Scritto 130

MilanoSSGiuffrSEditore

GIUSTIZIA CIVILEAnnoSLXIIISFasc.S5-6S-S2013

ISSNS0017-0631

GiampieroSBuonomo

L'AUTODICHIA PARLAMENTAREDI NUOVO IN CORTE

COSTITUZIONALE

Estratto

CORTE DI CASSAZIONE Sez. un. 6 maggio 2013 n. 10400 (ord.) Pres. Preden Est. DAlessandro P.M. Cennicola (concl. conf.) L. (avv. Cirri Sepe Quarta,Specchio) c. Senato della Repubblica (Avv. gen. St.).(Rimessione degli atti alla Corte costituzionale).

[2044/540] Costituzione della Repubblica italiana - Senato - Dipendenti - Controversie di lavoro -Decisioni del Consiglio di garanzia del Senato in sede di autodichia - Impugnazione con ricorso percassazione - Questione di legittimit costituzionale - Iniziativa officiosa.(Regolamento del Senato, art. 12).

Si auspica la riconsiderazione della sentenza n. 154 del 1985 della Corte costituzionale,giusta opinione prevalente della dottrina che i regolamenti parlamentari costituiscono fonti(fonti-atto) di diritto oggettivo e sono assimilabili alle leggi formali, con le quali versano inrapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari livello. Nel rifarsiintegralmente a tale prospettazione, le sezioni unite sottolineano che una cosa lesercizio dellefunzioni legislative o politiche delle Camere, altra cosa gli atti con cui le Camere provvedonoalla loro organizzazione (1).

(Omissis). RITENUTO IN FATTO. L., dipendente del Senato, propone ricorso percassazione ex art. 111 cost., affidato a due motivi, avverso la decisione 21 luglio-29 settembre2011 n. 141 in grado di appello del Consiglio di garanzia del Senato in un giudizio diottemperanza relativo a causa di lavoro.

Resiste con controricorso il Senato della Repubblica, deducendo linammissibilit delricorso.

Nellimminenza delludienza pubblica il L. ha depositato una memoria nonch copia deidisegni di legge n. 1560 e 3342 del Senato e 5472 della Camera dei deputati. A seguito dellaproduzione documentale, effettuata dalla parte personalmente, i suoi difensori hannorinunciato al mandato.

CONSIDERATO IN DIRITTO. 1. Per effetto del principio della c.d. perpetuatio del-lufficio di difensore (di cui espressione lart. 85 c.p.c.), nessuna efficacia pu dispiegare,nellambito del giudizio di cassazione (oltretutto caratterizzato da uno svolgimento perimpulso dufficio), la sopravvenuta rinuncia al mandato che il difensore del ricorrente abbiacomunicato alla Corte prima delludienza di discussione gi fissata (Cass. 9 luglio 2009 n.16121).

2. Con il primo motivo il ricorrente lamenta che lautodichia di cui al lart. 12 delregolamento del Senato 17 febbraio 1971 comporti la violazione dei principi desumibili dagliart. 2, comma 1, 3, 24, 102, comma 2, 108, comma 2, 111, comma 2, e 113 cost.

Recita lart. 12, cit., per quanto qui interessa e in parte qua queste sezioni unitedevono dunque deve farne applicazione che il Consiglio di presidenza, presieduto dalPresidente del Senato, approva i regolamenti interni dellamministrazione del Senato eadotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi previsti .

Tale norma, assimilata a quella pi chiara del regolamento della Camera dei deputati, stata sempre interpretata nel senso della attribuzione al Senato dellautodichia, conconseguente esclusione di qualsiasi giudice esterno sulle controversie che attengono allostato e alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti.

Ne conseguirebbe linammissibilit del ricorso ex art. 111 cost. spiegato dal L.Ritengono peraltro queste sezioni unite che la questione prospettata dal L. con il primo

motivo sia, oltrech rilevante, per le considerazioni svolte riguardo alla necessaria applica-zione dellart. 12 del regolamento del Senato 17 febbraio 1971, anche non manifestamenteinfondata, almeno in parte, tanto da giustificare che queste sezioni unite sollevino dufficiodinanzi a codesta Corte la questione di legittimit costituzionale.

3. Non ignorano queste sezioni unite che la Corte costituzionale, con la risalente C.cost. n. 154 del 1985, cui hanno fatto seguito le ordinanze di manifesta inammissibilit n. 444e 445 del 1993, ha dichiarato la medesima questione inammissibile alla stregua del tenore

PARTE PRIMA - GIURISPRUDENZA 931

letterale dellart. 134 cost., che fa riferimento alle leggi ed agli atti aventi forza di legge, e noncita come oggetto del giudizio della Corte i regolamenti parlamentari.

Ritenne allepoca la Corte costituzionale che i regolamenti parlamentari avrebberopotuto comprendersi nel disposto dellart. 134 soltanto in via interpretativa e che siffattainterpretazione non era coerente, ed appariva anzi in contrasto, con la natura di democraziaparlamentare propria del nostro ordinamento.

Nellauspicare la riconsiderazione di tali conclusioni, si osserva che la questione eraaffrontata, nella relativa ordinanza di rimessione dell11 luglio 1977, in tali termini: Sulpunto se la norma possa formare oggetto di sindacato di legittimit costituzionale vale adire se essa sia riconducibile o assimilabile agli atti aventi forza di legge, cui si riferisce lart.134 cost. pu subito dirsi che il problema dovrebbe essere risolto affermativamente. opinione prevalente della dottrina che i regolamenti parlamentari di cui agli art. 64 e 72 cost.(e tale il regolamento approvato dal Senato il 17 febbraio 1971) regolamenti cui laCostituzione riserva la disciplina di date materie (lorganizzazione delle Camere e ilprocedimento per lesame e la approvazione dei disegni di legge) salvo quanto essa stessadirettamente dispone in proposito costituiscono fonti (fonti-atto) di diritto oggettivo esono assimilabili alle leggi formali, con le quali versano, per la succennata riserva, inrapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari livello. Codestanatura dei regolamenti vale poi ad escludere che alla loro denunciabilit davanti alla Cortecostituzionale si opponga il dogma dellinsindacabilit degli interna corporis degli organicostituzionale, dogma peraltro ripudiato dalla Corte costituzionale con C. cost. n. 9 del 1959[...]. Lassimilabilit alle leggi formali appare ancor pi evidente per la parte in cui iregolamenti parlamentari, in connessione con la disciplina dellorganizzazione delle Camere,regolino rapporti tra Camere e terzi, ipotesi che appunto quella in argomento .

Nel rifarsi integralmente a tale prospettazione, queste sezioni unite sottolineano altresche una cosa lesercizio delle funzioni legislative o politiche delle Camere, altra cosa gli atticon cui le Camere provvedono alla loro organizzazione. Se assunto di tutta evidenza chealle Camere e agli altri organi costituzionali debba essere garantita una posizione diindipendenza sicch essi, nellesercizio delle loro attribuzioni, siano liberi da vincoli esternisuscettibili di condizionarne lazione, cosa del tutto diversa dire che lautodichia sui propridipendenti sia una prerogativa necessaria a garantire lindipendenza delle Camere affinchnon siano condizionate da altri poteri nellesercizio delle loro funzioni.

Come si rilevato in dottrina, lautodichia non coessenziale alla natura costituzionaledegli organi supremi, perch la Costituzione non tollera la esclusione della tutela giurisdi-zionale di una categoria di cittadini, e lautonomia spettante al Parlamento non affattocomprensiva del potere di stabilire norme contrarie alla Costituzione.

4. Venendo quindi alla non manifesta infondatezza della questione, in primo luogolautodichia del Senato prevista dunque da un regolamento minore appare in contrastocon lart. 3 cost., in quanto una categoria di cittadini esclusa dalla tutela giurisdizionale inragione di un elemento (lessere dipendenti del Senato) non significativo ai fini del lorotrattamento differenziato.

5. Vi conseguentemente violazione dellart. 24 cost., secondo cui tutti possonoagire in giudizio per la tutela dei propri diritti , che definisce, al comma 2, la difesa dirittoinviolabile .

6. Deve poi evidenziarsi la violazione dellart. 102, comma 2, cost., essendo gli stessisoggetti sottoposti ad un giudice speciale, quanto alle loro cause di lavoro, istituito dopolentrata in vigore della Costituzione.

7. Vi anche violazione dellart. 111 cost., recentemente novellato, quanto al princi-pio del giusto processo (comma 1), non potendo definirsi giusto un processo che si svolgedinanzi ad una delle parti, alla necessit che il contraddittorio si svolga davanti ad un giudiceterzo e imparziale (comma 2), il che evidentemente non nellautodichia, ed al fatto checontro le sentenze sempre ammesso ricorso per cassazione per violazione di legge (comma7).

Proprio riguardo alla sospetta violazione dellart. 111 cost., appare rilevante il fatto cheCEDU 28 aprile 2009 (c.d. sentenza Savino ) abbia si affermato che, ai sensi dellart. 6,

GIUSTIZIA CIVILE: 2013932

comma 1, della Convenzione, tribunale non soltanto una giurisdizione di tipo classico,ma una qualsiasi autorit cui competa decidere, sulla base di norme di diritto, con pienezzadi giurisdizione e a conclusione di una procedura organizzata, su una qualsiasi questione disua competenza, adottando una decisione vincolante, non modificabile da un organo nongiurisdizionale, ma in conclusione abbia statuito, quanto ai motivi di ricorso, lassenza diindipendenza e di imparzialit degli organi giurisdizionali della Camera, e in particolaredellorgano di appello, ritenendo che la sua composizione determini una inammissibilecommistione, in capo agli stessi soggetti, tra lesercizio di funzioni amministrative e leser-cizio di funzioni giurisdizionali: i componenti dellUfficio di Presidenza, cui spetta ladozionedei provvedimenti concernenti il personale, infatti, sono poi chiamati a giudicare sullecontroversie aventi ad oggetto i medesimi atti amministrativi.

Ed in effetti come rilevato dalla dottrina in sede di commento alla sentenza dellaCEDU sembra mancare nella specie il carattere di terziet dellorgano giudicante, che attributo connaturale allesercizio della funzione giurisdizionale, considerato ad esempio chele decisioni della Commissione contenziosa, ratificate con il visto del Presidente del Senato,possono riguardare ricorsi contro decreti del Presidente del Senato.

A seguito di tale sentenza da notare che nel Senato della Repubblica sono staticomunicati alla Presidenza taluni disegni di legge volti a superare il sistema dellautodichia.

8. infine violato anche lart. 113 cost., secondo cui, contro gli atti della pubblicaamministrazione (e tale , per quanto sin qui detto, lamministrazione del Senato rispettoagli atti di gestione del personale) sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti edegli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e amministrativa, inquanto lautodichia preclude laccesso agli organi di tutela giurisdizionale.

9. In conclusione, le sezioni unite della Corte di cassazione sollevano dufficio que-stione di legittimit costituzionale dellart. 12 del regolamento del Senato della Repubblica17 febbraio 1971, come successivamente modificato, nella parte in cui attribuisce al Senatolautodichia sui propri dipendenti, per contrasto con gli art. 3 e 24, 102, comma 2, 111, commi1, 2 e 7, e 113, comma 1, cost.

