Repubblica Italiana La Corte dei conti in Sezione ... · Lucilla VALENTE Antonio DANDOLO Vincenzo...

Del. n. i~Ò/2017 /FRG

Repubblica Italiana

La Corte dei conti

in

Sezione regionale di controllo

per l'Abruzzo

nella Camera di consiglio del 13 luglio 2017

composta dai Magistrati:

Antonio FRITTELLA

Lucilla VALENTE

Antonio DANDOLO

Vincenzo CHIORAZZO

Luigi D'ANGELO

Angelo Maria QUAGLINI

Presidente

Consigliere (relatore)

Consigliere

Consigliere

Primo Referendario

Referendario

VISTO l'articolo 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il T.U. delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti,

approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modifiche e

integrazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive

modificazioni ed integrazioni;

VISTO il Regolamento concernente !"'Organizzazione delle

funzioni di controllo della Corte dei conti", nel testo modificato, da

ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229/CP/2008 del

2

19 giugno 2008 (G.U. n. 153 del 02 .07.2008);

VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131, relativa alle "Disposizioni

per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3";

VISTO l'articolo l, commi 166 e ss., della legge 23 dicembre

2005, n. 266;

VISTO il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con

modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;

VISTO, in particolare, l'articolo l, comma 3, del decreto legge 10

ottobre 2012, n. 174, ai sensi del quale "/e Sezioni regionali di controllo

della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti

consuntivi delle Regioni e degli Enti che compongono il Servizio sanitario

nazionale, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 1,

commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la

verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità

interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento

dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità

dell'indebitamento e dell'assenza di irregolarità suscettibili di

pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari

degli enti. I bilanci preventivi annuali e pluriennali e i rendiconti delle

regioni con i relativi allegati sono trasmessi alle competenti sezioni

regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con

propria relazione";

3

VISTE le deliberazioni del 18 febbraio 2016, n. 38/2016/INPR e

del 2 marzo 2017, n. 39/2017/INPR, con le quali sono stati approvati i

Programm i di controllo di questa Sezione regionale, rispettivamente per

l'anno 2016 e per l'anno 2017;

VISTO il decreto del 9 marzo 2017, n. 2/2017, con cui sono state

ripartite le funzioni di controllo ai Magistrati della Sezione regionale di

controllo per l'Abruzzo;

VISTA la del i be razione del 30 maggio 2016,

n. 21/SEZAUT/2016/INPR, della Sezione delle Autonomie della Corte dei

conti, con la quale sono state approvate "/e Linee guida e l'annesso

questionario per le relazioni dei Collegi dei revisori dei conti presso le

Regioni sui bilanci preventivi regionali per l'esercizio 2016, secondo le

procedure di cui all'articolo 1, commi 166 e seguenti, legge 23 dicembre

2005, n. 266, richiamato dall'articolo 1, comma 3, decreto legge 10

ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7

dicembre 2012, n. 213", pubblicata nella G.U. del 30 giugno 2016,

n. 151 - Suppl. Ordinario n. 24;

VISTA la relazione-questionario del Collegio dei revisori dei conti

della Regione Abruzzo su l bilancio di previsione 2016 - acquisita nel

sistema della Corte dei conti ConTe (Contabilità Territoriale), in data 13

ottobre 2016 e successivamente aggiornata in data 19 ottobre 2016 -,

approvato con legge regionale del 19 gennaio 2016, n. 6, concernente

"Bilancio di previsione pluriennale 2016-2018";

VISTA la rich iesta istruttoria protocollo n. 1990-30/06/2017,

4

trasmessa al Capo Dipartimento DPB Risorse e Organizzazione e al

Presidente del l'Organo di revisione della Regione Abruzzo, con la quale

sono stati richiesti, a ciascuno dei destinatari per la propria sfera di

competenza, chiarimenti in merito al questionario inviato;

VISTI chiarimenti forniti da parte dell'Amministrazione

regionale, con nota protocollo n. RA/182868/DPB del 10 luglio 2017;

VISTA l'ordinanza del 30 giugno 2017, n. 39/2017, con la quale il

Presidente ha convocato la Sezione, in Adunanza pubblica, per il giorno

13 luglio 2017, per deliberare sul seguente argomento: "Analisi del

bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2016 della Regione

Abruzzo (verifiche di cui all'art. 1, co. 3, del D.L. n. 174/ 2012)";

DATO ATTO della presenza, nell'odierna adunanza, dei

rappresentanti della Regione Abruzzo, nelle persone di:

./ Giuseppe DI PANGRAZIO, Presidente del Consiglio;

./ Luciano D'ALFONSO, Presidente della Giunta;

./ Fabrizio BERNARDINI, Capo Dipartimento DPB Risorse e

Organizzazione;

./ Ebron D'ARISTOTILE, Dirigente Servizio Bilancio;

./ Paolo COSTANZI, Direttore Attività amministrative- Consiglio;

e dei componenti del Collegio dei revisori dei conti della Regione

medesima, nelle persone di:

./ Stefano FRATICELLI, Presidente;

./ Giuseppe CASTELLI, membro;

./ Ottaviana GIAGNOLI, membro;

5

UDITI il Presidente della Regione Abruzzo, Luciano D'ALFONSO, il

Presidente del Collegio dei revisori, Stefano FRATICELLI e il Dirigente del

Servizio Bilancio, Ebron D'ARISTOTILE;

UDITO il relatore, Consigliere Lucilla VALENTE;

RITENUTO che la relazione di cui trattasi debba essere fatta

propria dalla Sezione, nel testo adottato in Camera di consiglio;

DELIBERA

di approvare l'unita Relazione concernente !'"Analisi del bilancio di

previsione per l'esercizio finanziario 2016 della Regione Abruzzo

(verifiche di cui all'art. 1, co. 3, del D.L. n. 174/2012)";

DISPONE

- che, a cura della Segreteria, copia della presente

deliberazione, e dell'unita relazione, venga notificata al Presidente del

Consiglio Regionale d'Abruzzo, al Presidente della Regione Abruzzo ed al

Presidente del Collegio dei Revisori dei conti della Regione Abruzzo;

- che, ai sensi del comma 8, dell'articolo 1 del decreto legge 10

ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7

dicembre 2012, n. 213, la presente deliberazione, e l'allegata relazione,

venga, altresì, comunicata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al

Ministero dell'Economia e delle Finanze per le determinazioni di

competenza;

- che copia della presente deliberazione, e dell'unita relazione,

venga comunicata al Presidente della Corte dei conti.

6

RICHIAMA

l'obbligo di pubblicazione della presente deliberazione, e dell'unita

relazione, sul sito internet dell'Amministrazione regionale, ai sensi

dell'articolo 31 del D.Lgs. n. 33/2013, come sostituito dall'articolo 27,

comma l, del D.Lgs. n. 97/2016 .

Così deliberato a L'Aquila, nella Camera di consiglio del 13 luglio

2017.

L'Estensore Il Presidente

Depositata in segreteria il -, 3 LUG. 20\7

Il Funzionario preposto al Servizio di Supporto

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Deliberazione n. 120/2017/FRG del 13 luglio 2017

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER L’ABRUZZO

Analisi del bilancio di previsione

per l’esercizio finanziario 2016

della Regione Abruzzo

(verifiche di cui all’art. 1, co. 3, del D.L. n. 174/2012)

Deliberazione n. 120/2017/FRG del 13 luglio 2017

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’ABRUZZO

ANALISI DEL BILANCIO DI PREVISIONE

PER L’ESERCIZIO FINANZIARIO 2016

DELLA REGIONE ABRUZZO

(verifiche di cui all’art. 1, co. 3, del D.L. n. 174/2012)

Magistrato istruttore:

Cons. Lucilla VALENTE

Personale amministrativo di supporto:

Ludovica PENTOLA (con funzioni di coordinamento)

Alfredo LEONETTI

Stefania MANZI

Arcangelo PETRUCCI

I

INDICE

1 IL CONTROLLO EX ARTICOLO 1, COMMA 3, DEL D.l. N. 174/2012 ...................... 1

2 L’ATTIVITA’ ISTRUTTORIA ED IL CONTRADDITTORIO CONCLUSIVO ......... 4

2.1 L’attività istruttoria ..................................................................................................... 4

2.2 Il contraddittorio conclusivo ......................................................................................... 6

3 LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA ........................................ 8

4 LE PREVISIONI DI ENTRATA E DI SPESA ......................................................... 11

4.1 Particolari aspetti dell’entrata richiesti dalla relazione-questionario dell’Organo di

revisione, redatto ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012 ..................... 17

4.2 Il processo di armonizzazione del bilancio nell’entrata e nella spesa ............................ 20

5 LA GESTIONE CONTABILE ................................................................................... 22

5.1 Verifica della rispondenza del sistema regionale contabile ai principi dettati dall’articolo

37 del D.Lgs. n. 118/2011 ............................................................................................ 22

5.2 Tenuta dei conti regionali. Il mancato riaccertamento straordinario dei residui. La

mancata costituzione del Fondo pluriennale vincolato ................................................ 24

5.3 I fondi accantonati ..................................................................................................... 28

5.3.1 Accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) ................................ 28

5.3.2 Fondo per il pagamento dei residui perenti ............................................................... 30

5.3.3 Accantonamenti per le passività potenziali .............................................................. 33

6 L’EQUILIBRIO GENERALE DEL BILANCIO DELL’ESERCIZIO 2016 .............. 34

6.1 L’Attestazione dell’Organo di revisione ...................................................................... 34

6.2 Le valutazioni della Sezione regionale di controllo ...................................................... 37

6.3 Il risultato di amministrazione dell’esercizio precedente .............................................. 41

6.4 I fondi coperti dall’avanzo di amministrazione ........................................................... 43

6.4.1 Fondo per la reiscrizione di economie vincolate ........................................................ 43

6.4.2 Fondo anticipazione di liquidità ............................................................................... 43

7 IL DISAVANZO PRESUNTO (ART. 8, L.R. N. 6/2016) ........................................... 45

7.1 Il ripiano del disavanzo presunto. Il piano di rientro ................................................... 46

7.1.1 Il ripiano del disavanzo al 31.12.2014. Normativa .................................................... 46

7.1.2 Il ripiano del disavanzo al 31.12.2014 della Regione Abruzzo. L’inserimento nel bilancio

2016-2018 ................................................................................................................. 47

7.1.3 La D.G.R. 22 dicembre 2015, n. 1083/C .................................................................... 48

7.1.4 Il parere del Collegio dei revisori del 27 gennaio 2016 ............................................... 50

II

7.1.5 La D.G.R. 11 dicembre 2016, n. 826/C e il verbale del Consiglio regionale n. 84 del 27

dicembre 2016 .......................................................................................................... 51

7.1.6 Il parere del Collegio dei revisori del 19 dicembre 2016 ............................................. 54

7.2 L’incidenza della provvisorietà del disavanzo accertato sul bilancio di previsione 2017-

2019 (D.G.R. n. 828/C del 11.12.2016) ......................................................................... 55

7.3 La D.G.R. n. 868/C del 20 dicembre 2016 .................................................................... 57

7.4 Il verbale del Collegio dei revisori del 9 giugno 2017 .................................................... 59

7.5 Le valutazioni della Sezione alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 89 del

27 aprile 2017 ............................................................................................................. 59

8 LA SOSTENIBILITA’ DELL’INDEBITAMENTO E RISPETTO DEI VINCOLI .. 64

8.1 Limiti quantitativi ..................................................................................................... 64

8.2 Limiti qualitativi. La legge regionale 28 dicembre 2015, n. 41 e l’articolo 10 della legge

regionale 19 gennaio 2016, n. 5 .................................................................................... 69

9 GLI ORGANISMI PARTECIPATI ........................................................................... 72

10 Il SERVIZIO SANITARIO REGIONALE ................................................................ 75

10.1 La programmazione finanziaria .................................................................................. 75

10.2 La trasparenza dei conti sanitari ................................................................................. 76

10.3 I debiti verso fornitori e gli interessi moratori ............................................................. 77

10.4 Le misure di controllo dell’offerta sanitaria ................................................................. 77

11 CONCLUSIONI ......................................................................................................... 79

ALLEGATO (vedi paragrafo 2.1) ............................................................................... 87

1 Corte dei conti| Relazione bilancio previsione 2016 - Regione Abruzzo

1 IL CONTROLLO EX ARTICOLO 1, COMMA 3, DEL D.L.

N. 174/2012

L’articolo 1, comma 3, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,

nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, prevede che “le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti

esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti che compongono il

Servizio sanitario nazionale con le modalità e secondo le procedure di cui all’articolo 1, commi 166 e

seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti

dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento

dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento e dell’assenza

di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli

enti. I bilanci preventivi annuali e pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi allegati sono

trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni

con propria relazione”.

L’attività di controllo s’inserisce nell’ambito delle disposizioni normative contenute nel D.L.

n. 174/2012, volte a rafforzare la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione

finanziaria delle Regioni, estendendo, anche a quest’ultime, il controllo sui bilanci di previsione e

sui rendiconti, inizialmente previsto, dall’articolo 1, commi 166 e ss., della legge 23 dicembre 2005,

n. 266, per le Province, i Comuni e gli Enti del Servizio sanitario nazionale.

In relazione alla sua natura giuridica, la Corte costituzionale ha chiarito che si tratta di un

controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, e che ha la caratteristica, in

una prospettiva non più statica (com’era il tradizionale controllo di legalità-regolarità) ma

dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo all’adozione di effettive

misure correttive.

Sulla legittimità costituzionale di tale tipologia di controllo e, in particolare, sull’esito dei controlli

svolti dalle Sezioni regionali della Corte dei conti, è intervenuta la Corte costituzionale, con

sentenza 6 marzo 2014, n. 39, che ha confermato la legittimità costituzionale delle disposizioni

contenute all’articolo 1, del D.L. n. 174/2012, nei commi 3 e 4, mentre ha dichiarato

costituzionalmente illegittimo il comma 7 dello stesso articolo, nella parte in cui si riferisce al

controllo sui bilanci preventivi e sui rendiconti delle Regioni. Infatti, la stessa Corte costituzionale

ha ritenuto che alle pronunce di accertamento e di verifica delle Sezioni regionali di controllo della

Corte dei conti non può essere attribuito né l’effetto di vincolare il contenuto della produzione


legislativa delle Regioni, obbligandole a modificare le proprie leggi di bilancio, né quello di inibire

l’efficacia di tali leggi in caso di inosservanza del suddetto obbligo (cfr. Punto 6.3.4.2.1 del

considerato in diritto).

Ai fini dell’attuazione della disposizione normativa in esame, la Sezione delle Autonomie, con la

deliberazione del 30 maggio 2016, n. 21/SEZAUT/2016/INPR, ha approvato le linee guida ed il

relativo questionario per le relazioni dei Collegi dei revisori dei conti delle Regioni sui bilanci di

previsione per il 2016.

Di particolare rilievo appare l’evidenziazione che “il 2016 è un anno di cruciale rilievo nel percorso

per l’armonizzazione dei conti pubblici” dato che “tutti gli enti territoriali sono chiamati a redigere il

bilancio di previsione secondo le regole e gli schemi dettati dal D.Lgs n. 118/2011”.

La legge di stabilità 2016, sulla scia di quella precedente, ha regolamentato il c.d. pareggio di

bilancio “semplificato” (legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, co. 707 e ss.), prevedendo nuove

regole di finanza pubblica per gli enti territoriali in sostituzione della disciplina del Patto di

stabilità interno e dei previgenti vincoli per le Regioni a Statuto ordinario, nelle more della piena

applicazione delle disposizioni previste dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243, di attuazione

dell’articolo 81 della Costituzione.

Il quadro normativo vigente, alla data di emanazione del bilancio di previsione 2016-2018, ha

registrato, dunque, la piena operatività del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante

“disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle

Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi”.

Tale decreto legislativo, attuativo della legge delega in materia di federalismo fiscale (legge 5

maggio 2009, n. 42) ha ridisegnato il sistema italiano di contabilità pubblica, uniformando, da un

lato, gli schemi di bilancio di tutte le pubbliche amministrazioni e, dall’altro, introducendo istituti

nuovi, espressione del principio di competenza potenziata.

Come chiarito dalla Sezione delle Autonomie di questa Corte – deliberazione

n. 4/SEZAUT/2015/INPR, concernente “Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità

delle Regioni e degli Enti locali (decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante “Disposizioni in

materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali

e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”, modificato ed

integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126” – “le Regioni sono pienamente coinvolte nel

processo di armonizzazione contabile. Al pari degli altri enti territoriali, hanno l’obbligo di conformare

la propria gestione ai principi generali ed applicati allegati al D.Lgs. n. 118/2011 nella nuova

formulazione (programmazione, competenza finanziaria, contabilità economico - patrimoniale e


bilancio consolidato). Di conseguenza, per esse – pure nel rispetto delle loro specifiche peculiarità – si

pongono le medesime problematiche riguardanti il riaccertamento straordinario dei residui attivi e

passivi, il Fondo crediti di dubbia esigibilità e la sua connessione con il risultato di amministrazione.

… Le rilevanti ricadute dell’armonizzazione contabile sul “sistema Regioni” sono da correlare, da un

lato, alla novella costituzionale che ha ricondotto l’armonizzazione dei bilanci pubblici tra le materie di

legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, Cost., modificato dall’art. 3, comma 1, lettera a,

L. Cost. 20 aprile 2012, n. 1) e, dall’altro, al rafforzamento dei controlli sulle Regioni, mediante il

D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, nel contesto del

potenziamento delle verifiche della Corte dei conti sulla finanza territoriale”.

Rivisto in alcune parti ed integrato dal successivo decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, il

D.Lgs. n. 118/2011 è entrato pienamente in vigore dal 1° gennaio 2016, con l’introduzione di nuovi

strumenti di programmazione (tra cui il DEFR, documento di economia e finanza regionale, e la

legge di stabilità), oltreché di nuovi schemi di bilancio.

Di conseguenza, come già ricordato in diverse occasioni alla Regione, dal 1° gennaio 2016 hanno

cessato di avere efficacia le disposizioni regionali incompatibili con il citato decreto legislativo.

Direttamente applicabili alle Regioni a statuto ordinario sono gli articoli da 36 a 73 del titolo III,

recante, appunto, il nuovo ordinamento contabile.

Poiché l’articolo 77 del testo integrato e corretto ha disposto l’abrogazione integrale del decreto

legislativo 28 marzo 2000, n. 76, sulla base del quale era stata emanata la legge regionale 25 marzo

2002, n. 3, recante “Ordinamento Contabile della Regione Abruzzo”, avrebbe costituito e

costituirebbe buona pratica normativa, da parte della Regione, individuare le parti della legge in

questione ancora in vigore, perché non contrastanti con il D.Lgs. n. 118/2011, e attuare l’esercizio

della competenza normativa regolamentare, evidenziata dall’articolo 36, comma 5, del D.Lgs.

n. 118/2011, secondo cui “le regioni adattano i propri principi contabili generali e i principi contabili

applicati di cui agli allegati 1 e 4 al presente decreto”.

Ovviamente, trattasi di materia ricondotta nell’alveo del coordinamento della finanza pubblica e

sottratta all’intervento della Regione, il cui compito dovrebbe essere di emanazione di una legge

di contabilità con disposizioni meramente applicative in conformità a quelle previste nel D.Lgs.

n. 118/2011.


2 L’ATTIVITA’ ISTRUTTORIA ED IL CONTRADDITTORIO

CONCLUSIVO

2.1 L’attività istruttoria

A

La Sezione esamina il bilancio preventivo per l’anno 2016 della Regione Abruzzo, secondo le

procedure di cui all’articolo 1, commi 166 e ss., della legge n. 266/2005, in conformità a quanto

previsto dall’articolo 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012.

In ottemperanza a quanto stabilito da quest’ultimo articolo citato, il quale prevede l’onere, in

capo al Presidente della Regione, di inviare, con propria relazione, il bilancio di previsione, a

questa Sezione, il Presidente della Regione Abruzzo, in data 17 maggio 2016, ha provveduto ad

inviare la predetta relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio 2016, inerente, altresì, la legge

regionale 19 gennaio 2016, n. 5 (legge di stabilità regionale 2016).

La Sezione prende in considerazione, attraverso il suddetto documento e il questionario redatto

dall’Organo di revisione, inviato sul sistema Con.Te. in data 19 ottobre 2016, la versione di

bilancio previsionale, approvata con legge regionale 19 gennaio 2016, n. 6, concernente “Bilancio

di previsione pluriennale 2016-2018”, pubblicata nel BURA-Serie speciale del 22 gennaio 2016,

n. 11.

Il questionario redatto dall’Organo di revisione, relativo al bilancio di previsione dell’esercizio

2016, si è presentato semplificato rispetto al passato, con una riduzione dei quesiti e la netta

eliminazione della sezione relativa ai dati contabili, sostituita dalla richiesta di allegazione degli

schemi contabili di bilancio, redatti secondo i modelli allegati al D.Lgs. n. 118/2011 (allegato 9).

Per la verifica del rispetto dei saldi di finanza pubblica è stato fatto obbligo di trasmettere il

prospetto dimostrativo di cui all’allegato C) del D.M. 30 marzo 2016 (quarto aggiornamento del

D.Lgs. n. 118/2011).

Sotto il profilo strutturale, la relazione-questionario è stata articolata in otto sezioni distinte per

aree tematiche, rivolte a cogliere i tratti caratteristici dei profili gestionali che potrebbero mettere

a rilievo la sana gestione economico finanziaria dell’Ente.

La Sezione ha preso in considerazione anche il parere rilasciato sul bilancio di previsione 2016-

2018 dal Collegio dei revisori, in data 21 dicembre 2015.

Presupposti fondamentali da tenere in considerazione nella valutazione del documento in esame,


che già da soli costituiscono gravi irregolarità contabili, peraltro già contestate all’Ente con

numerose deliberazioni (vedi, da ultimo, deliberazione n. 230/2016/FRG del 24 novembre 2016),

sono i notevoli ritardi che caratterizzano i comportamenti contabili e gestionali del medesimo. In

particolare, i Revisori, al momento della redazione ed emanazione della legge di bilancio 2016-

2018 – ma ciò si protrae anche al termine dell’esercizio 2016 (cioè al momento della redazione ed

emanazione della successiva legge di bilancio 2017-2019) – accertano che:

- la rendicontazione è ferma al 31.12.2013;

- i bilanci previsionali 2014 e 2015 non risultano assestati;

- l’attività di riaccertamento dei residui è stata condotta unicamente sui dati 2013 peraltro in

modo approssimativo e con numerose lacune.

Di conseguenza, il medesimo Organo ha lamentato “la limitata e parziale possibilità … di verificare

pienamente e compiutamente l’attendibilità, la coerenza e la congruità contabile delle poste di bilancio

preventivo ad esso/i direttamente riferibili, attesa la mancata formale approvazione dei rendiconti 2013

e 2014 e dell’esito dell’attività di riaccertamento ordinario e straordinario dei residui attivi e passivi”.

La Sezione, nella citata deliberazione, aveva già constatato che “il ritardo accumulato nella

predisposizione dei documenti formali di rendicontazione, da inviare ad essa ai sensi del comma 5

dell’articolo 1 del D.L. n. 174/2012, oltre ad inficiare il ciclo già esaurito di bilancio, … ha influenzato

anche il nuovo ciclo di bilancio [riferendosi al 2017] aperto dall’Organo elettivo senza la consapevole

certezza delle poste di bilancio già chiuse con il ciclo precedente ma prive della necessaria definitività”.

B

Il bilancio si compone, ai sensi dell’articolo 3 della L.R. n. 6/2016:

a) del prospetto relativo al bilancio di previsione 2016-2018 delle entrate di bilancio, redatto per

titoli e tipologie (unità di voto) (All. n. 1);

b) del prospetto relativo al bilancio di previsione 2016-2018 delle spese di bilancio, redatto per

missioni, programmi (unità di voto) e titoli (All. n. 2);

c) del prospetto recante il riepilogo generale delle entrate per titoli del bilancio di previsione

2016-2018 (All. n. 3);

d) del prospetto recante il riepilogo generale delle spese per titoli del bilancio di previsione 2016-

2018 (All. n. 4);

e) del prospetto recante il riepilogo generale delle spese per missioni del bilancio di previsione

2016-2018 (All. n. 5);

f) del quadro generale riassuntivo delle entrate e delle spese (All. n. 6);

g) del prospetto dimostrativo dell’equilibrio di bilancio (All. n. 7);


h) del prospetto esplicativo del risultato di amministrazione presunto (All. n. 8);

i) del prospetto esplicativo della composizione per missioni e programmi del fondo pluriennale

vincolato (All. n. 9);

j) del prospetto concernente la composizione dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia

esigibilità (Allegato n. 10);

k) del prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento (All. n. 11);

l) dell’elenco concernente le spese obbligatorie (All. n. 12);

m) della nota integrativa (All. n. 13).

Costituiscono ulteriori allegati al bilancio di previsione 2016-2018:

a) la nota informativa inerente gli oneri e impegni finanziari stimati derivanti da contratti

relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una

componente derivata, ai sensi dell’articolo 3, comma 8, della legge 22 dicembre 2008, n. 203

(All. n. 14);

b) l’elaborato concernente l’esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al

finanziamento del Servizio sanitario regionale in attuazione delle disposizioni dell’articolo 20

del D.Lgs. n. 118/2011 (All. n. 15);

c) il prospetto di raffronto tra le entrate dell’Unione Europea e dello Stato con le correlate spese,

nonché il prospetto che mette a raffronto le entrate regionali vincolate, per legge, alle

specifiche destinazioni di spesa ai sensi dell’articolo 17 della legge regionale 25 marzo 2002,

n. 3 (All. n. 16).

Il bilancio pubblicato ed esaminato, non interessato da provvedimenti legislativi di

assestamento, ha subito, nel corso dell’esercizio 2016, variazioni e modifiche, ai sensi dell’articolo

51 del D.Lgs. n. 118/2011, con deliberazioni di Giunta regionale e, nel corso del 2016 e fino anche

al 2017, ai sensi dell’articolo 19, comma 3, della legge regionale n. 6/2016, con determinazioni del

Dirigente del Servizio Bilancio (vedi allegato alla presente relazione).

Dopo l’entrata in vigore della L.R. n. 6/2016 e l’approvazione delle variazioni sopra menzionate,

non sono intervenuti provvedimenti di assestamento del bilancio.

2.2 Il contraddittorio conclusivo

In adunanza pubblica, tenutasi in data 13 luglio 2017, la Regione, per il tramite del Presidente

della Giunta, ha preso atto di quanto contenuto nella relazione e di quanto relazionato, in quella

sede, dal Magistrato istruttore, senza sollevare obiezioni in merito alle criticità tecniche emerse in


sede istruttoria. Ha tenuto, però, a rappresentare le difficoltà organizzative riscontrate

nell’attività di recupero del ritardo maturato nella gestione, ripromettendosi, ancora una volta,

di perseguire il riallineamento delle tempistiche di approvazione dei documenti contabili. Inoltre,

ha evidenziato le esigenze a cui si è trovata a far fronte la Regione, nell’obbligo di soddisfare la

garanzia dei diritti essenziali della popolazione di riferimento. In effetti, è alla sentenza della Corte

costituzionale n. 275/2016 che fa velato riferimento il Presidente della Giunta, inerente alla legge

regionale n. 78/1978 (Interventi per l’attuazione dei diritti allo studio), sentenza che, peraltro,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 2-bis della legge stessa, limitatamente

all’inciso “nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e

iscritta sul pertinente capitolo di spesa”.

La Sezione, in merito, facendo proprio il concetto che il vincolo di bilancio non può essere una

scusante per evitare di dare attuazione ai diritti essenziali della popolazione, che sono tutelati

dalla Costituzione, ha tenuto, comunque, a precisare che tale assunto non va interpretato nel

senso che la finalità giustifica generalizzate violazioni dei principi di copertura e di equilibrio di

bilancio statico e dinamico, ma nel senso che è onere dell’Amministrazione regionale trovare,

all’interno del proprio bilancio, le maglie per dare attuazione prima ai diritti essenziali e dopo,

eventualmente, ad altre spese che non hanno lo stesso livello di esigenza sociale.


3 LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICO-FINANZIARIA

A

La Regione Abruzzo ha approvato i documenti di programmazione finanziaria, relativi

all’esercizio 2016, costituiti dalla legge di stabilità regionale 2016 (L.R. n. 5/2016) e dalla legge di

approvazione del bilancio di previsione 2016 e del bilancio pluriennale 2016-2018 (L.R. n. 6/2016),

dopo l’approvazione del DEFR, avvenuta in data 29 dicembre 2015, con Verbale (Deliberazione)

del Consiglio regionale n. 52/1 del 29 dicembre 2015.

Anche nell’esercizio 2016, come negli anni immediatamente precedenti, il Collegio dei revisori

dichiara che “non si è reso necessario il ricorso all’esercizio provvisorio”.

Attesta ancora il Collegio medesimo che il DEFR è stato approvato “in conformità a quanto

previsto dall’articolo 36 del D.Lgs. n. 118/2011 e del principio contabile applicato della

programmazione (allegato 4/1 del decreto)”.

L’articolo 36 e l’allegato 4/1 del D.Lgs. n. 118/2011, in realtà, prevedono che tale documento vada

adottato entro il 30 giugno dal Consiglio regionale, su presentazione della Giunta, e debba

descrivere gli scenari economico-finanziari internazionali e regionali, gli obiettivi della manovra

regionale ed “esporre il quadro unitario regionale di tutte le risorse disponibili per il perseguimento

degli obiettivi, della programmazione unitaria regionale, esplicitandone gli strumenti attuativi per il

periodo di riferimento”, quadro che andrà rivisto con apposita nota di aggiornamento del

documento economico finanziario (DEF) nazionale, a sua volta integrato nel ciclo della

programmazione europea.

Per il periodo di programmazione 2016-2018 era stato previsto, nell’allegato 4/1 del D.Lgs.

n. 118/2011, un diverso termine di prima applicazione: “il DEFR è presentato entro il 31 ottobre

2015”.

In merito, è d’obbligo osservare che, alla data di presentazione del DEFR al Consiglio regionale e

per tutto l’iter di approvazione del bilancio preventivo 2016, l’Ente non aveva ancora provveduto

all’approvazione del rendiconto di gestione dell’esercizio 2015, e neanche di quello dell’esercizio

2014 – penultimo esercizio precedente a quello a cui si riferisce il bilancio medesimo. Dunque, non

appare rispettato il disposto normativo sopra ricordato nel suo contenuto sostanziale.

Ciò reitera un atteggiamento dell’Ente nei confronti dei documenti contabili di programmazione,

già criticato dalla Sezione nella deliberazione n. 335/2015/FRG, in occasione dell’esame del

bilancio di previsione dell’esercizio 2015, documento anch’esso palesemente viziato nei


presupposti di redazione, ed anche nelle numerose deliberazioni di accertamento negativo (da

ultimo, deliberazione n. 230/2016/FRG, già ricordata).

