Richiedenti asilo e vittime di tratta nel quadro dei...

Richiedenti asilo e vittime di tratta nel quadro dei flussi migratori misti tra differenziazione dei sistemi di protezione e necessità di coordinamento dei meccanismi di referral

Paola Degani*

1. Breve annotazione introduttiva sullo sviluppo della normativa in materia di asilo nel nostro Paese

In ragione della sua posizione geografica, l’Italia rappresenta ilcrocevia principale dei flussi migratori che attraversano il Medi-terraneo. Sulle nostre coste approdano ogni anno migliaia dimigranti, soprattutto clandestini, provenienti per lo più dall’A-frica e dal Medio Oriente e diretti verso tutti i Paesi dell’UnioneEuropea. Questo segmento di immigrazione, va ad aggiungersi aquelle componenti immigratorie che giungono nel nostro Paeseutilizzando le rotte terrestri e le rotte aeree, queste ultime con untrend d’uso crescente in relazione alla diffusione dei voli e allapossibilità di definire velocemente percorsi alternativi in caso didifficoltà1. È indubbio che oggi l’immigrazione si configuri nelpanorama nazionale come un fenomeno di rilievo centrale per leimplicazioni di carattere sociale, umanitario e di sicurezza cheineluttabilmente solleva. Sembra anche evidente che, nel nostroPaese, così come negli altri Stati membri dell’Unione Europea, le«politiche d’integrazione», orientate alla costruzione di una «cit-tadinanza multiculturale» tendano a ridursi sempre più a meraretorica e a limitarsi alla previsione e organizzazione di flussi pia-nificati di una forza-lavoro che, per il suo carattere di stagionalitào comunque di estemporaneità, non richiede di essere governataattraverso meccanismi di reale integrazione nel Paese di arrivo.D’altro canto le politiche di controllo dell’immigrazione basatesul monitoraggio delle frontiere e sulla riduzione delle possibili-tà d’ingresso legale mostrano ogni giorno di più i loro limiti purrappresentando un’esibizione di fermezza nei confronti di queimigranti che, anche mettendo a pregiudizio la vita, comunquede cidono di mettersi in viaggio pagando ingenti somme di de -naro alla criminalità organizzata che gestisce le attività di favo-reggiamento dell’immigrazione irregolare2.

* Professore aggregato di Politichepubbliche e diritti umani, Universitàdi Padova.

1 Secondo un Rapporto del Cespi gliarrivi via mare sono stimabili nel13% del complesso degli immigratiirregolari. P. Monzini, Il traffico dimigranti per mare verso l’Italia,Sviluppi recenti (2004-2008), CespiWorking Paper n. 43, onlineall’indirizzo http://www.cespi.it/WP/WP43-Traffico-Monzini.pdf.2 Come sottolinea G. Campesi in Lanorma e l’eccezione nel governodelle migrazioni. Lampedusa, lerivolte arabe e la crisi del regimeconfinario europeo, in «JuraGentium. Rivista di filosofia deldiritto internazionale e della politicaglobale», online all’indirizzohttp://www.juragentium.unifi.it/topics/migrant/it/campesi.htm, glisbarchi degli ultimi mesi suLampedusa segnano un punto disvolta rispetto al trend degli ultimidue anni, durante i quali il governoitaliano in carica e l’agenzia Frontexritenevano definitivamenteinterrotta la rotta centro-mediterranea. Tale scenariocomporta importanti ricadutesull’intero sistema della complessastruttura istituzionale dellagovernance europea dei confinidell’Unione in quanto direttamentecollegato al crollo dei sistemiistituzionali di alcuni Paesi delMediterraneo e degli accordi cheavevano consentito di bloccare lerotte migratorie che dall’Africaportano all’Europa.

Pace diritti umani n. 2 / maggio-agosto 201179

80

Pur a fronte di questa evidenza, gli attuali orientamenti gover-nativi, anziché prediligere l’opzione dell’accoglienza e dell’inte-grazione nei confronti di migliaia di stranieri spinti nel nostroPaese da una pluralità di ragioni sostanzialmente riconducibilial bisogno umano di ricercare condizioni esistenziali migliori diquelle realisticamente fruibili negli Stati di origine, mai come inquesta fase sembrano privilegiare la logica dell’espulsione, anti-cipandola fattualmente mediante il ricorso al dispositivo ostati-vo del cosiddetto respingimento, ovvero impedendone mate-rialmente l’ingresso e, d’altra parte, introducendo il reato di«ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato» che cri-minalizza una condotta considerata, fino a poco tempo fa,penalmente ir rilevante3. Tale scelta, oltre che avere importantiricadute materiali sui destinatari dei provvedimenti di espulsio-ne e, per la mole di lavoro che comporta, sugli uffici di polizia egiudiziari, è senza dubbio carica di significati simbolici se si tie-ne conto del fatto che la distinzione tra cittadini e stranieriappare essere sempre più falsata dagli attuali processi di interdi-pendenza e di globalizzazione che hanno contribuito in misuradeterminante a inclinare il legame tra cittadinanza e nazionali-tà. È indubbio tuttavia che il legislatore con le norme adottatepiù di recente si è orientato verso una politica di regolazione delfenomeno immigratorio definita dai continui richiami a esigen-ze di sicurezza e di ordine pubblico che poco hanno a che farecon le ragioni del migrare e le vite reali di milioni di migranti esoprattutto poco spazio lasciano alla costruzione di rapporti dipositiva convivenza e di effettivo riconoscimento delle numero-se co munità straniere presenti nel nostro Paese4.In materia di asilo, il nostro ordinamento, fino alla recente at -tuazione di importanti direttive comunitarie che hanno se gnatonotevoli cambiamenti e integrazioni a tutte le norme nazionali,sia legislative che regolamentari, è stato per decenni lacunosorispetto al predisporre una disciplina coerente di interventi cherispondesse in modo efficace a una serie di obblighi collegati alDiritto internazionale dei diritti umani, a quello dei rifugiati eanche al dettato costituzionale, che all’art. 10, consacra il dirittod’asilo tra i 12 principi fondamentali della Repubblica, rinvian-do alla discrezionalità del legislatore ordinario la precisazionedelle modalità procedimentali, nonché delle condizioni e degliobblighi di soggiorno del richiedente5.Più precisamente, secondo le previsioni costituzionali lo Stato

3 Art. 10 bis, TU delle disposizioniconcernenti la disciplinadell’immigrazione e norme sullacondizione dello straniero (Dlgs286/1998), inserito dall’art. 1,comma 16, lett. a), della L. 15 luglio2009, n. 94.4 Per una sintetica ricostruzionedelle politiche in materia diimmigrazione si veda: T. Caponio,Immigrazione, in M. Almagisti e D.Piana (a cura di), Le parole chiavedella politica, Roma, Carocci, 2001;inoltre: Caritas Migrantes, Dossierstatistico immigrazione 2010, Roma,Anterem, 2010.5 Così M. Gioiosa, Riferimentostorici e legislativi, in E. Codini, M.D’Odorico, M. Gioiosa, Per una vitadiversa. La nuova disciplina italianadell’asilo, Milano, Franco Angeli,2009; in tema vedi anche sul dirittod’asilo: F. Lenzerini, Asilo e dirittiumani. L’evoluzione del dirittod’asilo nel diritto internazionale,Milano, Giuffrè, 2009.

Paola Degani

81

deve conformarsi «alle norme del diritto internazionalmentericonosciute»6 e la potestà legislativa deve esercitarsi nel rispetto«dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagliobblighi internazionali» così come previsto al primo commadell’art. 117 della Costituzione7. Una specifica riserva di legge èposta al comma 3 dell’art. 10 Costituzione laddove si stabilisceche «lo straniero al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivoesercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzioneitaliana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secon-do le condizioni stabilite dalla legge». Inoltre l’art. 2, comma 1,del TU n. 286 delle disposizioni concernenti la disciplina del-l’immigrazione8 prevede che «Allo straniero comunque presentealla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i dirit-ti fondamentali della persona umana previsti dalle norme didiritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e daiprincipi di diritto internazionale generalmente riconosciuti».Lo stesso TU sull’immigrazione stabilisce che le disposizioni deicommi 1, 2 e 3 dell’art. 10 relativo ai respingimenti9 non siapplichino nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disci-plinano l’asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugia-to ovvero l’adozione di misure di protezione temporanea permotivi umanitari ed espressamente all’art. 5, comma 6, che, inordine al potere di rifiuto o di revoca del permesso di soggiornoprecisa che questi «possono essere altresì adottati sulla base diconvenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia,quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiornoapplicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano serimotivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti daobblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano». A integrazione di questa deroga vi è inoltre da sottolineare laprevisione nella nostra normativa interna di una specifica di -sposizione di divieto di respingimento ed espulsione ex art. 19,comma 1, TU n. 286/1998 «verso uno Stato in cui lo stranieropossa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di ses-so, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche,di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essererinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dallapersecuzione». In materia di protezione internazionale è poi necessario consi-derare che all’interno dell’art. 10 bis introdotto con Dlgs 19novembre 2007, n. 251 ricompreso nel cosiddetto «pacchetto

6 Art. 10, comma 1, Costituzione. 7 Sostituito dall’art. 3 della L.costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.8 Riferimenti alla nota 3.9 Art. 10, Respingimento (L. 6 marzo1998, n. 40, art. 8): «1. La polizia difrontiera respinge gli stranieri che sipresentano ai valichi di frontierasenza avere i requisiti richiesti dalpresente testo unico per l’ingressonel territorio dello Stato. 2. Ilrespingimento conaccompagnamento alla frontiera èaltresì disposto dal questore neiconfronti degli stranieri: a) cheentrando nel territorio dello Statosottraendoli ai controlli di frontiera,sono fermati all’ingresso o subitodopo; b) che, nelle circostanze dicui al comma 1, sono statitemporaneamente ammessi nelterritorio per necessità di pubblicosoccorso. 3. Il vettore che hacondotto alla frontiera uno stranieroprivo dei documenti di cuiall’articolo 4, o che deve esserecomunque respinto a norma delpresente articolo, è tenuto aprenderlo immediatamente a caricoe a ricondurlo nello Stato diprovenienza, o in quello che harilasciato il documento di viaggioeventualmente in possesso dellostraniero [...] (Comma cosìsostituito dal D.lgs. 7 aprile 2003, n.87)».

Richiedenti asilo e vittime di tratta

Paola Degani

10 Disegno di legge AS n. 733approvato il 2 luglio 2009.11 Cfr. C. Morselli, Diritto eprocedura penaledell’immigrazione, Napoli, Jovine,2011; S. Centonze, Diritto penaledell’immigrazione, Torino,Giappichelli, 2010, in particolare ilcap. XXIX. 12 Convenzione relativa allo statusdei rifugiati, Risoluzione 2198 (XXI)adottata dall’Assemblea Generaledelle Nazioni Unite il 28 luglio 1951.

sicurezza»10 (L. n. 94/09 del 15 luglio 2009, «GU» n. 170 del24 luglio 2009) che modifica il TU n. 286 del 1998 mediantela previsione di una disciplina ad hoc in materia di ingresso esoggiorno illegale nel territorio dello Stato, il legislatore haespressamente stabilito che nel caso di presentazione di unadomanda di protezione internazionale da parte di uno stranieroil procedimento sia sospeso e che acquisita la comunicazionedel riconoscimento della protezione internazionale di cui allostesso Decreto n. 251, ovvero del rilascio del permesso di sog-giorno nelle ipotesi di cui all’art. 5, comma 6, del TU il giudicepronunci sentenza di non luogo a procedere. In altre parole lanorma istituisce un meccanismo che opera automaticamente inconformità con la domanda di protezione internazionale deter-minando la sospensione dell’esecuzione del procedimento diespulsione dello straniero11. Se nel 1990, con la L. n. 39/90 cosiddetta legge Martelli, l’Italiaaveva abolito la riserva geografica alla Convenzione di Ginevradel 195112 e si era dotata di una legge che aveva regolato in par-te la materia di asilo (art. 1 e relativo Decreto di attuazione n.136/90 che ne definisce la procedura), nel 1998 questa normaveniva abrogata e sostituita dalla legge Turco-Napolitano sul-l’immigrazione (Dlgs n. 286/98), che comunque in materiad’asilo lasciavo inalterato l’art. 1 della L. n. 39/90. Al contrario,a seguito dell’entrata in vigore della legge Bossi-Fini (L. n. 189del 30 luglio 2002 pienamente attuata con il Regolamentoattuativo Dpr 303/2004 relativo alle procedure per il riconosci-mento dello status di rifugiato), le modifiche apportate dallanormativa relativamente all’asilo facevano registrare notevolicambiamenti, tra i quali l’istituzione di 7 Commissioni territo-riali (successivamente divenute 10) e di una Commissionenazionale, del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifu-giati (SPRAR) e del Fondo nazionale per le politiche e i serviziper l’asilo.Con la L. n. 189/2002, le Commissioni territoriali vengonoinvestite del compito di determinare lo status di rifugiato, men-tre la Commissione centrale – che la legge Martelli del 1990aveva designato come titolare di tale attività – è divenuta Com-missione nazionale per il diritto d’asilo, con la funzione di in -dirizzare e coordinare le neo-istituite Commissioni territoriali.

