RELAZIONE SULLA GESTIONE DELLA REGIONE UMBRIA CONTROLLO ... · sostanzialmente nel mettere in...

Corte dei Conti

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER L’UMBRIA - PERUGIA

RELAZIONE SULLA GESTIONE

DELLA REGIONE UMBRIA

CONTROLLO SULL’UTILIZZO DEI FONDI EUROPEI

Programmazione comunitaria periodi 1994-1999 e 2000-2006

Relazione ai sensi dell’art. 3, legge 14 gennaio 1994, n. 20

2

Magistrato istruttore Consigliere Mario Buscemi Funzionario incaricato Dr. Lorenzo Grassini

3

INDICE

◊ Premessa 5

◊ Capitolo I Aspetti Generali 7 1.1. La strumentalità dei Fondi Strutturali 7 1.2. Gli Obiettivi dei Fondi Strutturali previsti dal Reg. 2052/1988 7 1.3. Caratteristiche dei Fondi Strutturali 8 1.4. La normativa comunitaria: i Regolamenti 14 1.5. Strumenti della programmazione e loro finalità 14 1.6. Criteri di gestione dei fondi 15 1.7. I piani relativi ai tre Obiettivi principali 20 1.8. La partecipazione ai Fondi 20 1.9. I Comitati di Sorveglianza 20 1.10. Riepilogo sul funzionamento dei Fondi Strutturali 20 ◊ Capitolo II Il periodo 1994-1999 23 2.1. Risultati e impatti del periodo 1994-1999 23 2.2. Il Docup Obiettivo 5b 1994-1999 24 2.3. Il Docup Obiettivo 2 1994-1999 29 2.4. Quadro di sintesi dei regimi di aiuto 1994-1999 (Obiettivi 2 e 5b) 33 2.5. Il POR Obiettivo 3 – 1994-1999 35 2.6. Il POR Obiettivo 4 – 1994-1999 36 2.7. Il POR Obiettivo 5a – 1994-1999 36 2.8. I programmi di iniziativa comunitaria 1994-1999 37 2.9. Sintesi 41 ◊ Capitolo III Il periodo 2000-2006 43

3.1. Il Documento Unico di Programmazione (DOCUP) relativo al periodo 2000-2006 nella Regione Umbria, interessata dall’obiettivo 2 in Italia

43

3.2. Analisi dell’economia regionale e revisione del Docup Ob. 2 – Correlazioni con l’economia internazionale ed italiana

48

3.3. Il Docup periodo 2000-2006 nella Regione Umbria – Stato di avanzamento, di attuazione e previsioni

54

3.4. Considerazioni sulla qualità ed efficacia in fase attuativa del Docup periodo 2000-2006 nella Regione Umbria, ob. 2: alcuni casi specifici

57

3.5. Il POR Obiettivo 3 – 2000-2006 della Regione Umbria 59 3.6. Le finalità del POR Obiettivo 3 – La strategia regionale per lo

sviluppo delle risorse umane, l’adeguamento e l’ammodernamento dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione

63

3.7. Il piano finanziario del POR Obiettivo 3 64 3.8. Considerazioni sulla qualità ed efficacia in fase attuativa del POR, ob.

3, periodo 2000-2006 65

3.9. Risultati e verifica di attuazione delle linee guida 68 ◊ Capitolo IV Cenni sulle frodi comunitarie in Umbria 72

4.1. Premessa 72

4.2. Situazione in Umbria 72

4

◊ Conclusioni 74

5

PREMESSA

La presente relazione espone i risultati dell’indagine condotta dalla Sezione Regionale di

Controllo dell’Umbria nel settore dei Fondi Strutturali. E’ opportuno precisare che questo lavoro

riprende e completa l’indagine sull’utilizzazione dei finanziamenti concessi dalla Unione

Europea alla Regione Umbria, iniziata nell’anno 2002. L’indagine in parola è stata

precedentemente indirizzata ai soli settori del Turismo e dell’Ambiente; in fase di esecuzione

della stessa, peraltro, si è avuto modo di appurare come sussista la necessità di una verifica

più generale dello stato di programmazione comunitaria nel periodo 1994-1999, nonché

dell’attuazione delle iniziative regionali riguardanti la prima fase del periodo 2000-2006. A

mente di quanto sopra esposto si evince che la finalità del presente lavoro consiste

sostanzialmente nel mettere in evidenza quelli che sono i risultati del controllo sulla gestione

complessiva dei fondi comunitari e non riferita a singoli, seppur significativi, settori; il tutto,

avendo come riferimenti temporali i periodi di programmazione sopra citati.

L’intento è pertanto quello di specificare e tracciare le linee evolutive della gestione dei

Fondi di provenienza comunitaria da parte della Regione Umbria, evidenziandone sia i

movimenti economici, sia – in particolare – lo stato di attuazione.

Dal punto di vista operativo, tenendo sempre a mente il disposto di cui alla legge 14

gennaio 1994, n.20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei

conti, si è cercato di improntare l’azione ad una modalità di intervento “non invasiva”,

articolata in maniera tale da recepire quelle che sono le intervenute modifiche al Titolo V, parte

seconda, della Costituzione (legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001), modifiche che, tra

l’altro, rafforzano e in un certo senso danno più significato al ruolo della Corte dei conti che va

vista sempre più come garante del rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti

territoriali, in vista del raggiungimento di obiettivi di sana gestione finanziaria. Per questa via,

l’azione si è necessariamente uniformata anche, e soprattutto, al disposto normativo di cui alla

legge 5 giugno 2003, n.131 che, prevedendo l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica

alla citata legge costituzionale, legittima nella fattispecie il ricorso al cosiddetto controllo-

collaborativo, tipologia di controllo, questa, che ben si attaglia con la nuova strategia operativa

delle amministrazioni pubbliche le quali, in questo modo, non vengono distolte, ma anzi,

indirizzate al conseguimento degli auspicati risultati di gestione in termini di efficacia, efficienza

ed economicità.

L’indagine, come sopra detto, viene svolta nell’esercizio delle funzioni di controllo

intestate alla Corte dei conti dall’art. 3, commi 4, 5 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.

Essa ha ad oggetto, nella fattispecie, il complesso dell’attività gestionale svolta dalla

amministrazione regionale a livello di utilizzo dei fondi comunitari e si propone di verificare il

livello di raggiungimento degli obiettivi preventivati, desumibili dal contesto della normativa

vigente e dagli atti generali di pianificazione.

6

Diversamente da quanto avviene nell’ambito del controllo di legittimità che assume ad

esclusivo parametro la norma giuridica e si compendia in un giudizio di conformità o difformità

dell’atto rispetto alla fattispecie astratta tipizzata dalla norma, il controllo sulla gestione

ripercorre ex post il concreto svolgersi dei fatti gestionali, al fine di individuarne il grado di

efficacia, efficienza ed economicità, nonché di evidenziare le cause che abbiano eventualmente

influito sul non pieno raggiungimento del risultato. Ciò al fine precipuo di suggerire agli organi

amministrativi l’adozione di misure di autocorrezione.

Per quanto sopra, questo tipo di controllo non assolve ad una funzione sanzionatoria,

ma assume un carattere eminentemente collaborativo che influisce sulle modalità di

svolgimento dello stesso, caratterizzate da un costante confronto con le Amministrazioni

coinvolte in una prospettiva di dialogo ed interazione che pone il controllore in grado di

acquisire piena conoscenza della realtà gestionale esaminata.

Capitolo I – Aspetti generali ___________________________________________________________________________________________________________

7

CAPITOLO I

ASPETTI GENERALI

1.1. La strumentalità dei Fondi Strutturali

La principale finalità dei Fondi Strutturali è quella di ridurre le ineguaglianze e le

patologiche differenziazioni tra le diverse Regioni dell’Unione Europea e relativi gruppi

economico-sociali. Detti Fondi assumono la caratterizzazione di un vero e proprio strumento di

finanziamento, attraverso il quale l’Unione Europea consegue gli obiettivi previsti dal Trattato,

come esplicitato nel paragrafo successivo.

La finalità generale dei Fondi Strutturali, in linea di principio, deve essere comunque

orientata all’introduzione di tutti quei miglioramenti volti ad aumentare l’efficacia, la

semplificazione e la trasparenza delle politiche strutturali, il tutto avendo come obiettivo

generale quello di ridurre i divari fra le varie nazioni e regioni che possono in qualche modo

pregiudicare la coesione dell’Unione. La politica regionale europea, infatti, si fonda sulla

solidarietà finanziaria e su obiettivi realmente condivisi. Gran parte del bilancio dell’Unione,

costituito in larga misura dall’apporto degli Stati membri più ricchi, viene trasferito alle regioni

più povere. Questo meccanismo non avvantaggia soltanto i paesi beneficiari dei Fondi, ma

anche quelli che forniscono il maggior contributo netto, dal momento che le loro imprese

usufruiscono di considerevoli possibilità di investimento e di trasferimento di know-how

economico e tecnologico, specialmente nelle regioni in cui alcuni tipi di attività non sono stati

ancora avviati.

In definitiva, si può dire che i Fondi Strutturali producono, in tutti gli Stati membri, un

effetto moltiplicatore dei fattori di sviluppo dell’economia regionale, oltre che un continuo e

proficuo scambio di esperienze concrete.

1.2. Gli Obiettivi dei Fondi Strutturali previsti dal Reg. 2052/1988

L’azione che l’Unione Europea conduce attraverso i Fondi Strutturali contribuisce al

conseguimento dei seguenti obiettivi prioritari:

� Obiettivo 1: “Promuovere l’evoluzione e l’adeguamento strutturale delle Regioni

che presentano ritardi nello sviluppo”.

Questo particolare Obiettivo riguarda quelle Regioni il cui Prodotto Interno

Lordo (PIL) pro capite, misurato sulla base degli standard del potere

d’acquisto e calcolato riferendosi ai dati disponibili per gli ultimi tre anni, è

inferiore al 75% della media comunitaria; questo obiettivo non riguarda la

Regione Umbria, il cui PIL pro capite è, anche se di poco, superiore alla

media europea.

� Obiettivo 2: “Favorire la realizzazione di programmi di ristrutturazione e

riconversione dell’industria nelle Regioni (compresi i bacini


8

d’occupazione e le Comunità urbane) con problemi di sviluppo ed

adeguamento strutturale”.

L’ambito di applicazione di questo Obiettivo è relativo alle zone in fase di

trasformazione socio-economica nel settore industriale e dei servizi, a quelle

rurali in declino, nonchè alle zone urbane in difficoltà e a quelle con

un’economia prevalentemente ittica in situazione di crisi.

� Obiettivo 3: “Favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche e dei

sistemi d’istruzione, formazione ed occupazione”.

Questo Obiettivo è di pertinenza delle Regioni nelle quali non trova

applicazione l’Obiettivo 1 (inerente la promozione dello sviluppo e

l’adeguamento strutturale delle Regioni che presentano ritardi). Pertanto, il

suo perseguimento prevede l’erogazione di finanziamenti in aree non

interessate da interventi volti a riequilibrare lo sviluppo ritardato di una certa

Regione e rappresenta, di conseguenza, un vero e proprio “quadro di

riferimento politico”, una sorta di “indicatore” fortemente significativo per

l’insieme integrato di tutte le iniziative volte allo sviluppo delle risorse umane

su base nazionale. Riguarda, pertanto, la lotta contro la disoccupazione di

lunga durata e persegue la finalità di facilitare l’inserimento professionale dei

giovani e delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro.

� Obiettivo 4: E’ rivolto sia ai lavoratori sia alle imprese e nasce per sostenere la

capacità di adattamento ai continui, rapidi e complessi mutamenti

provocati dalla globalizzazione dei mercati e dallo sviluppo delle

tecnologie, mediante azioni formative tese all’aggiornamento ed al

potenziamento delle conoscenze dei lavoratori;

� Obiettivo 5: Ha lo scopo di promuovere lo sviluppo rurale ed in particolare,

l’Obiettivo 5b, ha come finalità quella di promuovere lo sviluppo e

l’adeguamento strutturale delle zone rurali.

E’ da rilevare infine che, mentre la realizzazione degli Obiettivi 1, 2 e 5b è

geograficamente limitata (Regioni ed aree circoscritte), quella degli Obiettivi 3, 4 e 5a può,

invece, interessare l’intero territorio della Comunità; in altre parole, per i primi si attua una

concentrazione geografica degli interventi e, per i secondi, una concentrazione funzionale.

1.3. Caratteristiche dei Fondi Strutturali

Riassumendo in breve ciò che è stato detto finora a proposito di Fondi Strutturali,

possiamo affermare che questi sono strumenti finanziari previsti dalle istituzioni comunitarie e

finalizzati a promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle Regioni a sviluppo

ritardato, a riconvertire le aree a declino industriale, a promuovere iniziative di lotta contro la

disoccupazione di lunga durata, a facilitare l’inserimento professionale dei giovani e accelerare

la riforma del sistema agrario.


9

Entrando più nel dettaglio, questi Fondi assumono le seguenti denominazioni:

� Fondo Sociale Europeo (FSE), istituito nel 1960. Previsto dal Trattato di Roma ed

operativo dal 1962, il Fondo Sociale Europeo è uno dei Fondi Strutturali dell'Unione Europea

finalizzati a promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità e una

progressiva riduzione delle disparità esistenti tra i cittadini e le Regioni dell'Unione. Più

specificamente, il FSE rappresenta lo strumento finanziario dell'Unione volto a sostenere la

Strategia europea per l'occupazione per prevenire e combattere la disoccupazione ed

investire nelle risorse umane, promuovendo un alto livello di occupazione e di integrazione

sociale, la parità tra uomini e donne e la coesione economica e sociale. Il FSE e il FEOGA,

quest’ultimo relativamente all’Obiettivo 5a, sono Fondi Strutturali che intervengono in

modo orizzontale in tutti i paesi e le regioni dell'Unione Europea; gli importi in dotazione di

provengono direttamente dagli Stati membri della Comunità che pertanto provvedono a

finanziare questo fondo, il quale dispone di regole finanziarie proprie ed è diretto da uno

specifico comitato.

Poiché l'obiettivo principale del FSE è la lotta alla disoccupazione, questo mira a

formare una forza lavoro più competente e preparata a fronteggiare le nuove sfide del

mercato e a prevenire in particolare la disoccupazione di lunga durata. A questo scopo,

contribuisce alla creazione di nuovi e migliori posti di lavoro e allo sviluppo delle

competenze dei lavoratori, soprattutto delle fasce deboli, e di coloro che incontrano

difficoltà nella ricerca di un impiego, o nel mantenere il proprio posto di lavoro, o nel

reinserimento nel mercato del lavoro. Il FSE sostiene, inoltre, gli Stati membri nel loro

tentativo di introdurre e rendere operative nuove politiche attive dell'occupazione e nuovi

sistemi per combattere le cause della disoccupazione, adattando il proprio intervento alle

specifiche condizioni delle varie Regioni.

Per le azioni dei Fondi Strutturali, nell'ambito della programmazione 2000-2006,

sono stati stanziati 195 miliardi di euro. Il FSE mette a disposizione per il citato periodo

2000-2006 circa 60 miliardi di euro; di questi la quota riservata all'Italia corrisponde a circa

3,8 miliardi di euro. Tali risorse sono gestite dalle Amministrazioni nazionali e regionali

italiane, attraverso la programmazione di interventi specificamente adattati al contesto

nazionale e regionale, come sarà esaminato più avanti per il caso particolare dell’Umbria.

� Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEOGA); è operativo dal 1964

ed è stato diviso in due sezioni: la sezione "Garanzia" che finanzia, in particolare, le

restituzioni all’esportazione verso paesi terzi, le spese dell'organizzazione comune dei

mercati agricoli dirette a regolarizzare questo tipo di mercati (ad esempio tramite l’acquisto

o lo stoccaggio delle eccedenze e la promozione delle esportazioni dei prodotti agricoli), le

misure di sviluppo rurale che accompagnano il sostegno dei mercati e le misure rurali non

comprese nelle competenze della sezione “Orientamento”. La sezione “Garanzia” assume

particolare rilevanza e rientra tra le spese obbligatorie nel quadro del bilancio comunitario;

la sezione "Orientamento", invece, che fa parte dei fondi a finalità strutturali e finanzia altre


10

misure di sviluppo rurale (che non sono finanziate dalla sezione "Garanzia"), come ad

esempio investimenti nelle nuove attrezzature e tecnologie da utilizzare in agricoltura.

Finanzia, inoltre, tutti i progetti pubblici di miglioramento delle strutture di produzione,

trasformazione e di vendita dei prodotti agricoli. Questa sezione si occupa, in sintesi, della

promozione dello sviluppo regionale, nonché della riduzione delle disparità regionali in

Europa nel settore dell’agricoltura.

Allo scopo di avere una più chiara immagine della complessità burocratica e

procedurale della elargizione dei Fondi in questione, si riportano di seguito le modalità

riferite alla gestione del FEOGA.

Il FEOGA è gestito di concerto dalla Commissione e dagli Stati membri. Il Comitato

del Fondo, garante di tale gestione, è composto, infatti, da rappresentanti degli Stati

membri e dalla Commissione. Per usufruire dei finanziamenti FEOGA, gli Stati membri

designano i servizi e gli organismi riconosciuti al fine del pagamento delle spese,

indicandone denominazione, statuto, atto di riconoscimento e modalità amministrative,

contabili e di controllo interno, sulla cui base saranno effettuati i pagamenti. Detti enti

possono essere definiti “organismi pagatori” e, nel caso di riconoscimento di più organismi,

è designato anche un “organismo di coordinamento”, avente lo scopo di centralizzare e

mettere a disposizione della Commissione tutte le informazioni di cui questa necessita. In

sostanza, quindi, i finanziamenti sono attuati attraverso tali “organismi pagatori”, che,

nell’ambito della loro operatività, debbono offrire adeguate garanzie circa: il controllo

dell'ammissibilità delle domande e la loro conformità alle norme comunitarie (operazioni

queste che vanno effettuate prima dell'ordinazione del pagamento); l'esatta e integrale

contabilizzazione dei pagamenti eseguiti secondo il principio di completezza, esattezza e

veridicità dei conti; la presentazione dei documenti necessari nei tempi e nella forma

previsti dalle norme comunitarie. Gli organismi pagatori, in pratica, effettuano i pagamenti

ai beneficiari esclusivamente sulla base di disposizioni comunitarie e solo le spese

effettuate dagli organismi pagatori sono finanziate dalla Comunità sulla base delle

dichiarazioni di spesa che sono trasmesse ogni mese dagli Stati membri ai Servizi della

Commissione. Gli stanziamenti necessari per coprire le spese del FEOGA sono messi a

disposizione degli Stati membri dalla Commissione a titolo di anticipo sull'imputazione delle

spese sostenute in un dato periodo temporale (generalmente un mese). Si tratta, in

definitiva, di un rimborso delle spese sostenute dagli Stati membri, i quali possono anche

beneficiare di un capitale di esercizio per l'attuazione dei programmi nell'ambito delle azioni

di sviluppo rurale. In Italia l’organismo pagatore principale è l’AGEA (Agenzia per le

Erogazioni in Agricoltura) che riveste anche la funzione di “organo di coordinamento”

nazionale; organismo pagatore delle restituzioni all'esportazione è il Servizio Autonomo


11

Interventi nel Settore Agricolo - SAISA1. Vi è poi l’IGRUE (Ministero dell’Economia e delle

Finanze), che cofinanzia, attraverso il Fondo di Rotazione, i programmi strutturali.

