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SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI NAPOLI Dipartimento di Economia Corso di Laurea in Economia e Management TESI DI LAUREA IN GESTIONE DELLE RISORSE UMANE Sistemi di valutazione negli Enti locali: Il caso del Comune di Carinaro RELATORE CANDIDATO Ch.mo Prof. Giuseppe Varavallo Marcello Martinez Matr. A10/868 CORRELATORE Ch.mo Prof. Mario Pezzillo Iacono Anno accademico 2015 - 2016
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SECONDA UNIVERSITA’ DEGLI
STUDI DI NAPOLI
Dipartimento di Economia
Corso di Laurea in Economia e Management
TESI DI LAUREA
IN
GESTIONE DELLE RISORSE UMANE
Sistemi di valutazione negli Enti locali:
Il caso del Comune di Carinaro
RELATORE CANDIDATO
Ch.mo Prof. Giuseppe Varavallo
Marcello Martinez Matr. A10/868
CORRELATORE
Ch.mo Prof.
Mario Pezzillo Iacono
Anno accademico 2015 - 2016
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Ringraziamenti
Desidero ringraziare il prof. Martinez, relatore di questa tesi, per la grande disponibilità e cortesia
dimostratemi, e per tutto l’aiuto fornito durante la stesura.
Un sentito ringraziamento ai miei genitori, che, con il loro incrollabile sostegno morale ed
economico, mi hanno permesso di raggiungere questo traguardo.
Desidero inoltre ringraziare il Comune di Carinaro ed ai suoi dipendenti, e in particolare il
Segretario Comunale Mario Nunzio Anastasio, per tutto quanto hanno fatto per me durante il
periodo di stage.
Un ultimo ringraziamento ai compagni di studi, per essermi stati vicini sia nei momenti difficili, sia
nei momenti felici: sono stati per me più veri amici che semplici compagni.
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Introduzione Capitolo 1 – Il Sistema di valutazione del personale
1.1 Gli obiettivi della valutazione ................................................................................................................................. 6
1.2 I modelli di valutazione ........................................................................................................................................... 8
1.2.1 La valutazione delle posizioni ................................................................................................................................. 9
1.2.2 La valutazione delle persone ................................................................................................................................. 13
1.2.3 La valutazione delle prestazioni ............................................................................................................................ 14
1.2.3.1 I modelli di valutazione dei comportamenti .......................................................................................................... 15
1.2.3.2 I modelli di valutazione dei risultati ...................................................................................................................... 17
1.2.3.3 I modelli di valutazione misti ................................................................................................................................ 18
1.3 Il performance management ................................................................................................................................... .. 18
Capitolo 2 – Il Performance Management nel settore pubblico – La Riforma Brunetta 2.1 Premessa ................................................................................................................................................................. 24
2.2 Il Decreto Brunetta .................................................................................................................................................. 25
2.3 Il Ciclo della Performance ...................................................................................................................................... 26
2.3.1 La Performance ....................................................................................................................................................... 27
2.3.2 Misurazione e Valutazione ...................................................................................................................................... 28
2.3.3 La Trasparenza ........................................................................................................................................................ 31
2.3.4 Il Merito .................................................................................................................................................................. 33
2.4 I soggetti coinvolti .................................................................................................................................................. 34
2.5 Le regioni e gli enti locali ....................................................................................................................................... 35
Capitolo 3 – Il Ciclo della performance negli enti locali: Il caso del “Comune di Carinaro”
3.1 Il Comune di Carinaro ............................................................................................................................................. 37
3.2 Organigramma e Organizzazione ............................................................................................................................ 38
3.2.1 Analisi del personale ............................................................................................................................................... 39
3.3 Il Ciclo della performance del Comune di Carinaro ............................................................................................... 42
3.4 Il Nucleo di Valutazione ......................................................................................................................................... 61
3.5 Piano Triennale Prevenzione della Corruzione e Programma per la Trasparenza e l’ integrità .............................. 62
CONCLUSIONI ............................................................................................................................................................... 82
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................................................. 84
SITOGRAFIA ................................................................................................................................................................... 86
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Introduzione
Il settore pubblico è uno dei settori più importanti dell’economia degli stati moderni,
in quanto si impegna a soddisfare quei bisogni percepiti dall’intera collettività e, da
un punto di vista economico, è una delle voci che pesa di più sulle casse dello Stato.
Durante l’ultimo decennio si sono intraprese delle azioni con l’obiettivo di ridurre la
spesa pubblica, ovvero rendere la Pubblica Amministrazione più efficace ed
efficiente, dare maggiore credibilità e legittimazione agli operatori, rendere la propria
azione più trasparente nei confronti dei cittadini. Nell’attuale situazione economica
che vede la riduzione delle risorse a disposizione del settore pubblico è importante
che ci sia un significativo miglioramento delle performance e della produttività da
parte della Pubblica Amministrazione. Per migliorare l’efficienza e l’efficacia nella
Pubblica Amministrazione le risorse umane, e in particolare, la valutazione del
personale costituisce uno strumento per conseguire tale obiettivo. Pertanto, nel primo
capitolo vengono evidenziati i modelli tradizionali di valutazione, ovvero, la
valutazione delle posizioni, delle persone, e delle prestazioni. La valutazione delle
prestazioni in particolare, è sempre stata al centro delle riforme della pubblica
amministrazione, in riferimento a quest’ultimo aspetto, sempre nel primo capitolo, ho
approfondito il Performance Management che rappresenta un’evoluzione della
valutazione delle prestazioni, definendo le varie fasi del processo, tale processo non è
solo visto in un’ottica di individuale, ma anche in un’ottica multidimensionale che
comprende l’organizzazione nel suo complesso. Successivamente nel secondo
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capitolo ricollegandomi ad un processo di “Performance Management” la Riforma
Brunetta rappresenta una tappa irrinunciabile, poiché, proprio grazie a questa riforma
che entra nel settore pubblico il concetto di “Performance” intesa, come una maggiore
produttività dei dipendenti pubblici ed una maggiore efficienza ed efficacia della
pubblica amministrazione nel suo complesso. Pertanto nel secondo capitolo vengono
analizzati gli elementi fondamentali del “Ciclo della Performance” introdotto dalla
Riforma, in particolare, la Performance, Misurazione e Valutazione, Merito e
Trasparenza. Nel Terzo Capitolo infine spiego come “Il Ciclo della Performance”
viene attuato negli enti locali, in particolare, verrà descritto il Piano delle performance
negli enti locali, il Sistema di misurazione e valutazione della performance individuale
e organizzativa, e la relazione sulla performance, in collegamento al ciclo della
performance assume importanza anche il Piano Anticorruzione e la Trasparenza.
L’obiettivo principale del lavoro, quindi, è studiare come il “Ciclo della performance”
viene implementato nei Comuni di piccole dimensioni, alla luce delle nuove
disposizioni legislative introdotte col d.lgs 126/2014, che ha modificato art. 169 e 170
del TUEL, ed ha obbligato anche Comuni di piccole dimensioni (Comuni al di sopra
di 5000 abitanti) ad adottare il piano della performance.
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CAPITOLO 1: Il sistema di valutazione del personale
1.1 Gli obiettivi della valutazione
Il sistema di valutazione del personale è uno dei sistemi operativi dell’azienda e rientra
nel concetto più ampio di gestione e di sviluppo del capitale umano, consiste
nell’esprimere, sistematicamente e in base a criteri omogenei, un giudizio sul
rendimento e sulle caratteristiche professionali di ciascun dipendente. Il sistema di
valutazione nasce con lo scopo specifico di supportare i valori di uguaglianza interna
attraverso i quali vengono apprezzati i diversi contributi dei lavoratori, l’esigenza di
introdurre procedure di valutazione emerge soprattutto quando vi è un aumento delle
dimensioni aziendali e di conseguenza c’è maggiore complessità organizzativa. Un
ulteriore scopo è quello di migliorare le prestazioni delle risorse umane, coinvolgendo
i lavoratori ad una maggiore partecipazione agli obiettivi aziendali. In uno scenario
competitivo come quello attuale l’organizzazione deve essere capace di adeguare le
strategie di business nei confronti della concorrenza, ma anche avere la capacità di
cambiare velocemente la struttura organizzativa, quindi di conseguenza, i prestatori
di lavoro devono avere la capacità di interpretare un nuovo ruolo organizzativo ed
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adeguarsi ai nuovi scenari di mercato, quest’aspetto mette in luce le “soft skill” 1dei
singoli lavoratori nella flessibilità/adattabilità a contesti lavorativi mutevoli, essere
aperti alle novità e disponibili a collaborare con persone con punti di vista anche
diversi dal proprio. Un ultimo aspetto fondamentale dell’attività di valutazione
riguarda il sistema incentivante, attraverso un adeguato sistema di valutazione è
possibile decidere gli incentivi (progressioni di carriera, premi, aumenti retributivi
ecc.) e le sanzioni al personale. Inoltre la cultura2 influenza tutte le pratiche di
gestione e valutazione delle persone. In una cultura burocratica, ad esempio, è
probabile trovare ruoli organizzativi con sistemi premianti basati sull’anzianità.
Diversamente, in una cultura tecnocratica, orientata al mercato e all’innovazione
tecnologica, è più facile osservare ruoli discrezionali e sistemi premianti basati sul
merito. Per molti anni infatti, il sistema di valutazione era basato in base alla posizione
di lavoro, oggi invece, si sta rivalutando che il lavoratore va considerato, valorizzato
e retribuito non solo in relazione al “posto che occupa”, ma anche per “quello che sa
e può fare”, nonché per “ciò che ha fatto” e che “potrà fare”.
Il processo di valutazione può essere distinto in due fasi:
1. Nella prima fase, si rapporta l’oggetto della valutazione ad un parametro
prefissato e se ne determina lo scostamento in positivo o negativo;
1 Sono caratteristiche personali importanti in qualsiasi contesto lavorativo perché influenzano il modo in cui facciamo fronte di volta in volta alle
richieste dell'ambiente lavorativo.
2 Si intende l’insieme delle concezioni condivise in un’organizzazione.
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2. Nella seconda fase si attribuisce un valore a questo scostamento.
Si parte, quindi, da un giudizio di fatto per giungere ad un giudizio di valore. Tale
processo di valutazione è influenzato sia da variabili esterne che come già detto in
precedenza riguardano le caratteristiche del mercato di riferimento (livello di
competitività, stabilità, lunghezza del ciclo di vita dei prodotti e livello di innovazione
tecnologica presente) e le variabili interne (cultura organizzativa). Quando si parla di
sistemi di valutazione e in particolare di introduzione di un sistema di valutazione,
bisogna sempre verificarne la compatibilità con l’organizzazione sia in termini di
business che in termini di cultura.
1.2 I MODELLI DI VALUTAZIONE
In ogni organizzazione la valutazione può essere interpretata sotto due aspetti, da una
parte all’analisi, descrizione e valutazione del lavoro e dall’altro al contributo degli
individui, quest’ultimo può basarsi su ottiche temporali diverse, attraverso il quale si
possono dedurre i diversi modelli di valutazione:
Valutazione delle posizioni (orientamento al presente);
Valutazione delle persone/potenziale (orientamento al futuro);
Valutazione delle prestazioni (orientamento al passato).
Per la valutazione delle posizioni si parla in un’ottica riferita al presente, nel senso di
definire ciò che è richiesto di fare agli individui. In questo caso si analizza il
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contributo del lavoratore in relazione alla sua posizione organizzativa. La valutazione
delle prestazione ha un’ottica al passato poiché analizza il contributo fornito
dall’individuo per ciò che ha fatto il lavoratore per il raggiungimento dell’obiettivo.
La valutazione del potenziale è orientata al futuro, e attiene a ciò che può fare
l’individuo per l’organizzazione in relazione alle sue caratteristiche. Ciascuna delle
tre dimensioni (posizioni, prestazioni e potenziale) ha delle finalità differenti ed
utilizza metodi e strumenti diversi che saranno approfondite nei seguenti paragrafi.
Per quanto concerne la valutazione del lavoro, sarà analizzato il Performance
Management che rappresenta un’evoluzione della valutazione delle prestazioni,
ovvero, un processo per gestire la performance d’azienda, che non significa valutare
un singolo individuo, ma agire sul tutto il sistema (persone, gruppi organizzazione)
ciò permette di collegare le prestazioni individuali e di gruppo con la strategia
aziendale.
1.2.1 La valutazione delle posizioni
Valutare le posizioni significa porre una priorità dell’organizzazione sulle persone,
nello specifico, si valuta in riferimento al ruolo organizzativo indipendentemente dalla
persona che lo ricopre; questa valutazione assume l’obiettivo di creare una
classificazione del lavoro che permetta di retribuire le diverse posizioni organizzative
(job evaluation). La valutazione delle posizioni è un processo per determinare il
contenuto e il valore relativo delle diverse posizioni presenti in azienda con lo scopo
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di fornire le basi per la definizione ed il mantenimento di una struttura retributiva che
garantisca:
- Equità all’interno dell’azienda;
- Competitività verso il mercato.
La valutazione delle posizioni stabilisce l’importanza relativa delle posizioni
all’interno dell’organizzazione mediante un processo che comporta la necessità di
esercitare un giudizio dell’identificare ed apprezzare le differenze tra le posizioni. Lo
scopo della valutazione delle posizioni è di giungere ad una graduatoria con la quale
si stabilisce la giusta relazione fra le diverse posizioni. I metodi con i quali può essere
condotta una job evaluation vengono generalmente distinti in:
- metodi globali o non quantitativi, che considerano la mansione nel suo
complesso, attraverso un giudizio di tipo sintetico;
- metodi analitici o quantitativi, che scompongono la mansione in fattori e li
valutano.
Tra i metodi globali, quello più semplice è il metodo della graduatoria, che non
assegna un valore ai singoli compiti ma soltanto una classe. Si tratta di un metodo
semplice che non richiede grosse elaborazioni e che è adeguato per organizzazioni di
piccole dimensioni, dove le posizioni da comparare non sono numerose. I limiti di
questo metodo sono relativi al fatto che: fornisce solo la graduatoria delle posizioni.
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Il secondo metodo globale è il metodo della classificazione, che consiste nella
creazione di un sistema di classi e sottoclassi di inquadramento alle quali assegnare le
posizioni. La parte più delicata di tale metodo consiste nella definizione delle classi
assimilabili ai profili in uso nei sistemi di inquadramento per qualifiche. Passando ai
metodi analitici, abbiamo il metodo di punteggio e senz’altro tra i più noti adottati.