P.Q.M., la Corte di cassazione, a sezioni unite civili, dichiara rilevante e non manife-stamente infondata la questione di legittimit costituzionale dellart. 12 del regolamento delSenato della Repubblica 17 febbraio 1971, e successive modifiche, in riferimento agli art. 3,24, 102, comma 2, 111, commi 1, 2 e 7, e 113, comma 1, cost. (Omissis)

(1) [2044/540] Lautodichia parlamentare di nuovo in Corte costituzionale (*)New Judicial Review on Domestic Parliamentary Jurisdiction

Dopo la questione di costituzionalit sollevata dalla Cassazione sulla norma regolamentare chefonda lautodichia del Senato, ci si chiede se e in che misura, soddisfatti i requisiti di terziet eindipendenza, la giurisdizione domestica degli organi costituzionali abbia un futuro.

Following the question of constitutionality on domestic parliamentary jurisdiction raised by theSupreme Court and sent to the Constitutional Court, the question remains whether and to what extent,given that the requirements of impartiality and independence are met, constitutional bodies have anyfuture domestic jurisdiction?

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Le questioni relative alla verifica dei poteri e dei titoli di ammissionedei parlamentari. 3. Le questioni relative alle immunit di cui allart. 68, commi 1, 2 e 3, cost. 4. La tutela della libert dellIstituzione parlamentare (solo nella fissazione del programma,del calendario e dellordine del giorno dei suoi lavori e nellimmunit di sede). 5. La visespansiva della giurisdizione domestica e le sue prospettive future. 6. La giurisdizione suiconflitti.

(*) Scritto sottoposto a procedura di valutazione scientifica.


1. Premessa. Le sezioni unite della Corte di cassazione, con lordinanza interlocutoria 6maggio 2013 n. 10400, sollevano la questione di legittimit costituzionale sullart. 12 del regolamentodel Senato, nella parte in cui funge da norma sulle fonti su cui trovano fondamento le pronuncedellautodichia del Senato della Repubblica.

In passato, adita in sede di regolamento di giurisdizione, la Corte di cassazione avevadirettamente riscontrato se la controversia per cui era causa spettasse alla cognizione dellorgano diautodichia: con Cass., sez. un., ord. 17 marzo 2010 n. 6529, essa effettu la valutazione sullindipen-denza e imparzialit del giudice domestico, addivenendo, a favore della Presidenza della Repub-blica, ad un esito positivo sul rispetto dello standard imposto da CEDU 28 aprile 2009 (ric. n. 42113/04,Borgo e a. c. lItalia, n. 17214/05 Savino c. lItalia, e n. 20329/05, Persichetti c. lItalia). In caso di esitonegativo, per, la Cassazione si riservava di disapplicare il regolamento minore : ora invece probabilmente per la molteplicit dei parametri di costituzionalit evocati nella questione sollevatadufficio le sezioni unite civili scelgono di non dare applicazione decentrata alla CEDU, investen-done la Corte costituzionale.

Si possono dare diverse spiegazioni della scelta, a partire da quella secondo cui lordinanza del2010 partiva da un presupposto processuale ( non resta sottratta a questa Corte la verifica delfondamento costituzionale per lesercizio di un potere decisorio [...] trattandosi di accertare se esisteun giudice del rapporto controverso o se quel rapporto debba ricevere una definitiva regolamenta-zione domestica ) che si giova della clausola di salvaguardia di cui allart. 37, comma 2, l. 11 marzo1953 n. 87 ( Restano ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione ). Nellaffrontareinvece la tematica per la prima volta dal 2004 sub specie di ricorso ex articolo 111 cost., lesezioni unite civili evocano una nozione di legge pi ampia della sua lettura in senso formale cheinfluenz la pronuncia di mero rito reso dalla Corte costituzionale con C. cost. 6 maggio 1985 n. 154.Del resto, perch vi sia ricorso per Cassazione occorre invocare la violazione o falsa applicazione di norme di diritto (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.), che sicuramente nozione che si presta a unalettura meno restrittiva di quella, sin qui data, delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, delloStato e delle regioni , per le quali lart. 134 cost. appresta la giurisdizione della Corte costituzionalein caso di controversie relative alla relativa legittimit costituzionale.

In realt, per, il problema processuale almeno in parte il riflesso di un problemasostanziale, di cui la giurisprudenza nazionale inizia, con lordinanza in commento, a farsi carico (1):la scelta delle sezioni unite civili appariva necessitata dopo che la Corte europea dei diritti umaniaveva definito il profilo degli organi di autodichia delle Camere, ammettendo che una loro naturagiurisdizionale possa darsi in natura , ma ad altre condizioni (di terziet e di imparzialit) rispettoa quelle che tanti dubbi hanno prodotto in dottrina e, nella fattispecie, nella Cassazione conriferimento al Senato.

Come ogni taglio di nodo gordiano, la pronuncia CEDU 28 aprile 2009 ric. n. 42113/04 e17214/05, sui casi Savino e Borgo, cit. aveva semplificato il modo con cui porsi dinanzi al problemadellautodichia. La sentenza europea dipanava lintricato groviglio teorico che si era fino ad alloraavviluppato intorno al rango sovraprimario (rectius, intorno allambito riservato) rivendicato dagliorgani costituzionali: dando per scontato che lesistenza di giudici interni fosse lunico ambito dieccentricit della vicenda, i giudici europei riconducevano alla giurisdizionalit (sub specie diobbligo di imparzialit e indipendenza) (2) anche queste magistrature , offrendo alla Corte di

(1) Lordinanza in epigrafe fa proprio il rilievo secondo cui i regolamenti parlamentaricostituiscono fonti-atto di diritto oggettivo assimilabili alle leggi formali, con le quali versano [...]in rapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari livello : lo notaMALINCONICO, Ancora sullautodichia delle Camere e sul sindacato di legittimit dei regolamentiparlamentari, in www.federalismi.it, 4 giugno 2013, p. 3, il quale lo tratta da vero punto centrale delladisputa, tanto da dedicarvi lunica vera confutazione, quella meramente formalistica secondo cui iregolamenti parlamentari, [...] quandanche si considerassero assimilabili alle leggi in senso sostan-ziale, resterebbero pur sempre atti approvati con un procedimento diverso da quello previsto dagliarticoli 70 e seguenti della Carta per la funzione legislativa (p. 16).

(2) Nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti delluomo, dallart. 6 CEDU discendenon soltanto la caratterizzazione sostanziale della funzione giudiziale del tribunale, ma anche lanecessit che lorgano in questione soddisfi tutta una serie di altre condizioni di tipo soggettivo:lindipendenza dei suoi componenti, la durata della loro permanenza in carica, lesistenza di unaprotezione da pressioni esterne e unapparenza di indipendenza (CEDU 22 giugno 1989 ric. n.11179/84, Langborger; CEDU 22 novembre 1995 ric. n. 19178/91, Bryan; e CEDU 22 giugno 2000 ric.n. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 e 33210/96, Come). CEDU 30 gennaio 2002 ric. n. 38784/97,


cassazione uno spunto che essa non poteva pi rifiutare di raccogliere, dinanzi alla richiesta disottoporre le relative sentenze alla piramide nomofilattica (3).

Dietro il problema del giudice c infatti il problema della legge (o della norma di diritto ,per dirla con il codice di rito), che nella lettura convenzionale europea declinato diversamente dacome tradizionalmente avviene nellordinamento italiano. Un organo giurisdizionale internazionalecome la Corte europea dei diritti umani, forzatamente a contatto con le molteplici diversit esistentitra civil law e common law, richiede per superare il vaglio preliminare sulla legalit dellaprocedura che governa il caso sottopostole la sufficiente accessibilit, precisione e prevedibilitdella norma (CEDU 22 settembre 1994 ric. n. 13616/88, Hentrich, 42); si tratta di evitare applicazioniincongrue della norma, cio tali che potrebbero privare i ricorrenti di uneffettiva protezione deiloro diritti per larbitrariet o imprevedibilit dei risultati; uno Stato di diritto passa anche per unelevato standard di qualit della norma giuridica, tale da offrire al cittadino sufficiente chiarezzasulle circostanze e le condizioni in cui un suo diritto potrebbe essere sacrificato (CEDU 25 giugno 1997ric. n. 20605/92, Halford, 49). Ma, soprattutto, tale standard prevede (in conformit dellart. 13CEDU) che si assicuri leffettivit della tutela, a prescindere dal fatto che la violazione sia statacompiuta da chi agisca investito di pubblico potere (CEDU 4 maggio 2000 ric. n. 28341/95, Rotaru, 64).

A dire la verit, la trasposizione nellordinamento giuridico nostrano del modus procedendistrasburghese attraverso il parametro dellart. 117 cost., accordato con le sentenze gemelle del2007 (4) aveva gi portato la Corte costituzionale ad importantissime affermazioni circa la naturasostanziale del principio di legalit: C. cost. 12 ottobre 2012 n. 230 ha concordato con la Corteeuropea sulla considerazione che la nozione di diritto ( law ), utilizzata nellart. 7, 1, CEDU, comprensiva tanto del diritto di produzione legislativa che del diritto di formazione giurispruden-

Morris c. United Kingdom, espressamente consider che nonostante la presenza di giudicilegalmente qualificati il rischio di pressioni esterne non pu essere escluso su componentidellorgano giudicante che non abbiano formazione legale e restino subordinati agli ordinari mezzidisciplinari dellamministrazione di appartenenza.

(3) Richiesta il cui accoglimento in rito, nelle parole dellavvocato generale (riferite nelle-pigrafe dellordinanza come ammissibilit del ricorso ), gi rappresenta un passo da gigante, checapovolge la precedente giurisprudenza di legittimit: la Corte di cassazione (Cass. 11 marzo 1999n. 317 e Cass. 19 novembre 2002 n. 16267) sin qui aveva negato lammissibilit del ricorso diretto inCassazione, ai sensi dellart. 111 cost., sulle decisioni degli organi del contenzioso interno delleCamere, in quanto precluso dal sistema stesso dellautodichia, incompatibile per definizione con ilcontrollo giurisdizionale esterno non fondato sulla distinzione tra giudice e parti . Ma, volendoseguire il ragionamento della Suprema Corte, si creava un corto circuito logico: sarebbe mancato atali organi il requisito della terziet e quindi i relativi provvedimenti non avrebbero avuto naturagiurisdizionale (bens amministrativa), per cui conseguentemente non avrebbe trovato applicazionelart. 111 cost. La pronuncia in commento virtualmente conclude levoluzione dellultimo decennionella giurisprudenza civile della Corte di cassazione, le cui sezioni unite erano passate dal diniego dinatura giurisdizionale degli organi di autodichia (Cass., sez. un., 19 novembre 2002 n. 16267: ilprecetto di cui allart. 111 cost., [...] istituendo la regola dellindeclinabilit del controllo giurisdi-zionale di legittimit su tutte le sentenze, sebbene faccia riferimento con tale locuzione aprovvedimenti di contenuto decisorio incidenti su diritti soggettivi ed idonei al giudicato, postula unconnotato comune di siffatti provvedimenti, vale a dire la loro natura giurisdizionale. Questa naturaderiva da un dato minimo indefettibile, che costituito dalla terziet del giudice, il quale assenteper definizione in ogni caso di giurisdizione domestica, qual quella in esame ) al riconoscimentodel fatto che il nuovo testo dellart. 111, comma 2, cost. non estromette dallarea della giurisdi-zione lautodichia (ma si limita ad ammettere, in rapporto ad essa, alcune aree di esenzione o didelimitazione del sindacato di legittimit proprio della Cassazione [...] al di fuori delle ipotesi iviespressamente previste delle sentenze ed i provvedimenti sulla libert personale, pronunziati daorgani giurisdizionali ordinali o speciali, per le quali la ricorribilit in Cassazione sempre ammessa,con lunica eccezione delle sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra : cos Cass, sez. un., 10giugno 2004 n. 11019).