Un breve cenno merita l’iter procedurale di verifica delle spese imputate al FEOGA

dagli Stati membri. Questi debbono trasmettere le dichiarazioni di spesa e gli stati di

previsione circa il fabbisogno finanziario e, alla fine dell'esercizio, devono trasmettere alla

Commissione la dichiarazione di spesa annuale corredata dalla certificazione della

completezza, dell'esattezza e della veridicità dei conti trasmessi. Sulla base di questi dati la

Commissione procede successivamente, entro il 30 aprile di ogni anno, alla liquidazione dei

conti degli organismi pagatori. Questa decisione di liquidazione (di natura contabile) non

pregiudica l'adozione di decisioni successive volte ad escludere dal finanziamento spese che

non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie. Gli importi in questione,

oggetto di rettifiche finanziarie, vengono recuperati presso gli Stati membri con una

procedura ad hoc, che, in mancanza di accordo, culmina con un tentativo presso l’organo di

conciliazione della Commissione. Per la particolare natura dei fondi erogati e per prevenire i

rischi di frode o di irregolarità connesse all’erogazione dei Fondi, gli Stati membri svolgono

una puntuale attività di controllo e di prevenzione, che culmina con l’adozione di specifiche

misure atte a garantire la regolarità delle operazioni, la prevenzione e il perseguimento

delle irregolarità, oltre che il recupero delle somme indebitamente erogate. La scelta delle

imprese da controllare deve garantire la massima efficacia delle misure di prevenzione e di

rivelazione delle irregolarità e tiene conto in particolare dell'importanza finanziaria delle

imprese in questo settore e di altri fattori di rischio; naturalmente, ove il controllo evidenzi

irregolarità, si provvede ad irrogare sanzioni. I controlli effettuati dagli Stati membri non

pregiudicano i controlli effettuati dalla Commissione che interviene anch’essa per tutelare la

corretta erogazione dei fondi attraverso verifiche effettuate dai propri agenti presso le

Amministrazioni degli Stati Membri. A tal fine viene infatti espletata periodicamente

un’attività ispettiva volta a verificare la conformità dell’iter amministrativo alle norme

comunitarie e a mettere in evidenza le modalità con le quali sono realizzate e verificate le

operazioni finanziate dal FEOGA, anche riscontrando la presenza di tutti i documenti

giustificativi necessari. Tale attività ispettiva viene preventivamente comunicata agli Stati

membri per consentire una più agevole predisposizione della documentazione richiesta; è

soprattutto per questo motivo – ovvero per essere in grado di predisporre con tempestività

gli elementi di certificazione delle operazioni effettuate – che gli organismi pagatori sono

1 La restituzione all'esportazione è una erogazione di fondi comunitari da parte del FEOGA che, come dice il nome stesso, è legata ad una esportazione di taluni prodotti agricoli al di fuori del territorio doganale dell'Unione Europea. Se si vuole esportare sul mercato mondiale dove i prezzi sono molto inferiori, la differenza di prezzo deve essere livellata mediante sovvenzioni, le cd. “restituzioni” all’esportazione, il cui ammontare varia in funzione del prodotto cui si applica. Pertanto è importante sottolineare l'esistenza di procedure specifiche che l'operatore deve tenere presso la competente dogana, che costituiscono la necessaria premessa per poter presentare a pieno titolo l'istanza di restituzione. Dette procedure si rendono necessarie anche e soprattutto allo scopo di evitare per quanto possibile il verificarsi di frodi; le tecniche di frode, in tale contesto, possono verificarsi nei modi seguenti:

• si indica come destinatario un paese terzo per poter beneficiare della restituzione, ma il prodotto in realtà viene inviato o direttamente, o tramite triangolazione con un altro paese che non gode del beneficio;

• si dichiara di esportare un dato prodotto per beneficiare di una sovvenzione maggiore, mentre si esporta un prodotto che può godere di una restituzione minore o addirittura è escluso dal beneficio.


12

tenuti alla conservazione dei documenti giustificativi dei pagamenti eseguiti, nonché dei

documenti relativi all'esecuzione dei controlli amministrativi e materiali prescritti.

� Fondo Europeo di sviluppo regionale (FESR), istituito nel 1975. Tale Fondo intende

promuovere la coesione economica e sociale attraverso la correzione e rimozione degli

squilibri regionali e la partecipazione allo sviluppo e alla riconversione delle Regioni,

garantendo al tempo stesso una completa sinergia con gli interventi degli altri Fondi

Strutturali. Onde ridurre lo scarto tra i livelli di sviluppo delle diverse Regioni, comprese le

zone rurali, il FESR contribuisce ad uno sviluppo armonioso, equilibrato e durevole delle

attività economiche, ad un grado elevato di competitività, ad un alto livello occupazionale e

di protezione ambientale e alla parità tra uomini e donne.

Per svolgere i suoi compiti a favore dello sviluppo regionale, il FESR partecipa al

finanziamento delle seguenti misure:

o investimenti produttivi che permettano di creare o salvaguardare posti di lavoro

durevoli;

o investimenti nel settore delle infrastrutture che contribuiscano, nelle regioni

dell'obiettivo 1, allo sviluppo, all'adeguamento strutturale, alla creazione ed alla

salvaguardia dell'occupazione, e, in tutte le regioni ammissibili, alla diversificazione, al

rilancio, all'integrazione e al rinnovamento di aree economiche e comprensori industriali

in declino, di aree urbane degradate, di zone rurali e di quelle dipendenti dalla pesca.

Questi investimenti possono anche riguardare lo sviluppo delle reti transeuropee nei

settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia nelle regioni dell'obiettivo 1;

o sviluppo del potenziale endogeno attraverso misure di sostegno alle iniziative per lo

sviluppo locale e per l'occupazione, nonché alle attività delle piccole e medie imprese:

tali aiuti riguardano i servizi in favore delle aziende, il trasferimento di tecnologie, lo

sviluppo di idonei strumenti di finanziamento, gli aiuti diretti agli investimenti, la

realizzazione d'infrastrutture zonali e gli incentivi alle strutture di servizi zonali.

I settori sostenuti da queste misure sono in particolare lo sviluppo dell'ambiente

produttivo, la ricerca e lo sviluppo tecnologico e della società dell'informazione, la

protezione e il miglioramento dell'ambiente, la parità tra uomini e donne nel campo

dell'occupazione, la cooperazione transnazionale, transfrontaliera e interregionale.

Secondo il regolamento generale, le azioni innovatrici (studi, progetti pilota e scambi di

esperienze) nel campo dello sviluppo regionale o locale sono finanziate unicamente dal

FESR; tuttavia, il campo d'applicazione di tale Fondo può essere esteso a quello di altri

Fondi Strutturali per coprire misure necessarie alla realizzazione dei programmi di

particolare rilevanza.

Nella programmazione del periodo 2000-2006 il FESR finanzia programmi di azioni

innovative; dal punto di vista regolamentare, possono essere adottate delle modalità

d'applicazione del regolamento FESR previo parere del Comitato per lo sviluppo e la

riconversione delle regioni.


13

A livello di FESR, le azioni innovative del periodo 2000-2006 devono essere

incentrate su tre tematiche prioritarie:

o l'economia regionale fondata sulla conoscenza e sull'innovazione tecnologica: aiutare le

regioni svantaggiate a potenziare il loro ricorso alla tecnologia;

o la società dell'informazione al servizio dello sviluppo regionale; si tratta, in pratica, di

sperimentare nuove applicazioni delle tecnologie dell'informazione e della

comunicazione a beneficio della pubblica amministrazione, delle imprese e dei cittadini

della Regione.

o l'identità regionale e lo sviluppo sostenibile; cioè, promuovere la coesione e la

competitività regionale mediante un'impostazione integrata delle attività economiche,

ambientali e sociali.

L'attuazione delle azioni innovative dovrebbe inoltre consentire:

o il miglioramento della qualità degli interventi nell'ambito dei programmi degli Obiettivi 1

e 2 ai quali partecipa il FESR;

o la valorizzazione e il potenziamento del partenariato regionale pubblico-privato;

o lo sfruttamento delle sinergie tra la politica regionale e le altre politiche comunitarie;

o gli scambi tra regioni e l'apprendimento collettivo grazie al raffronto e alla divulgazione

delle migliori pratiche.

Dalla elencazione delle caratteristiche dei tre Fondi presi in considerazione

– FSE, FEOGA, FESR – emerge in maniera abbastanza chiara che sussistono ampie

aree di sovrapposizione fra i programmi presi in esame. Appare quindi

indispensabile che siano ben individuate, nella stesura dei programmi, le tipologie

di intervento da sottoporre al finanziamento dell’Unione Europea. E’ altrettanto

chiaro che assume molto più concreta rilevanza l’entità delle somme attribuite

piuttosto che l’”etichetta” che le caratterizza, ferma restando la salvaguardia –

come si è visto per il FEOGA – delle diverse procedure, che sono piuttosto

complesse e richiedono un’appropriata preparazione e competenza degli operatori

interessati.


14

1.4. La normativa comunitaria: i Regolamenti

I Regolamenti cardine, che presiedono allo sviluppo del sistema dei Fondi Comunitari,

sono i seguenti:

� Reg. CEE n. 2052/1988, che ha come periodo di applicazione dal 1988 al 1993. E’ stato

il Regolamento che ha avviato la riforma dei Fondi Strutturali e che ha previsto la

presentazione di programmi pluriennali anziché dei singoli progetti, così come avveniva in

precedenza. Questo Regolamento ha in un certo senso ridefinito la funzione dei Fondi con

due importanti novità rispetto al periodo precedente. La prima consiste nell’aver deciso di

adottare una strategia di coordinamento sia tra i singoli fondi, sia tra questi ultimi e gli

analoghi interventi degli Stati membri. La seconda novità si può ravvisare nella decisione di

operare per obiettivi e non più per fondi, considerando questi ultimi come mezzi al servizio

di fini generali predeterminati.

� Reg. CEE n. 2081/1993, che ha come periodo di applicazione dal 1994 al 1999, i cui

programmi si sono conclusi il 31 dicembre 2001;

� Reg. CEE n. 1260/1999, che ha come periodo di applicazione dal 2000 al 2006.

All’art.1 di questo Regolamento è stabilito che la Comunità, per perseguire gli Obiettivi

sopra menzionati, “per il tramite dei Fondi contribuisce a promuovere uno sviluppo

armonioso, equilibrato e duraturo delle attività economiche, oltre allo sviluppo

dell’occupazione e delle risorse umane, della tutela e del miglioramento dell’ambiente,

nonché della promozione della parità tra uomini e donne”.

1.5. Strumenti della programmazione e loro finalità

Gli strumenti di programmazione sono:

� Il QCS: Quadro Comunitario di Sostegno; questo è il documento approvato dalla

Commissione europea, elaborato d’intesa con lo Stato membro interessato, sulla base della

valutazione del Piano presentato dallo stesso Stato. Il QCS contiene la fotografia della

situazione di partenza, la strategia, le priorità d’azione, gli obiettivi specifici, la ripartizione

delle risorse finanziarie, le condizioni di attuazione. Il QCS è articolato in assi prioritari e

attuato tramite uno o più Programmi operativi. In definitiva, in esso sono indicati i

programmi da finanziare con i fondi comunitari.

� Il POP: Programma Operativo Plurifondo;

� Il DOCUP: Documento Unico di Programmazione; è il documento con il quale la Regione

programma gli interventi dei Fondi Strutturali comunitari. In particolare, per quanto

d’interesse, dopo l´approvazione del Docup, la Regione Umbria ha adottato il Complemento

di Programmazione che contiene una descrizione dettagliata delle misure e delle azioni

previste.

� Il POR: Piano Operativo Regionale. E’ elaborato dalla Regione e contiene gli obiettivi

programmatici e le priorità strategiche da perseguire.


15

Di seguito sono riportate le modalità di elaborazione, presentazione e revisione dei

suddetti programmi.

Ciascun Piano o Quadro comunitario di sostegno all’economia di una Nazione interessa

un periodo di sette anni.

I Programmi di sostegno, che danno origine alla concessione dei Fondi Comunitari, sono

riesaminati ed adeguati su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione Europea e

possono essere rivisti nel momento in cui si verifichino mutamenti significativi a livello di

situazione socio economica di un Paese.

I Piani presentati e relativi agli Obiettivi 1 e 2 sono redatti a livello geografico e sono

riferiti ad una Regione in particolare, tuttavia possono attuarsi come piano globale di sviluppo

per più Regioni.

I Piani presentati per l’Obiettivo 3, sono relativi al territorio di uno Stato membro per

interventi attuati al di fuori delle Regioni nelle quali già si applica l’Obiettivo 1 (adeguamento

strutturale delle Regioni che presentano ritardi nello sviluppo). Tali piani di programmazione

rappresentano, a livello nazionale, un quadro di riferimento per quanto attiene lo sviluppo delle

risorse umane.

Per quanto concerne l’Obiettivo 1 (“Promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale

delle Regioni che presentano ritardi nello sviluppo”), se i finanziamenti comunitari sono

inferiori ad un miliardo di euro, gli Stati membri non presenteranno un Documento unico di

programmazione.

Per quanto riguarda, invece, gli Obiettivi 2 e 3 (“Favorire la realizzazione di programmi

di ristrutturazione e riconversione dell’industria nelle Regioni con problemi di sviluppo ed

adeguamento strutturale” e “Favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche e dei

sistemi d’istruzione, formazione ed occupazione”), in tal caso sono impiegati Documenti unici

di programmazione e i Piani Operativi Regionali.

La Commissione Europea preposta, valuta i Piani rispetto agli Obiettivi previsti dalle

politiche comunitarie.

Per quanto riguarda il menzionato Obiettivo 3 (“Favorire l’adeguamento e

l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi d’istruzione, formazione ed occupazione”),

l’elaborazione/predisposizione fa riferimento al Piano nazionale per l’attuazione della strategia

europea in materia di occupazione, tenuto conto delle esigenze economiche generali di quelle

aree che incontrano problemi di riconversione economico sociale.

1.6. Criteri di gestione dei Fondi

Sono quattro:

� Partnerariato: Tale principio sta a significare il fatto che i Programmi sono definiti,

concordemente, tra Commissione Europea, Governo dello Stato membro e Regione.

In considerazione del fatto che gli stessi Programmi sono finanziati dai medesimi tre

soggetti, c’è una condivisione degli stessi sugli Obiettivi, sui contenuti della


16

programmazione e sulle risorse necessarie per la realizzazione degli interventi

previsti. In pratica, quindi, si deve attuare una sorta di compartecipazione tra

autorità comunitarie, nazionali, regionali e locali, oltre che con le parti economiche e

sociali; tutte queste parti devono agire di concerto durante ogni fase di ciascuna

azione. Tale concertazione, richiedendo anche la partecipazione delle autorità

regionali e locali, consente di realizzare una gestione decentralizzata dell’intervento

dei Fondi.

� Concentrazione: Al fine di non disperdere le risorse, i Fondi sono utilizzati in aree

circoscritte, individuate mediante criteri definiti secondo i vari Obiettivi. In pratica

maggiori risorse vengono distribuite su territori meno ampi.

� Programmazione: I DOCUP costituiscono un vero e proprio atto di

programmazione; questi devono contenere:

o L’analisi della situazione;

o L’individuazione dei punti di forza e di debolezza delle aree;

o La strategia appropriata;

o Gli assi, le azioni e le misure conseguenti.

Gli Assi rappresentano le priorità strategiche che sono state individuate nel Docup;

questi si configurano, quindi, come gli ambiti di intervento su cui l’autorità di

gestione è tenuta a mettere in campo dei programmi funzionali al raggiungimento

degli obiettivi generali. A tale scopo occorre provvedere all’allocazione delle risorse

finanziarie per ciascuno degli assi di riferimento.

Le Misure sono gli strumenti attivabili per il raggiungimento degli obiettivi specifici

di ogni asse, vale a dire, le linee di programmazione che la Regione Umbria intende

adottare per perseguire le finalità di un determinato ambito di intervento.

All’attivazione delle misure concorrono una molteplicità di Azioni, ciascuna delle

quali deve fornire il proprio contributo al perseguimento delle finalità dell’intervento

di ordine superiore, ovvero della misura. Può accadere, in taluni casi, che una stessa

tipologia di azione possa contribuire all’attuazione di più misure.

La programmazione deve svolgersi in un arco temporale ben definito. L’efficacia del

partnerariato (o partnership) è evidente al momento della programmazione degli

interventi, programmazione che si svolge su più livelli:

o Le autorità competenti designate dallo Stato membro a livello nazionale,

regionale o altro, presentano alla Commissione un piano pluriennale in cui sono

esposti gli Obiettivi e i principali Assi di intervento, nonché una valutazione

economico-sociale dell’impatto ambientale dell’azione proposta.

o Sulla base di questi piani e di concerto con le autorità interessate, la

Commissione elabora il citato Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) che

definisce gli Assi di azione prioritari, i mezzi finanziari e le forme di intervento.


17

o Le autorità competenti elaborano un Programma Operativo (PO) sulla base del

QCS, indicando in dettaglio i programmi da finanziare. Presentati dallo Stato

membro sotto forma di domanda di contributo, i PO devono essere poi approvati

dalla Commissione che successivamente stanzia i fondi necessari.

A scopo esemplificativo, si riporta di seguito lo schema inerente le procedure di

programmazione, riferito al periodo 2000-2006:


18

Prospetto 1- Politiche Comunitarie Socio-Strutturali - Periodo 2000-2006 - Procedure di programmazione

Obiettivi Prioritari Programmi di Iniziativa

Comunitaria

Piano di sviluppo rurale. Gli Stati membri

presentano il Piano oggetto di discussione

Comunitaria

Orientamenti

La Commissione europea adotta gli orientamenti per tutte le iniziative

Comunitarie

Obiettivi 1 e 3 Obiettivo 2

Gli stati membri presentano i Piani

di Sviluppo

Per ogni obiettivo viene negoziato un

Quadro Comunitario di Sostegno QCS

Per ogni QCS vengono

presentati i programmi che sono oggetto di una decisione Comunitaria

Complemento di programmazione

Gli stati membri formulano proposte di

Documenti unici di programmazione

DOCUP


URBAN Programma nazionale

EQUAL - INTERREG Programmi transnazionali

LEADER + Programma regionale


Normativa UE


19

� Addizionalità: Le risorse messe a disposizione dai soggetti del partnerariato

devono aggiungersi – e quindi saranno complementari – alle risorse normalmente

spese dallo Stato e dalle Regioni nelle aree Obiettivo. Non è quindi consentito

“sostituire” risorse nazionali con quelle comunitarie, ma si tratta, in sostanza, di

integrare le prime con le seconde2.

