årgång 2 Det privata närings- livet som förmedlare av svenskt … · 2014-04-08 · För att...

Det privata närings- livet som förmedlare av svenskt bistånd – en kartläggning nils resare

rapport 4. 2011årgång 2

Förord 3

Diakonias och Svenska kyrkans internationella arbetes slutsatser och rekommendationer 5

1. Bakgrund 8

2. Kartläggning 9

2.1 Match-making 10

2.2 Export och handelsfrämjande 10

2.3 Riskvilligt kapital 11

2.4 Corporate Responsibility 12

2.5 Stöd för innovationsskapande 12

2.6 Ramstöd till näringslivsorganisationer 12

2.7 Stöd till det civila samhället 13

3. Skillnader i krav mellan B4D och enskilda organisationer 13

3.1 Olika krav på transparens 14

3.2 Öppenhet inom Swedfund 14

4. Effektivitet 15

4.1 Utvärderingar av Match-making 15

4.2 Utvärderingar av export- och handelsfrämjande 16

4.3 Utvärderingar av riskkapital 17

5. Administrationen av bistånd via näringslivet 18

6. Källförteckning 19

6.1 Skriftliga källor 19

6.2 Muntliga källor 20

Innehåll

De senaste åren har den svenska regeringen arbetat för att öka det svenska näringslivets del-tagande i det internationella utvecklingsarbetet.Regeringen anser att det finns en outnyttjad potential hos näringslivet som kan förbättra resultaten i det svenska utvecklingssamarbetet. Företagens deltagande i biståndet antas skapa en grogrund för tillväxt, jobb och välfärd. Vi delar den synen men vill också föra en diskussion om både målkonflikter och synergi-effekter när biståndsmedel kanaliseras via riskkapitalbolag eller till privata aktörer.

Regeringen anser också att det svenska näringslivets engagemang i utvecklingsarbetet är ett mål i sig och att svenska företag och företagsorganisationer är ”viktiga bärare av svenska värderingar och synsätt, också i dialogen om utvecklingspolitiken.” Därmed anses svenska företags närvaro i syd föra med sig en rad gynnsamma utvecklingseffekter.1

Men det finns flera frågetecken kring vilka faktiska utvecklingseffekter denna typ av stöd har och har haft. Historiskt sett har inte de näringslivsinriktade biståndsprojekten levt upp till vad de har lovat. Ibland har de främst syftat till att subventionera svensk exportindustri.

Bilden som hittills varit gällande är att alla bakomliggande intentioner om att ge fördelar åt svenskt näringsliv är borttagna i de nya satsningarna. Allt bistånd ska ha fokus på att åstad-komma utvecklingsresultat och minska fattigdomen – inte att främja svensk exportindustri.

För att öka vår kunskap inom detta område har Diakonia och Svenska kyrkan gett jour-nalisten Nils Resare i uppdrag att kartlägga de svenska satsningarna inom utvecklingssam-arbetet som har nära samverkan med näringslivet och undersöka vilka resultat de uppnår. Diakonia och Svenska kyrkans internationella arbete har ett uppdrag från våra samarbets-organisationer i det globala syd och globala nätverk att granska om bistånd som Sverige förmedlar sköts på ett effektivt sätt som ger resultat för de fattigaste människorna. Därför följer vi upp frågor om urholkning, om hur biståndets resultat utvärderas och trender i den svenska biståndspolitiken. Just nu är en tydlig trend att mer och mer bistånd förmedlas genom olika typer av privata aktörer. Biståndsinsatser som sker i nära samarbete med och via privata aktörer är ingen ny företeelse. Historiskt har forskning visat att det ofta handlat mer om att gynna inhemsk industri och att positiva utvecklingsresultat av insatserna ofta har saknats. Vår ambition är att granska och att ge förslag till hur insatserna kan förbättras. Vi har också velat se en jämförelse mellan de krav som ställs på näringslivssatsningarna och på aktörer från det civila samhället – till exempel på de enskilda organisationerna.

Förord

1 Regeringskansliet (2010). Policy för ekonomisk tillväxt inom svenskt utvecklingsarbete 2010–2014.

Författaren svarar för innehållet i rapporten som är en skrivbordsstudie och bygger på en genomgång av tillgängliga policydokument, utvärderingar, utredningar och intervjuer med personer som har insyn i verksamheten.

Bo Forsberg Erik LysénGeneralsekreterare Internationell chefDiakonia Svenska kyrkans internationella arbete

rapport 4. 2011 5

Diakonias och Svenska kyrkans internationella arbetes slutsatser och rekommendationer

Biståndsinsatser i nära samarbete med och via privata aktörer är en nygammal trend bland givarländerna. Bistånd kan göra dubbel nytta för fattigdomsbekämp-ning och utveckling när det investeras lokalt i länders egna ekonomier och därmed bidrar till att skapa jobb och bygga upp kapacitet i samarbetsländerna.

Svenska kyrkan och Diakonia har arbetat länge med att stärka lokala marknader i utvecklingsländer genom bland annat mikrofinans, stärka positiva hållbara handelsrela-tioner genom Fairtrade och motverka kapitalflykt via företag från fattiga länder. Vårt engagemang ligger även i att verka för rättvisa multilaterala, regionala och bilaterala handelsavtal som gynnar fattiga, kvinnor och män, pojkar och flickor, och som bidrar till en hållbar utveckling.

Vi har nu noterat att svenskt bistånd som kanaliseras via riskkapitalbolag och privata aktörer har fått ökningar – både i pengar räknat och i relation till andra kanaler – mer än några andra aktörer i biståndet fått.

• Men hur fungerar dessa insatser egentligen? Bidrar de till de utvecklingseffekter för fattiga som reger-ingen utlovat. Vad säger utvärderingar?

• Hur stämmer satsningarna överens med regering-

ens mål om ökad transparens, mätbara resultat och om att lära av utvärderingar?

Regeringen har förbättrat det regelverk som styr de bi-ståndsfinansierade satsningarna där det privata närings-livet ingår. Hit hör bland annat Sidas insatser under området Business for Development (B4D). Dessa nya riktlinjer och tillvägagångssätt är i högre grad än tidigare i linje med de internationella överenskommelser som kommit till för att skapa ett effektivare bistånd. Exem-pelvis har många projekt fått ett ökat fokus på utveck-ling, de upphandlas i konkurrens och är mer transpa-renta än tidigare. Därmed har de biståndsinsatser som inkluderar näringslivet, i många fall, samma spelregler som biståndet i övrigt.

Men trots förändringar kvarstår brister i hur flera av dessa satsningar genomförs i praktiken. Sammanfatt-ningsvis ser vi följande:

• Den samlade bilden av de sju utvärderingar vi kunnat hitta pekar på osäkra utvecklingseffekter eller svårig-heter i att mäta utvecklingseffekter.

• Brister i transparens – svårigheter med att få över-blick och få insyn. Privata aktörer har inte samma krav på offentlighet vilket gör att medborgare har svårare att få insyn i verksamheten. Regeringens instruktioner härvidlag är svaga.

• Delar av insatserna är fortfarande i form av bundet bistånd – knutet till köp av varor och tjänster från Sverige. Enligt forskning av bland annat OECD innebär det ökade kostnader för mottagarna på mellan 25 till 40 procent.

Svenska kyrkans internationella arbete och Diakonia har, baserat på denna kartläggning, de aktuella utvärde-ringar som gjorts av utvecklingsprojekt och insatser som samverkar med det privata näringslivet samt nätverket Eurodads studie How to spend it - Smart procurement

for more effective aid,2 tagit fram följande slutsatser och rekommendationer till Sveriges regering.

1. osäkra utvecklingseffekter

Denna kartläggning har samlat de tillgängliga oberoende utvärderingar som gjorts när det gäller svenskt bistånd via privata aktörer under senare år. Den samlade bilden i de sju utvärderingar vi hittat är att utvärderingarna i hög grad visar att de genomförda projekten inte har haft någon påvisbar, eller begränsad, effekt på utveckling och fattigdomsbekämpning i de länder där projekten genomförs. Detta strider mot regeringens uttalade am-bition om att allt skattefinansierat bistånd ska bidra till att skapa utveckling och minska fattigdomen.3

Bland de projekt som främst utmärker sig i genomgång-en finns de så kallade ”match-making projekten” och

2 Eurodad/Ellmers, Bodo (September 2011). How to spend it: Smart procurement for more effective aid.3 Ytterligare ett exempel är Brisman, Johan (2009). Economic Cooperation between Sweden and South Africa Towards a new Joint Strategic

Approach - a review of the Focal Points programme 2006–2009, som visar på bristande ägarskap och kostnadseffektivitet i det aktuella fallet i Sydafrika.

rapport 4. 2011 6

diakonias och svenska kyrkans internationella arbetes slutsatser och rekommendationer

de ”export- och handelsfrämjande projekten”. Denna kartläggning visar att endast ett av sju projekt i dessa kategorier kan uppvisa något tydligt utvecklingsresultat eller fattigdomsminskande effekt. I dagsläget saknas det i hög grad belägg för att de svenska satsningarna på ”match-making” och handelsfrämjande biståndsinsatser faktiskt har en mätbar effekt på utvecklingen.