L’obiettivo di questo metodo è l’assegnazione di un punteggio a ciascuna posizione
organizzativa, in modo da distinguerne nel dettaglio la differenza di valore. Il processo
di valutazione parte dal raggruppamento delle posizioni in “famiglie” al cui interno
vengono selezionate una o più posizioni chiave che saranno valutate per prime. Il
comitato di valutazione sceglie quindi un insieme di fattori, cioè di caratteristiche
presenti in maniera trasversale nelle posizioni da valutare e che si considerano
rilevanti per differenziare le mansioni. Un metodo quantitativo, meno diffuso del
precedente, è quello della comparazione dei fattori. A differenza del precedente che
attribuisce un punteggio totale che moltiplicato pe r il valore monetario del punteggio
fornisce la classe retributiva, con la comparazione dei fattori si arriva direttamente a
definire il valore salariale senza passare per il punteggio. Tra le applicazioni del
metodo del punteggio, uno delle più famose è quella sviluppata dalla HAY3. Essa è
adatta in particolare per le posizioni dei quadri e dei dirigenti. In base a essa, si valuta
per ogni posizione i seguenti fattori: Competenza (know how); Iniziativa creatice
(problem solving); Responsabilità o finalità (accountability).
3 Società di consulenza internazionale
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a) La Competenza
Il fattore competenza descrive le capacità, comunque acquisite, necessarie per
ricoprire una certa posizione ed è definito da tre dimensioni: capacità tecniche,
capacità manageriali e capacità nelle relazioni umane. Per capacità tecnica si intende
il sapere acquisito tramite studi o esperienze di lavoro; Per capacità manageriale
specifica le capacità richieste per organizzare e coordinare funzioni, servizi o reparti
specialistici differenti, tutti però, orientati al raggiungimento dei fini aziendali. Per
capacità nelle relazioni umane viene definita, infine, come capacità di influenzare,
motivare, selezionare e sviluppare il personale dipendente.
b) Il Problem Solving
Il problem solving è definito come difficoltà di pensiero nella identificazione,
definizione e risoluzione dei problemi di una specifica posizione. La percentuale di
problem solving è funzione del contesto nel quale il pensiero si applica e del grado di
difficoltà del processo mentale.
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c) Le Finalità
La finalità (accountability) esprime la responsabilità delle azioni e delle loro
conseguenze e misura l’effetto della posizione sui risultati finali dell’azienda,
definendone il potere decisionale. E’ in buona sostanza il livello di discrezionalità
concesso alla posizione. E’ importante distinguere tra finalità e problem solving:
mentre quest’ultimo si intende porre l’accento sui processi di analisi che portano
all’identificazione di alternative rispetto al problema, la finalità esprime l’effettiva
possibilità di prendere la decisione ultima laddove il processo di riflessione potrebbe
invece determinare la delega ad un superiore della decisione sulle azioni da
intraprendere. Un altro metodo di job evaluation proposto da Towers Watson è il
Global Grading System. In questo caso, viene proposta una griglia composta da 25
classi, a cui rincodurre i ruoli aziendali. Il processo di allocazione della posizione
organizzativa alla classe avviene attraverso una valutazione su tre step:
1) Definizione della dimensione dell’azienda;
2) Definizione del contributo della posizione aziendale;
3) Valutazione delle posizioni in base a 7 fattori (Conoscenza specialistica,
esperienza fattoriale, leadership, problem solving, area e livello di responsabilità,
capacità di relazione).
1.2.2 La valutazione delle persone
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La valutazione delle persone o del potenziale è alla base dei sistemi di classificazione
definiti soggettivi. Questi precedono la job evaluation e, allo stesso tempo, ne
costituiscono il superamento. Questo tipo di valutazione basato su sistemi di
classificazioni soggettivi, consiste nel retribuire il lavoratore non solo per il posto che
occupa o per quello che fa, ma anche per quello che sa fare. Lo scopo principale è
motivare l’individuo ad ampliare il suo “saper fare”, a migliorare la comprensione del
proprio ruolo e a essere attivo nel processo di innovazione. L’approccio di valutazione
basato sulla persona si realizza compiutamente nella valutazione delle competenze,
dove il focus dei sistemi di valutazione diventa l’individuo e l’insieme delle capacità,
esperienze, conoscenze da esso detenute. Per valutare le competenze sono disponibili
vari metodi che differiscono per concezione di competenza. Un primo metodo,
centrato sulla valorizzazione delle performance, assume implicitamente che la
competenza possa essere scoperta ex post, una volta generata una perfomance di
ordine superiore. Una strada per renderlo dinamico potrebbe essere quella di
focalizzarsi sulle metacompetenze, cioè sulle competenze generali capaci di generare
competenze specifiche. Uno dei metodi più consolidati e diffusi di valutazione della
persona e l’Assessment Center4, tale metodo consente di “individuare il complesso di
caratteristiche attitudinali e comportamentali che rappresentano il sostrato
dell’individuo alla copertura ottimale di un ruolo organizzativo”. Tale metodo è
strutturato come una situazione “di laboratorio”, costruita in modo tale da inserire la
4 L’Assessment Center è stato definito come “un metodo per predire il comportamento futuro, basandosi sull’integrazione di diversi sistemi di
valutazione utilizzati da valutatori opportunamente addestrati e qualificati”. Byham (1997) riassume diverse metodologie di assessment:
Simulazioni comportamentali, Test, Questioni di autovalutazione, Strumenti di valutazione a 360°, Interviste.
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persona valutata in circostanze che facilitano l’espressione (e, di conseguenza,
l’osservazione) di comportamenti (e/o attitudini/capacità) richiesti da determinati
ruoli organizzativi.
1.2.3 La valutazione delle prestazioni
Vale a dire al modo in cui una persona occupa la propria posizione di lavoro. La
valutazione è uno strumento di gestione della performance perché è strettamente
collegata a tutte le decisioni direzionali, organizzative, retributive volte a migliorare i
risultati. La valutazione della prestazione conta un complesso di attività e procedure
volte a fornire differenziazione retributive in base alle prestazioni fornite
dall’individuo. A tal riguardo, come riportato nel grafico seguente, vi sono diversi
modelli da utilizzare a seconda dell’oggetto della valutazione che possono essere i
risultati o i comportamenti messi in atto per arrivare a quei risultati o la combinazione
tra i due modelli (misti).
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1.2.3.1 Modelli di valutazione per comportamenti
Le tecniche e i metodi di valutazione dei comportamenti è piuttosto ampio, i metodi
di base più usati sono:
- Le scale grafiche;
- Il confronto tra dipendenti: la graduatoria, il confronto a coppie e la distribuzione
forzata
- L’Incidente critico
Scale grafiche di valutazione: assegna al comportamento una classifica in una scala,
numerica o qualitativa, nel rispetto di un determinato fattore ( 1 Ottimo, 2 Superiore
alla media, 3 nella media, 4 inferiore alla media, 5 scarsa). I fattori che vengono usati
in aziende diverse variano nel numero e nel genere di qualità che descrivono; essi
riflettono i valori e la politica aziendale.
Il confronto tra i dipendenti: i metodi di confronto dei dipendenti sono stati
sviluppati per evitare di giudicare le persone sulla base di criteri astratti; con questo
tipo di valutazione i singoli vengono valutati in relazione al gruppo a cui
appartengono. Esistono tre tecniche di confronto: la graduatoria: si basa sul confronto
con altri individui, l’esito non dipende dal valutatore, ma dalle capacità del valutato,
di scalare la classifica ed entrare tra i migliori. Il confronto a coppie, è il metodo che
offre maggiori garanzie di imparzialità. Consiste nel fare scelte tra coppie di nomi. I
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nomi dei dipendenti vengono presentati a coppie in tutte le combinazioni possibili e
il valutatore deve sceglierne uno dei due. Metodo della distribuzione forzata: con
questo metodo viene imposto ai dirigenti di suddividere i dipendenti in tre fasce di
produttività, 10% sotto la media, 70% prestazioni nella media, 20% prestazioni
eccellenti. Tale metodo è molto utilizzato, però impone necessariamente ai dirigenti
di distinguere i migliori dai peggiori, alterando il clima organizzativo e la
competizione tra i dipendenti.
Metodo dell’incidente critico: consiste nella rilevazione e valutazione di fatti
particolarmente rilevanti in merito al comportamento di un individuo sul lavoro; tali
fatti periodicamente arricchiscono di nuove informazioni la valutazione espressa
grazie ad uno dei metodi già esaminati.
1.2.3.2 Modelli di valutazione dei risultati
Nei modelli di valutazione dei risultati il fine ultimo è il raggiungimento
dell’obiettivo, in questo caso si valuta il contributo fornito dalla persona attraverso i
risultati gestionali conseguiti. Uno dei metodi più usati è:
Mbo – Management by objectives: L’MBO è un processo sistematico attraverso il
quale i manager condividono con i propri superiori gli obiettivi gestionali di
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performance da raggiungere e definiscono un premio da assegnare al raggiungimento
degli stessi esso rappresenta una realizzazione compiuta del performance
management. Affinchè siano misurabili gli obiettivi devo essere espressi secondo
degli indicatori che possono essere:
- Monetari, riferiti alla performance economica;
- Fisici, che derivano dalle attività e dai processi operativi e fanno riferimenti a
grandezze fisiche;
- Temporali, con riferimento a progetti che devono rispettare una certa tempistica o
devono chiudersi entro date scadenze;
- Strategico organizzativi, legali allo svolgimento di attività che hanno come
obiettivo il miglioramento dei processi organizzativi.
Una volta stabilito quali siano gli indicatori oggetto di interesse, devono essere
individuati i Target da raggiungere. Questi possono essere espressi in valore assoluto
in percentuale, con riferimento al periodo precedente o a variabili di mercato, ma
indipendentemente dall’unità di misura è fondamentale che siano chiaramente
compresi e condivisi con il collaboratore. L’obbiettivo dell’MBO è responsabilizzare
i dipendenti verso il raggiungimento degli obiettivi, attraverso assunzioni di
responsabilità sia individuali che di gruppo.
1.2.3.3 Modelli di valutazione misti
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I modelli misti di valutazione devono essere costituiti tenendo conto, oltre che ai
risultati e ai comportamenti, anche le competenze. Si valutano contemporaneamente
risultati attesi in un ruolo e comportamenti necessari per presidiarlo. Nei modelli misti
la prestazione può essere definita dalla sommatoria dei risultati quantitativi, risultati
qualitativi, modalità di copertura del ruolo. I risultati quantitativi, sono i risultati
ottenuti a fronti di obiettivi misurati a carattere numerico. Viceversa i risultati
qualitativi non sono quantificabili in termini numerici, ma comunque misurabili
attraverso il risultato atteso. Infine la modalità di copertura del ruolo, identifica i
comportamenti organizzativi per il raggiungimento dei risultati che consentono di
apprezzare il grado di qualità della prestazione.
1.3 Il PERFORMANCE MANAGEMENT
Il performance management, o gestione delle prestazioni, è inteso come un processo
che mira a creare una sinergia tra le varie aree aziendali e collegare gli obiettivi
economico – finanziari o del cliente, mobilitando le risorse umane per eccellere nei
processi e raggiungere tali obiettivi. In questo caso non si tratta di una semplice attività
di valutazione delle performance del singolo individuo, ma di un processo che mira a
collegare le performance organizzative (performance dell’organizzazione nel suo
complesso, aree, settori), con le performance individuali (performance dei singoli
individui), che si riflettono sul tutto il sistema aziendale. “La performance è il risultato
di un sistema (persone, gruppi, organizzazione), gestire la performance in un’azienda
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significa agire sul tutto il sistema e non solo su un comportamento, una tecnica o
procedura”. (Costa, Giannecchini)
L’attività di performance management si realizza in 3 fasi:
1) Definizione degli obiettivi;
2) Misurazione;
3) Ricompense e feedback.
Gli obiettivi rappresentano la vision e la strategia di un’azienda, descrivono quello che
deve essere realizzato dalle persone, gruppi, unità organizzative in un determinato
periodo. Tali obiettivi per essere validi dovrebbero essere racchiusi nell’acronimo
SMART (Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Time-boud), ovvero gli obiettivi
devono essere: specifici, misurabili, attendibili, rilevanti e con scadenza. Per
migliorare la performance in un’azienda è necessario misurare le prestazioni
attualmente fornite dalle persone, gruppi, organizzazione. Uno degli strumenti più
idonei a supportare il processo di performance management e la Balance
Scorecard5(Kaplan e Norton), essa pone la strategia, e non il controllo, al centro della
sua struttura e presuppone che le persone adotteranno qualunque tipo di
comportamento per raggiungere gli obiettivi prefissati. I sistemi tradizionali di
5 Balance Scorecard, scheda di valutazione bilanciata evidenzia 2 concetti basilari dello strumento:
- Il bilanciamento tra più prospettive di analisi;
- La valutazione delle performance come una pagella (scorecard)
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misurazione delle performance si basano essenzialmente sui soli indicatori economico
– finanziari, la BSC misura, invece, l’attività di un’azienda in un’ottica
multidimensionale, assumono rilevanza anche altri aspetti come il mercato, i clienti e
i beni tangibili.
Lo strumento è organizzato in 4 prospettive:
- Prospettiva economico- finanziaria: individuazione degli obiettivi in grado di
monitorare la soddisfazione degli azionisti aziendali, come ad esempio la redditività,
la riduzione dei costi, l’incremento delle vendite.
- Prospettiva dei Clienti: individuazione dei segmenti di mercato in cui l’azienda
intende competere. L’azienda deve definire al meglio la proposta di valore, che
descrive il mix unico di prodotti, prezzi, servizi, relazioni e immagine che si intende
offrire al cliente.
- Prospettiva dei processi interni: monitora la capacità di svilupparne nuovi in linea
con i trend di mercato e con le esigenze della clientela. Indicatori come il tempo di
immissione di nuovi prodotti sul mercato, numero di nuovi processi implementati,
rapporto tra vendite di nuovi prodotti e spese in ricerca e sviluppo, possono fornire
informazioni importanti per valutare il livello d esecuzione delle strategie
implementate.
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- Prospettiva crescita e apprendimento: tiene conto delle competenze e delle
capacità del personale, dei flussi informativi e del clima organizzativo necessari per
eccellere nei processi chiave identificati nella prospettiva precedente.
Per ogni prospettiva vengono definiti: Obiettivi, Misure, Target, Iniziative.
Gli obiettivi coincidono con tutto ciò che l’azienda si prefigge di realizzare per
sostenere nel tempo il vantaggio competitivo e perseguire la vision.