82


13 Direttiva 2003/9/CE del Consigliodel 27 gennaio 2003 recante normeminime relative all’accoglienza deirichiedenti asilo negli Stati membri.14 Con il Trattato di Amsterdam(firmato il 2 ottobre 1997 dagli Statimembri) la materia dell’asilo èdiventata oggetto di una politicacomunitaria orientata ad«armonizzare i quadri giuridici degliStati membri» sulla base di «normeminime comuni». Piùspecificatamente, viene creata labase giuridica per l’adozione dinorme comunitarie (ex art. 63, n. 1 en. 2 Trattato CE) sulle quali si èinnestato il processo volto allacreazione di un regime comuneeuropeo in materia di asilo. In tema:C. Favilli, Il Trattato di Lisbona e lapolitica dell’Unione Europea inmateria di visti, asilo eimmigrazione, in «Diritto,Immigrazione e Cittadinanza», 2,2010; S. Sarti, L’Italia dei rifugiati,Anci-Cittalia, Comunicare, 2010.15 Nella prima fase, sono statinumerosi gli atti comunitari adottatiin materia di asilo. Piùspecificamente si tratta di 4direttive specifiche e dueregolamenti, che compongono ilcosiddetto sistema di Dublino: ilRegolamento CE 2725/2000(cosiddetto RegolamentoEURODAC) che istituiscel’EURODAC per il confronto delleimpronte digitali per l’efficaceapplicazione della Convenzione diDublino e il relativo Regolamento diapplicazione (CE 407/2002); laDirettiva 2001/55/CE sulle normeminime per la concessione dellaprotezione temporanea in caso diafflusso massiccio di sfollati e sullapromozione dell’equilibrio deglisforzi tra gli Stati membri chericevono gli sfollati; la Direttiva2003/9/CE recante norme minimerelative all’accoglienza deirichiedenti asilo negli Stati membri;il Regolamento CE 343/2003(cosiddetto Regolamento Dublino)che stabilisce i criteri e i meccanismidi determinazione dello Statomembro competente per l’esame diuna domanda di asilo presentata inuno degli Stati membri da uncittadino di un Paese terzo e ilrelativo Regolamento diapplicazione (1560/2003); la

2. Cenni ai principali atti comunitari in materia di asilo e alle loro ricadute nel contesto nazionale nel quadrodello sviluppo di un regime comune europeo in materiadi asilo (CEAS)

È però solo in tempi recenti, dopo alterne vicende politiche elegislative legate all’incoerente sviluppo della normativa internain materia di immigrazione che in Italia viene a definirsi, per ciòche concerne la questione del diritto d’asilo, un quadro le -gislativo e un sistema di policies che oltrepassano la frammenta-rietà dei precedenti interventi. Ciò è in larga misura l’esito delprocesso di progressivo incardinamento in ambito comunitariodelle questioni legate all’immigrazione e segnatamente al versan-te della regolazione e del contenimento dei flussi di richiedentiasilo attraverso l’instaurazione di un sistema di policy e di vincoligiuridici sempre più orientati in senso securitario. Proprio laderivazione comunitaria dell’attuale corpus normativo nazionaleè all’origine delle carenze riscontrabili nella nostra legislazionein materia di asilo relativamente a tutta una serie di questioniche non sono state oggetto di regolazione da parte delle istitu-zioni dell’Unione Europea e che necessiterebbero di essere risol-te attraverso l’adozione di provvedimenti di carattere interno.L’adozione da parte del Consiglio dell’Unione Europea dellaDirettiva 2003/9/CE13 recante norme minime relative all’acco-glienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, si configuracome il primo tassello del progetto politico di costruzione di unregime europeo comune in materia di asilo (CEAS), così comeconvenuto durante i lavori del Consiglio europeo di Tamperedell’ottobre 1999, progetto che inizierà a prendere forma im -mediatamente dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amster-dam nel maggio 199914, seppur nel quadro di un’ampia discre-zionalità lasciata agli Stati, trattandosi di norme che escludonol’armonizzazione15.Le disposizioni in essa contenute, applicabili nei confronti ditutti i cittadini di Paesi stranieri e gli apolidi che presentano do -manda di asilo alla frontiera o nel territorio di uno Stato mem-bro purché autorizzati a soggiornare in tale territorio in qualitàdi richiedenti asilo, sono volte a garantire ai richiedenti untenore di vita omogeneo in tutti gli Stati membri e a impedire imovimenti di questo segmento immigratorio in relazione all’e-sistenza di legislazioni di riferimento assai diverse nei singoli

83

Paola Degani

Direttiva 2004/83/CE recantenorme minime sull’attribuzione, acittadini di Paesi terzi o apolidi,della qualifica del rifugiato o dipersona altrimenti bisognosa diprotezione internazionale, nonchénorme minime sul contenuto dellaprotezione riconosciuta; la Direttiva2005/85/CE sulle procedureapplicate negli Stati membri ai finidel riconoscimento e della revocadello status di rifugiato.16 Direttiva 2001/55/CE delConsiglio del 20 luglio 2001, sullenorme minime per la concessionedella protezione temporanea in casodi afflusso massiccio di sfollati esulla promozione dell’equilibriodegli sforzi tra gli Stati membri chericevono gli sfollati e subiscono leconseguenze dell’accoglienza deglistessi.17 Con tale meccanismo è possibileaccertare se il richiedente ha giàinoltrato domanda in un altro Stato. 18 A tale fine sono stati definiti varicriteri di attribuzione cheprivilegiano le esigenze di unitàfamiliare per poi designare, qualeStato membro responsabile, quelloche ha concesso un titolo disoggiorno o un visto di ingresso,ovvero, come per lo più si verifica, ilprimo Stato membro nel quale lostraniero abbia irregolarmente fattoingresso. 19 Programma dell’Aja:Rafforzamento della libertà, dellasicurezza e della giustizianell’Unione Europea, adottato il 5novembre 2004.20 Comunicazione dellaCommissione al Parlamentoeuropeo, al Consiglio, al Comitatoeconomico e sociale europeo e alComitato delle regioni, 17 giugno2008, Piano strategico sull’asilo -Un approccio integrato in materia diprotezione nell’Unione europea,COM(2008)360.21 Commissione delle ComunitàEuropee, Comunicazione dellaCommissione al Consiglio e alParlamento europeo, Il programmadell’Aia: dieci priorità per i prossimicinque anni. Partenariato perrinnovare l’Europa nel campo dellaliberta, sicurezza e giustizia, 10maggio 2005.

Stati membri. È esclusa la loro applicazione nelle situazioni pre-viste nell’altra Direttiva di riferimento, la 2001/55/CE delConsiglio del 20 luglio 2001 riguardante norme minime per laconcessione della protezione temporanea in caso di afflussomassiccio di sfollati stranieri che non possono tornare nel pro-prio Paese d’origine in condizioni sicure e stabili a causa dellasituazione nel Paese stesso16.Oltre alle due direttive sopra richiamate, nella prima fase delprocesso di costruzione del sistema comune europeo di asilocompresa tra il 1999 e il 2005, il quadro giuridico riferibile aquesta materia si è caratterizzato per l’adozione di norme mini-me comuni relativamente all’attribuzione della qualifica delrifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione inter-nazionale (Direttiva 2004/83), e alle procedure applicate negliStati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello sta-tus di rifugiato (Direttiva 2005/85), nonché di due regolamen-ti, il primo per il confronto delle impronte digitali (CE2725/2000 cosiddetto Regolamento EURODAC)17 e il secon-do che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione delloStato membro competente per l’esame di una domanda d’asilopresentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Pae-se terzo (CE 343/2003 cosiddetto Regolamento Dublino)18. Nel Programma dell’Aja adottato nel novembre del 200419 nelquale si delineavano gli orientamenti politici generali per la pia-nificazione legislativa e operativa nel quadro dello Spazio dilibertà, sicurezza e giustizia fino al 2009, la Commissione veni-va invitata a concludere nel 2007 la valutazione degli strumentigiuridici predisposti nella prima fase e a sottoporre al Consiglioe al Parlamento europeo gli strumenti e le misure relativi alla se -conda fase in vista della loro adozione entro il 2010. Entro taledisegno si inserisce anche la creazione di una procedura comunedi asilo e di uno status uniforme per i rifugiati e i titolari di pro-tezione sussidiaria; il potenziamento della cooperazione praticafra i servizi nazionali di asilo e la dimensione esterna dell’asiloapparivano essere gli obiettivi fondamentali. Nel giugno 2008con la comunicazione Piano strategico sull’asilo - Un approcciointegrato in materia di protezione nell’Unione europea20 venivanodefinite le tappe della seconda fase di completamento del siste-ma comune europeo d’asilo, già anticipate, seppur in via parzia-le, nel Piano d’azione del Consiglio e della Commissione del 10maggio 200521.

84


22 COM(2007)301 definitivo.23 COM(2008)360 definitivo.24 Regolamento (UE) n. 439/2010del Parlamento europeo e delConsiglio del 19 maggio 2010 cheistituisce l’Ufficio europeo disostegno per l’asilo, in «Gazzettaufficiale dell’Unione Europea», 29maggio 2010.

Se con la «Direttiva accoglienza» l’Unione Europea ha intesofissare condizioni di accoglienza normalmente sufficienti agarantire ai richiedenti asilo «un livello di vita dignitoso e con-dizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri», con l’adozio-ne della Direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004e il relativo provvedimento di attuazione all’interno del nostroordinamento di cui al Dlgs 19 novembre 2007 n. 251 (entratoin vigore il 19 gennaio 2008) recante «Norme minime sull’attri-buzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica delrifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione inter-nazionale, nonché norme minime sul contenuto della prote -zione riconosciuta» a cui ha fatto seguito la Direttiva 2005/85/CE del Consiglio dell’Unione Europea del 1° dicembre2005 recante «Norme per le procedure applicate negli Statimembri ai fini del ricono scimento e della revoca dello status dirifugiato» recepita nel nostro ordinamento con Dlgs 28 gennaio2008 n. 25, successivamente modificato dal Dlgs 3 ottobre2008 n. 159 «Modifiche ed integrazioni al Decreto legislativo28 gennaio 2008, n. 25, recante attuazione delle direttive2005/85/CE relativa alle norme minime per le procedure appli-cate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revocadello status di rifugiato», vengono previste e regolamentate intermini generali due diverse forme di tutela relativamente allaprotezione internaziona le riconosciute in tutti i Paesi dell’Unio-ne Europea, ovvero lo status di rifugiato ai sensi della Conven-zione di Ginevra del 1951 e la protezione sussidiaria. Nel 2007, la pubblicazione del Libro Verde sul futuro regimecomune europeo in materia di asilo22, anticipa la comunicazionedella Commissione del giugno 2008 dedicata al tema Una poli-tica d’immigrazione comune per l’Europa: principi, azioni e stru-menti nonché l’adozione del Piano strategico sull’asilo23 nel qualevengono presentate le misure che dovrebbero portare a terminela seconda fase della costruzione del sistema europeo comune diasilo tra le cui misure figura anche l’istituzione dell’Ufficioeuropeo di sostegno per l’asilo24 con compiti di coordinamentodelle attività di cooperazione pratica nonché di promozione diazioni di solidarietà nei confronti di quegli Stati membri sotto-posti a un peso eccessivo sotto il profilo della pressione migra -toria. Per dare attuazione a quanto previsto nel Piano, la Commissio-ne europea ha recentemente avviato un ampio progetto di rifor-

85

Paola Degani

25 Nel dicembre 2008 laCommissione ha adottato leproposte di modifica di tre deglistrumenti legislativi vigentinell’ambito del Sistema comuneeuropeo d’asilo quali la «Direttivaaccoglienza» (COM(08)815definitivo); il regolamento Dublino(COM(2008)820) e il regolamentoche istituisce EURODAC, la bancadati contenente le impronte digitalidei richiedenti asilo e cheperfeziona l’applicazione delRegolamento Dublino(COM(2008)825 definitivo).Nell’ottobre del 2009 sono stateinoltre presentate la Proposta didirettiva del Parlamento europeo edel Consiglio recante norme minimesull’attribuzione, a cittadini di paesiterzi o apolidi, della qualifica dibeneficiario di protezioneinternazionale, nonché normeminime sul contenuto dellaprotezione riconosciuta (rifusione),(COM(2009)551), corredata dallavalutazione d’impatto (SEC(2009)1374) e la Proposta di modifica diDirettiva del Parlamento europeo edel Consiglio recante procedurecomuni ai fini del riconoscimento edella revoca dello status diprotezione internazionale(rifusione). 26 Trattato di Lisbona che modificail Trattato sull’Unione Europea e ilTrattato che istituisce la ComunitàEuropea, in «GUCE», C306, 17dicembre 2007.27 C. Favilli, Il Trattato di Lisbona,cit.28 Art. 78.2 del Trattato sulfunzionamento dell’UnioneEuropea.

ma prospettando l’abrogazione o la modificazione sostanziale ditutte le normative finora adottate25 allo scopo sia di migliorare ilsistema normativo riferibile alla protezione internazionale, de -finendo standard di garanzia più elevati e più puntuali allo sco-po di armonizzare effettivamente le legislazioni dei singoli Paesie accrescere le tutele nei confronti dei richiedenti asilo me dianteun livello di integrazione delle prassi adottate dai singoli Paesipiù elevato, sia di tenere in maggiore considerazione le esigenzeche possono esprimere i singoli Paesi di fronte a situazioniemergenziali che possono richiedere un maggiore sforzo da par-te degli Stati membri e delle stesse istituzioni europee. Vi è inoltre da considerare che il 1° gennaio 2009 è entrato invigore il Trattato di Lisbona26 nell’ambito del quale la materiadell’asilo è disciplinata nel nuovo Titolo IV della parte terza delTrattato sul funzionamento dell’Unione Europea al Capo 2,specificamente dedicato alle «Politiche relative ai controlli allefrontiere, all’asilo e all’immigrazione». In particolare, l’art. 78TFUE riformulando l’art. 63, parr. 1 e 2 e l’art. 64, par. 2, delTCE, con qualche variazione espressamente qualifica la politicadi asilo come comune e richiama come limiti vincolanti il prin-cipio di non respingimento e la Convenzione di Ginevra del 28luglio 1951, della quale l’Unione non è parte ma ne sono partitutti gli Stati membri. Per la prima volta inoltre trova espressamenzione l’asilo europeo quasi a sottolineare le caratteristichepeculiari della protezione internazionale in ambito comunitariorispetto alle altre aree geopolitiche del mondo27. L’art. 78 diquesto Trattato stabilisce che «il Parlamento europeo e il Consi-glio, deliberando secondo la procedura ordinaria, adottano lemisure» riguardanti «un sistema europeo comune di asilo» conparticolare riferimento: 1) allo status uniforme sia in materia diasilo che di protezione sussidiaria; nonché alle relative procedu-re comuni per la concessione e la revoca; al sistema comune diprotezione degli sfollati; 2) ai criteri e meccanismi per la deter-minazione dello Stato competente per l’esame della domanda;3) alle norme riguardanti l’accoglienza e al partenariato ecooperazione con gli Stati terzi al fine di gestire i flussi di richie-denti asilo o protezione sussidiaria o temporanea28. Il paragrafo3 dell’art. 78 prevede inoltre, la possibilità di adottare misuretemporanee a beneficio degli Stati che «debbano affrontare unasituazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvvisodi cittadini di paesi terzi».