När det gäller satsningarna på att tillhandahålla risk-villigt kapital, som både genomförs av Sida och det stat-liga riskkapitalbolaget Swedfund, har regeringen bara delvis dragit lärdom av de genomförda utvärderingarna. De så kallade bundna u-krediterna har nyligen stoppats efter rekommendation från en statlig utredning medan andra riskkapitalsatsningar, med oklara resultat, har fått mer pengar. Till den senare kategorin hör Swedfund. Trots att två omfattande granskningar (Riksrevisionen och SADEV4) har slagit fast att bolagets utvecklingsre-sultat är svåra att mäta har regeringen ökat Swedfunds anslag kraftigt. I budgeten för 2012 har regeringen avi-serat att den ska skjuta till 400 miljoner kronor.

”Swedfunds investeringar har främst motiverats utifrån ett ekonomiskt perspektiv. Investering-arnas finansiella utveckling och resultat följs upp noggrant och regelbundet. De förväntade utvecklingseffekterna har däremot ofta varit övergripande formulerade i investeringsbesluten. Uppföljningen har också varit begränsad och övergripande.”

Riksrevisionen (2009). Swedfund International AB och samhällsuppdraget, s. 9.

Efter utvärderingarna har Swedfund genomfört en rad åtgärder för att tydligare redovisa sina utvecklings-resultat. Om detta har lett till några påvisbara effekter är ännu oklart. Hittills har det inte kommit någon obe-roende utvärdering som motiverar en så kraftig höjning av anslagen.

Rekommendation: Regeringen måste dra konsekvenser av de utvärderingar som gjorts och lärdomar från dessa utvärderingar måste tydligt vara vägledande i beslut om nya insatser. Alla

satsningar inom den privata sektorn måste, liksom öv-rigt bistånd, ha ett tydligt och mätbart fattigdomsfokus och utvärderas kontinuerligt.

2. brister i öppenhet och insyn

I ett flertal dokument pekar regeringen på vikten av att det skattefinansierade biståndet är transparent och möjligt att granska. Denna rapport visar att det finns brister i transparensen när det gäller vissa projekt. Detta gäller exempelvis den verksamhet som bedrivs av Näringslivets Internationella Råd (NIR). En utredning från 20095 slog fast att NIR inte uppfyllde kravet på ”öppenhet och insyn”.

Regeringen har under senare år tagit flera steg mot ett öppnare bistånd. Men flera av satsningarna där det privata näringslivet är involverat är fortfarande allt för svåra att få insyn i. Det finns även frågetecken kring Swedfunds investeringar i relation till skatteparadis. Ett exempel är ett bioenergiprojekt i Sierra Leone genom företaget Addax vars företagsstruktur skapar möjligheter för användning av skatteparadis. Enligt beräkningar från Brot für alle kommer de totala skatteintäkterna från projektet endast uppgå till ca 0,2 procent av den totala vinsten från projektet.6

Rekommendation: Regeringen bör utveckla en plan för hur och när använ-dandet av affärssekretess är relevant. Utöver detta måste regeringen omedelbart skapa regleringar som hindrar att svenska biståndsmedel hamnar i skatteparadis.

3. bundet bistånd och återflöde

Den bundna delen av det svenska biståndet har minskat avsevärt under senare år. Detta har skett tack vare nya internationella regelverk. Enligt regeringen ska allt svensk bistånd numera vara obundet, det vill säga att pengar inte får öronmärkas för att gynna svenska företag i olika upphandlingar eller biståndsprojekt.

Studier från bland annat Världsbanken och OECD visar på att bundet bistånd ökar kostnaderna för mottagarna

4 Riksrevisionen (2009). Swedfund International AB och samhällsuppdraget. RiR 2009:4. Sadev (2008). Utvärdering av Swedfund International. 5 Karlstedt, Cecilia (augusti 2009). Studie av förutsättningar för ett ramansökningsförfarande för näringslivsorganisationer.6 Brot für alle (juni 2011). Independent Study Report of the Addax Bioenergy sugarcane-to-ethanol project in the Makeni region in Sierra Leone.

Brot für alle (november 2011). Land Grabbing: the Dark Side of ”sustainable” Investments. Concerns of Bread for all on the Addax Bioenergy project in Sierra Leone.

rapport 4. 2011 7

diakonias och svenska kyrkans internationella arbetes slutsatser och rekommendationer

med i snitt 40 procent.7 Ett annat problem med dessa biståndsformer är att de sällan utgår från en faktisk efterfrågan i mottagarlandet utan snarare ifrån svenska företags intressen och möjligheter. Satsningar på bundet bistånd går tvärt emot de lärdomar som finns för att skapa kvalitet och effektivitet i biståndet. En rapport från nätverket Eurodad som granskar offentlig upp-handling i biståndet visar att även det formellt av-bundna biståndet från bilaterala givare går till företag i givarländerna. Hela två tredjedelar av det avbundna biståndet går till företag i OECD länder, på grund av gi-varnas upphandlingsregler och ovilja att använda sig av samarbetsländernas egna system för upphandling. Sam-ma rapport visar också att det inte finns någon korrela-tion mellan att samarbetsländer förbättrar kvaliteten av sina system och givarnas vilja att använda sig av dessa.8

Denna kartläggning visar att delar av biståndet som går till samverkan med näringslivet i huvudsak vänder sig till svenska företag. Det gäller till exempel projekten Swedpartnership, Exportrådets biståndsfinansierade verksamhet, Partnerskap för Utveckling, DemoMiljö och i viss grad Swedfund. Det faktum att dessa bundna biståndsformer fortfarande finns kvar, och att de inte alltid styrs av en faktisk efterfrågan i samarbetsländer, är oroande och tyder på att regeringen inte följer de inter-nationella överenskommelser som den har skrivit under.

Rekommendation: Allt bistånd bör vara obundet. Givare bör se till att reg-ler för upphandling inte exkluderar lokala företag och därmed resulterar i ett informellt bundet bistånd. Lo-kala system för upphandling bör användas så långt det är möjligt och samarbetsländer bör få stöd att utveckla dessa system.

Regeringen bör se till att det alltid är efterfrågan i ut-vecklingsländerna som styr vilka satsningar som ge-nomförs. Privatsektorbiståndet bör gynna lokala entre-prenörer och projekt som inkluderar fattiga människor i alla deras kapaciteter, som producenter, näringsidkare, arbetstagare och konsumenter etcetera, och som bidrar till fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling.

4. bistånd till exportfrämjande organ

Förutom svårigheter med transparens, tveksamma eller otydliga utvecklingsresultat och bundet bistånd är flera av insatserna inriktade på exportfrämjande insatser. Det gäller till exempel insatser som Swedpartnership, Swed-fund, NIR:s verksamhet i Israel/Palestina, DemoMiljö och Spider.9

Inom exportfrämjande verksamhet finns ett tydligt egenintresse vilket riskerar att stå i målkonflikt med utvecklingsperspektivet och ett bistånd som är styrt av lokala behov och planer.

Rekommendation: Regeringen bör tydligt analysera alla insatser utifrån de potentiella målkonflikter som kan uppstå så att utveck-lingsmålen som är styrande inom svenskt bistånd säker-ställs. Om utvärderingar visar på tvivelaktiga resultat bör insatserna omprövas.

7 OECD (2001). Untying Aid to the Least Developed Countries. 8 Eurodad/Ellmers (2011).9 Se även Brisman (2009) för ytterligare en rapport som hänvisar till tidigare insatser som varit exportfrämjande.

rapport 4. 2011 8

Det privata näringslivet som förmedlare av svenskt bistånd – en kartläggning10

nils resare

1. bakgrund

Näringslivets deltagande i utvecklingspolitiken är ingen ny företeelse. Sedan det statliga biståndets födelse, för drygt 50 år sedan, har det funnits en politisk ambition att samarbeta med näringslivet.

Syftet har inte bara varit att minska fattigdomen i utveck-lingsländerna. Under många år var ett motiv att ge svens-ka företag konkurrensfördelar i olika biståndsprojekt och subventionera deras etableringar på nya marknader.11

Sida villkorade till exempel många biståndsinsatser genom att bara tillåta leveranser av varor och tjänster från svenska aktörer, så kallat bundet bistånd. De vanligaste formerna var så kallade bundna u-krediter, kontraktsfinansierat tek-niskt samarbete (KTS) och bundna konsultfonder.

Dessa bundna biståndsformer var störst i början av 1980-talet fram till mitten av 1990-talet. Men i sam-band med att nya utvecklingspolitiska idéer började få genomslag ifrågasattes det bundna biståndet allt mer och 2001 skrev OECD det första avtalet om att avbinda biståndet.