Le misure sono indicatori per valutare le attività, che possono fornire informazioni
quantitative o qualitative che indicano il grado di raggiungimento di un obiettivo, e
forniscono un quadro significativo dello stato di allineamento con la vision, nella BSC
sono previsti 2 tipi di indicatori:
- Leading indicators (indicatori anticipatori), misure che guidano, conducono,
prevedono. Sono indicatori previsionali ma difficili da identificare, tra i vantaggi
di questi indicatori e che permettono correzioni anticipate
- Lagging indicators (indicatori ritardatari), misure che si focalizzano sui risultati
raggiunti alla fine di ogni periodo (normalmente utilizzati per la misura di
performance storiche). Normalmente sono facili da individuare, tra gli svantaggi
di questi indicatori e che essendo indicatori storici, non riflettono le attività in
corso ma quelle passate.
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I Target sono i valori quantitativi da raggiungere, costituiscono un elemento prezioso
per un attribuire un significato preciso agli indicatori, consentendo di confrontare il
risultato ottenuto della misurazione con uno stabilito a priori, al fine di predisporre
eventuali azioni correttive. I target possiedono 2 dimensioni:
1) Esprime il livello di risultato che si desidera ottenere;
2) Stabilisce il tempo che l’azienda considera per raggiungere il livello desiderato.
Le iniziative sono attività strategiche per raggiungere gli obiettivi prefissati,
corrispondono ai programmi operativi necessari per raggiungere i target per ogni
indicatore previsto (Kaplan e Norton, 2005:66). Di conseguenza, le azioni devono
essere adeguate ai target: più questi sono ambizioni e sfidanti, più l’azienda dovrà
investire in iniziative che abbiamo un impatto notevole sul miglioramento delle
performance.
La BSC così strutturata fornisce uno schema di riferimento per descrivere la strategia
aziendale. Tuttavia, lo strumento fondamentale da cui partire per ottenere una scheda
di valutazione bilanciata opportunamente correlata alla strategia da perseguire è
costituita dalla mappa strategica. Il processo comincia dal vertice dell’organizzazione,
definendo la strategia dalla prospettiva dell’azionista e del cliente che corrispondono
ai risultati desiderati, ma non spiegano in che modo sia possibile raggiungerli, mentre
i processi e le risorse umane guidano la strategia e descrivono in che modo l’impresa
la attuerà. In riferimento alla mappa strategica, si pensi, ad esempio, ad un azienda
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che operi nel settore della logistica e dei trasporti, l’obiettivo economico – finanziario
è il ROI , per raggiungere tale obiettivo la suddetta azienda potrebbe fidelizzare la
clientela, per fidelizzare la clientela bisogna ottimizzare il servizio, questo si potrebbe
tradurre in una maggiore puntualità nelle consegne, per migliorare la puntualità nelle
consegne occorre agire sui processi (qualità del processo e tempo di ciclo del
processo), per eccellere nei processi bisogna tener conto delle competenze e delle
capacità del personale, dei flussi informativi e del clima organizzativo.
Secondo Kaplan e Norton i percorsi legati alle relazioni causa-effetto derivanti da tutte
le misura in una BSC dovrebbero essere collegati ad obiettivi economico-finanziari.
Si evidenzia così come la BSC possieda una logica (top-down) partendo dai risultati
desiderati nella prospettiva economico finanziaria e del cliente, per passare poi alla
proposta di valore, ai processi interni e alle infrastrutture che costituiscono i driver del
cambiamento. Infine riguardo alle ricompense e feedback, il performance
management è collegato alla retribuzione di risultato anche se non tutte le aziende che
praticano il performance management non usano questa forma di retribuzione,
tuttavia, la retribuzione di risultato è uno strumento importante, poiché serve a
motivare a segnalare i risultati eccellenti, mettendo in evidenza i contributi forniti. Il
performance management non ha il solo scopo di retribuire il risultato in base ai
contributi forniti dal team o dai singoli, ma di fornire feedback per migliorare le
prestazioni. Il feedback rappresenta un’informazione oggettiva su una performance
individuale o di gruppo, ha 2 funzioni per chi lo riceve: una istruttiva e l’altra
motivazionale, il feedback costruttivo e dato con tempismo fornisce: apprendimento,
25
sviluppo individuale, performance lavorativa di buon livello. Il feedback e le
ricompense sono un importante legame nel ciclo della performance, in questo modo
si sviluppa un circolo virtuoso di “rinforzo” per cui i comportamenti premiati vengono
rinnovati dalle persone.
CAPITOLO 2: IL PERFORMANCE MANAGEMENT NEL SETTORE
PUBBLICO - LA RIFORMA BRUNETTA
2.1 Premessa
Il settore pubblico vista la riduzione delle risorse a propria disposizione ha sentito
anch’egli come il settore privato, l’esigenza di migliorare le performance all’interno
delle amministrazioni pubbliche. Il concetto di performance per la prima volta nel
settore pubblico è stato introdotto con il “Decreto Brunetta” (D.Lgs. 150/2009), il
quale, in attuazione della legge delega n. 15 del 4 marzo 2009, si è riproposto di
ottimizzare la produttività del lavoro pubblico e di incrementare l’efficienza e la
trasparenza delle pubbliche amministrazioni, disciplinando la valutazione del
personale e dei dirigenti. Il “merito” costituisce la parola d’ordine della riforma in
modo da premiare i capaci e i meritevoli attribuendogli incentivi economici e di
carriera, incoraggiare l’impegno sul lavoro e scoraggiare comportamenti di segno
opposto.
26
Tuttavia, in Italia già era stato affrontato questo tema con i decreti legislativi n.29/93
e n. 286/99, ma visto l’inefficienza di questi decreti, dopo quindici anni, è emersa
l’esigenza di disciplinare l’intero processo di valutazione.
2.2 Il decreto Brunetta (D.Lgs. 150/2009)
Il decreto n. 150 del 27 ottobre 2009, conosciuto anche come “Decreto Brunetta”, per
la prima volta disciplina in modo dettagliato la misurazione e la valutazione della
performance, le quali “sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti
dalle amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali,
attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati
perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di
diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse
impiegate per il loro perseguimento” (art. 3).
L’art . 1 comma 2 elenca gli obiettivi fondamentali della riforma:
Migliore organizzazione del lavoro;
Rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione
collettiva;
Elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi;
Incentivazione della qualità della prestazione lavorativa;
27
Selettività e valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi
dirigenziali;
Rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e della responsabilità della dirigenza;
Incremento dell’efficienza del lavoro pubblico e contrasto alla scarsa produttività
e all’assenteismo;
Trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche anche a garanzia della
legalità.
L’ambito di applicazione della riforma riguarda i lavoratori pubblici
“contrattualizzati” (art.1 comma 1, d.lgs n. 150/2009), si tratta di una riforma organica
della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
In relazione alle amministrazione regionali e degli enti locali la legge delega non reca
indicazioni orientative, ma affida al legislatore delegato il compito di individuare le
disposizioni rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell’art 117, comma2, Cost., e quelle contenenti i principi generali dell’ordinamento
giuridico, ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali negli ambiti di rispettiva
competenza.
2.3 Il Ciclo della performance
28
Ai fini dell’attuazione dei principi generali degli articoli descritti, le amministrazioni
pubbliche sviluppano, in maniera coerente e con il ciclo di programmazione
finanziaria e di bilancio, il ciclo di gestione della performance.
Le fasi del ciclo di gestione delle performance secondo l’art 4 del decreto sono:
1) Definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori
attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
2) Collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;
3) Monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;
4) Misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;
5) Utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito.
6) Rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai
vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai
soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
Il Documento che ospita la programmazione è il Piano della performance, adottato
annualmente (entro il 31 gennaio), ma con proiezione triennale. Tale piano devono
deve rispondere ai requisiti stabiliti dal decreto legislativo (articolo 5). Al Piano fa
riscontro un documento consuntivo, la Relazione sulla performance (entro il 30
giugno).
29
Dal decreto, quindi, emergono quattro elementi fondamentali del intero disegno
riformatore: Performance, Misurazione & Valutazione, Trasparenza, Merito.
2.3.1 La Performance
La “performance” è il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato)
che un soggetto (organizzazione, unità organizzativa, team, singolo individuo)
apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi
ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata
costituita. La riforma distingue due tipi di performance:
Performance organizzativa, fa riferimento al controllo strategico, e va intesa sotto un
duplice aspetto: come performance complessiva fa riferimento all’organizzazione nel
suo complesso e performance della singola Area di settore in cui si articola
l’organizzazione.
Performance individuale, invece, fa riferimento al controllo operativo, ovvero al
contributo fornito dal singolo individuo.
L’obiettivo della riforma è quello di collegare le performance individuali con le
performance organizzativa, infatti un miglioramento della performance individuale e
correlato a un incremento della performance organizzativa. Come si evince dall’art. 3
del decreto, la performance viene intesa come un passaggio dalla logica di mezzi alla
logica di risultato, intesa non solo in termini di efficacia (capacità di raggiungere un
determinato obiettivo), ma anche di efficienza (la capacità di raggiungere un
30
determinato con il minimo spreco di risorse), attraverso una concezione
multidimensionale che vede l’amministrazione non più con una funzione di supporto
alle singole aree dell’organizzazione ma come un sistema interdipendente.
2.3.2 Misurazione & Valutazione
Altro elemento fondamentale del decreto è la misurazione delle performance, intesa
come attività volta alla misurazione delle performance organizzative e individuale.
Per misurare le performance, anzitutto, occorre prima fissare degli obiettivi, gli
obiettivi per essere misurati devono essere: chiari, specifici, e soprattutto con
scadenza.
Il decreto distingue due tipi di obiettivi:
Gli obiettivi strategici, rappresentano, per qualsiasi organizzazione complessa, la
definizione della strategia derivante dall’integrazione di indirizzi di carattere politico
e obiettivi di carattere amministrativo. Essi individuano in modo sintetico l’effetto
finale che l’ente si propone di produrre, a medio-lungo termine, in termini di impatto
delle politiche. Sono definiti in coerenza con le priorità politiche e afferiscono ad una
delle linee strategiche. Gli obiettivi strategici hanno durata triennale. Il conseguimento
dell’obiettivo strategico è certamente connesso con la concretizzazione delle attività
programmate e, quindi, con il conseguimento degli obiettivi operativi correlati.
Gli obiettivi operativi, sono i singoli obiettivi derivati dagli obiettivi strategici e che
vengono assegnati ad ogni singolo individuo. Essi generalmente hanno una durata
31
annuale e prevedono un monitoraggio intermedio da parte dei responsabili di ordine
gerarchico superiore.
Una volta definiti gli obiettivi sia strategici che operativi, per una corretta attività di
misurazione delle performance occorrono appositi indicatori e target. Quest’ultimi
fanno riferimento ad risultato atteso entro un certo arco temporale. Gli indicatori sono
strumenti per misurare le attività, che come già detto in precedenza, posso essere
indicatori ritardatari, che riflettono la performance passata, quindi è possibile misurare
le performance solo una volta definito un termine di scadenza dell’obiettivo, e
indicatori anticipatori, che mostrano la performance attuale o previsionale, e
permettono correzioni anticipate. Secondo l’art 3, secondo comma: “Ogni
amministrazione pubblica è tenuta a misurare e valutare la performance con
riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di
responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti”.
A tal fine è utile fare una distinzione tra misurazione delle performance e valutazione
delle performance. Con il termine misurazione, si intende l’attività svolta alla
rilevazione sistematica degli obiettivi attraverso gli indicatori, la valutazione delle
performance fa riferimento all’interpretazione delle attività (“cosa è stato fatto” e
“come è stato fatto”) sia dell’organizzazione nel suo complesso sia individuale. Si può
quindi affermare che l’attività di misurazione rappresenta la struttura informativa
mentre la valutazione rappresenta il prodotto finale del sistema di misurazione. Ogni
amministrazione, quindi, per misurare e valutare le performance deve costituire un
32
sistema di misurazione e valutazione delle performance, secondo l’art. 7, terzo
comma, della Riforma Brunetta, ogni amministrazione deve individuare:
- I tempi, le fasi, le modalità, gli attori coinvolti e le responsabilità del processo di
misurazione e valutazione della performance;
- I procedimenti di conciliazione relativi all’applicazione del sistema;
- Le modalità di collegamento con i documenti di bilancio di programmazione
finanziaria.
Secondo le direttive dell’ANAC (Autorità Nazionale Anti Corruzione), Gli ambiti
oggetto di misurazione e valutazione della performance riguardano sia la performance
individuale che organizzativa. Il sistema di misurazione è composto dagli indicatori,
target ed i soggetti responsabili dei processi analisi e interpretazione dei dati. Per
rendere infine i sistema di misurazione ancora più efficaci, l’amministrazione può
avvalersi di un mappa strategica, in modo da collegare gli obiettivi strategici ad
indicatori di consuntivo e previsionali.
2.3.3 La Trasparenza
Secondo l’art. 4, comma 7, della legge n. 15/2009, la trasparenze viene intesa come
accessibilità totale delle informazioni riguardanti ogni aspetto delle aziende
pubbliche, come gli indicatori utilizzati per valutare le attività, i documenti di
33
programmazione, esiti del processo di misurazione e valutazione, il tutto per garantire
il rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità e per favorire una forma di
controllo diffusa sull’attività amministrativa. Inoltre la trasparenza è un ingranaggio
fondamentale nel funzionamento del nuovo sistema di gestione e controllo (interno)
delle pubbliche amministrazioni. Le ultime novità riguardano le modifiche al D.lgs
33/2013 “Decreto Legislativo recante revisione e semplificazione delle disposizioni
in materia di prevenzione della corruzione pubblicità e trasparenza correttivo della
legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi
dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche”. Il quale obbliga le P.A. a rendere pubblico ogni aspetto
della propria amministrazione ed attività. Lo scopo è rendere la P.A. una vera e propria
“casa di vetro” accessibili e visibile a tutti i cittadini. I punti principali che vengono
trattati dal suddetto Decreto fanno riferimento a:
- Pubblicità e Trasparenza, attraverso cui è possibile utilizzare forme diffuse di
controllo democratico sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo
delle risorse;
- Pubblicazione dei dati e delle informazioni sui siti istituzionali, anche al fine di
sollecitare e agevolare la partecipazione dei cittadini;
- Qualità e chiarezza delle informazioni, attraverso i siti istituzionali e le procedure
informatiche che devono garantire l’integrità e la facilità di consultazione dei
documenti;
34
- Obbligo di durata delle pubblicazioni, stabilita in 5 anni (fatti salvi i casi in cui la
legge disponga diversamente);
- Amministrazione trasparente, che prevede l’obbligo per i siti istituzionali di creare
un’apposita sezione (Amministrazione trasparente);
- Piano triennale per trasparenza e integrità, parte integrante e sostanziale del Piano
di prevenzione della corruzione;
- Pubblicazione dei curricula, stipendi e incarichi del personale dirigenziale.
