parte civile nel procedimento penale connesso n.825/01RGNR. La sentenza del Tribunale di Lecce del 29.09.2004 ha dichiarato competente per territorio il Tribunale di Reggio Emilia e quello di Vigevano. Successivamente alla sentenza del Tribunale di Lecce, la Società Manfredonia Sviluppo non ha, ad oggi, ricevuto alcuna ulteriore comunicazione in merito al soggetto beneficiario.


260

Nei primi due casi (IT/04/330FD/1; IT/04/331FD/0) le irregolarità sono state

commesse dal 2001 al 2003 e l’accertamento è avvenuto solo nel 2004.

Nel primo caso (IT/04/330FD/1) l’importo irregolare è l’intero importo

concesso pari ad euro 44.270,35. L’importo è stato percepito dall’impresa

beneficiaria solo in parte, ma Artigiancassa dovrà restituire alla Regione Puglia

l’intero importo concesso. Per il recupero delle somme è stato attivato il Consorzio

nazionale dei concessionari e la Regione adotterà i provvedimenti amministrativi,

successivamente alla definizione delle procedure esecutive. Non sono state previste

fideiussioni perché l’erogazione era supportata dai documenti di spesa.

Con riguardo al secondo caso (IT/04/331FD/0) all’impresa sono stati

trasferiti euro 10.845,59, ma a seguito di revoca parziale la stessa ha restituito

euro 5.422,79. La revoca parziale212 è dovuta alla distrazione dagli scopi certificati

solo di una parte dei cespiti oggetto del finanziamento, infatti, una parte del cespite

risultava ancora nella disponibilità dell’impresa sovvenzionata ed utilizzata dalla

stessa per i citati scopi. L’importo da recuperare, pari ad euro 10.347,47 è la

somma che dovrà essere restituita da Artigiancassa alla Regione Puglia. Non sono

state predisposte polizze fideiussorie in quanto la spesa è supportata da documenti

giustificativi.

Gli altri tre casi si riferiscono invece alla Misura 4.2. Per due di essi

(IT/04/010/FD/0 e IT/04/011/FD/0) la Regione non ha ritenuto eleggibile la spesa e

la prassi seguita è consistita nel mancato rispetto delle procedure previste

dall’art.17 della L.109/1994 nell’affidamento degli incarichi. In entrambi i casi sono

stati emessi provvedimenti di recupero avverso i quali pendono ricorsi

amministrativi davanti al Consiglio di Stato. Il terzo caso (IT/04/165/FD/0) è

consistito in una turbativa d’asta in sede di gara con violazione delle disposizioni

della L.109/1994 con l’annullamento della gara da parte del Tribunale di Bari e la

revoca dell’assenso al finanziamento. In tal modo, in assenza di conseguenze

finanziarie, la Regione riferisce che il caso è da considerarsi chiuso. Al riguardo la

Regione ha chiarito che, nei confronti del beneficiario, a seguito dall’annullamento

della gara, non sono state effettuate erogazioni.

212 Ha riferito l’Amministrazione con nota prot.6745 del 13.10.2006

APPENDICE


264

Prospetto 1 - Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 2003#

(dati al 16.2.2007) (euro)

Regione FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G * Totale

Valle d'Aosta 0 0 0 0 0 0

Piemonte 0 0 0 0 0 0

Lombardia 0 60.707,64 0 0 0 60.707,64

Friuli V.G. 0 1.607.864,56 0 0 0 1.607.864,56

P.A. Trento 0 0 0 0 0 0

P.A. Bolzano 0 0 0 0 0 0

Veneto 1.504.951,96 1.700.153,51 635.280,72 215.516,00 54.832,00 4.110.734,19

Liguria 5.071.353,31 442.377,00 45.390,36 0 0 5.559.120,67

Emilia R. 335.597,96 0 0 0 71.426,00 407.023,96

Totale Nord 6.911.903,23 3.811.102,71 680.671,08 215.516,00 126.258,00 11.745.451,02

Toscana 815.914,15 48.280,46 33.827,92 0 0 898.022,53

Umbria 0 0 0 0 0 0,00

Marche 0 0 0 0 0 0,00

Lazio 408.682,82 0 67.419,92 1.847.428,60 108.906,17 2.432.437,51

Molise 0 0 0 0 0 0,00

Abruzzo 0 0 0 0 0 0,00

Totale Centro 1.224.596,97 48.280,46 101.247,84 1.847.428,60 108.906,17 3.330.460,04

Campania 3.137.081,70 0 0 0 0 3.137.081,70

Basilicata 1.993.523,64 32.277,00 0 0 0 2.025.800,64

Puglia 3.604.154,31 0 0 363.165,79 0 3.967.320,10

Calabria 0 582.513,45 1.641.263,38 0 0 2.223.776,83

Sicilia 2.237.859,38 0 19.935,00 0 0 2.257.794,38

Sardegna 524.007,00 0 10.660.672,00 0 0 11.184.679,00

Totale Sud 11.496.626,03 614.790,45 12.321.870,38 363.165,79 0 24.796.452,65

Totale regioni 19.633.126,23 4.474.173,62 13.103.789,30 2.426.110,39 235.164,17 39.872.363,71