Forskning från bland annat Världsbanken hade visat att de bundna biståndsformerna hade flera negativa biverkningar och att de önskade utvecklingseffekterna minskade eftersom projekten inte upphandlades i inter-nationell konkurrens. Det blev mindre fattigdomsbe-kämpning för pengarna.12

De svenska företag som deltog i biståndsupphandlingar saknade länge konkurrens från utländska företag. Upp-handlingarna av de varor och tjänster som behövdes i

biståndsprojekten sköttes av Sida i Stockholm och det var i princip bara svenska företag som kunde lägga anbud. Biståndsinsatserna styrdes inte heller alltid av en verklig efterfrågan i utvecklingsländerna. Det har ofta hävdats att denna typ av insatser i själva verket var en slags skat-tefinansierad sponsring av näringslivet, helt eller delvis utan effekt på utvecklingen i utvecklingsländerna.13

I hög grad var det trycket från OECD:s biståndskom-mitté (DAC) och EU som på allvar fick Sverige att börja diskutera det bundna biståndet och bristen på konkur-rens i upphandlingarna. Det svenska medlemskapet i EU förde med sig regler om att alla större upphandlingar skulle göras i internationell konkurrens vilket försvå-rade en särbehandling av det svenska näringslivet.

Dessa nya idéer mötte dock hårt motstånd i Sverige, speciellt från näringslivet. I ett brev till den dåvarande näringsministern Thomas Östros14 uppmanar intresse-organisationen Svensk projektexport regeringen att kringgå kraven på avbindning och på att konkurrens-utsätta upphandlingarna i biståndet. Bland annat ville den att alla upphandlingar skulle göras på svenska för att begränsa konkurrensen från utländska företag.

Den dåvarande socialdemokratiska regeringen valde delvis att följa näringslivets uppmaning och gick därmed emot OECD:s rekommendationer om avbindning. Sidas upphandlingar utsattes bara till en del för internationell konkurrens.15

Först under den senare delen av 2000-talet, i samband med genomslaget för den så kallade Parisdeklarationens idéer om ett effektivare bistånd, började den svenska avvecklingen av det bundna biståndet på allvar.16 Den

10 Denna kartläggning genomfördes fram till och med maj 2011. Projekt, program och förändringar som har tillkommit efter detta datum finns inte med.11 SOU 2006:108. Att ta itu med fattigdomen – krediters och garantiers nya roll i svenskt bilateralt bistånd, s. 18.12 Se till exempel Eurodad/Ellmers (2011).13 Lindahl, Claes (maj 2009). Business for Development. En kartläggning av svenskt B4D och några tankar kring ett meta program.14 Svensk projektexport (2006). ”Svenskt näringsliv behövs i det svenska biståndet”. Brev till näringsminister Thomas Östros 2006-02-15.

Diarienummer N2006/1168/NL.15 OmVärlden (2005:7). ”Bundet konsultbistånd fördubblat på ett år”, s. 2. OmVärlden (2004:7). ”Allt svenskt bistånd avbinds nästa år”,

s. 2–3. OmVärlden (2004:8). ”Ingen avbindning nästa år”, s. 4.16 Lindahl (2009), s. 4.

rapport 4. 2011 9

det privata näringslivet som förmedlare av svenskt bistånd – en kartläggning kap 1/2

svenska avbindningen styrdes alltså inte i huvudsak av en politisk vilja utan tvingades fram av olika internatio-nella bestämmelser och åtaganden.

Den förändrade biståndspolitiken gjorde att näringsli-vet i hög grad ställdes utanför utvecklingspolitiken. Det rimmade illa med de visioner som riksdagen hade gett uttryck för i propositionen Politik för Global utveckling (PGU) där riksdagspartierna tydligt uttryckt att närings-livet skulle vara engagerat i biståndet.

Detta fick den socialdemokratiska regeringen att år 2006 tillsätta de så kallade UNIS- utredningarna för att kartlägga det ”gränsland där regeringens mål för ut-vecklingssamarbetet, företagens egenintresse och statens engagemang i främjandet av svenskt näringsliv möts.”17 År 2006 kom även ett förslag på modell för B4D från in-tresseorganisationen Svensk Projektexport i samarbete med Exportrådet och Swedfund.

Dessa utredningar presenterade en rad förslag varav vissa nu håller på att genomföras. Bland annat har Sida numera en egen projektgrupp som arbetar med att få fram nya B4D-projekt och det finns ett speciellt råd för att dra nytta av näringslivets erfarenheter, det så kallade NU-rådet. Dessutom har UD startat vissa projekt på området och regeringen har skjutit till stora pengar till det statliga riskkapitalbolaget Swedfund.18

I regeringens strategi för kapacitetsutveckling och sam-verkan 2011-2013 uttrycks också en tydlig målsättning att involvera näringslivet i utvecklingssamarbetet och att Sida ska ha ett särskilt program för B4D. Bland annat vill regeringen stödja ”innovativa ansatser och ökad sam-verkan mellan olika aktörer.” Regeringen slår också tydligt fast att ”principerna för obundet bistånd ska vara vägledande för stödet.”19 Samverkan ska ske med näringslivsaktörer från olika länder.

Idag styrs alltså samarbete med näringslivet i hög grad av nya principer. Enligt företrädare på UD och Sida20 handlar utvecklingssamarbetet i nära samverkan med näringslivet om att skapa en utveckling som är socialt,

ekonomiskt och miljömässigt hållbar. För att åstadkomma detta bör man dra nytta av näringslivets inflytande och närvaro i utvecklingsländerna – inte minst med tanke på att de privata investeringarna numera är större än det totala biståndet på samtliga kontinenter.

Visionen bakom samarbetet med näringslivet är också att få större utväxling på de satsade biståndspengarna. En lyckad investering har möjlighet att generera en större utvecklingseffekt än vad ett traditionellt bistånds-projekt kan göra. Samma sak gäller olika former av lån och garantier som normalt sett inte kostar svenska skat-tebetalare något.

Att gynna de svenska företagens utlandsetableringar och export anses däremot inte vara en drivkraft.21 Däremot har regeringen inte något emot att insatserna ändå gyn-nar svenskt näringsliv och svenska företagsetableringar på nya marknader. Detta synsätt uttrycks till exempel tydligt i Swedfunds årsredovisning från 2010:

”Activities should be guided by the principle of untied aid. In its activities, for the purpose of de-veloping the Swedish business sector’s involvement in development cooperation, the Company should strive to collaborate with Swedish companies.”

Swedfund (2011). Swedfund Annual Report 2010, s. 3.

Men trots regeringens nya policy finns det fortfarande projekt vars huvudsakliga syfte just är att skapa bättre förutsättningar för svenska företag och som helt eller delvis är stängda för utländsk konkurrens.22 Men om-fattningen av dessa handelsfrämjande program är mer begränsade idag än i början och mitten av 2000-talet.

2. kartläggning

De satsningar för det privata näringslivet inom utveck-lingssamarbetet som har sjösatts i Sverige under senare år ska ses som en del i en internationell trend, den så kallade ”Privat Turn of Aid”. De flesta ledande givar-länder provar för närvarande olika projekt med kopp-ling till näringslivet. Många av de svenska satsningarna

17 Rudebeck, Karin & Wall, Carin (2006). Utvecklingssamarbete och näringsliv i samverkan - dialog, arenor och instrument.18 Ibid., s. 4.19 Utrikesdepartementet (2010). Strategi för Kapacitetsutveckling och samverkan 2011-2013, s. 4.20 Intervju med Johan Åkerblom, rådgivare på Sidas avdelning för Globalt samarbete.21 Ibid.22 Se till exempel Partnerskap för utveckling och i viss mån Exportrådets satsningar i Irak, Botswana med mera.

det privata näringslivet som förmedlare av svenskt bistånd – en kartläggning kap 2

rapport 4. 2011 10

är också kopior av projekt som har genomförts i till exempel USA eller i Storbritannien.