- Accesso civico, principio attraverso il quale i cittadini possono pretendere la
pubblicazione di atti documenti e informazioni in possesso alla Pubblica
Amministrazione P.A. che, per qualsiasi motivo, non sono stati ancora divulgati (fatte
salve le eccezioni previste dalla norma);
- Totale accessibilità delle informazioni, mediante l’implementazione del modello
offerto dal Freedom of Information Act statunitense, finalizzato ad assicurare
l’accessibilità a qualsiasi documento o dato in possesso delle P.A. (salvo i casi previsti
dalla legge);
Mediante l’emanazione del D. Lgs. n. 33/2013, il legislatore ha voluto sostenere la
partecipazione degli stakeholders alle attività delle Pubbliche Amministrazioni, con
l’intento di implementare forme di monitoraggio sulla gestione della performance,
utili a promuovere l’integrità ed a prevenire fenomeni di corruzione.
35
2.3.4 Il Merito
Ultimo elemento del ciclo di gestione delle performance è il merito, attraverso
l’utilizzo di strumenti per premiare il merito. Secondo l’art. 20 del decreto, gli
strumenti per valutare il merito e le professionalità sono:
- Premi annuali individuali/collettivi da distribuire sulla base dei risultati della
valutazione delle performance annuale;
- Bonus annuale delle eccellenze;
- Bonus annuale per l’innovazione;
- Progressioni economiche.
La normativa prevede che per le valutazioni individuali si debba usare il metodo della
distribuzione forzata, ovvero suddividere i dipendenti in tre fasce di merito:
- 25% fascia di merito alta;
- 50% fascia di merito media;
- 25% fascia di merito bassa.
Secondo l’art 19 del decreto, metà delle risorse collegate al trattamento accessorio
sono in relazione alla performance individuale. I dipendenti collocati nella fascia alta
36
e media spetta metà del trattamento accessorio, mentre ai dipendenti che appartengono
all’ultima fascia di merito non spetta alcun trattamento accessorio.
2.4 I soggetti coinvolti
Ad essere coinvolta nel procedimento è l’intera organizzazione nel suo complesso,
per il raggiungimento degli obiettivi. Va precisato, però, che nel modello sopra
descritto, vi sono soggetti che risultano direttamente più coinvolti:
- L’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, la mission è quella di vigilare per
prevenire la corruzione creando una rete di collaborazione nell’ambito delle
amministrazioni pubbliche e al contempo aumentare l’efficienza nell’utilizzo
delle risorse, riducendo i controlli formali, che comportano tra l’altro
appesantimenti procedurali e di fatto aumentano i costi della pubblica
amministrazione senza creare valore per i cittadini e per le imprese.
- Gli organismi di valutazione, monocratici o collegiali, presso ogni
amministrazione, sostituiscono i servizi di controllo interno, monitorando il
funzionamento complessivo del sistema di valutazione, e validano la Relazione
sulla performance. Inoltre garantiscono la correttezza dei processi di misurazione
e di valutazione, nonché dell’utilizzo dei sistemi premiali.
- Gli organi di indirizzo politico – amministrativo, formulano gli indirizzi
strategici, definiscono il Piano e la Relazione sulla performance e ne verificano
l’andamento, proponendo gli interventi correttivi eventualmente necessari. Inoltre
37
definiscono il Programma triennale per la prevenzione della corruzione e per la
trasparenza e l’integrità.
2.5 Le Regioni ed Enti locali
Riguardo alle disposizioni riguardanti la performance e la valutazione, gli artt. 16 e
31 indicano le norme recanti i principi cui le regioni e gli enti locali devono adeguare
i propri regolamenti (ANCI, 2010). L’art. 16 sancisce l’obbligo per le regioni e gli
enti locali di adeguarsi ai principi contenuti negli articoli 3 (Principi generali), 4 (Ciclo
di gestione della performance), 5 c. 2 (Obiettivi e indicatori), 7 (Sistema di
misurazione e valutazione della performance), 9 (Ambiti di misurazione e valutazione
della performance individuale), 15 c. 1 (Responsabilità dell’organo 34 di indirizzo
politico-amministrativo). Come si può notare, non vi è, tuttavia, alcun riferimento
all’art. 8 (Performance organizzativa) come disposizione di principio alla quale le
regioni e gli enti locali debbano adeguarsi; fatto salvo, comunque, quanto previsto
dall’art.3, comma 2: “Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare
la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità
organizzative o aree di responsabilità in cui si articola […]”. A riguardo, la
realizzazione di graduatorie e “analisi comparate” della performance (come già visto
sopra per le amministrazioni centrali) per le regioni e gli enti locali, in base all’art. 13
comma 2, è ammessa ed è esercitata dalla Commissione nazionale per la valutazione
solo previa definizione di appositi protocolli di collaborazione con la Conferenza delle
Regioni e delle Province autonome. L’applicazione dell’art. 10 che disciplina il Piano
38
delle performance e la Relazione sulla performance, prima del decreto del 126/2014,
era assimilabile alla Relazione previsionale programmatica per gli enti locali al di
sotto di 15000 abitanti, con le disposizioni introdotte nel 2014 ha indotto anche i
comuni al di sopra dei 5000 abitanti ad adottare obbligatoriamente il Piano esecutivo
di gestione/Piano della performance. Occorre tuttavia sottolineare che gli enti sono
tenuti a garantire la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della
performance e dunque occorre dare massima diffusione ai risultati della gestione, al
fine di favorire forme diffuse di controllo (ANCI, 2010). L’art. 31, invece, stabilisce
quali sono le regole del Titolo III (Merito e Premi) che si applicano anche alle regioni
e enti locali. Rimangono quindi validi i principi contenuti negli articoli 17 comma 2
(Oggetto e finalità), 18 (Criteri e modalità per la valorizzazione del merito ed
incentivazione della performance), 23 commi 1 e 2 (Progressioni economiche), 24
commi 1 e 2 (Progressioni di carriera), 25 (Attribuzioni di incarichi e responsabilità),
26 (Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale), 27 comma 1
(Premio di efficienza). Come strumenti premianti le regioni e gli enti locali possono
usare tutti quelli. Inoltre per gli enti di piccole dimensioni che non superano i 15
dipendenti ed 5 dirigenti, la suddivisione in fascia non si applica.
39
CAPITOLO 3: IL CICLO DELLA PERFORMANCE NEGLI ENTI LOCALI:
IL CASO DEL “COMUNE DI CARINARO”
3.1 Il Comune di Carinaro
Il Comune di Carinaro è situato in Campania in provincia di Caserta, si rapporta con
una popolazione residente complessiva di 7.102 abitanti. Nel 1928, a seguito
dell’abolizione della provincia di Terra di Lavoro da parte del regime fascista, il
Comune di Carinaro fu aggregato alla città di Aversa e, quindi, appartenne alla
provincia di Napoli e riottenne la sua autonomia solo nel 1946. Il primo Sindaco del
dopoguerra è stato il cavaliere Paolo Monaco nominato nella seduta consiliare del 25
maggio 1947 a seguito di elezioni amministrative svolte il 9 e 10 aprile dello stesso
anno. Carinaro, nel decennio 1981 – 1991 ha avuto un incremento demografico di
circa del 20% essendo passato da 4.329 abitanti a 5.494, in conseguenza
all’insediamento di grossi complessi industriali nel territorio cittadino. Tale
incremento ha continuato ad avere tale percentuale, nonostante il fenomeno
industriale degli anni ottanta si sia ridimensionato, probabilmente dovuto alla qualità
della vita che i piccoli centri urbani riescono ancora ad offrire alla gente, a differenza
delle grandi città dove esiste il problema del traffico, dell’inquinamento e della non
40
trascurabile densità di popolazione. Per ciò che riguarda le politiche sociali, il Comune
di Carinaro ha programmato, per ogni classe di età, attività e risorse in modo da
garantire un buon numero di servizi. Per gli anziani già da alcuni anni è stata istituita
l’assistenza domiciliare integrata, il servizio termale e l’integrazione sociale
impegnando gli stessi anziani in piccoli interventi come la vigilanza e la manutenzione
di giardini e spazi pubblici. Per i disabili è attivo un Centro Comunale Socio –
Educativo per portatori di handicap che tra molte difficoltà ha raggiunto l’obiettivo di
produrre pregevoli manufatti in ceramica ed a prova della integrazione dei disabili
nella società è in atto la produzione delle tabelle toponomastiche decorate in ceramica.
Per gli stessi disabili gravi che non hanno possibilità di frequentare il Centro diurno,
l’Amministrazione comunale con fondi regionali ha avviato il servizio di assistenza
domiciliare, con l’impiego di lavoratori L.S.U. in servizio al Comune. Per i giovani,
infine il l’ente ha aderito al programma “Garanzia Giovani” che ha permesso
l’inserimento di giovani inoccupati/discoccupati dai 18 ai 29 anni, allo scopo di
impegnare i giovani in attività che potrebbe rappresentare anche una possibilità di
lavoro ed evitare agli stessi i pericoli dell’ozio e della strada.
3.2 Organigramma e Organizzazione
Il Comune di Carinaro, è organizzato in 3 aree:
Area Economico-Finanziaria, ha il compito di garantire l'esercizio delle funzioni
di coordinamento e di gestione dell'attività finanziaria in coerenza con gli obiettivi
definiti dai programmi e dai piani annuali e pluriennali, assicurando l'assistenza
41
ed il supporto alle altre unità organizzative dell'Ente nella gestione delle risorse e
dei budget loro assegnati. L’area comprende i seguenti servizi: Servizi di Bilancio
ed economato e Servizio tributi.
Area Affari Generali e Polizia Municipale che comprende i seguenti servizi:
Servizio Segreteria Generale, Servizio certificazione e comunicazione, Servizio
cultura, Sport e tempo libero, servizi sociali-scolastici ed educativi, servizio
polizia municipale;
Area Tecnica, gestisce la programmazione, la progettazione, l'appalto e la
realizzazione dei lavori pubblici e dei lavori di manutenzione ordinaria e
straordinaria delle infrastrutture comunali. L’ufficio manutenzione gestisce la
manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture comunali (edifici
pubblici, scuole, aree verdi, strade comunali, pubblica illuminazione, civico
cimitero), il patrimonio immobiliare comunale.
Il Comune di Carinaro, con esclusivo riferimento ai comuni, può definirsi “ente di
piccole dimensioni” in riferimento alla delibera dell’ANAC n. 12 del 2013, derogando
il principio di esclusività definisce comune di piccole dimensioni i comuni con
popolazione non superiore ai 15.000 abitanti o una forma associativa tra i comuni
avente la medesima popolazione.
3.2.1 Analisi del Personale
42
La dotazione organica vigente, approvata con deliberazione di G.C. n.33 del
24.03.2011, prevede n. 41 unità ripartite nelle 3 aree sopra riportate. Attualmente, i
dipendenti in servizi sono n.15, con le risorse umane a disposizione, il Comune di
Carinaro ha difficoltà a garantire le funzioni fondamentali assegnate per legge. Gran
parte dei servizi sono esternalizzati e una buona parte della attività vengono svolte
con l’ausilio dei lavoratori socialmente utili. Nell’organizzazione del Comune di
Carinaro per motivi non certo non legati certamente a politiche discriminanti
dell’amministrazione ma a eventi casuali, l’organigramma comunale vede presenti
solo sono presenti solo n.2 unità femminili a tempio pieno e indeterminato con cat. C.
Di seguito è riportato il grafico relativo all’analisi di “genere” del personale
dipendente. In modo del tutto significativo tali grafici dimostrano che gli uomini
suddivisi nelle 3 aree in servizio siano numericamente superiori rispetto alle donne,
dimostrando una grave disparità di genere.
A tal riguardo, si rammenta che in riferimento al contesto europeo, la strategia quadro
comunitaria in materia di pari opportunità fra uomini e donne adottata dalla
Commissione Europea nel 2000, prevede per la prima volta che tutti i programmi e le
0
5
10
15
Uomini Donne
Analisi del personale Comune di Carinaro
Uomini Donne
43
iniziative combinino misure specifiche volte a promuovere la parità fra uomini e
donne. L’obiettivo è quello di assicurare che tutte le politiche e tutti gli interventi
tengano conto delle questioni legate a genere: in altri termini, il principio di pari
opportunità deve permeare anche la politica dell’occupazione, dell’economia,
dell’urbanistica, dell’ambiente, della famiglia, delle politiche sociali, individuando i
problemi prioritari e gli strumenti necessari per superarli e modificarli. La strategia
europea in generale si è introdotta nella strategia per l’occupazione: uno dei pilastri è
dedicato specificatamente alle pari opportunità e sostiene misure per colmare i divari
di genere sul mercato del lavoro, migliorare la conciliazione tra i tempi di vita e di
lavoro, agevolare per donne e uomini il reinserimento nel mercato del lavoro, la
permanenza e gli sviluppi di carriera, il superamento dei differenziali salari e
conseguentemente favorire la crescita professionale in termini di produttività
femminile. Per quanto concerne il contesto nazionale, si evidenzia che l’Italia realizza
le azioni positive attraverso la l. n.125/1991 e realizza l’adozione delle misure per la
conciliazione di vita familiare e vita lavorativa attraverso la l. n. 53/2000 sui congedi
parentali. La legislazione vigente, in particolare la citata legge n.125/1991, attraverso
il programma obiettivo, prevede che le PA predispongano piani di azioni positive
tendenti ad assicurare la rimozione degli ostacoli che, di fatto, impediscono la piena
realizzazione di pari opportunità di lavoro tra uomini e donne. Il Comune di Carinaro
per ovviare a questa disparità di genere ha elaborato il piano azioni positive nel 2013,
che potrà permettere all’Ente di agevolare le dipendenti e tutte le altre donne che,
comunque, partecipano alle sue attività, dando ad esse la possibilità di svolgere le
proprie mansioni con impegno, con entusiasmo e senza particolare disagi, anche solo
44
dovuti a situazioni di malessere ambientale. Il piano azioni positive sarà orientato a
incentivare l’uguaglianza delle opportunità offerte alle donne nell’ambiente di lavoro
e nella vita politica, nonché promuovere politiche di conciliazione delle responsabilità
professionali e familiari. Tale piano nel rispetto degli artt. 7, comma 4 e 57, comma
1, lett, lett. C) del D.Lgs. 165/2001 e dell’art. 23 del CCNL 1.4.99 il piano si propone
di:
a) Rimuovere gli ostacoli che impediscono la realizzazione di pari opportunità nel
lavoro e nella politica per garantire il riequilibrio delle posizioni femminili nei
ruoli e nelle posizioni in cui sono sottorappresentate.
b) Riservare alle donne, salva motivata impossibilità, almeno 1/3 dei posti di
componenti delle commissioni di concorso o selezione.
c) Promuovere la partecipazione delle donne nei processi istituzionali di confronto
con la cittadinanza quali: consigli comunali, riunioni istituzionali su tutti i temi
affrontati (bilancio, lavori pubblici, pianificazione del territorio ecc.)
d) Favorire l’inserimento nel lavoro per coloro che siano assenti per maternità,
congedi parentali o aspettative, eliminando qualsiasi discriminazione nel percorso
di carriera.
e) Istituire il Comitato Unico di garanzia per le pari opportunità, in ottemperanza del
disposto dell’art. 57 d.lgs 165/2001, al fine di prestare attenzione alle tematiche
inerenti le problematiche femminili ed ai conseguenti aspetti relativi
45
all’organizzazione del lavoro, alla formazione, alla predisposizione di reali
opportunità di crescita professionale e culturale.