86


29 SPRAR, Rapporto 2009/2010,Rapporto annuale del Sistema diprotezione per richiedenti asilo erifugiati, online all’indirizzowww.sistemacentrale.it.

Senza dubbio il Trattato di Lisbona decreta il passaggio effettivoda un sistema di armonizzazione minimo a un regime orientatoall’uniformità su tutto il territorio dell’Unione. Benché questoprocesso non possa dirsi ancora completato appare del tuttoevidente che il cammino verso l’obiettivo di adottare un regimecomune in materia di asilo incrementando il livello di integra-zione legislativa e perfezionando la cooperazione politica trovaconferma anche nel Programma di Stoccolma, un documentoche forse appare essere connotato in modo più netto dalle tradi-zionali esigenze di compromesso prodotte dal meccanismo dellacooperazione intergovernativa piuttosto che dai principi intro-dotti dal Trattato di Lisbona, a ulteriore testimonianza delle re -sistenze con cui ancora gli Stati guardano alla normativa e allapolitica comunitaria quando queste concernono materie ritenu-te essenziali per l’esercizio della potestà autoritativa su unadeterminata comunità territoriale. Per avere un’idea della dimensione quantitativa dei richiedentiprotezione internazionale in Europa è possibile riferirsi ai daticontenuti nel Rapporto 2009/2010 del Sistema protezionerichiedenti asilo in Italia (SPRAR). Nel 2009, ultimo anno dirilevazione nell’UE-27, sono state prese 317.505 decisioni inmerito alle richieste presentate, di queste 228.600 sono statedecisioni di primo grado e 88.900 decisioni per le quali i richie-denti hanno presentato appello. Le decisioni prese in occasionedella prima istanza hanno portato alla concessione di una formadi protezione per 61.700, mentre ulteriori 17.100 hanno otte-nuto un permesso di soggiorno a seguito della decisione inappello. Il tasso di riconoscimento dei richiedenti asilo, vale adire la quota di decisioni positive sul numero totale delle deci-sioni, è stata del 24,8% a livello europeo, e più precisamente del27% per le decisioni di primo grado e del 19% per le decisioniprese in appello29.

3. Richiedenti protezione internazionale e vittime di tratta: una divisione non sempre possibile

Sul piano pratico, oggi in Italia, sulla base di un ordine di pre-valenza o di importanza astrattamente ideale, ricorre anzituttol’ipotesi in cui gli stranieri che abbiano il ragionevole timore diessere perseguitati individualmente, si vedano riconosciuti lo

87

Paola Degani

30 Ibidem.

status di rifugiato, ovvero un permesso di soggiorno della dura-ta di cinque anni rinnovabile, al quale si combinano tutta unaserie di diritti elencati nella normativa internazionale di riferi-mento. A questi si vanno ad aggiungere quei soggetti che, purnon avendo i requisiti previsti per ottenere lo status di rifugiatocorrano il rischio di subire un danno grave in caso di rientro nelPaese d’origine a causa di condanne a morte, torture, pene otrattamenti inumani o degradanti ovvero delle conseguenze de -rivanti ai civili da un conflitto armato internazionale o interno.In questo caso è possibile beneficiare di un permesso di soggior-no per protezione sussidiaria della durata di tre anni convertibi-le, in fase di rinnovo, in permesso di soggiorno per motivi dilavoro, a condizione che la richiesta di conversione venga pre-sentata prima della scadenza della validità del precedente per-messo; l’interessato sia in possesso di un documento d’identità,passaporto o titolo di viaggio e abbia un contratto di lavoro oun’attività autonoma.Infine, per quanto concerne il dato nazionale, per coloro chenon possono ottenere il riconoscimento dello status di rifugiatoo la protezione sussidiaria, la competente Commissione territo-riale per il riconoscimento della protezione internazionale, overitenga sussistano gravi ragioni di carattere umanitario, trasmet-te gli atti al questore per un eventuale rilascio di un permesso disoggiorno per motivi umanitari, ex art. 5 comma 6 TU n. 286.Il permesso di soggiorno per motivi umanitari – opzione peròsul piano della rilevanza numerica di fatto del tutto residuale –ha la durata di un anno e può essere convertito in permesso disoggiorno per motivi di lavoro alle stesse condizioni indicateper la protezione sussidiaria. Tutti coloro che avevano un per-messo di soggiorno per motivi umanitari, rilasciato prima del-l’entrata in vigore del Dlgs n. 251/2007 (19 gennaio 2008), almomento del rinnovo hanno ricevuto un titolo di soggiornoper protezione sussidiaria. In Italia le domande esaminate dalle Commissioni territorialisono state 22.875 nel 2009. Per 8.550, ovvero per il 37,3% deltotale vi è stata una valutazione positiva. A 2.150 soggetti è sta-to riconosciuto lo status di rifugiati, a 4.920 è stata accordata laprotezione sussidiaria, mentre 1.480 persone hanno ottenutoun permesso di soggiorno per motivi umanitari30.Con riferimento al numero dei richiedenti protezione interna-zionale va notato che, nel nostro Paese negli ultimi anni, e in

88


31 Tra i beneficiari dello SPRAR, imigranti sbarcati sulle coste italianeerano il 79% nel 2007, il 76% nel2008 e il 67% nel 2009. Ibidem. Inproposito si vedano anche iCompendi statistici annuali delSistema di protezione perrichiedenti asilo e rifugiatidisponibili online all’indirizzohttp://www.serviziocentrale.it.32 Ministero dell’Interno,Immigrazione clandestina. I risultatidel governo Berlusconi, 31 dicembre2009, online all’indirizzo http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/. 33 Riferimenti alla presenza dipotenziali vittime di tratta tra irichiedenti asilo in Italia nel 2008anche in J. Bhabha, C. Alfirev,Identification and Referral ofTrafficked Persons to Precedures forDetermining InternationalProtection Needs, UNHCR ExternalConsultants, Division ofInternational Protection Services,PPLAS/2009/03, ottobre 2009, p.26, online all’indirizzo http://www.hks.harvard.edu/cchrp/isht/pdf/UNHCR_Trafficking_Study_2009.pdf.34 Ibidem.

particolare nel biennio 2007-2008, a un aumento di migrantisbarcati lungo le nostre coste, ha corrisposto un aumento delledomande di protezione internazionale. A questo proposito bastipensare che nel 2008, l’Italia ha registrato un forte aumento nelnumero degli arrivi via mare dei migranti (+80,7%) sulle costesiciliane e adriatiche e una crescita consistente dei richiedentiasilo (+121%)31. La stessa tendenza, ma orientata nella direzio-ne contraria, è rilevabile nel biennio successivo, nel corso delquale, unitamente a una diminuzione del 90% di migrantiapprodati sulle coste italiane dall’inizio dei respingimenti versola Libia (3.185 persone giunte sulle coste italiane contro le31.281 dell’anno precedente), si è registrata una parziale ten-denza al decremento nelle domande di asilo32. Vi è da rilevare che il 2008 è anche l’anno in cui verosimilmen-te, la questione della tutela dei richiedenti protezione interna-zionale in relazione al problema delle gravi forme di sfrutta-mento e viceversa del riconoscimento della protezione interna-zionale per le vittime di tratta si è evidenziata per la prima voltain maniera inequivocabile a seguito sia dei fatti di Rosarno, chehanno visto come protagonisti anche numerosi soggetti richie-denti o titolari di protezione internazionale, che dell’incidenzatra colori i quali hanno presentato domanda di asilo del numerodi donne nigeriane giunte dalla Libia via mare, notoriamenteun target significativo nella prostituzione straniera presente neinostri territori collegata alla tratta33.È proprio in questo periodo peraltro che assume consistenza l’i-potesi che un certo numero di persone presenti domanda di pro-tezione internazionale prima dell’ultimazione del processo diidentificazione o comunque prima che emergano eventuali indi-catori di possibili situazioni di grave sfruttamento rendendo cosìdi fatto possibile solo la loro eventuale accoglienza e presa incarico nel quadro del sistema richiedenti asilo e non nell’ambitodegli interventi previsti ai sensi dei progetti art. 18 TU n.286/98 sull’immigrazione e/o art. 13 L. n. 228/200334, vale adire dei sistemi di protezione che il nostro legislatore ha specifi-camente previsto per la tutela degli stranieri coinvolti nel traffic-king.In altre parole si può affermare che una serie di circostanze lega-te all’emergere di gravi forme di sfruttamento, anche di tipolavorativo e non prettamente sessuale e la consistenza della pre-senza femminile rispetto ad alcuni gruppi nazionali, hanno po -

89

Paola Degani

35 UN High Commissioner forRefugees, Guidelines onInternational Protection: TheApplication of Article 1A(2) of the1951 Convention and/or 1967Protocol Relating to the Status ofRefugees to Victims of Traffickingand Persons at Risk of BeingTrafficked, 2006.

sto due questioni fondamentali relativamente al problema dellatutela delle vittime della tratta nel quadro della normativa suiri fugiati: la prima concerne l’esame delle circostanze dalle qualipuò derivare un diritto a cercare e ricevere asilo in un Paese ter-zo per questi soggetti; la seconda, più complessa della preceden-te, consiste nel capire se la condizione di soggetto trafficato o dipersona a rischio di tratta in quanto tale, individualmente con-siderate, possono costituire la base per la formulazione di unadomanda di asilo e il conseguente riconoscimento di un titolodi soggiorno collegato alla protezione internazionale.Tale situazione, ha favorito in questi ultimi mesi una seppurtimida e insoddisfacente riflessione tra gli operatori impegnatisul versante della protezione delle vittime di tratta e dei richie-denti asilo circa la necessità di comprendere meglio non soloquali potrebbero essere le situazioni che possono rendere idoneal’indicazione alla persona trafficata di presentare domanda diprotezione internazionale, ma anche come intervenire rispetto aquei soggetti che, già titolari di questa tipologia di permessi disoggiorno, potrebbero essere meglio tutelati nel quadro deimeccanismi specifici di protezione previsti per le vittime di trat-ta e di grave sfruttamento.Si tratta di una problematica che per certi aspetti oltrepassa ilimiti posti dal dato normativo, per investire direttamenteancora una volta anzitutto il problema della corretta identifica-zione degli stranieri fin dal momento del loro ingresso nel no -stro Paese, sia in un’ottica di salvaguardia dei loro diritti umani,sia sotto il profilo del funzionamento dei meccanismi di referralrispettivamente di richiedenti asilo e vittime di tratta, ovverodella loro strutturazione e del loro funzionamento alla luce dellesempre più evidenti sovrapposizioni tra movimenti immigratoridi carattere umanitario e attività di favoreggiamento dell’immi-grazione clandestina finalizzate al trafficking, nonché delle situa-zioni di grave sfruttamento che vedono coinvolti soggetti titola-ri o richiedenti protezione internazionale.

4. Protezione internazionale e tutela delle vittime di tratta: la centralità del contributo dell’UNHCR nel dibattito odierno

Nel 2006 l’UNHCR ha adottato un documento35 nel quale si

90


36 «Ai fini della presenteConvenzione, il termine “rifugiato”si applicherà a colui: [...]2) che, a seguito di avvenimentiverificatisi anteriormente al 1°gennaio 1951, temendo a ragione diessere perseguitato per motivi dirazza, religione, nazionalità,appartenenza a un determinatogruppo sociale o per le sue opinionipolitiche, si trova fuori del Paese, dicui è cittadino e non può o nonvuole, a causa di questo timore,avvalersi della protezione di questoPaese: oppure che, non avendo lacittadinanza e trovandosi fuori delPaese in cui aveva residenzaabituale a seguito di taliavvenimenti, non può o non vuoletornarvi per il timore di cui sopra[...]». 37 UN High Commissioner forRefugees, Guidelines onInternational Protection on Gender-Related Persecution within theContext of Article 1A(2) of the 1951Convention and/or 1967 ProtocolRelating to the Status of Refugees,7 May 2002, HCR/GIP/02/01.38 UN High Commissioner forRefugees, Guidelines onInternational Protection No. 2:«Membership of a Particular SocialGroup» Within the Context of Article1A(2) of the 1951 Convention and/orIts 1967 Protocol Relating to theStatus of Refugees, 7 May2002, HCR/GIP/02/02.39 UN High Commissioner forRefugees, Human Trafficking andRefugee Protection: UNHCR’sPerspective, September 2009, Paperpresentato in occasione dellaConferenza ministeriale su «TowardsGlobal EU Action Against Traffickingin Human Beings», Bruxelles, 19-20Ottobre 2009, online all’indirizzohttp://www.UNHCR.org/refworld/docid/4ae17da12.htm; UN HighCommissioner for Refugees,Combatting Human Trafficking:Overview of UNHCR Anti-TraffickingActivities in Europe, December2005, online all’indirizzo http://www.UNHCR.org/refworld/docid/43fd782d4.html; in proposito anche:UNHCR, Consideration on the Issueof Human Trafficking From aPerspective of International RefugeeLaw and UNHCR’s Mandate,

propone di elucidare nella forma di linee guida alcuni passaggifondamentali circa la possibilità di applicazione alle vittime ditratta dell’art. 1A(2) della Convenzione di Ginevra sullo statusdi rifugiato del 1951 e del relativo Protocollo addizionale del196736. Tale documento, per espressa precisazione del-l’UNHCR, rappresenta un complemento dell’Handbook onProcedures and Criteria for Determining Refugee Status under the1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status ofRefugees la cui ultima edizione è del 1992, di altri documentiquali le Linee guida sulla protezione internazionale relativamentealle persecuzioni di genere37, nonché di quelle dedicate a chiarirecome debba interpretarsi la categoria di «appartenente ad ungruppo sociale» nel quadro della Convenzione stessa38. Successi-vamente all’adozione di questo documento, l’UNHCR in altrepubblicazioni di carattere ufficiale o in studi commissionati aesperti39, è ritornato a considerare il tema della tratta con riferi-mento alla protezione internazionale relativamente ai profili diresponsabilità collegati al mandato in base al quale opera, siarispetto al garantire che i rifugiati, gli sfollati interni e gli apoli-di non divengano vittime di tratta e che le persone trafficatenon subiscano alcuna forma di persecuzione a seguito di rimpa-trio e non siano esposte al rischio di ri-vittimizzazione40 anchesemplicemente sulla base del timore di essere ri-trafficate, siache coloro i quali temono di essere trafficati e presentano do -manda di asilo ai sensi degli strumenti internazionalmente vi -genti in materia, siano riconosciuti rifugiati o, alla luce dellanormativa europea, siano destinatari di protezione sussidiaria. Se questi aspetti in relazione al problema della protezione dellevittime di tratta sono quelli più immediatamente aderenti almandato operativo assegnato a più riprese a questa organizza-zione dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, nella realtàdi oggi, per le modalità con cui il trafficking si attualizza, non-ché per le implicazioni e le ricadute sulle vittime che le situazio-ni di grave assoggettamento e sfruttamento sono in grado diprodurre, gli operatori che si occupano dei soggetti richiedentiprotezione internazionale, compreso il personale dell’UNHCR,possono di fatto assolvere a importanti compiti anche nelle atti-vità di assistenza agli Stati nel garantire che le persone prive didocumenti di identità siano in grado di dichiarare le loro gene-ralità e la nazionalità di appartenenza, sia allo scopo di impedirelo sviluppo di situazioni individuali di apolidia, sia in funzione