Alla data odierna, permangono, nel ciclo del bilancio, le medesime irrisolte criticità: con una

rendicontazione ferma al 31 dicembre 2012, i bilanci preventivi a seguire (già osservati per il 2014

e 2015 con specifiche deliberazioni1) sono stati approvati, considerando una situazione contabile

presunta, mai aggiornata – nonostante i ripetuti inviti/solleciti sia dell’Organo di revisione che di

questa Sezione –, basata su avanzi presunti mai assestati.

Per l’esercizio 2016 la situazione acquista maggior rilievo a seguito dell’entrata in vigore delle

norme del D.Lgs. n. 118/2011.

Uno degli obiettivi dichiarati nel processo di armonizzazione è il rafforzamento della

programmazione, nella quale assumono ruolo fondamentale, oltre agli obiettivi e ai mezzi

(soluzioni organizzative e gestionali), i tempi, attraverso un processo sottoposto ad aggiornamenti

progressivi, per guidare e responsabilizzare i comportamenti dell’Amministrazione.

Il circuito prevede una tempistica rigida, il cui rispetto è presupposto fondamentale per una

corretta gestione.

Per tale esercizio (2016), il comma 4, dell’articolo 36, del citato decreto, nel richiamare l’Allegato

4/1, recante, come già detto, il principio contabile applicato alla programmazione di bilancio,

aggiunto dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, chiarisce che l’attendibilità, la congruità

e la coerenza, interna ed esterna, dei documenti di programmazione sono prova dell’affidabilità e

della credibilità dell’Ente.

L’attività programmatoria dell’Ente regionale non può che essere propedeutica ad una corretta

impostazione dell’attività economica e finanziaria dell’Ente stesso.

B

Gli articoli 18-bis e 41 del D.Lgs. n. 118/2011 prevedono che, “al fine di consentire la comparazione

dei bilanci, gli enti adottano un sistema di indicatori semplici, denominato «Piano degli indicatori e

dei risultati attesi di bilancio» misurabili e riferiti ai programmi e agli altri aggregati del bilancio,

costruiti secondo criteri e metodologie comuni”.

Circa l’adozione di tale documento relativo al «Piano degli indicatori e dei risultati attesi di

bilancio», da applicare al bilancio di previsione 2017-2019 e al rendiconto 2016, in conformità al

decreto del Ministero dell’Economia e finanze del 9 dicembre 2015, il Collegio dei revisori ne

1 Deliberazione n. 30/2015/FRG del 17 marzo 2015, sul bilancio di previsione 2014, e deliberazione n. 335/2015/FRG del 3 dicembre

2015, sul bilancio di previsione 2015.


attesta la mancata adozione, che permane alla data odierna, in assenza della predisposizione del

rendiconto 2016.


4 LE PREVISIONI DI ENTRATA E DI SPESA

Con il bilancio di previsione pluriennale 2016-2018, la Regione Abruzzo ha approvato i totali

generali dell’entrata del bilancio di competenza 2016-2018.

In particolare, tale documento reca l’importo di € 8.077.040.655,37 per l’esercizio finanziario 2016,

quale totale delle entrate che si prevede di accertare, importo comprensivo di € 1.536.854.582,17

quale utilizzo di avanzo presunto.

Ha altresì approvato il totale generale dell’entrata del bilancio di cassa della Regione, per

l’esercizio 2016, nell’importo di € 9.330.123.064,95, ivi compresa la giacenza di cassa presunta di

€ 376.689.063,40 stimata al 1° gennaio 2016.

Ha approvato i totali generali della spesa di competenza 2016-2018, parimenti individuando

l’importo di € 8.077.040.655,37 per l’esercizio finanziario 2016 e il totale generale della spesa del

bilancio di cassa per il medesimo esercizio in € 8.485.632.411,95.

Ha, infine, autorizzato il riporto nel bilancio di previsione di residui attivi per € 2.413.047.928,35

e di residui passivi per € 1.884.422.953,14.

I dati più significativi del bilancio si evincono dal seguente quadro riepilogativo:


Tabella n. 1 – Regione Abruzzo

Bilancio di previsione 2016 – Quadro generale riassuntivo delle entrate

TITOLI ENTRATE RESIDUI PRESUNTI AL

TERMINE DELL'ESERCIZIO 2015

PREVISIONI DI PREVISIONI

DEFINITIVE 2015 PREVISIONI 2016

FONDO PLURIENNALE VINCOLATO PER SPESE CORRENTI

- competenza - -

FONDO PLURIENNALE VINCOLATO PER SPESE IN CONTO CAPITALE

- competenza - -

UTILIZZO AVANZO DI AMMINISTRAZIONE

- competenza 1.030.755.255,00 1.536.854.582,17

FONDO CASSA ALL'1.1.2016 - cassa 376.689.063,40 376.689.063,40

I

TOTALE ENTRATE CORRENTI DI NATURA TRIBUTARIA, CONTRIBUTIVA E PEREQUATIVA

981.865.914,25 competenza 2.781.296.974,70 2.791.298.945,06

cassa 2.840.229.113,05 3.773.164.859,31

II TOTALE TRASFERIMENTI CORRENTI

150.301.685,26 competenza 253.809.410,33 237.521.875,20

cassa 495.397.747,67 387.823.560,46

III TOTALE ENTRATE EXTRATRIBUTARIE

43.220.380,71 competenza 73.789.828,47 71.812.712,97

cassa 105.661.376,02 115.033.093,68

IV TOTALE ENTRATE IN CONTO CAPITALE

1.223.996.449,94 competenza 375.136.612,00 540.967.039,97

cassa 1.120.641.329,16 1.764.963.489,91

V TOTALE ENTRATE DA RIDUZIONI DI ATTIVITA' FINANZIARIE

competenza 1.000.000,00 1.000.000,00

cassa 1.000.000,00 1.000.000,00

VI TOTALE ACCENSIONE PRESTITI

1.624.263,84 competenza 0,00 100.000.000,00

cassa 5.005.612,91 101.624.263,84

VII TOTALE ANTICIPAZIONI DA TESORIERE

competenza 0,00 1.000.000.000,00

cassa 0,00 1.000.000.000,00

IX TOTALE ENTRATE PER CONTO TERZI E PARTITE DI GIRO

12.039.234,35 competenza 2.350.195.500,00 1.797.785.500,00

cassa 2.585.195.500,00 1.809.824.737,35

TOTALE TITOLI 2.413.047.928,35 competenza 5.835.228.325,50 6.540.386.073,20

cassa 7.153.130.678,81 8.953.434.004,55

TOTALE GENERALE DELLE ENTRATE

2.413.047.928,35 competenza 6.865.983.580,50 8.077.240.655,37

cassa 7.529.819.742,21 9.330.123.064,95



Bilancio di previsione 2016 – Quadro generale riassuntivo delle spese

TITOLI SPESE

RESIDUI PRESUNTI AL TERMINE

DELL'ESERCIZIO 2015

PREVISIONI DI PREVISIONI DEFINITIVE

2015 PREVISIONI 2016

DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE - - 5.000.000,00 69.410.000,00

I SPESE CORRENTI 579.023.013,51 competenza 3.724.834.311,66 4.550.243.322,62

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 4.022.864.718,62 3.736.588.137,97

II SPESE IN CONTO CAPITALE 557.123.808,24 competenza 686.107.672,95 580.074.474,91

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 740.141.438,29 1.123.455.284,75

III SPESE PER INCREMENTO DI ATTIVITA' FINANZIARIE

0,00 competenza 1.000.000,00 1.000.000,00

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 1.000.000,00 1.000.000,00

IV RIMBORSO PRESTITI competenza 98.846.095,89 78.527.357,84

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 98.846.095,89 78.527.357,84

V CHIUSURA ANTICIPAZIONI RICEVUTE DA ISTITUTO TESORIERE CASSIERE

competenza 0,00 1.000.000.000,00

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 0,00 1.000.000.000,00

VII SPESE PERCONTO TERZI E PARTITE DI GIRO

competenza 2.350.195.500,00 1.797.785.500,00

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 2.585.278.426,01 2.546.061.631,39

TOTALE TITOLI competenza 6.860.983.580,50 8.007.630.655,37

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 7.448.130.678,81 8.485.632.411,95

TOTALE GENERALE SPESE competenza 6.865.983.580,50 8.077.040.655,37

di cui già

impegnato - -

di cui FPV - -

cassa 7.448.130.678,81 8.485.411,95


Da un punto di vista formale, il bilancio sembra dare adempimento a quanto prescritto dal D.Lgs.

n. 126/2014, che riporta l’elenco delle entrate divise per Titoli (secondo la fonte di provenienza

delle entrate), Tipologie (in base alla natura delle entrate) e Categorie (in base all’oggetto

dell’entrata nell’ambito della tipologia di appartenenza (Capitoli/Articoli).

I titoli si suddividono in:

1. Titolo I - Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa;

2. Titolo II - Trasferimenti correnti;

3. Titolo III - Entrate extra tributarie;

4. Titolo IV - Entrate in conto capitale;

5. Titolo V - Entrate da riduzione di attività finanziarie;

6. Titolo VI - Accensione di prestiti;

7. Titolo VII - Anticipazioni da istituto Tesoriere/cassiere;

8. Titolo VIII - Entrate per conto terzi e partite di giro.

Come si evince dall’analisi effettuata dal Collegio dei revisori, riportata nel Verbale del 21

dicembre 2015 e verificata dalla Sezione, i dati relativi a entrate e spese del bilancio di previsione

2016 presentano, per la parte corrente, una sostanziale continuità con gli stanziamenti del bilancio

dell’esercizio finanziario 2015:

- Entrate del Titolo I: sono costituite principalmente da IRAP Addizionale regionale all’IRPEF

e dalla compartecipazione IVA, che rappresentano la fonte di finanziamento del Servizio

sanitario regionale. Le previsioni non si discostano molto da quelle dell’esercizio precedente

(+0,36%). Infatti, circa l’86% delle entrate correnti sono finalizzate alla copertura della spesa

sanitaria corrente; ciò determina una rigidità, dettata dal vincolo di utilizzare le entrate

correnti per finanziare le attività tipiche della Regione e, soprattutto, per garantire una

capacità finanziaria necessaria alla copertura dei disavanzi pregressi.

- Entrate del Titolo II: comprendono principalmente il trasferimento per il fondo di

compartecipazione dello Stato alle spese per il trasporto pubblico locale (€ 135.953,915). I

trasferimenti iscritti nel Titolo II delle entrate costituiscono risorse a destinazione vincolata, a

fronte delle quali corrispondono altrettante spese iscritte nel bilancio regionale, principalmente

nel Titolo I della spesa.

- Entrate del Titolo III: sono in linea con il trend degli accertamenti registrati, sia nel corso degli

esercizi precedenti che nell’esercizio in esame. Una voce importante di dette entrate è quella

derivante dalla lotta all’evasione, per la quale la Giunta regionale ha approvato, con

deliberazione del 5 dicembre 2014, n. 808, lo schema di convenzione con la Direzione Regionale


dell’Agenzia delle entrate per la gestione IRAP e addizionale regionale IRPEF (€ 33.500.000

per gli esercizi 2015-2017) – vedi deliberazione n. 335/2015/FRG del 3 dicembre 2015.

- Entrate del Titolo IV: evidenziano stanziamenti rilevanti per l’anno 2016 – rispetto alla

previsione annuale 2015 –, derivanti da assegnazioni dello Stato per la programmazione PAR

FAS 2007-2013, e l’iscrizione dello stanziamento di circa € 240.122.549, relativo agli

investimenti di cui all’articolo 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67. Le entrate iscritte nel Titolo

IV costituiscono generalmente risorse con vincolo di destinazione, cui corrispondono parte di

stanziamenti nel Titolo II della spesa.

- Entrate del Titolo V: prevedono un rimborso per ciascuno degli esercizi 2016 e 2017 di

€ 1.000.000, per rimborso di anticipazioni effettuate per risanamento dei centri Regionali di

ricerca in agricoltura. Non sono previste, per il triennio 2016-2018, alienazioni di quote sociali

detenute da Aziende regionali.

- Entrate del Titolo VI: recano l’iscrizione per € 100.000.000 alla voce “entrate di parte capitale

destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di leggi o dei principi contabili”, correlata

alla voce di spesa del “titolo I missione 20, programma 1, fondo accantonamento disavanzo di

amministrazione da mancata contrazione di mutui” (per tale voce vedi oltre capitolo 8).

- Entrate del Titolo IX: relative alle Partite di giro coincidono con gli stanziamenti di competenza

iscritti al Titolo VII della spesa.

Dal lato della spesa si evidenzia una maggiore articolazione del bilancio per missioni e programmi,

che rappresentano la natura della spesa che viene sostenuta. L’articolo 1, comma 1, lettera o), del

D.Lgs. n. 118/2011, come modificato dal D.Lgs. n. 126/2014, recita che “le missioni rappresentano

le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni utilizzando risorse

finanziarie, umane e strumentali ad esse destinate. I programmi rappresentano gli aggregati omogenei

di attività volti a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni”. La lettera p) del citato

decreto aggiunge che “i programmi si articolano in titoli e, ai fini della gestione, sono riportati in

macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. I capitoli e gli articoli, ove previsti, si raccordano

con il quarto livello di articolazione del piano dei conti integrato di cui all’articolo 4. La Giunta

contestualmente alla proposta di bilancio trasmette, a fini conoscitivi, la proposta di articolazione dei

programmi in macroaggregati. Il programma è, inoltre, raccordato alla relativa codificazione COFOG

di secondo livello (Gruppi), secondo le corrispondenze individuate nel glossario, di cui al comma 3-ter,

che costituisce parte integrante dell’allegato n. 14”.


Nel bilancio di previsione annuale e pluriennale le spese per missioni e programmi sono

disaggregate in 6 titoli, che sostituiscono la classificazione precedente mancante del titolo VI, in

quanto utilizzato solo dalle amministrazioni statali.

Il piano dei conti integrato, di cui al citato articolo 1 lettera p), rappresenta il punto centrale

dell’armonizzazione: il documento deve esporre la rilevazione unitaria dei fatti gestionali,

ponendo in raccordo i dati finanziari ed economico-patrimoniali. È costituito dall’elenco

codificato di tutte le articolazioni delle unità elementari del bilancio finanziario e dei conti

economico-patrimoniali.

Relativamente alla spesa del bilancio 2016:

- Spese del Titolo I: secondo il Collegio dei revisori la dinamica degli stanziamenti è influenzata

dalla rata a copertura del piano di rientro del disavanzo, presunto alla data del 31.12.2014

(ancora non deliberato dal Consiglio Regionale); la spesa per il Fondo sanitario regionale è

commisurata alle entrate tributarie del Titolo I, come sopra specificato; le spese di

funzionamento sono di importo moderatamente inferiore rispetto a quelle dell’esercizio

precedente.

Tra le principali differenze, rileva l’iscrizione dei fondi da ripartire (missione 20), che rispetto

alle previsioni definitive si incrementano dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione.

- Spese del Titolo II: la dinamica degli stanziamenti è influenzata dalla iscrizione di € 240.122.549

per investimenti sanitari e dagli stanziamenti relativi alle quote annuali di cofinanziamento

regionale dei programmi comunitari (FSE, POR FESR, IPA Adriatico).

- Spese del Titolo IV: (Spese per rimborso prestiti) presentano un trend decrescente rispetto agli

esercizi precedenti quale conseguenza del non ricorso ad ulteriore indebitamento. Ciò consente

alla Regione di poter contare su risorse disponibili da utilizzare per il ripiano del disavanzo

pregresso.

Dal quadro di sintesi, si evince che le previsioni di spesa subiscono nel 2016 un aumento del

17,64%, che si concentra sul titolo I che da solo sale del 22,16%. Subiscono riduzioni le previsioni

degli altri titoli.

Le previsioni di spese in conto capitale sono inferiori del 15,45%, rispetto a quelle del 2015.

Va, tuttavia, evidenziata l’anomala iscrizione di una previsione in entrata ed in uscita di

anticipazione da Istituto Tesoriere di € 1.000.000.000 al Titolo VII dell’Entrata, con correlazione di

eguale importo nel Titolo V della spesa.


Alla luce di tale normativa vigente2 e alle finalità dell’istituto, anomala, per l’importo consistente,

appare la previsione di anticipazione di cassa citata. Tale valutazione appare rafforzata

ulteriormente dalla considerazione che al 31.12.2016 (da sistema SIOPE) le movimentazioni per

anticipazioni, dei capitoli relativi, in Entrata e Uscita, sono stati pari a zero.

Non risulta ovviamente possibile la comparazione con i dati di consuntivo, non essendo stato

approvato, alla data di adozione del bilancio preventivo di cui si discute, neanche il rendiconto

2014.

4.1 Particolari aspetti dell’entrata richiesti dalla relazione-questionario

dell’Organo di revisione, redatto ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del

D.L. n. 174/2012

Le linee guida per la relazione del Collegio dei revisori citate hanno interessato la gestione delle

entrate e la gestione delle spese solamente in ordine a pochi particolari aspetti.

Si chiedeva (punto 3.10) all’Organo di revisione di indicare “i tributi manovrabili, per i quali è

prevista una variazione dell’aliquota contributiva o nuove forme di imposizione/esenzione,

evidenziando i principali effetti sul bilancio” e di evidenziare le “iniziative … intraprese [dalla

Regione] per aumentare l’efficacia delle strategie di prevenzione, di ricerca e repressione delle

violazioni tributarie a tutela del bilancio regionale” (punto 3.11).

2 L’articolo 17, comma 2, della legge n. 6/2016, precisa che “la previsione è riferita alle anticipazioni attivabili nel 2016 ed ai diversi

reintegri di cassa di volta in volta necessari. Resta fermo il limite riferito a ciascuna anticipazione previsto dal citato articolo 69 del

D.Lgs. 118/2011 e s.m.i. come sopra precisato”.

All’uopo, recita l’articolo 69 (co. 9): “Le Regioni possono contrarre anticipazioni unicamente allo scopo di fronteggiare temporanee

deficienze di cassa, per un importo non eccedente il 10 per cento dell’ammontare complessivo delle entrate di competenza del titolo “Entrate

correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa”. Le anticipazioni devono essere estinte nell’esercizio finanziario in cui sono

contratte”.

Comunque, secondo il principio generale della competenza finanziaria n. 16, il bilancio di previsione ha carattere autorizzatorio,

costituendo limite agli impegni e ai pagamenti, fatta eccezione per i servizi conto terzi e le anticipazioni di tesoreria.

L’allegato 4/2 al D.Lgs. n. 118/2011 (punto 3.26) prevede che “le anticipazioni di cassa erogate dal tesoriere dell’ente sono contabilizzate

nel titolo istituito appositamente per tale tipologia di entrate che, ai sensi dell’articolo 3, comma 17, della legge 24 dicembre 2003, n. 350,

non costituiscono debito dell’ente, in quanto destinate a fronteggiare temporanee esigenze di liquidità dell’ente e destinate ad essere chiuse

entro l’esercizio.

Pertanto, alla data del 31 dicembre di ciascun esercizio, l’ammontare delle entrate accertate e riscosse derivanti da anticipazioni deve

corrispondere all’ammontare delle spese impegnate e pagate per la chiusura delle stesse.

Le entrate derivanti dalle anticipazioni di tesoreria e le corrispondenti spese riguardanti la chiusura delle anticipazioni di tesoreria sono

contabilizzate nel rispetto del principio contabile generale n. 4, dell’integrità, per il quale le entrate e le spese devono essere registrate per

il loro intero importo, al lordo delle correlate spese e entrate.

Al fine di consentire la contabilizzazione al lordo, il principio contabile generale della competenza finanziaria n. 16, prevede che gli

stanziamenti riguardanti i rimborsi delle anticipazioni erogate dal tesoriere non hanno carattere autorizzatorio.

Nel rendiconto generale è possibile esporre il saldo al 31 dicembre dell’anticipazione attivata al netto dei relativi rimborsi. In allegato si

dà conto di tutte le movimentazioni effettuate nel corso dell’esercizio sui capitoli di entrata e di spesa riguardanti l’anticipazione

evidenziando l’utilizzo medio e l’utilizzo massimo dell’anticipazione nel corso dell’anno. La conciliazione del consuntivo con il conto del

tesoriere è effettuata tenendo conto delle risultanze del consuntivo e dell’allegato”.


In merito al primo punto, la Regione Abruzzo non ha previsto variazioni di aliquote o nuove

forme di imposizione/esenzione sui tributi regionali. L’Organo di revisione aggiunge che “stime

aggiornate, pervenute dal MEF Dipartimento Politiche fiscali in materia di IRAP e Addizionale

IRPEF non destinate alla Sanità (manovre fiscali) non consentono alcuna riduzione/esenzione”.

Circa le iniziative intraprese per aumentare l’efficacia delle strategie di prevenzione, ricerca e

repressione delle violazioni tributarie, a tutela del bilancio regionale, l’Organo di revisione ha

sottolineato che “è vigente la convenzione con l’Agenzia delle Entrate per la gestione e per le attività

di controllo dirette a contrastare gli inadempimenti e l’evasione fiscale in materia di IRAP e

Addizionale regionale IRPEF. È inoltre in corso la convenzione con l’ACI che tra le altre attività,

assiste la Regione nella generazione degli avvisi di accertamento relativi alla tassa automobilistica”.

In merito, infine, alle entrate derivanti da alienazione o valorizzazione di beni patrimoniali, è

stato richiesto all’Organo di revisione di chiarire se l’ente avesse aggiornato il piano delle

alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari, seguendo la procedura di cui all’articolo 58 del

decreto legge 25 giugno 2008, n. 112.

Il Collegio dei revisori, al riguardo, ha dichiarato che “l’Ente ha provveduto all’approvazione di un

piano di dismissione dei beni immobili non strumentali all’esercizio delle funzioni, e quindi suscettibili

di alienazione o valorizzazione, già con D.G.R. n. 379 del 23 aprile 2007, adottata in attuazione della

Legge regionale 16 marzo 2007, n. 4, recante misure finanziarie urgenti per il piano di risanamento

sanitario. Successivamente, con Legge regionale 23 agosto 2011, n. 35, articolo 4, nel destinare una

quota di fondi FAS alla copertura del debito sanitario, veniva disposto il reintegro di detta quota, nel

limite di € 110.000.000,00, attraverso la dismissione di patrimonio immobiliare regionale. A tal fine,

con D.G.R. n. 821 del 28 novembre 2011 si dava ulteriore impulso al programma di dismissione,

delineando il percorso procedurale di valorizzazione anche con richiamo alle disposizioni contenute nel

D.L. 112/2008 articolo 58.

Nell’anno 2015, con D.G.R. n. 406 del 27 maggio 2015, la Regione aderendo al programma di

valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico di iniziativa del MEF denominato

“Proposta Immobili 2015”, ha approvato l’elenco dei beni immobili da inserire nel programma per

valore complessivo d’inventario di circa 25 milioni di euro.

Infine con D.G.R. n. 1033 del 15 dicembre 2015, è stato approvato l’Accordo Quadro tra l’Agenzia del

Demanio e la Regione Abruzzo finalizzato all’attivazione sinergica di un processo di sviluppo,

valorizzazione e razionalizzazione degli immobili pubblici presenti sul territorio regionale, Accordo

sottoscritto in data 22 dicembre 2015. Il portafoglio iniziale di riferimento del Programma è costituito


dagli immobili pubblici già interessati dalle iniziative tematiche quali Proposta Immobili 2015, Valore

Paese – Dimore etc., ai quali potranno aggiungersi eventuali ulteriori beni”.

A seguito di richiesta istruttoria formulata dalla Sezione, in merito all’aggiornamento delle notizie

sopra riportate, l’Amministrazione ha precisato che, in attuazione dell’Accordo Quadro tra

Regione Abruzzo e Agenzia del Demanio, sottoscritto in data 22 dicembre 2015, l’Agenzia “ha

affidato il servizio di supporto tecnico-specialistico, finalizzato all’individuazione e alla verifica di

strumenti efficienti di gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare ricompreso nel programma.

L’esecuzione del predetto servizio prevede l’espletamento di diverse attività, tra loro logicamente

interconnesse, articolate in tre fasi di lavoro:

1. due diligence;

2. analisi e clusterizzazione;

3. definizione strumenti operativi.

La prima fase ha riguardato la puntuale mappatura e due diligence immobiliare, anche attraverso

sopralluoghi, acquisizione della documentazione tecnico-amministrativa ed interlocuzioni per il

completamento e sistematizzazione dei dati relativi a ciascun compendio. In detto contesto sono stati

definiti i parametri di sviluppo attraverso la prefigurazione delle potenzialità e modalità di

valorizzazione e messa a reddito degli asset ed è stata effettuata anche la valutazione dei beni nonché

quella di costi e ricavi degli interventi ipotizzati.

Nella seconda fase, in corso di completamento da parte del Tavolo Tecnico per l’attuazione dell’Accordo

Quadro, composto da rappresentanti della Regione e dell’Agenzia del Demanio, è stata effettuata la

suddivisione (cd. clusterizzazione) del patrimonio oggetto di valorizzazione che ha condotto alla

definizione di tre portafogli:

a) un portafoglio comprendente gli immobili idonei all’implementazione dei veicoli operativi;

b) un secondo portafoglio comprendente gli immobili da sviluppare ai sensi della più recente normativa

in materia di gestione, valorizzazione e riuso;

c) ed un terzo portafoglio comprendente i beni non a sviluppo da immettere sul mercato mediante

procedure ordinarie o semplificate.

Seguirà la fase 3) che prevede la definizione degli strumenti operativi previsti con riferimento ai diversi

portafogli, quali strumenti di finanza immobiliare, accordi tematici di sviluppo e valorizzazione,

strumenti di alienazione e messa a reddito, nonché l’avvio di azioni di marketing territoriale e

promozione.

Con la chiusura di detta fase e l’approvazione dell’intero studio, previsti entro la fine del corrente anno,

si potranno attivare gli interventi di valorizzazione e dismissione individuati”.


4.2 Il processo di armonizzazione del bilancio nell’entrata e nella spesa

Sebbene constatato che, indubbiamente, il bilancio di previsione 2016-2018 è stato predisposto e

redatto sulla base degli schemi obbligatori introdotti con D.Lgs. n. 118/2011, va rilevato che

trattasi di adempimento solamente formale, non avendo la Regione Abruzzo dato concreta

applicazione al principio della competenza potenziata, inadempimento già contestato per l’esercizio

2015, nel quale la Regione avrebbe dovuto porre in essere un processo di ridefinizione del bilancio

di previsione con riclassificazione dei vecchi schemi di bilancio al piano dei conti integrato.

Il principio analitico della competenza potenziata, descritto nell’Allegato 1 al D.Lgs. n. 118/2011

avrebbe dovuto guidare, come già detto, la redazione del bilancio di previsione dal 1° gennaio

2016.

Per il punto 16 dell’Allegato 1 citato, “le previsioni del bilancio di previsione finanziario hanno

carattere autorizzatorio per ciascuno degli esercizi cui il bilancio si riferisce, costituendo limite agli

impegni e ai pagamenti, fatta eccezione per le partite di giro/servizi per conto di terzi e per i rimborsi

delle anticipazioni di cassa. La funzione autorizzatoria fa riferimento anche alle entrate di competenza

e di cassa per accensione prestiti. Gli stanziamenti del bilancio di previsione sono aggiornati

annualmente in occasione della sua approvazione”.

Ed inoltre, “tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive, che danno luogo a entrate

e spese per l'ente, devono essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata,

con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza. È in ogni caso, fatta salva la piena

copertura finanziaria degli impegni di spesa giuridicamente assunti a prescindere dall'esercizio

finanziario in cui gli stessi sono imputati”.

Al contrario, come evidenziato anche dall’Organo di revisione, il bilancio 2016 sembra redatto

sulla base della vecchia normativa.

Difatti, il medesimo Collegio, nel proprio parere, segnala che “la Regione ha invero completamente

disatteso nella redazione dello stesso il principio della competenza finanziaria potenziata (il fondo

pluriennale vincolato non è stato istituito), non ha provveduto al riaccertamento straordinario dei

residui al 1° gennaio 2015, non ha correttamente riclassificato la spesa per il personale nell’ambito

delle missioni di competenza; in sintesi il bilancio di previsione 2016-2018, eccezion fatta per il corretto

utilizzo dei nuovi prospetti di bilancio, parrebbe redatto secondo la vecchia normativa e non già sulla

base dei nuovi principi”.

Chiaramente, come espresso dallo stesso Collegio dei revisori, lungi dall’essere meri adempimenti

di carattere formale, gli inadempimenti riscontrati sono in grado di influenzare sostanzialmente e


di condizionare in maniera determinante tutti gli equilibri e gli assetti su cui l’Ente Regione basa la

propria sussistenza, oltre che palesarsi quali violazioni di norme cogenti.


5 LA GESTIONE CONTABILE

Nella sezione “gestione contabile” della relazione, l’Organo di revisione fornisce alla Sezione

regionale alcune attestazioni:

- il sistema contabile risponde ai principi dettati dall’articolo 37 del D.Lgs. n. 118/2011;

- è stata fatta applicazione dell’avanzo di amministrazione presunto dell’esercizio precedente a

quello cui si riferisce il bilancio di previsione;

- il bilancio pluriennale non offre copertura finanziaria a nuove o maggiori spese a carico di

esercizi futuri perché non sono previste tali tipologie di spesa;

- non è stata data copertura, nel bilancio pluriennale, agli oneri di ammortamento futuri (art.

62, co. 6, D.Lgs. n. 118/2011). Il Collegio precisa che “sono stati previsti nel bilancio di previsione

tutti gli oneri derivanti da indebitamento in essere”. In particolare il Collegio dei revisori segnala

che “sono stati previsti nel bilancio di previsione tutti gli oneri derivanti dall'indebitamento in

essere” e richiama l’articolo 10 della legge finanziaria regionale 2016 (L.R. n. 5/2016) (vedi oltre

capitolo 8);

- non è stata data effettiva, immediata ed integrale copertura finanziaria alle attività

ultrannuali di investimento che comportino impegni di spesa che vengano a scadenza in più

esercizi finanziari, per la motivazione che “non sono presenti attività ultrannuali che comportino

impegni di spesa con scadenza a valere su più esercizi finanziari”.

5.1 Verifica della rispondenza del sistema regionale contabile ai principi

dettati dall’articolo 37 del D.Lgs. n. 118/2011

L’articolo 37 del D.Lgs. n. 118/2011 prevede che il sistema contabile delle regioni, in attuazione

dell'articolo 2, comma 2, lettera h), della legge 5 maggio 2009, n. 42, deve garantire la rilevazione

unitaria dei fatti gestionali sotto il profilo finanziario, economico e patrimoniale, attraverso

l’adozione:

a) della contabilità finanziaria, che ha natura autorizzatoria e consente la rendicontazione della

gestione finanziaria;

b) della contabilità economico-patrimoniale, per la rilevazione, ai fini conoscitivi, degli effetti

economici e patrimoniali dei fatti gestionali, che consente la rendicontazione economica e

patrimoniale.

http://pa.leggiditalia.it/#id=10LX0000643544ART17,__m=document



Le Regioni garantiscono la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sotto il profilo finanziario ed

economico patrimoniale, adottando il piano dei conti integrato.