3.3 Il Ciclo della performance del Comune di Carinaro
Alla luce del quadro normativo sopra delineato, L’attuazione del ciclo della
performance si basa su quattro elementi fondamentali:
Il Piano della performance;
Il Sistema di misurazione e valutazione a livello organizzativo;
Il Sistema di misurazione e valutazione a livello individuale;
La relazione della performance.
Il Piano della Performance
In particolare, il piano della performance è un documento programmatico triennale,
“da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria
e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e
definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli
indicatori per la misurazione e la valutazione della performance
dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i
relativi indicatori” (Art. 10 del d.lgs 150/2009). Sia il ciclo delle performance che il
piano delle performance richiamano strumenti di programmazione e valutazione già
46
in uso presso gli enti locali: dalle linee programmatiche di governo discendono le
priorità strategiche dell’amministrazione comunale, il DUP (Documento unico di
programmazione art. 170 TUEL, ex Relazione Previsionale Programmatica) le
traduce in azione in un arco temporale triennale, infine, il piano esecutivo di gestione
assegna le risorse ai responsabili dei servizi e individua gli obiettivi operativi su base
annua e gli indicatori per misurarne il raggiungimento attraverso il sistema
permanente di valutazione dei dipendenti e dei responsabili di settore. Al fine di
semplificare i processi di pianificazione gestionale degli enti locali, il legislatore nel
2012 (d.lgs. 174/2012), ha previsto che i documenti programmatori di gestione
operativa, nello specifico il piano dettagliato degli obiettivi e il piano delle
performance del d.lgs 150/2009, vengano unificati organicamente in un unico
documento che è il Piano Esecutivo di Gestione (PEG). Le ultime novità introdotte in
tema di programmazione riguardano il decreto legislativo n. 126/2014, le
amministrazioni locali sono oggi chiamate ad applicare il principio contabile della
programmazione attuando processi di armonizzazione dei diversi sistemi e curandone
il collegamento con il Ciclo di gestione delle Performance. Le novità introdotte dal
decreto riguardano due articoli del testo unico degli enti locali (TUEL), l’articolo 170
relativo al Documento Unico di Programmazione (DUP) e l’articolo 169 relativo al
Piano Esecutivo di Gestione (PEG). Art. 170. La Relazione Previsionale
Programmatica (RPP) viene sostituita dal DUP, che costituisce la guida strategica e
operativa dell’ente locale: quella strategica ha come orizzonte temporale il mandato
amministrativo, quella operativa il bilancio di previsione. La sezione strategica si
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compone di una parte generale, un’analisi del contesto esterno ed interno e mira a
mettere in relazione:
Linee programmatiche di mandato;
Programmazione regionale;
Patto di stabilità6 interno e vincoli;
Gli indirizzi strategici che, a loro volta, messi in relazione con i vincoli di bilancio
devono essere tradotti in obiettivi strategici. La sezione operativa si muove in una
logica di cascanding, e mira a tradurre gli obiettivi strategici in obiettivi operativi.
L’art. 169. Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG), deve essere deliberato nella prima
seduta di Giunta dopo l’approvazione di bilancio di previsione, da tenersi entro 20
giorni dall’approvazione di quest’ultimo ed ha lo stesso arco temporale. Nel PEG sono
indicati gli obiettivi della gestione che vengono affidati, unitamente le dotazioni
necessarie, ai responsabili dei servizi. L’adozione del PEG è facoltativa per i comuni
con popolazione inferiore ai 5000 abitanti.
6 Il Patto di Stabilità Interno (PSI) nasce dall'esigenza di convergenza delle economie degli Stati membri della UE verso specifici parametri, comuni a tutti, e condivisi a livello europeo in seno al Patto di stabilità e crescita
e specificamente nel trattato di Maastricht (Indebitamento netto della Pubblica Amministrazione/P.I.L. inferiore al 3% e rapporto Debito pubblico delle AA.PP./P.I.L. convergente verso il 60%). L'indebitamento netto
della Pubblica Amministrazione (P.A.) costituisce, quindi, il parametro principale da controllare, ai fini del rispetto dei criteri di convergenza e la causa di formazione dello stock di debito. L'indebitamento netto è definito
come il saldo fra entrate e spese finali, al netto delle operazioni finanziarie (riscossione e concessioni crediti, partecipazioni e conferimenti, anticipazioni), desunte dal conto economico della P.A., preparato dall'ISTAT.
Un obiettivo primario delle regole fiscali che costituiscono il Patto di stabilità interno è proprio il controllo dell'indebitamento netto degli enti territoriali (regioni e enti locali). Dal 1999 ad oggi l'Italia ha formulato il proprio
Patto di stabilità interno esprimendo gli obiettivi programmatici per gli enti territoriali ed i corrispondenti risultati ogni anno in modi differenti, alternando principalmente diverse configurazioni di saldi finanziari a misure
sulla spesa per poi tornare agli stessi saldi. La definizione delle regole del patto di stabilità interno avviene durante la predisposizione ed approvazione della manovra di finanza pubblica; momento in cui si analizzano le
previsioni sull'andamento della finanza pubblica e si decide l'entità delle misure correttive da porre in atto per l'anno successivo e la tipologia delle stesse. http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/e-
GOVERNME1/Patto-di-S/CosaeilPatto/
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Prima di queste modifiche dei due articoli del TUEL, il Comune di Carinaro non
aveva adottato il Piano delle Performance/PEG, poiché il PEG era di obbligo solo per
i comuni con più di 15000 abitanti, le funzioni del PEG erano assolte dalla RPP,
tuttavia con queste novità hanno indotto anche i comuni di piccole dimensioni ad
adeguarsi più dettagliatamente al Ciclo di gestione delle Performance dell’art.4
150/2009. Nel PEG come già detto, sono indicati gli obiettivi della gestione che sono
affidati, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Quindi
possiamo considerare il PEG come un documento che dettaglia ulteriormente quanto
stabilito nel DUP, assegnando risorse e responsabilità ai responsabili dei servizi.
Concludendo quest’analisi normativa le novità introdotte hanno ampliato la platea dei
comuni che devono adottare il PEG. Infatti circa il 91% dei comuni hanno una
popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, tali novità rappresentano un passo importante
per gestire “bene” le risorse degli Enti ed indirizzare i dipendenti pubblici dei piccoli
comuni ad una maggiore efficienza ed efficacia.
La Valutazione della performance organizzativa dell’Ente
La performance organizzativa è il contributo che l’organizzazione nel suo complesso
o i singoli ambiti organizzativi apportano, attraverso la propria azione, al
raggiungimento delle finalità e degli obiettivi strategici definiti dall’Amministrazione
per la soddisfazione dei bisogni degli utenti e degli altri portatori di interesse.
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Il sistema di misurazione della performance organizzativa dell’Ente fa riferimento agli
ambiti previsti dall'art. 8 del D. Lgs. n. 150/2009, aggregati secondo i seguenti macro-
ambiti:
Il grado di attuazione della strategia (realizzazione obiettivi prioritari dei
settori e grado di soddisfazione dei bisogni finali);
Il miglioramento dei servizi ed efficienza nell’impiego delle risorse
(monitoraggio di indicatori di attività e gestionali);
Lo stato di salute dell'amministrazione (indici finanziari, clima
organizzativo).
L’implementazione del sistema di misurazione della performance organizzativa
avviene nel rispetto del principio di fattibilità e secondo criteri di gradualità. La
misurazione della performance organizzativa avviene attraverso l’utilizzo di un
sistema di indicatori riferiti ai profili di risultato che caratterizzano ciascun macro-
ambito della performance. La tabella che segue riporta la descrizione sintetica di
ogni macro-ambito, evidenziandone le finalità, i profili di risultato significativi, le
tipologie di indicatori utilizzabili e gli strumenti a supporto della misurazione
(alcuni già disponibili, altri da attivare nel tempo). La rilevazione a consuntivo dei
valori raggiunti da ogni indicatore permette di valutare il grado di raggiungimento
della performance del singolo indicatore. Nella fase di avvio del nuovo sistema di
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valutazione della performance organizzativa può essere individuato un numero
minimo d’indicatori, relativi a uno o più macro ambiti della Tabella sotto riportata.
La Valutazione della performance individuale del personale dei livelli
La performance individuale è il contributo che il singolo dipendente o responsabile
di posizione organizzativa fornisce al raggiungimento di specifici obiettivi individuali
o di gruppo e alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza.
Macro-ambito Finalità Indicatori Strumenti a supporto della
misurazione
Grado di attuazione
della strategia e
impatto dell’azione
amministrativa
Valutare la capacità di
realizzare risultati coerenti con
gli obiettivi strategici
individuati nei documenti
programmatori dell’ente.
Indicatore di sintesi dello stato di
attuazione degli obiettivi
- Documento unico di programmazione (DUP)
- Piano esecutivo di
gestione/piano della
performance
Portafoglio dei
servizi
Valutare il livello di qualità dei
servizi erogati in relazione agli
standard di qualità dichiarati.
Valutare il rapporto tra risorse
impiegate e risultati ottenuti.
Valutare il grado di
soddisfazione dell’utenza in
relazione ai servizi erogati.
Indicatori di efficienza, in grado di rilevare il rapporto tra risorse impiegate (input) e quantità di servizi erogati (output). Rispetto di standard di qualità (carta dei servizi) Esiti dei processi di certificazione qualità. Tempestività dei procedimenti amministrativi. Indicatori legati alla soddisfazione
dell’utenza interna ed esterna.
- Carta dei servizi (standard di
qualità) - Certificazioni di qualità - Report sui tempi standard
procedimenti amministrativi - Customer satisfaction, interna ed
esterna
Stato di salute dell’amministrazione
Valutare la capacità dell’organizzazione di perseguire le proprie finalità istituzionali ed erogare i propri servizi in condizioni di
economicità e di benessere organizzativo
Rispetto degli equilibri di bilancio Rispetto del patto di stabilità Posizionamento rispetto ai parametri
di deficit strutturale Analisi delle entrate Analisi delle spese Livello e tipologia di indebitamento
Composizione e livello di
razionalizzazione del patrimonio
Indicatori di benessere organizzativo
Quadri di sintesi del bilancio di previsione e del conto del Bilancio. Tabella dei parametri di deficit strutturale. Tabella degli indicatori finanziari e dei parametri gestionali. Modulistica di riferimento per il patto di stabilità. Relazione al rendiconto di gestione. Analisi clima organizzativo
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Gli scopi del sistema di valutazione della performance individuale sono i seguenti:
evidenziare l’importanza del contributo individuale del personale valutato rispetto
agli obiettivi dell’amministrazione nel suo insieme e della struttura organizzativa
di appartenenza;
chiarire e comunicare che cosa ci si attende – in termini di risultati e
comportamenti – dalla singola persona;
supportare le singole persone nel miglioramento della loro performance (generare
allineamento con gli obiettivi complessivi dell’amministrazione);
valutare la performance e comunicare i risultati e le aspettative future alla singola
persona (supportare l’allineamento);
contribuire a creare e mantenere un clima organizzativo favorevole;
premiare la performance attraverso opportuni sistemi incentivanti;
promuovere una corretta gestione delle risorse umane.
Costituiscono oggetto del sistema di valutazione del personale dei livelli:
L’apporto individuale al raggiungimento degli obiettivi, individuati nel Piano
esecutivo di gestione, cui il dipendente partecipa;
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Le conoscenze, capacità e comportamenti organizzativi.
La valutazione del personale dei livelli è, pertanto, articolata in due parti:
Una prima parte (40%) riferita alla valutazione del comportamento del
dipendente nel concorso al raggiungimento degli obiettivi nei quali è
coinvolto;
Una seconda parte (60%) riferita alle capacità ed ai comportamenti
organizzativi.
Processo di valutazione
Il processo di valutazione si compone di tre fasi principali.
Fase iniziale
Ad inizio d’anno, non appena approvato il piano esecutivo di gestione/piano della
performance, il responsabile di settore comunica ai dipendenti gli obiettivi del settore
per l’anno di riferimento con i rispettivi indicatori ed individua il personale da
assegnare ai diversi obiettivi, anche confrontandosi con i dipendenti. A seguito delle
scelte effettuate, ad ogni dipendente verrà consegnata una scheda individuale che
riporta gli obiettivi, con i relativi indicatori, alla realizzazione dei quali è chiamato a
partecipare. Gli obiettivi possono essere di gruppo, e in questo caso la realizzazione
coinvolge contestualmente più dipendenti, oppure individuali. Insieme agli obiettivi
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vengono illustrati i fattori comportamentali sulla base dei quali il dipendente verrà
valutato nel corso dell’anno di riferimento.
Fase intermedia
In questa fase si verifica lo stato di avanzamento degli obiettivi. Il responsabile di
settore è tenuto ad organizzare una riunione di servizio per confrontarsi con i
dipendenti su eventuali problematiche e sulle possibili azioni correttive. I dipendenti
segnalano eventuali difficoltà o elementi che ostacolano il raggiungimento degli
obiettivi. Tale fase dovrà concludersi entro luglio. Il responsabile dovrà comunicare
al segretario comunale l’avvenuta riunione e tenere nota degli incontri effettuati. Gli
incontri possono essere, se lo si ritiene necessario, più di uno in corso d’anno. Il
responsabile potrà effettuare anche incontri individuali, che saranno obbligatori nel
caso si siano riscontrate particolari difficoltà o comportamenti non in linea con il
raggiungimento degli obiettivi.