2 In pratica, il contributo dell’Unione (i cui programmi sono sempre finanziati in un misto di risorse comunitarie e nazionali) si aggiunge a quello dei singoli Stati membri per superare i limiti imposti dalle loro capacità finanziarie, non già allo scopo di consentire loro di realizzare economie nei propri bilanci nazionali.


20

1.7. I Piani relativi ai tre Obiettivi principali

Con la nuova programmazione 2000-2006 gli obiettivi originari sono stati ridotti a tre. I

piani riguardano, in primo luogo, la descrizione quantificata delle disparità, ritardi e

potenzialità di sviluppo delle Regioni dove si applica l’Obiettivo 1 (“Promuovere lo sviluppo e

l’adeguamento strutturale delle Regioni che presentano ritardi nello sviluppo”), oppure la

ristrutturazione dell’economia delle Regioni dove si applica l’Obiettivo 2 (“Favorire la

realizzazione di programmi di ristrutturazione e riconversione dell’industria nelle Regioni con

problemi di sviluppo ed adeguamento strutturale”), oppure, ancora, lo sviluppo delle risorse

umane negli Stati dove si applica l’Obiettivo 3 (“Favorire l’adeguamento e l’ammodernamento

delle politiche e dei sistemi d’istruzione, formazione ed occupazione”).

I Piani prevedono la realizzazione di una strategia adatta a conseguire gli Obiettivi

previsti in materia di adeguamento strutturale duraturo delle Regioni.

La strategia di riconversione prevede il sostegno del Fondo Sociale Europeo (FSE)

quando attiene a materie quali l’occupazione o la gestione delle risorse umane.

Gli Stati membri della Unione Europea indicano gli elementi costitutivi di ciascun Fondo,

compresa l’entità delle partecipazioni finanziarie richieste; forniscono inoltre informazioni sui

Programmi operativi previsti, ponendo in evidenza gli Obiettivi specifici.

1.8. La partecipazione ai Fondi

La partecipazione ai Fondi tiene conto dei seguenti elementi:

o La gravità dei problemi specifici a livello regionale e sociale;

o La capacità finanziaria di uno Stato membro, ferma restando la necessità di evitare

aumenti eccessivi delle spese di bilancio;

o La necessità che gli interventi siano volti all’eliminazione delle ineguaglianze sociali

ed al miglioramento dell’ambiente.

1.9. I Comitati di sorveglianza

Su tutti i Quadri Comunitari di Sostegno e su ogni Programma Operativo della Unione

Europea vigila il Comitato di Sorveglianza.

Il Comitato di Sorveglianza è istituito dallo stesso Stato che fruisce del Fondo entro tre

mesi dalla decisione inerente alla partecipazione al Fondo stesso o ai Fondi, ed è

giurisdizionalmente di sua competenza.

Ai lavori del Comitato di Sorveglianza partecipa anche un rappresentante della Banca

Europea per gli Investimenti con voto consultivo.

Il Comitato di Sorveglianza svolge le seguenti funzioni:

o Si fa garante della qualità dell’esecuzione dell’intervento, ed a questo scopo, sulla

base di indicatori fisici e finanziari, adatta eventuali modifiche al Programma;

o Esamina ed approva, entro sei mesi dalla data di approvazione dell’intervento, le

modalità di applicazione delle operazioni finanziarie;


21

o Valuta periodicamente il raggiungimento degli Obiettivi dell’intervento finanziario ed

esamina i risultati dell’esecuzione dello stesso;

o Esamina ed approva i rapporti annuali di esecuzione relativamente al conseguimento

degli Obiettivi prestabiliti;

o Utilizza indicatori fisici e finanziari che sono presentati nel Programma Operativo o

nel Documento Unico di Programmazione. Questi indicatori attengono alla specificità

dell’intervento, agli Obiettivi, alla situazione ambientale, strutturale e socio

economica di uno Stato e delle sue Regioni.

Gli indicatori per la sorveglianza, inerenti agli interventi finanziari, pongono in rilievo

gli obiettivi specifici delle misure finanziarie eventualmente quantificabili, lo stato di

progressione dell’intervento e lo stato di avanzamento del piano di finanziamento.

La Commissione è assistita dai seguenti Comitati:

o Comitato per lo sviluppo e la riconversione delle Regioni;

o Comitato per le strutture agrarie e lo sviluppo rurale;

o Comitato per le strutture del settore pesca e dell’acquacultura.

1.10. Riepilogo sul funzionamento dei Fondi Strutturali

I Fondi Strutturali non vengono assegnati direttamente a progetti scelti dalla

Commissione europea; infatti, una volta definite di comune intesa le grandi priorità di un

programma di sviluppo, la selezione dei progetti e la loro gestione è di competenza esclusiva

delle autorità nazionali e regionali. I progetti approvati vengono sovvenzionati in parte con

fondi nazionali (pubblici o privati) e in parte con fondi europei; ma il contributo dell'Unione (i

cui programmi sono sempre finanziati congiuntamente da risorse comunitarie e nazionali) si

aggiunge a quello dei singoli Stati membri per superare i limiti imposti dalle loro capacità

finanziarie – come si è visto – non già allo scopo di consentire loro di realizzare economie nei

propri bilanci nazionali. Lo sviluppo delle zone depresse è soprattutto compito dei singoli Stati

membri. L'Unione li aiuta soltanto a fare di più e di meglio di quanto non sarebbero in grado di

realizzare da soli. In ciò consiste il valore aggiunto del suo intervento.

Il bilancio dei Fondi Strutturali e le regole fondamentali per il loro impiego vengono

decisi dal Consiglio europeo, ossia da tutti gli Stati membri dell'Unione, in base a una proposta

della Commissione concertata con il Parlamento europeo. I Fondi Strutturali sono ripartiti per

paese e per obiettivo. Le zone che possono beneficiarne vengono stabilite, d'intesa con i vari

paesi, dalla Commissione, che propone orientamenti tematici comuni.

A seguito di tali decisioni, ciascuno Stato o regione elabora e riassume in un piano le

sue proposte a favore di zone in difficoltà o di ceti deboli, con la partecipazione attiva, in

questa fase, degli operatori economici e sociali interessati.

Una volta completati, i piani vengono presentati alla Commissione europea.

Ciascuno Stato ne discute quindi i contenuti con quest'ultima specificando l'entità delle

risorse nazionali e comunitarie da destinare alla loro realizzazione.


22

Quando le parti hanno raggiunto un accordo complessivo, la Commissione adotta i piani

- Denominati Quadri comunitari di sostegno (QCS) o Documenti unici di programmazione

(DOCUP), a seconda che richiedano o meno una decisione supplementare della Commissione

per l'attuazione dei programmi - e i conseguenti programmi, versando agli Stati un anticipo per

passare alla fase operativa.

I documenti di programmazione (denominati "complementi di programmazione")

vengono lasciati all'iniziativa delle autorità nazionali o regionali, senza l'obbligo di consultare la

Commissione, che viene comunque informata. Siglate le intese, gli organismi responsabili

possono quindi procedere secondo modalità proprie (con bandi di gara per la presentazione di

progetti, la costruzione di infrastrutture ecc.).

Vagliati i progetti, le autorità responsabili selezionano quelli che meglio corrispondono

alle finalità del programma e comunicano ai candidati le loro scelte.

Le organizzazioni prescelte possono allora avviare il progetto, che deve essere

obbligatoriamente ultimato entro il termine in programma, poiché la cadenza degli aiuti

europei è fissata sin dall'inizio.

Lo stato di avanzamento dei programmi è sorvegliato regolarmente dalle autorità

competenti che ne danno notizia alla Commissione europea, fornendole la prova (attraverso la

certificazione delle spese) che il denaro è stato impiegato nel migliore dei modi. La

Commissione verifica i sistemi di controllo messi in atto e versa man mano i contribuiti previsti.

Analizza l'andamento degli indicatori di sorveglianza e gli studi di valutazione e promuove

scambi tematici, comunicando inoltre ai responsabili dei programmi le nuove priorità

comunitarie che hanno un'incidenza sullo sviluppo regionale.

Come si è già avuto modo di accennare, si tratta in sostanza di un complesso

ed elaborato sistema di procedure che si sviluppano sia a livello europeo, sia

nazionale sia, infine, regionale. La complessità e la delicatezza di dette procedure,

frutto spesso della fisiologia stessa dell’Unione Europea, ha comportato non poche

perplessità in fase di attuazione, perplessità che si sono spesso tradotte in ritardi o

addirittura in mancato utilizzo dei Fondi da parte dei destinatari meno preparati.

Come si vedrà in seguito, la stessa Regione Umbria ha manifestato un progressivo

affinamento delle modalità di attuazione, con risultati progressivamente crescenti,

tanto che, si può fin d’ora anticipare che la situazione in atto, maturata attraverso

anni di laboriose esperienze, è da considerarsi ampiamente soddisfacente.

Capitolo II - Il periodo 1994-1999 ___________________________________________________________________________________________________________

23

CAPITOLO II

IL PERIODO 1994-1999

In questo capitolo viene illustrato – con riferimento al periodo in questione, ovvero

quello che ha interessato la programmazione 1994-1999, chiusa nel marzo 2003 - il quadro dei

programmi strutturali cofinanziati dall’Unione Europea che interessano la Regione Umbria in

riferimento ai Fondi Strutturali.

2.1. Risultati e impatti del periodo 1994-1999

I programmi comunitari della fase 1994-99 finanziati dai Fondi Strutturali hanno visto il

completamento degli interventi e la rendicontazione finale concentrarsi negli anni compresi tra

il 2000 e il 2003. In tale periodo infatti la Regione ha dovuto sostenere uno sforzo notevole per

raggiungere l’obiettivo del completo utilizzo dei fondi comunitari e statali messi a disposizione

per cofinanziare progetti di sviluppo.

Complessivamente per i 6 anni di programmazione sono state stanziate nei vari

programmi risorse pubbliche per un importo di 1.146 milioni di euro di cui circa metà a carico

della UE, più di 1/3 a carico dello Stato e il restante a carico della Regione.

Oltre ad aver assicurato il pieno utilizzo dei finanziamenti, con una spesa pubblica

rendicontata di 1.159,7 milioni di euro, per alcuni programmi si è addirittura operato in regime

di overbooking per poter beneficiare di eventuali risorse non utilizzate da altre Regioni e Stati

membri. Gli investimenti attivati comprendenti quindi anche la quota di partecipazione privata

superano i 1.492 milioni di euro. Complessivamente sono stati finanziati circa 26.500 progetti

riferiti a 5 programmi operativi regionali e 4 programmi di iniziativa comunitaria.

o Docup Ob. 2 1994-96 e 1997-99 relativo alla riconversione economico e produttiva

di una parte della Regione colpita da declino industriale (Provincia di Terni e

Comune di Spoleto), cofinanziato dai fondi comunitari FESR e FSE;

o POR Ob. 3 1994-99 riguardante la lotta contro la disoccupazione di lunga durata e

l’inserimento professionale dei giovani cofinanziato dal fondo FSE;

o POR Ob. 4 1994-99 relativo all’adeguamento dei lavoratori nelle trasformazioni

industriali e all’evoluzione dei sistemi di produzione, cofinanziato dal FSE;

o Ob.5a 1994-99 volto all’accelerazione dell’adattamento delle strutture agricole,

articolato in specifici regolamenti comunitari cofinanziati dal fondo FEOGA-

orientamento;

o Docup Ob. 5b 1994-99 relativo allo sviluppo ed adeguamento delle strutture nelle

zone rurali, cofinanziato da tre fondi: FEOGA-orientamento, FESR e FSE;

o Programmi di iniziativa comunitaria rivolti allo sviluppo rurale (LEADER) e alla

gestione delle trasformazioni industriali (Retex, Resider, PMI).

Il programma di maggiore rilevanza sia in termini finanziari che come numero di

progetti realizzati è rappresentato dal Docup Ob. 5b. Con questo programma è stato investito


24

più di un miliardo di euro (che rappresenta quasi ¾ del totale degli investimenti) e sono stati

realizzati circa 13.000 progetti. Da ricordare che tale programma è stato oggetto di una forte

riprogrammazione nel 1998 a seguito degli eventi sismici che hanno interessato l’Umbria

orientale nel 1997. Infatti con tale riprogrammazione sono pervenute alla nostra Regione,

quale contributo di solidarietà dalle altre Regioni del Centro-nord Italia, ulteriori 639 milioni di

euro rispetto agli originari 163 milioni di euro. Con queste risorse aggiuntive è stato possibile

dare un forte contributo alla ricostruzione post-terremoto e rilanciare le attività economiche

che avevano subito un arresto.

Nella tabella che segue (prosp.1) sono riportati i programmi della fase 1994-99 con la

quantificazione dei risultati raggiunti.

Programma Costo totale Risorse pubbliche Spesa totale Spesa pubblica

Spesa totale / Costo totale

(%) Progetti realizzati

Obiettivo 2 94-96* 39.541,76 2,65 39.541,76 37.817,63 37.817,63 95,64

867 Obiettivo 2 97-99* 121.255,17

8,12 117.742,17

122.145,91 118.813,35

100,73 1.367

Obiettivo 3 94-99 67.728,89 4,54

67.728,89 60.188,86

60.188,86 88,87

1.091 Obiettivo 4 94-99 20.713,82

1,39 17.200,00

21.707,22 17.820,97

104,80 563

Obiettivo 5a 94-99 74.298,64 4,98

59.700,00 75.426,50

56.017,77 101,52

9.337 Obiettivo 5a Reg.867/90 1.637,83

0,11 1.620,84

826,75 98,96

46 Obiettivo 5a Reg.950/97 46.811,42

3,14 51.653,60

43.799,73 110,34

8.485 Obiettivo 5a Reg.951/97 20.356,46

1,36 17.563,67

6.817,75 86,28

41 Obiettivo 5a Reg 952/97 2.053,26

0,14 1.326,88

1.312,03 64,62

23 Obiettivo 5a Dir. 159/72 3.439,66

0,23 3.261,50

3.261,50 94,82

742 Obiettivo 5b 94-99* 1.105.052,97

74,02 802.254,22

1.109.110,14 825.499,18

100,37 12.800

PIC Leader II 38.845,22 2,60

22.787,97 35.396,08

21.342,22 91,12

215 PIC Retex 7.514,00

0,50 6.194,00

9.623,00 ** 7.891,62

128,07 40

PIC Resider 10.244,00 0,69

8.664,00 11.967,00

** 10.053,30 116,82

47 PIC PMI 7.783,00

0,52 4.266,00

7.792,00 ** 4.286,11

100,12 182

1.492.977,47 100,00

1.146.079,01 1.491.174,34

1.159.731,01 99,88

26.509 Fonte: elaborazioni del Servizio Programmazione Strategica e Comunitaria

* comprensivi dell'intervento a titolarità del Minsitero dell'Industria (L.488/92) ** dato comprensivo della stima di partecipazione privata

Programmazione 94- 99 (in migliaia di euro)

Prospetto 2 – Programmi fase 1994-1999

2.2. Il Docup Obiettivo 5b 1994-1999

Sull’argomento è stato preso anche in esame l’insieme delle analisi condotte dal

Valutatore Indipendente3, da considerare come organo di controllo di primo livello. Da dette

analisi è emerso che le strategie adottate nella programmazione regionale sono state

correttamente indirizzate a creare le condizioni per uno sviluppo duraturo in un’area

caratterizzata da significative fragilità e rilevanti problematiche di tipo strutturale che

investono il settore produttivo.

In proposito è da ritenere che sussista una buona coerenza interna degli interventi

programmati con gli obiettivi generali del DOCUP e un ampia aderenza, sul piano

programmatico, delle iniziative rese eleggibili al DOCUP a seguito del terremoto; va infatti

ricordato che il fenomeno sismico ha conferito drammatica urgenza a problemi già diffusi

nell’area colpita (lo spopolamento, la rarefazione delle attività produttive, l’indebolimento dei

presidi antropici ed il degrado ambientale incombente). Il programma nel suo complesso ha

quindi adeguatamente operato per la rimozione di queste difficoltà e ha posto le basi per una

3 Così come previsto dal Reg. (CE) 2081/93


25

proficua ripresa di queste tematiche nelle prossime esperienze di programmazione di interventi

di sviluppo.

In generale, con riferimento ai risultati raggiunti dal Programma, va evidenziata la

buona performance finanziaria del DOCUP nel suo complesso che, grazie anche alla proroga al

31.12.2002 concessa dalla Commissione europea (data per la contabilizzazione delle spese) ha

raggiunto un tasso di esecuzione del 102,9% rispetto alle risorse stanziate (l’eccedenza è

riferita al fatto che la Regione ha speso più di quanto preventivamente assegnato).

Le risultanze dell’analisi svolta sull’evoluzione finanziaria delle diverse misure,

denotano un andamento decisamente positivo per il DOCUP che, dopo le difficoltà

iniziali, ha saputo recuperare “in corsa”, mostrando negli ultimi due anni una

maggiore efficienza sotto il profilo finanziario.

Le maggiori criticità nell’attuazione degli interventi (che hanno motivato la concessione

della proroga) si sono riscontrate a causa delle significative modificazioni che la

riprogrammazione post sisma ha conferito al programma: a distanza di poco più di un anno dal

termine per l’assunzione degli impegni, la dotazione finanziaria complessiva è stata infatti

aumentata di 5 volte rispetto a quella originariamente prevista e il maggiore contenuto tecnico

degli interventi ha posto un significativo aggravio sugli uffici regionali e sulle diverse

amministrazioni incaricate dell’attuazione.

Il costo totale del Docup Ob. 5b è stato pari a 1.105 Meuro; gli impegni assunti al

31/12/1999 sono stati pari al 108,8% ed i pagamenti sono pari al 102.9%.


26

Impegni Pagamenti

Spesa

Pubblica (1994/1999)

Valore assoluto

% totale pubblico

Valore assoluto

% totale pubblico

% su tot. Impegni

Totale 802,254 929,838 115,9 825,499 102,9 88,8

Misure Feoga 442,315 534,103 120,7 458,845 103,7 85,9

Misure Fesr 320,691 353,766 110,3 328,314 102,4 92,8

Misure Fse 39,248 41,969 106,9 38,340 97,7 91,3

Prospetto 3: Docup Ob.5b 1994/1999 - Stato di attuazione finanziaria a chiusura del programma (Valori espressi in Meuro)

Le misure FEOGA hanno conseguito un livello di impegni del 120,7% e un livello dei

pagamenti del 103,75.

Le misure FESR hanno conseguito un livello di impegni del 110,3% e un livello dei

pagamenti del 102,4%.

Le misure FSE hanno conseguito un livello di impegni del 106,9% e un livello dei

pagamenti del 97,7%.

Con il Docup sono stati realizzati complessivamente 12.226 progetti di cui 8.188

cofinanziati dal FEOGA, 3.541 dal FESR, 481 dal FSE e 16 progetti nell’ambito della misura

plurifondo 8.1 Assistenza tecnica. In termini percentuali i progetti cofinanziati dal FEOGA

rappresentano il 67% del totale, quelli cofinanziati dal FESR il 29% e quelli cofinanziati dal FSE

il 4%.