Sebbene oggetto di attestazione certificativa da parte dell’Organo di revisione, l’avvenuto

adempimento di quanto previsto all’articolo 37 citato, la Sezione formula le osservazioni che

seguono.

Generica appare l’attestazione dell’Organo di revisione. Infatti, non è stata avviata, da parte della

Regione, alcuna iniziativa volta a modificare la propria legge di contabilità (L.R. n. 3/2002), in

coerenza con le disposizioni normative nazionali in materia di armonizzazione contabile dei bilanci

pubblici, di cui al D.Lgs. n.118/2011 e alla luce della novella costituzionale che ha, come già

ricordato in premessa, attribuito allo Stato la competenza esclusiva in materia di armonizzazione

dei bilanci pubblici.

L’articolo 36, comma 5, del D.Lgs. n. 118/2011, come già accennato, stabilisce che “le regioni

adottano i principi contabili generali e i principi contabili applicati di cui agli allegati n. 1 e 4 al

presente decreto”.

La Sezione delle Autonomie di questa Corte, nelle “Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova

contabilità delle regioni e degli enti locali (D.Lgs. n. 118/2011, integrato e corretto dal D.Lgs.

n. 126/2014)”, approvate con deliberazione n. 4/SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015, ha

ritenuto che, in materia di contabilità degli enti territoriali, non residui alle Regioni a statuto

ordinario che una potestà regolamentare. Nel paragrafo 4 si afferma che nel nuovo quadro

normativo sopravvive, a livello costituzionale e di norme primarie, la competenza delle Regioni

all’adozione di normativa regolamentare, come evidenziata dall’articolo 36, comma 5, D.Lgs.

n. 118/2011.

La Sezione delle Autonomie, nelle richiamate linee di indirizzo ha, tra l’altro, sottolineato che

“l’armonizzazione è anche sede di verifica del necessario allineamento delle scritture contabili tra i

diversi livelli di governo, secondo una logica di integrazione e collaborazione istituzionale”. Per tali

ragioni non sarebbe coerente con i principi della riforma – le cui disposizioni costituiscono un

insieme connesso e unitario – introdurre elementi di disomogeneità nell’ambito dei previsti

procedimenti. In una prospettiva sistematica costituzionalmente orientata il concetto di

armonizzazione deve essere inteso come un complesso normativo unitario e inscindibile e la

Sezione delle Autonomie e le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti devono procedere

ad un sistematico monitoraggio dell’attuazione della riforma. Ciò risulta essenziale anche per

garantire la sana gestione finanziaria degli enti territoriali e per prevenire pratiche lesive del


principio della previa copertura e dell’equilibrio dinamico del bilancio (Corte cost. Sentenze

n. 40 del 2014 e nn. 266, 250 e 60 del 2013).

Le Regioni, dunque, sono pienamente coinvolte nel processo di armonizzazione contabile e, al pari

degli altri Enti territoriali, hanno l’obbligo di conformare la propria gestione ai principi generali

ed applicati, allegati al D.Lgs. n. 118/2011, nella nuova formulazione.

Generiche, dunque, appaiono le affermazioni contenute nella “Nota integrativa” al bilancio di

previsione 2016-2018, nella quale si precisa che i nuovi istituti introdotti dall’armonizzazione –

schemi di bilancio, principio della competenza potenziata, piano dei conti integrato, fondo

pluriennale vincolato e fondo crediti dubbia esigibilità – “dovranno essere ancora in alcuni casi

metabolizzati dall’ente che si trova contemporaneamente a dover gestire delle emergenze provenienti dal

passato. Ci si riferisce alla conclusione delle procedure per l’approvazione dei rendiconti 2013 e 2014

oltre che al riaccertamento straordinario dei residui”.

La “Nota integrativa” prosegue nel senso che il bilancio di previsione 2016-2018 si propone,

pertanto, “di costituire un punto di partenza per il riallineamento del ciclo di bilancio” e che questo

“andrà effettuato nel più breve tempo possibile” e “dovrà necessariamente prevedere quale primo step

la conclusione delle operazioni di riaccertamento dei residui attivi e passivi avviato nel 2013 e, alla luce

del medesimo, provvedere alla esatta qualificazione del saldo finanziario positivo e del disavanzo di

gestione”. Tuttavia, alla data odierna, nulla di tutto ciò appare realizzato.

La stessa nota reca affermazioni standardizzate, tipo che “gli stanziamenti nel bilancio di previsione

sia in entrata sia nella spesa sono stati iscritti nel rispetto dei principi contabili. In particolare, le

previsioni rispettano i principi di veridicità, attendibilità, correttezza e prudenza in quanto le stesse

rappresentano le reali condizioni prevedibili nella gestione; sono frutto di una attenta valutazione dei

flussi finanziari generate dalle operazioni che si prevedono nel triennio di riferimento e sono sostenute

da analisi di tipo storico e programmato, nonché da fondate e ragionevoli aspettative di acquisizione ed

impiego delle risorse. È rispettato, inoltre, il principio di integrità in quanto le entrate e le spese del

bilancio di previsione sono iscritte senza compensazioni di partite”.

5.2 Tenuta dei conti regionali. Il mancato riaccertamento straordinario

dei residui. La mancata costituzione del Fondo pluriennale vincolato

Primo indefettibile passaggio che la Sezione avrebbe dovuto affrontare per la valutazione della

veridicità ed attendibilità delle entrate pubbliche e della credibilità della copertura delle spese

pubbliche, affinché risultasse “sufficientemente sicura non arbitraria o irrazionale” tale copertura,


sarebbe dovuto essere l’esame del riaccertamento straordinario dei residui, “con riferimento alla

data del 1° gennaio 2015 e contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014”. Recita la citata

deliberazione n. 4/SEZAUT/2015/INPR, che “le Regioni sono pienamente coinvolte nel processo di

armonizzazione contabile. Al pari degli altri enti territoriali, hanno l’obbligo di conformare la propria

gestione ai principi generali ed applicati allegati al D.Lgs. n. 118/2011 nella nuova formulazione

(programmazione, competenza finanziaria, contabilità economico-patrimoniale e bilancio

consolidato). Di conseguenza, per esse – pure nel rispetto delle loro specifiche peculiarità – si pongono

le medesime problematiche riguardanti il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, il

Fondo crediti di dubbia esigibilità e la sua connessione con il risultato di amministrazione”.

“L’operazione è straordinaria, non frazionabile e non ripetibile in considerazione delle finalità che sono

quelle di adeguare l’ammontare unitario e complessivo dei residui attivi e passivi al nuovo principio

della competenza finanziaria cosiddetta potenziata, con decorrenza dal 1° gennaio dell’anno in corso.

L’adeguamento opera sui residui attivi e passivi determinati alla data del 31 dicembre 2014 e contenuti

nel relativo rendiconto, che è costruito e approvato sulla base dell’ordinamento contabile e finanziario

previgente. Tale rendiconto deve subire alla data del 1° gennaio 2015 una rivisitazione complessiva

che, in applicazione del nuovo principio della competenza finanziaria potenziata, mira a garantire il

superamento di tutte le criticità contenute nella rappresentazione contabile derivante dall’applicazione

dell'ordinamento vigente nel 2014”3.

Il D.Lgs. n. 118/2011, modificato e integrato dal D.Lgs. n. 126/2014, prevedeva che “il

riaccertamento straordinario dei residui [fosse] effettuato con riferimento alla data del 1° gennaio 2015,

contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014.

I nuovi principi contabili sono finalizzati a garantire il rafforzamento della programmazione delle

risorse finanziarie da acquisire e a definire le regole di gestione delle risorse medesime, che devono

essere effettive, prontamente realizzabili in termini di cassa, garantite agli effetti degli equilibri

di finanza pubblica dei bilanci, anche nella prospettiva dell’applicazione della legge 24 dicembre

3 Con riferimento ai residui attivi, la Sezione delle Autonomie prosegue nel senso che “si dovranno individuare quelli che: - non

corrispondono ad obbligazioni perfezionate e scadute alla data del 1° gennaio 2015; - non corrispondono a crediti scaduti ed esigibili negli

anni di provenienza e necessitano di una reimputazione ad esercizi successivi, ma antecedenti al 2015, anno in cui si effettua il

riaccertamento straordinario; - corrispondono a entrate esigibili nell’esercizio 2015 o in esercizi futuri e successivi a quello in cui si

effettua il riaccertamento straordinario; - risultano di dubbia e difficile esazione e necessitano di una determinazione oggettiva e puntuale

ai fini del concorso alla definizione del risultato di gestione e di amministrazione e, pertanto, devono essere assoggettati ad una adeguata

“svalutazione”. Al termine dell’operazione di riaccertamento straordinario, i residui attivi al 1° gennaio 2015 devono rappresentare

crediti effettivi ed esigibili dell’ente nei confronti di terzi e costituire il punto di partenza della nuova programmazione e gestione delle

entrate secondo il principio di competenza potenziata. L’occasione si presta anche per una compiuta analisi dei rapporti

finanziari tra i diversi livelli di governo, che presentano, nei loro principali documenti contabili, scritturazioni di

residui attivi/passivi spesso tra loro non concordanti. L’ente dovrà garantire che siano registrate e imputate

obbligazioni giuridiche attive perfezionate ed esigibili negli anni di rispettiva imputazione. L’intervento sui crediti degli

enti territoriali è da interpretare quale inizio di un nuovo modo di rappresentare la programmazione, gestione e rendicontazione delle

entrate pubbliche”.


2012, n. 243, recante l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81,

sesto comma, della Costituzione.

Ed ancora, la Sezione delle Autonomie precisa che “il rendiconto degli enti territoriali deve

riacquisire la propria forza rappresentativa sul versante delle risorse di entrata rilevando

esclusivamente crediti veritieri, anche se di dubbia e difficile esazione, opportunamente bilanciati

dall'apposito Fondo, al fine di un’adeguata informazione sui risultati di gestione e di amministrazione

degli enti, nonché sull’impiego dell'avanzo di amministrazione per il finanziamento di spese

pubbliche”.

Si attua, in tal modo, il principio di veridicità e attendibilità delle entrate pubbliche accertate, più

volte richiamato dalla giurisprudenza costituzionale, affinché la copertura finanziaria delle spese

pubbliche sia credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale.

“Requisiti indefettibili dell’accertamento contabile dei residui attivi sono: la ragione del credito, il titolo

giuridico, il soggetto debitore, l'entità del credito e la sua scadenza (sentenze n. 309, n. 192 e n. 70 del

2012). Modalità non corrette di redazione del rendiconto finanziario costituiscono strumento di

violazione degli obblighi inerenti al rispetto dei canoni della sana gestione finanziaria” (Corte cost.

sentenza n. 138/2013).

La determinazione delle entrate di dubbia e difficile esazione e la conseguente “svalutazione”

deve, pertanto, avere effetti sulla programmazione degli impieghi delle medesime, in termini di

spesa pubblica, al fine di tutelare l’ente dal rischio di utilizzare entrate non effettive, finanziando

obbligazioni passive scadute ed esigibili con entrate non disponibili e, quindi, finanziando il

bilancio e la gestione in “sostanziale situazione di disavanzo” (in tal senso, Corte cost., sentenze

n. 250/2013 e n. 213/2008, in ordine alla “necessaria” «contestualità [...] dei presupposti che

giustificano le previsioni di spesa con quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie

per la copertura finanziaria delle prime»).

Ciò comporta il superamento della gestione di mera cassa delle entrate di bilancio, contraria ai

principi di veridicità e attendibilità e avente impatti negativi e non perequati delle politiche di

entrata dell’ente nei confronti dei cittadini contribuenti e utenti dei servizi pubblici.

Quanto sopra veniva più volte ricordato alla Regione Abruzzo nelle varie deliberazioni di questa

Sezione; in particolare la n. 191/2015/FRG del 17 luglio 2015 e la 230/2016/FRG del 24 novembre

2016, sollecitando più volte i relativi adempimenti. La Sezione avvisava “del collegamento

indissolubile del riaccertamento straordinario dei residui (vecchio ordinamento), con la corretta

impostazione del bilancio di previsione pluriennale 2015-2017 (nuovo ordinamento) escludendosi che

le due operazioni potessero essere condotte in tempi diversi”; ribadiva che “un eventuale ritardo nel


riaccertamento dei residui avrebbe compromesso, sia l’approvazione tempestiva del rendiconto 2014,

(che si è verificato con D.G.R. n. 37/C del 2 febbraio 2017) con conseguente impossibilità di applicare

al bilancio di previsione 2015 l’eventuale avanzo di amministrazione, sia il regolare avvio della

riforma, giacché avrebbe minato in radice la veridicità e la coerenza delle previsioni di bilancio,

precludendo, altresì, il corretto monitoraggio e l’appropriato consolidamento dei conti pubblici da parte

delle istituzioni preposte al coordinamento e controllo della finanza pubblica”.

In assenza di tale fondamentale passaggio trovano conferma, anche per tale aspetto, gli

inadempimenti della Regione Abruzzo, all’atto della redazione del bilancio di previsione 2016, nel

conformarsi ai principi dell’armonizzazione.

Le considerazioni esternate si proiettano in tutta la loro gravità anche al bilancio di previsione 2017-

2019 di cui alla legge regionale 27 gennaio 2017, n. 11, anch’esso adottato in assenza del

procedimento di riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015 e della applicazione del

principio della competenza potenziata.

Non valorizzate sono le poste del Fondo pluriennale vincolato.

Del resto, non avrebbe potuto essere diversamente, stante il reiterato ritardo con cui la Regione

sta procedendo.

La Corte Costituzionale, nella recente sentenza n. 89 del 22 marzo 2017, in occasione della

pronuncia di costituzionalità sollevata da questa Sezione in sede di parifica del Rendiconto

generale dell’esercizio 2013, ha, comunque, ribadito che “il nucleo della sana gestione finanziaria

consiste nella corretta determinazione della situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e

a cui, successivamente, approda la gestione finanziaria. Tale determinazione è strettamente correlata

al principio di continuità degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele

del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi. Ne risulta così coinvolto

in modo durevole l’equilibrio del bilancio: quest’ultimo, considerato nella sua prospettiva dinamica, la

quale «consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili

e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 266 del 2013; in senso

conforme, sentenza n. 250 del 2013), esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata da

perturbanti potenzialità di indeterminazione. Proprio la costanza e la continuità di tale ricerca ne

spiegano l’operatività nell’arco di più esercizi finanziari; al contrario, prendere le mosse da infedeli

rappresentazioni delle risultanze economiche e patrimoniali provoca un effetto “domino” nei

sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni operazione di risanamento come quella

rivendicata dalla Regione Abruzzo attraverso le norme censurate e la legge sopravvenuta”.


5.3 I fondi accantonati

L’articolo 42, comma 3, del D.Lgs. n. 118/2011 e s.m.i. e il principio contabile applicato,

concernente la contabilità finanziaria 4/2, punto 9.2, prevedono che i fondi accantonati del

risultato di amministrazione siano il fondo crediti di dubbia esigibilità, l’accantonamento per

residui perenti (fino al loro smaltimento) e gli accantonamenti per passività potenziali.

La stessa amministrazione è consapevole (vedi “Nota integrativa”) che “l’assenza di certezza dei

dati con riferimento agli esercizi 2013 e 2014, oltre che all’esercizio 2015 (in corso di chiusura) genera

non poche difficoltà nella determinazione dei fondi rischi ed accantonamento. A ciò si aggiunga che

dovendo assicurare nello stato di previsione della spesa di accantonamento alla voce disavanzo,

anch’esso presunto, ma di importo di gran lunga superiore rispetto al passato (€ 69.410.000,00, quale

quota annuale del piano di rientro e della copertura del disavanzo determinato dall’applicazione del

decreto legge 13 novembre 2015, n. 179), in alcuni casi non si è riusciti a dare completa copertura a

tutti i fondi”.

“A seguito dell’approvazione delle risultanze del riaccertamento straordinario dei residui e del

rendiconto 2014, con un presumibile abbattimento del disavanzo, sarà compito dell’Ente procedere ad

una rideterminazione definitiva delle voci attraverso l’utilizzo prioritario delle economie eventualmente

determinatesi, dando copertura totale e nel rispetto della legge a detti accantonamenti”.

5.3.1 Accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE)

L’articolo 46 del D.Lgs. n. 118/2011 e il principio contabile applicato, concernente la contabilità

finanziaria All. 4/2, al punto 3.3 e all’esempio n. 5, contengono la disciplina del fondo crediti di

dubbia esigibilità (FCDE).

L’articolo 46 citato prevede, al comma 1, che “nella missione “Fondi e Accantonamenti”, all’interno

del programma fondo crediti di dubbia esigibilità, è stanziato l’accantonamento al fondo crediti di

dubbia esigibilità, il cui ammontare è determinato in considerazione dell’importo degli stanziamenti di

entrata di dubbia e difficile esazione, secondo le modalità indicate nel principio applicato della

contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2”. Il comma 2 stabilisce che una quota del risultato di

amministrazione è accantonata per il fondo crediti di dubbia esigibilità e che tale quota non può

essere destinata ad altro utilizzo.

Il punto 3.3 del principio contabile di cui all’Allegato 4/2, nel ribadire l’obbligo

dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, vincolando una quota dell’avanzo di

amministrazione, dispone che “è stanziata nel bilancio di previsione un’apposita posta contabile,


denominata “Accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità”, il cui ammontare è determinato

in considerazione della dimensione degli stanziamenti relativi ai creditori che si prevede si formeranno

nell’esercizio, della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi cinque esercizi precedenti”.

Ai sensi dell’articolo 46 del citato D.Lgs. n. 118/2011 ed in applicazione del principio contabile

generale e applicato della competenza finanziaria citato è stata autorizzata, dall’articolo 15 della

L.R. n. 6/2016, “l’iscrizione nello stato di previsione della spesa, nell’ambito della Missione 20,

Programma 01, dei Titoli I e II della spesa, rispettivamente:

a) dello stanziamento relativo al Fondo crediti di dubbia esigibilità - parte corrente, per un importo

pari ad € 2.401.000,00 per l’esercizio finanziario 2016, ad € 3.055.000,00 per l’esercizio

finanziario 2017 e ad € 3.703.000,00 per l’esercizio finanziario 2018;

b) dello stanziamento relativo al Fondo crediti di dubbia esigibilità - parte capitale, per un importo

pari ad € 110.900,00 per l’esercizio finanziario 2016, ad € 72.000,00 per l’esercizio finanziario

2017 e ad € 82.200,00 per l’esercizio finanziario 2018”.

L’Organo di revisione, nel verbale del 29 novembre 2016, ha preventivamente verificato che “tutte

le entrate anche quelle di dubbia e difficile esazione, sono state indicate per l’intero importo di

competenza previsto. A fronte delle entrate per le quali non è certa la riscossione integrale è stata iscritta

in bilancio un’apposita posta contabile denominata “fondo crediti dubbia e difficile esazione”.

Anche la determinazione di tale fondo è stata effettuata (vedi “Nota integrativa”) in via del tutto

provvisoria e con la consapevolezza che la consistenza dei residui attivi sarà rideterminata a

seguito delle operazioni di riaccertamento straordinario dei medesimi, e seguendo la metodologia

indicata nel principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria – allegato 4/2 del

D.Lgs. n. 118/2011 –, prendendo in considerazione la media semplice tra incassi in conto

competenza e accertamenti negli ultimi 5 esercizi (2010-2014), con esclusione delle entrate

tributarie, che finanziano la sanità, accertate sulla base degli atti di riparto, manovre fiscali

regionali libere, accertate per un importo non superiore a quello stimato dal competente

Dipartimento delle Finanze.

L’accantonamento è stato eseguito nei termini che seguono, come da prospetto FCDE in atti4:

- 55% per l’annualità 2016, pari a € 2.401.000,00 di parte corrente;

- 55% per l’annualità 2016, pari a € 110.900,00 di parte capitale;


4 Si rappresenta che le cifre riportate sono quelle indicate nell’art. 15 della legge regionale n. 6/2016. Emerge una discordanza in

merito a quanto riportato, invece, in Nota integrativa della stessa legge n. 6/2016, circa l’annualità 2017 di parte capitale che

risulta pari a € 72.600,00 (invece di 72.000,00) e circa l’annualità 2018 di parte capitale, che risulta pari a € 88.200,00 (invece di

82.200,00).





In merito, va osservato che l’allegato 4/2, punto 9.2, del D.Lgs. n. 118/2011 recita che il FCDE –

istituto, che permette di rendere meno incerto il risultato di amministrazione – “non può mai essere

considerato una somma certa in quanto esso si compone di poste che presentano un margine di

aleatorietà riguardo alla possibile sovrastima dei residui attivi e alla sottostima dei residui passivi …

L’accantonamento di una quota del risultato di amministrazione al FCDE è effettuato per l’importo

complessivo determinato nel prospetto concernente il fondo crediti, allegato al rendiconto”.

Nel bilancio in esame il calcolo sconta l’ulteriore aleatorietà della base del conteggio, posto che,

come osservato anche dall’Organo di revisione, il fondo è stato calcolato con riferimento a poste di

bilancio che avrebbero dovuto trovare definizione con la conclusione del procedimento di

riaccertamento ordinario annualità 2014 e 2015 dei residui, ancora in corso alla data di

approvazione del bilancio di previsione esaminato e anche alla data odierna.

All’attualità, si conferma la mancata conclusione di tali procedure.

Si ritiene opportuno segnalare che il calcolo effettuato, rimesso al prudente apprezzamento

dell’Ente, condiziona anche il calcolo futuro.

Si osserva che:

- la base su cui effettuare il calcolo sconta, come già detto, un margine di aleatorietà e di

provvisorietà;

- la media presa a riferimento non è quella dell’ultimo quinquennio (2011-2015), bensì del

quinquennio precedente (2010-2014), il che viola la norma di riferimento;

- essendo mancato l’assestamento del bilancio, il FCDE non è stato adeguato al livello degli

stanziamenti e accertamenti (vedi esempio n. 5, allegato 4/2, del D.Lgs. n. 118/2011)5.

5.3.2 Fondo per il pagamento dei residui perenti

Per far fronte alla riassegnazione dei residui perenti, l’articolo 60, comma 3, del D.Lgs.

n. 118/2011, stabilisce che “a decorrere dall'entrata in vigore del decreto, non è consentita la

5 A tale fine si sarebbe dovuta applicare la percentuale utilizzata in occasione della predisposizione del bilancio di previsione

all’importo maggiore tra lo stanziamento e l’accertamento rilevato alla data in cui si procede all’adeguamento, e individuare

l’importo del fondo crediti di dubbia esigibilità cui sarebbe stato necessario adeguarsi, a meno che il complemento a 100

dell’incidenza percentuale degli incassi di competenza rispetto agli accertamenti in c/competenza dell’esercizio (o all’importo degli

stanziamenti di competenza se maggiore di quello accertato, non fosse risultato inferiore alla percentuale dell’accertamento al

fondo crediti utilizzata in sede di bilancio. In tal caso, per determinare il fondo crediti cui è necessario adeguarsi, si sarebbe fatto

riferimento a tale minore percentuale.


cancellazione dei residui passivi dalle scritture contabili per perenzione. L’istituto della perenzione

amministrativa si applica per l’ultima volta in occasione della predisposizione del rendiconto

dell’esercizio 2014. A tal fine, una quota del risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014 è

accantonata per garantire la copertura della reiscrizione dei residui perenti, per un importo almeno pari

all’incidenza delle richieste di reiscrizione dei residui perenti degli ultimi tre esercizi rispetto

all’ammontare dei residui perenti e comunque incrementando annualmente l’entità

dell'accantonamento di almeno il 20%, fino al 70% dell'ammontare dei residui perenti”.

La legge regionale di bilancio n. 6/2016 prevede:

- all’art 9, l’autorizzazione all’iscrizione, nello stato di previsione della spesa, nel Programma 01,

Missione 20, dello stanziamento del “Fondo di riserva per la riassegnazione dei residui passivi

perenti agli effetti amministrativi, reclamati dai creditori”, ai sensi dell’articolo 60, comma 3,

del D.Lgs. n. 118/2011 e dell’articolo 18, comma 2, della L.R. n. 3/2002, per un importo in

competenza di euro 1.710.000,00 per ciascuna delle annualità di bilancio;

- all’art. 10, l’autorizzazione all’iscrizione, ai sensi dell’articolo 42 del D.Lgs. n. 118/2011 e

dell’articolo 34, comma 7, lettera b), della L.R. n. 3/2002, nell’anno 2016, nello stato di

previsione del Titolo I della spesa, nell’ambito della Missione 20, Programma 01, dello

stanziamento denominato “Fondo per la riassegnazione di risorse perenti vincolate eliminate

dal conto dei residui”, per un importo di competenza di euro 106.830.320,00.

Il bilancio prevede nella parte spesa l’importo di € 1.710.000,00 per tutte le annualità considerate,

destinato a dare copertura finanziaria alle eventuali richieste di pagamento relative a posizioni

debitorie, per le quali si è verificata l’ipotesi della perenzione amministrativa. Nel parere rilasciato

dall’Organo di revisione sulla legge regionale n. 6/2016, si legge che “la determinazione è stata

operata previo puntuale ricalcolo dell’entità dell’accertamento, a partire dal 2015 ai sensi dell’articolo

60 comma 3 del D.Lgs. n. 118/2011 e relativo accantonamento aggiuntivo di una quota pari al 20%

di detto importo. Inoltre, l’Ente ha dato copertura finanziaria ai residui perenti vincolati per

€ 106.830.320,00”.

Alla richiesta di conoscere con quale misura l’Amministrazione regionale ha inteso dare

attuazione all’obbligo di copertura dei residui perenti, alla luce del citato comma, il Collegio dei

revisori, nell’ambito della relazione-questionario sul bilancio di previsione 2016, ha precisato che

“nelle more di conclusione dei procedimenti di riaccertamento ordinario e straordinario dei residui, i

residui perenti di natura vincolata trovano integrale copertura finanziaria a valere sull’avanzo di

amministrazione vincolato presunto dell’esercizio 2015 applicato al bilancio di previsione, per un

ammontare pari a € 106.830.320,00 ... I residui perenti formatisi a valere sui capitoli di spesa


finanziati da risorse regionali senza vincolo di destinazione risultano stanziati in bilancio nel fondo di

riserva missione 20 programma 01 per un ammontare pari a € 1.710.000,00 e finanziati dal complesso

indistinto delle risorse di entrata regionale. L’importo accantonato è stato calcolato tenendo conto

dell’incidenza delle reiscrizioni degli ultimi tre anni sul totale dei residui perenti al 31 dicembre 2014

risultando una percentuale di accantonamento del 20%”.

Sul punto si richiamano, ancora una volta, le considerazioni svolte dalla Corte costituzionale

(sentenza n. 70/2012) in tema di perenzione amministrativa e di necessità, nei bilanci di previsione

regionali, di stanziamento di adeguati importi per far fronte al riemergere delle passività

eliminate. La Corte ricorda come “la perenzione consista nella eliminazione dalla contabilità

finanziaria dei residui passivi non smaltiti, decorso un breve arco temporale dall’esercizio in cui è stato

assunto il relativo impegno. Essa, fino alla decorrenza dei termini per la prescrizione, non produce

alcun effetto sul diritto del creditore, la cui posizione è assolutamente intangibile da parte dei

procedimenti contabili. Per questo motivo l’amministrazione debitrice deve essere sempre pronta a

pagare secondo i fisiologici andamenti dell’obbligazione passiva: le somme eliminate, ma correlate a

rapporti obbligatori non quiescenti, devono quindi essere reiscritte nell’esercizio successivo a quello in

cui è maturata la perenzione per onorare i debiti alle relative scadenze.

L’indefettibile principio di conservazione delle risorse necessarie per onorare il debito della pubblica

amministrazione si è di recente accentuato attraverso una più rigorosa disciplina dei tempi di

adempimento da parte di quest’ultima (tra i provvedimenti legislativi sollecitatori è opportuno

richiamare il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, recante «Attuazione della direttiva 2000/35/CE

relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali» e la direttiva 16 febbraio

2011, n. 2011/7/UE, recante «Direttiva del parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro

i ritardi di pagamento nella transazioni commerciali (rifusione) (Testo rilevante ai fini del SEE)».

[…] Caratteristica fondamentale del bilancio di previsione è quella di riferirsi alle operazioni ipotizzate

nell’esercizio di riferimento, le quali – proprio in base al principio costituzionale dell’equilibrio

tendenziale tra spese ed entrate di cui all’articolo 81, quarto comma, Cost. – dovrebbero compensarsi nel

confronto tra attività e passività.

Poiché dette operazioni compensative sono collegate – nel caso dei residui perenti – a rapporti obbligatori

passivi già strutturati, è di tutta evidenza che una percentuale di copertura così bassa tra risorse

destinate alle reiscrizioni e somme afferenti ad obbligazioni passive pregresse orienta la futura gestione

del bilancio verso un inevitabile squilibrio”.

Al termine della gestione dell’esercizio 2016 risulta non concluso né il riaccertamento ordinario, né

quello straordinario. Il calcolo del fondo non si basa su presupposti accertati.


5.3.3 Accantonamenti per le passività potenziali

Ai sensi dell’articolo 46, comma 3, del D.Lgs. n. 118/2011, è data facoltà alle Regioni di stanziare,

nella missione “Fondi e accantonamenti”, all’interno del programma “altri fondi”, ulteriori

accantonamenti riguardanti passività potenziali, sui quali non è possibile impegnare e pagare. A

fine esercizio, le relative economie di bilancio confluiscono nella quota accantonata del risultato

di amministrazione, immediatamente utilizzabili ai sensi di quanto previsto dall’articolo 42,

comma 3, del medesimo decreto legislativo. Quando si accerta che la spesa potenziale non può più

verificarsi, la corrispondente quota del “risultato di amministrazione è libera dal vincolo”.

Il Collegio dei revisori, chiamato a valutare la congruità delle quote accantonate per passività

potenziali, rispetto agli esiti delle ricognizioni effettuate, conferma quanto già esplicitato

dall’Ente in “Nota integrativa” (allegato 13 al bilancio di previsione) e cioè che è stato unicamente

accantonato al fondo perdite societarie (missione 20, programma 01) l’importo di € 2.000.000,00,

in ragione della disponibilità di bilancio sulla base dei risultati di bilancio conseguiti dalle società

partecipate della Regione nell’anno 2014.

Precisa la Regione nella suddetta Nota integrativa che, “una volta acquisiti i risultati di bilancio

2015, si procederà in fase di assestamento, a rideterminare l’ammontare delle risorse da accantonare

definitivamente per l’annualità 2016”.