IPI 462.126,34 462.126,34

MAP 1.120.355,69 1.120.355,69

MIUR 569.717,00 569.717,00

MLPS 1.829.102,98 1.829.102,98

M. Esteri 362.591,00 362.591,00

Mipaf 369.596,29 369.596,29

AGEA* 14.129.111,00 14.129.111,00

SAISA* 673.976,62 673.976,62

Totale enti 1.582.482,03 2.761.410,98 369.596,29 14.803.087,62 19.516.576,92

Totale generale 21.215.608,26 7.235.584,60 13.473.385,59 2.426.110,39 15.038.251,79 59.388.940,63

# I dati sono forniti dal Dipartimento delle politiche comunitarie, dal Ministero delle politiche agricole e forestali e dall’Agenzia delle dogane. * I dati del FEAOG-G sono stati trasmessi dal MiPAAF e dalla SAISA e si riferiscono a tutto il territorio nazionale e sono comprensivi di quelli relativi ai Piani di sviluppo rurale non idoneamente inseriti nel FEAOG-O.


265

Prospetto 2 - Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 2004# (dati al 16.2.2007) (euro)

Regione FESR FSE FEAOG-O SFOP FEAOG-G* Totale

Valle d'Aosta 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Piemonte 1.807.591,00 763.654,99 0,00 0,00 2.571.245,99

Lombardia 202.263,36 5.268.578,73 0,00 0,00 18.643,00 5.489.485,09

Friuli V.G. 1.190.654,86 209.124,10 0,00 0,00 1.399.778,96

P.A. Trento 102.105,30 16.370,06 0,00 0,00 118.475,36

P.A. Bolzano 0,00 18.773,00 0,00 0,00 18.773,00

Veneto 650.038,00 360.083,90 0,00 0,00 385.155,00 1.395.276,90

Liguria 23.798,33 0,00 29.546,24 0,00 53.344,57

Emilia R. 502.879,00 262.778,85 0,00 462.909,00 172.782,00 1.401.348,85

Totale Nord 4.479.329,85 6.899.363,63 29.546,24 462.909,00 576.580,00 12.447.728,72

Toscana 244.889,01 1.693.181,61 528.660,58 0,00 2.466.731,20

Umbria 0,00 21.949,42 501.951,15 0,00 16.017,07 539.917,64

Marche 81.111,00 0,00 14.756,76 0,00 40.000,00 135.867,76

Lazio 2.481.956,60 230.087,88 1.448.507,35 0,00 97.255,35 4.257.807,18

Molise 0,00 671.172,01 0,00 0,00 671.172,01

Abruzzo 491.460,00 2.893.372,81 0,00 0,00 3.384.832,81

Totale Centro 3.299.416,61 5.509.763,73 2.493.875,84 0,00 153.272,42 11.456.328,60

Campania 2.821.635,97 53.866,44 1.876.350,76 0,00 4.751.853,17

Basilicata 38.731,35 82.983,01 94.798,37 0,00 216.512,73

Puglia 11.291.291,10 9.155,12 11.011,00 640.071,22 11.951.528,44

Calabria 6.562.427,75 1.792.228,90 59.401,20 634.487,58 9.048.545,43

Sicilia 5.974.901,48 2.921.270,62 917.206,96 395.299,29 10.208.678,35

Sardegna 2.755.481,69 0,00 380.770,00 58.316,00 3.194.567,69

Totale Sud 29.444.469,34 4.859.504,09 3.339.538,29 1.728.174,09 39.371.685,81

Totale regioni 37.223.215,80 17.268.631,45 5.862.960,37 2.191.083,09 729.852,42 63.275.743,13

MLPS 556.249,29 556.249,29

MAP 21.322.077,20 21.322.077,20

MEF 843.064,50 843.064,50

S.F.C. 89.321,54 89.321,54

Enea 71.986,34 71.986,34

AGEA* 1.520.484,00 1.520.484,00

SAISA* 27.909,42 27.909,42

Totale enti 22.326.449,58 556.249,29 1.548.393,42 24.431.092,29

Totale generale 59.549.665,38 17.824.880,74 5.862.960,37 2.191.083,09 2.278.245,84 87.706.835,42



266

Prospetto 3 – Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 2005# (dati al 16.2.2007) (euro)


Valle d'Aosta 0,00 71.119,00 0,00 0,00 71.119,00

Piemonte 1.118.805,75 21.071,46 0,00 0,00 1.139.877,21

Lombardia 0,00 3.673.019,96 0,00 0,00 157.131,00 3.830.150,96

Friuli V.G.* 183.147,20 0,00 0,00 0,00 288.414,37 471.561,57

P.A. Trento 21.838,63 1.215.367,51 0,00 0,00 1.237.206,14

P.A. Bolzano 0,00 70.865,00 0,00 0,00 70.865,00

Veneto 353.367,02 5.955.764,54 0,00 0,00 229.933,00 6.539.064,56

Liguria* 153.213,91 4.475.966,99 141.965,04 357.512,02 36.637,39 5.165.295,35

Emilia R. 0,00 99.197,25 0,00 0,00 165.653,00 264.850,25

Totale Nord 1.830.372,51 15.582.371,71 141.965,04 357.512,02 877.768,76 18.789.990,04