(4) C. cost. 24 ottobre 2007 n. 348 e 349, in questa Rivista, 2008, I, 53 ss., con note di DUNI,Indennizzi e risarcimenti da espropriazione. Problemi risolti e questioni in sospeso, di SALVAGO S.,Espropriazioni illegittime e risarcimento del danno dopo la declaratoria di incostituzionalit dellart.5-bis, comma 7-bis, l. n. 359 del 1992, p. 587 ss., e di SALVAGO M., La dimensione temporale nellesentenze n. 348 e n. 349 del 2007 della Corte costituzionale e nella successiva giurisprudenza dilegittimit, p. 1276 ss. Cfr. pure, STELLA RICHTER P., Postilla a DUNI, cit., ivi, II, 519 ss.


ziale (5): quanto vale anche in rapporto agli ordinamenti di civil law, alla luce del rilevante apportoche pure in essi la giurisprudenza fornisce allindividuazione dellesatta portata e allevoluzione deldiritto.

Pertanto, se persino il diritto pretorio pu avere un ruolo assimilabile, nelle conseguenze, allanorma giuridica generale ed astratta, la Corte di cassazione aveva buoni argomenti per richiederealla Corte costituzionale di ripensare la sua giurisprudenza dismissiva, culminata con C. cost. 6maggio 1985 n. 154, cit. La Cassazione non si poteva pi sottrarre allobbligo necessitato anchedalla revisione dellart. 111 cost. (6) di utilizzare come parametro di legittimit anche le normedi diritto applicabili allinterno del micro-ordinamento parlamentare, inclusa almeno parte deiprecetti dettati in conformit dei regolamenti di cui allart. 64 cost.. La tesi secondo cui, al di fuoridi tali fonti, solo la Costituzione (e la legge costituzionale o di revisione costituzionale) potessedisciplinare profili della vita e dellautorganizzazione delle Camere, stata confutata dalla produ-zione de iure condendo pi recente (citata in fatto e anche in diritto dalla motivazione dellordinanzain epigrafe, 7). Ma, pi efficacemente, stato rilevato da C. cost. 2 novembre 1996 n. 379, che iregolamenti emanati ai sensi della riserva contenuta nellart. 64 cost. non ostano alloperativit della grande regola dello Stato di diritto e del conseguente regime giurisdizionale al quale sononormalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i diritti . Sequindi, dopo la sentenza della Corte europea, per regime giurisdizionale pu anche intendersi giudice interno (purch dotato delle caratteristiche di indipendenza e imparzialit richieste dallaCEDU), resta per vero che i diritti della persona conservano integro il loro regime di tutela.

quindi ugualmente sorpassata la tesi secondo cui unattivit, ordinariamente compiuta daqualsiasi altro soggetto istituzionale (o addirittura privato), diviene guarentigiata se compiuta nelperimetro delle Camere (e sol per questo sottratta alla disciplina imperativa di legge, nonch allavalutazione giurisdizionale necessaria per sussumerla): pronunce come TAR Lazio, sez. I, 6 giugno2012 n. 5779 secondo cui indubitabile che il servizio di ristorazione, per cui controversia, siafunzionale principalmente allo svolgimento dellattivit dellAssemblea sono destinate a diven-tare sempre pi recessive, nel loro arrestare la tutela (in quel caso giusappaltistica) (7) alla sogliadelle Camere, sotto forma di apodittica presa datto della carenza di giurisdizione.

(5) CEDU, grande camera, 17 settembre 2009 ric. n. 10249/03, Scoppola c. Italia, n. 2; CEDU,grande camera, 20 gennaio 2009 ric. n. 75909/01, Sud Fondi s.r.l. e a. c. Italia; CEDU, grande camera,24 aprile 1990 ric. n. 11801/85, Kruslin c. Francia.

(6) Con l. cost. 23 novembre 1999 n. 2 sono stati inseriti nellart. 111 cost. i seguenti precetti: La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolgenel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parit, davanti a giudice terzo e imparziale . In casodi contraddizione palmare tra una norma costituzionale espressa e una consuetudine derogatoriaanteriore in proposito, gi erano state illuminanti le parole di Cass., sez. un., 17 dicembre 1998 n.12614 sullautodichia della Presidenza della Repubblica: sarebbe arduo sostenere che, vigendo unaCostituzione scritta, un principio implicito o una norma inespressa possa di per s porsi in vittoriosocontrasto con un principio costituzionale esplicito .

(7) Si tratta di un ambito nel quale lUnione europea ha da tempo esercitato un ruolo nellecrepe che andavano aprendosi nella concezione dellautodichia. La Corte di giustizia delle Comuniteuropee ha da tempo sostenuto che uno Stato membro non pu eccepire disposizioni, prassi osituazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare linosservanza degli obblighi e deitermini imposti da una direttiva (v., in particolare, C. giust. CE 12 febbraio 1998 in causa C-144/97,Commissione c. Francia, in Raccolta, p. I-613, punto 8). Sin da C. giust. CEE 5 maggio 1970 in causa77/69, questo principio stato proclamato in rapporto allesecuzione di normativa comunitaria cheimplichi lintervento di uno o pi poteri che costituiscono parte integrante della struttura delloStato : lavvocato generale afferm che si trattava di un particolare che dipende dal sistemacostituzionale dello Stato e che non modifica la portata degli obblighi, i quali vanno rispettati tutti[...] Vi trasgressione quando lo Stato membro non assolve i compiti che gli incombono, indipen-dentemente dallorgano amministrativo cui si possa far risalire la responsabilit dellinadempienza .Si tratta di un principio che la Corte di Lussemburgo in quelloccasione afferm dichiarandolinadempimento dello Stato indipendentemente dallorgano la cui azione o inazione ha datoorigine alla trasgressione, anche se si tratta di un organo costituzionale indipendente . Ma ancorapi esplicita in rapporto a un organismo di natura schiettamente parlamentare stata con C.giust. CE 17 settembre 1998 in causa C-323/96, quando ha ritenuto che il mancato rispetto delleprocedure comunitarie di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici da parte del parlamentofiammingo (il Vlaamse Raad) configurasse inadempimento da parte dello Stato belga: un organolegislativo quale il Vlaamse Raad devessere considerato far parte dello Stato e quindi costituireunamministrazione aggiudicatrice ai sensi della normativa comunitaria; n tale constatazione pu


Si tratta di argomentazioni che per decenni hanno portato a ritagliare, al centro delleistituzioni, un vuoto di tutela potenzialmente indeterminato: la sua dilatazione stata inversamenteproporzionale alla compressione della categoria dellatto politico, delineata a favore dellEsecutivodallart. 31 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054 (in forza del quale il ricorso giurisdizionale amministrativo non ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nellesercizio del poterepolitico ). Nel quadro dellinterpretazione restrittiva che ne d oramai la giurisprudenza (8), ilrequisito oggettivo individuato per gli atti politici ( atti che riguardino la costituzione, la salvaguar-dia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e applicazione, comedisciplinati dalla vigente normativa ) (9) risponde a uno schema funzionale lassenza dipredeterminazione del contenuto secondo un modello legale, trattandosi di atti liberi nel fine chepresuppone il fatto che essi non ledono diritti soggettivi o interessi legittimi, i quali sono le solesituazioni cui lordinamento assicura tutela giurisdizionale (10).

Era oltremodo rimarchevole che intorno alla nozione di autodichia degli organicostituzionali si registrasse unevoluzione in senso inverso a quello cui si addivenuti in sedeamministrativa nei confronti del Governo. Quella che stata definita la nozione geografica della guarentigia ha consentito di coacervare, nella sottrazione al sindacato giurisdizionale, atti efunzioni sicuramente parlamentari con atti e funzioni compiute nel perimetro parlamentare masostanzialmente amministrative (o addirittura atti compiuti iure privatorum): dopo la prospettazionedi diritto sostanziale della Cassazione, hic Rhodus, hic salta. Data una risposta a questa prospetta-zione di tipo funzionalistico (11), ad opera della Corte costituzionale, si potr passare a dipanaretali categorie di atti, per addivenire a una perimetrazione dellambito guarentigiato degli organicostituzionali. In via fisiologica, ci competerebbe al decisore politico, tanto pi in un momento incui si sta erigendo un cantiere di possibili riforme istituzionali; ma in via patologica, il contenziosopotrebbe investire uno dei due termini del rapporto instauratosi con lordinanza in epigrafe. Qualeche sia lorgano deputato ad effettuare questa ricognizione (se la Suprema Corte in sede diregolamento di giurisdizione, o la Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzione), non potrpi essere elusa la necessit di valutare se lambito materiale individuato dalla norma sulle fonti sia stato rispettato: se, cio, si versi in un ambito riservato (e guarentigiato) dallesercizio dellefunzioni costituzionali attribuite a quegli organi, o se invece si impatta (anche) su situazionigiuridiche soggettive, tutelate dalla grande regola dello Stato di diritto .

Al di l delladesione o no alla questione di costituzionalit come pervenutale, alla Cortecostituzionale si richiede perci una risposta chiara al seguente quesito: in che misura i regolamentirappresentano fonti-atto di diritto oggettivo che, al di fuori della funzione di regolamentazione delprocedimento legislativo, siano assimilabili alle leggi formali.

Orbene, vi sono nelle istituzioni parlamentari atti di organi politici che, da un lato, non sonoriconducibili alle funzioni parlamentari tipiche (legislativa, di indirizzo o ispettiva), e che per,dallaltro lato, non sono qualificabili come di (alta) amministrazione: si tratta delle decisioni inerentialle prerogative costituzionali delle Camere, le quali, pur rispondendo ad uno schema predetermi-nato, sono sottratti da qualsiasi sindacato esterno allorgano politico che le assume. Affinch siconsolidi una giurisprudenza in tal senso, appare necessario operare una disamina delle situazioni difrontiera, quanto meno per come si sono presentate in sede parlamentare (12), al fine di valutarecome e in che misura rientrino nella grande regola ovvero nelle sue eccezioni.

essere rimessa in discussione dal fatto che il diritto nazionale non si applica agli organismi legislativi,per cui la Corte respingeva segnatamente lobiezione secondo cui lautonomia e la preponderanzadel potere legislativo, disciplinate dalla Costituzione belga, ostano a che le Camere legislative, equindi il Vlaamse Raad, siano soggette alla competenza ministeriale.