Degli otto sottoprogrammi in cui è articolato il Docup circa ¾ dei progetti si riferiscono

ai sottoprogrammi 3 e 5 relativi rispettivamente alla “Difesa e qualificazione habitat naturale” e

allo “Sviluppo e consolidamento PMI e artigianato”. In particolare, nell’ambito del

sottoprogramma 3 la Misura 3.5, relativa alle azioni di ricostruzione in territori colpiti da

catastrofe naturale, è la più rilevante sia in termini finanziari che come numero di progetti

realizzati: infatti, con 6.171 progetti rappresenta da sola la metà dell’insieme dei progetti.

I progetti realizzati possono essere raggruppati in tre tipologie:

o erogazione di finanziamenti e servizi a singoli destinatari, tipologia relativa ad aiuti e

servizi alle imprese dei vari comparti economici e ai contributi erogati per la

ricostruzione dell’edilizia privata nei territori colpiti dal sisma;

o realizzazione di opere pubbliche, tipologia relativa a infrastrutture, conservazione e

valorizzazione del patrimonio naturale e culturale pubblico e ricostruzione di beni

pubblici nei territori colpiti dal sisma;

o acquisizione di beni e servizi, tipologia relativa a studi, ricerche, promozione

pubblica, formazione e assistenza tecnica.


27

Sulla base di questa classificazione, 10.126 progetti, pari a più dell’80% del totale, sono

riconducibili alla tipologia erogazione di finanziamenti e servizi a singoli destinatari; anche in

questo caso, più della metà dei progetti riguardano la misura 3.5.

Sono stati eseguiti 1.141 progetti riconducibili alla tipologia realizzazione di opere

pubbliche e 859 progetti relativi all’acquisizione di beni e servizi.


28

Numero progetti finanziati

SOTTOPROGRAMMA/MISURA Erogazione di finanziamenti

e servizi a singoli destinatari

Realizzazione di

opere

pubbliche

Acquisizione

di beni

e servizi

TOTALE

SOTTOPROGRAMMA 1 296 - 14 310

1.1 - Miglioram e qual. produzioni e

processi produttivi

- - 6 6

1.2 - Assistenza alle az. agricole e di

trasformaz.

28 - 1 29

1.3 - Ricerche di mercato e

promozione prodotti

136 - 6 142

1.4 - Ingegneria finanziaria 132 - 1 133

SOTTOPROGRAMMA 2 1.225 - 9 1.234

2.1 - Riconvers colturale e

qualificazione delle produz.

948 - 9 957

2.2 - Risanamento strutture

zootecniche

277 - - 277

SOTTOPROGRAMMA 3 5.927 715 2 6.644

3.1 - Valorizzazione fauna autoctona 57 - 2 59

3.2 - Conservazione patr. pubb.

agroforestale

3 128 - 131

3.3 - Infrastrutture rurali - 130 - 130

3.4 - Agriturismo 153 - - 153

3.5 - Interv. in territori colpiti da

catastrofe naturale

5.714 457 - 6.171

SOTTOPROGRAMMA 4 314 384 28 726

4.1 - Aiuti investimenti ambientali 129 - - 129

4.2 - Depuraz acque ed approvv

idropotabile

- 23 - 23

4.3 - Ricos e recup urbano nei territ colpiti

dal sisma

185 361 28 574

SOTTOPROGRAMMA 5 2.216 - 35 2.251

5.1 - Aiuti agli investimenti nelle PMI

industriali

145 - - 145

5.2 - Aiuti alle imprese artigiane 675 - - 675

5.3 - Sostegno ed assist. creazione nuove

imprese

122 - 1 123

5.4 - Serv reali alle impr, animaz. ec e sist

qualità

614 - 34 648

5.5 - Servizi finanziari alle imprese 326 - - 326

5.6 - Sostegno creaz. imprese industriali

nel PTA

2 - - 2


29

5.7 - Ricostr strutt per attività econom

extragricole

268 - - 268

5.8 - Aiuti inv. strutt. economia sociale 64 - - 64

SOTTOPROGRAMMA 6 146 42 376 564

6.1 - Qualificazione e ampliamento

ricettività

122 - - 122

6.2 - Valorizzazione risorse naturali e

culturali

- 42 - 42

6.3 - Promozione turistica 24 - 376 400

SOTTOPROGRAMMA 7 2 - 479 481

7.1 - Qualif. e riqual. operat e agg.to dirig

e impend.

- - 267 267

7.2 - Interventi di alta qualificazione - - 46 46

7.3 - Att.formaz. connesse alla ricostr.

sisma

- - 115 115

7.4 – Aiuti occupaz. e sost. popol. terrem. 2 - 51 53

SOTTOPROGRAMMA 8 - - 16 16

8.1 - Assistenza tecnica - - 16 16

TOTALE 10.126 1.141 959 12.226

Prospetto 4 Progetti finanziati dalle misure del Docup

L’elenco dei progetti realizzati comprende anche gli interventi non completati, la quasi

totalità di questi si riferisce alle misure di ricostruzione post sisma: 3.5, 4.3 e 5.7.

L’analisi delle procedure di attuazione del Programma ha fatto emergere una serie di

punti di forza e di debolezza utili per costituire una valida esperienza in vista di una più

efficiente gestione del Docup Ob. 2 2000/2006.

Tra i punti di forza si segnala innanzitutto, l’acquisizione di una significativa

esperienza in termini di efficienza nell’attività di gestione svolta dalla struttura

regionale. Il sistema definito è risultato sufficientemente affidabile e il gruppo

operativo ha dimostrato notevoli capacità gestionali che si sono accresciute in corso

d’attuazione attraverso il dialogo e il reciproco scambio di conoscenze. Ciò ha

determinato la definitiva acquisizione di un know-how tecnico fruibile nelle prossime esperienze

di programmazione dei Fondi Strutturali in Umbria.

Un altro elemento da segnalare è l’adozione di un approccio “pluralista” nella

programmazione/gestione degli interventi che è stato realizzato sia con un forte ricorso a

strutture esterne all’amministrazione, dotate di particolare specializzazione ed esperienza,

soprattutto per quanto riguarda le misure basate su regimi di aiuto, sia avviando intense azioni

partenariali con Enti Locali, parti sociali e associazioni di categoria.

2.3. Il Docup Obiettivo 2 - 1994-1999

Docup (1994-1996)


30

La spesa pubblica programmata è stata pari a 39,6 Meuro: a consuntivo si sono

registrati impegni pari al 105,2% della spesa e pagamenti pari a 96,2% della spesa.

Il Docup è stato articolato in 4 assi e 21 misure/azioni. I pagamenti sono risultati

inferiori alla spesa programmata solo per 6 misure. In termini di attuazione fisica, tra gli

elementi più significativi si ricorda che:

o con il Docup si è finanziato circa il 20% delle imprese manifatturiere censite nel

1996 nell’area di intervento;

o si è prodotto un impatto occupazionale diretto di 1.340 unità (circa il 14% di quanti,

nel periodo, mediamente erano alla ricerca di una occupazione);

o i regimi d’aiuto finalizzati a favorire il consolidamento del sistema produttivo locale

(l’Azione 1.1 – Aiuti agli investimenti delle PMI industriali, l’Azione 1.2 – Aiuti agli

investimenti delle imprese artigiane, l’Azione 1.3 – Servizi alle PMI, l’Azione 1.4 –

Strumento regionale per la creazione di nuove imprese, l’Azione 3.1 – Aiuti alle PMI

per investimenti ambientali) hanno complessivamente interessato 503 imprese e

hanno attivato circa 69 Meuro di investimenti da parte delle imprese;

o gli Aiuti agli investimenti degli operatori turistici (Azione 2.1) hanno consentito di

creare e/o riqualificare circa 1000 posti letto in esercizi turistici;

o con l’Azione 2.4 – Progetto integrato Spoleto – sono stati realizzati, all’interno della

Rocca Albornoziana, il teatro all’aperto, il laboratorio di diagnostica e

documentazione dei beni culturali e la scuola europea di conservazione e restauro

dei beni librari. Il completamento del progetto è stato realizzato con la

programmazione 1997-1999;

o con l’Azione 1.6 – Aree attrezzate di insediamento produttivo – sono stati realizzati

10 progetti di infrastrutturazione di aree per una superficie complessiva di circa 49

ettari e con l’azione 3.2 – Infrastrutture ambientali – sono stati finanziati 6 progetti

relativi alla realizzazione e/o potenziamento di impianti di depurazione a servizio di

aree di insediamento produttivo.

Docup Ob.2 (1997-1999)

La spesa totale programmata è stata pari a 121.3 Meuro; gli impegni assunti al

31/12/1999 sono stati pari al 110.6% della spesa programmata ed i pagamenti sono stati pari

al 101.0%.

L’obiettivo strategico del Docup Ob. 2 (97-99) era quello di definire un percorso per la

riconversione economica e sociale al fine di fronteggiare le conseguenze negative del processo

di deindustrializzazione che caratterizza le aree dell’Obiettivo 2.

A fronte di tale obiettivo, la strategia si è tradotta nella definizione di cinque assi e di 24

misure, così come riportanto nel prospetto che segue:


31

ASSE/AZIONE

1. Consolidamento base produttiva e creazione nuove iniziative 1.1. Aiuti agli investimenti PMI industriali 1.2. Aiuti investimenti artigianali 1.3. Servizi alle PMI 1.4. Strumento regionale creazione nuove imprese 1.5. Ricerca ed attrazione iniziative esogene 1.6. Aree attrezzate di insediamento produttivo 1.7. Animazione economica 1.8. Partecipazione costituzione di un fondo per capitale di rischio di PMI 1.9. Aiuti all’occupazione e servizi di promozione di nuove imprese 1.10 Formazione e riqualificazione professionale 1.10.1 Riqualificazione professionale 1.10.2 Formazione 2. Diversificazione attività produttive e valorizzazione potenzialità locali 2.1. Aiuti investimenti operatori turistici 2.2. Infrastrutture e progetti integrati di valorizzazione turistica 2.3. Promozione turistica 2.4. Progetto integrato Spoleto 2.5. Promozione e diffusione dell’innovazione 2.6. Valorizzazione attività multimediali 2.7. Aiuti agli investimenti delle strutture dell’economia sociale 2.8. Progetti pilota urbani per commercio e artigianato 2.9. Qualificazione risorse umane 2.9.1. Riqualificazione professionale 2.9.2. Qualificazione risorse umane e alta formazione

3. Tutela, conservazione e politiche per l’ambiente 3.1. Aiuti investimenti ambientali 3.2. Infrastrutture ambientali 3.3. Formazione 3.3.1 Riqualificazione professionale 3.3.2 Qualificazione risorse umane 4. Valorizzazione risorse umane 4.1. Qualificazione quadri e management PMI

5. Assistenza tecnica 5.1. Assistenza tecnica FESR 5.2. Assistenza tecnica FSE

Prospetto 5 - Docup Ob.2 97/99 - Articolazione in assi e misure/azioni

Dal punto di vista finanziario sono stati raggiunti livelli di impegni superiori al 100%; i

pagamenti si attestano al 101,0% sul costo totale.

Impegni Pagamenti

Costo totale

(1997/1999) Valore assoluto

% Costo totale

Valore assoluto

% Costo totale

% su tot. impegni

Totale 121.255.169 134.060.989 110,6% 122.430.991 101,0% 91,3%

Azioni Fesr 99.386.169 112.812.250 113,5% 103.409.796 104,0% 91,7%

Azioni Fse 21.869.000 21.248.739 97,2% 19.021.195 87,0% 89,5%

Prospetto 6 - Docup Ob.2 97/99– Stato di attuazione finanziaria al 31 dicembre 2001 – Beneficiari finali (Valori espressi in euro)

In termini fisici l’attuazione del Docup 1997-99 ha comportato i seguenti risultati:


32

o i regimi d’aiuto finalizzati a favorire il consolidamento del sistema produttivo locale

(l’Azione 1.1 – Aiuti agli investimenti delle PMI industriali, l’Azione 1.2 – Aiuti agli

investimenti delle imprese artigiane, l’Azione 1.3 – Servizi alle PMI, l’Azione 1.4 –

Strumento regionale per la creazione di nuove imprese, la tipologia c dell’Azione 2.6

– Valorizzazione attività multimediali, l’Azione 3.1 – Aiuti alle PMI per investimenti

ambientali) e i contributi erogati per la qualificazione delle imprese artigiane e

commerciali localizzate all’interno di centri storici (Azione 2.8 – Progetti pilota

urbani) hanno complessivamente interessato 878 imprese e hanno attivato circa

148 Meuro di investimenti da parte delle imprese;

o gli aiuti programmati a sostegno dello sviluppo del terzo settore hanno interessato

77 strutture dell’economia sociale e hanno attivato investimenti per circa 6,6 Meuro;

o nell’ambito dell’Azione 1.8 (Capitale di rischio), sono state assunte 12 partecipazioni

al 31.12.00, e altre 7 erano in fase di istruttoria e sono state successivamente

attivate;

o pur se i dati al momento disponibili sull’impatto occupazionale degli interventi

cofinanziati nell’ambito del Docup sono ancora parziali, da essi si rileva, tuttavia,

che le sole Azioni 1.1 Aiuti agli investimenti delle PMI industriali, 1.4 Strumento

regionale per la creazione di nuove imprese, 1.9 Aiuti all’occupazione e servizi di

promozione di nuove imprese, 2.7 Aiuti agli investimenti delle strutture dell’eco-

nomia sociale e 4.1 Qualificazione quadri e manager delle PMI hanno prodotto un

impatto occupazionale diretto, quantificabile nella creazione di 3.517 nuovi posti di

lavoro;

o gli aiuti agli investimenti delle imprese turistiche (Azione 2.1) hanno consentito

(secondo quanto riportato nei progetti finanziati) la creazione di 554 nuovi posti

letto nella ricettività alberghiera, rurale e minore, nonché la riqualificazione di circa

754 posti letto nella ricettività alberghiera;

o con le azioni: 2.2 – Infrastrutture e progetti integrati di valorizzazione turistico-

ambientale e 2.4 – Progetto integrato Spoleto sono stati finanziati

complessivamente 71 progetti: 29 relativi al circuito museale; 30 relativi al circuito

ambientale; 6 progetti integrati in aree di particolare valore o a carente

infrastrutturazione; 5 strutture/centri di animazione.

o sono stati finanziati 28 progetti con i fondi disponibili sulle Azioni 1.6 – Aree

attrezzate di insediamento produttivo e 3.2 – Infrastrutture ambientali che hanno

consentito di sanare, almeno in parte, le carenze qualitative e quantitative di

infrastrutture nelle aree di insediamento produttivo esistenti, rilevate nel corso di

una ricerca svolta, nel 1997, dall’IRRES (Istituto Regionale di Ricerche Economiche e

Sociali). In particolare è stata infrastrutturata nelle aree industriali una superficie di

circa 56 ettari, sono stati realizzati e/o potenziati 9 depuratori a servizio delle


33

attività produttive, e sono stati realizzati circa 13,6 Km. di rete fognaria e 8,7 Km.

di rete acquedottistica;

o le Azioni formative (1.10 e 2.9) hanno dato luogo alla realizzazione di 265 corsi, per

un totale di 54.666 ore di formazione e di 3.412 allievi coinvolti.

In conclusione, pur limitando ad una stima l’analisi dell’impatto prodotto dal Docup, le

realizzazioni fisiche prima ricordate consentono la quantificazione di alcuni indicatori di

risultato che possono fornire indicazioni di massima relativamente all’efficacia del Programma.

In particolare, si sottolinea che il numero delle imprese che ha beneficiato direttamente dei

contributi previsti rappresenta una quota pari al 13,4% dell’universo di riferimento e che i

nuovi posti di lavoro creati (o che, secondo le previsioni, sono stati creati) sono stati

potenzialmente in grado di assorbire il 23,9% delle persone che, all’avvio del Docup,

risultavano ufficialmente in cerca di lavoro.

Per quel che riguarda, infine, le problematiche incontrate in fase attuativa, è da

ricordare che:

o le misure le cui tipologie di intervento programmate erano già presenti nel periodo

precedente sono state avviate senza ritardi, mentre difficoltà in fase di avvio

sono state incontrate dalle misure più innovative (soprattutto la 2.7 –

Economia sociale; 2.8 – Progetti pilota urbani; 1.5 – Ricerca attrazione di

iniziative esogene);

o pur non evidenziandosi problemi in merito alle procedure amministrative utilizzate,

qualche difficoltà si è incontrata nella selezione dei progetti da ammettere

al finanziamento per la mancata esplicitazione, nei bandi di gara, delle modalità di

attribuzione dei punteggi.

2.4. Quadro di sintesi dei regimi di aiuto 1994-1999 – (Obiettivi 2 e 5b)

Nel corso della programmazione 1994-99 la Regione è intervenuta a favore del sistema

delle imprese con una gamma diversificata di strumenti, come è possibile rilevare dalla tabella

che segue, destinando una notevole quantità di risorse agli interventi finalizzati all’aumento

dello stock di capitale. In particolare nel periodo di riferimento sono state impegnate risorse

pubbliche pari a circa 190 milioni di euro di cui circa il 90% destinato agli aiuti agli investimenti

delle imprese industriali ed artigiane. Sono stati finanziati 1786 progetti di investimento per la

maggior parte presentati da imprese artigiane. Complessivamente la domanda di finanziamenti

da parte delle imprese è stata elevata. Infatti sono stati impegnati circa 26 milioni di euro di

risorse nazionali aggiuntive rispetto a quanto programmato con i Docup.

Il sistema industriale dell’Umbria è caratterizzato da una struttura diffusa di imprese di

piccole dimensioni e a carattere artigiano con difficoltà di autofinanziamento. Per questo

motivo accanto a strumenti di incentivazione degli investimenti a carattere nazionale, quali la

legge 488/92 sono stati introdotti nei Docup dei regimi di aiuto regionali con una elevata


34

specializzazione sia dal punto di vista delle tipologie di intervento che per le procedure e criteri

per la selezione dei progetti.

Dai dati della tabella che segue si rileva chiaramente come la dimensione media dei

progetti finanziati con regimi regionali (aiuti alle imprese artigiane) sia pari circa ad un terzo di

quelli finanziati con la legge 488/92. Al tempo stesso la domanda di finanziamenti rivolta ai

regimi regionali ha riguardato un numero di progetti più che triplo rispetto a quella rivolta alla

legge 488/92.

Da ciò si può dedurre che per imprese di piccole dimensioni la semplicità e rapidità delle

procedure rappresenta un fattore determinante nella scelta dello strumento di incentivazione e,

visto il rilevante numero di domande, nella decisione di investimento.