Toscana 1.009.431,31 476.932,96 306.235,35 51.028,40 36.131,00 1.879.759,02

Umbria 17.684,40 356.820,17 9.381,41 0,00 383.885,98

Marche 22.395,00 119.103,97 1.096.591,03 215.995,00 1.454.085,00

Lazio* 5.455.593,76 3.135.826,64 133.688,41 88.145,88 439.630,24 9.252.884,93

Molise 80.237,00 0,00 14.051,16 0,00 94.288,16

Abruzzo 50.000,00 0,00 17.190,00 0,00 67.190,00

Totale Centro 6.635.341,47 4.088.683,74 1.577.137,36 355.169,28 475.761,24 13.132.093,09

Campania 6.425.350,14 512.160,00 284.175,43 2.210.826,49 9.432.512,06

Basilicata 12.221,86 97.488,12 680.317,93 0,00 790.027,91

Puglia 708.423,93 0,00 1.398.938,93 0,00 2.107.362,86

Calabria 13.135.878,83 752.792,18 493.548,59 93.041,00 14.475.260,60

Sicilia 1.596.648,81 28.760.778,02 1.052.402,36 3.460.140,75 34.869.969,94

Sardegna 2.348.618,00 0,00 571.670,00 1.782.462,32 4.702.750,32

Totale Sud 24.227.141,57 30.123.218,32 4.481.053,24 7.546.470,56 66.377.883,69

Totale regioni 32.692.855,55 49.794.273,77 6.200.155,64 8.259.151,86 1.353.530,00 98.299.966,82

MLPS 1.548.271,15 1.548.271,15

MAP 96.368.267,84 180.000,00 96.548.267,84

Mipaf 401.798,99 29.381,24 431.180,23

MEF 324.735,00 324.735,00

M.InfrastrutturePIC 254.403,19 254.403,19

AGEA* 5.361.393,00 5.361.393,00

SAISA* 25.591,86 25.591,86

Totale enti 96.693.002,84 1.982.674,34 401.798,99 29.381,24 5.386.984,86 104.493.842,27

Totale generale 129.385.858,39 51.776.948,11 6.601.954,63 8.288.533,10 6.740.514,86 202.793.809,09



267

Prospetto 4 - Irregolarità e frodi per Fondo e per Regione - Comunicazioni 1° semestre 2006# (dati al 16.2.2007) (euro)


Valle d'Aosta 0 0 0 0 0 0

Piemonte 0 0 0 0 0 0

Lombardia 326.828,60 764.348,77 0 0 114.824,00 1.206.001,37

Friuli V.G. 595.441,84 0 0 0 0 595.441,84

P.A. Trento 0 41.818,78 0 0 0 41.818,78

P.A. Bolzano 0 79.083,55 0 0 0 79.083,55

Veneto 0 22.769,40 0 0 8.965.804,00 8.988.573,40

Liguria 1.088.483,62 0 0 0 0 1.088.483,62

Emilia R. 29.954,00 0 0 0 119.315,00 149.269,00

Totale Nord 2.040.708,06 908.020,50 0 0 9.199.943,00 12.148.671,56

Toscana 334.549,50 347.014,00 25.391,00 0 10.804,00 717.758,50

Umbria 0 22.019,00 0 0 0 22.019,00

Marche 1.007.002,00 263.850,51 0 0 0 1.270.852,51

Lazio* 151.502,00 369.650,64 0 0 29.190,14 550.342,78

Molise 0 0 0 0 0 0

Abruzzo 1.406.638,91 0 0 0 0 1.406.638,91

Totale Centro 2.899.692,41 1.002.534,15 25.391,00 0 39.994,14 3.967.611,70

Campania 226.298,50 0 2.730.115,91 0 0 2.956.414,41

Basilicata 346.336,00 0 12.420,80 0 0 358.756,80

Puglia 4.060.285,00 0 143.658,27 0 0 4.203.943,27

Calabria 10.660.627,28 170.611,77 50.372,82 0 0 10.881.611,87

Sicilia 674.596,94 0 427.189,88 609.551,99 0 1.711.338,81

Sardegna 0 0 0 0 0 0

Totale Sud 15.968.143,72 170.611,77 3.363.757,68 609.551,99 0 20.112.065,16

Totale regioni 20.908.544,19 2.081.166,42 3.389.148,68 609.551,99 9.239.937,14 36.228.348,42

Ministero interno 170.599,00 170.599,00

MEF 26.197,68 26.197,68

MSE- ex MAP 67.553.119,17 67.553.119,17

AGEA* 254.481,00 254.481,00

SAISA* 46.040,00 46.040,00

Totale enti 67.553.119,17 196.796,68 300.521,00 68.050.436,85

Totale generale 88.461.663,36 2.277.963,10 3.389.148,68 609.551,99 9.540.458,14 104.278.785,27


Sezione di controllo per gli Affari Comunitari ed Internazionali

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