91

Paola Degani

Second Meeting of NationalAuthorities on Human Trafficking(OAS), Buenos Aires, Argentina, 25-27 March 2009. Inoltre: M Riiskjaer,A.M. Gallagher, Review of UNHCR’sEfforts to Prevent and Respond toHuman Trafficking, UNHCR,Pdes/2008/07, settembre 2008,online all’indirizzo http://www.UNHCR.org/48eb2ff8.html. 40 In tema di ri-vittimizzazione v. A.Jobe, The Causes andConsequences of Re-Trafficking:Evidence from the IOM HumanTrafficking Database, InternationalOrganization for Migration, 2010,online all’indirizzo http://www.ungift.org/doc/knowledgehub/resource-centre/IOM_causes_of_retrafficking.pdf.

del far emergere eventuali situazioni di specifica vulnerabilitàcome l’essere vittime o potenziali vittime di tratta.È indubbio che attualmente, almeno a livello nazionale sembra-no poterlo indicare alcune recenti vicende relative a situazionidi sfruttamento sia lavorativo che sessuale, il problema del traf-ficking incrocia quello della protezione internazionale non solosu un versante astratto. L’ipotesi sempre più concreta e plausibile, come si accennavasopra, è quella che soggetti richiedenti asilo o titolari di permes-so di soggiorno per motivi di protezione sussidiaria o rifugiativengono a trovarsi in condizioni di disagio individuale cosìpesanti per cui il rischio di essere coinvolti in situazioni di ridu-zione in schiavitù, di tratta o comunque di grave sfruttamento èsempre più concreto. A questo proposito va sottolineato chenon si intende qui esaminare le ragioni per cui queste circostan-ze sono di fatto possibili, nel senso che tutti i sistemi di presa incarico dei soggetti migranti appartenenti a gruppi vulnerabili inItalia, in questi anni, ognuno nell’ambito della propria specificacompetenza e, seppur a fronte talvolta di lacunosità più o menoimportanti, hanno saputo rispondere positivamente alle diversesituazioni di criticità. Oggi però non si può ignorare come laspecializzazione funzionale acquisita dagli operatori istituzionalie dal privato sociale attivi, sia nell’ambito del sistema richieden-ti asilo che in quello preposto alla protezione delle vittime digrave sfruttamento, possa manifestare dei limiti proprio nellepratiche di intervento in mancanza di un meccanismo di coor-dinamento dei sistemi che permetta sulla base di un esameaccurato delle vicende individuali, un corretto collocamentodelle soggettività destinatarie di misure di tutela finalizzateall’accoglienza, alla sicurezza individuale e all’integrazionesociale. In altri termini questo significa ad esempio, sul pianooperativo, saper valutare se una persona trafficata può presenta-re domanda di protezione internazionale o se un soggetto titola-re di questa tipologia di permessi di soggiorno coinvolto nellesituazioni di grave sfruttamento sia opportuno venga collocatonel sistema di protezione previsto per le vittime di tratta edeventualmente attraverso quali procedure e con che status,ovvero a che titolo.Appare comunque del tutto logico ipotizzare che il possibile sci-volamento di alcuni soggetti richiedenti protezione internazio-nale nei circuiti della tratta sia anzitutto ascrivibile al carattere

92


41 Vi è da considerare comunqueche la percentuale dei richiedentiasilo che accede ai progetti SPRARe ai meccanismi di protezione ingrado di sostenere questesoggettività nei percorsi diinclusione sociale è bassa. Siconsideri ad esempio che nel 2008dei 31.097 richiedenti asilo solo8.412 sono le persone accolte nellestrutture dello SPRAR. Leproporzioni cambianosignificativamente nel 2009 inquanto su 17.603 domandepresentate, 7.495 persone risultanoaver utilizzato i servizi offerti dalloSPRAR, ma tale cifra va considerataanche alla luce della contrazionesignificativa registrata nel numerodei richiedenti. 42 Dati disponibili onlineall’indirizzo web del Ministerodell’Interno: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/21/0551_statistiche_asilo.pdf.

ibrido delle migrazioni odierne e ovviamente alla vulnerabilitàeconomica di fronte a una possibile perdita del lavoro o a per-corsi di reintegrazioni non effettivamente riusciti o ad altrepotenziali situazioni di difficoltà che di fatto li espongono aglistessi rischi in cui incorrono altri segmenti delle immigrazioniodierne41. Ovviamente se questa è l’ipotesi più plausibile nullatoglie che ve ne siano altre e che possano avere un certo rilievo. È ad esempio il caso delle donne nigeriane (periodo 2008-2009) rispetto alle quali si può affermare che le reti criminalidedite al trafficking abbiano utilizzato strumentalmente il siste-ma della protezione internazionale per agevolare l’ingresso dellevittime facendo loro credere che la regolarizzazione nel nostroPaese sarebbe stata possibile – allora come anche in questi ulti-mi mesi – senza particolari difficoltà dietro pagamento di unasomma di denaro, peraltro non computata nel debito che que-ste donne contraggono con le organizzazioni che ne favorisconoil trasferimento illegale al momento della partenza.Il rischio di cui stiamo parlando cresce esponenzialmente se siconsiderano quegli individui ai quali qualsiasi forma di prote-zione dalla quale derivi il rilascio di un titolo che permette ilsoggiorno legale all’interno di un Paese straniero sia stata nega-ta, e che presumibilmente, sulla scorta di informazioni distortericevute da connazionali residenti in Italia, quando non fornitedalle stesse organizzazioni criminali dedite allo smuggling, osemplicemente perché giunti nel nostro Paese in un momentodiverso rispetto a una fase in cui determinate circostanze politi-che giustificavano il rilascio del permesso di soggiorno da partedelle Commissioni territoriali competenti, avevano ritenuto dipotersi regolarizzare nel nostro territorio utilizzando questa via,perciò sottovalutando in realtà quegli elementi soggettivi eoggettivi che concorrono alla costruzione dei requisiti richiestidalla normativa per poter ottenere questa tipologia di titoli disoggiorno.Si osservino a questo proposito alcuni dati del Ministero del-l’Interno42 relativi agli esiti delle richieste di asilo negli ultimianni con riferimento a soggetti di nazionalità nigeriana dai qua-li emerge inequivocabilmente come le domande presentate daquesto segmento di richiedenti non soddisfino in larga misura irequisiti previsti dalla normativa e vengano accolte con esitopositivo in proporzioni del tutto limitate. Nel 2008, secondo lestatistiche elaborate dalla Commissione nazionale per il diritto

93

Paola Degani

43 TU sull’immigrazione, art. 18,Soggiorno per motivi di protezionesociale.

d’asilo, le domande di protezione internazionale esaminate alleCommissioni territoriali attribuibili a cittadini nigeriani risulta-no essere 3.546. Di queste, 53 sono state giudicate idonee aifini del riconoscimento dello status di rifugiato, 97 si sono tra-dotte in permessi di soggiorno per protezione sussidiaria, per422 è stata proposta al questore la protezione umanitaria, 2.693sono stati i non riconoscimenti, 235 i richiedenti che si sonoresi irreperibili e 46 le domande che hanno portato ad altro esi-to. Se si analizzano i dati del 2009, si può notare anzitutto unincremento delle domande esaminate dalle Commissioni terri-toriali che risultano essere 5.731. Di queste 4.488 non hannoottenuto alcun riconoscimento, 43 sono stati i soggetti benefi-ciari dello status di rifugiato, 127 i permessi di protezione inter-nazionale, 563 le richieste per protezione umanitaria, 336 glistranieri che si sono resi irreperibili e 174 le richieste cha hannoportato ad altro esito. Gli ultimi dati disponibili si riferiscono al2010 e fanno registrare un sensibile decremento delle domandeesaminate. Su 2.259 richieste considerate, 1.595 risultano esse-re i non riconoscimenti, 22 i riconoscimenti dello status di rifu-giato, 34 i permessi rilasciati per protezione sussidiaria, 313 leproposte per protezione umanitaria, 97 i richiedenti irreperibilie 198 le domande che hanno avuto esiti diversi. Una questione assai pregnante che può rilevare con riferimentoalla valutazione circa l’opportunità di rilascio di titoli di sog-giorno per motivi di protezione internazionale alle personecoinvolte in situazioni di grave asservimento e sfruttamentoconcerne la durata dei permessi di soggiorno previsti dalla nor-mativa ad hoc sulla tratta. Tale circostanza, se con riferimento alcaso italiano appare essere del tutto marginale stante l’esperien-za maturata a oggi relativamente al rilascio di permessi ex art.1843, in realtà, almeno in alcune situazioni, può presentare pro-fili di attualità anche nel nostro Paese. Si possono porre a espli-citazione di questo passaggio alcune ipotesi. Per incominciare siconsideri ancora una volta come esemplificativo il caso delledonne nigeriane coinvolte nella prostituzione che emergono incondizione di irregolarità. In relazione a questo target, risultanoessere sempre più numerose le soggettività che, per un’incapaci-tà pressoché assoluta imputabile a ragioni diverse di offrire unacollaborazione utile all’autorità di polizia e a quella giudiziaria oanche semplicemente per espressa volontà di non rilasciarealcun genere di dichiarazione o testimonianza a fini investigati-

94


44 Osservazioni proposte da C.Motta, Procuratore della Repubblicapresso il Tribunale di Lecce inoccasione dell’incontro di studio sultema «Violenza di genere, mobbinge stalking» organizzato dalConsiglio Superiore dellaMagistratura, Roma, 17-19 maggio2010, nella relazione La tratta delledonne e lo sfruttamento dellaprostituzione. Favoreggiamentodell’immigrazione clandestina,tratta di persone e sfruttamentodella prostituzione: le norme e lagiurisprudenza.

vi, non riescono a ottenere un permesso di soggiorno ex art. 18percorso sociale e che per questa ragione possono trovarsi nellecondizioni di doversi forzatamente allontanare dal nostro terri-torio per violazione delle norme in materia di soggiorno. È evi-dente che una delle possibili conseguenze collegate al rimpatrioper queste donne può essere rappresentata dal rischio più omeno attuale e concreto di ricadere nelle reti delle organizzazio-ni dedite alla tratta, rischio che si accentua nel caso in cui vi siauna situazione debitoria non sanata. Tale minaccia oggi diviene più che mai attuale se si considerache la previsione di cui all’art. 18 può essere vanificata dall’in-troduzione nel nostro ordinamento del reato di ingresso e sog-giorno illegali nel territorio dello Stato di cui all’art. 10-bis delTU delle disposizioni sulla disciplina dell’immigrazione, novel-lato dalla L. n. 94 del 15 luglio 2009. Infatti, nonostante lanatura giuridica di semplice contravvenzione, il «nuovo» illecitocomporta necessariamente che la vittima di tratta o anche disemplice sfruttamento della prostituzione debba rendere even-tuali dichiarazioni – perché possano essere utilizzate – in qualitàdi persona indagata di reato connesso e quindi debba ancheessere assistita da un difensore; inoltre la stessa qualità di inda-gata implicitamente sminuisce il valore delle sue dichiarazioni edelle eventuali accuse nei confronti di trafficanti e sfruttatori(rese con la prospettiva di accedere al programma di protezionesociale previsto dall’art. 18), dovendo necessariamente trovareapplicazione (anche nella fase delle indagini) il criterio di valu-tazione della prova di cui all’art. 192, commi 3 e 4, del codicedi procedura penale in virtù del quale tali dichiarazioni nonsono sufficienti da sole a costituire prova dei fatti indicati, madevono essere valutate unitamente agli altri elementi di provache ne confermino l’attendibilità. È perciò implicito prevedereche l’esigenza di rispetto della normativa processuale non facili-terà l’approccio delle vittime di tratta al meccanismo dell’art.18 e che la valorizzazione delle loro dichiarazioni possa tradursiin un indebolimento complessivo del sistema delineato dallostesso art. 18 nei suoi profili di strumento di indagine e nellasua efficacia repressiva44.Un’altra situazione di potenziale rilevanza ai fini del nostrodiscorso è rappresentata dalla possibilità che questi soggetti, unavolta rientrati nel Paese d’origine a seguito dell’esecuzione deiprovvedimenti di espulsione, siano fatti oggetto di ostracismo