Anche in questo caso, non essendo intervenuti assestamenti di alcun genere, il bilancio 2016 non

presenta accantonamenti effettuati a termini di legge, in quanto si fa riferimento a cifre

provvisorie.


6 L’EQUILIBRIO GENERALE DEL BILANCIO DELL’ESERCIZIO

2016

6.1 L’Attestazione dell’Organo di revisione

Ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012, la Sezione è chiamata alla verifica del

rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo

previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della

sostenibilità dell’indebitamento e dell’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in

prospettiva, gli equilibri economico-finanziari.

L’Organo di revisione, nella relazione-questionario (Sez. I, punto 1.5), ha attestato che

“l’impostazione del bilancio è tale da garantire il rispetto degli equilibri nei termini previsti dall’articolo

40 del D.Lgs. n. 118/2011”.

Tale articolo reca indicazioni fondamentali al fine del calcolo degli equilibri:

- per ciascuno degli esercizi in cui è articolato, il bilancio di previsione è deliberato in pareggio

finanziario di competenza, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del

recupero del disavanzo di amministrazione, garantendo un fondo di cassa finale non negativo;

- le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni competenza

relative ai trasferimenti in c/capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie, alle quote di

capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclusione dei rimborsi

anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei

primi tre titoli dell'entrata, ai contributi destinati al rimborso dei prestiti e all’utilizzo

dell’avanzo di competenza di parte corrente, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel

principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilità

degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell’integrità;

- nelle more dell’applicazione del capo IV della legge 24 dicembre 2012, n. 243, il totale delle

spese di cui si autorizza l’impegno può essere superiore al totale delle entrate che si prevede di

accertare nel medesimo esercizio, purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme

di indebitamento autorizzati con la legge di approvazione del bilancio nei limiti di cui

all’articolo 62;

- a decorrere dal 2016, il disavanzo di amministrazione derivante dal debito autorizzato e non

contratto per finanziare spesa di investimento, risultante dal rendiconto 2015, può essere


coperto con il ricorso al debito che può essere contratto solo per far fronte ad effettive esigenze

di cassa.

Sotto il profilo della osservanza del pareggio finanziario, la Regione ha provveduto ad allegare al

bilancio di previsione finanziario annuale e pluriennale 2016-2018, il prospetto degli equilibri di

bilancio che di seguito si riporta.

Come sottolineato anche dall’Organo di revisione, il saldo negativo della parte corrente “è

finanziato con l’avanzo di amministrazione presunto al netto del disavanzo pregresso”.



Bilancio di previsione 2016 – Equilibri di Bilancio

EQUILIBRI DI BILANCIO

COMPETENZA 2016 COMPETENZA 2017 COMPETENZA 2018

Utilizzo risultato di amministrazione presunto vincolato per il finanziamento di spese correnti

(+) 1.536.654.582,17 0,00 0,00

Ripiano disavanzo presunto di amministrazione esercizio precedente (-) 69.410.000,00 69.410.000,00 69.410.000,00

Fondo pluriennale vincolato per spese correnti iscritto in entrata (+) 0,00 0,00 0,00

Entrate titoli 1-2-3 (+) 3.100.633.533,23 3.086.924.788,91 3.086.628.188,91

Entrate in conto capitale per Contributi agli investimenti direttamente destinati al rimborso dei prestiti da amministrazioni pubbliche

(+) 0,00 0,00 0,00

Entrate Titolo 4.03 - Altri trasferimenti in conto capitale (+) 1.800.000,00 1.800.000,00 1.800.000,00

Entrate in c/capitale destinate all'estinzione anticipata di prestiti (+) 0,00 0,00 0,00

Entrate per accensioni di prestiti destinate all'estinzione anticipata di prestiti

(+) 0,00 0,00 0,00

Entrate di parte capitale destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili

(+) 100.000.000,00 0,00 0,00

Spese correnti (-) 4.550.243.322,62 2.911.624.196,94 2.916.732.146,09

- di cui fondo pluriennale vincolato 0,00 0,00 0,00

Spese Titolo 2.04 - Altri trasferimenti in conto capitale (-) 40.907.434,94 35.708.743,05 28.654.193,90

Variazioni di attività finanziarie (se negativo) (-) 0,00 0,00 0,00

Rimborso prestiti (-) 78.527.357,84 71.981.848,92 73.631.848,92

- di cui per estinzione anticipata di prestiti 0,00 0,00 0,00

A) Equilibrio di parte corrente 0,00 0,00 0,00

Utilizzo risultato presunto di amministrazione per il finanziamento di spese d’investimento

(+) 0,00 0,00 0,00

Fondo pluriennale vincolato per spese in conto capitale iscritto in entrata

(+) 0,00 0,00 0,00

Entrate in conto capitale (Titolo 4) (+) 540.967.039,97 120.079.883,86 67.235.919,39

Entrate Titolo 5.01.01 - Alienazioni di partecipazioni (+) 0,00 0,00 0,00

Entrate per accensioni di prestiti (titolo 6) (+) 100.000.000,00 0,00 0,00

Entrate in conto capitale per Contributi agli investimenti direttamente destinati al rimborso dei prestiti da amministrazioni pubbliche

(-) 0,00 0,00 0,00

Entrate in c/capitale destinate all'estinzione anticipata di prestiti (-) 0,00 0,00 0,00

Entrate di parte capitale destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili

(-) 100.000.000,00 0,00 0,00

Entrate per accensioni di prestiti destinate all'estinzione anticipata di prestiti

(-) 0,00 0,00 0,00

Entrate Titolo 4.03 - Altri trasferimenti in conto capitale (-) 1.800.000,00 1.800.000,00 1.800.000,00

Spese in conto capitale (-) 580.074.474,91 153.988.626,91 94.090.113,29

- di cui fondo pluriennale vincolato 0,00 0,00 0,00

Spese Titolo 2.04 - Altri trasferimenti in conto capitale (+) 40.907.434,94 35.708.743,05 28.654.193,90

Spese Titolo 3.01.01 - Acquisizioni di partecipazioni e conferimenti di capitale

(-) 0,00 0,00 0,00

Disavanzo pregresso derivante da debito autorizzato e non contratto (presunto)

(-) 0,00 0,00 0,00

Variazioni di attività finanziarie (se positivo) (+) 0,00 0,00 0,00

B) Equilibrio di parte capitale 0,00 0,00 0,00

Utilizzo risultato presunto di amministrazione al finanziamento di attività finanziarie

(+) 0,00 0,00 0,00

Entrate titolo 5.00 - Riduzioni attività finanziarie (+) 1.000.000,00 1.000.000,00 0,00

Spese titolo 3.00 - Incremento attività finanziarie (-) 1.000.000,00 1.000.000,00 0,00

Entrate Titolo 5.01.01 - Alienazioni di partecipazioni (-) 0,00 0,00 0,00

Spese Titolo 3.01.01 - Acquisizioni di partecipazioni e conferimenti di capitale

(+) 0,00 0,00 0,00

C) Variazioni attività finanziaria 0,00 0,00 0,00

EQUILIBRIO FINALE (D=A+B) 0,00 0,00 0,00


6.2 Le valutazioni della Sezione regionale di controllo

A

Nella parte delle entrate del bilancio di previsione, alla voce “utilizzo avanzo di amministrazione”

è prevista l’iscrizione dell’importo di € 1.536.654.582,17, la quale garantisce l’equilibrio

finanziario del periodo 2016. L’importo viene destinato esclusivamente come previsto dai commi

6 e 7, dell’articolo 8, della L.R. n. 6/2016.

Recita il comma 6, dell’articolo 8, della legge suddetta, che “ai sensi dell’articolo 42, comma 8, del

D.Lgs. n. 118/2011 e dell’articolo 10, comma 7, della L.R. n. 3/2002, è iscritto nella voce “utilizzo

Avanzo di amministrazione” nello stato di previsione delle entrate, il saldo finanziario presunto

relativo alle risorse vincolate da riassegnare, pari a € 1.366.211.622,00, destinato alla copertura delle

somme reiscritte nella competenza dello stato di previsione della spesa corrente nella missione 20,

programma 01 (fondo di riserva) per la riassegnazione delle economie vincolate, e per la riassegnazione

di residui perenti vincolati a seguito dell’eliminazione o del mancato riporto tra i residui passivi di

partite derivanti dalla legislazione statale o comunitaria o comunque afferenti a risorse recanti vincolo

di destinazione di spesa”. L’avanzo di amministrazione è utilizzato per € 1.259.381.302 per la

prima finalità (articolo 11, L.R. n. 6/2016) e € 106.830.320 per la seconda finalità (articolo 10,

L.R. n. 6/2016).

Il comma 7, dell’articolo 8, della L.R. n. 6/2016, aggiunge che “ai sensi del comma 9, dell’articolo

1, del D.L. 13.11.2015, n. 179, è iscritto nella voce “utilizzo Avanzo di amministrazione” nello stato

di previsione delle entrate, l’importo di € 170.442.960,17, pari alle anticipazioni di liquidità ex D.L.

n. 35/2013, acquisite nell’anno 2013, al netto dei rimborsi al 31.12.2014, destinato alla copertura del

fondo relativo alle anticipazioni di liquidità previsto nella missione 20, programma 01 (fondo di

riserva), al netto dei rimborsi effettuati nell’anno 2015”.

Relativamente all’utilizzo dell’avanzo presunto, questa Sezione ha ripetutamente mosso obiezioni

alla Regione Abruzzo, già in sede di parifica del Rendiconto 2012, (n. 116/2014/PARI del 10 luglio

2014) e del rendiconto 2013 (n. 39/2016/PARI del 26 febbraio 2016) e nelle ormai numerose

deliberazioni di accertamento negativo (n. 657/2013/FRG del 18 dicembre 2013, n. 2/2015/FRG

del 15 gennaio 2015, n. 191/2015/FRG del 17 luglio 2015 e n. 230/2016/FRG del 24 novembre

2016), nonché, infine, nelle specifiche deliberazioni sui bilanci di previsione 2014 e 2015

(n. 30/2015/FRG e n. 335/2015/FRG), alle quali la Regione non ha dato seguito.

Già in tali sedi, la Sezione ha affermato che non ritiene che l’avanzo presunto possa costituire

posta contabile idonea a garantire l’equilibrio di bilancio e l’osservanza del principio della


copertura delle spese previste dall’articolo 81 della Costituzione (cfr. deliberazioni

n. 116/2014/PARI del 10 luglio 2014, n. 2/2015/FRG del 15 gennaio 2015 e n. 191/2015/FRG del

17 luglio 2015); ciò in aderenza alla giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale (cfr.

sentenze nn. 70, 115, 118, 131, 192, 212, 214 e 309 del 2012 e nn. 18, 26, 28, e 51 del 2013), secondo

cui anche la legge di bilancio deve assicurare il principio dell’equilibrio, che deve essere effettivo

e non solo nominale; le entrate previste devono assicurare un sufficiente quadro di attendibilità e

di sostenibilità, in coerenza con il principio costituzionale della copertura, in relazione al

combinato disposto dei commi terzo e quarto dell’articolo 81 citato.

Al contrario, i quadri riassuntivi del documento previsionale confermano che l’Amministrazione

ha predisposto il bilancio di previsione per l’esercizio 2016 e quello pluriennale per gli esercizi

2016-2018, indicando, come prima posta, l’avanzo di amministrazione presunto, in assenza di

documenti consuntivi finali degli esercizi 2013, 2014 e adesso 2015, e, dunque, di risultanze certe

degli esercizi precedenti.

Premesso quanto sopra, la Sezione, soffermandosi sugli equilibri di bilancio, non può non rilevare

che ancora una volta gli stessi siano solo nominalmente rispettati. È di tutta evidenza la valenza

che la posta dell’avanzo presunto riveste anche nella costruzione dell’equilibrio generale

dell’esercizio 2016, posto che la Regione ha continuato, anche per l’esercizio in questione, a farne,

come per i bilanci precedenti (vedi deliberazione n. 30/2015/FRG, pari ad € 1.110.177.600,00 e

n. 335/2015/FRG, pari ad € 1.030.755.255,00), l’unica voce che garantisce l’equilibrio finanziario

dell’esercizio.

Posto che la nuova disciplina, prevista per gli equilibri di bilancio delle Regioni e degli Enti locali,

dall’articolo 1 della legge 12 agosto 2016, n. 164, ha soppresso gli obblighi di pareggio in termini

di cassa ed in termini di saldo corrente, l’articolo 40 citato rimane il punto di riferimento per il

saldo ai fini dell’equilibrio di bilancio nella competenza finanziaria potenziata.

Alla luce di tale affermazione si ribadisce che la costruzione degli equilibri nel bilancio esaminato

è solo formale, posto che la Regione Abruzzo non ha adottato il principio della competenza

finanziaria potenziata, che richiede:

- che sia effettuata la registrazione contabile delle obbligazioni giuridiche in considerazione della

loro esigibilità;

- che tutte le obbligazioni giuridiche attive e passive che danno luogo a entrate e spese per l’ente

debbano essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata con

imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione va a scadenza.

Tale principio avvicina il criterio della competenza a quello della cassa.


Influisce sul pareggio della parte corrente del bilancio 2016, oltre all’utilizzo di tutto il risultato

di amministrazione presunto, anche l’iscrizione alla voce “entrate di parte capitale destinate a spese

correnti in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili” di € 100.000.000, correlata

alla voce di spesa del titolo I, missione 20, programma 1, relativa al “fondo accantonamento

disavanzo di Amministrazione da mancata contrazione mutui”. Per tale iscrizione si rimanda più

avanti al capitolo 8.

B

La tabella che segue pone a confronto i dati del bilancio 2016 con quelli previsionali dell’esercizio

precedente e con i dati di rendiconto 2013-2014 (comunicati dalla Regione come dati di

preconsuntivo), alla data di presentazione del disegno di legge di bilancio. La tabella si desume

dal Parere rilasciato dall’Organo di revisione il 29 novembre 2015, redatta su dati forniti

dall’Ente.

I dati, alla luce dell’odierna mancata compilazione dei rendiconti 2014 e 2015 e delle

problematiche connesse alla parziale parifica, da parte di questa Sezione, del rendiconto

dell’esercizio 2013, oltreché dell’intervenuta sentenza n. 89/2017 della Corte costituzionale, sono

del tutto provvisori e inattendibili6.

6 Con decisione parziale n. 39/2016/PARI del 26 febbraio 2016, udite le conclusioni del Procuratore, la Corte dei conti, Sezione

regionale di controllo per l’Abruzzo, sulla base delle verifiche prescritte dall’articolo 39 del T.U. delle leggi della Corte dei conti, in

conformità alle scritture tenute e controllate, ha dichiarato regolare il “Rendiconto generale della Regione Abruzzo per l’esercizio

2013”, nelle sue componenti del conto del bilancio e del conto del patrimonio, con rilevanti esclusioni.

La Sezione approvava l’annessa relazione, alla deliberazione n. 39/2016/PARI, elaborata ai sensi dell’articolo 41 del Regio Decreto

12 luglio 1934, n. 1214, e dell’articolo 1, comma 5, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174. Sollevava, infine, con ordinanza

n. 13/2016 del 26 febbraio 2016, questione di legittimità costituzionale, in riferimento ai parametri stabiliti dall’articolo 81, quarto

comma della Costituzione (nel testo vigente prima della modifica introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1), e

dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, di una serie di disposizioni legislative regionali.

Sospendeva il giudizio per le voci non parificate, incise dalle richiamate disposizioni, come da separata ordinanza sopra

menzionata, e trasmetteva gli atti alla Corte costituzionale per l’esame delle questioni di incostituzionalità sollevate.

Nelle more della definizione del giudizio di costituzionalità e della conclusione del giudizio di parifica sul rendiconto d’esercizio

2013, rimasto sospeso, la Giunta regionale presentava al Consiglio regionale, la deliberazione n. 756/C del 22 novembre 2016,

concernente “Approvazione modifiche al disegno di legge di cui alla deliberazione di Giunta regionale 27 agosto 2015 n. 688/C recante

“Rendiconto generale per l’esercizio 2013 di competenza della passata legislatura. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota

illustrativa preliminare” Approvazione testo DDLR coordinato con le modifiche”. Il testo veniva poi approvato dal Consiglio

regionale, con la legge 20 marzo 2017, n. 16, pubblicata sul BURAT n. 35 del 20 marzo 2017, trasmessa, a questa Sezione, con

nota del Direttore generale dell’ente, protocollo n. 0091634/17 del 5 aprile 2017.

Con sentenza n. 89/2017 del 22 marzo 2017, depositata in data 27 aprile 2017 e notificata a questa Sezione in data 5 maggio 2017,

la Corte costituzionale, accogliendo le questioni di legittimità sollevate dalla Sezione regionale, ha dichiarato l’illegittimità

costituzionale delle norme impugnate.

Tra le poste escluse da questa Sezione dal giudizio di regolarità sul “Rendiconto generale della Regione Abruzzo per l’esercizio 2013”,

conclusosi con decisione n. 39/2016/PARI, ci sono il risultato finale di amministrazione (€ 1.184.286.519,66) e il disavanzo effettivo

di amministrazione (€ -538.201.471,80). Poiché il risultato di amministrazione consente di accertare l’equilibrio finanziario

complessivo dell’Ente, “la sua esatta determinazione costituisce l’oggetto principale e lo scopo del giudizio di parificazione, che […]

riguarda non solo la verifica delle riscossioni e dei pagamenti e dei relativi resti (residui) ma anche e soprattutto, la verifica a consuntivo

degli equilibri di bilancio. Inoltre, trattandosi di disavanzo di amministrazione, che deve essere obbligatoriamente ripianato, esso

condiziona anche gli equilibri futuri”.

Di conseguenza, il giudizio di parificazione si pone in linea con il ruolo di “garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario

del settore pubblico” che il legislatore ha attribuito alla Corte dei conti.

Nel risultato finale, determinato nella D.G.R. n. 756/C/2016 (L.R. n. 16/2017), seppure si è tenuto conto delle questioni di

legittimità sollevate – andate, peraltro, a buon esito con la sentenza della Corte costituzionale n. 89/2017 –, rimodulate a posteriori


La tabella dà conferma dell’utilizzo dell’intero avanzo presunto per il raggiungimento

dell’equilibrio.


Bilancio di previsione 2016 – Gestione di competenza

GESTIONE DI COMPETENZA RENDICONTO

2013 PRECONSUNTIVO

2014

BILANCIO PREVISIONE

INIZIALE 2015

BILANCIO PREVISIONE

2016

AVANZO DI AMMINISTRAZIONE VINCOLATO PER SPESE CORRENTI - - 1.030.755.255 1.536.654.582

RIPIANO DISAVANZO PRESUNTO ESERCIZIO DI AMMINISTRAZIONE PRECEDENTE

- - -5.000.000 -69.410.000

FONDO PLURIENNALE VINCOLATO SPESE CORRENTI ISCRITTE IN ENTRATA

- - - -

ENTRATE TITOLO I, II, III 3.044.786.614 3.209.649.406 3.062.279.417 3.100.633.533

ENTRATE TITOLO IV, O3 ALTRI TRASFERIMENTI DI CAPITALE 1.800.000

SPESE CORRENTI -3.252.026.524 -3.194.091.729 -3.960.099.516 -4.450.243.322

SPESE TITOLO II D4 ALTRI TRASFERIMENTI DI CAPITALE - - - -40.907.435

RIMBORSO PRESTITI -113.124.000 -117.458.159 -98.846.096 -78.527.358

A) EQUILIBRIO DI PARTE CORRENTE AL NETTO AVANZO DI AMMINISTRAZIONE VINCOLATO E RIPIANO DISAVANZO

-320.363.910 -101.900.482 -996.666.195 -1.467.244.582

UTILIZZO AVANZO PRESUNTO DI AMMINISTRAZIONE VINCOLATO PER SPESE DI INVESTIMENTO

- - - -

FONDO PLURIENNALE VINCOLATO PER SPESE IN CONTO CAPITALE ISCRITTO IN ENTRATA

- - - -

ENTRATA IN CONTO CAPITALE TITOLO IV 536.973.141 262.367.678 345.927.365 540.967.040

ENTRATA PER ALIENAZIONE DI PARTECIPAZIONI - - - -

ENTRATE PER ACCENSIONE DI PRESTITI TITOLO 6 - - - -

ENTRATE TITOLO 4, 03 ALTRI TRASFERIMENTI IN CONTO CAPITALE 9.753.542 1.800.000

SPESE IN CONTO CAPITALE 292.562.768 389.860.169 375.016.425 580.074.475

DI CUI FPV - - - -

SPESA TITOLO 2 ALTRI TRASFERIMENTI IN CONTO CAPITALE - - - 40.907.435

B) EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE 244.410.373 -137.246.033 -29.089.060 0

SALDO NETTO ENTRATE - SPESE -75.953.537 -239.146.515 -1.025.755.255 -1.467.244.582

SALDO NETTO ENTRATE - SPESE CON AVANZO VINCOLATO E DISAVANZO PREGRESSO

-75.953.537 -239.146.515 0 0

con l’aumento del disavanzo a € -770.184.872,62, non si tiene affatto conto delle ulteriori voci non parificate dalla Sezione, il che

non può che determinare, quale conseguenza, la conferma del giudizio di inattendibilità dei risultati della gestione finanziaria e

della inaffidabilità dei conti.

In merito, la Corte costituzionale, nel giudizio del 22 marzo 2017, si è espressa nel senso che “la novella regionale produce norme e

meccanismi elusivi dei medesimi precetti in questa sede invocati; l’avanzo “viene ottenuto attraverso un’operazione contabile non corretta,

… in assenza delle necessarie operazioni di accertamento [delle parti attive], come è stato contestato dalla Corte dei conti in sede di

parifica del medesimo rendiconto 2013”.

Pertanto, la Consulta, “in base al principio dell’equilibrio dinamico”, chiama la Regione Abruzzo a “rideterminare il bilancio

dell’esercizio 2013 in modo da accertare il risultato di amministrazione secondo canoni costituzionalmente corretti”.


6.3 Il risultato di amministrazione dell’esercizio precedente

Fra gli allegati al bilancio di previsione, l’articolo 11 del D.Lgs. n. 118/2011 prevede anche la

“Tabella sul risultato di Amministrazione dell’esercizio precedente”.

La tabella reca l’iscrizione dell’importo di € 905.314.038,61, relativa all’avanzo di

amministrazione presunto riferito al periodo 2015.

Il prospetto mira ad individuare una ragionevole e prudente previsione del risultato di

amministrazione dell’esercizio precedente, elaborata alla data di predisposizione del bilancio

preventivo. In particolare, la tabella dimostrativa del risultato di amministrazione presunto

consente di verificare l’esistenza di un eventuale disavanzo e di provvedere alla relativa copertura.

Si riporta di seguito il prospetto esplicativo del risultato di amministrazione presunto allegato al

bilancio di previsione. Analizzando lo stesso nei dettagli emerge che:

- non vi sono particolari specifiche, nella Nota integrativa, circa la compilazione del prospetto

stesso e le cifre ivi riportate; non sono specificate le modalità di annotazione delle quote

vincolate che dovrebbero contenere, in una corretta rappresentazione: l’ammontare delle

somme vincolate al 1° gennaio 2015, l’utilizzo delle stesse nel corso del 2015, la previsione di

ulteriore vincolo nel corso della gestione 2015 e la previsione dell’ammontare delle somme

vincolate che saranno utilizzate nel corso del 2016;

- il fondo pluriennale vincolato presunto al 31 dicembre 2015 è pari a zero (non essendo stata

applicata la competenza potenziata). Manca, quindi, la prima posta di tutte le entrate;

- le quote accantonate nel prospetto sono quelle descritte nella Nota integrativa: fondo crediti

di dubbia esigibilità al 31 dicembre 2015, pari ad € 66.973.820,85, costituito nel 2015 senza

preventivo riaccertamento straordinario dei residui e accantonamento per la reiscrizione dei

residui perenti, pari a € 106.830.320,00;

- il risultato non offre margini di coperture, chiudendo con un disavanzo (€ -698.314.365,14);

- la parte dedicata all’utilizzo delle quote vincolate porta nuovamente l’annotazione dei vincoli

derivanti dai trasferimenti, ritrasformando nella posta finale il disavanzo in avanzo. Sul punto

si evidenzia che, se il risultato è negativo, questo andrebbe scritto tra le spese del bilancio di

previsione, come disavanzo da ripianare.

In conclusione, anche la modalità di redazione di tale prospetto non appare conforme al D.Lgs.

n. 118/2011 e risente della notevole problematica delle c.d. economie vincolate, che gravano

notevolmente sul bilancio della Regione e che hanno costituito oggetto di non parifica, sia per il

rendiconto 2012, che per il rendiconto 2013, esercizio al quale è ferma la rendicontazione. Non è


possibile, anche in questo caso, asseverare la correttezza del prospetto in assenza di

documentazione contabile precedente debitaente approvata.


Bilancio di previsione 2016 – Risultato di amministrazione presunto al 31.12.2015

DETERMINAZIONE DEL RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE PRESUNTO AL 31.12.2015

Risultato di amministrazione iniziale 2015 974.745.278,21

Fondo pluriennale vincolato iniziale 2015 0,00

Entrate già accertate nel 2015 2.915.223.256,26

Uscite già impegnate nell’esercizio 2015 3.247.404.349,52

Variazione dei residui attivi già verificatesi nell’esercizio 2015 15.052.893,78

Variazione dei residui passivi già verificatesi nell’esercizio 2015 4.007.994,81

Risultato di amministrazione 2015 alla data di redazione del bilancio di previsione 2016 631.519.285,98

Entrate che prevedo di accertare per il restante periodo 2015 1.561.042.897,98

Spese che prevedo di impegnare per il restante periodo 2015 1.287.248.145,35

Variazione dei residui attivi presunte per il restante periodo 2015 0,00

Variazione dei residui passivi presunte per il restante periodo 2015 0,00

Fondo pluriennale vincolato finale presunto 2015 0,00

A) RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE PRESUNTO AL 31.12.2015 905.314.038,61

COMPOSIZIONE DEL RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE PRESUNTO AL 31.12.2015

Parte accantonata

Fondo crediti di dubbia esigibilità al 31.12.2015 66.973.820,85

Accantonamento per la reiscrizione dei residui perenti 106.830.320,00

B) TOTALE PARTE ACCANTONATA 173.804.140,85

Parte vincolata 0,00

Vincoli derivanti da leggi e dai principi contabili 0,00

Vincoli derivanti da trasferimenti 1.259.381.302,73

Vincoli derivanti dalla costituzione di mutui 0,00

Vincoli formalmente attribuiti dall’Ente 0,00

Altri vincoli da specificare 170.442.960,71

C) TOTALE PARTE VINCOLATA 1.429.824.262,90

Parte destinata agli investimenti 0,00

D) TOTALE DESTINATA AGLI INVESTIMENTI 0,00

E) TOTALE PARTE DISPONIBILE (E=A-B-C-D) -698.314.365,14

UTILIZZO QUOTE VINCOLATE DEL RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE PRESUNTO AL 31.12.2015

Utilizzo quota vincolata 0,00

Vincoli derivanti da leggi e dai principi contabili 0,00

Vincoli derivanti da trasferimenti 1.259.381.302,73

Vincoli derivanti dalla costituzione di mutui 0,00

Vincoli formalmente attribuiti dall’Ente 0,00

Altri vincoli da specificare 3.678.584,05

TOTALE UTILIZZO AVANZO DI AMMINISTRAZIONE PRESUNTO 1.263.059.886,78


6.4 I fondi coperti dall’avanzo di amministrazione

6.4.1 Fondo per la reiscrizione di economie vincolate

L’articolo 11 (Economie con vincolo di destinazione) della L.R. n. 6/2016 prevede, ai sensi

dell’articolo 42 del D.Lgs. n. 118/2011 e dell’articolo 34, comma 7, lettera c) della L.R. n. 3/2002,

nello stato di previsione del Titolo I della spesa, l’autorizzazione all’iscrizione nell’anno 2016,

nell’ambito della Missione 20, Programma 01, del Fondo per la riassegnazione di economie

vincolate per un importo di € 1.259.381.302,73.

Da tale fondo per la reiscrizione di economie vincolate, il Dirigente del Servizio bilancio è

autorizzato a prelevare, su richiesta delle strutture regionali competenti, le somme occorrenti per

la reiscrizione degli stanziamenti nei pertinenti capitoli dello stato di previsione della spesa.

A tal proposito, il Collegio, nel verbale del 21 dicembre 2015, ha rilevato “la conformità

procedurale, almeno quale modus operandi, legittimata dall’art. 42 comma 8 e 9 del D.Lgs. 23.06.2011

n. 118”. Ha dichiarato, però, che “non è stata esibita tuttavia la specifica relazione documentata del

Dirigente competente, volta a garantire la prosecuzione o riavvio di attività soggette a termini o scadenza

la cui mancata attuazione determinerebbe danno per l’Ente”.

Ha invitato, contestualmente, la Giunta regionale, ai sensi del sopracitato articolo, a verificare,

entro il 31 gennaio 2016, l’importo delle quote vincolate del risultato di amministrazione dell’anno

precedente sulla base di un preconsuntivo relativo alle entrate e alle spese vincolate, approvando

l'aggiornamento dell’allegato al bilancio di previsione, di cui all’articolo 11, comma 3, lett. a), e

adottando, eventualmente, le necessarie variazione di bilancio. Allo stato, tale adempimento non

risulta attuato.

6.4.2 Fondo anticipazione di liquidità

Il Collegio ha verificato che, ai sensi del comma 9, dell’articolo 1, del D.L. del 13 novembre 2015,

n. 179, la Regione ha provveduto alla contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità ex D.L.

n. 35/2013, acquisita nel periodo 2013, iscrivendo nella voce “Utilizzo avanzo di amministrazione”

(previsione entrate) l’importo dell’erogazione ricevuta al netto dei rimborsi effettuati al 31

dicembre 2014, dando contestualmente copertura allo stanziamento di spese (missione 20,

programma 1, fondo di riserva), per un importo corrispondente al netto dei rimborsi effettuati nel

2015. In merito all’allocazione dell’anticipazione di liquidità, effettuata nelle scritture contabili

dell’esercizio 2014, alle quali è consequenziale la previsione contenuta nel bilancio 2016, si


richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 89/2017, nello specifico la

Consulta ritiene che la norma di cui al comma 698 della legge di stabilità 2016 “si riferisce al

rendiconto 2014, ma è evidente che la regola – che costituisce peraltro mera specificazione contabile, e

non atto novativo, del citato art. 3 del d.l. n. 35 del 2013 – si applica anche a situazioni anomale, come

quella della Regione Abruzzo, la quale è in grave ritardo nell’approvazione dei pregressi rendiconti, così

da rendere posticipata alla legge di stabilità 2016 l’approvazione di un bilancio consuntivo che l’avrebbe

dovuta temporalmente precedere. Il successivo comma 699 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015 prevede,

poi, un percorso agevolato di ripiano del maggiore disavanzo derivante dall’accantonamento di cui al

comma 698, disponendo che lo stesso avvenga annualmente, a decorrere dal 2016, per un importo pari

all’ammontare dell’anticipazione rimborsata nel corso dell’esercizio precedente.