(8) Cfr. TAR Abr., sez. LAquila, 7 ottobre 2003 n. 839; TAR Ven., Venezia, sez. II, 5 marzo2004 n. 527.

(9) Cos Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2001 n. 1397.(10) Cos TAR Sic., Catania, sez. I, ord. 30 giugno 2005 n. 1029.(11) Cos definita nella relazione al disegno di legge A.S. n. 1560 della XVI legislatura,

accolta anche nella proposta di legge A.C. n. 5472 della stessa legislatura.(12) Lo stesso vale, mutatis mutandis, operando la ricognizione per gli altri organi costitu-

zionali: ad esempio, vedansi le pronunce del Consiglio di Stato (da ultimo, Cons. St., sez. IV, 11marzo 2008 n. 1053) che sistematicamente hanno respinto i ricorsi contro i decreti di scioglimentodelle Camere e di convocazione dei comizi elettorali firmati dal Capo dello Stato.


Si proceder per gradi decrescenti di tipizzazione delle funzioni (e della relativa tutela),nelloramai esplicito assunto che a fondamento costituzionale minimo corrisponde un minimo didisallineamento tra organi costituzionali e pubbliche amministrazioni.

2. Le questioni relative alla verifica dei poteri e dei titoli di ammissione dei parlamentari. Secondo una tesi datata, il regolamento poteva persino legittimare integrazioni secundum ordinemdelle fattispecie positivamente enunciate : una metodica con cui, ad esempio, si oper per mezzosecolo la conversione dellineleggibilit sopravvenuta in incompatibilit. In questa fattispecie, ledecisioni apparentemente costitutive delle giunte adottate in conformit dei citati regolamenti, ealla relativa giurisprudenza interna in tema di verifica dei titoli dei deputati e dei senatori eranopresentate come giustificazioni del fatto che, mentre la legge non prevedeva dette cariche comeincompatibili, il loro cumulo fosse inibito da fonte endoparlamentare (13). Ma si tratta di unargomento che caduto quando si invocato proprio il principio di legalit esterno per negare ilprincipio della trasformazione (c.d. giurisprudenza Cammarata , 2002-2011).

Con la successiva evoluzione della questione, invece, il principio di legalit s affermatoproprio nella sua accezione sostanziale, visto che la Corte costituzionale ha scelto la modalit dellasentenza additiva proprio per inserire la previsione della trasformazione delle cause nella l. 15febbraio 1953 n. 60 (C. cost. 21 ottobre 2011 n. 277). Pertanto, pur nella permanenza della giustiziapolitica (14) delineata dallart. 66 cost. per la verifica dei poteri delle Camere, ora riconosciutoche tali organi siano comunque tenuti al rispetto della legge, cui debbono dare ingresso nelle lorodeterminazioni. In tal senso vi sono oramai elementi univoci: gi prima C. cost. 21 ottobre 2011 n.277, cit., la giunta delle elezioni aveva valorizzato la lettura della legge data dalla giurisprudenza dilegittimit (15) secondo cui il vano decorso del termine senza lesercizio dellopzione induce aconsiderare perenta la possibilit di una sua riapertura (16).

La stessa Corte di cassazione allinterno della pronuncia che ribadiva la carenza assoluta digiurisdizione di soggetti diversi dalle Camere (17) in tema elettorale (Cass., sez. un., 8 aprile 2008 n.9151) statuiva che innegabilmente si tratta di una funzione giurisdizionale , sia pure daintendersi non in senso stretto per il suo essere deferita a organi speciali. Gi in precedenza, anzi,era stata riconosciuta persino la possibilit del giudice esterno di conoscere, incidentalmente, ancheil verbale delle operazioni elettorali che aveva dato luogo al cattivo esercizio della giurisdizioneelettorale delle Camere (esercitato in violazione di obblighi CEDU): i cascami esterni della giurisdi-

(13) Cfr. MIDIRI, in Commentario della Costituzione a cura di BRANCA, Le Camere (Art.64-69), Bologna-Roma 1986, sub art. 66, 95.

(14) Contro cui, nella sola XVI legislatura, risultano proposte le seguenti proposte direvisione costituzionale: senatore Sanna, Modifiche degli articoli 66 e 134 della Cost. Introduzionedella facolt di ricorso alla Corte costituzionale contro le deliberazioni delle Camere in materia dielezioni e cause di ineleggibilit e incompatibilit dei membri del Parlamento (A.S. n. 1971); senatoreZanda, Modifica dellarticolo 66 della Cost. in materia di verifica dei poteri dei parlamentari (A.S. n.1179); senatore DAlia, Modifica degli articoli 66 e 68 della Cost. in materia di ineleggibilit eincompatibilit dei membri delle Camere (A.S. n. 893); deputato Pisicchio, Modifiche agli articoli 66,68, 105, 107 e 134 della Cost. Attribuzione di funzioni in materia di prerogative parlamentari e diguarentigie della magistratura alla Corte costituzionale (A.C. n. 862); deputato Zaccaria, Modificaallarticolo 66 della Cost. Introduzione della facolt di ricorso alla Corte costituzionale contro ledeliberazioni delle Camere in materia di verifica dei poteri (A.C. n. 444).

(15) Una volta accertata la sopravvenienza di una causa di incompatibilit con la carica diconsigliere comunale e la sua mancata rimozione nei termini previsti dalla legge, del tuttoirrilevante che al momento della decisione giurisdizionale sia venuta meno la causa di incompati-bilit, la quale ha gi spiegato i suoi effetti, che non tollerano alcuna rimozione tardiva (Cass. 9febbraio 1995 n. 1465; Cass. 27 marzo 2000 n. 3684).

(16) Atti Senato, XV legislatura, relazione della giunta sullincompatibilit del senatore Iorio(doc. III, n. 1).

(17) Semmai, sul caso di specie, laffermazione suona inopinatamente estensiva, in contrastocon quanto sarebbe poi stato dichiarato dalla Corte costituzionale in ordine agli atti elettoralipreparatori (C. cost. 19 ottobre 2009 n. 259 e sua citazione dellart. 44, comma 2, lett. d, dellalegge-delega 18 giugno 2009 n. 69, che introduceva la giurisdizione esclusiva del giudice ammini-strativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezionidella Camera dei deputati e del Senato della Repubblica).


zione domestica sui titoli di ammissione dei parlamentari diedero origine a tutela risarcitoria, sia purmediante una condanna del Ministero dellinterno (18).

3. Le questioni relative alle immunit di cui allart. 68, commi 1, 2 e 3, cost. Il riconosci-mento della condizione di iniziale e paritario concorso di due poteri dello Stato a conoscere delmedesimo fatto rappresenta lattuale assetto dei rapporti tra Camere e potere giudiziario riguardoallapplicabilit della prerogativa dellinsindacabilit prevista, per i membri del Parlamento, dallart.68, comma 1, cost. (19). Con questa statuizione la Corte costituzionale ha chiaramente circoscrittoallantichissima guarentigia del free speech (20), contenuta nel Bill of Rights e transitata poi nelleCostituzione moderne, lunica possibile configurazione di un potere giurisdizionale, esterno allor-dinamento giudiziario, in tema immunitario: la Camera e solo la Camera di appartenenza puasseverare la riconducibilit alla funzione parlamentare di un esercizio della libert di espressionedel parlamentare; a fronte di tale deferimento di una porzione della causa petendi alla cognizioneesclusiva di altro organo dello Stato, nel nostro ordinamento la magistratura procedente incontra unlimite sormontabile soltanto denunciando alla Corte costituzionale in sede di conflitto diattribuzioni il cattivo esercizio del potere di spettanza della Camera.

Dallaltro lato, vi il meccanismo autorizzatorio (proprio dei restanti due commi dellart. 68nonch dellart. 96 cost.), per il quale la Corte costituzionale si limitata in C. cost. 12 aprile 2012n. 87 e 88 a disegnare il concorso parlamentare nei termini di una sorta di contributosubprocedimentale allesercizio tutto giudiziario delle funzioni di cui allart. 102 cost., in ossequio al principio di generale attribuzione allautorit giudiziaria ordinaria dellesercizio della giurisdizionepenale, salvo le eccezionali e restrittive deroghe stabilite espressamente dalla fonte superprimaria .In altri termini, per la Corte costituzionale la generale competenza delle autorit giudiziarieallaccertamento dei presupposti della responsabilit (C. cost. 26 maggio 2004 n. 154) si segnala percostituire la parola ultima, e di regola definitiva, che lordinamento giuridico pronuncia a livellonazionale (salve le ipotesi patologiche di conflitti che questa Corte sia competente a conoscere),venendo cos a separarsi qualitativamente da ogni diversa attivit preliminare di valutazione, chealtri soggetti possono compiere, nellambito delle proprie competenze, sui medesimi presuppo-sti (21).

Le antiche questioni sulla natura della giunta (e dellAssemblea), in sede di esame dellarichiesta di autorizzazione, sono quindi superate dal dictum della Corte: del resto, la tipologia dicognizione della giunta, in riferimento alle immunit parlamentari, ha registrato una netta cesura nel1993 (22): dopo il 1993 non si pi alle prese con il fumus persecutionis, n consentito in questasede fare un processo al processo, ma la giunta deve limitarsi a valutare le esigenze cautelari

(18) Trib. Roma 13 giugno 2007 n. 13682.(19) C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit., 3.2.(20) La libert di parola, consacrata nel Bill of Rights del 1689, espressamente proteggeva le

discussioni e gli atti dei membri del Parlamento da qualsivoglia interferenza od obiezione esterna alParlamento stesso. Dalla finalit di tutela dellindipendenza dellorgano parlamentare e noninvece del singolo componente dellAssemblea, che non pu farsi scudo della guarentigia perinteressi privati o personali deriva anche la concezione secondo cui la prerogativa soltantoindirettamente comporta laccrescimento della sfera di libert di ciascun membro del Parlamento:tale concezione stata declinata, nel nostro ordinamento, nel senso dellirrinunciabilit dellaguarentigia, proclamata in Italia per la prima volta da C. cost. 16 gennaio 1970 n. 9.

(21) C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit.(22) Prima di quella data, la teoretica del fumus persecutionis aveva implicazioni che

presentavano lesame delle autorizzazioni a procedere come vera e propria fase paragiurisdizionale:in quella veste, i senatori della giunta per una parte della dottrina erano assoggettati sia pureimpropriamente, con forzature e limitazioni sui generis alla disciplina degli appartenenti allamagistratura. Si trattava di una teoretica peraltro smentita dalla prassi prevalente e da diverse presedi posizione di giunta, che, ad esempio, hanno ritenuto inestensibile lobbligo di rapporto o latrasmissione degli atti allautorit giudiziaria competente, quando nel corso dei lavori emergesserodallesame degli atti o dalle audizioni nuove notizie di reato. Persino nella diversa veste di giudicedei titoli di ammissione ai sensi dellart. 66 cost. (quella della giunta delle elezioni , in quel caso,sicuramente una funzione giurisdizionale, come s visto riconosciuta dalla stessa Cassazione), lagiunta ha sempre ritenuto inestensibile la disciplina della ricusazione del giudice; cfr. in proposito larelazione allA.S. n. 1971, in Senato della Repubblica, XVI legislatura, disegni di legge e documenti.


addotte dal magistrato e compararle con lesigenza di integrit del plenum assembleare (23). Cicomporta che quella che viene compiuta non unattivit stricto iure giurisdizionale: si tratta di unavalutazione di un organo appartenente al Parlamento, chiamato a conoscere atti giudiziari per poioperare un giudizio di bilanciamento di interessi (24).