95

Paola Degani

da parte della famiglia o della comunità di appartenenza o co -munque si trovino a vivere situazioni di grave discriminazioneproprio a seguito del loro coinvolgimento in attività di prostitu-zione agganciate alla tratta. È il problema dello stigma socialeche vivono in modo particolare le donne vittime di sfruttamen-to sessuale, soprattutto con riferimento a quei contesti rispettoai quali risulta problematica se non impossibile, la reintegrazio-ne di questi soggetti nelle comunità o nei territori di apparte-nenza.La questione del rimpatrio di persone vittime di tratta prove-nienti da Paesi rispetto ai quali sono note situazioni di persecu-zione per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza aun determinato gruppo sociale o per ragioni politiche, o ancoraper questioni di altra natura oggi contemplate nella Direttiva2004/83 dell’Unione Europea, non è ovviamente riducibile adalcuni settori dell’immigrazione femminile o a profili di genere.Sebbene l’UNHCR abbia dedicato alla violenza di genere e allepersecuzioni di cui sono vittime le donne in relazione al proble-ma della tratta a scopo di sfruttamento sessuale un’attenzioneparticolare, va sottolineato il fatto che la protezione internazio-nale potrebbe in realtà essere accordabile a un soggetto di sessomaschile vittima di tratta nell’ipotesi in cui da questa condizio-ne derivasse una situazione soggettiva che si combina con unodegli elementi oggettivi previsti nella normativa vigente previstain materia di protezione internazionale.Alla luce della molteplicità delle nazionalità e più in generaledelle diverse appartenenze che oggi sono presenti nel nostroPaese questa ipotesi è sempre meno residuale, anche se vannoconsiderate le numerose problematiche e restrizioni che l’attua-le normativa presenta affinché sia accordata un’effettiva tutela asoggetti che presentano caratteri abbastanza atipici rispetto allefigure di riferimento rientranti nei sistemi di protezione di tipotradizionale. Particolarmente significativo in questo senso potrebbe risultareil target proveniente dal Bangladesh che notoriamente utilizzaper raggiungere il nostro Paese canali di favoreggiamento del-l’immigrazione clandestina con un’elevata strutturazione del-l’attività criminale e che risulta essere sempre più significativa-mente coinvolto nelle situazioni di grave sfruttamento lavorati-vo. Il problema potrebbe essere posto in questi termini: in chemodo si sostanzia un respingimento o un’espulsione in un Paese

96


45 UN High Commissioner forRefugees, Guidelines onInternational Protection on Gender-Related Persecution within theContext of Article 1A(2) of the 1951Convention and/or 1967 ProtocolRelating to the Status of Refugees,cit.

come il Bangladesh di una persona che ha affrontato un proget-to migratorio costruito sul meccanismo del debito e all’internodi vincoli sociali ed economici immodificabili di tipo feudaledove i «signori delle terre» esercitano poteri e diritti quasi asso-luti non solo sulle cose ma anche sulle persone che nascono sul-le proprie terre e che delineano di fatto una condizione di ser -vitù?Va perciò tenuto conto del fatto che l’attenzione odierna rivoltaalle donne e il tentativo di inquadrare le persecuzioni di generenel quadro del diritto dei rifugiati da parte dell’UNHCR non sitraduce in un ridimensionamento della problematica della tute-la offerta dagli strumenti collegati al riconoscimento della pro-tezione internazionale di minori, adolescenti e adulti di sessomaschile coinvolti nella tratta, soprattutto nello sfruttamentolavorativo e nelle economie illegali. Detto in altri termini, è deltutto evidente che l’impegno profuso in questi anni dal-l’UNHCR per elucidare la problematica del trafficking nel qua-dro della protezione internazionale con particolare riferimentoallo sfruttamento sessuale è dovuto essenzialmente al fatto chetradizionalmente l’elemento della persecuzione in relazione aimotivi che la possono rendere rilevante nei termini in cui è pre-visto dalla Convenzione di Ginevra, se non declinato sotto ilprofilo specifico della violenza di genere e delle persecuzioni indanno di un particolare gruppo sociale, difficilmente verrebbericonosciuto come idoneo a integrare l’elemento oggettivo pre-visto dalla normativa. Da qui lo sforzo consapevole e responsa-bile di questa organizzazione di lavorare sul piano dell’interpre-tazione della Convenzione di Ginevra per offrire agli Stati lapossibilità di garantire un’applicazione sensibile alle questionirelative al genere del diritto dei rifugiati e in particolare delladefinizione di rifugiato in un’ottica di integrazione del sistemadi garanzie in chiave non discriminatoria tra uomini e donne45.Un altro elemento di riflessione è rappresentato delle modalitàcon cui vengono rilasciati i permessi di soggiorno previsti alivello interno nel quadro delle normative di riferimento per latratta, modalità che, soprattutto se considerate in un’otticaorientata a privilegiare la centralità della persona e il rispetto deisuoi diritti fondamentali, presentano ancora ampi margini dicriticità.Come documentato dalla relazione sullo stato di applicazionedella Direttiva 2004/81 riguardante il titolo di soggiorno da

97

98

rilasciare ai cittadini di Paesi terzi vittime della tratta di esseriumani o coinvolti in un’azione di favoreggiamento dell’immi-grazione illegale che cooperino con le autorità competenti46,ancora oggi a livello europeo risulta essere assolutamente preva-lente tra gli Stati membri un orientamento di tipo restrittivo nelriconoscimento di questi titoli. Risulta evidente infatti dai datiraccolti dalla Commissione europea che il riconoscimento deldiritto di soggiornare viene concesso quasi in via esclusiva uni-camente quando la vittima sviluppa un rapporto fattivo di colla-borazione con l’autorità giudiziaria e solamente per lo strettotempo necessario a esaurire l’iter processuale. Tale orientamentope raltro risulta essere del tutto coerente con le previsioni dellaDi rettiva 2004/81, la quale stabilisce espressamente che gli Statimembri valutino cumulativamente l’opportunità presentata dal-la proroga della presenza dell’interessato sul territorio nazionaleai fini delle indagini o del procedimento giudiziario, l’esistenzadi una chiara volontà di cooperazione manifestata dall’interessa-to e la rottura di ogni legame con i presunti autori dei reati. Dal punto di vista della durata la Direttiva dispone che il titolodi soggiorno sia valido almeno sei mesi e venga rinnovato secontinuano a essere soddisfatte le condizioni per il rilascio. Nel-la maggioranza degli Stati membri il periodo di validità risultaessere effettivamente di almeno sei mesi o di un anno, ma visono Stati membri che non hanno previsto il periodo minimodi validità oppure lo riconoscono per un tempo inferiore a seimesi. Quanto emerge da questa Relazione della Commissioneevidenzia che anche relativamente alle condizioni di rilascio dititoli di soggiorno di limitata durata, e perciò di livelli minimidi protezione, la funzione delle direttive comunitarie è essenzia-le per bilanciare gli orientamenti restrittivi delle policies degliStati a riguardo del tema dell’immigrazione determinando, inalcuni casi, un miglioramento anche significativo nel livello ditutela offerto a talune categorie di soggetti vulnerabili, rispettoagli obblighi convenzionali e alle normative interne.Profili di difficoltà in relazione alla conversione di questa tipo-logia di permessi in titoli di soggiorno per motivi di lavoro o distudio possono oggi ipotizzarsi come crescenti per due ragionianche in Italia: la prima attiene alla sfavorevole congiunturaeconomica e alle difficoltà che il mercato del lavoro manifestaso prattutto in alcuni settori, anche in quelli che tradizional-mente assorbono manodopera straniera non specializzata; ciò

46 Relazione della Commissione alParlamento europeo e al Consigliosull’applicazione della Direttiva2004/81/CE riguardante il titolo disoggiorno da rilasciare ai cittadini dipaesi terzi vittime della tratta diesseri umani o coinvolti in un’azionedi favoreggiamentodell’immigrazione illegale checooperino con le autoritàcompetenti, Bruxelles, 15 ottobre2010, COM(2010)493 definitivo.

Paola Degani

99

induce a pensare che sia per gli enti pubblici, che per le realtàdel privato sociale che gestiscono i progetti ex art. 18, anche inItalia, soprattutto con riferimento ad alcune aree territoriali,possa essere più complicata la costruzione di rapporti e di scam-bi con quelle realtà occupazionali che possono accogliere le per-sone destinatarie di provvedimenti di protezione sociale. La seconda difficoltà può essere riconducibile alle trasformazio-ni in termini di composizione dei soggetti che emergono negliultimi anni come vittime di tratta o di grave sfruttamento. È in -dubbio che con riferimento ad alcuni target nazionali, se da unlato potrebbe apparire forse più semplice la collocazione finaliz-zata a una piena reintegrazione sociale di questi soggetti in con-testi lavorativi ove prevale la presenza di connazionali (si pensialla comunità cinese e alle molteplici attività da essa gestite ocomunque al ruolo crescente delle reti etniche in diversi seg-menti del mercato del lavoro), per altri target sembra essere oggipiù difficoltoso l’inserimento lavorativo in ambiti tendenzial-mente preclusi per molteplici ragioni imputabili sia al persisteredi pregiudizi di vario genere che legano il posto di lavoro adesempio a caratteristiche fisiche o addirittura al sesso o ancoraall’età, sia per oggettive difficoltà che presentano alcuni soggettibeneficiari della protezione sociale. Si pensi ancora una volta altarget nigeriano coinvolto nella prostituzione e alle caratteristi-che che questo oggi presenta, il riferimento può essere al pro-blema delle donne con figli o alle persone che per difficoltà diadattamento ai nuovi contesti o contrazione di gravi malattievengono espulse dalle reti di sfruttamento che garantisconoprotezione all’interno delle comunità di appartenenza.Di fatto il rilascio di permessi di soggiorno di breve durata (sipuò pensare anche al recente Dpcm del 5 aprile 2011: Misureumanitarie di protezione temporanea per i cittadini provenientidal Nord-Africa affluiti nel territorio italiano dal 1 gennaio 2011alla mezzanotte del 5 aprile 2011) può risultare non idoneo agarantire alle persone eventualmente coinvolte nelle situazionidi grave sfruttamento quella protezione che invece dovrebberoricevere in quanto soggetti la cui vulnerabilità certamente nondiviene concreta solo nel nostro territorio nazionale, ma al con-trario può assumere caratteri più pesanti nel Paese d’origine,fino a prendere la forma di atti persecutori ai sensi dell’art. 9della Direttiva 2004/81, la quale richiama l’art. 1A della Con-venzione di Ginevra stabilendo che essi devono: «a) essere suffi-


100

cientemente gravi, per loro natura o frequenza, da rappresentareuna violazione grave dei diritti umani fondamentali, in partico-lare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa a norma dell’arti-colo 15, paragrafo 2, della Convenzione europea di salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; oppure b)costituire la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei dirit-ti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitaresulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera a)».Per ritornare alla centralità del discorso del trafficking nel qua-dro del mandato dell’UNHCR vi è poi da ricordare che oggi iflussi misti richiedono necessariamente la presenza di personaleformato rispetto alle procedure relative all’identificazione deisoggetti richiedenti asilo, così come nell’approntamento dei ser-vizi di prima assistenza nei confronti di questi individui. Ciò staa significare che in termini operativi, attualmente il personalecoinvolto nel monitoraggio e nell’intervento assistenziale neiconfronti dei richiedenti protezione internazionale, sviluppanoai confini degli Stati, nelle missioni di monitoraggio e nei centridi prima accoglienza, un’importantissima attività sia di osserva-zione dei fenomeni immigratori, sia di contatto con i migran-ti47. È evidente che questa attività può risultare fondamentaleanche ai fini di una più adeguata emersione e identificazionedelle persone che hanno subito situazioni di sfruttamento in unPaese terzo (si pensi al caso della Libia e delle donne che giuntenel nostro Paese avevano subito violenze in questo senso) o chesono a rischio di essere trafficate o che sono già vittime di tratta,nel senso che l’intento dello sfruttamento è in qualche modogià evincibile da elementi che possono avere natura diversa eche possono emergere nella fase dei primi colloqui. Quando si considera la problematica della protezione interna-zionale in relazione al fenomeno della tratta vi è anzitutto dasegnalare che tale questione trova un primo momento di tradu-zione nell’art. 14 del Protocollo di Palermo sul trafficking il qua-le, nel prevedere una clausola di salvaguardia, stabilisce espressa-mente: «1. Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiu-dica i diritti, gli obblighi e le responsabilità degli Stati ed indivi-dui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto inter-nazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti umanie, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 eil Protocollo del 1967 relativi allo status dei rifugiati e il princi-pio del non allontanamento [...]».

47 La normativa italiana prevede tretipologie di centri per immigrati: iCentri di accoglienza (CDA), due deiquali sono anche Centri di primosoccorso e Accoglienza (CPSA),disciplinati dalla L. n. 563/1995 edestinati a garantire attività diprimo soccorso allo stranieroirregolare rintracciato sul territorionazionale e un’accoglienza limitataal tempo strettamente necessarioper stabilire l’identità e la legittimitàdella sua permanenza o perdisporne l’allontanamento. I Centridi accoglienza per richiedenti asilo(CARA), disciplinati dal Dpr n.303/2004 e dal Dlgs n. 25/2008, neiquali viene inviato e ospitato per unperiodo variabile di 20 o 35 giorni lostraniero richiedente protezioneinternazionale privo di documenti diriconoscimento o che si è sottrattoal controllo di frontiera, perconsentire l’identificazione o ladefinizione della proceduracollegata alla richiesta di protezioneinternazionale. I Centri diidentificazione ed espulsione (CIE),strutture disciplinate dall’art. 14 delTU sull’immigrazione Dlgs n.286/1998 destinate al trattenimento,convalidato dal giudice di pace,degli stranieri extracomunitariirregolari in attesa di espulsione.Dall’8 agosto 2009, con l’entrata invigore della L. n. 94/2009, iltermine massimo di permanenzadegli stranieri in tali centri è passatoda 60 a 180 giorni complessivi.