Non è condivisibile la tesi della Regione Abruzzo, secondo cui le norme più recenti, precedentemente

richiamate, consentirebbero di rinviare al rendiconto 2014 l’accantonamento dell’anticipazione di

liquidità ricevuta. Le disposizioni della legge di stabilità per il 2016 costituiscono, al contrario, una

disciplina finalizzata a porre immediato rimedio ai disavanzi occultati attraverso l’espediente contabile

in questa sede censurato. Detta disciplina, la cui indefettibile applicazione non può essere inficiata

dallo strumentale rinvio temporale sostenuto dalla resistente, prevede, per i rendiconti non correttamente

approvati, un procedimento di ripiano dei maggiori disavanzi derivanti dall’errato utilizzo

dell’anticipazione.

Nelle sopravvenute disposizioni della legge di stabilità per il 2016 non è contenuta alcuna deroga o

proroga per le Regioni che, avendo ritardato ad approvare i propri rendiconti, sono chiamate – alla luce

della disciplina statale e degli enunciati della sentenza n. 181 del 2015 – a dare immediata correzione

normativa all’operazione di anticipazione di liquidità ottenuta nell’esercizio 2013 (ancora aperto –

come detto – per quanto riguarda la fase della rendicontazione), accantonando le necessarie risorse, in

modo da assicurare credibili risultanze di amministrazione e da consentire l’emersione dell’ulteriore

disavanzo”.


7 IL DISAVANZO PRESUNTO (ART. 8, L.R. N. 6/2016)

L’articolo 8 della L.R. n. 6/2016, al comma 1, quantifica, ai sensi dell’articolo 42, comma 2, del

D.Lgs. n. 118/2011, il risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015, così come

riportato nell’allegato 8, al netto della voce B “Totale parte accantonata” e della voce C “Totale

parte vincolata”, determinandolo “provvisoriamente in un disavanzo di € 698.314.365,14”;

parimenti, determinando “provvisoriamente in € 601.515.973,45 il disavanzo di amministrazione

presunto al 31.12.2014, nelle more dell’approvazione del rendiconto 2014 e del riaccertamento

straordinario dei residui ex articolo 3, comma 7, del D.Lgs. n. 118/2011”.

Secondo quanto previsto dal comma 2 del medesimo articolo 8, nella sezione della spesa viene

allocata “una quota del disavanzo di amministrazione presunto per l’importo complessivo di

€ 69.410.000,00 per ciascuna delle tre annualità di bilancio (2016-2017-2018)”, così come segue:

a) € 61.318.498,00, quale annualità del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre

2014, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 9, comma 5, del D.L. n. 78/2015, convertito

con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, in deroga all’articolo 42, comma 12, del

D.Lgs. n. 118/2011, al netto del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità;

b) € 2.409.550,00, quale annualità del disavanzo di amministrazione derivante

dall’accantonamento del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità calcolato presuntivamente al 1°

gennaio 2015;

c) € 5.681.432,00, quale annualità del disavanzo di amministrazione vincolato per il rimborso

dell’anticipazione di liquidità ex D.L. n. 35/2013, secondo le modalità di cui al D.L. n. 179/2015.

La citata norma illustra, poi, ai commi 3, 4 e 5, la natura delle voci:

- con riferimento alla lettera a) del comma 2, in applicazione dell’articolo 9, comma 5, del D.L.

n. 78/2015, convertito con modificazioni dalla legge n. 125/2015, in deroga all’articolo 42,

comma 12, del D.Lgs. n. 118/2011, relativamente all’importo di € 61.318.498,00, è autorizzato,

a decorrere dal 2016, “il ripiano del disavanzo nel numero massimo di annualità previste dalla

legislazione vigente, con l’impegno formale di evitare la formazione di ogni ulteriore potenziale

disavanzo” e rimandando, ad “apposita delibera di Giunta regionale, a seguito dell’approvazione

della Legge di Stabilità per l’anno 2016 ed entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente legge”,

l’approvazione del piano di rientro di cui al citato comma 5, dell’articolo 9, del D.L. n. 78/2015;

- con riferimento alla lettera b) del comma 2, in applicazione dell’articolo 3, comma 15, del

D.Lgs. n. 118/2011, ed in attesa della definizione dell’attività di riaccertamento straordinario

dei residui di cui all’articolo 3, commi 7 e seguenti, dello stesso decreto legislativo, è iscritta, a


titolo prudenziale, nello stato di previsione della spesa, per ciascuna delle tre annualità di

bilancio nella voce Disavanzo, la somma di € 2.409.550.00, “quale accantonamento presunto

trentennale relativo alla quota del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità al 1° gennaio 2015”;

- con riferimento alla lettera c) del comma 2, in applicazione del D.L. n. 179/2015, e iscritto, nello

stato di previsione della spesa, nella voce “disavanzo”, per ciascuna delle tre annualità di

bilancio, l’importo di € 5.681.432 “quale accantonamento relativo alla quota del rimborso

dell’anticipazione di liquidità ex D.L. 35/2013”.

7.1 Il ripiano del disavanzo presunto. Il piano di rientro

7.1.1 Il ripiano del disavanzo al 31.12.2014. Normativa

La norma che ha riguardo al ripiano del disavanzo presunto è l’articolo 39, comma 7, del D.Lgs.

n. 118/2011, che stabilisce, tra l’altro, che nel bilancio di previsione finanziario è iscritto in spesa

l’importo del disavanzo medesimo, presunto al 31 dicembre dell’esercizio precedente cui il bilancio

si riferisce, secondo le modalità previste dall’articolo 42, comma 12.

Secondo le indicazioni ivi contenute, “l’eventuale disavanzo di amministrazione accertato ai sensi

del comma 1, a seguito dell’approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e non contratto

di cui all’art. 40, comma 1, è applicato al primo esercizio del bilancio di previsione dell’esercizio in

corso di gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di gestione, applica il disavanzo al

bilancio è equiparata, a tutti gli effetti, alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il

disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di

previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente all’adozione di

una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati

i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il piano di rientro è sottoposto al parere del collegio

dei revisori. Ai fini del rientro, possono essere utilizzate le economie di spesa e tutte le entrate, ad

eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di

destinazione, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre

entrate in c/capitale con riferimento a squilibri di parte capitale”.

Inoltre, in deroga a quanto disposto dalla citata normativa, l’articolo 9, comma 5, D.L. n. 78/2015,

convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125/2015, ha stabilito che il disavanzo al 31 dicembre

2014 delle Regioni, al netto del debito autorizzato e non contratto, può essere ripianato nei sette

esercizi successivi a quote costanti, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare, avente

ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo, sottoposto al parere del Collegio dei revisori, nel quale




sono individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il comma 5, dell’articolo 9,

del D.L. n. 78/2015 è stato modificato prima dalla legge di conversione 6 agosto 2015, n. 125 e,

successivamente, dall’articolo 1, comma 691, legge 28 dicembre 2015, n. 208. In virtù di tali

modifiche, a decorrere dal 1° gennaio 2016, il disavanzo al 31 dicembre 2014 delle Regioni, al netto

del debito autorizzato e non contratto, può essere ripianato nei dieci esercizi successivi a quote

costanti, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di

rientro dal disavanzo, sottoposto al parere del collegio dei revisori, nel quale sono individuati i

provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio.

In seguito, il Ministero dell’Economia e delle finanze ha dettato i criteri e le modalità di ripiano

dell’eventuale maggior disavanzo di amministrazione derivante dal riaccertamento straordinario

dei residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, di cui all’articolo 3,

comma 7, del D.Lgs. n. 118/2011.

L’articolo 2, comma 2, del decreto stabilisce che le modalità di recupero del maggiore disavanzo,

determinato a seguito del riaccertamento straordinario, sono tempestivamente definite con

delibera consiliare, in ogni caso non oltre 45 giorni dalla data di approvazione della delibera di

giunta concernente il riaccertamento straordinario, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 3,

comma 16, del D.Lgs. n. 118/2011, come modificato dall’articolo 1, comma 538, lettera b) punto

1, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 e dal presente decreto, nelle more dell’emanazione del

decreto di cui dall’articolo 3, comma 15, del citato D.Lgs. n. 118/2011. La delibera consiliare di

determinazione delle modalità di recupero del maggiore disavanzo derivante dal riaccertamento

straordinario dei residui indica l’importo del recupero annuale da ripianare in quote costanti nei

singoli esercizi, fino al completo recupero, ed è corredata del parere del Collegio dei revisori.

7.1.2 Il ripiano del disavanzo al 31.12.2014 della Regione Abruzzo. L’inserimento nel

bilancio 2016-2018

Vigente l’articolo 9, comma 5, D.L. n. 78/2015, convertito, con modificazioni, dalla legge

n. 125/2015, la Regione ha ritenuto, di inserire, solamente di fatto, una quota dedicata al ripiano

del disavanzo, da un lato, ignorando la prescrizione dell’obbligo di adozione di un Piano di rientro

con delibera consiliare, sottoposto al parere del Collegio dei revisori, e dall’altro, appoggiando il

riparto su un disavanzo “stimato” dagli uffici, in attesa della predisposizione e approvazione della

legge sul Rendiconto 2014, “sulla base del disavanzo 2013 così come risultante dal disegno di legge







approvato dalla Giunta ed in attesa di parifica da parte della Sezione regionale di controllo della Corte

dei Conti e delle scritture contabili dell’Ente con riferimento all’esercizio 2014” 7.

Nella Nota integrativa al bilancio di previsione 2016-2018, si legge che “si è ritenuto opportuno

inserire il piano di rientro del disavanzo 2014 nella legge di bilancio regionale 2016-2018 tenuto conto

dell’opportunità offerta da detto provvedimento e ritenendo che così operando non si stesse

compromettendo, ma rafforzando l’esplicazione delle funzioni sovrane del Consiglio regionale”.

La norma inserita rinvia alla Giunta regionale l’approvazione del Piano di rientro entro trenta

giorni dalla pubblicazione della legge e, comunque, “a seguito dell’approvazione della legge di

stabilità per l’anno 2016, che dovrebbe rideterminare il temine da sette a dieci anni”.

Prosegue la nota stessa che “nello specifico il piano di rientro della Regione è stato costruito sulla base

di un orizzonte temporale di sette anni, il che ha portato ad un importo annuale iscritto pari a

€ 64.318.478, all’interno della voce “Disavanzo” dello stato di previsione”.

7.1.3 La D.G.R. 22 dicembre 2015, n. 1083/C

In data 22 dicembre 2015, la Giunta regionale adotta la D.G.R. n. 1083/C, concernente “Disavanzo

di amministrazione presunto al 31.12.2014 – Piano di rientro – art. 9 comma 5 D.L. 78/2015”.

La deliberazione reca presupposti di fatto, assolutamente non in linea con l’entrata in vigore del

D.Lgs n. 118/2011. Detto decreto legislativo richiedeva agli enti di:

- procedere, ai sensi dell’articolo 3 comma 7 e seguenti, contestualmente all’approvazione del

rendiconto 2014, ad un’operazione di riaccertamento straordinario dei residui, finalizzata ad

adeguare i residui attivi e passivi, risultanti al 1° gennaio 2015, al principio generale della

competenza finanziaria, con le modalità previste dai punti a), b), c) e d) del comma 7

richiamato;

7 Alla data del 31 dicembre 2014, non era stato approvato il rendiconto 2013. La Sezione, inoltre, con deliberazione n. 2/2015/FRG

del 15 gennaio 2015 (a seguito della parziale parifica con osservazione del rendiconto 2012) accertava:

- la mancata completa adozione, da parte della Regione Abruzzo, delle misure consequenziali alla parifica 2012, individuabili

come di seguito:

✓ mancata conclusione del procedimento di riaccertamento dei residui;

✓ mancato riallineamento del ciclo di bilancio ad una tempistica conforme a normativa;

✓ mancato utilizzo dell’istituto di assestamento del bilancio e del riaccertamento dei residui anche per il 2013 e 2014;

✓ mancata esatta definizione del saldo netto da finanziare e del disavanzo effettivo di gestione;

✓ mancata conseguente iscrizione, nel bilancio di previsione 2015, del disavanzo effettivo di gestione risultante da procedure

certe e definitive;

- il non rispetto, alla data odierna, da parte della Regione Abruzzo, del disposto normativo di cui all’articolo 1, commi 3 e 4, del

decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, in particolare dovuto

a:

✓ mancato rispetto delle modalità di trasmissione del bilancio preventivo 2014;

✓ mancata redazione e invio del rendiconto dell’esercizio 2013.


- adottare, successivamente all’attività di riaccertamento straordinario dei residui, l’allegato

5/2, dal quale sarebbe dovuto emergere:

• il disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2014;

• il risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015, a seguito del riaccertamento straordinario

dei residui di cui alla lettera a) del comma 7;

• il fondo crediti di dubbia esigibilità di nuova costituzione al 1° gennaio 2015;

• l’eventuale maggiore disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio

2015.

A conclusione di detta attività di riaccertamento straordinario, si sarebbe dovuto definire:

- un piano di copertura pluriennale (trentennale), disciplinato dall’articolo 3, comma 16, del

D.Lgs. n. 118/2011 e s.m.i., e dall’articolo 2, comma 2, del citato decreto del Ministero

dell’Economia e finanze, del 2 aprile 2015, per quanto riguarda l’eventuale maggiore disavanzo

di amministrazione al 1° gennaio 2015, derivante dal riaccertamento straordinario dei residui;

- un piano di copertura del disavanzo al 31 dicembre 2014, e cioè prima del riaccertamento

straordinario dei residui, con i modi e i termini definiti dall’articolo 9, comma 5, del citato D.L.

n. 78/2015 – in deroga all’articolo 42, comma 12, del D.Lgs. n. 118/2011.

Al contrario, alla data di emanazione della D.G.R. n. 1083/C, l’Ente si trovava nella situazione:

- di aver approvato, con delibera di Giunta n. 688/C del 27 agosto 2015, la proposta di legge di

approvazione del Rendiconto 2013 (inviata, poi, a questa Sezione, per la parifica prevista

dall’articolo 1, comma 5, del D.L. n. 174/2012);

- di non aver provveduto, ancora, in assenza del rendiconto 2013, alla predisposizione del

rendiconto per l’esercizio 2014 e di conseguenza del risultato d’amministrazione 2014;

- di non aver proceduto, ancora, alla conclusione delle operazioni di riaccertamento straordinario

dei residui finalizzate alla determinazione:

• dell’eventuale maggior disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui;

• del fondo crediti di dubbia esigibilità.

La D.G.R. n. 1083/C poggia il suo impianto sulla D.G.R. n.688/C del 27 agosto 2015, concernente

“Rendiconto generale per l’esercizio 2013. Conto Finanziario, Conto Generale del Patrimonio e Nota

Preliminare – Disegno di legge”, alle cui risultanze (provvisorie e non ancora esaminate in sede di

parifica) sono state aggiunte “le risultanze delle scritture contabili così come estrapolate dal software

gestionale dell’ente per l’anno 2014”.

Il disavanzo presunto viene fissato al 31 dicembre 2014, prima del riaccertamento ordinario e

straordinario dei residui 2014, a € -601.515.973,45, così determinato:


• € -529.229.484,09, quale disavanzo amministrazione presunto al 31 dicembre 2014;

• € -72.286.489,36, quale maggiore disavanzo presunto al 1° gennaio 2015, ascrivibile alla

determinazione del FCDE, Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità, che “trova una sua modalità di

rientro in quanto concorre, una volta concluso il procedimento per il Riaccertamento Straordinario

dei residui di parte corrente e in conto capitale, ai sensi dell’articolo 3, comma 7 del D.Lgs.

n.118/2011 e ss.mm,ii, nella determinazione del Risultato di Amministrazione di cui all’Allegato

5/2 “Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione alla data del riaccertamento

straordinario dei residui” e potrà essere ripartito in 30 anni con le stesse modalità del maggior

disavanzo d'amministrazione determinato a seguito delle attività di riaccertamento straordinario dei

residui”.

Entrambi gli importi sono determinati in maniera assolutamente arbitraria, avulsa da

un’attendibile e concreta definizione della situazione contabile.

La stessa D.G.R. n. 1083/C, rinviando, poi, al Verbale (Deliberazione) del Consiglio regionale

n. 51 del 16 dicembre 2015, con la quale si è proceduto ad approvare la “reiscrizione in bilancio

dell’autorizzazione alla contrazione di un mutuo di 100 milioni relativo a spese di investimento

effettuate nei precedenti esercizi”, ridetermina, diminuendolo, il disavanzo da ripianare,

quantificandolo in € -429.229.484,09, quale “importo complessivo del disavanzo presunto al 31

dicembre 2014, da ripartire” e quantifica in € 61.318.498,00 l’importo della quota costante che

garantisce il ripiano del disavanzo netto presunto di cui sopra entro l’esercizio finanziario 2022.

L’importo di € 100.000.000,00 viene considerato quale debito autorizzato e non contratto.

7.1.4 Il parere del Collegio dei revisori del 27 gennaio 2016

Sulla D.G.R. n.1083/C, il Collegio dei revisori rilascia parere in data 27 gennaio 2016, definendo il

valore del disavanzo così calcolato un dato di partenza privo del connotato della certezza per un

duplice ordine di motivi:

- la Regione non ha ancora ultimato l’attività di riaccertamento ordinario dei residui attivi e passivi

al 31 dicembre 2014; l’entità del disavanzo potrebbe quindi subire variazioni, anche significative,

all’esito della conclusione delle relative attività;

- la delibera del Consiglio regionale di autorizzazione alla sottoscrizione di un mutuo per l’importo di

€ 100.000.000,00 parrebbe porsi in contrasto con la disposizione normativa di cui all’articolo 62

comma 2 del D.Lgs. n. 118/2011 nella parte in cui vieta espressamente la contrazione di nuovo

indebitamento nell’ipotesi di mancata approvazione consiliare del rendiconto relativo ai due anni

precedenti a quello, al cui bilancio, il nuovo indebitamento si riferisce. Allo stato la delibera è oggetto


di valutazione da parte del MEF; all’esito di una eventuale impugnativa il risultato di

amministrazione verrebbe ad elevarsi dell’importo corrispondente.

Il piano di rientro proposto prevede la copertura del disavanzo di amministrazione “presunto” al

31 dicembre 2014 in sette esercizi, con quote annuali costanti; perfettamente concordante con esso

si palesa il bilancio di previsione 2016-2018 nella parte in cui, nel necessario rispetto degli equilibri

relativi, accantona, nella spesa, e per ognuna delle annualità considerate, l’importo di

€ 61.318.498,00, esattamente corrispondente ad 1/7 del disavanzo come sopra determinato. La

Regione ha quindi già reperito, per le annualità oggetto di bilancio, le necessarie disponibilità.

Tuttavia – prosegue il Collegio – “la normativa citata in precedenza prevede espressamente che nel

piano siano “individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio”; in altri termini le

modalità attraverso cui reperire le risorse necessarie per dare copertura finanziaria alle quote annuali.

A tal proposito la delibera di Giunta citata in premessa individua in un futuro piano di revisione

della spesa, da strutturarsi entro il 30 giugno 2016 [mai adottato], lo strumento attraverso il

quale, oltre che razionalizzare le spese di funzionamento dell’Ente, liberare risorse finalizzate al rispetto

del piano di copertura del disavanzo”.

Il Collegio conclude che “solo all’esito dell’effettiva adozione del medesimo sarà possibile

valutarne l’effettiva capacità di generare risorse da destinare alle finalità indicate”.

Sulla base delle considerazioni e dei rilievi sopraesposti, e con le limitazioni derivanti dalle

incertezze legate alla indisponibilità di dati ritenuti necessari, l’Organo di revisione “esprime

parere favorevole al piano di copertura del disavanzo presunto, riservandosi tuttavia di integrare

o eventualmente modificare il medesimo all’esito della effettiva adozione del piano di

razionalizzazione delle spese e della conclusione dell’attività di riaccertamento dei

residui”.

7.1.5 La D.G.R. 11 dicembre 2016, n. 826/C e il verbale del Consiglio regionale n. 84

del 27 dicembre 2016

A fine esercizio 2016, il disavanzo viene nuovamente conteggiato in via presunta e provvisoria,

avuto riguardo a nuovi presupposti gestionali, riconducibili, essenzialmente, alla D.G.R. del 22

novembre 2016, n. 756/C, con la quale la Giunta regionale ritiene di aver “proceduto ad adeguarsi

ai rilievi della Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo per l’Abruzzo di cui alle lettere c) ed e),

fondanti il giudizio di parifica, con conseguente peggioramento dell’entità effettiva del saldo


finanziario 2013 di cui all’articolo 12 del disegno di legge approvato con la citata D.G.R. n. 688/C del

27 agosto 2015, da € - 538.201.471,80 a € -770.134.872,62”.

Il dato di partenza, a base del conteggio del disavanzo, è quello del disegno di legge di rendiconto

2013 (D.G.R. n. 688/C del 27 agosto 2015), parificato parzialmente dalla Sezione regionale di

controllo nell’udienza di parifica del 26 febbraio 2016 (deliberazione n. 39/2016/PARI) e per il

quale rendiconto è stata sollevata, per alcune poste in esso contenute, questioni di legittimità

costituzionale (ordinanza presidenziale n. 13/2016 del 26 febbraio 2016).

Il prospetto che segue evidenzia il calcolo effettuato per il riconteggio del disavanzo:

a € 538.201.471,80 Disavanzo effettivo ante adeguamento

b € 61.889.400,13 Economie vincolate riprogrammate

c = (a+b) € 600.090.871,93 sub totale

d € 3.964.999,31 Economie vincolate riprogrammate non impegnate,

comprese nell’importo di € 61.889.400,13

e = (a+b+c) € 596.125.872,62 sub totale

f € 174.009.000,00 anticipazione di liquidità ex DL 35/2015

g = (a+b+c+d) € 770.134.872,62 disavanzo effettivo post adeguamento

Tuttavia, si evidenzia che non è stato dato seguito alle ulteriori osservazioni (infatti, il saldo

finanziario positivo risulta inalterato e pari ad € 1.184.286.519,66; del tutto inalterati, rispetto

all’originario disegno di legge, appaiono i saldi dei residui attivi e passivi conservati nella

contabilità regionale; il risultato di amministrazione al 31.12.2013 viene rideterminato con una

semplice somma aritmetica) negli altri punti della delibera di parziale parifica, per cui il disavanzo

nuovamente calcolato continua a rimanere un dato presunto.

Si legge, nella delibera, che “in una ottica di prudenza” che, secondo l’Amministrazione, ha

contraddistinto l’emanazione sia della delibera n. 1083/C del 22 dicembre 2015, sia di

quest’ultima, e “nelle more della definizione ed approvazione del riaccertamento ordinario 2014 e

straordinario dei residui al 1° gennaio 2015”, con la delibera n. 826/C del 11 dicembre 2016, si è

ritenuto di “adeguare comunque il valore presente nella deliberazione 1083/C del 22 dicembre 2015 del

maggior disavanzo 2013 almeno per l’importo del maggior disavanzo rideterminato a seguito della

parifica della Corte dei Conti”, e precisamente:


a € 529.229.484,09 disavanzo di amministrazione presunto al 31.12.2014

b € 72.286.489,36 maggiore disavanzo presunto al 01.01.2015, ascrivibile alla determinazione del fondo crediti di dubbia esigibilità

c € 601.515.973,45 disavanzo di amministrazione presunto al 31 12.2014, risultante dalla D.G.R. n. 1083/C del 22 dicembre 2016

d € 174.009.000,00 maggior disavanzo a seguito di Anticipazione di liquidità di cui al decreto legge n. 35/2013 (Parifica Corte dei conti rendiconto 2013)

e € 57.924.400,82

maggior disavanzo economie vincolate riprogrammate e non parificate (lett. c) del giudizio di parifica), al netto delle somme non impegnate nel corso dell'anno 2013 e riconfluite tra le economie vincolate, ossia € 61.889.400,13 - € 3.984.999,31

f € 833.449.374,27 disavanzo di amministrazione presunto al 31.12.2014, risultante a seguito dell'adeguamento del risultato di amministrazione alle richieste di parifica della Corte dei conti

La delibera propone al Consiglio regionale:

- l’adozione di un piano di rientro del disavanzo presunto al 31 dicembre 2014, in sostituzione di

quello contenuto nella deliberazione 1083/C del 22 dicembre 2015, della durata non più di sette

anni ma di anni dieci, a quote annuali costanti, così come previsto dall’articolo 9, comma 5, del

D.L. n. 78/2015, come modificato dalla legge di stabilità 2016;

- la nuova quantificazione in € 487.153.884,91 dell'importo complessivo del disavanzo presunto al

31 dicembre 2014 da ripartire, precisando che detto valore è stato rideterminato anche a seguito

della D.G.R. n. 756/C del 22 dicembre 2016, già citata, come segue:

a € 429.229.484,09 importo disavanzo da ripartire previsto nella D.G.R. n. 1083/C del 22 dicembre 2015

b € 57.924.400,82

maggior disavanzo economie vincolate riprogrammate e non parificate (lett. c) del giudizio di parifica) al netto delle somme non impegnate nel corso dell'anno 2013 e riconfluite tra le economie vincolate, ossia € 61.889.400,13 - € 3.964.999,31

c € 487.153.884,91 disavanzo di amministrazione presunto al 31.12.2014, risultante dalla D.G.R. n. 826/C del 11.12.2016

È di tutta evidenza che l’Ente sottrae al disavanzo presunto rideterminato in € 833.449.374,27, in

precedenza quantificato, il maggior disavanzo ascrivibile alla determinazione del Fondo Crediti di

Dubbia Esigibilità per l’importo di euro € 72.286.489,36, il maggior disavanzo a seguito

Anticipazione di liquidità di cui al decreto legge n. n. 35/2012 per euro € 174.009.000,00, oltre che

l’importo di € 100.000,000,00 pari al debito autorizzato e non contratto.

La delibera poi:

- quantifica in € 48,715,388,49 l’importo delle quote annuali costanti, garantendo la piena

copertura del disavanzo entro l’esercizio finanziario 2025;

- stanzia, conseguentemente, nei bilanci regionali di previsione dal 2016 al 2025, la quota

annuale di ripiano del disavanzo presunto al 31 dicembre 2014, pari ad € 48.715.388,49;

- individua le linee di indirizzo cui la gestione dovrà uniformarsi:


• destinare prioritariamente ogni risorsa libera di bilancio alla copertura della quota annuale

del disavanzo;

• trasmettere al Consiglio, ai sensi dell’articolo 9, comma 5, del D.L. n. 78/2015, con

periodicità almeno semestrale da parte del Presidente della Giunta Regionale, una relazione

riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro, evidenziando eventuali azioni

correttive necessarie e proponendo le relative variazioni.

7.1.6 Il parere del Collegio dei revisori del 19 dicembre 2016

Con verbale del 19 dicembre 2016, contestuale al rilascio del parere sul bilancio di previsione 2017-

2019, l’Organo di revisione esprime “parere favorevole condizionato al rispetto da parte dell’Ente delle

sottoelencate prescrizioni da confermare con deliberazione di Giunta adottata in sede di riesame del

presente parere: predisposizione e conseguente approvazione di Giunta del rendiconto 2014 contenente

le risultanze derivanti dall’accertamento dei residui entro il termine perentorio 31 gennaio 2017.

All’esito della consegna nel termine ivi indicato della documentazione richiesta, e verificata pertanto

con certezza l’entità del disavanzo, l’eventuale piano di rientro sviluppato sulla base del dato effettivo

formerà oggetto di nuovo parere”.

Dal contestuale parere rilasciato sul bilancio di previsione 2017-2019, si traggono le motivazioni

del suddetto Organo8. In conformità a quanto previsto dall’articolo 9, comma 5, del D.Lgs.

n. 78/2015, la Regione ha opportunamente elaborato ed attuato, mediante specifici e costanti

accantonamenti previsti, un piano di ammortamento in dieci anni del disavanzo di

amministrazione presuntivamente determinato al 31 dicembre 2014. L’entità del disavanzo di

amministrazione preso in considerazione dall’Ente e per il quale il piano di ammortamento è stato

elaborato ammonta ad € -487.153.885 a fronte di un disavanzo presunto complessivo, al netto del

Fondo crediti di dubbia esigibilità, pari ad € -587.153.885. Il differenziale pari ad € 100.000.000,00

non è stato inserito nel piano di ammortamento in quanto considerato “debito autorizzato e non

contratto” e accantonato integralmente nell’esercizio finanziario 2017.

L’Organo di revisione continua nel senso che occorre rilevare come l’entità del disavanzo

rappresenta un dato di partenza non effettivo, atteso che potrebbe subire variazioni significative

all’esito della conclusione dell’attività del riaccertamento dei residui. Come noto, infatti, il

8 Si legge che “nella sezione della spesa [del bilancio 2017-2019] è stato allocato, per ognuna delle annualità considerate dal bilancio,

l’importo di € 151.124.938 a titolo di “disavanzo di amministrazione” così costituito: 1) € 48.715.388 quota annuale del disavanzo

presunto al 31.12.2014; 2) € 2.409.550 quota annuale di disavanzo derivante dalla determinazione stimata al 1° gennaio 2015, del

Fondo crediti di dubbia esigibilità (€ 72.286.489,36 ammortizzato in 30 annualità); 3) € 100.000.000 quale accantonamento del

disavanzo di amministrazione determinato dal debito autorizzato e non contratto”.


risultato di amministrazione è frutto della somma algebrica della consistenza di cassa iniziale e

finale e dell’entità dei residui attivi e passivi di fine periodo. Inoltre, la legge regionale 16 dicembre

2015, n. 51, con la quale si è proceduto ad approvare la reiscrizione in bilancio dell’autorizzazione

alla contrazione di un mutuo di € 100.000.000 relativo ad investimenti effettuati negli anni

precedenti, a giudizio del Collegio parrebbe porsi in contrasto con quanto previsto all’articolo 62,

comma 2, del D.Lgs. n. 118/2011, nella parte in cui prevede che “non può essere autorizzata la

contrazione di nuovo indebitamento se non è stato approvato dal Consiglio regionale il rendiconto di

due anni precedenti a quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce” e conseguentemente

incorrere in un eventuale pronunciamento di incostituzionalità.