Fase finale
A conclusione dell’anno di riferimento il responsabile di settore verifica il grado di
raggiungimento degli obiettivi, valuta il comportamento del dipendente nel corso del
raggiungimento degli obiettivi e il contributo da esso apportato, ed effettua i colloqui
individuali con i dipendenti per analizzare la prestazione dell’anno trascorso
relativamente ai comportamenti organizzativi. Il raggiungimento degli obiettivi deve
essere convalidato dall’organismo di valutazione attraverso i report predisposti dal
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responsabile di settore. Nel caso in cui sia stata introdotta l’autovalutazione, nel
colloquio dovrà essere posta particolare attenzione agli aspetti nei quali la percezione
del valutato e del valutatore non coincidono. E’ importante che la fase della
valutazione finale venga preceduta da un momento di incontro e confronto fra i
responsabili di settore e l’organismo di valutazione o il segretario comunale in merito
all’utilizzo della scala di valutazione, in modo da renderne omogenea da parte dei
responsabili l’applicazione.
La valutazione dell’apporto nel raggiungimento dei risultati
La valutazione dei risultati è strettamente collegata al sistema di programmazione
dell’ente che si avvale del Piano della performance/Piano esecutivo di gestione.
Quest’ultimo contiene gli obiettivi assegnati dalla Giunta ai responsabili di settore.
All’interno di ciascun settore vengono individuati all’inizio di ogni anno gli obiettivi
e gli indicatori di risultato ad essi collegati. Gli obiettivi riguardano sia l’attività
ordinaria, svolta con elevati livelli qualitativi, che quella di sviluppo del servizio.
Questi ultimi sono obiettivi diretti a migliorare l’efficienza e l’efficacia dei servizi
offerti o ad introdurre nuovi servizi/attività. Sono di norma obiettivi strettamente
connessi agli obiettivi strategici indicati nel PEG/Piano della Performance. Il
responsabile di settore assegna ad ogni dipendente o ad un gruppo di lavoro gli
obiettivi. Ogni dipendente verrà valutato sugli obiettivi a lui assegnati
individualmente o come componente del gruppo di lavoro. Alla valutazione del
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comportamento nel concorso al raggiungimento degli obiettivi è riservato il 40% della
valutazione complessiva dei dipendenti.
Tale valutazione tiene conto di:
A) percentuale di partecipazione del dipendente all’obiettivo come predeterminata
dal titolare di posizione organizzativa in fase di predisposizione degli obiettivi del
settore, fatte salve eventuali modifiche in corso di attuazione degli obiettivi
attestate dal titolare di posizione organizzativa nella fase finale di verifica. Per la
definizione di tale percentuale, il titolare di posizione organizzativa deve
suddividere il lavoro di ciascun dipendente tra i diversi obiettivi, tenendo presente
che il totale per ciascun dipendente deve sempre essere 100.
DIPENDENTE OBIETTIVO 1 OBIETTIVO 2 OBIETTIVO 3 OBIETTIVO 4 OBIETTIVO 5
ROSSI 20%
30% 50%
BIANCHI 10% 50% 20% 20%
In tale processo deve essere coinvolto il personale del settore e la suddivisione
percentuale deve essere tempestivamente comunicata a ciascun dipendente.
B) Grado di realizzazione dell’obiettivo stabilita dal Nucleo di Valutazione in fase di
valutazione del titolare di posizione organizzativa. Per gli obiettivi raggiunti in
percentuale maggiore a 95%, il grado realizzazione dell’obiettivo, espresso in
percentuale, sarà comunque 100%.
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C) Contributo individuale effettivamente dato dal dipendente e determinato a
consuntivo dal titolare di posizione organizzativa sulla base della seguente scala
di valori:
Non valutabile (assenza di oltre sei mesi nell’anno) 0
Contributo individuale non significativo da 1% a 20%
Contributo individuale contenuto da 21% a 40%
Contributo individuale discreto da 41% a 60%
Contributo individuale ampio da 61% a 80%
Contributo individuale di rilievo da 81% a 100%
Il punteggio complessivo è ottenuto automaticamente rapportando i 40 punti totali
assegnati a tale ambito di valutazione al prodotto delle tre voci sopra riportate secondo
la formula:
per ogni obiettivo (A1/100+B1/100+C1/100)*40 + (A2/100+ B2/100+ C2/100)*40 +
…., dove 1,2, …. si riferiscono agli obiettivi, A indica la percentuale di partecipazione
del dipendente al raggiungimento dell’obiettivo, B indica il grado di realizzazione
dell’obiettivo e C indica il contributo effettivamente dato dal dipendente per il
raggiungimento dell’obiettivo (ad es.: A1 indica la percentuale di partecipazione del
dipendente al raggiungimento dell’obiettivo n.1, B2 indica il grado di realizzazione
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dell’obiettivo n. 2, C1 indica il contributo effettivamente dato dal dipendete per il
raggiungimento dell’obiettivo n.1 e così via).
La valutazione dei comportamenti
Alla valutazione delle capacità e dei comportamenti organizzativi è riservato il 60%
della valutazione complessiva dei dipendenti. La valutazione dei comportamenti
viene svolta dal responsabile di settore considerando tre aree comportamentali:
l’ambito gestionale (come si gestisce al propria attività), relazionale (come ci si
rapporta con gli altri) e dell’innovazione (come si contribuisce al miglioramento).
Sono individuati n. 13 indicatori oggetto di valutazione, ciascuno dei quali
riconducibile ad un ambito sopra descritto:
Ambito Indicatori
GESTIONALE
1. SVOLGIMENTO DEI COMPITI E DELLE FUNZIONI ASSEGANTE AL FINE DI RAGGIUNGERE
L’OBIETTIVO INDICATO
2. UTILIZZO DEL TEMPO DI LAVORO E DELLE ALTRE RISORSE DISPONIBILI
5. ATTENZIONE AL SODDISFACIMENTO DELL’UTENZA
9. GRADO DI AUTONOMIA E RESPONSABILITA’
10. ORIENTAMENTO AI RISULTATI
11. ORGANIZZAZIONE E GESTIONE DELLE RISORSE ASSEGNATE
RELAZIONALE 6. RELAZIONI CON I COLLEGHI
8. CAPACITA’ DI MOTIVARE E COINVOLGERE
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L’insieme degli indicatori utilizzati è diverso in base alla categoria professionale di
appartenenza del dipendente (A, B, C, D) (tabella 2) al fine di valorizzare per ogni
categorie le peculiarità della stessa. A ciascun elemento di valutazione viene
assegnato un valore che va dal minimo di 1 al massimo di 5 (da “critico” ad “ottimo”).
Al comportamento medio atteso corrisponde una valutazione pari a 4.
La valutazione complessiva e Merito
La valutazione complessiva del dipendente, al fine dell’erogazione dell’incentivo di
produttività, tiene conto di entrambe le valutazioni sopra descritte, quella relativa ai
risultati e quella relativa ai comportamenti organizzativi. I punteggi ottenuti nelle due
valutazioni sono sommati. Prima di effettuare al somma, il punteggio relativo ai
risultati va espresso su base 40 e quello dei comportamenti su base 60. In base al
punteggio raggiunto viene poi calcolata la percentuale di budget da erogare secondo
la seguente tabella:
Punteggio ottenuto nella
valutazione % di erogazione del budget
<30 Nessuna retribuzione
da 30 a 75 in proporzione al punteggio ottenuto
da 76 a 80 80%
12. COOPERAZIONE E INTEGRAZIONE
13. CAPACITA’ DI VALUTARE
INNOVATIVO
3. LIVELLO DI INIZIATIVA PROFESSIONALE
4. FLESSIBILITA’ E ADATTAMENTO AI MUTAMENTI ORGANIZZATIVI
7. ARRICCHIMENTO PROFESSIONALE
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da 81 a 85 85%
da 86 a 88 90%
da 89 a 90 95%
da 91 a 100 100%
La Valutazione della Performance dei titolari di posizione organizzativa
Per titolari di posizione organizzativa, che nel comune di Carinaro coincidono con i
responsabili di settore, la valutazione si compone della valutazione dei comportamenti
organizzativi, con un peso del 50%, e dei risultati, anch’essa con un peso pari al 50%.
La valutazione dei comportamenti
La valutazione dei comportamenti organizzativi è del tutto analoga a quella descritta
nel paragrafo precedente riferito al personale dei livelli. Gli indicatori considerati per
la valutazione dei comportamenti sono evidenziati nella tabella 2. Particolare enfasi è
posta sull’orientamento ai risultati e sulle capacità organizzative. A ciascun elemento
di valutazione viene assegnato un valore che va dal minimo di 1 al massimo di 5 (da
“critico” ad “ottimo”). Al comportamento medio atteso corrisponde una valutazione
pari a 4. Sono attribuibili anche valori decimali (ad es.: 4,5) Il punteggio massimo
ottenibile è pari a 35.
La valutazione dei risultati
60
La valutazione dei risultati tiene conto di tutti gli obiettivi assegnati al settore. Per
ciascun settore, ad ogni obiettivo, viene attribuito un peso compreso fra 0 e 1, così che
la somma dei pesi di tutti gli obbiettivi assegnati al settore sia pari ad 1. La pesatura
degli obbiettivi ha lo scopo di consentire la loro differenziazione e graduazione in
relazione ai seguenti fattori:
rilevanza dell’obiettivo rispetto alle strategie perseguite dall’amministrazione;
coerenza con i bisogni della collettività;
capacità di determinare un significativo miglioramento della qualità dei
servizi erogati e degli interventi idoneità a mantenere standard adeguati in
condizioni critiche determinate, congiuntamente o separatamente, dalla
riduzione delle risorse disponibili, dalla rapida variazione o trasformazione
dei fabbisogni espressi dalla comunità o da altre circostanze non prevedibili
ovvero non governabili dall’unità amministrativa incaricata del presidio delle
funzioni o dei servizi;
dalla complessità delle attività necessarie per attuarlo, interfunzionalità/grado
di realizzabilità.
La pesatura è effettuata dal nucleo di valutazione. La rilevanza (peso) degli obiettivi
ha impatto nella valutazione individuale del responsabili di settore dal momento che
ogni soggetto valutato ottiene un indice di complessità determinato dal numero di
61
obiettivi assegnati e dal peso di ciascuno di essi. Non viene utilizzata per la
valutazione del personale dei livelli, descritta nei paragrafi precedenti.
La valutazione complessiva e Merito
La valutazione complessiva del titolare di posizione organizzativa, al fine
dell’erogazione dell’incentivo di produttività, tiene conto di entrambe le valutazioni
sopra descritte, quella relativa ai risultati e quella relativa ai comportamenti
organizzativi. I punteggi ottenuti nelle due valutazioni sono sommati. Prima di
effettuare al somma, il punteggio relativo a ciascuna delle due componenti,
comportamento organizzativo e risultati, va espresso su base 50.
In base al punteggio raggiunto viene poi calcolata la percentuale di retribuzione di
risultato da erogare secondo la seguente tabella:
Punteggio ottenuto nella
valutazione % di erogazione del budget
<30 Nessuna retribuzione
da 30 a 75 in proporzione al punteggio ottenuto
da 76 a 80 80%
da 81 a 85 85%
da 86 a 88 90%
da 89 a 90 95%
da 91 a 100 100%
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La valutazione viene proposta annualmente al Sindaco dal Nucleo di Valutazione. Per
tale valutazione il Nucleo di Valutazione si può avvalere di osservatori privilegiati
che interagiscono con i titolari di posizione organizzativa, quali ad esempio: il
segretario generale, il sindaco e gli assessori, collaboratori diretti, altri organi di
controllo. Il Nucleo di Valutazione può inoltre realizzare indagini sul personale
dipendente volte a rilevare il livello di benessere organizzativo ed il grado di
condivisione del sistema di valutazione, nonché la rilevazione della valutazione del
superiore gerarchico da parte dei suoi dipendenti. Ai fini dello sviluppo del processo
valutativo, il Nucleo di Valutazione ha inoltre la facoltà di utilizzare lo strumento
dell’autovalutazione, anche al fine di evidenziare le aree di eccellenza o di debolezza
così come percepite dal valutato. La raccolta di informazioni e l’autovalutazione non
sono fasi procedimentali a rilevanza pubblica, ma tese semplicemente a migliorare il
processo valutativo e non vincolano il Nucleo di Valutazione. Al termine del processo
valutativo l’organismo di valutazione predispone la proposta di valutazione da
sottoporre al Sindaco per l’approvazione, compilando la scheda finale per ogni
responsabile. Per quanto attiene alla parte di scheda di valutazione relativa al
raggiungimento degli obiettivi, la stessa viene compilata sulla base dei report
predisposti dai responsabili di settore e validati nelle risultanze finali dall’organismo
di valutazione. Il processo di valutazione, come per i dipendenti, si articola nelle tra
fasi descritte al precedente paragrafo:
Fase iniziale di attribuzione degli obiettivi da parte della Giunta,
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Fase intermedia di verifica dello stato di avanzamento degli obiettivi, svolta
con il segretario generale,
Fase finale di compilazione della schede valutative.
La valutazione del segretario comunale
La metodologia di valutazione del segretario comunale è adottata dal Sindaco su
proposta del nucleo di valutazione. Il segretario comunale, se componente del nucleo
di valutazione, non partecipa alla definizione della proposta. La valutazione riguarda
lo svolgimento delle funzione assegnate al segretario comunale dalla legge (art. 97,
comma 4, del D. Lgs. 267/2000) e misura il raggiungimento degli obiettivi assegnati,
la qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura e le
capacità professionali e manageriali dimostrate.
La Relazione sulla performance
Entro il 30 giugno di ogni anno deve essere approvato un documento, denominato
“Relazione sulla performance”, che evidenzia a consuntivo e con riferimento all’anno
precedente i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi
programmati. Per quanto riguarda la valutazione dei risultati organizzativi, cioè
dell’Ente nel suo complesso sono presenti:
64
- indicatori organizzativi ed individuali, i cui obiettivi di performance erano presenti
nel PEG;
- indicatori finanziari;
- i risultati di indagini sulla soddisfazione dell’utenza.
Ad esempio nel PEG relativo all’anno 2016 per quanto riguarda l’Ufficio per i servizi
generali dell’Ente, all’interno del processo Gestione segreteria, in riferimento alle
pubblicazioni delle deliberazioni del consiglio, un indicatore utilizzato è il tempo
medio che intercorre tra l’assegnazione di un protocollo in arrivo e l’acquisizione del
documento e la pubblicazione. Di seguito viene riportata la tabella che rappresenta le
obiettivi, attività, risultato atteso e indicatori.