Paola Degani

101

Tale indicazione, contenuta anche nei Recommended Principlesand Guidelines on Human Rights and Human Trafficking48 del-l’Alto Comissario per i diritti umani delle Nazioni Unite, vieneulteriormente ripresa nella recente Convenzione del Consigliod’Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani49 all’art. 40comma 4. Per completezza di informazione va anche segnalatoche nella Direttiva 2011/36/UE del Parlamento europeo e delConsiglio del 5 aprile 2011 concernente la prevenzione e larepressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vitti-me, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio2002/629/GAI50, la questione della protezione internazionalenel quadro della normativa europea viene richiamata più volte,con riferimento sia alle misure di as sistenza e sostegno e allanecessità che queste siano fornite su base consensuale, che alprincipio di non respingimento e al problema della protezionedei minori non accompagnati. Il quadro normativo vigente inmateria di tratta è perciò assolutamente coerente nello stabilireche l’essere riconosciuta vittima della tratta di esseri umani nonsolo non debba precludere il di ritto di cercare e di godere dell’a-silo ma implichi per gli Stati un preciso obbligo di garantire l’ac-cesso alle procedure per la do manda di protezione internaziona-le in modo equo ed efficace.La complessità del fenomeno con cui oggi si manifestano le gra-vi forme di sfruttamento che spesso sono l’esito di una situazio-ne di tratta, rende sempre più urgente una riflessione di caratte-re generale sugli standard in materia di tutela delle persone vit-time di queste odiose condotte, esame che di necessità deveoltrepassare il livello della mera valutazione della funzionalitàfino a tempi recenti riscontrata degli strumenti ad hoc previsti aivari livelli della normativa vigente. Tale esigenza si collega allesignificative aree di criticità che le procedure attualmente vigen-ti stanno manifestando soprattutto a livello europeo. La debolezza dei sistemi, come si anticipava sopra, è oggi am -piamente documentata nella relazione che la Commissione eu -ropea ha predisposto relativamente allo stato di implementazio-ne/attuazione della Direttiva 2004/8151 e, con riferimento al casoitaliano non vi è dubbio che la previsione nella nostra normativadel reato di ingresso e soggiorno irregolare unitamente a un orien-tamento complessivo nelle politiche immigratorie di criminaliz-zazione delle condotte degli stranieri non regolarmente presentinel territorio nazionale abbia reso più complesso l’utilizzo dei di -

48 UNHCHR, RecommendedPrinciples and Guidelines on HumanRights and Human Trafficking,Report of the United Nations HighCommissioner for Human Rights tothe Economic and Social Council,E/2002/68/Add.1, 20 May 2002.49 Convenzione del Consigliod’Europa sulla lotta contro la trattadi esseri umani, Varsavia, 16 maggio2005.50 Sulla Direttiva si veda ilcommento dell’UNHCR allaproposta del testo nellaformulazione del marzo 2010,UNHCR, Comment on the Proposalfor a Directive of the EuropeanParliament and of Council onPreventing and CombatingTrafficking in Human Beings, andProtecting victims (COM(2010)95, 29March 2010), online all’indirizzohttp://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201006/20100610ATT75840/20100610ATT75840EN.pdf.51 Riferimenti in nota 46.


102

spositivi di protezione previsti dall’art. 13 L. n. 228/2003 e art.18 TU n. 286/98 sull’immigrazione, quest’ultimo so prattuttoquando proposto nel quadro del cosiddetto percorso sociale. Inoltre, vi è da considerare che oggi per le modalità con cuiemergono le vittime di grave sfruttamento, per i loro profili in -dividuali, le loro storie personali nonché le loro appartenenzeetniche o nazionali, in talune circostanze sarebbe opportunaun’attenta valutazione circa una più adeguata idoneità dei di -spositivi previsti nell’ambito della protezione internazionale afornire un’effettiva protezione dei soggetti. Si pensi inoltre allasituazione in cui ci si trovi di fronte a soggetti che nel momentoin cui emergono come vittime di grave sfruttamento sono giàtitolari di un titolo di soggiorno quale quello di protezione sus-sidiaria o di rifugiato o comunque risultino essere richiedentiprotezione internazionale. Oggi insomma, vi è l’esigenza di farechiarezza circa la possibilità e in quali circostanze sia ipotizzabi-le o abbia senso pensare a forme alternative di protezione dellevittime di tratta con riferimento ai dispositivi previsti dalla pro-tezione internazionale, o come alcuni segmenti vulnerabili dellepersone accedenti alla protezione internazionale possano usu-fruire di sostegni volti a favorire l’inclusione sociale come previ-sto per le persone vittime di tratta e grave sfruttamento52.

5. Come la questione della protezione internazionaleincrocia il problema della tutela delle vittime di tratta e grave sfruttamento: brevi note sulle Linee guidadell’UNHCR sull’applicazione dell’art. 1A(2) della Convenzione di Ginevra alla luce della normativaeuropea di riferimento

L’art. 1 A(2) della Convenzione di Ginevra sullo status di rifu-giato prevede che il riconoscimento di detto status si fondi suconsiderazioni di carattere sia soggettivo che oggettivo: da unlato il soggetto richiedente deve avere il timore di subire perse-cuzione qualora torni nel Paese d’origine, dall’altro questotimore deve esser fondato, pertanto occorre accertare la presen-za degli elementi oggettivi che confermino la ragionevolezza deltimore53. La valutazione dell’elemento soggettivo richiede inve-ce l’esame della personalità dell’individuo e delle vicende chehanno segnato l’allontanamento dal proprio Paese. Nel deter-

52 J. Bhabha, C. Alfirev,Identification and Referral ofTrafficked Persons, cit. 53 M. Pedrazzi, Il diritto d’asilonell’ordinamento internazionale aglialbori del Terzo Millennio, in L.Zagato (a cura di), Verso unadisciplina comune europea deldiritto d’asilo, Padova, Cedam,2006. In tema anche in F. Lenzerini,Asilo e diritti umani, cit.

Paola Degani

103

minare se quindi vi è fondato timore di persecuzione, entrambii fattori devono essere provati poiché la concessione dello statusdi rifugiato, come peraltro l’ipotesi del rilascio della protezionesussidiaria in relazione al danno grave, richiede una valutazionecondotta su base individuale, quanto meno in via presuntiva delconcreto pericolo cui andrebbe incontro con il rimpatrio il sog-getto interessato e alla luce prevalentemente di una valutazioneponderata degli elementi riguardanti le condizioni complessivedel territorio dal quale il richiedente proviene.Elemento centrale della definizione di rifugiato è il concetto dipersecuzione che nella Convenzione non viene precisato névengono elencate le situazioni che possano essere ricondotte atale fattispecie. Nell’Handbook on Procedures and Criteria forDetermining Refugee Status viene precisato che «there is no uni-versally accepted definition of persecution [...]» ma che «fromArticle 33 of the 1951 Convention, it may be inferred that athreat to life or freedom account of race, religion, nationality,political opinion or membership of a particular social group isalways persecution. Other serious violations of human rights[...] would also costitute persecution».Si può dunque affermare che il concetto di persecuzione rinviaalla lesione del diritto alla vita e della libertà personale, cosìcome ad attentati all’integrità fisica e psichica della persona maanche a violazioni gravi e ripetute dei diritti umani fondamen-tali consolidati in norme di diritto internazionale generale,come emerge da autorevole dottrina e come peraltro oggi previ-sto nella stessa Direttiva 2004/8354.Più specificamente, in questa Direttiva le norme sui diritti uma-ni fondamentali internazionalmente riconosciuti costituisconoun parametro fondamentale per determinare se sussista o menopersecuzione in quanto, in linea con la proposta interpretativadell’Handbook dell’UNHCR, gli atti di persecuzione possonocostituire la somma di diverse misure, tra cui violazioni deidiritti umani55. Va rilevato a questo proposito che nel catalogodelle norme la cui violazione sia suscettibile di integrare il con-cetto di persecuzione ai fini del riconoscimento della protezioneinternazionale è necessario considerare, oltre che i pertinentiprincipi di diritto internazionale consuetudinario anche il dirit-to a non essere sottoposti a tortura o a trattamenti inumani,crudeli o degradanti o quello a non essere soggetti a schiavitù oservitù e altri ancora, violazioni che sono comunque idonee sin-

54 R. Di Chio, La tutelainternazionale delle vittime dellatratta e la Convenzione di Ginevrasullo Status di rifugiato, in «LaComunità internazionale», 2/2007,pp. 303-326. In tema anche R.Piotrowicz, The UNHCR’s Guidelineson Human Trafficking, in«International Journal of RefugeeLaw», 20, 2, 2008, pp. 242-252.55 F. Lenzerini, Asilo e diritti umani,cit.


104

golarmente a integrare una fattispecie persecutoria e che è possi-bile in talune circostanze rinvenire nelle situazioni di trafficking. La Convenzione di Ginevra non chiarisce neppure quale debbaessere l’origine della persecuzione: secondo un’interpretazioneprevalente in certi Stati, essa dovrebbe essere imputabile solo adautorità pubbliche, ma la Convenzione non lo richiede esplici-tamente. La mancanza di una precisa indicazione in questo sen-so ha lasciato spazio a interpretazioni di tipo estensivo che han-no favorito la tendenza a considerare la possibilità che gli autoridelle condotte possono essere anche soggetti privati e che questepossono costituire persecuzione qualora le autorità statali nonmanifestino la volontà o non siano in grado di offrire adeguataprotezione ai soggetti vittime56. È perciò possibile identificarel’agente persecutorio non solo con riferimento ad agenti statalima anche facendo ricadere la responsabilità su soggetti privatiquando «gli atti persecutori sono (knowlingly) consapevolmenteo deliberatamente tollerati dalle autorità o le autorità si rifiuta-no o si dimostrano incapaci di offrire protezione effettiva»57. Inaltre parole ciò significa che il presupposto su cui si fonda ilriconoscimento dello status di rifugiati poggia sul comporta-mento di chi ha la responsabilità di governare o controllare undeterminato territorio. Sotto il profilo della protezione delle vit-time di tratta questo significa che la previsione di norme didiritto interno contro questo crimine non è di per sé sufficientea escludere la persecuzione soprattutto se si considera il fattoche gli Stati hanno la responsabilità, ai sensi del diritto interna-zionale, di agire secondo il principio della «due diligence» nellaprevenzione della tratta, nelle attività investigative e giudiziarienonché nell’assistenza e protezione delle vittime. Con riferimento alla persecuzione un aspetto sul quale i redat-tori della Convenzione hanno voluto soffermarsi concerne lemotivazioni. Le ragioni della persecuzione vengono elencateall’art. 1A(2) della Convenzione che espressamente menziona imotivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un deter-minato gruppo sociale e opinioni politiche e sono le stesse poiriprese nella Direttiva 2004/83. Per ottenere il riconoscimentodello status di rifugiato, il richiedente asilo deve dunque dimo-strare un fondato timore di persecuzione per almeno uno deimotivi citati. A questo proposito va rilevato che con la Direttiva 2004/83 lamancanza di parametri riguardo la forma della persecuzione che

56 Ibidem, pp. 254-255.57 UNHCR, Handbook..., citato inUN High Commissioner forRefugees, , Guidelines onInternational Protection: Theapplication of Article 1A(2) of the1951 Convention and/or 1967Protocol Relating to the Status ofRefugees to Victims of Traffickingand Persons at Risk of BeingTrafficked, cit.

Paola Degani

105

rendano possibile pervenire a una sua definizione in modo uni-voco è stata almeno in parte colmata. Oggi è di fatto più agevo-le rinvenire dei criteri circa l’estensione, il grado o il livello chedebbono raggiungere le violazioni dei diritti fondamentali perconfigurarsi come persecuzioni e la forma con cui queste posso-no manifestarsi. Così come appare evidente la possibilità di fareriferimento non solo a situazioni dalle quali possono derivarelesioni o danni di natura fisica poiché questi possono essere ditipo anche psichico e riconducibili a violenza sessuale. Relativamente alle vittime di tratta risulta comunque necessariochiarire le caratteristiche o l’estensione che lo sfruttamento diuna persona trafficata debba presentare per poter riconoscereun’eventuale persecuzione ai fini del riconoscimento della pro-tezione internazionale. Se si considerano i minori la questionedal punto di vista legale appare essere ancor più complessa se sitiene conto del fatto che nella normativa internazionale il crimi-ne di tratta si perfeziona anche in assenza dell’utilizzo di alcunodei mezzi previsti alla lettera a) dell’art. 3 del Protocollo delleNazioni Unite sulla tratta ripreso testualmente all’art. 4 dellaConvenzione del Consiglio d’Europa, ovvero in pratica al difuori di situazioni di violenza o di coercizione e dell’impiego dimezzi fraudolenti. Il fatto che le cause strutturali della persecuzione siano identifi-cate più spesso piuttosto che la natura della persecuzione inquanto tale, o la forma che essa assume, o il particolare grupporispetto al quale si realizzerebbe, sembrerebbe indicare unacaratterizzazione più estesa dell’idea stessa di persecuzione inte-sa come la minaccia a caratteristiche individuali comuni allepersone ritenute essenziali o assolutamente rilevanti per il pro-prio essere. Il riferimento a situazioni di persecuzione di caratte-re diffuso o generalizzato come un elemento chiave dell’attualenormativa in materia di protezione internazionale rende d’altrocanto possibile l’emergere di nuove situazioni o l’identificazionedi nuovi gruppi in relazione a trasformazioni e cambiamenti dinatura diversa. È proprio il riferimento all’appartenenza a un certo «grupposociale» a sollevare interpretazioni che possono risultare contra-stanti rispetto al ricomprendere sul piano fattuale numerosesituazioni escluse dagli altri motivi di persecuzione. Un «deter-minato gruppo sociale» comprende gli individui che condivido-no una storia comune, delle abitudini o uno status sociale. Allo