I Sverige finansieras merparten av projekten av Sida via biståndsbudgeten. Sida har dock i många fall lagt ut hanteringen av projekten på externa aktörer eftersom de själva anser sig ha för lite administrativ kapacitet. In-satserna sköts därför bland annat av andra myndigheter eller av privata företag. I något fall styrs projekten helt av UD.23

Nedan följer en sammanställning av de projekt som kan klassas som samverkan med näringslivet inom utveck-lingssamarbetet och som för närvarande är aktuella eller under utveckling.24

Projekten i denna kartläggning är indelade i sex tematiska huvudgrupper efter insatsernas huvudsakliga syfte eller typ av stöd. Vissa av dessa huvudgrupper har funnits med länge inom biståndet medan andra är relativt nya och oprövade.25

Sidas totala budget för ”Kapacitetsutveckling och sam-verkan” uppgår under 2011 till 650 miljoner kronor. Av dessa är 196 miljoner öronmärkta för B4D och 40 miljo-ner för Information and Communication Technology for Development (ICT4D).26 Till detta kommer en budget på 77,5 miljoner kronor för de insatser som styrs av UD.27

Sedan Swedfund bildades 1979 har staten skjutit till ett kapital på 2,4 miljarder kronor. Av dessa har merparten – 1,4 miljarder – skjutits till efter 2007. Enligt budgetpropo-sitionerna för 2010 och 2011 avser regeringen att skjuta till ytterligare 250 miljoner och 400 miljoner för 2012.28

2.1 Match-making Match-making är ett sätt att stimulera kopplingar och allianser mellan svenska företag och företag i utveck-lingsländer. Match-making har prövats av Sida vid flera tillfällen genom åren men för närvarande finns bara ett pågående projekt i denna kategori.

swedpartnership förser små och medelstora svenska fö-

retag med finansiellt stöd för affärssamarbeten i utveck-lingsländer. Varje företag kan få upp till 750 000 kronor per projekt. Bidragen kan även ges för etableringar av dot-terbolag i utvecklingsländer. Swedpartnership administre-ras sedan två år tillbaka av det statliga riskkapitalbolaget Swedfund. Tidigare kallades stödet Start Syd och Start Öst och finansierades då av Sida med administration på Nutek. Budget: 34 miljoner kronor per år. Pengarna kommer från en särskild budget på UD och administreras av Kammarkollegiet.

2.2 Export- och handelsfrämjande Export- och handelsfrämjande liknar till en del match-making men är främst inriktat på att skapa affärsmöj-ligheter för svenska företag. Olika statliga bidrag ska minska den initiala transaktionskostnaden för företag som söker sig till nya marknader.

demomiljö är ett program för små och medelstora svenska företag inom miljösektorn. Företagen kan få ett bidrag för att göra pilotstudier eller sätta upp demonstra-tionsanläggningar på nya marknader. DemoMiljö finan-sieras av Sida men administreras av Tillväxtverket.29 Budget: 83,6 miljoner kronor mellan 2007 och 2010. meetingpoints mining i Sydafrika, Namibia och Botswana. Projektet är ett samarbete mellan Sida och Sveriges geologiska undersökningar (SGU). Dessutom anlitas Exportrådet för uppdrag. Meeting Points syftar till att skapa kunskapsutbyten inom gruvnäringen och bygga affärsrelationer mellan svenska företag och före-tag i mottagarländerna. Sida har beslutat att avsluta MeetingPoints Namibia.Budget: 23 miljoner kronor under fyra år.

spider är ett Sidafinansierat så kallat ICT4D-program som administreras av Stockholms universitet. Spider ska skapa en samverkan mellan svenska myndigheter, forsk-ningsinstitutioner och privata företag för att utveckla IT- och kommunikationsteknologi för utvecklingsländer. Budget: 15 miljoner kronor per år.

23 Till exempel Partnerskap för utveckling, Projektspaning och Swedpartnership.24 I denna studie har alla biståndsfinansierade projekt som samverkar med den privata sektorn och som styrs av Sida, UD och Swedfund tagits

med. Inga projekt i multilaterala organisationer, med svensk delfinansiering, är dock medtagna.25 Kartläggningen bygger på skriftlig och muntlig information från Sida och UD. Trots upprepade förfrågningar har UD inte kunnat bistå med en

komplett kartläggning.26 Utrikesdepartementet (2011). Regeringen satsar på privatsektorutveckling och entreprenörskap för att bekämpa världsfattigdomen. Pressmed-

delande den 12 september 2011.27 Varken stödet till Kooperation utan gränser, LO/TCO- biståndsnämnd eller till Swedfunds kärnverksamhet är inräknad.28 Prop. 2010/11:1. Budgetpropositionen för 2011.29 DemoMiljö har nyligen avbrutits. Se vidare under kapitel 5.


rapport 4. 2011 11

projektspaning är ett samarbete mellan Exportrådet och UD för att skapa bättre förutsättningar för svenska före-tag. UD:s och Sidas personal på ambassaderna i utveck-lingsländerna ska kanalisera information om projekt som upphandlas i internationell konkurrens. Som en följd av UD:s Afrikaskrivelse från 2008 ska Sida vara med och utveckla ett samarbete för att främja svensk export till Afrika. En pilotverksamhet sker på ambassaden i Lusaka.Budget: Projektspaning belastar inte biståndsbudgeten. Pengarna tas ur budgeten för näringslivssatsningar.

exportrådet utför en del projekt på uppdrag av Sida och UD med inriktning på så kallad aktörssamverkan. Bland annat arbetar de i Irak ”för att skapa fora/plattformar för utbyte mellan svenskt och irakiskt näringsliv som inklu-derar komponenter av kunskaps- och tekniköverföring, investeringar och handelsutbyte.”30 Exportrådet har även liknande insatser i Botswana, Estland och Lettland. Budget: omkring 22,2 miljoner kronor per år från biståndsanslaget.31

import av varor från utvecklingsländer. Stock-holms handelskammare bedriver ett arbete för expor-törer i utvecklingsländer som vill göra affärer med nordiska länder. Pengarna kommer från UD:s enhet för internationell handelspolitik.Budget: 1,3 miljoner kronor per år.

partnerskap för utveckling ska bidra till infrastruk-turutveckling i utvecklingsländer, speciellt i konflikt- och postkonfliktländer. Regeringar i utvecklingsländer kan ansöka om stöd för att göra så kallade förstudier för infrastrukturprojekt på områden där svenska fö-retag har specialkompetens, till exempel miljöteknik. Partnerskap för utveckling är enbart öppet för projekt där svenska företag är involverade och hanteras av UD:s avdelning för Projektexport.Budget: 20 miljoner kronor per år från biståndsanslaget.

2.3 Riskvilligt kapitalOlika former av riskkapital och garantier har en lång tradition inom svenskt bistånd. Statliga riskkapitalbolaget Swedfund bildades år 1979 och Sida har under åren haft

flera varianter av lån och garantier till biståndssatsningar, ofta kombinerade med gåvobistånd. Rätt använt anses riskkapitalsatsningar, garantier och lån kunna ge stor utvecklingseffekt till en mycket begränsad kostnad för Sverige.32

Under senare år har Sidas låneverksamhet krympt avse-värt på grund av begränsad efterfrågan i utvecklingslän-derna och på grund av kraven på obundenhet.33 Sedan 2009 är de bundna krediterna helt avskaffade och kvar finns bara obundna utvecklingslån.

swedfund är svenska statens riskkapitalbolag för inves-teringar i tillväxtländer. Genom att erbjuda lån, rådgiv-ning och aktiekapital till företag vill Swedfund skapa företagsetableringar på riskfyllda marknader i utveck-lingsländer och i Östeuropa. Swedfunds verksamhet be-skrivs som obunden men riktar sig i praktiken främst mot svenska företag. Under 2010 gjordes 56 procent av investeringarna med svenska företag. Utöver detta fanns det även svenska intressen i de investeringar som inte kallas för svenska, till exempel en samfinansiering i energisektorn tillsammans med Vattenfall.Budget: Sedan Swedfund bildades 1979 har staten skjutit till ett kapital på 2,4 miljarder kronor. Av dessa har merpar-ten – 1,4 miljarder – skjutits till efter 2007. Enligt budget-propositionen för 2010 och 2011 avser regeringen att skjuta till ytterligare 250 miljoner34 och 40035 miljoner för 2012. Minst 80 procent av dessa investeringar ska ske i Afrika.

sidas lån och garantier kan sökas av myndigheter och regeringar i utvecklingsländer för infrastrukturpro-jekt som annars inte skulle komma till stånd. Garantier-na kan också kombineras med andra B4D-program, till exempel Innovations against poverty (IAP). Sedan 2009 utfärdar Sida även så kallade miljölån. Dessa ska hjälpa utvecklingsländer att göra investeringar för att minska miljöproblem och klimateffekter. Budget: Ramen för Sidas garantier och lån är på 10 mil-jarder kronor. Ramen för miljölånen är på 180 miljoner kronor.