DESCRIZIONE
OBIETTIVI
ATTIVITA’ RISULTATO
ATTESO
INDICATORI
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3.4 Il Nucleo di Valutazione del Comune di Carinaro
Alla luce del nuovo sistema dei controlli interni e della nuova disciplina sulla
trasparenza e sull’anticorruzione, l’ente nel 15 luglio 2014 ha ritenuto opportuno
approvare un nuovo regolamento che disciplini l’istituzione del Nucleo di valutazione
e, più compiutamente, le sue competenze, la durata del relativo incarico nonché le
modalità di funzionamento che, in maniera più incisiva, collabori con gli organi di
governo e di gestione nonché con gli altri organi di controllo interno e di revisione dei
conti, al fine di contribuire al miglioramento della qualità dell’attività e dei risultati di
questa civica amministrazione. Prima di questa disciplina le attività di valutazione
erano affidate al Segretario Comunale, che ha rassegnato le proprie dimissioni quale
Presidente del Nucleo di Valutazione, in quanto questo ruolo è incompatibile con
quello di Responsabile dell’Anticorruzione e della trasparenza. Inoltre C’è da
ricordare con la deliberazione n. 12/2013 della CIVIT , ha stabilito che gli enti locali
hanno la facoltà e non l’obbligo di costituire l’OIV (Organismo Indipendente di
Pubblicazioni delle
deliberazioni del consiglio
I testi delle deliberazioni del
Consiglio vengono perfezionati
nel momento in cui le stesse
vengono sottoposte
all’approvazione dell’organo
competente. Il tempo che
intercorre tra la seduta
deliberativa e la pubblicazione
della deliberazione costituisce
un misuratore idoneo di tale
attività dell’ufficio.
Assegnare un intervallo medio
annuo di 5 giorni tra quei 2
momenti, significa porsi un
obiettivo coerente e
performante.
- Intervallo medio di
pubblicazione entro 5
giorni risultato 100%
- Intervallo medio di
pubblicazione entro 8
giorni risultato 50%
- Intervallo medio di
pubblicazione entro
12 giorni risultato
30%
66
Valutazione), in quanto, nella loro autonomia, possono affidare ad altri organi i
compiti previsti dai principi di cui alle disposizioni del d.lgs. n. 150/2009.
3.5 Piano Triennale di Prevenzione della corruzione e la trasparenza e l’integrità
Il Comune di Carinaro per il triennio 2016 – 2018 ha approvato il Piano triennale di
Prevenzione della Corruzione, che costituisce uno strumento per contenere situazioni
illegali, collusive, immorali, che possono caratterizzare l’attività amministrativa,
manifestandosi attraverso abusi di soggetti operanti nel nome, per conto e con la
pubblica amministrazione, e attraverso l’uso distorto dei poteri e dei compiti a loro
affidati. Ne consegue che procedere all’adozione del Piano non è un adempimento
formale ma rappresenta uno strumento per amministrare “bene”.
In questa prospettiva, allora, il Piano riveste diverse funzioni:
- Organizzatore di un sistema stabile e efficace di contrasto alla corruzione ed
all’illegalità in genere;
- Configuratore della valutazione del livello di esposizione degli uffici al rischio
di corruzione;
- Definitore degli interventi organizzativi utili alla prevenzione dei rischi;
- Creatore di una linea strategica di collegamento tra corruzione, trasparenza
e performance, secondo una visione completa dell’azione amministrativa pura
67
che caratterizza i comportamenti corretti come trasparenti e valutabili secondo
tracciature precise e ricostruibili;
- Indicatore di responsabilità.
Il Piano, sostanzialmente, assume il ruolo di una vera e propria mappa di contenuti e
comportamenti, che devono essere portati a modello procedurale e pratico per la
migliore attuazione del Sistema di Prevenzione della Corruzione. Per dare forza alle
richieste di legge, una specifica sezione del piano è costituita dal Programma
Triennale per la Trasparenza e l’Integrità, poiché delle norme anticorruzione fanno
parte, con un ruolo primario, il controllo a carattere sociale e la trasparenza, con
l’applicazione del decreto legislativo n.33 del 20137. Per Controllo a carattere sociale
si intende l’obbligo di pubblicazione che risponde a richieste di conoscenza e
trasparenza, attraverso la pubblicazione sul sito web dell’Ente di tutti i dati, le notizie,
le informazioni, gli atti ed i provvedimenti amministrativi. Nello specifico devono
essere evidenziate le informazioni relative ai procedimenti amministrativi, costi di
realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini.
Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
Il piano triennale per la prevenzione della corruzione, redatto ai sensi del comma 59
dell’art. 1 della L. 190/2012 e secondo le linee di indirizzo dettate dal Piano Nazionale
7 Riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
68
Anticorruzione approvato dall’ANAC con delibera 72/2013, si prefigge i seguenti
obiettivi:
a) ridurre le opportunità che favoriscono i casi di corruzione;
b) aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione;
c) stabilire interventi organizzativi volti a prevenire i rischi di corruzione.
Per raggiungere le predette finalità, il piano: evidenzia e descrive il livello di
esposizione degli uffici e delle relative attività al rischio di corruzione e di illegalità,
e indica gli interventi organizzativi e/o normativo- regolamentari volti a prevenire il
medesimo rischio.
Destinatari del piano
Destinatari del piano, ovvero soggetti chiamati a darvi attuazione, che concorrono alla
prevenzione della corruzione mediante compiti e funzioni indicati nella legge e nel
Piano nazionale Anticorruzione, oltre che nel presente documento, sono:
- Il Responsabile della prevenzione;
- l’Organo di indirizzo politico;
- I Responsabili dei Settori, Referenti del Responsabile della Prevenzione della
corruzione, relativamente ai settori di propria competenza;
69
- il Nucleo di valutazione;
- l’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari (UPD);
- Tutti i dipendenti dell’Amministrazione, ciascuno per quanto di propria
competenza;
- I collaboratori, a qualsiasi titolo, dell’Amministrazione, tenuti altresì all’osservanza
delle prescrizioni contenute nel codice di comportamento.
Il Responsabile della prevenzione alla corruzione nel Comune di Carinaro è
Segretario Generale ed è designato dall’organo politico. I referenti del Responsabile
della prevenzione della corruzione, coincidenti con i responsabili dei Settori, curano
la tempestiva comunicazione delle informazioni nei confronti del Responsabile della
Prevenzione della corruzione, secondo quanto stabilito nel piano.
Misure di Prevenzione alla corruzione
Per prevenire la corruzione il comune di Carinaro ha adottato le seguenti misure:
- Scansione di tutto quanto protocollato in entrata all’ente; sua generale
consultazione in forma digitale da parte del sindaco e del segretario comunale;
- L’immediata scansione e archiviazione degli atti con contestuale invio agli uffici
competenti.
70
Pratica questa necessaria a verificare e controllare i tempi di adempimento dei
dipendenti e ad monitorare i soggetti che si relazionano con l’ente. Garantendo la
corretta tenuta dei documenti. In tal modo sarà anche analiticamente esaminato il
contesto esterno ed interno dell’ente. Si evidenzia non si hanno diretta contezza di
fenomeni esterni di criminalità organizzata. Tuttavia l’attenzione deve essere alta
dacché il comune di Carinaro si trova nella provincia di Caserta che è un territorio
notoriamente influenzato dalla delinquenza organizzata. Le misure che involgano la
parziale rinnovazione degli strumenti in dotazione al protocollo dovranno attuarsi nel
corso del 2016. Nell’ottica di rendere sistemica la disciplina dell’anticorruzione
soprattutto con riferimento ai processi amministrativi l’ente ha attivato con l’ASMEL8
lo sportello anticorruzione.
La rotazione degli incarichi
Rispetto alla vigente dotazione organica (n. 41 posti ) e al numero della popolazione
residente (circa 7.000), le risorse umane in servizio (n. 15) sono di gran lunga
insufficienti a garantire un efficiente svolgimento delle attività amministrative.
L’assenza di categorie D nell’Area Finanziaria pone seri problemi organizzativi e
funzionali dei servizi ragioneria e tributi. Stesso problema organizzativo si presenta
nell’Area tecnica dove è in servizio una sola unità di cat. D, affiancata da un’unità di
cat. C , che insieme svolgono tutte le attività relative ai Servizi Urbanistica, Edilizia
8 L’Associazione per la sussidiarietà e modernizzazione degli enti locali, ha l’obiettivo di valorizzare l’azione di governo locale attraverso
l’alleggerimento, semplificazione e l’accorpamento dei processi gestionali. A tal fine svolge un’azione di raccordo, supporto e affiancamento
delle autonomie locali contribuendo a rafforzare il “tessuto connettivo” delle autonomie locali estremamente frammentato e caratterizzato da
un numero molto elevato di Comuni di piccole e piccolissime dimensioni. Per approfondimento, http://www.asmel.eu/
71
privata, Ambiente e Territorio, Opere Pubbliche, Patrimonio e Manutenzioni. Stessa
carenza di risorse umane si ripresenta nel Servizio di polizia Municipale. Le
limitazioni poste dalla normativa vigente alle assunzioni a tempo indeterminato e
determinato costituiscono un grave ostacolo per garantire anche solo i servizi minimi
indispensabili in ogni Area in cui è suddivisa la struttura comunale. L’applicazione
della “rotazione del personale”, misura preventiva anticorruzione prevista dal P.N.A.,
nella situazione reale in cui si trova il Comune di Carinaro, risulta estremamente
difficile, soprattutto con riferimento alle posizioni apicali di Cat. D. La responsabilità
dell’Area Tecnica, come quella dell’Area Finanziaria e del Servizio di Polizia
Municipale, richiede una competenza “tecnica/professionale” specifica che nella
fattispecie concreta non risulta intercambiabile. La misura della rotazione del
personale potrebbe, invece, essere adottata per i Responsabili di Procedimento, di cat.
C e B presenti nelle tre Aree. Dove vi siano almeno due dipendenti in possesso della
necessaria qualifica professionale, potrà essere disposta la rotazione degli incarichi,
in modo che nessun dipendente sia titolare dell'ufficio per un periodo superiore ad un
triennio, onde evitare che possano consolidarsi delle posizioni “di privilegio” nella
gestione diretta di determinate attività. La rotazione del personale da un Ufficio ad un
altro della stessa Area, viene disposta dal Responsabile dell’Area stessa, sentito il
Sindaco e il Segretario Comunale. La rotazione del personale da un Ufficio ad un altro
di Area diversa viene disposta dal Segretario Comunale, valutandone accuratamente
l’opportunità, su proposta di un Responsabile di Area e sentiti il Sindaco e gli altri
Responsabili di Area. Va evidenziato che la rotazione del personale, per non produrre
effetti che rallentino o paralizzino le attività amministrative, a causa dell’inesperienza
72
del personale, deve essere ben vagliata e, eventualmente, preceduta da un periodo
trimestrale di preparazione/affiancamento nel nuovo Ufficio di assegnazione. Va
anche evidenziato che nella situazione reale del Comune di Carinaro, gran parte dei
dipendenti sono prossimi all’età pensionabile e che con grandi difficoltà essi
cambierebbero Ufficio e Attività. Non considerando le conseguenze negative della
“rotazione” sull’efficienza dell’attività amministrativa ma solo l’obiettivo di
prevenire fenomeni corruttivi, si rischia di violare quelli che sono i principi cardine
della l. 241/1990: efficienza, efficacia ed economicità. L’oggettiva impossibilità di
applicare la “rotazione del personale” verrà compensata dal rafforzamento dei
controlli interni definiti dall’apposito Regolamento Comunale a cui si fa rinvio. Nel
caso di avvio di procedimento penale o disciplinare per condotta di natura corruttiva,
il Responsabile Anticorruzione propone l’adozione della rotazione del personale
interessato con l’assegnazione ad altro Ufficio della stessa Area di appartenenza o di
Area diversa.
Misure di prevenzione relativi ad incarichi e cumulo di impieghi per i dipendenti
pubblici
Non possono essere conferiti ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e
doveri d’ufficio, che non siano espressamente previsti da leggi o da altre forme
normative, o che non siano espressamente autorizzati. In ogni caso, il conferimento
operato direttamente dall’amministrazione, nonché l’autorizzazione all’esercizio di
incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di
73
appartenenza, ovvero da altri enti pubblici o privati o persone fisiche, che svolgono
attività d’impresa o commerciale, sono disposti dal Responsabile dell’Area presso cui
opera il dipendente. Per i Responsabili essi sono disposti dal Segretario Generale. Nel
provvedimento di conferimento o di autorizzazione dovrà darsi atto che lo
svolgimento dell'incarico non comporti alcuna incompatibilità, sia di diritto che di
fatto, nell’interesse del buon andamento della pubblica amministrazione nè situazione
di conflitto, anche potenziale, di interessi che pregiudichino l’esercizio imparziale
delle funzioni attribuite al dipendente. Nel caso in cui un dipendente svolga incarichi
retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione
di appartenenza, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità
disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere
versato all'ente per essere destinato ad incremento del fondo del salario accessorio.
L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito
percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della
Corte dei Conti. I dipendenti che cessano dal servizio, nei tre anni successivi alla
cessazione, non possono svolgere attività lavorativa o professionale presso i soggetti
privati destinatari di provvedimenti emessi o di atti negoziali assunti dall'ufficio cui è
appartenuto il dipendente negli ultimi tre anni di servizio. In caso di violazione di
questa disposizione, i contratti conclusi e gli incarichi conferiti sono nulli e i soggetti
privati che li hanno conclusi o conferiti non potranno avere rapporti contrattuali né
affidamenti da parte dell'ente per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei
compensi eventualmente percepiti e accertati.
74
Principi di gestione del rischio
Il Rischio costituisce la capacità potenziale, di un’azione e/o di un comportamento, di
creare conseguenze illegali a danno della Pubblica Amministrazione.
Il Rischio richiede un’attenzione dedicata quale fattispecie da scongiurare, in termini
assoluti, a tutela dell’integrità delle azioni e delle condotte amministrative.
La Gestione del Rischio, a tutti i livelli, deve essere:
– efficace;
– sistematica;
– strutturata;
– tempestiva; – dinamica;
– trasparente.
La Gestione del Rischio deve essere destinata a:
– creare e proteggere il valore delle azioni e dei comportamenti;
– essere parte integrante di tutti processi organizzativi;
– essere parte di ogni processo decisionale,
– fondarsi sulle migliori informazioni disponibili;
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– considerare i fattori umani e culturali;
– favorire il miglioramento continuo dell’organizzazione e dei procedimenti.