106

scopo di stabilire se la temuta discriminazione derivi dall’appar-tenenza a un gruppo sociale, i membri di tale gruppo devonocondividere caratteristiche immutabili, per le quali rischiano diessere discriminati, oppure essi devono essere percepiti comegruppo dalla società. A parziale soluzione delle questioni che laConvenzione del 1951 sembra lasciare sospese è utile fare unulteriore richiamo alla Direttiva 2004/83 del Consiglio del-l’UE, la quale, come si anticipava sopra, nel creare un collega-mento preciso tra persecuzione e violazione dei diritti umaniall’art. 9 comma 1 precisa al comma successivo, che gli atti dipersecuzione, elencati in modo non tassativo, possono tra l’al-tro, assumere la forma di «a) atti di violenza fisica o psichica,compresa la violenza sessuale» e di «f ) atti specificamente diretticontro un sesso o contro l’infanzia». All’art. 10 la stessa Diretti-va precisa i motivi di persecuzione specificando che: «1. Nelvalutare i motivi di persecuzione, gli Stati membri tengono con-to dei seguenti elementi: [...] d) si considera che un gruppocostituisce un particolare gruppo sociale in particolare quando:– i membri di tale gruppo condividono una caratteristica innatao una storia comune che non può essere mutata oppure condi-vidono una caratteristica o una fede che è così fondamentaleper l’identità o la coscienza che una persona non dovrebbe esse-re costretta a rinunciarvi, e – tale gruppo possiede un’identità distinta nel paese di cui trat-tasi, perché vi è percepito come diverso dalla società circostan-te».Lo stesso articolo prevede espressamente che possono valereconsiderazioni di genere, sebbene non costituiscano di per sestesse una presunzione di applicabilità del presente articolo.Con la pubblicazione nel 2006 delle Linee guida sull’applica-zione dell’art 1A(2) alle persone trafficate e a rischio di tratta,l’UNHCR ha offerto un’interpretazione assai interessante circal’esistenza di uno spazio per la protezione di questi soggetti nelquadro della normativa di riferimento sui rifugiati. Una richie-sta di protezione internazionale presentata da una vittima ditratta può derivare da differenti circostanze e situazioni: la per-sona può entrare nel circuito dello sfruttamento all’estero, puòsfuggire ai propri trafficanti e cercare protezione nello Stato incui si trova, oppure può divenire vittima di tratta all’interno deiconfini del proprio Paese d’origine e in seguito cercare rifugioin un Paese terzo, o ancora la persona potrebbe non essere anco-

Paola Degani

107

ra stata oggetto di tratta ma potrebbe manifestare un fondato ti -more in questo senso, temere per la sua incolumità e cercareprotezione all’estero. In tutte queste circostanze, però, rimaneimpregiudicata la necessità di dimostrare di avere un «fondatotimore di persecuzione» in relazione ad almeno uno dei motivielencati nella Convenzione di Ginevra, condizione non certorinvenibile in tutte le soggettività coinvolte nel trafficking, inquanto per essere riconosciuti rifugiati devono essere soddisfattigli elementi costitutivi della definizione stessa contenuta nellaConvenzione del 1951. Le Linee guida intendono offrire un’interpretazione dell’art.1A(2) di detta Convenzione in relazione alle diverse situazionidi trafficking in subordine al fatto che la protezione internazio-nale collegata alla Convenzione sullo status di rifugiato èaggiuntiva e distinta rispetto a quella contemplata nella secondaparte del Protocollo di Palermo sulla tratta che specificamenteelenca una serie di misure di cui dovrebbero essere destinatariele persone oggetto del delitto previsto all’ art. 3 del medesimoProtocollo. Le forme di grave sfruttamento proprie della tratta, come losfruttamento sessuale e il lavoro forzato, associate ai mezzi inu-mani utilizzati per realizzarle, come rapimenti, privazioni dellalibertà personale, pestaggi, violenze fisiche e psicologiche, stu-pri, sono di per sé tra le più gravi violazioni della vita e delladignità umana tali da essere considerate persecuzione in lineagenerale. Se le condizioni di asservimento e le violazioni dei diritti umaniche connotano la tratta possono costituire una forma di persecu-zione, rimane comunque indispensabile verificare la conformitàdi queste condotte rispetto a uno degli scopi previsti all’art.1A(2) della Convenzione. A questo proposito va rilevato che ilrimpatrio non significa automaticamente una messa in stato disicurezza rispetto ai trafficanti, anzi, proprio per il ca rattere trans-nazionale della tratta, molti trafficanti riprendono facilmente ilcontrollo sulle vittime nel Paese d’origine soprattutto quandoqueste ultime subiscono discriminazioni di varia natura a seguitodella stigmatizzazione da parte della comunità di appartenenza,soprattutto nelle situazioni di sfruttamento sessuale. Queste forme di svilimento individuale sebbene non si possadire integrino un atto persecutorio nel senso tipico, implicanoperò di fatto una doppia vittimizzazione e una condizione di


108

vulnerabilità individuale che fa crescere in via esponenziale ilrischio di re-immissione nei mercati dello sfruttamento. La di -scriminazione su base sessuale e la violenza di genere, presenta-no dunque una serie di risvolti significativi quando lette nelquadro della tratta a scopo di sfruttamento sessuale, come pe -raltro messo in evidenza dallo stesso UNHCR nelle Linee guidasulle forme di persecuzione collegate al genere laddove sia affer-ma: «The forcible or deceptive recruitment of women and chil-dren for the purposes of forced prostitution or sexual exploita-tion is a form of gender-related violence, which may constitutepersecution»58.Con riferimento all’agente delle persecuzioni vi è da sottolinea-re che la tratta di esseri umani è generalmente posta in essere daorganizzazioni criminali e quindi da privati, tuttavia non siescludono situazioni in cui le attività di trafficking sono di fattotollerate dalle autorità statali o addirittura favorite e facilitate dafunzionari di polizia o comunque da agenti pubblici corrotti.Nel caso specifico di richieste di riconoscimento dello status dirifugiato da parte delle vittime di tratta, è perciò necessario con-siderare se le autorità del Paese d’origine sono in grado di acco-gliere adeguatamente la vittima fornendole quei livelli di prote-zione che sono necessari a garantire una condizione di sicurezzareale e di reintegrazione effettiva, ciò significa valutare se lo Sta-to da un lato ha nella propria legislazione interna norme idoneea prevenire e combattere la tratta, se vi è un sistema di protezio-ne e assistenza alle vittime che sia effettivamente implementato,e se la vittima vi possa materialmente accedere. Ciò in praticasta a significare che la semplice definizione di un quadro giuri-dico che proibisce la tratta non è condizione sufficiente perescludere la possibilità di persecuzione. Il luogo in cui la persecuzione ha avuto origine è un aspettocruciale per la valutazione delle richieste d’asilo da parte di sog-getti trafficati, in quanto la Convenzione di Ginevra richiedeche l’individuo dimostri un fondato timore di persecuzione acausa del quale non voglia o non possa avvalersi della protezio-ne del proprio Paese di provenienza o di residenza abituale. Ciònon sta però a significare necessariamente che egli abbia lasciatoil Paese d’origine a causa di un fondato timore di persecuzioneche invece potrebbe essere sorto successivamente. Sotto il profilo sostanziale la questione più problematica è co -munque la determinazione del collegamento tra il timore di

58 UN High Commissioner forRefugees, Guidelines onInternational Protection: Gender-Related Persecution within theContext of Article 1A(2) of the 1951Convention and Its 1967 ProtocolRelating to the Status of Refugees,cit.

Paola Degani

109

persecuzione e uno dei motivi contenuti nella definizione dirifugiato. Le motivazioni che muovono le organizzazioni crimi-nali dedite alla tratta di esseri umani sono essenzialmente eco-nomiche e non sono riconducibili direttamente alle ragionielencate all’art. 1A(2) della Convenzione di Ginevra. Questaconsiderazione non esclude comunque la possibilità che le vitti-me siano oggetto della persecuzione a causa della loro religione,razza, nazionalità, delle loro opinioni politiche o dell’apparte-nenza a un determinato gruppo sociale, in quanto gli scenari incui il trafficking si sviluppa molto spesso coincidono con situa-zioni in cui le potenziali vittime sono maggiormente vulnerabilia fronte delle suddette caratteristiche.Peraltro, può accadere che le attività di tratta siano tollerate oapprovate dalle autorità dello Stato o che questo non offra pro-tezione agli individui trafficati proprio per ragioni di discrimi-nazione razziale o etnica o religiosa. In tali casi, i motivi dellaconnivenza dello Stato e dell’incapacità di offrire un’adeguataprotezione integrano gli estremi della persecuzione sotto il pro-filo dei motivi richiesti così che il rapporto causale si ritienesoddisfatto.Inoltre con riferimento alle donne, queste ultime subisconoviolenza secondo modalità che toccano raramente gli uomini,in quanto gli abusi di cui sono vittime sono per lo più di naturasessuale e riproduttiva e sono in qualche misura imputabili anegligenze degli Stati, i quali spesso per motivazioni di tipo cul-turale o religioso, non perseguono sul piano penale adeguata-mente gli autori di questi reati. È per questo motivo che sembralegittimo interrogarsi su quali siano le circostanze in cui possaritenersi esistente una condizione di persecuzione in relazionealla categoria dell’appartenenza a un determinato gruppo so -ciale in considerazione del fatto che i fattori che identificanoalcune donne come possibili target per i trafficanti sono con-nessi alla loro vulnerabilità in contesti sociali particolari, fino adeterminarne un carattere comune o perché, il vivere questa si -tuazione, può tradursi nell’essere percepite appartenenti a undeterminato gruppo all’interno di una società.Per quanto concerne il principio di non respingimento vi è dadire che esso è oramai comunemente riconosciuto come unprincipio di diritto internazionale consuetudinario. Ai sensi del-l’art. 33 della Convenzione di Ginevra è fatto divieto agli Statidi espellere o respingere i rifugiati e i richiedenti asilo verso luo-


110

ghi in cui la vita o la libertà ne sarebbero minacciati per motividi razza, religione, nazionalità, appartenenza a un particolaregruppo sociale o per la loro opinione politica. Tradotto sul pia-no operativo esso non presuppone che lo straniero sia stato pre-ventivamente autorizzato a risiedere nello Stato di rifugio, marichiede soltanto che sia soddisfatta la condizione per cui, incaso di respingimento verso le frontiere di un determinato Sta-to, la sua vita o la sua libertà siano minacciate per i motivi pre-visti dalla normativa di riferimento, con l’espressa esclusione dicoloro i quali costituiscano un pericolo per la sicurezza del Pae-se in cui si trovano o coloro che, essendo stati condannati perun reato particolarmente grave, costituiscano un pericolo per lacomunità di quel Paese. Pertanto ogni qualvolta una vittima ditratta rischi, in caso di respingimento, di subire una lesione deipropri diritti fondamentali, gli Stati parte potrebbero esseretenuti all’applicazione di questa disposizione. Il principio di non refoulement, viene riaffermato in diversi stru-menti, in particolare nell’ambito del diritto internazionale uma-nitario e nel diritto internazionale dei diritti umani. Così, laConvenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre peneo trattamenti crudeli, inumani o degradanti vieta di rinviarequalsiasi persona verso Paesi ove sarebbe esposta a simili rischi.La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uo-mo e delle libertà fondamentali sancisce il diritto di non esseresottoposti a trattamenti inumani o degradanti: la norma (art. 3)è stata a più riprese interpretata come principio che vieta l’estra-dizione, l’espulsione o la deportazione, il refoulement verso Statiin cui la persona correrebbe il rischio di essere sottoposta a trat-tamenti di tal genere. Il divieto trova applicazione anche nelcaso in cui il respingimento o allontanamento avvenga verso unPaese definito intermedio, ovvero un Paese che potrebbe a suavolta rinviare la persona in un territorio in cui sarebbe esposta atale trattamento. Il divieto di refoulement quale espressione diun principio di diritto umanitario consuetudinario, risulta esse-re vincolante anche per quegli Stati che non abbiano sottoscrit-to le convenzioni che specificamente lo prevedono. Nel diritto internazionale contemporaneo, le garanzie previstedal diritto dei rifugiati sono affiancate dalle garanzie derivantidalle norme internazionali in materia di diritti umani. Lo svi-luppo più rilevante nell’affermarsi e nell’estendersi del principiodi non refoulement nel diritto internazionale dei diritti umani è

Paola Degani

111

senza dubbio ricavabile dalla giurisprudenza di alcuni organi dicontrollo istituiti da convenzioni internazionali sui diritti uma-ni, che hanno derivato tale principio dall’enunciazione di alcunidiritti fondamentali, in particolare dal divieto di tortura e ditrattamenti inumani crudeli e degradanti. Il riferimento è prin-cipalmente alla giurisprudenza della Corte europea dei dirittiumani (CEDU) istituita dalla Convenzione europea per la sal-vaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, fir-mata a Roma nel 1959 dagli Stati parte del Consiglio d’Europa. L’orientamento giurisprudenziale che si è venuto a consolidarein questi anni sembra inequivocabilmente indicare che il divietodi respingere e allontanare un individuo verso Paesi in cui sianopossibili atti di tortura o trattamenti crudeli, inumani o degra-danti, è un divieto assoluto che non ammette deroghe trattan-dosi di un principio rientrante nel cosiddetto «nocciolo duro»della Convenzione, ovverosia in quell’insieme di articoli (tra iquali anche il divieto di schiavitù o servitù) che non possonoessere derogati o limitati dagli Stati membri, anche in caso diguerra o di pericolo pubblico che minacci la vita della nazione. La lotta contro l’immigrazione clandestina via mare ha più voltechiamato in causa la Corte europea dei diritti dell’uomo la cuiattività interpretativa è stata costante e ha contribuito nel tem-po a colmare alcune lacune della Convenzione di Ginevraaccrescendo il livello di tutela offerto ai migranti soprattutto inrelazione al non refoulement rispetto al quale i giudici della Cor-te hanno stabilito che la giurisdizione dello Stato è individuabi-le in base all’effettiva soggezione del richiedente asilo al control-lo dello Stato in questione, anche nell’ipotesi in cui i richiedentisi trovassero al di fuori del territorio dello Stato medesimo. Il controllo delle frontiere marittime e dei flussi migratori irre-golari è una questione che negli ultimi anni ha alimentato fortitensioni a livello nazionale, comunitario e internazionale. Perquanto concerne l’Italia, vi è da ricordare il clamore suscitatodalle operazioni condotte da unità navali italiane di respingi-mento verso i porti di partenza, in particolare verso quelli dellaLibia, di imbarcazioni intercettate in mare con a bordo migran-ti, ritenuti clandestini a prescindere dalla loro condizione dirichiedenti asilo. Si tratta di interventi che sollevano preoccupa-zioni circa la sorte riservata alle persone coinvolte, con partico-lare riguardo alla tutela dei diritti fondamentali e segnatamentein relazione al rispetto degli obblighi internazionali in materia


112

di asilo, vale a dire considerando che a bordo vi possono esseresoggetti alle ricerca di protezione internazionale e che va verifi-cata mediante formale identificazione la condizione individualedi ogni soggetto59.