30 Sidas beslut om insats, 2010-06-11, nr. 009203.31 I detta ingår inte ”MeetingPoints Mining” där Exportrådet också är involverat.32 Intervju med Johan Åkerblom.33 Lindahl (2009).34 Prop. 2010/11:1, s. 42.35 Utrikesdepartementet (2011).


rapport 4. 2011 12

2.4 Corporate ResponsibilityRegeringen anser att svenska företag är goda förebilder när det gäller socialt och miljömässigt ansvarstagande. Därmed kan de bidra till ”ökad kunskap om och ef-terlevnad av universella uppförandekoder och andra instrument såsom FN:s Global Compact och OECD:s riktlinjer för multinationella företag.”36 För närvarande finansierar Sida flera olika nationella och internationella initiativ som avser att påverka och medverka i företa-gens så kallade CSR-arbete (Corporate Social Respon-sibility). I flera fall sker CSR-arbetet tillsammans med svenska eller internationella organisationer.

sida public private partnerships (sppp) är ett verk-tyg för att samarbeta med större företag med projekt som Sida anser vara värdefulla. Ett första projekt pågår i Zambia där Tetra Laval och World Food Program (WFP) genomför en satsning på skolmjölk. Budget: ca 100 miljoner kronor inklusive finansiering via landramarna.

swedish workplace hiv/aids programme (swhap) är ett program initierat av NIR och Industrifacket Metall (IF Metall) för att stödja och bidra till att arbetsplats-program kring hiv etableras på svenskrelaterade arbets-platser i Afrika söder om Sahara. Främsta syftet är att förhindra ytterligare spridning av hiv på arbetsplatserna och att minska pandemins skadeverkningar. Idag åter-finns programmet på arbetsplatser i Botswana, Kenya, Sydafrika, Tanzania, Uganda, Zimbabwe och Zambia. Pengarna kommer från Sida.Budget: 48 miljoner kronor under fyra år.

better cotton initiative ska utveckla bättre och mer miljövänliga odlingsmetoder för bomull. Flera svenska och internationella storföretag har anslutit sig till pro-jektet, bland andra H&M och Ikea. Better Cotton Initiative är nu avslutat och uppväxlat i Sidas stöd till WWF:s Market Transformation Initiaitve. Budget: 31,5 miljoner kronor under perioden januari 2011 till juni 2013.

swedwatch är en organisation som granskar svenska företags verksamhet i låglöneländer med målsättningen att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling.Budget: 3,8 miljoner kronor 2011.

2.5 Stöd för innovationsskapandeSida har under åren, via olika budgetposter, stöttat innovationer och idéer som kan förbättra livet för fat-tiga människor. Nyligen slog regeringen fast att Sida ska utveckla denna verksamhet och sköta den mer systema-tiskt. Detta har lett till att en ny satsning har sjösatts som ska samla allt svenskt arbete med innovationer för utvecklingsländer.

innovations against poverty (iap) ska stödja utveck-ling av varor och tjänster som är till nytta för fattiga människor. Företag kan ansöka om finansieringshjälp för olika stadier i innovationsprocessen. För det första och det andra stadiet kan ett bidrag på 50 procent sökas. I den tredje fasen kan Sida ställa upp med en garanti som avspeglar den risk som företaget har. Inget stöd inom IAP får vara så stort att de överskrider vad som betecknas som ”försumbart statsstöd”. IAP administreras av PWC och konsultföretaget Orgut. Pengarna kommer från Sida.Budget: 52 miljoner kronor under tre år.

2.6 Stöd till näringslivsorganisationerSida arbetar med att utveckla ett stöd till olika typer av näringslivsorganisationer som arbetar med CSR eller andra områden som kan anses ingå i B4D. Diskussioner har förts med flera näringslivsinriktade organisationer, bland annat Stockholms Handelskammare och NIR.37

nir drivs av Svenskt näringsliv och har som huvuduppgift att långsiktigt stötta de intressen som svenskt näringsliv har i länder som är politiskt, socialt eller ekonomiskt svåra att arbeta i.38

Hittills är NIR den enda näringslivsorganisation som har fått ett eget avtal med Sida för att stödja kapacitetsut-veckling och annan verksamhet hos liknande näringslivs-organisationer i utvecklingsländer. Det stöd som ges till NIR följer dock ett annat regelverk än det som myndig-heten använder för stöd till ramorganisationerna.39

NIR arbetar med en rad olika projekt kopplade till arbetsmarknadsfrågor och exportfrämjande verksam-het. Bland annat ordnar NIR olika konferenser där ett av syftena är att skapa affärsmöjligheter för svenska företag. Huvudparten av denna verksamhet finansieras från biståndsbudgeten.

36 Skr. 2007/08:89. Regeringens skrivelse 2007/08:89. Sveriges politik för global utveckling, s. 24.37 Karlstedt (2009), s. 24–26.38 NIR (2011). NIR:s hemsida: http://www.nir.se/about.aspx.39 Se vidare under kapitel 3.

rapport 4. 2011 13


Budget: Det årliga totala stödet till NIR, som kommer från flera olika enheter på Sida, uppgår till 40 miljoner kronor.40.

2.7 Stöd till det civila samhälletVia det vanliga folkrörelsebiståndet, som omfattar 1,5 miljarder kronor, finns det också kopplingar till B4D och CSR-agendan. Främst är det Kooperation utan gränser och LO/TCO:s biståndsnämnd som helt eller delvis skulle kunna gå under detta epitet. Båda organi-sationerna har ramanslag från Sidas avdelning för stöd till det civila samhället.Budget LO/TCO: 88 miljoner kronor.Budget Kooperation utan Gränser: 142 miljoner kronor.

3. skillnader i krav mellan b4d och enskilda organisationer

Sidas avdelning för Globalt samarbete hanterar både myndighetens stöd till de enskilda organisationerna och näringslivsorganisationen NIR inom B4D. Dessa verk-samheter har många gemensamma beröringspunkter men omfattas ändå av olika regelverk.

Att regelverken skiljer sig åt har delvis historiska för-klaringar. Som tidigare nämnts finns det två ramorga-nisationer som helt eller delvis skulle kunna klassas som B4D: Kooperation utan Gränser och LO/TCO:s biståndsnämnd. Båda dessa organisationer har stöd från det så kallad CSO-anslaget. Men något sådant anslag har inte NIR trots att dess verksamhet delvis är likartad.

NIR har tidigare fört diskussioner med Sida om att få ramstatus inom CSO-anslaget men ansågs då inte upp-fylla vissa nödvändiga kriterier. Sida valde därför att skapa ett eget bidrag till NIR som ligger utanför det vanliga folkrörelsebiståndet. Enligt ledningen för Sidas avdelning för Globalt samarbete vore det dock önsk-värt om NIR och de övriga organisationerna i framtiden hanterades inom samma regelverk.41

Troligen kommer NIR, och andra näringslivsorgani-sationer, också att få samma regelverk som de övriga

ramorganisationerna eftersom kriterierna för stödet ska göras om efter instruktioner från regeringen.42 I dessa in-struktioner står det att rambidragen även ska vara öpp-na för myndigheter, universitet och näringslivsorganisa-tioner. När och om detta genomförs är i dagsläget oklart.

Utöver NIR har flera andra näringslivsorganisationer visat intresse för denna typ av samarbete med Sida. Till dessa hör bland annat Svenska Handelskammarförbun-det och Svensk Handel.43

I väntan på att ramkriterierna ska förändras är det alltså parallella regelverk som gäller. NIR och privata företag inom B4D-samarbetet behandlas som en kategori medan de enskilda organisationerna behandlas som en annan. Mellan dessa kategorier finns det skillnader i krav på till exempel ansökningar, egeninsats, transparens och öppenhet.

De krav som ställs på de nuvarande ramorganisationer-na från det civila samhället är idag mycket detaljerade och omfattande. Dessa krav har skärpts vid olika tillfällen under senare år, bland annat när det gäller redovisning-en av insatsernas resultat.44

Den senaste skärpningen genomfördes i samband med att Riksrevisionen, år 2009, gjorde en omdiskuterad granskning av vissa ramorganisationers fältverksamhet. Kraven är nu så vittgående och tidskrävande att effekti-viteten i utvecklingsarbetet påverkas, enligt företrädare för flera ramorganisationer.45

Varför gäller då inte detta regelverk även för B4D-bi-ståndet? Företrädare för Sida förklarar detta med att företagen och näringslivsorganisationerna hanterar betydligt mindre pengar än ramorganisationerna inom CSO-anslaget. B4D handlar oftast om att genomföra små pilotinsatser under en begränsad period. Ramor-ganisationerna förmedlar årligen hundratals miljoner kronor till organisationer i syd vilket ställer större krav på uppföljning och resultatredovisning.46

40 Intervju med Erica Molin, VD på NIR.41 Intervjuer med Johan Åkerblom och Lena Ingelstam, chef för Sidas avdelning för Globalt samarbete.42 Ibid.43 Karlstedt (2009), s. 24–26.44 Se till exempel OmVärlden (2005:3). ”Sida skärper kraven på ramorganisationerna”, s. 5–6.45 Intervju med Peter Ottosson, internationell chef på Diakonia och Cecilia Änglid, administrativ chef på Diakonia.46 Intervjuer med Johan Åkerblom och Lena Ingelstam.


rapport 4. 2011 14

När det gäller kravet på revision och redovisning gäller dock samma krav för enskilda organisationer och för aktörer inom B4D. Generellt är det Sidas så kallade revisionsregel som gäller.

3.1 Olika krav på transparensEn grundläggande princip i det svenska biståndet är kraven på öppenhet och transparens. Regeringen har under senare år infört en så kallad ”transparensgaranti” och startat hemsidan ”Open Aid” där merparten av det svenska biståndet ska finnas redovisat.

Insynen i vissa biståndsprojekt där näringslivet ingår försvåras dock av regelverket för så kallad affärssekre-tess. Det innebär att Sida, Swedfund och UD ibland kan hindras att lämna ut information om biståndsprojekt, trots att de bekostas med offentliga medel.47 Detta be-gränsar möjligheterna för journalister och forskare att få insyn i verksamheten.