35

Piano

Finanziario Impegni

N° Progetti

TOTALE AIUTI AGLI INVESTIMENTI 144,648 170,625 2.634

Aiuti investimenti imprese industriali e artigiane 104,364 130,322 1.786 • Aiuti agli investimenti nelle PMI industriali

(L:488/92) 33,796 59,385 393

• Aiuti agli investimenti nelle imprese artigiane 56,253 56,452 1.042

• Aiuti alle imprese per investimenti ambientali 13,79 13,935 348

• Sostegno creazione imprese industriali nel PTA 0,525 0,55 3

Aiuti investimenti imprese commerciali 2,089 2,064 157

Aiuti investimenti imprese turistiche 18,674 18,644 251

Aiuti investimenti job creation 12,221 12,339 284

Aiuti investimenti economia sociale 7,30 7,256 156

TOTALE SERVIZI ALLE IMPRESE 18,280 18,500 1.425

Servizi reali, animazione e sistemi di qualità 12,815 12,985 987

Servizi finanziari alle imprese 5,465 5,515 438

TOTALE GENERALE 162,928 189,125 4.059

Prospetto 7 - Aiuti alle imprese per investimenti e servizi – Docup Ob. 2 (1994-99) e Docup Ob. 5b (1994-1999) – Spesa pubblica in Meuro

2.5. Il POR Obiettivo 3 - 1994-1999

Lo stanziamento complessivo del POR obiettivo 3 per il periodo 1994/1999 ammonta a

67.728.889 Euro. Gli importi impegnati sono stati pari al 98,4% del programmato, le spese

effettivamente sostenute dai beneficiari finali ammontano al 90,4% degli impegni e all’88,9%

degli stanziamenti.

La valutazione finale del Quadro Comunitario di Sostegno Obiettivo 3 ha evidenziato,

relativamente all’Umbria, l’alto livello della spesa regionale per abitante in formazione

professionale. In relazione al sistema di governo, è stato valutato positivamente l’alto grado di

autonomia raggiunto dalle Province e la costruzione di una rete territoriale di supporto alla

formazione professionale, grazie anche all’implementazione di un sistema di rilevazione dei

fabbisogni formativi che ha costituito un importante contributo per la programmazione delle

attività formative.

L’analisi dell’attuazione fisica evidenzia la realizzazione, nel sessennio di attuazione, di

complessivi 1.091 corsi di formazione rispetto ai 1.115 approvati, con una capacità realizzativa

pari al 97,8%; gli allievi formati sono stati 10.568, pari al 74,3% degli approvati e all’84,3%

degli iscritti. In termini di analisi di genere va rilevato come gli allievi di sesso femminile hanno

rappresentato il 45% dei formati totali. I dati di realizzazione fisica rilevano inoltre la priorità

delle azioni rivolte all'utenza giovanile (Asse 2 – Giovani) che ha rappresentato oltre la metà

dei destinatari e delle azioni del P.O. regionale a fronte del 57,7% delle risorse stanziate,

seguito dall’asse 1 – Disoccupati - con circa il 25% di corsi ed allievi sul totale.

Tra i risultati più rilevanti conseguiti nella programmazione 1994-1999, si ricordano in

particolare i corsi finalizzati all’occupazione, che hanno saputo coniugare le valenze della

formazione con i benefici dell’accesso immediato al mercato del lavoro.


36

Complessivamente l’attività formativa svolta nel periodo di riferimento ha interessato il

6,2% dei disoccupati di lunga durata e il 12,1% dei giovani disoccupati presenti in Umbria con

un’attenzione particolare all’intercettazione dei giovani laureati, e alla formazione superiore

integrata.

2.6. Il POR Obiettivo 4 - 1994-1999

Come per il livello nazionale la programmazione regionale per l’Obiettivo 4 è stata

finalizzata nel primo periodo a costruire “il sistema” dell’offerta di formazione continua, mentre

nel secondo periodo alla realizzazione delle azioni formative.

L’attuazione finanziaria del Sottoprogramma mostra livelli degli indicatori significativi

(registrando un lieve overbooking relativamente al livello di spesa), mentre sul versante fisico

le realizzazioni del Sottoprogramma, per loro impostazione, sono quantitativamente non

elevate e fortemente differenziate in base agli assi di riferimento.

In generale, l’analisi dei dati non mostra elevati livelli realizzativi dell’Obiettivo

4 nel passato periodo di programmazione, riconducibili alla presenza di alcune criticità che

l’Isfol individua prevalentemente nella presenza concorrenziale degli interventi cofinanziati

dagli Obiettivi 2 e 5b e nella scarsa risposta da parte del territorio dal punto di vista qualitativo

e quantitativo.

2.7. Il POR Obiettivo 5a - 1994-1999

Nell’ambito di tale obiettivo, rivolto al settore agricolo, hanno operato vari regolamenti

che sono stati attuati attraverso programmi operativi regionali facenti riferimento a quadri

comunitari di sostegno a livello nazionale.

Nell’anno 2001 sono stati conclusi e rendicontati tutti gli interventi, il territorio regionale

è stato interessato dai seguenti programmi:

o miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti

silvicoli (Reg. CE 867/90);

o miglioramento dell’efficienza delle strutture agricole (Reg. CE 950/97);

o miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei

prodotti agricoli (Reg. CE 951/97);

o associazioni di produttori e relative unioni (Reg. CE 952/97);

o ammodernamento e potenziamento delle strutture agricole (Dir. 159/72).

Nella tabella seguente (prosp. 8) è riporta la spesa rendicontata e il numero di progetti

finanziati suddivisi per regolamento.

Programmi Spesa rendicontata Numero progetti Reg. CE 867/90 826.751 46 Reg CE 950/97 43.799.735 8.485 Reg. CE 951/97 6.817.755 41 Reg. CE 952/97 1.312.030 23 Dir. 159/72 3.261.503 742


37

Totale Ob. 5a 56.017.774 9.337

Prospetto 8 - spesa rendicontata e il numero di progetti finanziati suddivisi per regolamento

Più di ¾ degli interventi realizzati con il 5a hanno riguardato il miglioramento dell’ef-

ficienza delle strutture agricole ed in particolare sono stati realizzati 401 piani di miglioramento

materiale da parte di aziende agricole; sono stati concessi 449 premi per l’insediamento di

giovani agricoltori; sono state finanziate 6.838 domande di indennità compensativa per

agricoltori operanti in zone montane e svantaggiate; sono state inoltre realizzati corsi di

formazione e concessi aiuti per la tenuta della contabilità aziendale e aiuti agli investimenti

collettivi.

2.8. Programmi di iniziativa comunitaria - 1994-1999

PLR LEADER II (1994-1999)

Il programma regionale LEADER II 1994-99 ha finanziato interventi nel campo dello

sviluppo rurale, finalizzati a creare collegamenti e scambi di buone pratiche tra territori.

I soggetti che hanno beneficiato dei finanziamenti sono i Gruppi di Azione Locale (GAL)

che hanno realizzato dei Piani di Azione Locale (PAL).

Il Programma LEADER Regionale ha individuato come area elegibile LEADER II l’area

Ob. 5b, costituita da tutti i Comuni della Provincia di Perugia con l’esclusione del Comune di

Spoleto e dell’aggregato urbano del Comune di Perugia; è stato, inoltre, selezionato un 10% di

territorio contiguo non ricadente in area Ob. 5b.

Le misure a) Acquisizione di competenze e b2) Programmi di innovazione rurale per OC

(Operatori Collettivi) non sono state attivate pertanto il PLR presenta l’esecuzione di tre sole

misure: b1) Programmi di innovazione rurale GAL (Gruppi Azione Locale), c) Cooperazione

transnazionale e la misura Monitoraggio e Valutazione.

Gli impegni assunti entro il 31.12.1999 ammontano al 100% del costo totale previsto

dai piani finanziari dei PAL.

Per quanto riguarda i pagamenti la realizzazione è stata del 91,4% rispetto al costo

totale previsto, con una buona performance delle misure b1 e monitoraggio e valutazione,

rispettivamente del 91,4% e del 98%, mentre leggermente inferiore è la percentuale di

attuazione della misura c (82,1%).Se consideriamo esclusivamente le risorse pubbliche i valori

si alzano leggermente: in particolare, la percentuale di realizzazione del PLR è pari al 93,7

In relazione ai tre Fondi, il FEOGA presenta una spesa pari al 91,2% del costo totale, il

FERS del 91,4% e il FSE del 92,1%.

Entrando nel merito delle misure gestite dai GAL si registra un pieno utilizzo delle

risorse per i GAL Trasimeno Orvietano e Sibillini Umbria, il GAL Alto Tevere ha raggiunto

l’80,7% di spesa sul programmato, mentre gli altri si attestano intorno alla media del

Programma regionale (91,4%).


38

Realizzato Realizzato/Programmato Costo totale Impegni Pagamenti

Capacità di

impegno

Capacità di spesa

Capacità di utilizzo

GAL

b d e d/b e/b e/d Alto Tevere Valle delle Genti 6.901.634 6.901.634 5.566.513 100,0% 80.7% 80.7%

Eugubino Gualdese Perugino 8.099.549 8.099.549 7.359.468 100,0% 90.9% 90.9% Media Valle del Tevere 5.932.737 5.932.737 5.140.668 100,0% 86.6% 86.6% Sibillini Umbria 4.015.008 4.015.008 3.988.587 100,0% 99.3% 99.3% Trasimeno Orvietano 6.342.292 6.342.292 6.228.571 100,0% 98.2% 98.2% Valle Umbra 7.141.430 7.141.430 6.824.524 100,0% 95.6% 95.6% Totale 38.432.650 38.432.650 35.108.331 100,0% 91.4% 91.4%

Prospetto 9 - Livello di realizzazione dei PAL. (valori espressi in euro)

I risultati della valutazione permettono di configurare una situazione di elevato valore

aggiunto offerto dal PLR nelle sei aree GAL, che mostrano di aver in genere recepito la filosofia

dell’Iniziativa LEADER rispetto al processo di programmazione ed implementazione degli

interventi e correttamente applicato l’approccio innovativo in essa contenuto, coerentemente

agli obiettivi generali e specifici assunti a base del programma stesso.

Queste in sintesi le conclusioni della valutazione finale relativa alla capacità di generare

impatti sulle specificità del LEADER II:

o l’ampia partecipazione della progettualità locale (privata e pubblica), in una logica di

concertazione, ha garantito da una parte un approccio di programmazione bottom

up4 e dall’altra il rispetto del principio della sussidiarietà;

o nella individuazione, valutazione e selezione delle azioni/interventi prioritari da

finanziare nell’ambito del PLR, un’attenzione particolare è stata data ad un approccio

di integrazione (progetti integrati e multisettoriali) nel quale inserire iniziative

innovative in grado di migliorare la qualità degli interventi e l’efficacia dell’azione

programmata sulle aree LEADER;

o la valorizzazione delle risorse endogene è stata perseguita attraverso iniziative ed

interventi finalizzati alla realizzazione di uno sviluppo locale centrato su turismo,

ambiente, produzioni tipiche locali che rappresentano i punti di forza e le occasioni

per aumentare il benessere economico del territorio delle aree LEADER;

o la realizzazione e la valorizzazione di reti nazionali e transnazionali attraverso le

quali diffondere i risultati conseguiti e rilevare le pratiche migliori trasferibili nel

territorio regionale, hanno rappresentato strumenti significativi per conseguire una

più elevata efficacia nell’azione programmata con il PLR.

Retex (1994-1999)

4 Si tratta di un approccio che enfatizza lo studio delle singole società nella convinzione che una conoscenza approfondita a questo livello generi un vantaggio competitivo che si traduce nella creazione di valore. Questa attività è svolta dal team di analisti fondamentali, suddivisi per settori.


39

Il PIC Retex era finalizzato al sostegno delle zone fortemente dipendenti dal settore

tessile ricomprese nelle aree ob2 e ob5b. Il programma è stato oggetto di varie rimodulazioni

finanziarie, in particolare a seguito degli eventi sismici del 1997, fino ad arrivare alla sua

configurazione finanziaria definitiva approvata con decisione della Commissione nel marzo del

2000, che ha definito uno stanziamento complessivo per il programma pari a 7.514.000 Euro.

Il Programma è stato strutturato ad integrazione delle azioni proposte nei Docup Ob2 e

Ob5b, in particolare per quest’ultimo con le misure previste dal Sottoprogramma 5 “Sviluppo e

consolidamento PMI ed artigianato”.

Il sottoprogramma di competenza della Regione Umbria si è articolato nelle Misure

dettagliate di seguito, le prime due prosecuzione del programma avviato nel 1993 le cui

attuazioni sono state ricomprese nella prima annualità finanziaria del PIC:

o Misura 1.B – Borse della subfornitura delle PMI industriali e artigiane con riferimento

a settori prioritari.

In attuazione della misura sono stati realizzati progetti afferenti a quattro strutture

consortili operanti nell’area Ob5b per un valore complessivo di circa 272 mrld di lire.

I progetti hanno consentito alle strutture proponenti un accrescimento della qualità

dei servizi offerti e delle potenzialità operative degli stessi.

o Misura 2.F – Riqualificazione ambientale aree insediamenti produttivi.

Con il primo programma sono state finanziate 22 imprese che hanno realizzato

investimenti pari a 2.922 mrld di lire a fronte di contributi erogati pari a 730

miliardi. La tipologia di finanziamento ha suscitato un buon interesse tra le

PMI umbre considerata la contribuzione del 25% e la possibilità di effettuare un

investimento con standard particolarmente elevati. Con la stessa misura nelle

annualità 97/99 sono stati finanziai progetti presentati da Enti locali e loro consorzi

per la riqualificazione ambientale delle aree industriali, con l’obiettivo di migliorarne

il livello infrastrutturale ed ambientale. Sono stati finanziati 12 progetti che hanno

riguardato prevalentemente opere di urbanizzazione primaria con notevoli benefici

relativamente all’eliminazione di fattori inquinanti.

o Misura 3.G – Miglioramento delle possibilità di accesso delle imprese ai capitali di

rischio e ai prestiti.

Questa misura ha previsto la costituzione di un fondo finalizzato alla concessione di

garanzie ed operazioni connesse al capitale di rischio delle PMI. Sulla base della

relazione della società soggetto attuatore della misura, risulta che il Fondo è stato

completamente utilizzato, sia per la parte garanzia (per un valore di oltre 2 mrld di

lire con un effetto moltiplicativo pari a 5) sia per la parte destinata al capitale di

rischio (per un valore pari a 1,9 mrld di lire).

Resider (1994-1999)


40

Resider ha interessato le zone fortemente dipendenti dal settore siderurgico, in

particolare la provincia di Terni ed il Comune di Spoleto. Il PIC è stato attivato in Regione per

un costo totale pari a 7,516 milioni di Euro tramite le seguenti misure:

o Azione A - Misura 7.d.5 – “Progetto TERRI”

Mediante tale progetto sono stati concessi contributi a fondo perduto alle PMI

regionali per la realizzazione di progetti di ricerca finalizzati all’innovazione di

prodotto e/o di processo realizzati in cooperazione con altre PMI, Istituti, Centri di

ricerca, Università e Centri di Trasferimento Tecnologico. Al PST di Terni è stata

affidata l’assistenza tecnica e l’attività di promozione, definizione e gestione del

Programma Operativo e degli aspetti contrattuali inerenti. Sono stati erogati 4,458

miliardi. Hanno beneficiato dei fondi 41 imprese e sono stati realizzati 34 progetti.

L’azione è stata attivata in stretto raccordo con il progetto PERRI (PIC PMI) al fine di

massimizzare i risultati data la comunanza di obiettivi delle due iniziative.

o Azione B - Misura 7.b – “Rinnovo ed ammodernamento delle infrastrutture socio-

economiche”

L’azione prevedeva la realizzazione di interventi volti alla riqualificazione di aree PIP

esistenti ed al loro completamento e/o ampliamento. Sono stati concessi

finanziamenti agli Enti locali e loro consorzi ubicati nelle aree Ob2 e sono stati

realizzati 13 progetti che hanno avuto ad oggetto la sistemazione di aree verdi e la

realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, per i quali sono stati riconosciuti

impegni per oltre 4 milioni di euro.

o Azione B - Misura 7/E – “Valorizzazione turistica del patrimonio industriale e progetti

di archeologia industriale”

L’azione era volta a rafforzare la capacità di attrazione turistica del territorio con la

realizzazione di strutture ed infrastrutture che potessero rappresentare nuovi poli di

interessi per i flussi turistici della regione.

Sono stati finanziati due progetti riguardanti il recupero di complessi industriali

dimessi a fini di attività turistico-culturale per un importo di oltre 3 milioni di euro.

PMI (1994-1999)

Il PIC PMI ha riguardato interventi di sostegno del rafforzamento delle piccole e medie

imprese su tutto il territorio regionale. Anche questo programma è stato oggetto di varie

rimodulazioni finanziarie a seguito della crisi sismica del 1997 fino ad assestarsi a 4.266 milioni

di Euro di costo totale. Il PIC è intervenuto in un’ottica di integrazione con le azioni proposte

nei Docup ob2 e ob5b agendo su alcuni aspetti più problematici e sperimentali, quali la

diffusione dell’innovazione tecnologica e della ricerca a fini produttivi, inserendosi all’interno di

un quadro di iniziative comunitarie (Sprint, Ritts) con le quali si è provveduto a rafforzare la

struttura del Parco Scientifico e Tecnologico di Terni ed a realizzare una rete di servizi alle

imprese finalizzati alla ricerca ed all’innovazione.


41

Il Programma si componeva di tre azioni variamente disarticolate:

o Azione A - Misura 7.2 – Sovvenzioni a favore di PMI per la realizzazione di piani

strategici.

Complessivamente sono stati realizzati progetti per circa 8,76 miliardi di lire a fronte

di fondi pubblici assegnati pari a 5,081 mld di lire. L’azione è stata realizzata

mediante un progetto pilota, attuato dal PST di Terni (ora Parco tecnologico

dell’Umbria - Sitech) che tramite una forte e pervasiva attività di comunicazione ed

informazione ha promosso la realizzazione di circa 150 interventi di cui hanno

beneficiato per il 77% PMI industriali o artigiane comprese nella fascia 6 – 50

addetti. Il contenuto degli interventi era centrato sulla promozione ed il sostegno di

operazioni di miglioramento degli aspetti organizzativi necessari ad introdurre

strategie innovative nel processo tecnologico.

o Azione B - Misura 7.5 – Promozione e collaborazione in materia di R&S tra PMI, enti

di ricerca e centri servizi.

L’azione ha riguardato il sostegno delle PMI tramite la concessione a fondo perduto

di finanziamenti per la realizzazione di progetti di ricerca finalizzati all’innovazione di

prodotto e/o processo realizzati in cooperazione con altre PMI, Istituti e Centri di

Ricerca, Università e Centri di trasferimento tecnologico. E’ stato individuato quale

soggetto attuatore il PST di Terni (ora Parco tecnologico dell’Umbria - Sitech) e

sono state finanziate 34 aziende prevalentemente appartenenti al comparto

meccanica per un totale complessivo di oltre 3 mrld di lire. Dai risultati del

progetto emerge una domanda di innovazione da parte delle imprese

concreta e consistente per lo sviluppo della quale è essenziale la

collaborazione con terzi (Centri di ricerca o altre imprese) e la possibilità di

attingere a strumenti che garantiscano snellezza e semplicità delle procedure come

quello attivato con la presente azione.

o Azione C - Misura 8.3.