7.2 L’incidenza della provvisorietà del disavanzo accertato sul bilancio di

previsione 2017-2019 (D.G.R. n. 828/C del 11.12.2016)

In sede di contestuale rilascio del parere sul bilancio di previsione 2017-2019 (di cui al disegno di

legge approvato con D.G.R. n. 828/C del 11.12.2016, divenuto legge regionale n. 11 del

17.01.2017), il medesimo Organo di revisione ha riscontrato, e appare di palmare evidenza, il

perpetrarsi di una serie di irregolarità e di comportamenti non conformi ai reiterati inviti

formulati dall’Organo stesso e ai conseguenti impegni formalmente assunti, da parte della

Regione, (anche nei confronti di questa Sezione).

La gravità dei comportamenti appare reiterata ed aggravata dall’accumularsi di ulteriore

incertezza, sia sul disavanzo effettivo del passato, sia su quello che, con le inadempienze riscontrate

e l’inottemperanza alle nuove regole contabili, di fatto, la Regione potrebbe aver già accumulato.

Al 31 dicembre 2016, l’Ente ha disatteso gli impegni assunti con la delibera n. 1083/C del 22

dicembre 2015 e, in special modo, l’impegno “ad approvare entro il 31 gennaio 2016 un piano di

azione straordinario finalizzato a definire modalità, tempi e mezzi per il riallineamento del ciclo del

bilancio a termini di legge procedendo all’approvazione di tutti gli adempimenti ancora sospesi per il

31 luglio 2017”.

Come evidenziato dall’Organo di revisione, nel verbale al bilancio di previsione 2017-2019, e ad

aggiornamento di quanto accertato da questa Sezione con deliberazione n. 230/2016/FRG del 24

novembre 2016, “ad un anno di distanza, alcuno degli impegni assunti con delibera n. 1083/C del 22

dicembre 2015 è stato rispettato, e, pertanto, alla data attuale la Regione risulta totalmente

inadempiente non avendo ancora provveduto:

- alla predisposizione del rendiconto 2014;


- alla predisposizione del rendiconto 2015;

- all’assestamento generale dei previsionali 2014, 2015 e 2016;

- al riaccertamento ordinario dei residui al 31 dicembre 2014;

- al riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015”.

Ribadisce il medesimo Organo – e la Sezione fa propria l’obiezione, anticipando il controllo sul

bilancio 2017, posto che i comportamenti della Regione Abruzzo, in merito alla tenuta delle

scritture contabili, inevitabilmente condizionano i conti successivi – che:

- gli inadempimenti citati, lungi dal potere essere considerati violazione di carattere meramente

formale, si palesano, al contrario, quali elementi in grado di minare alla base la validità e

finanche la legittimità del bilancio previsionale che, come noto, basa la propria sostenibilità

anche sui dati rinvenienti dagli esercizi trascorsi;

- la corretta elaborazione del bilancio previsionale e l’attendibilità delle previsioni in esso

operate, non può prescindere dalla disponibilità di dati storici certi nel loro ammontare; solo

all’esito della conclusione dell’attività di accertamento/riaccertamento dei residui sarà

pertanto possibile individuare con certezza l’entità effettiva del disavanzo regionale al 31

dicembre 2014, del fondo rischi su crediti di dubbia esigibilità, dell’eventuale disavanzo 2015,

del differenziale positivo/negativo derivante dall’attività di riaccertamento dei residui al 1°

gennaio 2015 e, valutato l’effettivo impatto sulle previsioni 2017, verificare la sussistenza degli

equilibri. Anche il bilancio previsionale 2017-2019 della Regione Abruzzo, sconta pertanto

detta indeterminatezza essendo stato concepito e redatto mediante parziale utilizzo di valori

meramente presuntivi privi cioè del connotato necessario della certezza.

In particolare: l’equilibrio è garantito mediante applicazione dell’avanzo di amministrazione

presunto al 31 dicembre 2016 (€ 196.764.376,12); include, quale prima voce della parte spesa e

per tutte le annualità considerate, l’importo di € 48.715.388,49, a titolo accantonamento

disavanzo di amministrazione; include, per tutte le annualità considerate, l’importo di

€ 2.409.550,00 a titolo accantonamento presunto della quota del fondo crediti di dubbia

esigibilità; non prevede alcuna voce relativa al risultato di amministrazione 2015.

- la mancata quantificazione del disavanzo effettivo espone la Regione, nell’ipotesi in cui

dall’effettiva quantificazione dovesse derivare un valore superiore rispetto a quanto stimato,

al potenziale rischio di legittimare l’utilizzo delle eventuali maggiori entrate per il

finanziamento di spese anziché per copertura del disavanzo stesso. Del pari potrebbe verificarsi

l’ipotesi dell’emersione di un disavanzo di entità tale da non consentire la previsione di un piano


di ammortamento conforme alla normativa vigente attesa l’estrema rigidità strutturale del

bilancio e la conseguente limitatezza di risorse a tal fine destinabili.

Di spessore il parere rilasciato dall’Organo di revisione in data 20 dicembre 2016 sul bilancio di

previsione 2017-2019, condizionato nei suoi presupposti dal mancato adeguamento, prima ancora

che alle prescrizioni del medesimo Organo o di questa Sezione, alle prescrizioni della legge stessa.

In particolare, i revisori ribadiscono la provvisorietà delle scritture contabili ed esprimono un parere

favorevole condizionato al rispetto, da parte dell’Ente, delle sottoelencate prescrizioni da

confermare con deliberazione di Giunta adottata in sede di riesame del presente parere:

1. “predisposizione e conseguente approvazione di Giunta del rendiconto 2014 contenente le risultanze

derivanti dall’accertamento dei residui entro il termine perentorio del 31 gennaio 2017;

2. ad ultimare l’attività di riaccertamento straordinario dei residui e consegnare allo scrivente Collegio

le relative risultanze per l’espressione del richiesto parere (articolo 3 comma 7 D.Lgs n. 118/2011)

entro il termine perentorio del 31 gennaio 2017;

3. predisposizione e conseguente approvazione di Giunta del rendiconto 2015 contenente le risultanze

derivanti dal riaccertamento dei residui entro il termine perentorio del 30 aprile 2017;

4. predisposizione e conseguente approvazione del rendiconto 2016 contenente le risultanze derivanti

dall’accertamento dei residui entro il termine perentorio del 30 giugno 2017;

5. preclusione, sino alla data del 30 giugno 2017, all’impegno di somme da destinarsi al finanziamento

di spese “non obbligatorie”;

con espressa avvertenza che l’eventuale inadempimento al suddetto cronoprogramma costituirà grave

irregolarità ex articolo 22 comma 1 lett. e) legge regionale 28 dicembre 2012 n. 68. All’esito della

consegna nei termini ivi indicati della documentazione via via disponibile, sarà premura dello scrivente

Collegio verificare la sussistenza degli equilibri di bilancio e la fattibilità delle eventuali variazioni

dovessero necessitare”.

7.3 La D.G.R. n. 868/C del 20 dicembre 2016

La Giunta regionale, con successiva deliberazione, pur prendendo atto del parere rilasciato

dall’Organo di revisione (da ultimo sul bilancio di previsione 2017-2019), conferma

sostanzialmente la provvisorietà del disavanzo di amministrazione accertato, per il quale, lungi

dal procedere ad una rapida conclusione del procedimento di riaccertamento straordinario dei

residui nei termini più volte richiesti dallo stesso Organo di revisione ma anche da questa Sezione:


- dà una lettura, a suo avviso, “prudente” degli accantonamenti posti in bilancio a copertura del

disavanzo;

- ribadisce la sua volontà, “nelle more della conclusione, in particolare delle attività di

riaccertamento dei residui ordinario e straordinario, di continuare ad avere un atteggiamento

prudente, atteso che, a tal fine, la manovra 2017-2019, nel suo complesso, è stata orientata,

prioritariamente, a dare attuazione alle richieste della Sezione Regionale di Controllo della Corte dei

Conti cercando di garantire, in attesa della definizione del riaccertamento ordinario e straordinario

dei residui e dell’approvazione dei rendiconti 2013 (si ripete, già modificato con specifico DDLR,

recependo la parifica della Corte), 2014 e, successivamente, 2015, un adeguato stanziamento nella

voce disavanzo in linea con quanto previsto dal piano di rientro, la cui proposta al Consiglio

Regionale è stata deliberata con proprio Atto n. 826/C dell’11 dicembre 2016, da sottoporre

all’approvazione del Consiglio contestualmente al disegno di legge di bilancio, per costituirne

allegato”;

- stabilisce che, “a tal fine, rispetto allo stanziamento presunto previsto nel bilancio 2016 si è preso

atto del maggior disavanzo di € 231.933.400,82, così come da parifica della Corte dei Conti,

considerandolo all’interno delle voci di calcolo del disavanzo presunto e con la conseguenza di

garantire esclusivamente quelle attività e servizi indispensabili, nonché una gestione orientata ad

assicurare prioritariamente gli stanziamenti necessari alla copertura dell’attuale disavanzo presunto

ed, in futuro, di quello definitivo determinato sulla base dell’approvazione dei documenti di

rendicontazione”;

- tiene conto che, in quest’ottica, sono da leggere:

a) “l’accantonamento previsto nel bilancio di previsione finanziario nella voce “disavanzo di

amministrazione”, di € 51.124.938,49, comprensivo della quota annuale relativa al piano di

rientro di cui all’articolo 9 del D.L. n. 78/2015 (€ 48.715.388,49) e della quota annuale del

Fondo Crediti di dubbia esigibilità di € 2.409.550,00, calcolato in applicazione del D.Lgs.

n. 118/2011 e dei principi contabili, in attesa di una quantificazione definitiva che potrà essere

effettuata solo alla conclusione delle operazioni relative al riaccertamento straordinario dei

residui;

b) l’eliminazione e/o la riduzione delle risorse vincolate regionali nella legge di stabilità regionale

della maggior parte dei vincoli regionali ribadendo un principio contabile fondamentale

corrispondente all’unità del bilancio in base al quale tutte le entrate finanziano indistintamente

tutte le spese, prime fra tutte quelle legate alla copertura del disavanzo pregresso;


c) la previsione di ulteriori accantonamenti richiesti dalla legge che, comunque, sono stati, seppure

tra mille difficoltà, garantiti in un'ottica di prudenza oltremodo necessaria nella gestione di

questa fase di passaggio”;

- precisa che “in caso di peggioramento del risultato d'amministrazione a seguito del riaccertamento

ordinario 2014 e straordinario al 1° gennaio 2015 sarà cura della Giunta Regionale proporre al

Consiglio una variazione per inserire nel bilancio di previsione finanziario 2017 il maggior

disavanzo da accantonare”;

- si impegna ad “approvare il riaccertamento straordinario dei residui ed il rendiconto dell’esercizio

2014 entro il 31 gennaio 2017”;

- non assume formale impegno in ordine alle ulteriori prescrizioni dettate dal Collegio.

7.4 Il verbale del Collegio dei revisori del 9 giugno 2017

Perseverando gli inadempimenti della Regione Abruzzo, aggravati dalla necessità di ottemperare

alle prescrizioni della Sezione regionale, ferme al rendiconto 2013, confermate dalla sentenza

della Corte costituzionale, n. 89/2017, che rafforza, ad altro livello, quanto già espresso da questa

Sezione anche in altre sedi, il Collegio dei revisori, in data 9 giugno 2017, in occasione della

richiesta di dati preconsuntivi per la compilazione della relazione-questionario sul rendiconto

2016, “prende atto e accerta formalmente il verificarsi della condizione risolutiva apposta dal Collegio

dei revisori al parere favorevole espresso sulla deliberazione di Giunta di approvazione bilancio di

previsione 2017/2019 per i rilievi e le motivazioni in detta sede analiticamente motivati e

circostanziati”.

7.5 Le valutazioni della Sezione alla luce della sentenza della Corte

costituzionale n. 89 del 27 aprile 2017

La D.G.R. n. 826/C dell’11 dicembre 2016, che, da ultima, ha conteggiato il disavanzo presunto

in € -833.449.374,27, poggia il suo fondamento sulla DGR n. 756/C del 22 novembre 2016,

concernente “Approvazione modifiche al disegno di legge di cui alla deliberazione di Giunta regionale

27 agosto 2015 n. 688/C recante “Rendiconto generale per l’esercizio 2013 di competenza della passata

legislatura. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare”

Approvazione testo DDLR coordinato con le modifiche”, trasmessa a questa Sezione con nota del

Direttore generale dell’Ente, protocollo n. 0105147/17 del 25 novembre 2016.


Il testo è stato poi approvato dal Consiglio regionale, con la legge 20 marzo 2017, n. 16, pubblicata

sul BURAT n. 35 del 20 marzo 2017 e trasmessa a questa Sezione, con nota del Direttore generale

dell’Ente, protocollo n. 0091634/17 del 5 aprile 2017.

Con D.G.R. n. 35 del 2 febbraio 2017, peraltro non inviata direttamente a questa Sezione, la

Giunta regionale aveva precedentemente provveduto ad approvare l’elaborato denominato:

“Accertamento dei residui ordinari alla data del 31.12.2014”. Alla stessa D.G.R. n. 35/2017, è

seguita la D.G.R. n. 37/C, di pari data, concernente “Rendiconto generale per l’esercizio finanziario

2014 – Disegno di legge”, trasmessa con nota del Direttore generale dell’Ente, protocollo

n. 0095616/17 del 10 aprile 2017.

Immediatamente a seguire, la sentenza della Corte costituzionale n. 89/2017 del 22 marzo 2017,

depositata in data 27 aprile 2017 e notificata a questa Sezione in data 5 maggio 2017, accogliendo

le questioni di legittimità sollevate dalla Sezione regionale, ha dichiarato l’illegittimità

costituzionale delle norme impugnate.

Non può non rilevare, in questa sede, la peculiarità della pronuncia, da un lato, di completo

accoglimento delle questioni sollevate, con conseguente “reformatio in peius” del risultato di

amministrazione per un importo pari alle cifre contestate e, dall’altro, di evidente contenuto

prescrittivo della motivazione, con veri e propri “moniti” al legislatore regionale, nell’intento di

indirizzarne l’attività.

Allo stato attuale, l’esame sul rendiconto dell’esercizio 2014 è stato, da parte di questa Sezione

sospeso, con ordinanza dell’11 maggio 2017, n. 29, notificata, tra l’altro, al Presidente della

Regione Abruzzo e al Presidente del Consiglio regionale d’Abruzzo.

Il Governo centrale ha, poi, deciso di impugnare, dinanzi alla Corte Costituzionale, la legge

regionale n. 16/2017, summenzionata, in quanto, alla luce della stessa sentenza n. 89/2017, “viola

il principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 della Costituzione, nonché l’art. 117 comma 3

con riguardo ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e l’art. 117, comma 2,

lett. e) della Costituzione in materia di sistema contabile dello Stato”.

Ai fini che qui interessano, rilevanti appaiono le questioni toccate dalla Consulta nelle motivazioni

e i principi ivi riaffermati nella sentenza, che rafforzano il convincimento di questa Sezione che la

rideterminazione del risultato di amministrazione, operata dalla successiva D.G.R. n. 756/C/2016,

integrativa della D.G.R. n. 688/C/2015, non può ritenersi né esaustiva a superare la mancata

parifica delle poste di cui agli ulteriori punti della decisione n. 39/2016/PARI, né utile per arrivare

ad un’esatta quantificazione dello stesso, anche alla luce degli ulteriori atti emanati dall’Ente.


Nel risultato finale determinato nella D.G.R. n. 756/C/2016 (e di conseguenza nel più recente piano

di rientro dal disavanzo), seppure si è tenuto conto delle questioni di legittimità sollevate – andate,

peraltro, a buon esito con la sentenza della Corte costituzionale n. 89/2017 –, rimodulate a

posteriori con l’aumento del disavanzo a € -770.184.872,62, non si tiene affatto conto delle ulteriori

voci non parificate dalla Sezione, il che non può che determinare, quale conseguenza, la conferma

del giudizio di inattendibilità dei risultati della gestione finanziaria e della inaffidabilità dei conti.

Il giudizio contenuto nella decisione n. 39/2016/PARI è già dubitativo della “complessiva

correttezza delle scritture contabili di base”, ancorando, all’“assenza di procedure certe di

consolidamento dei dati”, l’inattendibilità delle poste contestate e non parificate: poste insistenti

tanto sui residui attivi che sui residui passivi, alle quali si sono aggiunte la totalità dei residui

perenti ed economie vincolate, nel loro complesso, oltreché le specifiche poste oggetto del giudizio

di costituzionalità. Ne è discesa l’esclusione dal giudizio di regolarità, “data la rilevanza delle poste

considerate nel loro ammontare”, sia delle voci “residui attivi e passivi iscritti nel conto del

patrimonio”, sia del risultato finale di amministrazione (€ 1.184.286.519,66), sia del risultato di

amministrazione (€ 538.201.471,80), nei termini esposti in decisione. Nonostante ciò, le poste non

parificate sono state lasciate invariate nella D.G.R. n. 756/C/2016 (e di conseguenza nella L.R.

n. 16/2017) e ulteriormente aggravate dal perseverare degli inadempimenti regionali in materia di

riaccertamento dei residui.

La Consulta, nel giudizio del 22 marzo 2017, chiamata a valutare la richiesta da parte della

Regione di cessazione della materia del contendere, si è espressa sulla L.R. n. 16/2017, nella parte

motiva della sentenza, nel senso che: “la novella regionale produce norme e meccanismi elusivi dei

medesimi precetti in questa sede invocati; l’avanzo “viene ottenuto attraverso un’operazione contabile

non corretta, … in assenza delle necessarie operazioni di accertamento [delle parti attive], come è stato

contestato dalla Corte dei conti in sede di parifica del medesimo rendiconto 2013”.

La Consulta ricorda, “indipendentemente dalla procedura di riaccertamento straordinario dei residui

prevista dal d.lgs. n. 118 del 2011, … l’obbligo indefettibile per ciascun ente territoriale di effettuare

annualmente, ed in ogni caso prima della predisposizione del rendiconto, l’esatta ricognizione dei

residui attivi e passivi”, definendo “la ricognizione annuale dei residui attivi e passivi” [...]

un’operazione propedeutica a qualsiasi rendiconto, in quanto consente di individuare formalmente

[…] tutte le componenti degli esercizi decorsi che influiscono sul risultato di amministrazione”.

In particolare, la stessa sottolinea la maggiore inadempienza che caratterizza la fattispecie, posto

che per la Regione Abruzzo “tale verifica faceva già parte degli adempimenti conseguenti alle sentenze

di questa Corte [costituzionale] n. 192 del 2012 e n. 250 del 2013, rispettivamente in tema di


reiscrizione di economie e di ricerca dell’equilibrio di bilancio conseguente all’annullamento di parte

dell’avanzo di amministrazione presunto iscritto nel bilancio 2013”.

La Consulta, ancora, ribadisce nella pronuncia che “senza una verifica di tal genere non si può

procedere all’approvazione del rendiconto ancorchè tale procedura sia rafforzata, come nel caso delle

Regioni, dall’adozione di un atto legislativo”.

In particolare, con riferimento alla L.R. n. 16/2017, la Corte costituzionale, tra l’altro, ha reputato

che la medesima “oltre a non avere un legame diretto con le norme impugnate, non assicura chiarezza

e stabilità ai conti regionali, peggiorando la situazione dell’ente territoriale, anche per l’assenza di punti

di riferimento sicuri quali la continuità con le risultanze degli esercizi pregressi e l’esatta

contabilizzazione dei crediti e dei debiti allo stato esistenti.

Trova conferma, nelle considerazioni della Consulta, che “la mancata chiarezza dei rendiconti in

ordine alla consistenza delle partite attive e passive comporta non solo un’errata determinazione del

risultato di amministrazione, ma si riverbera negativamente anche sulla legittimità delle successive

operazioni. Il nucleo della sana gestione finanziaria consiste [...] nella corretta determinazione della

situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui, successivamente, approda la gestione

finanziaria”.

La Consulta ribadisce che “tale determinazione è strettamente correlata al principio di continuità

degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del risultato di

amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi”, coinvolgendo in modo durevole

l’equilibrio del bilancio, che va considerato nella sua prospettiva dinamica, “la quale «consiste

nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese

necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme,

sentenza n. 250 del 2013)”, ed “esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata da

perturbanti potenzialità di indeterminazione”.

La Corte costituzionale conclude che “in definitiva, l’operazione di risanamento dei conti auspicata

dalla Regione non può che passare … soprattutto attraverso un corretto riaccertamento dei residui attivi

e passivi che possa consentire una credibile e congruente determinazione del risultato

d’amministrazione” e che “senza tali verifiche, ogni procedimento volto ad assicurare chiarezza e

stabilità ai conti regionali ed a recuperare fondi vincolati, incamerati e non spesi negli esercizi

precedenti, rischia di fallire, se non di peggiorare la situazione dell’ente territoriale per l’assenza di

punti di riferimento sicuri, in ordine alle risorse disponibili ed allo stato dei programmi e degli

interventi a suo tempo intrapresi”.


Infine, “in base al principio dell’equilibrio dinamico”, chiama la Regione Abruzzo a “rideterminare

il bilancio dell’esercizio 2013 in modo da accertare il risultato di amministrazione secondo canoni

costituzionalmente corretti”.

La sentenza rafforza, ad altro livello, quanto già espresso da questa Sezione in sede di parifica e

in altre sedi (deliberazioni n. 2/2015/FRG, n. 191/2015/FRG e n. 230/2016/FRG).

In termini procedurali, l’articolo 136 della Costituzione impone al legislatore regionale di

conformarsi all’immediata cessazione dell’efficacia giuridica delle norme illegittime, dando

seguito, nell’ambito dei propri poteri, ai principi richiamati dalla Consulta, in particolare quello

della continuità degli esercizi finanziari.

Alla luce delle esternate considerazioni, non può attribuirsi carattere di definitività al disavanzo

rideterminato dalla Regione Abruzzo, pari a € -770.134.872,62, esaustivo, solo in parte,

dell’adempimento delle osservazioni mosse, da questa Sezione, in sede di parifica. A ciò si

aggiunga che, l’aver la Corte costituzionale considerato che “le norme impugnate compongono

un mosaico finanziario che produce contestualmente un allargamento della spesa consentita ed

un’alterazione del risultato finanziario caratterizzante, allo stato, la Regione Abruzzo”, determina che

sono imposti alla Regione adempimenti contabili di riscrittura che non possono esaurirsi nella

semplice aggiunta dell’ulteriore disavanzo a quello contestato per altri profili da questa Sezione.

La Consulta parla, tra l’altro, di “immediata correzione normativa all’operazione di anticipazione di

liquidità ottenuta nell’esercizio 2013 (ancora aperto – come detto – per quanto riguarda la fase di

rendicontazione) accantonando le necessarie risorse, in modo da assicurare credibili risultanze di

amministrazione e da consentire l’emersione dell’ulteriore disavanzo”.

Resta, quindi, confermato il carattere di inattendibilità già esternato con la decisione

n. 39/2016/PARI, esteso anche alla versione rimodulata del rendiconto 2013.

Peraltro, nella fattispecie concreta, la sentenza della Consulta carica sull’Ente prescrizioni di

notevole rilievo, che toccano tutti gli atti contabili regionali, da quello investito dalla pronuncia di

incostituzionalità a quelli odierni, secondo il principio di continuità evocato.


8 LA SOSTENIBILITA’ DELL’INDEBITAMENTO E

RISPETTO DEI VINCOLI

8.1 Limiti quantitativi

La Sezione è chiamata, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012, come già ricordato,

anche alla verifica dell’osservanza del vincolo previsto dall’articolo 119, sesto comma, della

Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento9.

Con riferimento alle entrate da indebitamento, a partire dal 2016, sono andati a regime gli obblighi

connessi con l’introduzione del “vincolo del pareggio di bilancio”, previsto dall’articolo 81 Cost. e

dalla legge n. 243/2012, secondo cui è necessario conseguire l’equilibrio di bilancio attraverso

entrate proprie, senza far ricorso all’indebitamento.

Infatti, l’articolo 62, comma 1, del D.Lgs. n. 118/2011 prevede che “il ricorso al debito da parte delle

regioni, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 40, comma 2, è ammesso esclusivamente nel rispetto di

quanto previsto dalle leggi vigenti in materia, con particolare riferimento agli articoli 81 e 119 della

Costituzione, all’articolo 3, comma 16, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e, a decorrere dal 1°

gennaio 2016, dagli articoli 9 e 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243”.

L’articolo 2, comma 1, della legge 12 agosto 2016, n. 164 ha modificato, con decorrenza 13

settembre 2016, i commi 9, 10 e 11 dell’articolo 10 della legge n. 243/2012.

In particolare, l’articolo in questione conferma la regola secondo la quale il ricorso

all’indebitamento da parte delle Regioni e degli Enti locali è consentito solo per finanziare spese

di investimento. Lo stesso articolo prevede, inoltre, che le operazioni di indebitamento sono

effettuate solo contestualmente all’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore

alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte

9 Il nuovo testo dell’articolo 119, comma sesto, della Costituzione, introdotto dall’articolo 4, comma 1, lett. b), della legge

costituzionale n. 1/2012 ed applicabile a decorrere dall’esercizio finanziario 2014, prevede espressamente che “I Comuni, le

Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge

dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di

ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. È esclusa ogni

garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.

Il principio cardine del ricorso all’indebitamento per finanziare esclusivamente spese di investimento da parte di Regioni,

Province, Città metropolitane e Province autonome di Trento e Bolzano è ribadito dall’articolo 10, della legge 24 dicembre 2012,

n. 243, recante le disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della

Costituzione e destinato a trovare applicazione dal 1° gennaio 2016.

Secondo tale norma, le operazioni di indebitamento devono essere effettuate solo contestualmente all’adozione di piani di

ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni

assunte sui singoli esercizi finanziari futuri, nonché le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

La regola del divieto di indebitamento per spese diverse dagli investimenti è inscindibilmente collegata ed integrata con altri

principi costituzionali, quali il coordinamento della finanza pubblica, l’ordinamento civile e la tutela degli equilibri di bilancio

(sentenza Corte costituzionale, n. 188/2014, depositata il 02.07.2014).

http://pa.leggiditalia.it/#id=05AC00009854+05AC00009969,__m=document

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sui singoli esercizi finanziari futuri, nonché le modalità di copertura degli oneri. Le operazioni di

indebitamento summenzionate e le operazioni di investimento realizzate attraverso l’utilizzo dei

risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese

concluse in ambito regionale, che garantiscano, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo – di

cui alla legge medesima, articolo 9, comma 1 – del complesso degli enti territoriali della regione

interessata, compresa la medesima regione. L’accesso al debito dei singoli enti, dunque, deve

avvenire nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l’anno di riferimento, l’equilibrio

complessivo a livello di comparto regionale, misurato in termini di cassa10.

In via preliminare, si rileva che, al termine dell’esercizio 2015, l’esposizione debitoria regionale11,

derivante da mutui ed altre forme di indebitamento, ammonta a €/migl. 1.335.551, di cui:

- €/migl. 1.331.294, con oneri a carico della Regione;

- €/migl. 4.257, con oneri a carico dello Stato.

Nello specifico, il debito a carico della Regione è composto da:

- mutui, per €/migl. 10.186;

- prestiti obbligazionari, per €/migl. 1.154.344;

- altro (nel caso specifico, per anticipazioni di liquidità ex D.L. n. 35/2013), per €/migl. 166.764.

Nella relazione-questionario, il Collegio dei revisori ha attestato che, nel periodo a cui si riferisce

il bilancio di previsione, il ricorso all’indebitamento per opere pubbliche ed investimenti rispetta

i limiti previsti dall’articolo 62, comma 6, D.Lgs. n. 118/2011. Tale disposizione prevede che “le

regioni possono autorizzare nuovo debito solo se l’importo complessivo delle annualità di ammortamento

per capitale e interesse dei mutui e delle altre forme di debito in estinzione nell’esercizio considerato, al

netto dei contributi erariali sulle rate di ammortamento dei mutui in essere al momento della

sottoscrizione del finanziamento e delle rate riguardanti debiti espressamente esclusi dalla legge, non

supera il 20 per cento dell’ammontare complessivo delle entrate del titolo “Entrate correnti di natura

tributaria, contributiva e perequativa” al netto di quelle della tipologia “Tributi destinati al

finanziamento della sanità” ed a condizione che gli oneri futuri di ammortamento trovino copertura

10 La nuova disciplina, recata dal disegno di legge, precisa che anche le operazioni di investimento realizzate mediante l’utilizzo

dell’avanzo degli esercizi precedenti sono subordinate all’acquisizione delle suddette intese concluse in ambito regionale, le quali

– nella nuova formulazione – devono garantire, per l’anno di riferimento, il rispetto dell’equilibrio di bilancio (saldo non negativo)

del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la regione stessa, venendo in tal modo meno il riferimento

al saldo di cassa finale.

Inoltre, qualora in sede regionale non siano possibili, per gli Enti locali interessati, operazioni di indebitamento o di investimento,

viene introdotto un ulteriore livello, mediante cui inserire, a favore dell’ente locale, eventuali spazi finanziari a tal fine, stabilendosi

che le operazioni di indebitamento e di investimento non soddisfatte dalle intese regionali sono effettuate sulla base dei patti di

solidarietà nazionali. Con ciò la norma viene ad introdurre il riferimento all’utilizzo, anche a livello nazionale, dello strumento del

patto di solidarietà, che consente di attivare meccanismi di compensazione degli obiettivi finanziari assegnati agli enti territoriali,

anche in tal caso con possibili riflessi positivi sulle spese di investimento degli Enti locali. 11 Dati forniti dalla Sezione delle Autonomie – Corte dei conti.


nell’ambito del bilancio di previsione della regione stessa, fatto salvo quanto previsto dall’art. 8, comma

2-bis, della legge n. 183 del 2011. Nelle entrate di cui al periodo precedente, sono comprese le risorse del

fondo di cui all’art. 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla

legge 7 agosto 2012, n. 135, alimentato dalle compartecipazioni al gettito derivante dalle accise.

Concorrono al limite di indebitamento le rate sulle garanzie prestate dalla regione a favore di enti e di

altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti, salvo quelle per le quali la regione ha accantonato l’intero

importo del debito garantito”.