På samma sätt kan insynen begränsas när biståndet administreras av statligt ägda bolag. Statligt ägda bo-lag omfattas inte av offentlighetsprincipen och har därmed ingen skyldighet att lämna ut handlingar om verksamheten. Ibland kan det vara svårt att avgöra om ett statligt bolag medvetet använder affärssekretessen som ett sätt att slippa redovisa hur de använder stat-liga bistånds pengar eller om de faktiskt försöker skydda affärs hemligheter.

Också inom Sidas egen verksamhet finns det skillnader i öppenhet. När det gäller NIR är kraven på transparens mindre omfattande än de som till exempel gäller för organisationerna inom CSO-anslaget. NIR har en bety-dande del av verksamheten som de håller hemlig. Dess-utom saknas grundläggande information, som stadgar och årsredovisning, på organisationens webbplats. NIR är inte heller villig att lämna ut denna information på begäran av media. Detta förfarande skiljer sig från den kutym som gäller i enskilda organisationer som finan-sieras av statsbidrag.

NIR:s brist på öppenhet har lett till kritik. En studie av näringslivsorganisationernas möjlighet att få ram-stöd, som Sida beställde 2009, konstaterade att orga-nisationen inte uppfyller de grundläggande krav som

Sida ställer på öppenhet och transparens. Enligt studien är därför inte NIR kvalificerade för att få ramanslag från Sida. Men trots denna tydliga rekommendation beviljades NIR ändå en annan typ av anslag på 12 miljoner kronor per år från Sida. Pengarna togs från Sidas budget post för B4D. I en intervju kommenterade rapportförfattaren Cecilia Karlstedt detta beslut så här:

”Jag är ganska förbryllad över att de gick vidare trots att det saknades en allmän information om deras verksamhet när jag gjorde studien. Det är problematiskt att de inte är mer transparenta när de ska hantera biståndsmedel.”

OmVärlden (2011:5). ”Sida ökar näringslivsbidraget trots kritik”.

Borde då inte NIR:s bristande tranparens ha diskvalifi-cerat dem från allt statligt bistånd?

Sidas företrädare anser inte det.48 Avtalet med Sida ger inte NIR något undantag när det gäller öppenhet och trans-parens. De måste redovisa vad de gör med pengarna för Sida, precis som andra organisationer, hävdar Sida. Däre-mot kan NIR själva välja vad de vill lägga på sin webbplats.

Sidas företrädare pekar också på att även många enskilda organisationer har en viss hemlig verksamhet. Orsaken är att vissa personer som är involverade skulle utsättas för fara om verksamheten var helt öppen.

3.2 Öppenhet inom SwedfundDet statliga riskkapitalbolaget Swedfund har länge varit mycket sparsamt med att offentligt redovisa informa-tion om sin verksamhet. Organisationen har hänvisat till affärssekretess för att inte lämna ut information om verksamheten till media. Detta har gjort det svårt att få insyn i bolagets verksamhet.

Ett exempel är när tidningen OmVärlden 2009 gran-skade Swedfunds investeringar via insynsskyddade skatteparadis. Swedfund hänvisade till affärssekretess och vägrade under lång tid att lämna ut information om sina placeringar i internationella fonder. Först när tidningen fick ut uppgifter från en annan källa bekräf-tade Swedfund att de hade gjort ett antal investeringar i skatteparadis.

47 Se till exempel Development Today (2011). ”Sida positive to Tanzania biofuel project, but keeps paper trail secret”.48 Intervju med Johan Åkerblom.

rapport 4. 2011 15


Efter detta erkännande stoppade regeringen Swedfunds möjlighet till nya investeringar i skatteparadis eftersom den inte ansåg att det var lämpligt att hantera skatte-pengar på detta vis.49

Värt att notera är även att Riksrevisionen, vid sin granskning av Swedfund år 2009, också hade svårig-heter att få insyn i verksamheten. För att få en komplett bild av de investeringar som riskkapitalbolaget gjorde skickade Riksrevisionen ut enkäter till 13 investerings-ansvariga personer. Av dessa svarade bara nio.50

Men sedan något år tillbaka gäller nya regler för Swed-fund. I bolagets så kallade ägaranvisning står det att Swedfund ska medverka till att genomföra transparens-garantin i biståndet. Detta kan ske bland annat genom att aktivt öka allmänhetens tillgång till information om bolagets verksamhet. Swedfund ska kontinuerligt och systematiskt redovisa de övergripande resultaten av sina investeringar. Dessutom har Swedfund skapat en särskild arbetsgrupp för att öka insynen i verksamheten och bolaget publicerar varje år en så kallad sustainability report där alla investeringarna publiceras.

En sökning på hemsidan Open Aid ger än så länge en begränsad insyn i Swedfunds verksamhet. Enligt UD är dock mer information på gång inom kort.51 Eftersom Open Aid ännu befinner sig i ett uppbyggnadsskede har inte allt hunnit läggas ut ännu. En del av Swedfunds investeringar kommer dock även fortsättningsvis att omfattas av affärssekretess.52

4. effektivitet

I enlighet med Parisagendan värnar den svenska reger-ingen om att det statsfinansierade biståndet ska ge tydliga utvecklingsresultat. En rad reformer har genomförts i syfte att åstadkomma detta, bland annat den så kallade landfokuseringsreformen och avbindningen av biståndet.

Biståndet ska också styras av en verklig efterfrågan i ut-vecklingsländerna. Näringslivssatsningar inom biståndet ska inte utgå från ett främjande av svensk exportindustri eller svenska företagsetableringar i utvecklingsländer.

När det gäller de projekt som granskas i denna kart-läggning är både utvecklingsresultaten och efterfrågan varierande. Bland de biståndsprojekt som har utvärde-rats finns det några insatser som uppfyller kraven medan andra inte gör det. Sämst resultat på detta område får projekten inom match-making, export- och handels-främjande och Swedfunds verksamhet.

Några projekt har också genomförts utan att det har funnits någon reell efterfrågan i utvecklingsländerna. Detta är speciellt tydligt i flera av de så kallade match-making projekten där få bärkraftiga samarbeten har kommit igång.

I detta kapitel redovisas hur ett antal tillgängliga utvär-deringar och utredningar har sett på effektiviteten och efterfrågan i olika projekt. I de övriga projekt, som tidigare har redovisats i kartläggningen, saknas ännu utvärderingar.

Regeringen har vid flera tillfällen poängterat vikten av att låta utvärderingar vara vägledande i beslut om nya biståndsprojekt. Av nedanstående genomgång framgår det dock att detta inte alltid har varit fallet.

4.1 Utvärderingar av Match-makingswedpartnership (1994–)SwedPartnership har fått varierande resultat i utvär-deringar. En utvärdering som gjordes 2006 pekar på att Start-programmen, som de tidigare hette, har haft begränsad effekt på fattigdomsbekämpning. Dessutom ansågs SwedPartnership ha haft en bristfällig admi-nistration när verksamheten låg under NUTEK. Detta bidrog till att SwedPartnership flyttades till det statliga riskkapitalbolaget Swedfund 2008.53

“As indicated above, the Programmes may have contributed to growth and employment in several of the local participating companies. In general, it seems that the direct influence on poverty reduction is limited, though.” Andersson m.fl. (2006). StartEast and StartSouth Programmes, s. 5.

49 OmVärlden (2009:2, 3 & 4). ”Granskningen av Swedfunds investeringar i skatteparadis”.50 OmVärlden (2009:4).51 Intervju med Anna Centerstig, handläggare för Swedfund på UD.52 Ibid.53 OmVärlden (2008:3) och Andersson, Bo m.fl. (2006). StartEast and StartSouth Programmes.


rapport 4. 2011 16

enterprise development tanzania and zambia (1995–2000)Projektet skulle skapa allianser mellan små och medel-stora företag i Tanzania och Zambia. Ett femtiotal sam-verkansprojekt inleddes men få överlevde.54

” ... ett femtiotal allianser hade överlevt. Utvärde-rarna menade att projektet i sin helhet hade ska-pat i storleksordningen 135 arbetstillfällen. Man ställde detta i relation till en arbetsmarknad som krävde 600 000 nya arbeten per år i dessa länder.”Lindahl (maj 2009). Business for Development. En kartläggning av

svenskt B4D och några tankar kring ett meta program, s. 11.

ssbf sydafrikafonden (1999–2005)Fonden, som skulle skapa samarbeten mellan svenska och sydafrikanska företag, lades ner i förtid efter en mycket kritisk utvärdering. Flera av de inblandade före-tagen fick allvarliga ekonomiska problem när utlovade samarbeten inte fungerade.55