La misura si poneva l’obiettivo di realizzare un’azione di razionalizzazione e sviluppo

di servizi per facilitare l’accesso più strutturato e sistematico delle PMI umbre nei

mercati esteri. Si è giunti alla elaborazione della progettazione esecutiva della

misura stessa che poi ha subito una decurtazione delle risorse residue assegnate a

seguito della riprogrammazione pro-terremoto.

2.9. Sintesi

E’ fuor di dubbio che il periodo 1994-1999 ha presentato talune difficoltà iniziali

connesse con la citata complessità procedurale relativa alla gestione dei Fondi.

Comunque, nonostante questi fattori critici, la percentuale di utilizzo dei Fondi stessi

è risultata quanto mai positiva, a dimostrazione dell’impegno profuso e

dell’esperienza acquisita nelle gestioni precedenti.


42

Per ciò che riguarda i risultati, essendo questi in larga misura riportati in valore

assoluto e non essendoci in materia una costante e precisa commisurazione degli

stessi con altre realtà, è difficile valutarne l’effettiva efficacia, nel senso che

potrebbe non essere significativo un giudizio di insieme senza il raffronto con

obiettivi riferiti ad un contesto di più ampio spettro. Il tutto, comunque, non altera il

tipo di approccio che è stato approntato per valutare la gestione del periodo, come

meglio si potrà rilevare nella prosecuzione della presente indagine, per addivenire

alla formulazione di un quadro più espressivo di quella che è la valenza effettiva del

programma in termini di economicità, efficacia ed efficienza gestionale.

Capitolo III - Il periodo 2000-2006 ___________________________________________________________________________________________________________

43

CAPITOLO III

IL PERIODO 2000-2006

3.1. Il Documento Unico di Programmazione (DOCUP) relativo al periodo 2000-2006 nella

Regione Umbria, interessata dall’obiettivo 2 in Italia.

Il DOCUP obiettivo 2 della Regione Umbria è stato approvato il 7 settembre 2001, con

Decisione della Commissione Europea C(2001) 2119.

Dall’esame del Complemento di programmazione della Regione Umbria, si evince che la

strategia di fondo del DOCUP è imperniata sul rafforzamento dell’efficienza economica e della

competitività del territorio nel quale trova applicazione l’Obiettivo 2; l’attuazione pratica di

questo rafforzamento si realizza sia mediante interventi sul contesto strutturale e sul tessuto

produttivo, sia procedendo alla valorizzazione delle considerevoli risorse di cui il territorio

dispone, tra le quali si pone in particolare evidenza il patrimonio culturale e naturale.

L’obiettivo generale che costituisce la base del DOCUP, dunque, è quello di accelerare la

crescita, l’occupazione, la riconversione e l’innovazione produttiva dei territori interessati,

promuoverne l’integrazione con le aree maggiormente dinamiche della regione e favorire

altresì il completamento della riconversione delle aree in regime di sostegno transitorio.

L’Obiettivo generale si coniuga, a sua volta, e si articola negli Obiettivi globali definiti a livello

di assi prioritari e con gli Obiettivi specifici formulati a livello di misura (vedi Prospetto 10) e

delle connesse azioni.

Nello specifico, gli assi prioritari riguardano:

– l’innalzamento della competitività del sistema regionale attraverso il miglioramento del

contesto strutturale su cui opera il tessuto produttivo e l’adozione di pratiche moderne nell’uso

delle tecnologie della informazione (Asse I – Competitività del sistema regionale);

– l’ampliamento e l’innovazione della base produttiva anche attraverso il rafforzamento

delle imprese e della loro capacità di innovazione e di essere più competitive sui mercati (Asse

II – Competitività del sistema delle imprese);

Capitolo III - Il periodo 2000-2006 ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

44

OBIETTIVI GLOBALI OBIETTIVI SPECIFICI

Riqualificare l’offerta insediativa per le attività produttive nei diversi settori, anche mediante la promozione di processi di riaccorpamento e rilocalizzazione

Attrarre e sviluppare le iniziative esogene attraverso azioni di promozione e miglioramento del contesto

Contribuire alla riqualificazione ed al recupero di centri urbani in una prospettiva di rafforzamento del sistema e di miglioramento di funzioni e servizi

1. Rafforzare il contesto strutturale, economico e sociale delle aree di intervento, promuovendo in particolare l’integrazione spaziale, economica e funzionale di queste aree con i territori caratterizzati da maggiore dinamicità di sviluppo.

Sviluppare la società dell’informazione anche mediante la promozione dell’accesso della PA e delle PMI a sistemi e reti telematiche

Promuovere la nascita di nuove imprese con riferimento anche alla filiera cultura-ambiente-turismo

Sostenere la creazione di nuove imprese giovanili, femminili

Promuovere e sostenere l’impresa sociale ed il settore della produzione dei servizi alla persona ed alla collettività

Promuovere lo sviluppo dimensionale delle imprese, nei diversi settori di attività

Sostenere i servizi commerciali nell’ambito dei progetti di recupero delle aree urbane

Promuovere e favorire il consolidamento delle imprese ed il loro ammodernamento, anche tecnologico, per aumentarne la competitività

Promuovere e favorire l’integrazione tra settori e tra imprese in una logica di filiere produttive

Promuovere e diffondere l’innovazione e la R&S tra le PMI

Promuovere servizi innovativi di animazione economica

Incrementare la capacità e la solidità finanziaria delle imprese

Contribuire a consolidare la struttura finanziaria dei soggetti dell’economia sociale

2. Ampliare ed innovare la base produttiva, attraverso la diversificazione settoriale, l’integrazione fra settori, l’integrazione fra imprese.

Favorire i processi di internazionalizzazione delle imprese

Promuovere la qualità ambientale attraverso interventi dedicati a prevenzione e sicurezza

Ridurre l’inquinamento atmosferico, idrico e acustico, attraverso l’introduzione di tecnologie rispettose dell’ambiente

Perseguire il risparmio energetico attraverso l’introduzione di tecnologie pulite e/o a ridotto consumo di energia

Ridurre la quantità e la pericolosità dei rifiuti prodotti ed incentivare il recupero dei materiali

Valorizzazione delle risorse endogene volta a sostenere la capacità di attrazione dell’area, anche attraverso la valorizzazione di filiere turistiche, culturali e ambientali

Potenziamento e riqualificazione delle dotazioni infrastrutturali e progettazione di interventi integrati di valorizzazione turistica, culturale e ambientale, a livello di aree con potenzialità specifiche

Difesa delle risorse idriche dagli inquinamenti e miglioramento delle condizioni di captazione, immagazzinamento, trattamento e distribuzione

Potenziamento e razionalizzazione dei sistemi di depurazione delle acque in una logica di gestione integrata del sistema delle risorse idriche

Potenziamento del sistema di gestione integrata dei rifiuti, promuovendo la raccolta differenziata, la produzione di compost di qualità, il riciclaggio, la produzione di energia, nonché elevando la sicurezza dei siti e favorendo lo sviluppo di un sistema efficiente di imprese

Recupero e riconversione dei siti dismessi, degradati e/o inquinanti presenti in ambiti territoriali pregiati sotto l’aspetto ambientale

3. Valorizzare le potenzialità del territorio attraverso interventi integrati, in primo luogo di natura ambientale.

Promozione e diffusione unitaria dell’immagine generale dell’Umbria

Capitolo III - Il periodo 2000-2006 ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

45

Iniziative di marketing per diffondere informazioni alla utenza turistica potenziale sulle valenze culturali ed ambientali delle aree interessate dal Docup

Prospetto 10 – Docup Umbria Obiettivo 2 (2000-2006) – Obiettivi globali ed obiettivi specifici


46

– la valorizzazione e la tutela del grande patrimonio ambientale e culturale del territorio

ammesso all’obiettivo 2 (Asse III – Tutela e valorizzazione delle risorse

ambientali e culturali);

– infine, l’ultimo asse riguarda una efficace ed efficiente implementazione del Docup

attraverso iniziative di assistenza tecnica per la sorveglianza, la valutazione e la

pubblicità delle misure attivate con il Docup (Asse IV – Assistenza tecnica).

Ogni asse si articola a sua volta in alcune misure (dodici in totale) e queste ultime in

azioni5.

L’articolazione interna, per asse, misura, azione è riportata nel Prospetto 11 che segue:

ASSE I - COMPETITIVITÀ DEL SISTEMA REGIONALE

Misura Azione

1.1.1. Interventi di realizzazione, ampliamento e riqualifica-zione di aree insediative

1.1. Riqualificazione dell’offerta insediativa per le attività produttive

1.1.2. Interventi a sostegno della progettualità

1.2.1. Ricerche e studi per la riorganizzazione e la qualità dei servizi all’insediamento e del trasferimento tecnologico

1.2. Promozione del territorio, marketing d’area

1.2.2. Marketing territoriale, scouting ed assistenza tecnica alle imprese attratte

1.3. Riqualificazione e recupero aree urbane

1.4. Sviluppo della società dell’informazione

1.4.1. Impiego dell’I&CT presso la P.A. per migliorare l’offerta di servizi

1.4.2. Aiuti alle PMI per l’utilizzo degli strumenti dell’Infor-mation & Communication Technology

1.4.3. Attività di sensibilizzazione, animazione e alfabetizza-zione

ASSE II - COMPETITIVITÀ DEL SISTEMA IMPRESE

Misura Azione

2.1.1. Regime di aiuto a sostegno delle PMI per il cofinanzia-mento delle LL.1329/65, 949/52, 341/95 e 598/94

2.1.2. Regime di aiuto a sostegno degli investimenti materiali e immateriali delle PMI industriali (L488/92)

2.1.3. Regime di aiuto regionale a sostegno degli investimenti delle PMI

2.1.4. Regime di aiuto regionale a sostegno degli investimenti degli operatori turistici

2.1.5. Regime di aiuto a sostegno dell’imprenditoria femminile

2.1.6. Regime di aiuto regionale a sostegno degli investimenti delle strutture dell’economia sociale

2.1.7. Regime di aiuto regionale a sostegno dell’imprenditoria giovanile

2.1. Sostegno allo sviluppo dei sistemi produttivi locali

2.1.8. Regime di aiuto regionale a sostegno degli investimenti delle imprese commerciali

2.2.1. Sostegno all’acquisizione di servizi reali 2.2. Servizi alle imprese, innovazione, animazione

2.2.2. Servizi a sostegno dell’innovazione

5 La riduzione del numero delle misure e azioni rispetto al periodo precedente (1994-1999) è motivata dalla sentita esigenza di semplificazione dell’intero complesso procedurale relativo alla gestione dei Fondi Strutturali.


47

2.2.3. Programmi di iniziativa pubblica per l’organizzazione e la promozione di servizi di sistema

economica

2.2.4. Ricerca applicata e sviluppo precompetitivo

2.3.1. Fondo per investimenti in capitale di rischio

2.3.2. Fondo per il sostegno finanziario ai processi di ricerca, innovazione e trasferimento tecnologico

2.3.3. Costituzione di due fondi per il rilascio di garanzie

2.3. Servizi finanziari alle imprese

2.3.4. Fondo a favore dell’area dell’economia sociale

ASSE III - TUTELA E VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE AMBIENTALI E CULTURALI

Misura Azione

3.1. Sostegno alle imprese per la tutela e la riqualificazione dell’ambiente

3.2. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali

a) Ambiente

b) Cultura

3.3.1. Ciclo delle acque

3.3.2. Trattamento dei rifiuti

3.3. Infrastrutture ambientali

3.3.3. Bonifica siti inquinati

3.4.1. Iniziative e campagne promozionali pubbliche 3.4. Promozione a fini turistici dei sistemi culturali e ambientali

3.4.2. Sostegno ad iniziative di commercializzazione e cam-pagne promozionali private

ASSE IV - ASSISTENZA TECNICA

Misura Azione

4.1.1. Attività di consulenza ed assistenza tecnica

4.1.2. Attività di preparazione di progetti integrati

4.1.3. Attività di valutazione e controllo

4.1.4. Attività di comunicazione ed informazione del Docup

4.1. Assistenza tecnica

4.1.5. Adeguamento del quadro conoscitivo delle aree Ob. 2 e phasing out ai fini della programmazione

Prospetto 11 - Obiettivo 2: Articolazione del Programma per Assi, per Misure e per Azioni

Oltre agli elementi sopra evidenziati - ovvero la strategia e gli assi prioritari fissati per

l’azione congiunta dei Fondi Strutturali comunitari e dello Stato membro interessato, gli

obiettivi specifici quantificati, la valutazione ex ante dell’impatto atteso, in particolare

sull’ambiente, e la coerenza degli assi prioritari con le politiche economiche, sociali e regionali -

e conformemente all’articolo 19 del regolamento (CE) n. 1260/1999, il DOCUP comprende

anche una descrizione sintetica delle misure previste per l’attuazione degli assi prioritari. Sono

inoltre compresi nel DOCUP:

� Il piano finanziario indicativo che precisa, per ciascun asse prioritario e per ogni anno,

l’importo della dotazione finanziaria prevista per la partecipazione ai Fondi;

� Le disposizioni di attuazione del DOCUP riguardanti la designazione dell’autorità di gestione,

la descrizione delle modalità di gestione del DOCUP, la descrizione dei sistemi di sorveglianza e

di valutazione, in particolare il ruolo del Comitato di Sorveglianza e le disposizioni previste per

il coinvolgimento delle parti ai comitati di sorveglianza.

� La verifica ex ante del rispetto dei principi dell’addizionalità e del partenariato, oltre che le

informazioni relative alla trasparenza dei flussi finanziari.


48

Il piano finanziario indica - oltre che le modalità di concessione del contributo

finanziario, compresa la partecipazione finanziaria dei Fondi relativa ai diversi assi prioritari che

fanno parte del DOCUP - un costo totale degli assi prioritari, inteso come azione congiunta tra

Stato membro e Comunità, pari a 393.137.532 euro per il periodo 2000-2006; di questo

importo, la quota pari a 150.502.845 euro rappresenta la dotazione finanziaria comunitaria;

questa, a sua volta, va divisa in due parti: quella relativa alle aree dell’obiettivo 2, pari a

132.459.108 euro e quella inerente le aree del phasing out e cioè relativa a quei territori che

hanno usufruito nel precedente periodo di programmazione degli aiuti di cui all’obiettivo 2 o

all’obiettivo 5b, ma che non sono stati inclusi nel periodo 2000-2006 tra le aree del nuovo

obiettivo 2, pari a 18.043.737 euro.

Per quanto concerne il fabbisogno finanziario nazionale, pari a 242.634.687 euro

(393.137.532 – 150.502.845), occorre specificare che la parte attinente alle amministrazioni

pubbliche nazionali è pari a 160.680.446 euro, quella relativa alla Regione ed Enti locali pari a

61.067.335 euro, mentre la restante – pari a 20.886.906 euro – è relativa all’apporto del

settore privato.

Da rilevare che tutta la Regione nel complesso è eleggibile agli interventi del Docup, ad

eccezione della gran parte della città di Perugia e alcuni piccoli centri limitrofi.

3.2. Analisi dell’economia regionale e revisione del DOCUP Ob. 2 – Correlazioni con l’economia

internazionale ed italiana.

L’apparato produttivo dell’Umbria è stato interessato, nel corso degli ultimi anni, da un

processo di rilevante ristrutturazione e adeguamento, soprattutto riguardo alla produttività e

alla efficienza delle aziende. Nel periodo in esame, questo processo, però, ha determinato in

Umbria uno sviluppo ancora inferiore a quello medio italiano; nel contesto regionale umbro,

infatti, la dinamica di crescita del PIL non è stata particolarmente accentuata.

In proposito, va comunque rilevato che i dati economici resi noti dall'Istat,

relativamente al 2003, indicano un deterioramento dello stato generale del paese: un PIL

fermo allo 0,3 per cento, dopo lo 0,4 per cento del 2002 e' un chiaro segnale che l'Italia si

trova con un'economia in recessione. Si è assistito ad una improvvisa frenata dell’economia

che ha ridimensionato le favorevoli aspettative generate dalla ripresa produttiva registratasi

nel 2000, conducendo, in particolare per l’area europea, ad una revisione al ribasso delle

previsioni di crescita. Gli attacchi terroristici che hanno colpito gli Stati Uniti d’America hanno

contribuito altresì ad innalzare il grado di incertezza sui mercati finanziari e fra gli operatori

economici e i consumatori, introducendo quindi ulteriori preoccupazioni in merito all’inasprirsi

della fase di stagnazione e del suo prolungarsi, con il rischio concreto di scivolare in un periodo

di vera e propria recessione. Le incertezze sullo scenario previsivo del quadro internazionale si

riflettono anche sul quadro italiano che condivide gli stessi elementi aleatori anche se nei primi

mesi del 2001 l’economia italiana sembra aver retto al brusco rallentamento internazionale

relativamente meglio degli altri paesi europei. Infatti le esportazioni - rispetto a sensibili


49

flessioni delle vendite all’estero dei partner europei - hanno risentito meno del previsto della

frenata dell’economia internazionale e sono aumentate, in volume, più delle importazioni. Il

buon andamento congiunturale delle esportazioni italiane non deve però far dimenticare il

problema strutturale dei nostri settori produttivi. Infatti l’industria italiana è più specializzata

nei prodotti tradizionali e risente negativamente della sempre più intensa concorrenza dei

paesi emergenti: la modesta presenza nei settori ad alto contenuto tecnologico non consente

alle imprese italiane di beneficiare in misura significativa del forte sviluppo della domanda

mondiale di questi prodotti. La prospettiva degli scambi italiani con l’estero resta dunque

condizionata dalla complessiva evoluzione della competitività del sistema paese, in particolare

alla crescita dei settori produttivi a maggior contenuto di innovazione.

In questo contesto non facile, si collocano le scelte del Documento annuale di

programmazione (D.A.P.)6 2002-2004 che, rispetto a situazioni precedenti, viene a trovarsi in

stretta correlazione con il Patto per lo sviluppo, firmato a giugno del 2002 e che nel corso dei

primi due anni di vita ha visto in primo luogo la messa a punto del sistema di governo del

Patto stesso, attraverso la realizzazione di un complesso sistema di strumenti (i cosiddetti

tavoli) tra di loro intrecciati. Sono stati individuati ed insediati cinque tavoli tematici sui

seguenti temi: potenziamento dei fattori di sviluppo e di competitivita'; tutela e valorizzazione

della risorsa Umbria; riqualificazione e sostenibilita' del sistema del welfare; politiche attive del

lavoro (accorpato con il tavolo sistema integrato istruzione, formazione e ricerca); riforma

della pubblica amministrazione. Successivamente sono stati individuati cinque tavoli territoriali

cosi' denominati: area Nord-Est, ovvero i territori dell'Alta Valle del Tevere e dell'Eugubino;

area centrale della regione, il Tuderte ed il perugino con Bastia; area Terni-Narni-Amelia.