Il rispetto, da parte della Regione Abruzzo, del predetto limite è riportato nella tabella che segue,

tratta dal bilancio di previsione 2016 e ripresa dal Collegio dei revisori, nel verbale relativo al

bilancio di previsione 2016-2018:


Bilancio di previsione 2016 – Prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento

ENTRATE TRIBUTARIE NON VINCOLATE 2016 - art. 62, co. 6, del D.Lgs. n. 118/2011

A) Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa (Titolo I) 2.791.298.945,06

B) Tributi destinati al finanziamento della sanità 2.352.591.019,14

C) TOTALE ENTRATE TRIBUTARIE AL NETTO DELLA SANITA' (A - B) 438.707.925,92

SPESA ANNUALE PER RATE MUTUI/OBBLIGAZIONI

D) Livello massimo di spesa annuale (pari al 20% di C) 87.741.585,18

E) Ammontare rate per mutui e prestiti autorizzati fino al 31/12/2015 0,00

F) Ammontare rate per mutui e prestiti autorizzati nel 2016 62.672.641,43

G) Ammontare rate relative a mutui e prestiti che costituiscono debito potenziale 0,00

H) Ammontare rate per mutui e prestiti autorizzati con la Legge in esame 0,00

I) Contributi erariali in c/interessi su mutui 0,00

L) Ammontare interessi riguardanti debiti espressamente esclusi dai limiti di indebitamento 0,00

M) Ammontare disponibile per nuove rate di ammortamento (M = D-E-F-G-H+I+L) 25.068.943,75

TOTALE DEBITO CONTRATTO

Debito contratto al 31/12/2015 1.163.964.282,51

Debito autorizzato nel 2016 0,00

Debito autorizzato dalla Legge in esame 0,00

Totale debito contratto 1.163.964.282,51

DEBITO POTENZIALE

Garanzie principali o sussidiarie prestate dall’Ente a favore di altre Amministrazioni pubbliche e di altri soggetti 0,00

di cui, garanzie per le quali è stato costituito accantonamento 0,00

Garanzie che concorrono al limite di indebitamento 0,00

Il Collegio dei revisori fornisce le seguenti attestazioni:


- ai fini del calcolo del limite di indebitamento, sono state computate, nell’ammontare

complessivo delle entrate tributarie non vincolate, anche le risorse provenienti dal Fondo

Nazionale per il trasporto pubblico locale (art. 62, co. 6, D.Lgs. n. 118/2011);

- alla domanda se le anticipazioni di liquidità sono state contabilizzate nel rendiconto 2015, ai

sensi dell’articolo 1, commi 692 e ss., legge n. 208/2015 (ex art. 1, decreto legge 13 novembre

2015, n. 179), il Collegio dei revisori risponde che il rendiconto 2015 è in fase di predisposizione,

tuttavia le disposizioni di cui alla normativa richiamata trovano recepimento nelle norme della

legge regionale n. 6/2016, articolo 8, comma 7 (legge di bilancio di previsione 2016), che recita

che “ai sensi del comma 9, dell’articolo 1, del D.L. 13.11.2015, n. 179, è iscritto nella voce “utilizzo

Avanzo di amministrazione” nello stato di previsione delle entrate, l’importo di euro

170.442.960,17, pari alle anticipazioni di liquidità ex D.L. 35/2013, acquisite nell’anno 2013, al

netto dei rimborsi al 31.12.2014, destinato alla copertura del fondo relativo alle anticipazioni di

liquidità previsto nella missione 20, programma 01 (fondo di riserva), al netto dei rimborsi

effettuati nell’anno 2015”.

Il Collegio attesta, inoltre, che, la Regione:

- non prevede di effettuare operazioni qualificabili come indebitamento, ai sensi dell’articolo 3,

comma 17, della legge n. 350/2003, diverse da mutui ed obbligazioni (comprensive di

cartolarizzazioni, leasing immobiliare in costruendo, nonché di prestazioni di garanzia quali

fideiussioni o lettere di patronage);

- non ha in programma operazioni di project financing;

- ha predisposto ed allegato al bilancio di previsione la nota informativa, prevista dall’articolo

62, comma 8, del D.L. n. 112/2008 in materia di strumenti finanziari derivati;

- non prevede di rinegoziare mutui o prestiti, o comunque di effettuare operazioni di

ristrutturazione del debito preesistente.

A seguito di richiesta istruttoria formulata dalla Sezione, in merito all’affermazione sopra

riportata, essendo la stessa in contrasto con quanto precedentemente attestato dallo stesso

Collegio, l’Amministrazione ha dichiarato che “l’operazione di rinegoziazione dei prestiti

obbligazionari ammessi alla ristrutturazione con decreto MEF del 10 luglio 2014 non è ancora

conclusa.

Nel corso del 2016 con delibera di G.R. n. 597 del 22 settembre 2016 è stata autorizzata una nuova

operazione che costituisce la prosecuzione della precedente operazione della ristrutturazione del debito

portata avanti dalla Regione Abruzzo insieme ad altre 8 regioni (Campania, Lazio, Liguria,


Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Sicilia) nel corso dell’anno 2015, ai sensi dell’articolo 45

D.L. 66/2014 e non conclusa positivamente dalla nostra Regione.

A tal fine la nuova operazione avviata da tre regioni (Marche, Liguria e Abruzzo) e poi estesa anche

alle altre regioni interessate nell’anno 2015, ha ripercorso la stessa procedura portata avanti

nell’anno precedente concordandola con il MEF.

Al momento la rinegoziazione dei prestiti obbligazionari individuati non è stata ancora definita”.

- non prevede di effettuare nessuna delle operazioni, in materia di strumenti finanziari derivati,

contemplate dai commi 3-bis, 3-ter, 3-quater dell’articolo 62 del D.L. n. 112/2008 (modificato

dal comma 572, art. 1, legge n. 147/2013), in deroga ai divieti di cui al comma 3.

Circa la relazione tra l’indebitamento autorizzato e le spese di investimento previste e la sua

puntuale descrizione nella documentazione allegata al bilancio di previsione, il Collegio dei revisori

richiama quanto riportato nell’articolo 10 della L.R. n. 5/2016 (legge finanziaria regionale).

Tale articolo, concernente “assunzione mutui autorizzati dalle leggi di bilancio

precedenti”, recita che “la capacità di indebitamento regionale, determinata ai sensi dell’articolo 62,

comma 6, del D.Lgs. 118/2011, è destinata unicamente per l’assunzione di mutui autorizzati dalle

leggi di bilancio dei precedenti esercizi per spese di investimento e non contratti entro i termini degli

esercizi medesimi … entro l’importo massimo di euro 100 milioni, mediante assunzione di limiti di

spesa a valere sugli esercizi successivi per un periodo non superiore a 30 anni, ad un tasso di interesse

non superiore al 4,50%, con previsione di clausole di estinzione anticipata del prestito”.

Con esso è stato autorizzato indebitamento fino all’importo massimo di 100.000.000,00 a fronte

dell’indebitamento autorizzato e non contratto riferito alle annualità precedenti.

Alla richiesta di esplicitare la relazione tra l’indebitamento autorizzato e la sua puntuale

descrizione nella documentazione allegata al bilancio di previsione, il Collegio dei revisori ha

ribadito che tale mutuo “si configura come recupero, anche in termini di liquidità del disavanzo creato

dal sostenimento delle spese di investimento effettuate nelle annualità precedenti e finanziate da tale

indebitamento. A tal proposito l’importo di 100 mln risulta stanziato nel titolo VI dello stato di

previsione delle entrate e collocato tra le spese al titolo I, missione 20, programma 01 (fondi di riserva),

quale fondo accantonamento disavanzo di amministrazione mancata contrazione mutui

a.p.”.


8.2 Limiti qualitativi. La legge regionale 28 dicembre 2015, n. 41 e

l’articolo 10 della legge regionale 19 gennaio 2016, n. 5

Come già ricordato l’entità del disavanzo presunto, sia nella D.G.R. n. 1083/C/2015, che nella

successiva D.G.R. n. 826/C/2016, viene ridotto di una quota pari a € 100.000.000,00 perché

considerata afferente a “debito autorizzato e non contratto”. Tale importo viene determinato,

come già detto, sia nel Verbale (Deliberazione) del Consiglio regionale n. 51/1 del 16 dicembre

2015, che nella L.R. 28 dicembre 2015, n. 41, recante “Disposizioni urgenti per la sostenibilità

finanziaria delle spese di investimento”.

Tale ultima legge si compone di due articoli. Con l’articolo 1 si stabilisce che “1. La capacità di

indebitamento regionale, determinata ai sensi dell’articolo 62, comma 6, del decreto legislativo 23

giugno 2011, n. 118, è destinata unicamente per l’assunzione di mutui autorizzati dalle leggi di

bilancio dei precedenti esercizi per spese di investimento e non contratti entro i termini degli esercizi

medesimi. 2. L’assunzione di mutui previsti dal precedente comma è successiva al parere positivo

espresso dal competente Servizio Bilancio della Giunta regionale e dal Collegio dei Revisori dei Conti

della Regione Abruzzo. 3. La Giunta regionale è autorizzata all’assunzione di mutui per le finalità di

cui al comma 1 del presente articolo, entro l’importo massimo di Euro 100 milioni, mediante

assunzione di limiti di spesa a valere sugli esercizi successivi per un periodo non superiore a 30 anni,

ad un tasso di interesse non superiore al 4,50%, con previsione di clausole di estinzione anticipata del

prestito. 4.Gli oneri derivanti dall’applicazione degli interventi di cui alla presente legge trovano

copertura finanziaria con la legge di bilancio 2015-2017”.

Con l’articolo 2 si apportano al bilancio di previsione, di cui alla L.R. 20 gennaio 2015, n. 3

(Bilancio di previsione pluriennale 2015 – 2017), le seguenti variazioni in termini di competenza

per gli esercizi finanziari 2016 e 2017:

a) in aumento, per l’esercizio finanziario 2016, di euro 4.500.000,00 sul capitolo di spesa 311730 –

UPB 16.01.002 denominato “Interessi passivi su mutui, anticipazioni e altre operazioni creditizie

ed oneri di preammortamento”;

b) in aumento, per l’esercizio finanziario 2016, di euro 1.650.000,00 sul capitolo di spesa 313100 –

UPB 16.03.002 denominato “Rimborso di quote di capitale per mutui in ammortamento e per

l’estinzione di obbligazioni”;

c) in diminuzione, per l’esercizio finanziario 2016, di euro 6.150.000,00 sul capitolo di spesa 321920

– UPB 15.01.002 denominato “Fondo di riserva per la riassegnazione dei residui passivi, perenti

agli effetti amministrativi, reclamati dai creditori”;


d) in aumento, per l’esercizio finanziario 2017, di euro 4.450.000,00 sul capitolo di spesa 311730 –

UPB 16.01.002 denominato “Interessi passivi su mutui, anticipazioni e altre operazioni creditizie

ed oneri di preammortamento”;

e) in aumento, per l’esercizio finanziario 2017, di euro 1.725.000,00 sul capitolo di spesa 313100 –

UPB 16.03.002 denominato “Rimborso di quote di capitale per mutui in ammortamento e per

l’estinzione di obbligazioni”;

f) in diminuzione, per l’esercizio finanziario 2017, di euro 6.175.000,00 sul capitolo di spesa 321920

– UPB 15.01.002 denominato “Fondo di riserva per la riassegnazione dei residui passivi, perenti agli

effetti amministrativi, reclamati dai creditori”.

Sul disegno di legge di cui alla D.G.R. n. 1083/C/2015, come già riportato, si è espresso il Collegio

dei revisori (con verbale del 27 gennaio 2016), e sulla L.R. n. 41/2015 si è espressa questa Sezione

nella “Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali promulgate

nell’anno 2015 dalla Regione Abruzzo e sulle tecniche di quantificazione degli oneri”, approvata con

deliberazione n. 118/2016/RQ del 12 maggio 2016.

In quella sede, la Sezione ha esternato al Consiglio regionale le criticità riscontrate sulla legge, sia

sotto il profilo dell’impostazione contabile, sia con riferimento agli aspetti di copertura degli oneri

dalla stessa scaturenti.

In merito al primo profilo, la Sezione ha osservato che il ricorso all’indebitamento è rigorosamente

disciplinato dalle regole sull’armonizzazione contabile, di cui al D.Lgs. n. 118/2011, che ne

scandisce i vincoli finalistici, i limiti quantitativi e i presupposti per il legittimo ricorso allo stesso,

con regole direttamente applicabili per le Regioni a statuto ordinario. Ha richiamato nello

specifico, l’articolo 63, comma 2, del D.Lgs. n. 118/2011, che fissa la regola generale secondo la

quale “non può essere autorizzata la contrazione di nuovo indebitamento, se non è stato approvato dal

consiglio regionale il rendiconto dell’esercizio di due anni precedenti a quello al cui bilancio il nuovo

indebitamento si riferisce”. La norma, pertanto, subordina la possibilità di accendere nuovi prestiti

alla condizione di fatto dell’avvenuta approvazione – da parte del Consiglio – del rendiconto

relativo al secondo anno antecedente a quello cui l’indebitamento si riferisce. La Sezione prosegue

nel senso che “nel caso specifico della legge regionale n. 41/2015, entrata in vigore il 29 dicembre 2015,

l’autorizzazione all’acquisizione di nuovo debito incide sull’esercizio 2016 e richiede – quale condizione

legittimante – l’avvenuta approvazione del rendiconto relativo all’esercizio 2014. Diversamente, alla

data di entrata in vigore della legge regionale n. 41/2015 – ed ancora a tutt’oggi – non risultava

approvato da parte del Consiglio regionale né il rendiconto relativo al 2014, né quello relativo al 2013.

L’illegittimità procedurale dell’operazione di autorizzazione all’indebitamento è stata messa in luce, tra


l’altro, sia nella scheda finanziaria del Servizio AESM sia nel parere dell’Organo di revisione sul

bilancio di previsione 2016-2018 della Regione Abruzzo dove si legge che la legge n. 41/2015 potrebbe

porsi in contrasto con l’art. 62, comma 2, del D.Lgs. n. 118/2011, e conseguentemente incorrere in un

eventuale pronunciamento di incostituzionalità”. La stessa Sezione prosegue, altresì, nel senso che

“inoltre, attesa la precipua finalità del ricorso all’indebitamento previsto dalla legge n. 41/2015,

consistente nella copertura del disavanzo legato a pregressi mutui autorizzati ma non contratti, occorre

richiamare il più stringente presupposto normativo contemplato dall’art. 40 del medesimo d.lgs.

118/2011, in base al quale, a decorrere dal 2016, il disavanzo da debito autorizzato e non contratto per

finanziare spesa d’investimenti deve risultare dal rendiconto 2015; nel caso della Regione Abruzzo tale

documento contabile non solo non risulta approvato con legge dal Consiglio, ma nemmeno predisposto

dalla Giunta”.

In merito, invece, ai profili legati alla copertura finanziaria degli oneri legati al rimborso annuale

delle quote capitale e interessi del nuovo debito, in sede di relazione citata, la Sezione ha già

osservato che la stessa avviene drenando risorse dal fondo per la reiscrizione dei residui perenti,

senza alcuna valutazione giustificativa sull’effettiva utilizzabilità delle risorse ivi stanziate. “Al

riguardo già nel bilancio pluriennale 2015-2017, le risorse appostate su tale fondo per il 2016 … erano

calcolate senza applicare in pieno le regole previste dall’art. 60 del d.lgs. 118/2011, a causa del mancato

riaccertamento dei residui”. Osservava che “una riduzione dello stanziamento così importante, pari

al 24% (31% se calcolato sui dati del 2017), necessiterebbe invece una idonea motivazione circa

l’adeguatezza delle risorse rimanenti rispetto al totale dei residui perenti, attesa l’importante funzione

di presidio agli equilibri del bilancio regionale svolta dal fondo per la riassegnazione di residui

perenti”. Inoltre, la Sezione ha richiamato, già in quella sede, le considerazioni svolte dalla Corte

Costituzionale (sentenza n. 70/2012) in tema di perenzione amministrativa, già ricordate nel

paragrafo relativo, e sulla necessità che i bilanci di previsione regionali stanzino adeguati importi

per far fronte al riemergere delle passività eliminate. Alla luce delle precedenti considerazioni, la

stessa Sezione esprimeva forti perplessità sulla copertura degli oneri finanziari legati al nuovo

indebitamento attraverso il drenaggio di risorse dal “Fondo di riserva per la riassegnazione dei

residui passivi, perenti agli effetti amministrativi, reclamati dai creditori”, in assenza di una piena

valutazione in merito alla sopravvenuta eccedenza delle risorse in esso stanziate.

Le valutazioni espresse per la legge n. 41/2015 toccano la norma di cui all’articolo 10 della legge

n. 5/2016.


9 GLI ORGANISMI PARTECIPATI

La Regione detiene partecipazioni in società aventi per oggetto attività di produzione di beni e

servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali (art. 3,

co. 27, legge n. 244/2007), che sono soggette all’obbligo di dismissione nel termine di cui all’articolo

1, comma 569, della legge n. 147/2013.

A tal proposito, l’Ente ha dato attuazione all’articolo 1, comma 611, della legge n. 190/2014,

avviando un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie,

direttamente o indirettamente possedute.

Con deliberazione di Giunta regionale n. 255/2015, inviata, peraltro, a questa Sezione in

adempimento dell’articolo 1, comma 612, della legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015), è stato

approvato il piano di razionalizzazione delle società partecipate ed è stata prevista la dismissione

delle quote di partecipazione di alcune società. La Regione Abruzzo ha approvato il Piano

operativo e la relativa Relazione tecnica in data 31 marzo 2015, pertanto nel rispetto dei termini

di legge. Tali documenti sono stati trasmessi a questa Sezione con nota del 2 aprile 2015 e

pubblicati sul sito istituzionale dell’Ente. La “Relazione sui risultati conseguiti con il Piano

operativo di razionalizzazione delle partecipazioni societarie” è stata approvata il 30 marzo 2016,

con D.G.R. n. 203/2016, quindi nei termini di legge; anch’essa è stata pubblicata ed è stata inviata

a questa Sezione con nota del 31 marzo 2016.

Su tali atti la Sezione si è espressa con deliberazione 17 novembre 2016, n. 228/2016/VSGF, con la

quale ha approvato il “Referto sui piani di razionalizzazione delle società partecipate

predisposti dagli enti territoriali dell’Abruzzo (art. 1, commi 611 e 612, della legge 23

dicembre 2014, n. 190)” 12.

12 La Sezione, nella citata delibera, si è espressa nel senso che “Il Piano operativo e la Relazione tecnica, oltre ad apparire

sufficientemente dettagliati in merito al profilo dell’analisi economica alla base della valutazione di mantenimento o dismissione della

partecipazione, non si limitano a riepilogare i dati quantitativi delle società (iter storico di costituzione, oggetto, sociale, attività svolte,

capitale sociale, composizione dell’organo di amministrazione e numero di dipendenti), ma si soffermano sull’individuazione delle

criticità gestionali più rilevanti e sulle azioni strategiche da implementare per il loro superamento”.

Tuttavia, in generale, “il Piano e la Relazione tecnica risultano carenti o non sufficientemente dettagliati in relazione alla indicazione

delle misure tese alla riduzione dei costi di gestione delle partecipate, individuando i settori di intervento e le azioni da porre in essere,

con quantificazione dei risparmi da conseguire.

Nel Piano di razionalizzazione, inoltre, la Regione dà atto che sono state analizzate tutte le partecipazioni societarie, comprese quelle

detenute in società già poste in liquidazione, per verificarne l’eventuale rilevanza strategica, in coerenza con il D.P.E.F.R. e con il

programma dell’attuale governo regionale. In merito alla Relazione sui risultati conseguiti, si osserva che essa appare sufficientemente

dettagliata in merito al profilo aggiornato dell’analisi economica condotta per la valutazione del mantenimento o della dismissione della

partecipazione, soffermandosi sull’individuazione delle azioni svolte nell’arco temporale considerato, per il perseguimento degli obiettivi

di razionalizzazione programmati. Nella Relazione è riportato un quadro riassuntivo delle azioni di razionalizzazione, in cui sono

sintetizzate per ciascuna società considerata nel Piano, la forma giuridica, il capitale sociale, la percentuale di partecipazione detenuta

dalla Regione e le misure di razionalizzazione intraprese. Nelle schede intestate a ciascuna società partecipata sono aggiornati e descritti

le caratteristiche giuridiche, i dati economici e patrimoniali e si esplicita ciò che è stato fatto in coerenza con le previsioni specifiche del

Piano di razionalizzazione. Non sempre, tuttavia, nelle schede è adeguatamente motivato lo scostamento tra quanto previsto e quanto

realizzato; la Regione, comunque, si impegna a proseguire le attività di approfondimento e di monitoraggio del Piano stesso, anche in


Il Collegio dei revisori, nella relazione sul bilancio di previsione 2016, segnala che:

- la Regione non ha definito il Gruppo Pubblica Amministrazione e l’area di consolidamento dei

conti con le aziende, società o altri organismi partecipati, non approvando, di conseguenza, i

relativi elenchi.

L’Organo di revisione ha attestato che “l’Amministrazione ha avviato, nel primo semestre 2016,

una ricognizione degli enti strumentali, delle aziende, delle società controllate e partecipate secondo

le modalità ed i criteri individuati nel principio applicato del bilancio consolidato di cui all’allegato

n. 4/4 del D.Lgs. n. 118/2011 e ss.mm. e ii. Le risultanze del predetto lavoro, riepilogate in specifici

elenchi, sono state poi trasmesse con nota prot. n. 177649 del 29/07/2016 alla Direzione Generale e

a tutti i Dipartimenti regionali per verificare sia l’eventuale sussistenza di ulteriori Enti, Aziende,

Società controllate e partecipate, rispetto a quelli riscontrati, in possesso dei requisiti previsti dagli

articoli 11 ter, quater e quinquies nonché dal citato principio contabile 4/4 del D.Lgs. n. 118/2011

e ss. mm. e ii., sia la correttezza della classificazione proposta ai sensi di quanto disposto

dall’articolo 11 ter, comma 3, del citato decreto legislativo. Ultimata tale fase ricognitiva,

l’Amministrazione dovrebbe procedere alla definizione del Gruppo Pubblica Amministrazione e

della relativa area di consolidamento”.

Infatti, solo in data 27 dicembre 2016, la Giunta regionale, con deliberazione n. 871, ha

individuato, ai fini della redazione del bilancio consolidato, il Gruppo Regione Abruzzo e il

perimetro di consolidamento;

- la Regione, rispetto ai piani di razionalizzazione degli enti e organismi strumentali, già

presentati nel 2015, prevede di conseguire i seguenti obiettivi:

• C.R.A.B, C.RI.V.E.A. e CO.T.IR.: progetto di riordino dei Centri di Ricerca del Settore

Agricolo della Regione Abruzzo, con obiettivo finale, compatibilmente con la normativa

vigente, della creazione di un unico soggetto che operi nella ricerca nel settore agricolo;

• Centro Ceramico Castellano S.c.a.r.l.: scioglimento;

• Eurosviluppo S.p.A.: uscita. La Regione Abruzzo non ha aderito alla ricostituzione della

società, uscendo quindi dalla compagine societaria;

• SIR S.p.A. (in liquidazione): in considerazione del fatto che la procedura di liquidazione è

ormai prossima alla conclusione, è ragionevole ipotizzare che nel corso del 2016 venga

relazione alla normativa emananda a livello nazionale sul tema delle società partecipate, nonché tenendo in considerazione gli ulteriori

elementi di approfondimento che dovranno provenire dalle analisi e dai raffronti dei bilanci delle società partecipate da effettuarsi con

cadenza periodica”.


predisposto ed approvato il bilancio finale di liquidazione e che la società possa quindi essere

cancellata.

• Gran Sasso Teramano S.p.A.: scioglimento e liquidazione della società.

Il Collegio dei revisori ha verificato che:

- nell’ambito del processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie, di

cui all’articolo 1, comma 611, della legge n. 190/2014, non è stato previsto un piano di

ricollocamento del personale di società per le quali sono state dismesse le quote di

partecipazione. In merito, l’Organo di revisione ha specificato che, “attesa la carenza di

informazioni fornite, si reputa utile segnalare che nel Piano in argomento le dismissioni previste

fanno prevalentemente riferimento a quote societarie minoritarie detenute dalla Regione Abruzzo o

a società prive di dipendenti”;

- le quote accantonate al fondo per perdite reiterate negli organismi partecipati, ai sensi

dell’articolo 1, comma 552, della legge n. 147/2013, non risultano congrue rispetto ai risultati

di bilancio conseguiti da tali organismi. A tal proposito, l’Organo di revisione ha specificato

che “nel bilancio di previsione pluriennale 2016-2018 sono stati accantonati al fondo per perdite

reiterate negli organismi partecipati € 2.000.000,00 rispetto ad un importo complessivo che si

sarebbe dovuto stanziare pari ad € 4.496.253,00”;

- nell’ambito del processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie,

direttamente o indirettamente possedute (art. 1, co. 611, legge n. 190/2014), non sono stati

previsti accantonamenti ad altri fondi, oltre all’accantonamento di somme, peraltro non

congruo, al fondo per perdite reiterate (art. 1, co. 552, legge n. 147/2013);

- la Regione prevede di effettuare prestazioni di garanzia (quali fideiussioni o lettere di patronage)

o altre operazioni di finanziamento a favore dei propri organismi partecipati; il Collegio precisa

che “con lettera di patronage prot. n. RA/119067/DRG del 25/05/2016 indirizzata alla Banca di

Credito Cooperativo di Roma la Regione Abruzzo si è impegnata a mettere Abruzzo Engeneering

Società Consortile per Azioni in liquidazione cod.fisc. 01560580662 (qualificabile attualmente

quale società “in house” della Regione Abruzzo a seguito dell’acquisizione delle quote di proprietà

di Selex spa) in condizioni di lavorare appieno per la Regione stessa dopo averne acquisito la quasi

integrale partecipazione, superando la fase liquidatoria ed il suo rientro in bonis e garantendo ad

Abruzzo Engeneering entrate regionali e statali legate ad una serie di attività che la stessa svolgerà

per la ricostruzione post sisma e per altri servizi resi a favore della Regione stessa”;

- non ci sono stanziamenti programmati nel bilancio in esame con impegno finanziario a carico

dell’ente, derivante dalle partecipazioni in organismi o società partecipate.


10 IL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE

10.1 La programmazione finanziaria

Premesso che la Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, in ottemperanza alle norme istitutive

degli organismi di controllo della Corte dei conti e alle indicazioni delle Sezioni Riunite della Corte

medesima, prevede annualmente un’aggiornata indagine sul Sistema sanitario regionale, e che

l’ultimo referto approvato attiene ai dati contabili e agli aspetti gestionali del S.S.R. al

31.12.2015, vengono in evidenza, in questa sede, le indicazioni fornite dal Collegio sindacale nella

parte VII della relazione-questionario che riguarda la sanità e la valutazione dell’attendibilità dei

dati contabili preventivi del SSR, per la quale è utile effettuare un confronto con i singoli bilanci

degli enti che lo compongono.

Dal medesimo è emerso che il bilancio preventivo della Regione non è coerente, per l’esercizio

finanziario 2016, con il bilancio preventivo economico annuale consolidato del Servizio sanitario

regionale; il bilancio preventivo della Regione, dunque, non tiene conto, per l’esercizio finanziario

2016, del bilancio preventivo economico annuale consolidato del Servizio sanitario regionale (art.

32, co. 5, D.Lgs. n. 118/2011), poiché all’epoca della sua redazione i bilanci preventivi degli enti

del SSR erano ancora in fase di approvazione. Ne consegue che senza esito sono rimaste le verifiche

volte a conoscere se nel bilancio economico consolidato fosse stato previsto un fondo rischi per

contenziosi in atto. Nonostante ciò, il Collegio dichiara che nell’area del consolidamento sono

compresi gli enti indicati dall’articolo 32, comma 3, del D.Lgs. n. 118/2011.

Il Collegio dei revisori ha, altresì verificato:

- che il bilancio preventivo economico annuale, redatto dai singoli enti del servizio sanitario, è

coerente con la programmazione sanitaria e con la programmazione economico-finanziaria

della Regione;

- che, alla data di redazione del bilancio di previsione della Regione Abruzzo, il riparto del fondo

sanitario nazionale 2016 non era stato ancora definito, per cui nel bilancio si tiene conto solo

di una stima dello stesso, con un importo che, nelle more della sue definizione nelle sedi

competenti, tiene conto degli “stanziamenti dell’annualità precedenti e del fatto che, comunque, le

spese ad esso riferite trovano copertura nel vincolo sussistente sulle risorse provenienti dal gettito

Irap, addizionale Irpef e compartecipazione IVA, come previsto dalla vigente normativa in materia,

fermo restando che una volta intervenuta la definizione degli importi, si provvede ad effettuare le

relative variazioni di bilancio”.


10.2 La trasparenza dei conti sanitari

L’articolo 20, comma 1, del D.Lgs. n. 118/2011 prevede che le Regioni, nell’ambito del proprio

bilancio, garantiscano “un’esatta perimetrazione delle uscite relative al finanziamento del proprio

servizio sanitario regionale, al fine di consentire la confrontabilità immediata tra le entrate e le spese

sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli atti di determinazione del fabbisogno

sanitario regionale standard e di individuazione delle correlate fonti di finanziamento, nonché

un’agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalle regioni per il finanziamento del

medesimo servizio sanitario regionale per l’esercizio in corso”.

Per l’attuazione di tale finalità è necessaria un’articolazione in capitoli tale da garantire, sia nella

sezione entrata che nella sezione della spesa, separata evidenza delle relative grandezze

finanziarie.

Il Collegio dei revisori ha evidenziato che:

- il bilancio preventivo della Regione, ai sensi dell’articolo 20, comma 1, del D.Lgs. n. 118/2011,

è articolato in capitoli tali da garantire, nella sezione delle entrate, separata evidenza delle

seguenti grandezze:

a) finanziamento sanitario ordinario corrente;

b) finanziamento sanitario aggiuntivo corrente;

c) finanziamento regionale del disavanzo pregresso;

d) finanziamento per investimenti in ambito sanitario, con separata evidenza degli

investimenti per l’edilizia sanitaria, finanziati ai sensi dell’articolo 20 della legge 11 marzo

1988, n. 67;

- il bilancio preventivo della Regione, ai sensi dell’articolo 20, comma 1, del D.Lgs. n. 118/2011,

è, altresì, articolato in capitoli tali da garantire, nella sezione spese, separata evidenza delle

seguenti grandezze:

a) spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA, ivi compresa la mobilità passiva

programmata per l’esercizio e il pay back;

b) spesa sanitaria aggiuntiva per il finanziamento di livelli di assistenza superiori ai LEA;

c) spesa sanitaria per il finanziamento di disavanzo sanitario pregresso;

d) spesa per investimenti in ambito sanitario, con separata evidenza degli investimenti per

l’edilizia sanitaria, finanziati ai sensi dell’articolo 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67.

Allo scopo, valga la tabella che segue:



Bilancio di previsione 2016 – Perimetrazione delle entrate e delle spese

ENTRATE IMPORTI IN EURO SPESA IMPORTI IN EURO

Finanziamento sanitario ordinario corrente 2.352.591.019 Spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA, ivi compresa la mobilità passiva programmata per l’esercizio e il pay back

2.352.591.019

Finanziamento sanitario aggiuntivo corrente 10.033.479 Spesa sanitaria aggiuntiva per il finanziamento di livelli di assistenza superiori ai LEA

643.479

Finanziamento regionale del disavanzo pregresso

- Spesa sanitaria per il finanziamento di disavanzo sanitario pregresso

-

Finanziamento per investimenti in ambito sanitario

274.808.757 Spesa per investimenti in ambito sanitario 274.808.757

- di cui Investimenti per l’edilizia sanitaria 269.146.315 - di cui Investimenti per l’edilizia sanitaria 269.146.315

10.3 I debiti verso fornitori e gli interessi moratori

Nella relazione-questionario (punto 7.10), l’Organo di revisione ha indicato le iniziative assunte

dalla Regione Abruzzo per far fronte al problema dei debiti scaduti verso fornitori.