”Efter sju års verksamhet, med ett kapital på 80 miljoner, lyckades man inte skapa ett enda bärkraftigt joint venture företag. Den uttalade mål-sättningen var att skapa 25-40 affärspartnerskap på 10 år. Enligt konsulten Börje Svensson, som har utvärderat SSBF på uppdrag av SIDA, har fonden inte på något påtagligt sätt förbättrat förutsättning-arna för de inblandade företagen eller på annat sätt bidragit till att minska fattigdomen i Sydafrika.”OmVärlden (2006:7). ”Bistånd användes som otillåtet riskkapital”,

s. 2–3.

sverige-chilefonden (2002–2009)Fonden har finansierat omkring 180 samverkansprojekt och anses ha gett ett i huvudsak positivt utvecklingsresultat. Utvärderingen varnade dock för att fonden på sikt skulle få marknadsstörande effekter. Sverige-Chilefonden mötte hård kritik från Sida 2005 när den förra socialdemo kratiska regeringen beslutade att fylla på den trots att biståndet till Chile hade avslutats många år tidigare. Påfyllningen bröt mot den svenska regionstrategin för Latinamerika. Chile

är ett medelinkomstland och därmed inte kvalificerat för bistånd.56 Fonden drivs nu vidare i chilensk regi.57

nir-palestine international business forum (pibf) (pågår)PIBF, som drivs av NIR, är ett privatsektorinitiativ, som bland annat ska öka handeln mellan Sverige, Israel och de palestinska områdena. Enligt en utvärdering från 2010 är PIBF visserligen ett relevant projekt, och har haft vissa framgångar i att skapa en dialog mellan parterna. Men hittills har utvecklingseffekterna varit begränsade på grund av det spända politiska läget i området.58

”However, the efficiency and effectiveness of PIBF in carrying out these activities and their impact is so far limited.” … ”We assess that PIBF´s effec-tiveness is limited due to the external prevailing environment, which is politically highly tense. As a result PIFB’s activities have provided limited results to the Palestinian private sector in terms of establishing networks, cross-border dialog, exposure to local and international businesses, and lobbying of government agencies to ease restrictions on local businesses.”

Cowi (2010). Evaluation of the support to NIR for Palestinian Business Forum 2008–2010, s. 4.

4.2 Utvärderingar av export- och handels-främjandedemomiljö (2007–2010)Det övergripande målet har varit att bidra till att reducera negativa miljö-, klimat- och hälsoeffekter i utvalda sam-arbetsländer, i synnerhet för människor som lever i fattig-dom. En utvärdering 2010 konstaterade att DemoMiljö har haft mycket begränsade utvecklingseffekter. Det har inte heller funnits någon reell efterfrågan för satsningen i utvecklingsländerna.

Efter att utvärderingen genomfördes har DemoMiljös verksamhet stoppats. Projektet kommer nu att byta namn till ”Teknik för Utveckling” och genomgå stora förändringar enligt uppgift från Sida.59

54 Lindahl (2009). 55 Svensson, Börje (2005). General or Selective Intervention? An Evaluation of Sida’s Partnership Programmes in Chile and South Africa.56 OmVärlden (2005:4). ”Biståndspengar gick till säljresor”.57 Svensson (2005).58 Cowi (2010). Evaluation of the support to NIR for the Palestinian International Business Forum 2008–2010.59 Jennervik, Ann (2010). Extern utvärdering av Sidas Demo Miljö 2007–2010. Intervju med Johan Åkerblom.


rapport 4. 2011 17

”En regelrätt projektstyrningsmodell saknas, och har lett till otydliga utvecklingsmål, svårigheter att följa upp resultaten och bristande erfarenhetsåterföring. Kopplingen mellan programmets genomförande och de övergripande biståndsmålen har varit svagt.”

Jennervik (2010). Extern utvärdering av Sidas Demo Miljö 2007-2010, s. 3.

spiderEn utvärdering år 2009 visade på dåliga utvecklings-effekter. Spider har också haft stora administrativa problem och problem med korruption. Nyligen hoppade styrelsen av i protest. Sida har valt att driva projektet vidare med Stockholms universitet som huvudman.60

“Spider: SPIDER has served as a very promising example of the principle of ’Sweden’s current Global Development Policy’ that all Swedish sta-keholders should work toward achieving Sweden’s development goals. However, concerns have been raised about the strategic coherence of SPIDER’s activities and priorities; its internal capacity to monitor, evaluate and learn from its various activities; and its alignment with Sida’s broader development priorities.”McNamara, Kerry S. (2009:07). Evaluation of the Swedish Program

for ICT in Developing Regions (SPIDER), s. 4.

4.3 Utvärderingar av riskkapitalswedfundEn utvärdering som gjordes av Riksrevisionen 2009 pekade på flera brister i Swedfunds verksamhet. Riks-revisionen kritiserade bland annat att utvecklings-effekterna av investeringarna har varit otydliga och att den ekonomiska lönsamheten har varit ledstjärnan för Swedfund när de har gjort sina investeringarna. Så här formulerade Riksrevisionen kritiken:

”Swedfunds investeringar har främst motiverats utifrån ett ekonomiskt perspektiv. Investering-arnas finansiella utveckling och resultat följs upp noggrant och regelbundet. De förväntade utvecklingseffekterna har däremot ofta varit

övergripande formulerade i investeringsbesluten. Uppföljningen har också varit begränsad och övergripande. Riksrevisionen anser att bolaget bör fortsätta förbättringen av arbetet med pro-jektens utvecklingseffekter och i större utsträck-ning formulera mätbara utvecklingsmål”.

Riksrevisionen (2009). Swedfund International AB och samhällsuppdraget, s. 1.

Riksrevisorn Eva Lindström ansåg att Swedfunds inrikt-ning på finansiell utveckling stred mot riksdagens beslut om att biståndet ska främja en hållbar utveckling vilket in-kluderar sociala, ekonomiska och miljömässiga effekter.61

En annan utvärdering, gjord av Sadev 2008, konstate-rade att Swedfund inte hade samlat in tillräckligt med information om eventuella utvecklingseffekter till följd av investeringarna. Därför gick det inte att dra några slutsatser om projektens effektivitet.62

Riksrevisonen konstaterade att ”Swedfund har investe-rat 223 miljoner kronor, det vill säga 25 procent av risk-kapitalet, i olika utländska fonder som i sin tur investerar i företag. Swedfund har ingen möjlighet att påverka dessa företag eller att utvärdera utvecklingseffekterna av verksamheten.”63

Detta kan förklaras av att Swedfund, genom sitt indi-rekta ägande, vare sig kan påverka eller utvärdera före-tagens verksamhet. Swedfund kan inte heller kontrollera vilka företag som det är indirekt ägare i för att säkerställa att dessa lever upp till statens krav på verksamheten.

Även Sadev konstaterade i sin rapport att Swedfund saknat grundläggande information om effekten av sin egen verksamhet. ”Den viktigaste iakttagelsen från utvärderingen är att Swedfund inte har samlat in den information som är nödvändig för att kunna be-döma vilka effekter investeringarna har haft inom privatsektorutvecklingen.”64

Sadevs utvärdering fick Swedfund att börja utveckla sitt uppföljningsarbete för att se hur utvecklingsmålet uppfylldes. Senare, efter Riksrevisionens granskning,

60 McNamara, Kerry S. (2009:07). Evaluation of the Swedish Program for ICT in Developing Regions (SPIDER). OmVärlden (2011:2). ”Sida utredde inte misstänkt korruption”, s. 7.

61 OmVärlden (2009:4).62 Sjö & Ulväng Flygare (2008). Riksrevisionen (2009).63 Riksrevisionen (2009), s. 45.64 Sadev (2008). Utvärdering av Swedfund International, s. 1.

rapport 4. 2011 18


tvingades regeringen vidta ytterligare åtgärder för att styra upp verksamheten. Bland annat rekommenderades reger-ingen att förtydliga bolagsordningen och ägardirektiven.

Enligt Riksrevisionen borde Swedfund ”förbättra upp-följningen och precisera investeringarnas utvecklings-effekter samt överväga i vilken utsträckning Swedfund ska verka genom riskkapitalfonder.”65

I budgeten 2010 redovisade regeringen att man har utvecklat Swedfunds styrdokument och uppföljningen av investeringarnas utvecklingseffekter. Regeringen har också ”inlett en prövning av Swedfunds långsiktiga kapitalbehov.”66

Trots den kritik som har framförts har regeringen un-der senare år kraftigt ökat anslagen till Swedfund. I ett pressmeddelande den 12 september 2011 meddelade regeringen att de ökar anslagen till bolaget med 1,2 mil-jarder under den närmaste treårsperioden. Det sker trots att varken Riksrevisionen, eller någon annan oberoende utvärderare, kunnat visa att reformerna av Swedfunds verksamhet verkligen har gjort att bolagen nu uppfyller utvecklingsmålet.

bundna u-krediterEn statlig utredning,67 som genomfördes 2006, rekom-menderade att de bundna u-krediterna borde avskaffas. Utredaren konstaterade att dessa krediter bröt både mot svensk handels- och biståndspolitik. Utredaren avfär-dade också regeringens argument att Sverige inte skulle ”avbinda snabbare än andra länder.” Till följd av denna utredning avvecklades de bundna u-krediterna 2009.68

obundna krediter och garantierSidas långivning har under senare år varit relativt be-gränsad, inte minst beroende på den svåra skuldbörda som många utvecklingsländer är fast i. Den statliga kredit- och garantiutredningen konstaterade dock att dessa instrument är effektiva och att de har en viktig roll att spela. Bland annat för att krediter och garantier kan innebära en betydande uppväxling av biståndet och fungera som en hävstång.69

5. administrationen av bistånd via näringslivet

En betydande del av de B4D projekt som har initieras av Sida och UD hanteras idag av externa organisationer – till exempel andra myndigheter, privata företag eller nä-ringslivsorganisationer. Sida och UD saknar idag hand-läggningskapacitet för att själva hålla i alla B4D-insatser.