La valutazione della giunta e dellAssemblea viene quindi riportata alla natura politicadellorgano, senza indebite assimilazioni alla giurisdizione: si concede o si nega lautorizzazioneperch il materiale probatorio addotto a sostegno del pericolo di inquinamento o di fuga o direiterazione dal Senato giudicato prevalente sul valore costituzionale dellintegrit dellorgano, enon altro. I senatori della giunta non sono dei togati, ma restano degli eletti del popolo chiamati adesercitare il loro ruolo in rapporto a una delicatissima garanzia costituzionale: le norme sullasten-sione o sulla ricusazione dei giudici non possono trovare applicazione ad essi, anche qui perlelementare ragione che non sono giudici. La stessa disciplina del segreto che li vincola per gliatti e i documenti pervenuti alla giunta, che ai sensi dellart. 135, comma 4, reg. Sen., possonoessere esaminati esclusivamente dai componenti della giunta stessa e nella sede di questa diversa da quella del segreto processuale, vigente nellordinamento generale sui limiti alla pubblicitdegli atti giudiziari (25).

La magistratura non pu intrudersi in nessuno degli ambiti immunitari, se non lamentando ilcattivo uso del potere conferito alle Camere dalla Costituzione: nel primo ambito, per, la spia di unrapporto tra pari offerta dalla presenza del c.d. effetto inibente (26). Nel secondo ambito,

(23) Senato della Repubblica, XVI legislatura, giunta delle elezioni e delle immunit parla-mentari, resoconto sommario, intervento della relatrice Leddi. Cfr. anche XVI legislatura, doc. IV,n. 1-A, che rinvia ai precedenti conformi della XIV legislatura del Senato e della XIII legislaturadella Camera.

(24) Senato della Repubblica, XVI legislatura, giunta delle elezioni e delle immunit parla-mentari, resoconto sommario, 24 febbraio 2010, intervento del senatore Lusi.

(25) Se infatti si interpretasse la trattazione delle immunit come endoprocedimentalerispetto al procedimento giudiziario da cui ha origine la richiesta di autorizzazione (su cui la giuntasi pronuncia), allora occorrerebbe conseguire anche per i verbali di giunta un risultato analogo aquello cui pervengono gli art. 114 e 329 c.p.p. (che operano una distinzione tra segreto e divieto dipubblicazione); ai sensi di tale disciplina, la conoscibilit da parte dellindagato segna grosso modoil discrimen tra atto non divulgabile o parzialmente divulgabile. Ne dovrebbe derivare anche unaperfetta coincidenza tra ci che conoscibile e ci che rivelabile, persino a soggetti estranei alprocedimento: al momento della conoscenza legale degli atti di indagine da parte dellimputato oindagato, verrebbe meno lobbligo di segreto degli stessi previsto dal codice e dovrebbe esserepossibile, quindi, la conoscenza dei medesimi anche da parte di terzi. Invece, la citata disciplinaregolamentare nulla dice al riguardo, rappresentando un ostacolo potenzialmente insormontabilealla ostensibilit dellatto anche al termine del procedimento penale da cui la richiesta autorizzatoriaha origine. Invero, lequiparabilit dellesame di giunta a una vicenda paragiurisdizionale aveva unsenso in epoca statutaria (il regolamento giudiziario del Senato del Regno costituito in Alta Cortedi giustizia, nel testo adottato nella tornata del 7 maggio 1870, atteneva a una vera e propriagiurisdizione penale speciale, per cui rinviava per quanto in esso non espressamente disciplinato alle disposizioni del codice di procedura penale sullistruzione, laccusa e il giudizio), e pu esseremantenuta nellordinamento vigente, in cui impossibile considerare che lesame della giuntarappresenti una porzione di esercizio dellazione di cui allart. 102 cost. sottratta allufficio delpubblico ministero. La disciplina regolamentare, piuttosto, parrebbe volta a garantire il segretofunzionale di un organo politico (cfr. Camera dei deputati, giunta per le autorizzazioni a procedere,resoconto sommario, 2 dicembre 1998), sulla falsariga di quello che C. cost. 22 ottobre 1975 n. 231riconobbe per le commissioni dinchiesta. La peculiarit dellistituto del segreto funzionale, sceve-rata nella citata giurisprudenza costituzionale, peraltro quella secondo cui gli organi parlamentarititolari del segreto funzionale hanno la possibilit di determinare volta a volta la necessit e i limitidel segreto (in tal senso, v. le decisioni della giunta del Senato, in tema di pubblicit, assunte insede di esame del documento IV, n. 19, XVI legislatura, in Senato della Repubblica, giunta delleelezioni e delle immunit parlamentari, resoconto sommario, sedute 16, 22, 23, 31 maggio e 12giugno 2012); nel senso invece della necessit di apposita norma di legge che disciplini i limiti delsegreto funzionale delle commissioni dinchiesta, cfr. art. 31, comma 12, l. 3 agosto 2007 n. 124, chene inibisce lopposizione al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica.

(26) Secondo il modello inaugurato da C. cost. 29 dicembre 1988 n. 1150 che, per il comma1 dellart. 68, statuiva che le prerogative parlamentari non possono non implicare un poteredellorgano a tutela del quale sono disposte .


invece, la cognizione della fattispecie tutta declinata in ambito giurisdizionale: il ruolo autorizza-torio della Camera non pu spingersi fino alla pretesa di fondare, sul principio di leale collabora-zione, un generale obbligo informativo della magistratura nei suoi confronti. Tale richiesta statarespinta dalla Corte costituzionale, in presenza della generale clausola di competenza dellautoritgiudiziaria di cui si detto: non si pu pi, in via generale ed astratta, far scaturire, anche in viameramente potenziale, unarea comune di interferenza fra attribuzioni parlamentari e dellordinegiudiziario, essendo a tal fine necessario che le prime siano state in concreto poste in collegamentocon le seconde per iniziativa della Camera competente (27). Ma ogni rivendicazione parlamentaredi co-decidere (la qualificazione del fatto su cui grava listituto immunitario autorizzatorio) trasformata da C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit. nella ricerca del miglior modo (28) diapprestare il ricorso dinanzi al giudice dei conflitti.

4. La tutela della libert dellIstituzione parlamentare (solo nella fissazione del programma, delcalendario e dellordine del giorno dei suoi lavori e nellimmunit di sede). Riprendendo il poteredel Parlamento inglese di tutelare i suoi componenti nel loro diritto di discutere, in completaautonomia e libert, senza alcuna interferenza da parte di chicchessia (exclusive cognisance) (29),lantica affermazione geografica della guarentigia si rifaceva a unindeterminata esigenza di tuteladei Palazzi e della loro autorganizzazione, traducibile in una sorta di immunit inespressa ma sottesaallart. 68 cost. Si pu tranquillamente concludere che, se questesigenza ha sin qui ricevutoriconoscimento dalla Corte costituzionale, ci avvenuto esclusivamente in riferimento ad unaproblematica assai limitata, quella dellinterferenza sui lavori parlamentari dellesercizio dei potericoercitivi propri della giurisdizione. La giurisprudenza costituzionale ha infatti statuito che vaevitato lostacolo allespletamento del mandato parlamentare derivante dalla mancata considera-zione del calendario dei lavori parlamentari come legittimo impedimento alla presenza in udienzagiudiziaria di un parlamentare (30).

(27) Cfr. C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit., 5.(28) Anche qui, comunque, a latitare soprattutto il legislatore: le forme di tale coordina-

mento, ove non ricavabili direttamente dalla Costituzione, sono rimesse alla non irragionevolediscrezionalit del legislatore ordinario, il cui mancato esercizio comporta la mera applicazionedelle generali disposizioni processuali (C. cost. 4 maggio 2007 n. 149).

(29) Lo si distingue dal free speech, la cui proclamazione precede di tredici anni, visto che fuaffermato nel 1675, quando alla Camera dei comuni si dichiar che il privilegio parlamentare esisteaffinch i membri possano liberamente occuparsi dei pubblici affari della Camera, senza turba-menti o interruzioni (Journal of the House of Commons, 1667-1687, ed. a cura dellUniversit diLondra, IX, London 1802, 342).

(30) Bench avesse affermato lestraneit delle garanzie di cui allart. 68 cost. rispetto al casodella mancata presentazione dellimputato membro del Parlamento di fronte alla giurisdizionepenale, la Corte costituzionale pi volte intervenuta (C. cost. 15 dicembre 2005 n. 451; C. cost. 28luglio 2004 n. 284; C. cost. 22 luglio 2003 n. 263; C. cost. 6 luglio 2001 n. 225) per risolvere conflittidi attribuzione con riferimento al legittimo impedimento di membri del Parlamento. La soluzionecui la Corte addivenuta, nei fatti, ripercorre proprio i passi segnati dallantico principio anglosas-sone secondo cui i membri debbono poter liberamente occuparsi dei pubblici affari della Camera,senza turbamenti o interruzioni . Sia pur originati dallallegazione di essere impedito ad intervenirealludienza giudiziaria da parte dellimputato dovendo esercitare il suo diritto-dovere di parte-cipare ai lavori parlamentari questi ricorsi hanno trovato nella Corte un esito abbastanzasatisfattivo: ci avvenuto proprio in ragione del fatto che fra lesigenza di speditezza dellattivitgiurisdizionale e quella di tutela delle attribuzioni parlamentari, aventi entrambe fondamentocostituzionale, si pu determinare uninterferenza suscettibile di incidere sulle attribuzioni costitu-zionali di un soggetto estraneo al processo penale e, in particolare, sullinteresse della Camera diappartenenza a che ciascuno dei suoi componenti sia libero di regolare la propria partecipazione ailavori parlamentari nel modo ritenuto pi opportuno. Pertanto, il giudice non pu limitarsi adapplicare le regole generali del processo in tema di onere della prova del legittimo impedimentodellimputato, incongruamente coinvolgendo un soggetto costituzionale estraneo al processo stesso,ma ha lonere di programmare il calendario delle udienze in modo da evitare coincidenze con i giornidi riunione degli organi parlamentari, secondo il principio di leale collaborazione. Orbene, in C. cost.25 gennaio 2011 n. 23, non soltanto la Corte costituzionale ha esteso tale ratio anche allomologoistituto positivamente regolato con la l. 7 aprile 2010 n. 51 per i componenti del Consiglio deiministri, ma ha anche ribadito che il principio della separazione dei poteri non , dunque, violatodalla previsione del potere del giudice di valutare in concreto limpedimento, ma, eventualmente,


Al di fuori di questambito e di quello dellimmunit di sede (31) non ha pi alcun sensoaffermare apoditticamente che lesigenza di tutela della libert dellIstituzione parlamentare com-porta la sottrazione alla disciplina esterna degli atti delle Camere.