L'asse centrale della strategia regionale proposta con il Dap sta tutto in quel complesso di

politiche indirizzate al rafforzamento della competitivita' dell'Umbria, in quello che il D.A.P.

definisce come “pacchetto Umbria”. Come si evince dalla lettura delle cifre risultanti dal piano

finanziario espresso nel DOCUP, buona parte dell'intervento regionale in materia di

politica industriale passa attraverso i finanziamenti dei programmi comunitari; tutto

cio' impone una rilettura della politica e strumentazione regionale nel settore, che punti ad

un'alleanza tra sistemi di imprese e sistemi territoriali, anche con differenziati ricorsi a

strumenti normativi.

Nell’ambito di questa situazione economica in evoluzione, viene ad inserirsi anche il

"premio", pari a oltre 6 milioni e 500 mila euro7, che e' stato concesso dall'UE alla regione

6 Si tratta di uno strumento fondamentale di raccordo tra la programmazione generale e la programmazione finanziaria e di bilancio (art.14 LR 13/2000). Permette di verificare ogni anno ed aggiornare le determinazioni programmatiche del Piano Generale di Sviluppo e degli strumenti attuativi settoriali ed intersettoriali; consente di delineare, inoltre, il quadro delle risorse finanziarie regionali che collegano le determinazioni programmatiche alle scelte di bilancio.

7 L’attribuzione della riserva premiale determina per il Docup Ob. 2 della Regione dell’Umbria una nuova disponibilità di

risorse comunitarie (FESR) pari a 6.526.582 Euro, delle quali 5.766.582 da attribuire al programma relativo alle aree

Ob. 2 e 759.736 da attribuire al programma relativo alle aree del regime transitorio (phasing out). La proposta di

utilizzo di tale risorsa per le aree Ob. 2, prevede un’equa ripartizione delle somme disponibili tra i primi tre Assi (Asse

II creazione di una nuova azione 2.2.4. Ricerca applicata e sviluppo precompetitivo), assegnando solo una piccola

quota all’Asse IV relativo alle attività di assistenza tecnica e valutazione.


50

Umbria per la sua capacita' di gestione dimostrata nella spesa, nel quadro del Docup obiettivo

2. A seguito di ciò e in relazione anche ad altri elementi che poi vedremo più in dettaglio, la

Giunta umbra ha preadottato la riprogrammazione di meta' periodo, del Docup obiettivo 2

2000-2006 per il sostegno e sviluppo dell'economia e al sistema delle imprese, proprio per

essere nella condizione di ricevere i fondi aggiuntivi. Infatti, la regolamentazione comunitaria

prevede, a meta' periodo di vigenza e quindi, nella circostanza, entro il 31/12/2003, la

verifica sullo stato di attuazione del programma tenendo conto del giudizio di un

soggetto valutatore esterno che, in questo caso, ha confermato sostanzialmente la

bonta' delle procedure seguite e il buon livello della spesa erogata e degli

avanzamenti raggiunti. In pratica, dopo la presentazione del Rapporto di valutazione

intermedia alla Commissione europea, si può riesaminare e, se necessario, adeguare (su

iniziativa dello Stato membro) il Docup, al fine di tener conto di esigenze avvertite nel corso

dell’implementazione dello stesso8 e di quanto suggerito dal valutatore indipendente. La

riformulazione del Docup segue pertanto la conclusione del processo di valutazione intermedia

e dell’assegnazione della citata riserva premiale. La Giunta ha deciso pertanto di ridistribuire i

fondi premiali della UE tra i tre assi del Docup, avendo come scopo quello di favorire lo stimolo

del sistema e del tessuto produttivo regionale e, per questa via, la ripresa dei consumi.

In pratica, la revisione del Docup a metà periodo si è resa necessaria a seguito delle

seguenti circorstanze sopravvenute:

� l’Umbria, come sopra accennato, è stata beneficiaria di un incremento di fondi comunitari –

aventi carattere di premialità – a seguito del raggiungimento di determinati parametri

relativi ad una scala valutativa dei progetti posti in essere; per questo sono state stanziate

altre somme di derivazione comunitaria alla Regione, per cui, a fronte di queste maggiori

disponibilità, è stato necessario rivedere i programmi alla luce di queste sopravvenienze.

� Parlando di “novità sopravvenute” va detto che la prima stesura del Docup dell’Umbria

ob.2, riferito al periodo in esame, è stata approntata prima che venisse approvato il sopra

menzionato “Patto per lo Sviluppo”9, per cui è stato necessario rivedere il Docup stesso alla

8 Ai sensi dell’art. 14 del Reg. 1260/99.

9 Il Patto, sottoscritto il 27 giugno 2002, ha come obiettivo generale quello di favorire la crescita quantitativa e

qualitativa del sistema regionale costruendo e promovendo le condizioni per incrementi di competitività del sistema

produttivo, per il miglioramento dei livelli generali di benessere della comunità regionale e di sicurezza negli ambienti

di vita e di lavoro”. L’obiettivo si declina in 6 azioni strategiche:

1. Potenziamento dei fattori di sviluppo economico e di competitività

1.1. Infrastrutture e trasporti

1.2. Sviluppo e qualità del sistema delle imprese

1.3. Energia

2. Tutela e valorizzazione della risorsa Umbria

2.1. Ambiente e territorio

2.2. Sviluppo e qualità del sistema rurale

2.3. Beni culturali e turismo

3. Riqualificazione e sostenibilità del sistema di welfare, tutela del diritto alla salute e promozione dei diritti di

cittadinanza


51

luce di questa nuova circostanza. Le scelte approvate nel Patto mostrano infatti numerosi

punti di convergenza con gli obiettivi previsti nel Docup ob. 2.; il Patto per lo sviluppo, sia

pure considerando obiettivi ed azioni concernenti un più ampio spettro di comparti/settori

(assistenza, sanità, politiche sociali, etc.) di fatto assume obiettivi generali di sviluppo che

ribadiscono quelli assunti nel Docup caratterizzandone la specificazione con riferimento agli

obiettivi e alle modalità di programmazione ed integrazione.

Attraverso la riprogrammazione il Docup rafforza in termini di strategia, di obiettivi e di

azioni attuabili il processo di programmazione partecipata avviato con il Patto per lo

sviluppo.

Le Azioni strategiche del Patto, richiamate nella sottostante nota 7, rappresentano il

contesto più ampio nel quale si inseriscono le politiche/misure/azioni attuate attraverso il

Docup Ob. 2 e relativo Complemento di programmazione. Il Docup Ob.2, con le risorse

finanziarie programmate con il Piano finanziario nell’arco temporale 2000/2006, come

rimodulato nella presente proposta, diventa uno strumento operativo concorrente e

primario all’attuazione delle scelte definite nel Patto per lo sviluppo.

Le risorse finanziarie del Docup, attraverso le procedure concertative previste (e già

sperimentate) con il Patto per lo sviluppo, attivano nel concreto le azioni strategiche

individuate nel Patto stesso.

Nel processo di riprogrammazione, pertanto, una particolare attenzione è stata data al

rafforzamento della coerenza e rispondenza delle scelte già adottate con il Patto per lo

sviluppo.

� Altro elemento che ha influito nella “ristesura” del Docup è quello del cd. disimpegno

automatico10, meccanismo attraverso il quale la quota di impegno per cui non è stata

presentata domanda di pagamento dopo due anni dalla scadenza, viene automaticamente

3.1. Protezione della salute

3.2. La sostenibilità finanziaria del Sistema Sanitario Regionale

3.3. Protezione sociale

3.4. Immigrazione

3.5. Politica per la casa

3.6. Le politiche intersettoriali necessarie per produrre salute

4. Politiche attive del lavoro

5. Sviluppo del sistema integrato di istruzione, formazione e ricerca

6. Riforma della pubblica amministrazione

7. Il sistema del credito)

Il Patto prevede la costituzione di Tavoli tematici e di Tavoli territoriali, finalizzati al confronto e all’approfondimento di

specifici temi e/o progetti di sviluppo locale.

A tale riguardo la Giunta Regionale, con Deliberazione n. 539 del 29/04/2003 e Deliberazione n. 585 del 7/05/2003, ha

adottato documenti contenenti i criteri e le piattaforme di discussione dei Tavoli tematici e dei Tavoli territoriali cui è

seguita un’intensa attività di concertazione relativa ai Tavoli Tematici e l’insediamento dei Tavoli Territoriali.

10 Sul piano pratico, il disimpegno automatico produce lo stesso effetto di una revoca - per l'importo disimpegnato - del

contributo concesso. La conseguenza di ciò sarà la predisposizione e l’approvazione di un nuovo preventivo di spesa

che dovrà necessariamente tener conto della riduzione del contributo originariamente concesso.


52

disimpegnata dalla Commissione. Per evitare che questo meccanismo entri in funzione, le

risorse relative all'annualità devono essere spese entro i due anni successivi allo

stanziamento, altrimenti si perdono automaticamente. E’ evidente che ciò può comportare

la necessità di “rivedere i programmi”, in maniera tale da non perdere gli stanziamenti già

accordati.

Ricapitolando, l’evoluzione che ha portato alla modifica del Docup può essere così

sintetizzata: la decisione della Commissione C(2001) 2119 del 7 settembre 2001 ha approvato

il Docup per gli interventi strutturali comunitari nella regione Umbria interessata dall’ob.2. Ai

sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999, i Docup vengono

riesaminati e se necessario adeguati, su iniziativa dello Stato membro o della Commissione, a

seguito della valutazione intermedia di cui all’articolo 42 e all’assegnazione della riserva di

efficacia ed efficienza di cui all’articolo 44. La decisione della Commissione n. 2004/344/EC del

23 marzo 2004 ha assegnato, per ogni Stato membro, la riserva di efficacia ed efficienza e in

data 22 dicembre 2003 la Commissione stessa ha ricevuto la valutazione intermedia relativa al

Docup della regione Umbria interessata dall’ob.2. Il 24 giugno 2004 è stato inviato alla

Commissione il testo modificato del Docup ob.2 e, d’intesa con lo Stato membro interessato, la

Commissione stessa ha esaminato e concordato le modifiche suddette; di conseguenza, la

citata decisione C(2001) 2119 del 7 settembre 2001 è stata modificata in conformità a dette

variazioni, per cui il piano finanziario, esplicitato nel paragrafo precedente, viene a configurarsi

– in estrema sintesi – nella maniera che segue.

Il costo totale rendicontabile degli assi prioritari, inteso come azione congiunta tra Stato

membro e Comunità, è pari a 400.201.037 euro per il periodo 2000-2006; di questo importo,

la quota pari a 157.029.427 euro rappresenta la dotazione finanziaria comunitaria; di questa,

la quota relativa alle aree dell’obiettivo 2 è pari a 138.225.954 euro, mentre quella inerente le

aree del phasing out è pari a 18.803.473 euro.

Riguardo al fabbisogno finanziario nazionale, pari a 243.171.610 euro, si rileva che la

parte attinente alle amministrazioni pubbliche nazionali è pari a 200.004.102 euro, quella

relativa alla Regione ed Enti locali pari a 32.262.678 euro, mentre la restante – pari a

10.904.830 euro – è relativa all’apporto del settore privato.


53

Totale Stato Regione 1=2+7 2=3+4 3 4=5+6 5 6 7

ASSE 1 obiettivo 2 113.605.983 113.605.983 49.051.754 64.554.229 55.402.511 9.151.718 0 phasing out 20.313.286 20.313.286 7.158.736 13.154.550 10.620.578 2.533.972 0

totale 133.919.269 133.919.269 56.210.490 77.708.779 66.023.089 11.685.690 0 ASSE 2 obiettivo 2 128.657.659 122.397.033 51.406.754 70.990.279 63.250.166 7.740.113 6.260.626 phasing out 17.599.351 16.362.501 6.545.000 9.817.501 8.065.936 1.751.565 1.236.850

totale 146.257.010 138.759.534 57.951.754 80.807.780 71.316.102 9.491.678 7.497.476 ASSE 3 obiettivo 2 99.070.673 96.166.895 34.452.754 61.714.141 53.046.705 8.667.436 2.903.778 phasing out 13.323.227 12.819.651 4.599.000 8.220.651 6.390.462 1.830.189 503.576

totale 112.393.900 108.986.546 39.051.754 69.934.792 59.437.167 10.497.625 3.407.354 ASSE 4 obiettivo 2 6.629.384 6.629.384 3.314.692 3.314.692 2.838.461 476.231 0 phasing out 1.001.474 1.001.474 500.737 500.737 389.283 111.454 0

totale 7.630.858 7.630.858 3.815.429 3.815.429 3.227.744 587.685 0 TOTALE obiettivo 2 347.963.699 338.799.295 138.225.954 200.573.341 174.537.843 26.035.498 9.164.404 phasing out 52.237.338 50.496.912 18.803.473 31.693.439 25.466.259 6.227.180 1.740.426

totale 400.201.037 389.296.207 157.029.427 232.266.780 200.004.102 32.262.678 10.904.830

Assi prioritari Costo totale

elegibile

Risorse pubbliche

Totale spesa pubblica FESR

Contributi nazionali Privati

annualità 2000-2003

Prospetto 12: Umbria – Piano finanziario totale per assi – aree Obiettivo 2 e phasing out

(importi in euro)


54

3.3. Il Docup periodo 2000-2006 nella Regione Umbria, ob 2. Stato di avanzamento, di

attuazione e previsioni.

Nel paragrafo precedente abbiamo accennato alle circostanze che hanno influenzato il

processo di revisione del Docup ob.2 2000-2006. Naturalmente queste, assieme alla situazione

congiunturale della regione, hanno influenzato largamente anche il connesso processo

attuativo e previsionale del programma. A tale proposito si prende atto che i risultati

della Valutazione Intermedia al 31/12/2003 evidenziano la validità e l’efficacia

dell’attuazione strategica del Docup, soprattutto per quanto concerne la coerenza

delle scelte attuative rispetto alle linee strategiche. Va peraltro sottolineato, come si

evince dal prospetto 4, che l’efficacia dei programmi non ha avuto un riscontro

tempestivo in termini di attuazione e di risultati, ma si è palesato un certo ritardo

nella fase di partenza, ritardo che successivamente è stato colmato in maniera tale da

riuscire a recuperare il divario procedurale e finanziario che si era venuto a creare. L’iniziale

contenuto e limitato livello di attuazione finanziaria del Docup dipende dal fatto che la maggior

parte degli interventi strutturali connessi è stato approvato ed ha iniziato l’implementazione

delle azioni di sviluppo sul territorio e, quindi, le erogazioni finanziarie, solo di recente. Dal

prospetto che segue, pertanto, si deduce una iniziale capacità di impegno della regione Umbria

al disotto della media, mentre il dato relativo all’attuazione finanziaria è in linea con il valore di

riferimento (2,10%), pur essendo quest’ultimo poco significativo date le scarse performances

generali.


55

Interventi Contributo Totale

Impegni Totale

Pagamenti Totale

Impegni/ Contribut

o

Pagamenti/

Contributo

Docup Abruzzo 922.475.874,00 19.139.193,4

5 19.139.193,45 2,10% 2,10%

Docup Emilia-Romagna 252.365.061,00 9.323.018,55 130.690,67 3,70% 0,10%

Docup Friuli Venezia Giulia 359.643.461,00

48.848.605,73 1.384.358,29 13,60% 0,40%

Docup Lazio 918.116.815,00 203.834.028,

04 39.750.313,71 22,20% 4,30%

Docup Liguria 651.986.286,00 26.826.869,9

7 4.281.969,60 4,10% 0,70%

Docup Lombardia 404.334.642,00 1.776.383,68 484.751,68 0,40% 0,10%

Docup Marche 323.806.903,00 27.854.564,0

4 3.278.737,72 8,60% 1,00%

Docup P.A. Bolzano 66.337.742,00 27.502.060,5

8 1.448.282,80 41,50% 2,20%

Docup P.A. Trento 73.403.558,00 13.710.673,5

4 3.931.893,39 18,70% 5,40%

Docup Piemonte 1.259.166.564,0

0 249.062,60 249.062,60 0,00% 0,00%

Docup Toscana 1.218.948.845,9

4 323.665.487,

96 95.114.022,78 26,60% 7,80%

Docup Umbria 393.137.532,0

0 26.694.285,

66 8.713.641,70 6,80% 2,20%

Docup Valle d'Aosta 42.983.439,00 20.474.070,3

5 6.795.134,25 47,60% 15,80%

Docup Veneto 1.917.488.560,0

0 46.012.600,1

0 187.272,65 2,40% 0,00%

Totale 8.804.195.282

,94 795.910.90

4,25 184.889.325,2

9 9,00% 2,10%

Prospetto 13 Programmazione 2000/2006 - Monitoraggio finanziario Ob.2 Avanzamento finanziario al 31/12/2002 - Riepilogo per Intervento - Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze RGS-IGRUE.

La necessità di recupero del gap iniziale e l’esigenza di riprogrammazione, comunque,

non sono certamente ascrivibili ad una carenza di capacità programmatoria e ad un’inefficacia

nella previsione dell’allocazione delle risorse, risalente ab origine al Docup presentato dalla

Regione ed approvato dalla Commissione il 7 settembre 2001; i vincoli normativi, le situazioni

congiunturali e la complessità di taluni progetti – che vedranno peraltro la completa

realizzazione nel corso del triennio 2004-2006 – giocano un ruolo fondamentale nella esigenza

di una riprogrammazione11. Sembra invece opportuno suggerire, così come peraltro

auspicato dal Valutatore Indipendente nella riunione dei Comitato di Sorveglianza del

4 giugno 2004, il ricorso ad una sempre maggiore integrazione tra le misure

adottate, in maniera tale da ottenere effetti interattivi e amplificati a livello di

risultati attesi, sia in termini di efficienza che di efficacia; per questa via è più facile

11 La decisione di approvazione del Docup è del 7 settembre 2001, mentre la definizione del Complemento di Programmazione risale all’inizio del 2002. Sul ritardo nell’avvio di tutti i Docup, non solo di quello della regione Umbria, ha pesato la cd. “zonizzazione”, ovvero la definizione delle aree di intervento. Per questa ragione, si può quasi considerare “fisiologico” il ritardo iniziale, dovuto in larga misura al tempo necessario alla definizione delle aree suddette.


56

che si realizzino auspicabili “effetti di sistema” e non limitati al singolo intervento,

derivandone da ciò una maggiore sostenibilità dei progetti che possono in tal modo

essere intrapresi con mezzi ordinari e senza ulteriori sovraccarichi per

l’amministrazione regionale.

In effetti si può dire che l’orientamento perseguito con la riprogrammazione vada nel

senso sopra indicato, con le osservazioni che poi verranno esplicitate: oltre alle modifiche

incrementali dovute alla riserva premiale, la riprogrammazione propone una rimodulazione del

Piano finanziario finalizzata alla ricollocazione di una quota parte delle risorse originariamente

assegnate ad alcune azioni, laddove l’implementazione abbia evidenziato difficoltà nella

realizzazione della spesa programmata; ciò a vantaggio di altre azioni strategicamente rilevanti

ed in grado di realizzare più elevati livelli di spesa nel rispetto della tempistica programmata.

In definitiva con la rimodulazione si riduce la dotazione delle azioni che non hanno ottenuto

performances soddisfacenti in termini di avanzamento finanziario. Detta rimodulazione

riguarda specificatamente la misura 2.1 “Sostegno allo sviluppo dei sistemi produttivi locali”.