Materie sottoposte a rischio di corruzione
La materie sottoposte a rischio corruzione sono elencate in modo, dall’art. 1, comma
16, della legge n. 190/2012:
1)le materie in generale oggetto di Incompatibilità;
2)le materie oggetto del Codice di Comportamento dei Dipendenti dell’Ente,
compresa la Rotazione del Personale e le situazioni di Conflitto di Interesse;
3)le retribuzioni dei Responsabili di Area ed i tassi di assenza e di maggiore presenza
del Personale;
4)la Trasparenza e le materie oggetto di informazioni rilevanti con le relative modalità
di pubblicazione;
5) le attività oggetto di autorizzazione o concessione;
6)le attività nelle quali si sceglie il contraente per l’affidamento di lavori, forniture e
servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, anche con riferimento alla
formazione delle Commissioni, alla valutazione delle offerte e delle anomalie, alla
revoca dei bandi, alle varianti in corso d’opera, al sub appalto;
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7) le attività oggetto di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi,
ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a
Persone ed Enti, pubblici e privati;
8) i concorsi, le mobilità, l’utilizzo di graduatorie di altri Enti e le prove selettive per
l’assunzione del Personale, nonché le progressioni di carriera, anche in relazione alla
formazione delle Commissioni;
10) le attività connesse alla revisione della spesa (spending review);
Valutazione del rischio
L’indice di valutazione del rischio è riferita al grado di esposizione alla corruzione,
ed è calcolato sulla base delle probabilità di rischio da 1 a 5, dove 1 corrisponde
all’indice minimo, e 5 all’indice massimo. La valutazione del rischio è effettuata su
ogni attività e procedimento relativi alle materie a rischio di corruzione: sia per quelle
previste dalla legge, e sia per quelle previste nel Piano. Pertanto, la valutazione del
rischio si riferisce ad ogni Processo dell’Ente, con questo termine significando il
sistema di azioni, atti e comportamenti collegati tra loro giuridicamente e
logicamente.
Per il Processo Discrezionale, che si riferisce al grado di decisione:
– Del tutto vincolato = indice 1;
77
– Parzialmente vincolato dalla legge e da atti amministrativi di qualsiasi genere =
indice 2;
– Parzialmente vincolato solo dalla legge = indice 3;
– Parzialmente vincolato solo da atti amministrativi di qualsiasi genere = indice 4;
– Altamente discrezionale = indice 5.
Per l’Impatto organizzativo, che si riferisce alla percentuale di Personale impiegato
nel singolo Servizio competente a svolgere il processo, o la fase di processo di
competenza specifica nell’ambito di questo Ente. Per cui, se il processo coinvolge
l’attività di più Servizi nell’ambito dell’Ente, occorre riferire la percentuale al
personale impiegato nei servizi coinvolti:
– Fino a circa il 20% = indice1;
– Fino a circa il 40% = indice 2;
– Fino a circa il 60% = indice 3;
– Fino a circa l’80% = indice 4;
– Fino a circa il 100% = indice 5.
Per la Rilevanza esterna, che si riferisce agli effetti diretti che il processo produce
all’esterno dell’Ente:
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– Se ha come destinatario finale un ufficio interno = indice 2;
– Se il risultato del processo è rivolto direttamente ad utenti esterni= indice 5.
Per l’Impatto economico, che si riferisce al caso in cui negli ultimi 5 anni sono state
pronunciate sentenze della Corte dei conti a carico di Dipendenti dell’Ente, o sono
state pronunciate sentenze di risarcimento del danno a favore dell’Ente per la stessa
tipologia di evento o di tipologie analoghe:
– In caso minimamente negativo = indice 1;
– In caso positivo = indice 5.
Per la Complessità del processo, che si riferisce al caso di un processo complesso
che comporta il coinvolgimento di più amministrazioni (esclusi i controlli) in fasi
successive per il conseguimento del risultato:
– Nel caso il processo coinvolga una sola Pubblica Amministrazione = indice 5;
– Nel caso il processo coinvolga più di 3 Pubbliche Amministrazioni = indice 3;
– Nel caso il processo coinvolga più di 5 Pubbliche Amministrazioni = indice 1.
Per l’Impatto reputazionale, che si riferisce al caso in cui nel corso degli ultimi 5
anni sono stati pubblicati su giornali o riviste articoli aventi ad oggetto il medesimo
evento o eventi analoghi:
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– Nel caso di probabilità, ma fondata solo sulla memoria = indice 1;
– Nel caso positivo, solo sulla stampa locale = indice 2;
– Nel caso positivo, solo sulla stampa nazionale = indice 3;
– Nel caso positivo, sulla stampa locale e nazionale = indice 4;
– Nel caso positivo, sulla stampa locale, nazionale e internazionale = indice 5
Per il Valore economico, che si riferisce all’impatto del processo:
– Nel caso di rilevanza esclusivamente interna = indice 1;
– Nel caso di attribuzione di vantaggi economici modesti a soggetti esterni = indice
3;
– Nel caso di attribuzione di considerevoli vantaggi a soggetti esterni = indice 5.
Per l’Impatto organizzativo, economico e sull’immagine, che si riferisce al livello
in cui può collocarsi il rischio dell’evento (livello apicale, livello intermedio o livello
basso) ovvero la posizione/il ruolo che Dipendente riveste nell’organizzazione è
elevata, media o bassa:
– Livello di Addetto = indice 1;
– Livello di Collaboratore o Funzionario = indice 2;
80
– Livello di Dirigente e/o di Posizione Organizzativa = indice 3;
– Livello di Dirigente = indice 4;
– Livello di Segretario Generale = indice 5.
Per la Frazionabilità del processo, che si riferisce al risultato finale che può essere
raggiunto anche effettuando una pluralità di operazioni di entità economica ridotta
che, considerate complessivamente, alla fine assicurano lo stesso risultato (es.:
pluralità di affidamenti ridotti):
– In caso negativo = indice 1;
– In caso positivo = indice 5.
Per i Controlli, che si riferiscono, muovendo dall’esperienza pregressa, ai tipi di
controllo applicati sul processo ed alla loro adeguatezza a neutralizzare il rischio:
– Nel caso costituiscano un efficace strumento di neutralizzazione = indice 1
– Nel caso siano molto efficaci = indice 2;
– Nel caso siano approssimativamente efficaci = indice 3;
– Nel caso siano minimamente efficaci = indice 4;
– Nel caso non siano efficaci = indice 5.
81
La Valutazione concreta del rischio
La valutazione del Rischio rappresenta un’altra delle forti innovazioni introdotte dal
Sistema Anticorruzione poiché, attraverso questa attività, è possibile quantificare il
grado di esposizione di una determinata competenza amministrativa alla possibilità di
subire alterazioni che in quanto tali sono illecite. Pertanto, valutare a quale rischio ed
a quanto rischio una certa materia può essere esposta diviene una richiesta dai profili
assoluti per poter realizzare un’accettabile azione di prevenzione della corruzione. I
parametri prevedono una forbice di esposizione da 1 a 5, dove 5 è il grado massimo
di esposizione, e sono il risultato di quanto voluto dal Sistema così come definito e
tradotto nel Piano Nazionale Anticorruzione. Di conseguenza, sarà obbligo del
Responsabile della Corruzione, supportato dai Referenti, dal Nucleo di Valutazione e
dal Revisore dei Conti, prendere l’elenco dei procedimenti amministrativi comunali e
su ognuno di essi esperire una valutazione: che parta dal momento di attivazione del
procedimento, non sottovalutando questa fase e le condizioni che l’hanno
determinata, se quindi sono interne o esterne; passi attraverso un esame attento delle
singole fasi; misuri la discrezionalità a seconda del grado di elevazione della stessa e
quindi della sua incidenza sulla decisione finale; continui con la considerazione
dell’impatto così come disegnato; termini con una definizione della valutazione
dell’intero procedimento esprimendo la gradazione dell’esposizione al rischio.
Il risultato della valutazione costituirà integrazione e implementazione del Piano,
oggetto di approvazione da parte della Giunta Comunale.
82
Programma triennale per la trasparenza e l’integrità
Il Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità costituisce Sezione del Piano
Triennale di Prevenzione della Corruzione e contiene misure coordinate con gli
interventi previsti dal Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione. Il Piano
per la Trasparenza e l’Integrità è finalizzato a dare organica, piena e completa
applicazione al Principio di Trasparenza, qualificata:
– ai sensi dell’art. 1, comma primo, del Decreto Legislativo n. 33 del 2013 quale
accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle
pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche;
– ed, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, come
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Il Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità costituisce l’opportuno
completamento delle misure idonee per l’affermazione della legalità, come
presupposto culturale diffuso, e uno degli strumenti utili per prevenire azioni e
comportamenti implicanti corruzione. Il Piano Triennale di Prevenzione della
Corruzione, che richiede la determinazione delle azioni, delle attività, dei
provvedimenti, delle misure, dei modi e delle iniziative per l’adempimento degli
obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, considera come necessarie
83
le misure organizzative strumentali alla definizione della regolarità e della
tempestività dei flussi informativi riferiti ai Responsabili delle Aree. Il Programma
Triennale per la Trasparenza e l’Integrità osserva, non solo le disposizioni di legge,
ma anche quelle del Piano Nazionale Anticorruzione e delle Delibere della
Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle Amministrazioni
Pubbliche (CIVIT) e le Linee Guida sui Programmi Triennali per la Trasparenza e
l’Integrità.
Programma triennale per la trasparenza e l’integrità: competenze dell’ente
Ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. n. 33 del 2013, la Giunta Comunale, in uno con il
Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, adotta un Programma Triennale per
la Trasparenza e l’Integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative
previste per garantire:
a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate
dalla Commissione di cui all’articolo 13 del Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n.
150;
b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità.
Il Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità definisce le misure, i modi e
le iniziative volti all’attuazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla
normativa vigente, ivi comprese le misure organizzative volte ad assicurare la
84
regolarità e la tempestività dei flussi informativi di cui all’articolo 43, comma 3, del
D.Lgs. n. 33 del 2013.
Le misure del Programma Triennale sono collegate con le misure egli interventi
previsti dal Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione: a tal fine, il Programma
costituisce Sezione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione. La
promozione di maggiori livelli di Trasparenza costituisce un’area strategica dell’Ente,
che deve tradursi nella definizione di obiettivi organizzativi e individuali.
Nell’ambito del Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità sono specificate
le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica
dell’efficacia delle iniziative di Legalità, Trasparenza ed Integrità. La corretta
attuazione della disciplina della Trasparenza impone che nella videata principale
(home page) del Sito Istituzionale dell’Ente, vi sia la Sezione a tema denominata
Amministrazione Trasparente. Il Comune a tal fine, ha l’obbligo di pubblicare sul
proprio sito istituzionale, nella Sezione: Amministrazione Trasparente:
a) il Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità ed il relativo stato di
attuazione;
b) i nominativi ed i curricula dei componenti del Nucleo di valutazione di cui
all’articolo 14 del Decreto Legislativo n. 150 del 2009;
85
d) i curricula e i compensi dei soggetti di cui all’articolo 15, comma 1, nonché i
curricula dei Titolari di Posizioni Organizzative, redatti in conformità al vigente
modello europeo.
Iniziative per garantire la trasparenza
Il Comune, sulla base delle proprie funzioni istituzionali, nel triennio 2016/2018
intende intraprendere una serie di iniziative finalizzate a garantire un adeguato livello
di trasparenza, di legalità e di sviluppo della cultura dell’integrità, che di seguito si
elencano:
Migliorare la manutenzione della sezione sulla trasparenza e integrità del sito
WEB;
Incrementare l’utilizzo della Sezione Trasparenza da parte degli uffici
comunali e dei cittadini:
Pubblicare tutti i dati previsti dal D.lgs 33/2013;
Potenziare il sito web del Comune;
Garantire una maggiore conoscenza dei contenuti del sito e dei documenti;
Incrementare l'utilizzo della modulistica on line;
Diffondere nuove forme di comunicazione attraverso la posta elettronica e
l'uso della PEC;
86
Favorire la comunicazione con gli utenti ed i soggetti esterni attraverso i
sistemi informatici e contestuale riduzione della spesa per comunicazione con
uso della carta;
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CONCLUSIONI
Nel Comune di Carinaro si sono applicate le disposizione previste dalla Riforma
Brunetta. In particolare col d.lgs 126/2014 che ha allargato la cerchia dei Comuni che
devono redigere il Piano della performance, Il Comune di Carinaro, infatti, essendo
un comune di piccole dimensioni, dal 2016 a seguito dell’approvazione del DUP
(Documento unico di programmazione) entro 20 giorni deve predisporre il PEG/Piano
della performance, ciò ha permesso di attuare in modo più dettagliato “Il Ciclo della
Performance”. Inoltre come prevede il d.lgs 150/2009 il sistema di valutazione
dell’Ente considera sia le performance organizzative nel suo complesso che quella dei
singoli dipendenti. In riferimento a quest’ultimo aspetto vengono prese in
considerazione sia i comportamenti organizzativi dei singoli individui che le capacità
per raggiungere un determinato risultato. Inoltre nel sistema premiante dell’Ente i
premi non vengono distribuiti a tutti i dipendenti, ma solo una parte dei dipendenti
riceve l’incentivo, sulla base dei risultati del sistema di valutazione. Altri due elementi
legati al Ciclo della Performance sono il Piano della prevenzione della corruzione e il
Piano per la trasparenza e l’integrità, in riferimento all’ultimo aspetto L’ente ha
adottato numerosissime iniziative per garantire la massima trasparenza di tutte le
attività e i processi. Riguardo, invece, al Piano di prevenzione della corruzione una
delle misure previste è la “rotazione del personale” come misura preventiva
all’anticorruzione, sono emerse criticità nell’applicazione di questa misura poiché da
un lato, la dotazione organica presente è di gran lunga inferiore di quella prevista (15
dipendenti a fronte di 41), e di conseguenza non ci sono dipendenti con la stessa
88
qualifica per la rotazione degli incarichi, dall’altro canto sono emersi problemi
culturali poiché la maggior parte sono prossimi all’età pensionabile e che con grandi
difficoltà cambierebbero ufficio e attività. Tuttavia l’ente per rafforzare le misure alla
prevenzione ha rafforzato i controlli interni.
89
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![capitolo03 rivisto.ppt [modalità compatibilità] · quadrati fra variabili 3-2 due variabili. ... Calcolate le misure delle relazioni tra variabili correlazione 3-55. Title: Microsoft](https://static.fdocumenti.com/doc/165x107/606f5cad56f3616a2c7e043c/capitolo03-modalit-compatibilit-quadrati-fra-variabili-3-2-due-variabili.jpg)