A dire il vero, gi nel periodo statutario si era posto il problema della giustiziabilit degli attidelle Camere; il Consiglio di Stato, con le sentenze 9 settembre 1898 e 12 agosto 1927, purriconoscendo in linea generale il principio dellautodichia delle Camere, escluse esplicitamente sololimpugnabilit degli atti amministrativi della Camera lesivi degli interessi legittimi. Per quantoriguarda i diritti soggettivi dei dipendenti parlamentari, Trib. Roma 19 giugno 1925 sostanzialmenteafferm la loro tutela davanti al giudice ordinario, nella misura in cui dei diritti fossero riscontrabilinel rapporto di impiego dei dipendenti delle Camere, ad esempio in materia di pagamento dellostipendio e altre indennit . Addirittura la Corte di cassazione con la sentenza 28 giugno 1904 avevamesso in dubbio il dogma assoluto della insindacabilit, attribuendo allautorit giudiziaria lacompetenza sullazione risarcitoria conseguente ad atti iure privatorum della Camera dei deputati.

soltanto dal suo cattivo esercizio, che deve rispondere al canone della leale collaborazione giaffermato nei confronti dei membri del Parlamento.

(31) Che, sia pure posto da norme dei regolamenti parlamentari, appare ricognitivo di unprincipio costituzionale: oltre ad averlo espressamente menzionato in C. cost. 23 maggio 1985 n. 154,la Corte costituzionale fin da C. cost. 22 ottobre 1975 n. 231 aveva dichiarato che, in base alla regoladellimmunit della sede, nessuna estranea autorit potrebbe far eseguire coattivamente propriprovvedimenti rivolti al Parlamento e ai suoi organi ( 5). Semmai, il dubbio sulla persistenza diuna copertura costituzionale diretta potrebbe riguardare lesercizio dei poteri disciplinari verso iparlamentari, se non contemperato con lart. 24 cost., e quello dei poteri di polizia delle Camerespettanti al Presidente, se non contemperati con lart. 102 cost. In riferimento a questi ultimi, statanotata (XIV legislatura, doc. XVI, n. 13, p. 35) la difformit della perimetrazione della guarentigiatra le due Camere: per il Senato, ai sensi dellart. 69 del regolamento, limmunit di sede costruitacome riferita alla semplice locazione fisica dei palazzi, mentre alla Camera dei deputati si estendeanche a beni che prescindono da tale ubicazione . Infatti, con la novella regolamentare del 16dicembre 1998, il comma 4 dellart. 62 del regolamento della Camera recita: Gli atti e iprovvedimenti di enti e organi estranei alla Camera, la cui esecuzione debba aver luogo allinternodelle sedi o locali della Camera medesima o che comunque abbiano ad oggetto tali sedi o localiovvero documenti, beni o attivit di essa, non possono in alcun modo essere eseguiti se non previaautorizzazione del Presidente, che ne valuta gli effetti sulle attivit istituzionali della Camera . poi discusso che tale immunit si estenda alle sedi dei soggetti non parlamentari ospitate allinternodei palazzi: si tratta di una disputa che stante il rapporto di cassa dellorgano con istituzionifinanziarie ospitate nella sua sede si confronta con la tesi secondo cui unazione esecutiva neiconfronti delle Assemblee legislative non potrebbe aver corso a causa del principio dellimmunitdella sede, sia la tesi secondo cui il terzo contraente, per le obbligazioni assunte dalle Camere,dovrebbe soddisfarsi o grazie alla misura del sequestro dei fondi messi a disposizione delle Camerestesso e giacenti presso il Ministero del tesoro o anche gi conferiti allUfficio di Presidenza, oppureattraverso il pignoramento dei loro beni mobili e immobili (cfr. ARANGIO-RUIZ G., Istituzioni didiritto costituzionale italiano, Milano-Torino-Roma 1913, 410, nt. 1). In riferimento al singoloparlamentare e non allIstituzione, poi, si posto il problema della natura dellimpignorabilitdellindennit parlamentare (di cui allart. 5, comma ult., l. 31 ottobre 1965 n. 1261, secondo cui lindennit mensile e la diaria non possono essere sequestrate o pignorate ): si tratta di legge cheadempie allart. 69 cost. (cfr. art. 1) e, almeno sotto questo profilo, non pu ritenersi oggetto dellatutela di cui allart. 68 cost. La prassi delle Camere ha quindi provveduto a confutare il tentativo diriconduzione dellistituto a copertura costituzionale diretta (sub specie immunitaria), negando la suanatura di atto disponibile n da parte del singolo n da parte dellIstituzione neppure se fosserichiesta lautorizzazione parlamentare e questa fosse accordata: cfr. Senato, giunta delle elezioni edelle immunit parlamentari, resoconto sommario, 18 maggio 2004, secondo cui laddove lesecu-zione di una misura cautelare reale dovesse richiedere laccesso della forza pubblica in edifici delSenato (nei quali ubicata la filiale della Banca nazionale del lavoro presso cui acceso uno deiconti correnti ...), in carenza di apposito ordine del Presidente del Senato si frapporrebbe lulterioreostacolo rappresentato dallarticolo 69, comma 3, del regolamento del Senato. Ma anche in tal casosi verserebbe sempre al di fuori dellambito di cui allart. 68 cost., trattandosi di funzioni di strettacompetenza della Presidenza del Senato . V. anche le dichiarazioni del relatore sul disegno di leggeA.S. n. 2939-2985, XIII legislatura, secondo cui il testo (che fu poi ripreso nella successiva legislaturaper dar luogo allart. 4 l. 20 giugno 2003 n. 140) non intaccava il principio della libera sequestrabilitdi tutti i conti correnti, le voci di accensioni di crediti, di contratti e di transazioni deiparlamentari (Camera dei deputati, assemblea, resoconto stenografico, 11 febbraio 1999).


Lelaborazione dottrinaria pi attenta a questi sviluppi provenne da Santi Romano (32); ma cinondimeno nulla si frappose, al momento della rinascita delle istituzioni democratiche, allafferma-zione della tesi dellassoluta sottrazione a sindacato esterno degli atti delle Camere, con unadeferenza che non si era mai conosciuta in epoca liberale.

Nel periodo repubblicano, sino alla IX legislatura rest assiomatico che lautorit giudiziaria,ordinaria e amministrativa, non potesse essere investita del giudizio sullimpugnazione di alcun attodelle Camere, in nome dellautonomia costituzionale delle Assemblee parlamentari; n eranoprevisti allinterno di ciascuna assemblea legislativa diversi meccanismi di natura giurisdizionaledeputati al giudizio su impugnative proposte contro taluno di questi atti. Lo snodo pi delicato eraquello del trattamento dei dipendenti sia del Senato che della Camera dei deputati, privi di tutelagiurisdizionale in ordine agli atti incidenti sul loro rapporto di impiego (33). Tale situazione avevadato luogo, nel tempo, a un sempre pi avvertito disagio, sino a che negli anni Ottanta le pronuncedella Corte costituzionale (C. cost. 6 maggio 1985 n. 154, cit.) e della Corte di cassazione (Cass. 10aprile 1986 n. 2546) pur totalmente adesive alla tesi della sottrazione alla giurisdizione ispirarono lintroduzione di meccanismi idonei ad assicurare lautonomia dellorgano costituzionalee, parimenti, a garantire la tutela giurisdizionale dei diritti dei dipendenti, in armonia con gli art. 113e 24 cost.

Di conseguenza, i due rami del Parlamento, con distinte deliberazioni del Consiglio diPresidenza del Senato e dellUfficio di Presidenza della Camera, dettarono una nuova disciplinadella materia prevedendo forme e tempi per i singoli atti del processo, istituendo garanzie di difesae soprattutto introducendo una norma di riconoscimento, a valenza generale, di diritti e di interessilegittimi. La cognizione dei ricorsi avverso gli atti amministrativi ritenuti illegittimi fu demandata adue collegi (34), situati in posizione che si assumeva essere di indipendenza rispetto agli organi di

(32) Cfr. ROMANO Santi, Gli atti di un ramo del Parlamento e la loro pretesa impugnabilitdinanzi alla IV Sezione del Consiglio di Stato, in Circolo giuridico, 1899, 77-86; v. anche ID., Sullanatura dei regolamenti delle Camere parlamentari, in Arch. giur. Filippo Serafini, 1905, 4-58.

(33) La ricaduta sostanzialistica di tale situazione era tratta da Cons. St. sez. VI, 29 ottobre1996 n. 1427, secondo cui gli impiegati delle assemblee legislative non possono essere considerati dipendenti statali , sia pure ai limitati effetti dei d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032 e d.P.R. 29dicembre 1973 n. 1092.

(34) In Senato la commissione contenziosa nominata allinizio di ogni legislatura condecreto del Presidente del Senato ed composta di tre senatori, un consigliere parlamentare e undipendente scelto dal Presidente del Senato su una terna eletta da tutti i dipendenti di ruolo. Lacommissione elegge il presidente e il vicepresidente, scegliendoli tra i senatori. Allinizio di ognilegislatura, il Presidente del Senato, sentito il Consiglio di Presidenza, nomina anche il Consiglio digaranzia, organo di appello composto di cinque membri scelti tra senatori esperti in materiegiuridiche, amministrative e del lavoro. Congiuntamente ai membri effettivi sono nominati cinquemembri supplenti che sostituiscono i titolari in caso di assenza o di impedimento, seguendo lordinedella maggiore anzianit nella carica di senatore o, in caso di parit, della maggiore anzianitanagrafica. La composizione del collegio deve rimanere identica nel corso delle sedute dedicateallesame e alla decisione di uno stesso ricorso. Con delibera del Consiglio di Presidenza, nel 1990,la tutela per i dipendenti stata estesa anche ai candidati a prove selettive e a concorsi perlammissione nei ruoli del Senato. Nellaltro ramo del Parlamento, lUfficio di Presidenza dellaCamera dei deputati approv il regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti nellariunione del 29 aprile 1988. Tale regolamento istituiva una commissione giurisdizionale per ilpersonale o per i candidati ai concorsi con il compito di decidere, in primo grado, dei ricorsi. Lacommissione giurisdizionale nominata allinizio della legislatura con decreto del Presidente dellaCamera ed composta di tre membri designati tra i deputati in carica (uno scelto mediante sorteggioda un elenco formato dal Presidente della Camera; uno scelto mediante sorteggio da un elencoformato dal segretario generale; uno scelto mediante sorteggio da un elenco formato dalle organiz-zazioni sindacali di intesa tra loro, ovvero, in mancanza di intesa, mediante sorteggio da un elencodi nominativi designati in ragione di tre da ciascuna delle stesse organizzazioni sindacali). Ilpresidente della commissione designato dal Presidente della Camera tra i componenti dellacommissione stessa. Le decisioni di tale commissione erano impugnabili dinanzi alla sezionegiurisdizionale dellUfficio di Presidenza, prima della revisione regolamentare resa necessaria dallasentenza strasburghese del 2009 (CEDU 28 aprile 2009 ric. n. 42113/04, Borgo e a. c. lItalia, n.17214/05, Savino c. lItalia, e n. 20329/05, Persichetti c. lItalia, cit.); per il sistema successivo, cfr.decreto del Presidente della Camera 15 ottobre 2009 n. 781, che ha istituito il collegio dappello,composto da cinque deputati nominati dal Presidente della Camera.


amministrazione attiva. Lordinanza di rimessione della questione di legittimit costituzionale, quiin commento, riapre la questione secondo cui in tali organi sembra mancare nella specie ilcarattere di terziet dellorgano giudicante, che attributo connaturale allesercizio della funzionegiurisdizionale ( 7 della parte in diritto).