La medesima, al fine di monitorare il calcolo dell’indicatore di tempestività dei pagamenti del

S.S.R., di cui al DPCM del 22 settembre 2014, da parte delle Aziende sanitarie, ha effettuato un

monitoraggio sui partitari aziendali, esaminando ogni singola fattura aperta. Da tale

monitoraggio è emerso che il debito in contenzioso è pari ad € 308.000.000, di cui

€ 298.000.000, si riferiscono agli esercizi 2014 e precedenti.

Inoltre, per la copertura degli oneri finanziari, la Regione ha dato indicazioni agli enti del S.S.R.

di effettuare, nel loro bilancio, accantonamenti per interessi moratori.

L’ammontare dei debiti verso fornitori scaduti al 31.12.2015 ammonta a € 504.441.799.

10.4 Le misure di controllo dell’offerta sanitaria

Dalla relazione-questionario del Collegio dei revisori emerge che:

- la Regione ha effettuato l’aggiornamento dei prontuari terapeutici ospedalieri o degli analoghi

strumenti regionali (art. 10, co. 5, del decreto legge 13 settembre 2012, n. 158)13;

- la Regione, in attuazione dell’articolo 1, commi 548-550, della legge di stabilità per il 2016, ha

adottato le misure organizzative al fine di garantire l’effettiva realizzazione degli interventi di

razionalizzazione della spesa, mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi14;

13 Dichiara il Collegio dei revisori che “con decreto del Commissario ad Acta n. 106 del 28.09.2016 è stato dato mandato al Servizio

Assistenza Farmaceutica, Attività Trasfusionale e Trapianti di provvedere all’aggiornamento del PTR secondo il format AIFA richiesto

dal Tavolo per gli adempimenti LEA con l’inserimento dei farmaci riportati negli allegati allo stesso decreto”. 14 Dichiara il Collegio dei revisori che “con deliberazione di Giunta Regionale 217 del 5 aprile 2016 “Conferma del soggetto aggregatore

regionale individuato ai sensi dell’articolo 9, commi 1 e 5 del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66 e definizione delle modalità operative


- la Regione ha attuato la riduzione, da cinque a tre, del numero dei componenti del collegio

sindacale delle aziende ed enti del SSR (art. 1, co. 574, legge n. 190/2014);

- la Regione non ha adottato, entro il 31 marzo, il provvedimento che individua gli enti sanitari

con deficit di bilancio pari o superiore al 10% dei ricavi, e/o che non rispettano i parametri

relativi a volumi, qualità ed esiti delle cure. In merito, l’Organo di revisione ha specificato che

“in riferimento al comma 524 della legge 23 dicembre 2015, n. 208 non sono presenti aziende

Ospedaliere, aziende Universitarie, IRCCS o altri Enti che erogano prestazioni di ricovero e cura”.

per le acquisizioni di beni e servizi del settore sanitario”, è stato confermato che il soggetto aggregatore per la Regione Abruzzo è la Stazione

Unica Appaltante Abruzzo incardinata nel Dipartimento Opere Pubbliche, Governo del Territorio e Politiche Ambientali, e segnatamente

del Genio Civile di L’Aquila. La deliberazione in parola stabilisce che per gli acquisti di beni e servizi del Settore sanitario è previsto

l’avvalimento delle ASL; per quelli diversi da quelli sanitari, del Servizio Gestione Beni Mobili, Servizi e Acquisti e per quelli informatici

del Servizio Sistema Informativo Regionale. Si segnala altresì che con Verbale 66/6 del 12/7/2016, il Consiglio Regionale ha approvato

la legge di modifica delle competenze dell’Arit, attribuendogli le competenze di centrale unica di committenza e, conseguentemente, di

soggetto aggregatore. In merito alla verifica del comma 550, le relative attestazioni non possono che essere rese dai singoli Servizi gestori

dei relativi contratti. Per quanto riguarda il Servizio scrivente il comma 550 è stato rispettato.


11 CONCLUSIONI

1.

L’articolo 1, comma 3, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge

7 dicembre 2012, n. 213, prevede che “le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci

preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale con

le modalità e secondo le procedure di cui all’articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n.

266”.

La verifica della Sezione regionale si è incentrata, quindi, sull’analisi del bilancio di previsione

2016-2018 della Regione Abruzzo, avvalendosi della relazione-questionario redatta dal Collegio

dei revisori.

Il quadro normativo vigente, alla data di emanazione del bilancio di previsione 2016-2018, ha

registrato la piena operatività del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante “disposizioni

in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti

locali e dei loro organismi”. Tale decreto legislativo, attuativo della legge delega in materia di

federalismo fiscale (legge 5 maggio 2009, n. 42), ha ridisegnato il sistema italiano di contabilità

pubblica, uniformando, da un lato, gli schemi di bilancio di tutte le pubbliche amministrazioni e,

dall’altro, introducendo istituti nuovi, espressione del principio di competenza potenziata.

Rivisto in alcune parti ed integrato dal successivo decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, il

D.Lgs. n. 118/2011 è entrato pienamente in vigore dal 1° gennaio 2016, con l’introduzione di nuovi

strumenti di programmazione (tra cui il DEFR, documento di economia e finanza regionale, e la

legge di stabilità), oltreché di nuovi schemi di bilancio.

Di conseguenza, come già ricordato in diverse occasioni alla Regione, dal 1° gennaio 2016 hanno

cessato di avere efficacia le disposizioni regionali incompatibili con il citato decreto legislativo.

Direttamente applicabili alle Regioni a statuto ordinario sono gli articoli da 36 a 73 del titolo III

di tale decreto, recante, appunto, il nuovo ordinamento contabile.

Poiché l’articolo 77 del testo integrato e corretto del decreto in questione ha disposto l’abrogazione

integrale del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, sulla base del quale era stata emanata la

legge regionale 25 marzo 2002, n. 3, recante “Ordinamento Contabile della Regione Abruzzo”,

avrebbe costituito e costituirebbe buona pratica normativa, da parte della Regione, individuare

le parti della legge in questione ancora in vigore, perché non contrastanti con il D.Lgs. n. 118/2011,

e attuare l’esercizio della competenza normativa regolamentare, evidenziata dall’articolo 36,

comma 5, del D.Lgs. n. 118/2011, secondo cui “le regioni adattano i propri principi contabili generali

e i principi contabili applicati di cui agli allegati 1 e 4 al presente decreto”.


Ovviamente, trattasi di materia ricondotta nell’alveo del coordinamento della finanza pubblica e

sottratta all’intervento della Regione, il cui compito dovrebbe essere di emanazione di una legge

di contabilità con disposizioni meramente applicative in conformità a quelle previste nel D.Lgs.

n. 118/2011.

2.

La Sezione prende in considerazione la versione di bilancio previsionale, approvata con legge

regionale 19 gennaio 2016, n. 6, concernente “Bilancio di previsione pluriennale 2016-2018”,

pubblicata nel BURA-Serie speciale del 22 gennaio 2016, n. 11.

3.

La Regione ha proiettato, nella redazione dei documenti programmatori esaminati, gli

inadempimenti reiterati e i notevoli ritardi accumulati nel dare adempimento agli obblighi

redazionali di resa dei conti, più volte messi in luce da questa Sezione.

È di palmare evidenza che sussiste una limitata possibilità di verificare pienamente l’attendibilità,

la coerenza e la congruità delle poste in bilancio, stante l’assenza di rendicontazione pregressa e

recente alla quale fare riferimento.

La programmazione, dal punto di vista sostanziale, non dà soddisfazione al dettato normativo di

cui al comma 4, dell’articolo 36, del D,Lgs. n. 118/2011 e al principio contabile inerente, perché

basata su situazioni presunte, posto che, alla data di presentazione del DEFR al Consiglio

regionale e per tutto l’iter di approvazione del bilancio preventivo 2016, l’Ente non aveva ancora

provveduto all’approvazione del rendiconto di gestione dell’esercizio 2015, e neanche di quello

dell’esercizio 2014 – penultimo esercizio precedente a quello a cui si riferisce il bilancio medesimo.

4.

Da un punto di vista formale, il bilancio sembrerebbe dare adempimento a quanto prescritto dal

D.Lgs. n. 126/2014, in particolare per l’articolazione dell’Entrata in titoli, tipologie e categorie, e

della Spesa in missioni e programmi.

Osserva la Sezione, tuttavia, un’anomala previsione, sia in entrata (titolo VII), che in uscita

(titolo V), di € 1.000.000.000,00 di anticipazione di cassa, rimasta, poi, inutilizzata fino a fine

esercizio.

Da un punto di vista sostanziale, invece, emerge con chiarezza che la Regione Abruzzo non è

riuscita a dare concreta applicazione al principio della competenza potenziata, inadempimento

già contestato per l’esercizio 2015, nel quale la stessa avrebbe dovuto dar seguito ad un processo

di ridefinizione del bilancio di previsione e di riclassificazione dei vecchi schemi di bilancio al piano

dei conti integrato. Il principio analitico della competenza potenziata, descritto nell’Allegato 1 al


D.Lgs. n. 118/2011, avrebbe dovuto guidare, come già detto, la redazione del bilancio di previsione

a partire dal 1° gennaio 2016.

Al contrario, come evidenziato anche dall’Organo di revisione, il bilancio 2016 sembra redatto

sulla base della vecchia normativa.

Chiaramente, come espresso dallo stesso Collegio dei revisori, lungi dall’essere meri adempimenti

di carattere formale, “gli inadempimenti riscontrati sono in grado di influenzare sostanzialmente e di

condizionare in maniera determinante tutti gli equilibri e gli assetti su cui l’Ente Regione basa la

propria sussistenza, oltre che palesarsi quali violazioni di norme cogenti”.

5.

L’esame del bilancio di previsione 2016, nello specifico, evidenzia una radicale disattenzione per

la riforma dell’armonizzazione nel suo complesso.

La Regione non si è dotata di nuovi strumenti normativi contabili in coerenza con le disposizioni

normative nazionali di cui al D.Lgs. n. 118/2011; non sono state avviate iniziative volte a

modificare la legge di contabilità (L.R. n. 3/2002) in coerenza con le nuove disposizioni normative

nazionali, alla luce anche della novella costituzionale che ha attribuito allo Stato la competenza

esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. Indubbiamente, in materia di

contabilità degli enti territoriali (deliberazione n. 4/SEZAUT/2015/INPR), non residua alle

Regioni a statuto ordinario che una potestà regolamentare e un obbligo di conformare la propria

gestione ai principi generali e applicati del D.Lgs. n. 118/2011.

Il bilancio di previsione 2016 fallisce, ad avviso della Sezione, l’obiettivo prefissatosi di essere il

“punto di partenza per il riallineamento del ciclo di bilancio”. Difatti, quale passaggio indefettibile

per la valutazione della veridicità ed attendibilità delle entrate pubbliche accertate e della

credibilità della copertura delle spese pubbliche, la Regione avrebbe dovuto porre in essere il

riaccertamento straordinario dei residui da effettuarsi con riferimento alla data del 1° gennaio

2015, contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014. Quanto sopra veniva più volte

ricordato nelle varie deliberazioni di questa Sezione (in particolare, la n. 191/2015/FRG del 17

luglio 2015 e la n. 230/2016/FRG del 24 novembre 2016), con svariate sollecitazioni a porre in

essere i relativi adempimenti.

In assenza di tale fondamentale passaggio, trovano conferma, anche per tale aspetto, gli

inadempimenti della Regione Abruzzo nella redazione del bilancio di previsione 2016 ai principi

dell’armonizzazione.

Le considerazioni esternate si proiettano, in tutta la loro gravità, anche al bilancio di previsione

2017-2019, di cui alla legge regionale 27 gennaio 2017, n. 11, anch’esso adottato in assenza del


procedimento di riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015 e dell’applicazione

del principio della competenza potenziata.

L’assenza di certezza dei dati degli esercizi 2013-2015 ha generato difficoltà anche nella

determinazione dei fondi e degli accantonamenti. L’Ente dichiara che non tutti i fondi risultano

coperti. La determinazione del Fondo dei Crediti di Dubbia Esigibilità (FCDE) è stata effettuata

in via del tutto provvisoria, con un’ulteriore dose di aleatorietà alla base del conteggio, in assenza

del procedimento di conclusione del riaccertamento dei residui. Non è rispettata, secondo la

Sezione, neanche la regola per una coerente costituzione del fondo residui perenti.

Accantonamenti non a termine di legge risultano anche per le passività potenziali.

6.

I quadri riassuntivi del documento previsionale confermano che l’Amministrazione ha

predisposto il bilancio di previsione per l’esercizio 2016 e quello pluriennale per gli esercizi 2016-

2018, indicando, come prima posta, l’avanzo di amministrazione presunto, in assenza di

documenti consuntivi finali degli esercizi 2013, 2014, e adesso 2015, e, dunque, di risultanze certe

degli esercizi precedenti. L’equilibrio del bilancio 2016, come per i precedenti (ed anche per il

2017), è garantito attraverso l’iscrizione di un avanzo di amministrazione del tutto presunto. La

Sezione non può non rilevare che, ancora una volta, gli equilibri del bilancio siano solo

nominalmente rispettati e che l’utilizzo della posta dell’avanzo presunto costituisce l’unica voce

che garantisce l’equilibrio finanziario dell’esercizio. Alla luce di tale affermazione, la Sezione

ribadisce che la costruzione degli equilibri nel bilancio esaminato è solo formale.

Non appare correttamente redatto neanche il prospetto del risultato di amministrazione

dell’esercizio precedente che risente anch’esso della problematica della provvisorietà delle cifre. Il

prospetto mira, nella normativa, ad individuare una ragionevole e prudente precisione del

risultato di amministrazione dell’esercizio precedente, elaborata alla data di predisposizione del

bilancio preventivo. In particolare, la tabella dimostrativa del risultato di amministrazione

presunto consente di verificare l’esistenza di un eventuale disavanzo e di provvedere alla relativa

copertura. Non vi sono particolari specifiche, nella Nota integrativa, sulla compilazione del

prospetto e le cifre ivi riportate; non sono specificate le modalità di annotazione delle quote

vincolate, che dovrebbero contenere, in una corretta rappresentazione: l’ammontare delle somme

vincolate al 1° gennaio 2015, l’utilizzo delle stesse nel corso del 2015, la previsione di ulteriore

vincolo nel corso della gestione 2015 e la previsione dell’ammontare delle somme vincolate che

saranno utilizzate nel corso del 2016. Il fondo pluriennale vincolato presunto, al 31 dicembre 2015,

è pari a zero (non essendo stata applicata la competenza potenziata). Il risultato non offre margini


di coperture, chiudendo con un disavanzo (€ -698.314.365,14); la parte dedicata all’utilizzo delle

quote vincolate porta nuovamente l’annotazione dei vincoli derivanti dai trasferimenti,

ritrasformando, nella posta finale, il disavanzo in avanzo. In conclusione, anche la modalità di

redazione di tale prospetto non appare conforme al D.Lgs. n. 118/2011 e risente della notevole

problematica delle c.d. economie vincolate, che gravano notevolmente sul bilancio della Regione

e che hanno costituito oggetto di non parifica, sia per il rendiconto 2012, che per il rendiconto

2013, esercizio al quale è ferma la rendicontazione.

Non è possibile, anche in questo caso, asseverare la correttezza del prospetto in assenza di

documentazione contabile precedente debitamente approvata.

7.

Nella legge di bilancio, viene allocata, nella sezione della spesa, un’annualità di quelle previste dal

ripiano del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2014, in attuazione di quanto

previsto dall’articolo 9, comma 5, del D.L. n. 78/2015, convertito con modificazioni dalla legge 6

agosto 2015, n. 125, in deroga all’articolo 42, comma 12, del D.Lgs. n. 118/2011, al netto del Fondo

Crediti di Dubbia Esigibilità.

La ricostruzione dell’entità del disavanzo, ai sensi dell’articolo 39, comma 7, del D.Lgs.

n. 118/2011, determina, da parte dell’Ente, nei vari documenti, il consolidamento della

provvisorietà del disavanzo medesimo, la cui base di partenza, in assenza di certezza dei dati

contabili, rimane l’importo contenuto nella delibera di Giunta di approvazione del disegno di legge

sul rendiconto dell’esercizio 2013 – parificato parzialmente da questa Sezione –, successivamente

modificato, con delibera di Giunta dalla Regione e approvato con legge, dal Consiglio regionale,

peraltro impugnata dal Governo innanzi alla Corte costituzionale. Dato di partenza, quindi, privo

del connotato della certezza, rimane il disavanzo, presunto e provvisorio, anche nei successivi atti

di rimodulazione del disegno di legge del rendiconto dell’esercizio 2013, in assenza degli ulteriori

adempimenti contabili richiesti dalle nuove norme.

La gravità dei comportamenti appare reiterata ed aggravata dall’accumularsi di ulteriore

incertezza, sia sul disavanzo effettivo del passato, sia su quello che, con le inadempienze

riscontrate e l’inottemperanza alle nuove regole contabili, di fatto, la Regione potrebbe aver già

accumulato.

Al 31 dicembre 2016, l’Ente ha disatteso gli impegni assunti con la delibera n. 1083/C del 22

dicembre 2015, finalizzati, in special modo, “ad approvare entro il 31 gennaio 2016 un piano di

azione straordinario finalizzato a definire modalità, tempi e mezzi per il riallineamento del ciclo del


bilancio a termini di legge procedendo all’approvazione di tutti gli adempimenti ancora sospesi per il

31 luglio 2017”.

La provvisorietà dell’entità disavanzo condiziona inevitabilmente i conti successivi.

Gli inadempimenti citati, lungi dal potere essere considerati violazione di carattere meramente

formale, si palesano, al contrario, quali elementi in grado di minare alla base la validità e finanche

la legittimità del bilancio previsionale che, come noto, basa la propria sostenibilità anche sui dati

rinvenienti dagli esercizi trascorsi. La corretta elaborazione del bilancio previsionale – e, quindi,

l’attendibilità delle previsioni in esso operate – non può prescindere dalla disponibilità di dati

storici certi nel loro ammontare; solo all’esito della conclusione dell’attività di

accertamento/riaccertamento dei residui sarà, pertanto, possibile individuare con certezza l’entità

effettiva del disavanzo regionale al 31 dicembre 2014, del fondo rischi su crediti di dubbia

esigibilità, dell’eventuale disavanzo 2015, del differenziale positivo/negativo derivante

dall’attività di riaccertamento dei residui al 1° gennaio 2015 e, valutato l’effettivo impatto sulle

previsioni 2017, verificare la sussistenza degli equilibri.

Anche il bilancio previsionale 2017-2019 della Regione Abruzzo sconta, pertanto, detta

indeterminatezza, essendo stato concepito e redatto mediante parziale utilizzo di valori

meramente presuntivi, privi cioè del connotato necessario della certezza.

La mancata quantificazione del disavanzo effettivo espone la Regione, nell’ipotesi in cui

dall’effettiva quantificazione dovesse derivare un valore superiore dello stesso rispetto a quanto

stimato, al potenziale rischio di legittimare l’utilizzo delle eventuali maggiori entrate per il

finanziamento di spese, anziché per la copertura del disavanzo in questione. Del pari, potrebbe

verificarsi l’ipotesi dell’emersione di un disavanzo di entità tale da non consentire la previsione di

un piano di ammortamento conforme alla normativa vigente, attesa l’estrema rigidità strutturale

del bilancio e la conseguente limitatezza di risorse a tal fine destinabili.

La stessa Corte costituzionale, sul bilancio di previsione dell’esercizio 2013, rafforza tali

convincimenti nelle considerazioni espresse sulla mancata chiarezza dei rendiconti, in ordine alla

consistenza delle partite attive e passive, che comporta un’errata determinazione del risultato di

amministrazione, che si riverbera negativamente anche sulla legittimità delle successive

operazioni. Per il principio di continuità degli esercizi finanziari, ogni determinazione infedele del

risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi, coinvolgendo in modo

durevole l’equilibrio del bilancio, che va considerato nella sua prospettiva dinamica, “la quale

«consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e

spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 266 del 2013; in senso


conforme, sentenza n. 250 del 2013)”, ed “esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata

da perturbanti potenzialità di indeterminazione”.

8.

In merito alla situazione di indebitamento della Regione, fatto riferimento ai vincoli esistenti,

uno di carattere qualitativo (finalizzazione delle entrate acquisite tramite indebitamento solo per

il finanziamento di spese di investimento), l’altro di tipo quantitativo (per il quale l’importo

complessivo delle annualità di ammortamento per capitale ed interessi e delle altre forme di

indebitamento non può superare il 20% delle entrate tributarie non vincolate dalla Regione), la

Sezione ha rilevato che entrambi risultano essere rispettati da parte della Regione Abruzzo.

La dimensione dell’indebitamento regionale al 31 dicembre 2015 risulta di 1.335.551 €/migliaia,

di cui 4.257 €/migliaia a carico dello Stato e € 1.331.294 €/migliaia a carico della Regione. Si

aggiungono € 166.764 €/migliaia per anticipazioni di liquidità ex D.L. n. 35/2013.

Si dà atto dell’evidente diminuzione dell’indebitamento, dovuta anche alla mancata

sottoscrizione di nuovi debiti.

Tuttavia, rileva nella legge di bilancio 2016 la previsione dell’assunzione di mutui autorizzati dalle

leggi di bilancio precedenti, cioè l’autorizzazione di indebitamento fino all’importo massimo di €

100.000.000,00, a fronte dell’indebitamento autorizzato e non contratto riferito alle annualità

precedenti, importo stanziato nel titolo VI dello stato di previsione delle entrate e collocato tra le

spese al titolo I, missione 20, programma 01 (fondi di riserva), quale “Fondo accantonamento

disavanzo di amministrazione mancata contrazione mutui a.p.”.

Su tale posta contenuta nel disegno di legge di cui alla D.G.R. n. 1083/C/2015 si è espresso il

Collegio dei revisori (con verbale del 27 gennaio 2016) e sulla L.R. n. 41/2015 si è espressa questa

Sezione nella “Relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali

promulgate nell’anno 2015 dalla Regione Abruzzo e sulle tecniche di quantificazione degli oneri”,

approvata con deliberazione n. 118/2016/RQ del 12 maggio 2016.

In quella sede, la Sezione ha esternato al Consiglio regionale le criticità riscontrate sulla legge, sia

sotto il profilo dell’impostazione contabile, sia con riferimento agli aspetti di copertura degli oneri

dalla stessa scaturenti.

9.

La Sezione prende atto delle attestazioni rilasciate dall’Organo di revisione sugli adempimenti

relativi agli Organismi partecipati, in relazione ai quali la Sezione stessa già si è espressa a

novembre 2016, nel referto sui piani di razionalizzazione (cfr. deliberazione n. 228/2016/VSG del

17 novembre 2016).


10.

Anche per il Servizio sanitario regionale, la Sezione prende atto delle attestazioni rilasciate

dall’Organo di revisione, di cui ha, peraltro, tenuto conto nella redazione dell’annuale referto

sull’assistenza sanitaria in Abruzzo (cfr. deliberazione n. 264/2016/SSR del 15 dicembre 2016).

Il bilancio preventivo della Regione non è coerente, per l’esercizio finanziario 2016, con il bilancio

preventivo economico annuale consolidato del Servizio sanitario regionale; il bilancio preventivo

della Regione, dunque, non tiene conto, per l’esercizio finanziario 2016, del bilancio preventivo

economico annuale consolidato del Servizio sanitario regionale (art. 32, co. 5, D.Lgs. n. 118/2011),

poiché all’epoca della sua redazione i bilanci preventivi degli enti del SSR erano ancora in fase di

approvazione.


ALLEGATO (VEDI PARAGRAFO 2.1)

Deliberazioni di Giunta regionale di variazioni e modifiche del bilancio di previsione 2016 e

pluriennale 2016-2018, ai sensi dell’articolo 51 del D.Lgs. n. 118/2011, adottate nel corso dell’anno

2016:

✓ D.G.R. n. 138 del 4 marzo 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da

assegnazioni vincolate”;

✓ D.G.R. n. 155 del 10 marzo 2016 “Variazione per reiscrizione residui perenti – articolo 51,

comma 2, lettera g) del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118”;

✓ D.G.R. n. 179 del 22 marzo 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da


✓ D.G.R. n. 246 del 19 aprile 2016 “Variazione di cassa ex articolo 51, comma 2, lettera d) del

D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e s.m.i.”;

✓ D.G.R. n. 257 del 28 aprile 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da

assegnazioni vincolate. Istituzione nuovi capitoli”;

✓ D.G.R. n. 290 del 3 maggio 2016 “Variazione per reiscrizione residui perenti – articolo 51,

comma 2, lettera g) del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118”;

✓ D.G.R. n. 314 del 17 maggio 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da


✓ D.G.R. n. 332 del 24 maggio 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da


✓ D.G.R. n. 354 del 1 giugno 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da




✓ D.G.R. n. 422 del 29 giugno 2016 “Variazione di cassa ex articolo 51, comma 2, lettera a) del

D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e s.m.i.”;



✓ D.G.R. n. 466 del 12 luglio 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da


✓ D.G.R. n. 488 del 21 luglio 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e spese derivanti da


http://leggi.regione.abruzzo.it/asp/redirectApprofondimenti.asp?pdfDoc=delibereRegionali/docs/delibere/DGR_52_15.pdf



http://leggi.regione.abruzzo.it/asp/redirectApprofondimenti.asp?pdfDoc=delibereRegionali/docs/delibere/DGR61-2015.pdf












✓ D.G.R. n. 520 del 4 agosto 2016 “Variazione n. 13 per iscrizione di entrate e di spese derivanti

da assegnazioni vincolate”;

✓ D.G.R. n. 529 dell’11 agosto 2016 “Variazione n. 11 per iscrizione di entrate e di spese derivanti

da assegnazioni vincolate definite alla data del 14.07.2016”;

✓ D.G.R. n. 533 dell’11 agosto 2016 “Variazione n. 12 per iscrizione di entrate e di spese derivanti






✓ D.G.R. n. 588 del 22 settembre 2016 “Variazione n. 16 per iscrizione di entrate e di spese

derivanti da assegnazioni vincolate”;

✓ D.G.R. n. 590 del 22 settembre 2016 “Variazione per reiscrizione residui passivi perenti –

articolo 51, comma 2, lettera g) del D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118”;

✓ D.G.R. n. 631 del 6 ottobre 2016 “Variazione n. 17 per iscrizione di entrate e di spese derivanti








✓ D.G.R. n. 691 del 5 novembre 2016 “Variazione per iscrizione di entrate e di spese derivanti da

assegnazioni vincolate - Patto per il Sud - Regione Abruzzo (Masterplan)”;

✓ D.G.R. n. 695 del 5 novembre 2016 “Variazione n. 20 per iscrizione di entrate e di spese


✓ D.G.R. n. 772 del 22 novembre 2016 “Variazione n. 23 per iscrizione di entrate e di spese


✓ D.G.R. n. 800 del 5 dicembre 2016 “Variazione n. 22 per iscrizione di entrate e di spese derivanti


✓ D.G.R. n. 909 del 30 dicembre 2016 “Variazione n. 24 per iscrizione di entrate e di spese
























derivanti da assegnazioni vincolate”.

***

Determinazioni del Dirigente del Servizio Bilancio di variazioni del bilancio di previsione 2016 e

pluriennale 2016-2018, adottate, nel corso del 2016 e fino anche al 2017, ai sensi dell’articolo 19,

comma 3, della legge regionale n. 6/2016:

✓ Determina n. DPB007/13 del 23.02.2016, recante “Bilancio di previsione finanziario 2016-

2018 – variazione per reiscrizione di economie vincolate”;





✓ Determina n. DPB007/24 del 17.03.2016, recante “Bilancio di Previsione finanziario 2016-

2018 – Variazione stanziamenti di cassa 2016 e prelevamento dal relativo fondo”;

✓ Determina n. DPB007/25 del 17.03.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale –

Variazione stanziamenti di cassa 2016 e prelevamento dal relativo fondo”;





✓ Determina n. DPB007/29 del 06.04.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale –



2018 – Variazione stanziamenti di capitoli di spesa obbligatoria e prelevamento dal relativo

fondo”;




2018 – Variazione stanziamenti di competenza capitoli di spesa obbligatoria e variazione




stanziamenti di cassa”;



✓ Determina 16.05.2016, n. DPB007/49, recante “Bilancio di previsione finanziario 2016-2018

– variazione per reiscrizione di economie vincolate”;





✓ Determina n. DPB007/55 del 08.06.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale 2016-2018–



2018 – Variazione stanziamenti di competenza e cassa capitoli di spesa obbligatoria”;







✓ Determina n. DPB007/72 del 08.07.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale 2016-2018–


✓ Determina n. DPB007/73 del 12.07.2016, recante “Bilancio di previsione finanziario 2016-2018


✓ Determina n. DPB007/76 del 13.07.2016, recante “Bilancio gestionale 2016 -2018. Variazione

tra capitoli di spesa del medesimo macroaggregato”;





✓ Determina n. DPB007/84 del 08.08.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale 2016-2018 –






– variazione per reiscrizione di economia vincolata – eccedenza introiti IRAP 2015 sanità”;





✓ Determina n. DPB007/94 del 05.09.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale 2016-2018 –



2018 – Variazione stanziamenti di competenza e cassa capitolo di spesa obbligatoria”;


2018 – Variazione partite di giro”;

✓ Determina n. DPB007/100 del 15.09.2016, recante “Bilancio di previsione finanziario 2016 –

2018 – Variazione entrate e spese per conto di terzi e partite di giro ex articolo 51 comma 4”;

✓ Determina n. DPB007/110 del 07.10.2016, recante “Bilancio di previsione finanziario 2016 –

2018 – Variazione capitoli delle partite di giro ex articolo 51 comma 4 D.Lgs. 118/2011”;


2018 – Variazione stanziamenti di cassa 2016, prelevamento dal relativo fondo e adeguamento

Piano dei conti”;

✓ Determina n. DPB007/122 del 30.11.2016, recante “Bilancio finanziario gestionale 2016 -2018.

Variazione tra capitoli di spesa del medesimo macroaggregato”;

✓ Determina n. DPB007/41 del 10.04.2017, recante “Variazione di bilancio ex articolo 51 D.Lgs.

118/2011 e s.m.i – Movimentazione FPV di spesa a valere sul bilancio di previsione 2016 -2018

e FPV entrata 2017_2019”.

Repubblica Italiana La Corte dei conti in Sezione ... · Lucilla VALENTE Antonio DANDOLO Vincenzo...

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