6. Conclusioni

La riflessione sulla rilevanza dello strumento della protezioneinternazionale a integrazione di quelli previsti dalla normativaad hoc per le vittime della tratta deriva essenzialmente dalla con-sapevolezza dell’impossibilità materiale oggi di scindere i diversisegmenti delle immigrazioni secondo le partizioni che sono sta-te costruite a più livelli dalla normativa internazionale di riferi-mento, dai sistemi di diritto interni ai singoli Paesi e dalle relati-ve politiche in materia di immigrazione ma anche, a livello ana-litico, da taluni orientamenti sociologici. Se il rifugiato è stato fino a oggi tradizionalmente identificabilecome colui il quale viene riconosciuto giuridicamente e «politi-camente» come un attore sociale che presenta tratti conformialle definizioni giuridiche e alle pratiche formali di riconosci-mento ad esse connesse, oggi sono numerose le evidenze empi-riche che sembrano incrinare la distinzione fra migrazioni«volontarie» vs «forzate» e migrazioni «economiche» vs «politi-che» per lasciare spazio ad elementi di convergenza, soprattuttocon riferimento alla fase di organizzazione e attuazione del viag-gio e in quella di adattamento e costruzione di spazi di afferma-zione individuale e sociale nei Paesi di arrivo60. Nel quadro diquesto convergenza si rinvengono inequivocabilmente oggianche situazioni di svilimento della dignità individuale collega-te alla presenza di gravi forme si sfruttamento che sembranoavvicinare sempre più significativamente questi soggetti a cate-gorie di migranti coinvolti in situazioni di vittimizzazione eti-chettabili in modo diverso, che complessivamente mettono inevidenza un quadro di complessità delle situazioni individualirispetto al quale il linguaggio e gli spazi delle politiche e deiprogrammi istituzionali di intervento appaiono essere inade-guati a cogliere talune trasversalità e più in generale a interveni-re in contesti e con modalità che richiedono un ripensamentodelle prassi fino a oggi settorialmente adottate. D’altro lato, la scarsa o impropria percezione dello sfruttamento

59 R. Di Chio, La tutelainternazionale, cit. L’obiettivo dicontenimento dei flussi irregolaricaratterizza la politica italiana daoltre un decennio. Numerosi accordiin materia di cooperazione di poliziae di riammissione sono stati siglatiin questi anni anche con alcuniPaesi della sponda sud delMediterraneo: tra questi la Libia concui l’Italia ha firmato a Bengasi il 30agosto 2008 il Trattato di amicizia,partenariato e cooperazione,entrato in vigore a seguito dellalegge di ratifica ed esecuzione del 6febbraio 2009, n. 7, con il quale ilgoverno ha inteso rafforzare lacollaborazione tra i due Paesi nellalotta all’immigrazione clandestinaper via marittima dando attuazioneal Protocollo sottoscritto il 29dicembre 2007 e a un ulterioreProtocollo aggiuntivo tecnico-operativo (un ulteriore Protocollo, ilcui testo è però sconosciuto, è statofirmato il 4 febbraio 2009).Formalmente nello scorso febbraio ilgoverno italiano provvedeva adichiarare la sospensione delTrattato con la Libia a seguito delcoinvolgimento diretto del nostroPaese nella gestione della crisipolitica di questi ultimi mesi. Intema si v. B. Nascimbeme, Ilrespingimento degli immigrati e irapporti tra Italia e Unione Europea,online all’indirizzo: http://www.iai.it/pdf/DocIAI/IAI0922.pdf. Per farfronte alla recente pressionemigratoria collegata all’emergenzaumanitaria di alcuni Paesi dell’Africadel Nord, l’Italia ha sottoscritto unaccordo con la Tunisia l’11.04.2011per il controllo dei confini marittimie il rimpatrio dei migranti irregolarie con il governo provvisorio dellaLibia il 17 giugno 2011. Su questiaccordi l’UNHCR ha precisato dinon essere in alcun modo coinvoltanelle operazioni previste ribadendola propria contrarietà a ogni azionedi respingimento in mare di migrantidiretti verso le coste italiane. 60 In proposito si v. S. Marras, Falsirifugiati? Pratiche di etichettamentodi richiedenti asilo alla frontiera, inC. Marchetti (a cura di), Rifugiati erichiedenti asilo, in «MondiMigranti. Rivista di studi e ricerchesulle migrazioni inter nazionali», 3,2009.

Paola Degani

113

da parte delle vittime, la loro tendenza a identificarsi con unprogetto migratorio che si crede possibile solo nei termini in cuiprende forma, ovvero in situazioni di assoggettamento psicologi-co, violenza e sfruttamento economico, il riscontro frequente dicondotte nei soggetti coinvolti in situazioni di grave sfruttamen-to che paiono in evidente contraddizione con la condizione divittime e perciò le difficoltà da parte delle agenzie preposte all’i-dentificazione a cogliere eventuali indicatori di tratta a frontedella complessità in termini di composizione, nazionalità carat-teristiche individuali e di gruppo dei flussi migratori unitamentea valutare le intenzioni dei trasportatori se non vi sono ancorasegni evidenti di sfruttamento o se questo è stato consumato inun altro Paese, ad esempio di transito, rendono il problema del-l’emersione di questi soggetti estremamente complessa. Per questo motivo, la formazione degli operatori che intervengo-no nelle fasi dell’identificazione e dell’assistenza è fondamentalenon solo per cogliere i segnali della vittimizzazione o co munqueper poter interpretare correttamente alcune indicazioni che isoggetti possono in qualche modo anche inconsapevolmentedare circa la propria condizione oltre che nel momento in cuifanno ingresso nel nostro Paese, anche nelle fasi successive, incircostanze diverse e a prescindere dal possesso o meno di unpermesso di soggiorno, soprattutto se questo è stato rilasciato afronte di una condizione soggettiva che non permette l’adozionedi provvedimenti di espulsione o di ordini di allontanamento. Che oggi tra i richiedenti e i titolari di protezione internaziona-le vi siano persone che versano in condizioni di disagio indivi-duale è un dato assolutamente evidente riconducibile a ragionicomplesse, non ultima l’insufficienza dei posti che è in grado dioffrire lo SPRAR attraverso i progetti di accoglienza e di presain carico di questi soggetti, anche a fronte del tentativo di offri-re risposte più adeguate da parte del governo mediante finan-ziamenti straordinari per fronteggiare situazioni di emergenzadel tipo di quella verificatasi nel 2008 con gli sbarchi su Lam-pedusa. È evidente peraltro che l’intervento che si realizza all’interno diquesto sistema presenta caratteristiche diverse in termini di ac -coglienza rispetto al tipo di servizio che sono in grado di offrire iCentri per i richiedenti asilo e che questa differenza può signifi-care per molti, soprattutto maschi adulti, la più assoluta man-canza di risorse economiche e relazionali nel caso in cui non vi


114

sia una rete di appoggio di alcun genere a sostegno della persona. D’altro canto, tale riflessione appare obbligata ed è confortataanche dai dati che lo stesso Rapporto SPRAR61 rende noti aproposito delle motivazioni delle uscite dei beneficiari dai pro-getti territoriali per l’anno 2009. Tali cifre fanno comprenderein modo inequivocabile le difficoltà che si possono incontrarelavorando con soggetti che presentano sempre più frequente-mente problematiche individuali complesse che si riflettononello stesso progetto migratorio. Stando alle informazioni di -sponibili, su un totale di 2.840 beneficiari, gli abbandoni sonostati 598 e gli allontanamenti, che in genere si presentano quan-do al beneficiario sono attribuiti comportamenti contrari alleregole di buona convivenza, 162. Si tratta di una percentuale disoggetti a diverso titolo usciti dal sistema dell’accoglienza pro-babilmente senza aver compiuto tutto il percorso di integrazio-ne, numeri che, seppur in diminuzione rispetto agli anni prece-denti, rimangono piuttosto significativi. La diminuzione ri -scontrabile nel 2009 è comunque anche attribuibile alla duratapiù breve di alcuni progetti attivati in via straordinaria, per cuialla scadenza dei sei mesi i beneficiari sono usciti senza aver ulti-mato il percorso di integrazione.Le criticità ovviamente si riscontrano soprattutto negli anni dimaggior afflusso dei richiedenti protezione internazionale esembrano ricadere in modo particolare sugli adulti maschi solonel momento in cui lasciano i Centri per i richiedenti asilo(CARA), senza avere nessuna alternativa se non la strada. Para-dossalmente oggi si assiste alla possibilità che i rifugiati con fortivulnerabilità, avendo accesso più facilmente allo SPRAR, sianoeffettivamente in grado di emanciparsi dal bisogno di assistenzache manifestano nel momento in cui fanno ingresso nel nostroPaese se prontamente sostenuti da adeguati progetti di presa incarico, a fronte di un numero estremamente più significativo dicategorie di asilanti non idoneamente supportati sul piano del-l’accoglienza e dell’integrazione. È evidente peraltro che interventi assai differenziati tra loro, siarivolti alla stessa categoria di migranti che a segmenti differen-ziati di stranieri, del tipo di quelli riscontrabili per le vittime ditratta e i beneficiari di protezione internazionale, richiederebbe-ro di essere perfezionati e oggi messi in comunicazione attraver-so la costruzione di reti flessibili con l’obiettivo di migliorare ipercorsi di inserimento sociale e reintegrazione sociale.

61 Rapporto SPRAR, cit. (riferimentialla nota 29). Le altre ragioni diuscita dal sistema possono essereper: abbandono, allontanamentoper decisione unilaterale delprogetto, rimpatrio volontario,diniego, scadenza termini,trasferimento, corso di formazione.

Paola Degani

115

Per concludere, pur a fronte della consapevolezza del carattereresiduale che in un contesto come quello italiano può avere ilriconoscimento della protezione internazionale per le vittime ditratta, non solo perché è possibile pensare a questi strumenti diprotezione come idonei alla salvaguardia dei diritti umani disoggetti che sono anzitutto vittime di gravissimi reati e non dipersecuzione o di danno grave come richiesto dalla normativadi riferimento in materia di protezione internazionale solo inrelazione a una casistica quantitativamente residuale, ma anchein virtù dell’esistenza di adeguati dispositivi ad hoc nel nostroordinamento come gli artt. 13 L. 286/2003 e 18 TU immigra-zione n. 286/1998 e successive modifiche, risulta forse indi-spensabile interrogarsi sul carattere ibrido degli attuali flussiimmigratori e dunque sulla necessità di costruire sul piano ope-rativo un meccanismo di interazione fra soggetti che si muovo-no in specifico, sulla tratta da un lato e sui richiedenti asilo dal-l’altra, allo scopo di conseguire una più precisa conoscenza deiflussi e una puntuale identificazione dei soggetti che entranonel nostro territorio con l’obiettivo di rendere sempre più ade-rente al dato di realtà il sistema degli interventi sulla trattaanche in chiave di prevenzione rispetto a quelle situazioni digrave sfruttamento che oggi hanno come protagonisti ancheindividui che hanno fatto ingresso nel nostro Paese al di fuoridelle reti del trafficking e che risultano essere richiedenti prote-zione internazionale o possiedono un titolo di soggiorno rien-trante in questa tipologia.Per queste ragioni, la questione della costruzione di un sistemadi referral articolata sul piano operativo in un servizio di inter-vento tempestivo nelle diverse situazioni di emersione delle vit-time di tratta e in un osservatorio per il monitoraggio dei feno-meni collegati ai movimenti immigratori si rende quanto maiurgente anche a fronte delle molteplici indicazioni che proven-gono dalle arene politiche sopranazionali che da tempo solleci-tano la creazione di meccanismi funzionali alla creazione o allarazionalizzazione dei sistemi previsti all’interno dei singoli Paesiper la presa in carico delle vittime di tratta. Tale struttura, do -vrebbe essere pensata e realizzata in modo tale da permettere ilcollegamento fra uffici e operatori che si muovono nei diversisegmenti delle immigrazioni con particolare riferimento aigruppi vulnerabili, in considerazione del fatto che oggi le attivi-tà di favoreggiamento dell’immigrazione irregolare sono conno-


116

tate dal trasferimento nei Paesi europei di soggetti che presenta-no caratteristiche diverse o plurali e che sempre più difficoltosa-mente rientrano nelle categorie di migranti economici, umani-tari o di vittime di trafficking. Questo significa che non solo l’identificazione, come processosul quale si creano anche i presupposti per l’eventuale rilascio diun titolo di soggiorno per motivi di protezione sociale, rappre-senta più che mai una fase delicata rispetto al garantire a questisoggetti i diritti di cui sono titolari in relazione alle diverse ap -partenenze di categoria «giuridica», ma che è probabilmente ne -cessario pensare alla costruzione di sistemi di comunicazioni sulpiano informativo e su quello operativo di cooperazione peragevolare una sorta di trasversalità delle diverse procedure previ-ste per la presa in carico dei gruppi vulnerabili (richiedenti pro-tezione internazionale, minori stranieri non accompagnati, vit-time di grave sfruttamento). Tutto ciò allo scopo di cercarecomplessivamente di migliorare l’intervento nei confronti di chiha vissuto o semplicemente può trovarsi a vivere situazioni digrave svilimento della dignità e di non riconoscimento dei pro-pri diritti. Sul versante dei richiedenti protezione internazionale vi è dasottolineare che sarebbe indispensabile creare un meccanismodi raccordo tra le singole Commissioni territoriali e i servizi pre-senti nei diversi territori collegati ai soggetti attuatori i progettiart. 18 e art. 13 sulla tratta, i quali a loro volta dovrebbero esse-re in grado di garantire un’effettiva presenza degli operatorianche all’interno dei CARA per favorire durante le fasi dell’i-dentificazione, l’emersione di potenziali vittime di tratta o gravesfruttamento. Tale collaborazione dovrebbe ovviamente essere formalmenteintegrata nelle progettualità sia SPRAR che art. 18 e art. 13 edessere potenzialmente ricompresa in entrambi i sistemi con l’o-biettivo di ottimizzare i percorsi di accompagnamento di quellepersone che possono presentare situazioni particolari e di favo-rire una conoscenza più aderente al dato di realtà delle caratteri-stiche dei flussi misti delle migrazioni odierne nel nostro Paese.

Paola Degani

Richiedenti asilo e vittime di tratta nel quadro dei...

Documents

Transcript of Richiedenti asilo e vittime di tratta nel quadro dei...