5. La vis espansiva della giurisdizione domestica e le sue prospettive future. Quella dellacreazione dei giudici interni fu una soluzione che provoc unestensione dellambito sottratto allagiurisdizione di diritto comune; lungi dallincentivare il self-restraint, lesistenza di peculiarit,proprie del contenzioso con gli organi costituzionali, pot essere meglio argomentata grazieallesistenza di un giudice (sia pur domestico). Appena la Camera dei deputati si trov alle prese conil primo caso di ricorso al TAR contro una sua decisione in materia di aggiudicazioni, la Presidenzacolse loccasione di una novella regolamentare assai rilevante per includere allart. 12 del regola-mento maggiore la previsione del potere di disciplinare i ricorsi dei terzi contro gli atti diamministrazione. Di conseguenza per la tutela giurisdizionale relativa agli atti dellamministrazionedella Camera non concernenti lo stato giuridico, economico e disciplinare dei dipendenti, il decretodel Presidente della Camera 22 giugno 1999 (di recepimento della delibera dellUfficio di Presidenzan. 155/1999) (35) istitu un Consiglio di giurisdizione composto da tre deputati scelti tra avvocati,magistrati, docenti universitari in materia giuridica, avvocati o procuratori dello Stato (costoroanche a riposo). La giurisdizione amministrativa ne prese atto, esibendosi in assai deferentipronunciamenti di non liquet nei confronti dei ricorsi dei terzi (36).

Il pi sfumato riparto tra giurisdizione ordinaria e speciale, derivante dalle modifiche ordina-mentali di fine anni Novanta, rendeva meno scontato decidere a priori se questa sottrazione dicompetenza depauperava solo il giudice amministrativo o anche quello ordinario. Forse anche perquesto il Senato mantenne per oltre un lustro una linea di prudenza, non seguendo la linea dellaltroramo del Parlamento: ma dopo che TAR Lazio, sez. I, ord. 1 settembre 2005 n. 4761 aveva ritenutola sua giurisdizione, su di un ricorso contro laggiudicazione di una gara, in considerazionedellassenza di specifica normazione del Senato nellesercizio della propria potest di rango costi-tuzionale (considerazione ulteriormente esplicitata da TAR Lazio, sez. I, 11 febbraio 2006 n. 1030, 1 della parte in diritto), anche il Senato decise di intraprendere la strada gi battuta dallaCamera (37).

Il Consiglio di Presidenza, con deliberazione 5 dicembre 2005 n. 180 (38), approv quindi ilregolamento del Senato della Repubblica sulla tutela giurisdizionale relativa ad atti e provvedimentiamministrativi non concernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento (39). Rispetto allaprecedente formulazione, volta a disciplinare la competenza degli organi di autodichia nei confrontidei dipendenti e dei partecipanti a concorsi, lambito di applicazione delineato nellart. 1 delladeliberazione opera uninversione di approccio: essa inclusiva, nel senso che attiene a tutti i ricorsi presentati avverso gli atti e i provvedimenti amministrativi adottati dal Senato , quando nonconcernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento del personale; analoga formulazione si

(35) In G.U. 25 giugno 1999 n. 147.(36) Cfr. TAR Lazio, sez. I, 21 dicembre 1999 n. 3863; TAR Lazio, sez. I, 4 febbraio 2000 n. 698.(37) La linea prescelta, sotto il profilo della composizione degli organi, stata parzialmente

diversa da quella della Camera, essendosi deciso di radicare la giurisdizione sui ricorsi dei terzidirettamente in capo agli esistenti organi di autodichia: solo per quanto riguarda quello di primogrado si prevede unapposita composizione, che si affianca a quella gi vigente per i dipendenti mamantenendo intatta la presenza dei tre senatori sostituisce ai due membri dellamministrazionecon due esperti esterni scelti dal Presidente del Senato (scelti tra magistrati a riposo delle suprememagistrature ordinaria e amministrative, professori ordinari di universit in materie giuridiche,anche a riposo, e avvocati dopo venti anni desercizio).

(38) In G.U., sr. gen., 19 dicembre 2005 n. 294, e modificata dal d.P.R. 1 marzo 2006 n. 10741,in G.U., sr. gen., 9 marzo 2006 n. 57.

(39) Prescegliendo un diverso titolo in virt del quale sono stati emanati i relativi attinormativi, rispetto alla Camera dei deputati. Il regolamento per la tutela giurisdizionale nonconcernente i dipendenti stato emanato dalla Camera dei deputati ai sensi dellart. 12, comma 3,lett. f, del regolamento maggiore di quel ramo del Parlamento (come novellato nel 1998); alcontrario, il regolamento sulla tutela giurisdizionale relativa ad atti e provvedimenti amministrativinon concernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento, di cui alla deliberazione del Consigliodi Presidenza del Senato della Repubblica 5 dicembre 2005 n. 180, stato emanato Visto lart. 12,comma 1, del regolamento del Senato .


rinviene allart. 1 del relativo regolamento della Camera dei deputati, con lulteriore specificazioneche limpugnativa pu essere anche presentata da soggetti estranei alla Camera .

Pertanto, in luogo della precedente enucleazione (dal novero del possibile contenzioso con leCamere) di un ambito sottratto alla giurisdizione di diritto comune (ordinaria o amministrativa), si prescelta la diversa tecnica redazionale di ricomprendere tutto ci che non espressamenteescluso; lesclusione, poi, effettuata non a garanzia della giurisdizione di diritto comune, ma di unadiversa competenza di autodichia gi vigente (quella per il personale e i partecipanti a concorsi).

ben vero che la delimitazione effettuata sotto il profilo oggettivo ( atti e provvedimentiamministrativi al Senato, atti di amministrazione alla Camera), garantisce a priori dal rischio diassoggettare a sindacato: a) atti che esprimono la funzione legislativa attribuita alle Camere dallaCostituzione; b) gli atti che esprimono la funzione di indirizzo politico o che sono di pertinenza delrapporto fiduciario tra Camere e Governo; c) gli atti di sindacato ispettivo. Ma altrettanto vero chesotto il profilo soggettivo la competenza di tali organi radicata nei confronti dellIstituzione(Senato ovvero Camera), senza delimitarla alla verticale amministrativa (40) e perci, virtualmente,potendosi rivolgere anche ad atti emanati da organi (collegiali o no) a composizione politica.

Si andata quindi diffondendo la pratica di chi esterno alle amministrazioni delle Camere si rivolge agli organi di autodichia quando non trovi altra sede giurisdizionale, dinanzi alla qualeportare doglianze riferite a situazioni giuridiche soggettive, di cui si assume la lesione per atti delSenato o della Camera. quanto avvenuto, a leggere le notizie di stampa (41), in riferimento allanuova disciplina del vitalizio (42), impugnata da ventisei deputati dinanzi allorgano di autodichiadella Camera, che ha respinto i relativi ricorsi il 7 maggio 2012. Ma la pratica si presta ad ulterioriproblematiche dilatazioni, in corrispondenza con la proliferazione di fonti normative che istituiscononuove competenze sostanzialmente amministrative in capo alle Camere o a loro organi.

Ad esempio, la l. 6 luglio 2012 n. 96 pur avendo rappresentato un primo importante passonella trasformazione delle premesse giuridiche con cui opera il finanziamento pubblico dei partiti nelnostro Paese (43) ha lasciato indeterminato il sistema con cui apprestare mezzi di tutela per i

(40) Cosa che, peraltro, non avrebbe comunque garantito da iniziative emulatorie contro ilruolo istituzionale del Parlamento. Difatti, la struttura servente dellattivit politica spesso trasfondein atti amministrativi la proiezione di attivit politiche, per cui si d il caso non infrequente in cui peresempio il segretario generale provveda con suo atto a dare esecuzione (anche sotto forma di meracomunicazione o trasmissione) a determinazioni politiche della Presidenza o dellAssemblea.Contemplare la possibilit di impugnare davanti agli organi di autodichia tali atti sarebbe, anchessa,una modalit surrettizia di attribuire un sindacato giurisdizionale su atti espressione dellindirizzopolitico e, pertanto, liberi nel fine.

(41) Cfr. www.ilsole24ore.com.(42) Anche qui, peraltro, con un problema di interferenza con lambito legislativo esterno:

infatti le questioni attinenti alla corresponsione delle competenze economiche dei parlamentari,tradizionalmente, si giudicavano attratte nella riserva di legge statuita dallart. 69 cost. in ordineallindennit parlamentare, unitamente al relativo trattamento tributario e previdenziale. Per questomotivo, in dottrina si riteneva che la riserva di legge fissata nellarticolo in commento risultavasostanzialmente svuotata dal potere riconosciuto agli uffici di presidenza delle Camere di determi-nare, senza un tetto massimo fissato dalla legge, lammontare dei rimborsi delle spese a titolo didiaria (cfr. Commento alla Costituzione italiana a cura di PERLINGIERI, Napoli 2001, sub art. 69, 1).