När det gäller Sidas projekt så är en stor del av verksam-heten utlagd på olika värdorganisationer vars huvud-sakliga inriktning inte alltid är att arbeta med bistånd och utvecklingsfrågor. I flera granskningar av Sidas B4D-projekt riktas kritik mot värdorganisationernas sätt att sköta verksamheten. Det gäller till exempel Tillväxtverkets hantering av DemoMiljö, Nuteks hante-ring av Start Syd och Start Öst och Stockholms univer-sitets hantering av Spider.70

Enligt företrädare för Sida71 finns det skillnader i kunskap och erfarenhet kring utvecklingssamarbetet mellan de olika värdorganisationerna. Det gör att Sida kontinu-erligt för en dialog med dessa organisationer kring hur man bäst kan samverka med dem.

Också när det gäller de företag som är involverade i arbetet varierar kompetensen kring utvecklingssam-arbetet och det regelverk som styr detta arbete. Det kan till exempel handla om att integrera jämställdhetsfrågor i lokala projekt och hur män och kvinnor kan gynnas av resultaten. Det kan också handla om att analysera miljökonsekvenser innan en insats inleds.

För Sida innebär samarbetet med företag ibland lång tid av dialog innan avtal kan slutas om att genomföra en insats. Sidas företrädare ser även samarbetet med företag som en lärandeprocess för alla parter. Det behövs här, liksom i andra samarbeten, ”förståelse för varandras synsätt,”72 menar de.

65 Riksrevisionen (2011). Uppföljningsrapport 2011, s. 134. 66 Ibid., s. 134–136.67 SOU 2006:108.68 Ibid.69 Ibid.70 Jennervik (2010). Andersson m.fl. (2006). OmVärlden (2008:3). McNamara (2009:07). OmVärlden (2011:2).71 Intervju med Lena Ingelstam.72 Ibid.

19

källförteckning

6. källförteckning

6.1 Skriftliga källorAnderson, Bo m.fl. (2006). StartEast and StartSouth

Programmes. Sida Evaluation 06/15.

Brisman, Johan (2009). Economic Cooperation bet-

ween Sweden and South Africa Towards a new Joint

Strategic Approach – a review of the Focal Points

programme 2006–2009.

Brot für alle (juni 2011). Independent Study Report of

the Addax Bioenergy sugarcane-to-ethanol project in

the Makeni region in Sierra Leone.

Brot für alle (november 2011). Land Grabbing: the Dark

Side of ”sustainable” Investments. Concerns of Bread for

all on the Addax Bioenergy project in Sierra Leone.

Cowi (2010). Evaluation of the support to NIR for the

Palestinian International Business Forum 2008–2010.

Development Today (2011). ”Sida positive to Tanzania biofuel project, but keeps paper trail secret”. Nr 6, 2011.

Eurodad/Ellmers, Bodo (September 2011). How to

spend it: Smart procurement for more effective aid. A

report based on six country case studies on procure-

ment, aid untying and using country systems.

Jennervik, Ann (2010). Extern utvärdering av Sidas

Demo Miljö 2007–2010.

Karlstedt, Cecilia (augusti 2009). Studie av förutsätt-

ningar för ett ramansökningsförfarande för näringslivs-

organisationer.

Lindahl, Claes (maj 2009). Business For Development.

En kartläggning av svenskt B4D och några tankar

kring ett meta program.

McNamara, Kerry S. (2009:07). Evaluation of the Swe-

dish Program for ICT in Developing Regions (SPIDER). An independent Evaluation. Sida Review.

NIR (2011). NIR:s hemsida: http://www.nir.se/about.aspx.

OECD (2001). Untying Aid to the Least Developed

Countries. Policy brief.

OmVärlden (2004:7). ”Allt svenskt bistånd avbinds nästa år”. Nr 7, 2004.

OmVärlden (2004:8). ”Ingen avbindning nästa år”. Nr 8, 2004.

OmVärlden (2005:3). ”Sida skärper kraven på ramorganisationerna”. Nr 3, 2005.

OmVärlden (2005:4). ”Biståndspengar gick till säljresor”. Nr 4, 2005.

OmVärlden (2005:7). ”Bundet bistånd fördubblat på ett år”. Nr 7, 2005.

OmVärlden (2006:7). ”Bistånd användes som otillåtet riskkapital”. Nr 7, 2006

OmVärlden (2008:3). ”Kontroversiell satsning på svenska företag”. Nr 3, 2008.

Omvärlden (2009:2,3 & 4). ”Granskningen av Swed-funds investeringar i skatteparadis”. Nr 2, 3 och 4, 2009.

OmVärlden (2011:2). ”Sida utredde inte misstänkt korruption”. Nr 2, 2011.

OmVärlden (2011:5). ”Sida ökar näringslivsbidrag trots kritik”. Nr 5, 2011.

Prop. 2010/11:1. Budgetpropositionen för 2011.

Regeringskansliet (2010). Policy för ekonomisk tillväxt

inom svenskt utvecklingssamarbete 2010–2014.

Riksrevisionen (2009). Swedfund International AB och

samhällsuppdraget. RIR 2009:4.

Riksrevisionen (2011). Uppföljningsrapport 2011.

Rudebeck, Karin & Wall, Carin (2006). Utvecklings-

samarbete och näringsliv i samverkan – dialog, arenor

och instrument.

20

källförteckning

Sadev (2008). Utvärdering av Swedfund International. Sadev policy brief 2008:3.

Sidas beslut om insats, 2010-06-11, nr 009203.

Sjö, Bo & Ulväng Flygare, Sara (2008). Evaluation of

Swedfund International – An analysis of private sector

development impacts. Sadev Report 2008:3.

Skr. 2007/08:89. Regeringens skrivelse 2007/08:89. Sveriges politik för global utveckling.

SOU 2006:108. Att ta itu med fattigdomen – krediters

och garantiers nya roll i svenskt bilateralt bistånd. Slutbetänkande av kredit- och garantiutredningen.

Svensk projektexport (2006). ”Svenskt näringsliv behövs i det svenska biståndet”. Brev till närings-minister Thomas Östros 2006-02-15. Diarienummer N2006/1168/NL.

Svensson, Börje (2005). General or Selective Interven-

tion? An Evaluation of Sida’s Partnership Programmes

in Chile and South Africa.

Swedfund (2011). Swedfund Annual Report 2010.

Utrikesdepartementet (2010). Strategi för kapacitets-

utveckling och samverkan 2011–2013. Regeringsbeslut 2010-11-04.

Utrikesdepartementet (2011). Regeringen satsar på

privatsektorutveckling och entreprenörskap för att

bekämpa världsfattigdomen. Pressmeddelande den 12 september 2011.

6.2 Muntliga källorCenterstig, Anna, handläggare för Swedfund, UD. Den 9 maj 2011.

Ingelstam, Lena, chef för Sidas avdelning för Globalt samarbete. Den 18 april 2011.

Molin, Erica, VD på NIR. Den 27 maj 2011.

Ottosson, Peter, internationell chef på Diakonia & Änglid, Cecilia, administrativ chef på Diakonia. Den 30 mars 2011.

Åkerblom, Johan, rådgivare på Sidas avdelning för Globalt samarbete. Den 18 april 2011.

svenska kyrkans internationella arbeteKyrkokansliet, 751 70 Uppsalatel: 018-16 96 00 e-post: [email protected] www.svenskakyrkan.seplusgironummer: 90 01 22-3bankgironummer: 900-1223

diakoniaDiakonia, Box 14038, 167 14 Brommatel: 08-453 69 00 e-post: [email protected]: 90 33 04-4bankgironummer: 903 3044

art.nr: sk11458författare: Nils Resare

svenska kyrkans internationella arbete och diakonia är en del av act-alliansen, action by churches together, ett globalt samarbete mellan kyrkor och kyrkorelaterade organisationer för katastrofinsatser, utvecklings- och påverkansarbete.

årgång 2 Det privata närings- livet som förmedlare av svenskt … · 2014-04-08 · För att...

Documents

Transcript of årgång 2 Det privata närings- livet som förmedlare av svenskt … · 2014-04-08 · För att...