(43) Nonostante il suo esito sfavorevole, queste premesse erano evidenziate appieno nellanarrativa della questione sospensiva n. 1, votata nella seduta dellAssemblea del Senato del 5 luglio2012. Nel suo testo si ricordava la diffusa lettura, secondo cui la nostra Costituzione, allart. 49,esclude ogni possibilit di ingerenza, da parte dei pubblici poteri, nel pluralismo partitico: lareazione del Costituente fu perci volta ad escludere qualsiasi disciplina legislativa che, in cambiodella personalit giuridica, consentisse a una qualche amministrazione (dipendente dallEsecutivo)di ingerirsi nei fini o nella vita interna delle associazioni politiche. Ne riprova il fatto che i bilancidei partiti pur essendo rendicontati e presentati al Parlamento sono oggetto di esame da partedi revisori nominati apposta che per non possono accorgersi di bilanci non veritieri, perch fannoun controllo solo formale (cos SCHIANCHI, La certificazione dei rendiconti? Solo una formalit, inLa Stampa, 4 aprile 2012). La questione sospensiva, presentata dai senatori Perduca e altri,proseguiva ricordando che il diverso modello di partito che si prescelto in Germania rende ipartiti politici organismi di diritto pubblico, destinatari da decenni di un finanziamento pubblico; sitratta di una scelta della Legge fondamentale tedesca, cui d attuazione il Gesetz ber die politischenParteien-Parteiengesetz del 31 gennaio 1994. Per tale legge, lammontare del finanziamento rapportato ai suffragi conseguiti, ma anche ad elementi della vita interna di partito (quota di


soggetti illegittimamente penalizzati in sede di riparto del finanziamento pubblico dei partiti. benvero che dalla legge viene appositamente creata una sede di controllo per i c.d. rimborsielettorali : una Commissione composta da cinque magistrati, di cui tre designati dal Presidente diquesta Corte, uno dal Presidente della Corte di cassazione e uno dal Presidente del Consiglio diStato (44). Ma altrettanto vero che lart. 9, comma 5, della legge (45) non dissipa i dubbi in ordine

tesseramento o regolare donazione: art. 10, comma 3, cpv. 3), che vengono poi sottoposti adintrusivo controllo con obbligo di rendicontazione pubblica. La stessa legge oltre alle attivitaventi rilevanza anche economica disciplina puntualmente la vita dei partiti: lart. 4 regola ilnome, lart. 5 la parit di trattamento nei rapporti con gli organi pubblici, lart. 10 i diritti degliiscritti, lart. 15 la formazione della volont in seno agli organi del partito, lart. 17 la scelta deicandidati . La questione, volta a non passare allesame del disegno di legge, fino a quando nonsar modificato lart. 49 cost. , come s detto, stata respinta dal Senato. Eppure, proprio la suareiezione offre una preziosa traccia interpretativa circa il contenuto della legge e, pi ancora, inordine alle ricadute ordinamentali del sistema di finanziamento pubblico dei partiti. Si pu infattiinferire, da quel voto, che non sia vero che i due diversi modelli di partito contrapposti riposanosu diverse scelte del Costituente: quello tedesco per il partito-articolazione pubblica, quello italianoper il partito-associazione di diritto privato. Le coerenti conclusioni, per i due modelli, sono che ilprimo pu fondarsi (anche) su risorse pubbliche oculatamente controllate, il secondo soltanto surisorse private volontariamente fatte confluire dagli iscritti e dai simpatizzanti (come sostenutonella narrativa citata). In altri termini, il modello con cui il legislatore italiano del 2012 configura ilpartito politico misto: senza spingersi a prevedere ingerenze statali sugli statuti sulla falsarigadi quanto pure consentito dalla Corte europea dei diritti delluomo, ai fini del controllo dellalegalit dei mezzi utilizzati dai partiti, nonch del rispetto del principio democratico (cfr. CEDU 13febbraio 2003 ric. n. 41340/98, 41342/98, 41343/98 e 41344/98, Refah Partisi c. Turchia; e CEDU 30giugno 2009 ric. n. 25803/04 e 25817/04, Herri Batasuna c. Spagna) la l. 6 luglio 2012 n. 96 imponeper un controllo della regolarit contabile e della fedelt delle rendicontazioni alle spese realmentesostenute, del tipo di quello che si riteneva che fosse inibito a Costituzione vigente (cfr. SCHIANCHI,lc. cit.: Io partito tal dei tali non faccio manifestazioni ma finanzio i miei candidati; lei altro partitofa invece manifesti 6x3 e spot televisivi: entrambe sono scelte legittime, come si fa a dire questo s,questo no? Ogni partito deve essere libero, senza il controllo di altri partiti ). quindi vero che, seun partito si assoggetta a questa legge mediante la scelta di richiedere il rimborso elettorale ,lonere corrispettivamente impostogli quello di rendere ostensibili ai controlli intrusivi dellappa-rato pubblico ci che per unassociazione di diritto privato sarebbe sindacabile soltanto dagliiscritti, mediante le azioni di responsabilit nei confronti degli amministratori.

(44) Levidente difformit tra la composizione di tale organo e il collegio di magistraticontabili che esamina le dichiarazioni di cui allart. 12, comma 2, l. 10 dicembre 1993 n. 515 (ai finidel rispetto dei limiti di cui agli art. 7, comma 2, e 10 l. 10 dicembre 1993 n. 515) alimenta laprosecuzione dellaporia ordinamentale precedente, in cui il finanziamento pubblico dei partiti eratotalmente slegato dalla verticale dei controlli sui rendiconti delle spese sostenuti nelle competizionielettorali disciplinati dalla legge del 1993, in guisa che i rendiconti elettorali e i rendiconti dei partiti non si parlassero . Una discutibile giurisprudenza che risale a Cass. 18 febbraio 1999 n. 1352,la quale atteneva a un caso del 1994 aveva avallato tale ricostruzione, in modo che dalla funzionedi controllo delle spese elettorali il collegio di controllo delle spese elettorali (incardinato presso laCorte dei conti) non si potesse risalire alle fattispecie di autofinanziamento, fino a valutare lacongruit delle spese dichiarate a fini elettorali nei rendiconti e nei bilanci dei partiti destinatari nominalmente solo per questo motivo dei c.d. rimborsi elettorali . In molteplici relazioni alParlamento (Corte dei conti, collegio controllo spese elettorali, referto ai presidenti delle Cameresui consuntivi delle spese e sui relativi finanziamenti riguardanti le formazioni politiche che hannosostenuto la campagna per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica 9-10aprile 2006, p. 77; v. anche Corte dei conti, collegio controllo spese elettorali, referto ai presidentidelle Camere sui consuntivi delle spese e sui relativi finanziamenti riguardanti le formazionipolitiche che hanno sostenuto la campagna per le elezioni della Camera dei deputati e del Senatodella Repubblica 13-14 aprile 2008, p. 14), il citato Collegio ha contestato tale giurisprudenza, ma al di l delle indubbie ragioni a sostegno di tale contestazione occorre tener presente che lasentenza del 1999 si fondava sullassunto secondo cui luso da parte di un partito per unadeterminata campagna elettorale del proprio patrimonio o di fondi del proprio bilancio, di certo nonpu incidere sullautonomia e sulla trasparenza delle scelte parlamentari di quel gruppo che quindinon deve necessariamente riportarle nel consuntivo dellart. 12 l. n. 515 del 1993 .

(45) Nello svolgimento della propria attivit, la commissione effettua il controllo ancheverificando la conformit delle spese effettivamente sostenute e delle entrate percepite alla docu-


alla seriet dei mezzi di controllo (46) e di tutela, alimentati da decenni di silenzio normativo inordine allimpugnabilit delle determinazioni del Presidente della Camera, che quel riparto consacrain un apposito atto (47).

Se resta insormontabile C. cost. 10 luglio 1981 n. 129 sulla sottrazione degli agenti contabilidelle Camere (e degli altri organi costituzionali) dal giudizio della Corte dei conti, sarebbeveramente eccessivo inferirne lassenza di impugnabilit anche sotto il profilo civilistico stante ilcarattere politico-parlamentare dellorgano (48): che il partito sanzionato con una decurtazione, intutto o in parte, del finanziamento possa fare ricorso al giudice come per qualsiasi sanzioneamministrativa, del resto, statuito al comma 19 del medesimo art. 9 l. n. 96, cit. (49); sarebbe quindialquanto eccentrico che il controinteressato non potesse dolersi dellinclusione illegittima di un altropartito nel riparto, soprattutto quando il piatto a somma zero (e il locupletare illegittimamenteuno significa togliere allaltro parte del dovuto).

Linciso nonch ai fini della tutela giurisdizionale potrebbe rivelarsi un sintagma idoneo adintrodurre la giustizia nellamministrazione anche in questo snodo delicatissimo dellordinamentocostituzionale (50): se ad apprestare questa tutela dovesse essere il giudice dellautodichia ungiudice che (nel pronunciare nei confronti dei soggetti lesi da atti delle Camere) non desse adito aidubbi di terziet affacciati dallordinanza in commento evidente che la ricorribilit per

mentazione prodotta a prova delle stesse. A tal fine, entro il 15 febbraio dellanno successivo aquello di presentazione del rendiconto, invita i partiti e i movimenti politici interessati a sanare,entro e non oltre il 31 marzo seguente, eventuali irregolarit contabili da essa riscontrate. Entro enon oltre il 30 aprile dello stesso anno la commissione approva una relazione in cui esprime ilgiudizio di regolarit e di conformit alla legge, di cui al primo periodo del comma 4. La relazione trasmessa ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, che ne curano lapubblicazione nei siti internet delle rispettive Assemblee .

(46) In Germania, ad esempio, spetta alla Corte dei conti federale (Bundesrechnungshof) ilcompito di verificare che il Presidente del Bundestag, nella sua qualit di amministratore dei fondierogati dallo Stato, abbia provveduto correttamente al rimborso delle spese elettorali. Quanto adeventuali violazioni, da parte di organi statali, della normativa attinente al finanziamento pubblicodei partiti, competente (BVerfGE 11, 239-241 ff.) il Bundesverfassungsgericht (cio la Cortecostituzionale federale).

(47) Ancora Cass., sez. un., ord. 23 aprile 2012 n. 6331 si trovata a decidere uneccezioneper difetto di giurisdizione, avanzata dalla Camera dei deputati nei confronti del Tribunale di Roma:era uneccezione che sosteneva che la ripartizione e lerogazione dei rimborsi elettorali perlelezione del Parlamento europeo non sarebbe stata assoggettabile al controllo dellautoritgiudiziaria. Si tratta di un assunto che la Cassazione ha respinto, conformemente ai precedenti (Cass.26 luglio 2000 n. 9797), disapplicando lart. 1, commi 2 e 3, del regolamento di attuazione della l. 10dicembre 1993 n. 515 (in G.U. 27 luglio 1994 n. 174), cui, relativamente allorgano decidente, allaprocedura e ai termini dei ricorsi, le deliberazioni dellUfficio di Presidenza regolarmente rinviavanoper radicare la giurisdizione in autodichia, fino al punto di applicare anche la sospensione feriale deitermini prevista dallart. 9, comma 1, del regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli attidi amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i dipendenti (in G.U. 25 giugno 1999n. 147), come modificato dal decreto del Presidente della Camera dei deputati 18 aprile 2001 (direcepimento della deliberazione dellUfficio di Presidenza n. 302, in G.U. 23 aprile 2001 n. 94): v.,a tal proposito, la deliberazione del Presidente 26 luglio 2006 (di recepimento della deliberazionedellUfficio di Presidenza n. 24, recante rimborso per le spese sostenute dal Comitato promotore delreferendum popolare ex art. 138, comma 2, cost., sul testo della legge costituzionale concernente Modifiche alla parte II della Costituzione , svoltosi il 25 e 26 giugno 2006) riportata in G.U. 28luglio 2006 n. 174.

(48) Ad oltre un secolo dalla statuizione di Cass. Roma, sez. un., 28 giugno 1904 (est.Lodovico Mortara), in Giur. it., 1904, I, p. 889 ss., secondo cui gli atti giuridici delle Camere hannofondamento oggettivo nella disponibilit dei fondi assegnati alle rispettive dotazioni interne, e nonpossono raggiungere perfezione legale quando abbiano per oggetto la disposizione di fondi non peranco regolarmente stanziati dal potere legislativo .

(49) Ai fini dellapplicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presentearticolo, nonch ai fini della tutela giurisdizionale, si applicano le disposizioni generali contenutenelle sezioni I e II del capo I della l. 24 novembre 1981 n. 689, e succe

Scritto 130

Documents

Transcript of Scritto 130