Stante il soddisfacente avanzamento delle azioni 2.1.3., 2.1.4. e 2.1.8. (rispettivamente

“Regime di aiuto regionale a sostegno degli investimenti delle PMI”, “Regime di aiuto regionale

a sostegno degli investimenti degli operatori turistici”, “Regime di aiuto regionale a sostegno

degli investimenti delle imprese commerciali”), è stato approvato lo spostamento a vantaggio

delle stesse delle risorse del FESR sottratte alle azioni 2.1.1. e 2.1.2. (rispettivamente “Regime

di aiuto a sostegno delle PMI per il cofinanziamento delle LL.1329/65, 949/52, 341/95 e

598/94” e “Regime di aiuto a sostegno delle PMI per il cofinanziamento delle LL.1329/65,

949/52, 341/95 e 598/94”).

Con l’assegnazione della premialità, invece, sono state assegnate nuove risorse – in

quote proporzionalmente uguali – a tre assi, ed in particolare alle misure 1.1., 1.3., 2.2., 3.2. e

3.4.

Per quanto concerne le accennate osservazioni che questo Organo intravede nella

suddetta operazione di “rimodulazione” del Piano finanziario e della connessa assegnazione di

nuove risorse, si è dell’avviso che in futuro vengano intraprese azioni di rimodulazione

e di assegnazione di risorse aggiuntive tali da garantire, per quanto possibile, un

ulteriore incremento degli “effetti di sistema”. Tuttavia, con la nuova riprogrammazione,

la suddetta linea di condotta risulta già in qualche maniera indirizzata secondo l’indicazione

fornita: nel Docup, infatti, si individua un discreto ricorso alla progettazione integrata

territoriale (iniziative localizzate in un medesimo territorio e finalizzate al conseguimento di un

unico obiettivo), a quella di tipo settoriale/filiera (iniziative collegate nel contesto di una stretta

unione tra settore produttivo e tecnologie da integrare) e a quei progetti che integrano diverse

forme di agevolazioni12.

12 E’ necessario che le agevolazioni, per essere maggiormente efficaci, si configurino come “pacchetti integrati di agevolazioni” (PIA) che colleghino, nell’ambito della struttura produttiva, agevolazioni diverse (ad esempio, per la creazione di imprese, per progetti di ricerca ecc.)


57

3.4. Considerazioni sulla qualità ed efficacia in fase attuativa del Docup periodo 2000-2006

nella Regione Umbria, ob 2: alcuni casi specifici.

Dall’esame della documentazione fornita dalla Regione Umbria, si può dire che il

programma ha sostanzialmente una dinamica di attuazione complessivamente positiva.

Alcune misure – soprattutto gli aiuti alle imprese, gli interventi infrastrutturali su musei e beni

culturali e su centri urbani – hanno beneficiato di un inizio pressochè regolare, fermo restando

il fatto fisiologico per cui molte opere sono ancora in fase iniziale, visto che l’attivazione

dell’investimento derivante dalla concessione del relativo incentivo, richiede un naturale lasso

temporale per l’effettiva realizzazione. In sostanza, con ciò si vuol affermare che in una logica

di ciclo del progetto, in molti casi siamo in una piena fase realizzativa dove gli effetti, e ancor

più gli impatti, si manifesteranno successivamente.

Il Docup Umbria, come si è avuto modo di constatare nei paragrafi precedenti, è

caratterizzato da una serie di misure che interessano una pluralità di campi di intervento: da

importanti opere ambientali, a progetti di valorizzazione del patrimonio ambientale e culturale,

alle aree attrezzate per l’insediamento delle PMI.

Passando ad un’analisi più di dettaglio, sono stati esaminati alcuni casi particolari.

Il primo esempio riguarda l’analisi degli impatti delle misure che hanno previsto

interventi nel campo dei Beni culturali, con particolare riferimento a quegli interventi specifici

su piccoli musei. In questi casi sono stati individuati i flussi derivanti dai rientri diretti (biglietti

per le visite, concessioni per l’insediamento di book shop, ecc.). I benefici più significativi sono

comunque riconducibili all’incremento dei flussi turistici e alle opportunità di lavoro che ne sono

derivate, soprattutto a favore di donne ad alto tasso di scolarità, che in Umbria rappresentano

soggetti svantaggiati nella ricerca di impiego. Gli interventi in questione hanno un impatto

economico positivo e rappresentano una fonte alternativa di reddito per il territorio, in quanto

sono dei veri e propri catalizzatori di flussi turistici. Si segnala, peraltro, la necessità che

l’opera complessiva venga gestita con particolare attenzione, con l’auspicio che si riesca a

realizzare un insieme di piccoli musei che rappresentino, nel loro complesso, una sorta di

“percorso regionale”; la caratteristica del bene culturale umbro, infatti, è quella relativa alla

sua piccola dimensione che, senza una forte interazione con tutto il territorio e senza una

soddisfacente attività di promozione, non è in grado di garantire i necessari rientri finanziari;

da qui la necessità dei sopra menzionati percorsi regionali, attuabili solo nella misura in cui si

riesca a realizzare una forte coesione tra piccoli centri. A questo punto appare evidente e

auspicabile la necessità di un’accurata programmazione e un’attenta gestione dei

medi e grandi eventi culturali che contribuirebbe non poco alla “stabilizzazione” dei

flussi turistici, contribuendo, per questa via, alla sostenibilità nel medio e lungo

periodo della gestione dei beni culturali recuperati.

Un secondo tipo di intervento preso in esame è quello relativo alle Aree attrezzate. In

tale ambito è stato analizzato il caso specifico di un progetto che si proponeva di recuperare

un’area vasta su cui già preesisteva un opificio dimesso. In tale circostanza l’analisi è stata


58

incentrata sia sull’aspetto finanziario, sia su quello economico-qualitativo13. Si è del parere di

poter esprimere una valutazione positiva delle analisi effettuate, con riferimento agli effetti

ricollegabili al progetto, un progetto che si distingue per una serie di caratteristiche di successo

quali:

� la strategia di localizzazione delle imprese basata su un disegno di sviluppo industriale

predeterminato che costituisce una vera e propria corsia preferenziale per le imprese con

produzioni ad alto valore tecnologico;

� la riqualificazione di un’area industriale di fatto abbandonata con alti standard ambientali.

L’area attrezzata, così realizzata, può diventare un punto naturale di aggregazione e

assicurare alle imprese tutta una serie di servizi logistici vantaggiosi. Tutto ciò favorisce in

prospettiva una soddisfacente sostenibilità finanziaria e, soprattutto, una capacità di impattare

positivamente sulla competitività del territorio.

Il terzo caso è rappresentato da un’opera vitale per la Regione, e cioè un acquedotto.

Su quest’opera, che rappresenta il progetto finanziariamente più importante del Docup, il

Valutatore ha ritenuto opportuno – giustamente – operare un’analisi costi benefici per

giustificarne anche il peso finanziario in un programma di sviluppo economico.

La realizzazione dell’acquedotto ha dimostrato la sua efficacia economica in quanto

genera importanti benefici economici netti, di gran lunga superiori ai benefici finanziari

prodotti. Da quanto emerso dall’analisi, i principali benefici sono collegabili alla continuità nel

servizio di erogazione dell’acqua e alla qualità dell’acqua erogata.

La disponibilità di un sistema di acquedotto nella Media Valle del Tevere risponde,

inoltre, in modo coerente – cioè con efficacia – all’emergenza idrica riscontrata negli ultimi anni

e ai fabbisogni futuri espressi dal territorio, dove si prevede una discreta crescita della

popolazione e degli standard di consumo d’acqua.

Nell’analisi dei regimi di aiuto alle imprese, invece, l’analisi valutativa si è rivolta

soprattutto a rintracciare gli effetti occupazionali e di valore aggiunto; in tal caso, comunque,

occorre specificare che le misure di aiuto necessitano di un arco temporale piuttosto lungo per

esplicitare completamente i propri effetti sulle imprese beneficiarie e, di conseguenza, sui

sistemi produttivi regionali. In tale ambito l’attenzione si è concentrata, per quanto possibile a

causa del citato limite, sull’influenza che la presenza dell’incentivo ha avuto, sia dal punto di

vista qualitativo che quantitativo, sulla decisione di investimento delle imprese. Le indicazioni

operative che si possono suggerire a tale proposito sono quelle per cui gli incentivi non

13 Una volta identificato l’oggetto dell’analisi di impatto, occorre verificare le specifiche metodologie qualitative e quantitative. Si evidenziano, pertanto, due tipologie di intervento:

a) Tecniche quantitative. Fanno parte di queste l’analisi costi-benefici e l’analisi economica e finanziaria. Si ricorre in genere a queste metodologie quando la misura prevede dei progetti la cui natura economica è facilmente identificabile e le esternalità – sia positive che negative – sono distintamente individuabili;

b) Tecniche qualitative. Si scelgono queste tecniche quando la valutazione di efficacia non può essere ricondotta ad un unico parametro (ad esempio l’economicità) o quando i rapporti causa effetto sono particolarmente sfumati. E’ il caso, ad esempio, della promozione turistica e degli interventi sui centri urbani, che si richiamano ad una molteplicità di obiettivi non immediatamente misurabili, quali “l’immagine della Regione” o “il senso di appartenenza al territorio”;

c) Combinazione di tecniche qualitative e quantitative.


59

debbono essere eliminati o ridotti perchè comunque influenzano positivamente la decisione di

investire. Più in generale, invero, si può rilevare che i menzionati incentivi ed aiuti necessitano

di maggiore razionalizzazione e di un tendenziale riorientamento strategico verso obiettivi

propri della politica industriale regionale, quali l’incremento dell’innovazione, della ricerca e

della capacità di aggregazione tra imprese. In particolare è emersa l’opportunità di un

utilizzo di criteri ben congegnati, che non solo selezionino le imprese che effettuano

scelte di investimenti strategici e coerenti con le scelte regionali, ma che agevolino

sinergie tra le misure stesse, creando vere e proprie “filiere di incentivo”.

I suggerimenti appena espressi – inerenti le linee guida da seguire per quanto concerne

la gestione efficace ed efficiente degli aiuti alle imprese – vanno integrati e completati con

quelli che di seguito vengono dettati avuto riguardo all’analisi sui progetti di aree attrezzate e a

quella su costi e benefici degli interventi di ristrutturazione dei beni culturali.

Nel primo caso si è dell’avviso che il progetto, supportato da un valido piano industriale

di sviluppo, non garantisce solo la sostenibilità finanziaria dell’area attrezzata, ma realizza un

vantaggio competitivo per il tessuto industriale dell’area stessa; si suggerisce, pertanto,

all’amministrazione di richiedere, durante la fase di selezione dei progetti,

programmi industriali strutturati di localizzazione industriale per le aree industriali di

dimensioni finanziariamente significative.

Nel secondo caso, invece, si segnala la necessità di collegare il risanamento strutturale

dell’opera con una gestione economica della stessa; pertanto è auspicabile ammettere a

finanziamento anche eventi e manifestazioni culturali che insistano sulle opere pubbliche in

questione, in maniera tale da assicurare il richiamo e la stabilizzazione dei flussi turistici e

incentivare, per questa via, le gestioni attive del bene pubblico.

3.5. Il P.O.R. Obiettivo 3 – 2000-2006 della Regione Umbria.

Il Programma Operativo Obiettivo 3 2000-2006 della Regione dell’Umbria è stato

approvato con decisione C(2000) 2065 della Commissione Europea del 31 agosto 2000 e

successivamente modificato con decisione C(2004) 2580 del 30 giugno 2004. Il relativo

Complemento di Programmazione è stato approvato con DGR del 02 agosto 2000, confermato

in data 07 dicembre 2000 dal Comitato di Sorveglianza del POR Ob. 3 e successivamente

modificato con DGR n. 753 del 03 giugno 2004 (confermato in data 03 giugno 2004 dal

Comitato di Sorveglianza).

L’Autorità di Gestione del POR Ob. 3 della Regione Umbria è la Direzione regionale

Cultura, Turismo, Istruzione, Formazione e Lavoro – Servizio Politiche Attive del Lavoro;

Autorità di pagamento è la Direzione regionale risorse finanziarie, umane e strumentali –

Servizio Ragioneria.

Di seguito si riportano due prospetti; quello relativo alla struttura della programmazione

Obiettivo 3 per il periodo considerato:


60

OBIETTIVO GLOBALE Contribuire all’occupabilità dei soggetti in età lavorativa

ASSE

Asse A – Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si reinseriscono nel mercato del lavoro

OBIETTIVI SPECIFICI 1. Prevenzione della disoccupazione di giovani e adulti 2. Inserimento e reiserimento dei disoccupati di lunga durata

OBIETTIVO GLOBALE Promuovere l’integrazione nel mercato del lavoro delle persone esposte al rischio di esclusione sociale

ASSE Asse B – Promozione di pari opportunità per tutti nell’accesso al mercato del lavoro, con particolare attenzione per le persone che rischiano l’esclusione sociale

OBIETTIVI SPECIFICI 3. Favorire il primo inserimento lavorativo o reinserimento di soggetti a rischio di

esclusione sociale

OBIETTIVO GLOBALE Sviluppare un’offerta di istruzione, formazione professionale e orientamento che consenta lo sviluppo di percorsi di apprendimento per tutto l’arco della vita, favorendo anche l’adeguamento e l’integrazione tra i sistemi della formazione, istruzione e lavoro

ASSE

Asse C – Promozione e miglioramento: � della formazione professionale � dell’istruzione � dell’orientamento nell’ambito di una politica di apprendimento nell’intero arco della vita al fine di: � agevolare e migliorare l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro � migliorare e sostenere l’occupabilità � promuovere la mobilità occupazionale

OBIETTIVI SPECIFICI 4. Adeguare il sistema della formazione professionale e dell’istruzione 5. Promuovere un’offerta articolata di formazione superiore 6. Promuovere la formazione permanente

OBIETTIVO GLOBALE Sostenere le politiche di flessibilizzazione del mercato del lavoro, promuovere la competitività e favorire lo sviluppo dell’imprenditorialità

ASSE

Asse D – Promozione di una forza lavoro competente, qialificata ed adattabile, dell’innovazione e dell’adattabilità nell’organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonchè della qualificazione e del rafforzamento del potenziale umano nella ricerca, nella scienza e nella tecnologia

OBIETTIVI SPECIFICI

7. Sostenere le politiche di rimodulazione degli orari e di flessibilizzazione del mercato del lavoro e sviluppare la formazione continua con priorità alle PMI e alla PA

8. Sostenere l’imprenditorialità, in particolare nei nuovi bacini d’impiego 9. Sviluppare il potenziale umano nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico

OBIETTIVO GLOBALE Migliorare l’accesso, la partecipazione e la posizione delle donne nel mercato del lavoro

ASSE

Asse E – Misure specifiche intese a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, compreso lo sviluppo delle carriere e l’accesso a nuove opportunità di lavoro e all’attività imprenditoriale, e a ridurre la segragazione verticale e orizzontale fondata sul sesso nel mercato del lavoro

OBIETTIVI SPECIFICI 10. Accrescere la partecipazione e rafforzare la posizione delle donne nel mercato del lavoro

OBIETTIVO GLOBALE Migliorare i sistemi di monitoraggio, valutazione e informazione

ASSE Asse F – Accompagnamento del QCS e dei programmi operativi

OBIETTIVI SPECIFICI Migliorare i sistemi di monitoraggio, valutazione, informazione e controllo

Prospetto 14 – Struttura della programmazione Obiettivo 3 2000-2006


61

e quello nel quale vengono riportate le misure proposte all’interno di ciascun asse prioritario,

con indicazione per ognuna di esse dell’obiettivo specifico perseguito:

Asse A – Sviluppo e promozione di politiche attive del mercato del lavoro per combattere e prevenire la disoccupazione, evitare a donne e uomini la disoccupazione di lunga durata, agevolare il reinserimento nel mercato del lavoro e sostenere l’inserimento nella vita professionale dei giovani e di coloro, uomini e donne, che si reinseriscono nel mercato del lavoro Misura A.1 - Organizzazione dei nuovi servizi per l’impiego (ob. spec. 1) Misura A.2 - Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di giovani e adulti nella logica dell’approccio preventivo (ob. spec. 1) Misura A.3 – Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal mercato del lavoro da più di sei o dodici mesi (ob. spec. 2) Asse B – Promozione di pari opportunità per tutti nell’accesso al mercato del lavoro, con particolare attenzione per le persone che rischiano l’esclusione sociale Misura B.1 - Inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati (ob. spec. 3) Asse C – Promozione e miglioramento: � della formazione professionale, � dell’istruzione � dell’orientamento nell’ambito di una politica di apprendimento nell’intero arco della vita al fine di: � agevolare e migliorare l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro � migliorare e sostenere l’occupabilità � promuovere la mobilità professionale Misura C.1 - Adeguamento del sistema della formazione professionale e del sistema dell’istruzione (ob. spec. 4) Misura C.2 - Prevenzione della dispersione scolastica e formativa (ob. spec. 4) Misura C.3 - Formazione superiore (ob. spec. 5) Misura C.4 - Formazione permanente (ob. spec. 6) Asse D – Promozione di una forza lavoro competente, qualificata e adattabile, dell’innovazione e dell’adattabilità nell’organizzazione del lavoro, dello sviluppo dello spirito imprenditoriale, di condizioni che agevolino la creazione di posti di lavoro nonché della qualificazione e del rafforzamento del potenziale umano nella ricerca, nelle scienza e nella tecnologia Misura D.1 – Sviluppo della formazione continua, della flessibilità del MdL e della competitività delle imprese pubbliche e private con priorità alle PMI (ob. spec. 7) Misura D.2 – Adeguamento delle competenze della Pubblica Amministrazione (ob. spec. 7) Misura D.3 – Sviluppo e consolidamento dell’imprenditorialità con priorità ai nuovi bacini d’impiego (ob. spec. 8) Misura D.4 – Miglioramento delle risorse umane nel settore della Ricerca e Sviluppo tecnologico (ob. spec. 9) Asse E – Misure specifiche intese a migliorare l’accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, compreso lo sviluppo delle carriere e l’accesso a nuove opportunità di lavoro e all’attività imprenditoriale, e a ridurre la segregazione verticale e orizzontale fondata sul sesso nel mercato del lavoro Misura E.1 - Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro (ob. spec. 10) Asse F – Accompagnamento del QCS e dei programmi operativi Misura F.1 – Spese di gestione, esecuzione, monitoraggio, controllo (ob. spec. 11) Misura F.2 – Altre spese di assistenza tecnica (ob. spec. 11)


62

Prospetto 15 - misure proposte all’interno di ciascun asse prioritario, con indicazione per

ognuna di esse dell’obiettivo specifico perseguito.


63

3.6. Le finalità del P.O.R. Obiettivo 3 – La strategia regionale per lo sviluppo delle risorse

umane, l’adeguamento e l’ammodernamento dei sistemi di istruzione, formazione e

occupazione.

La strategia regionale assegnata all’azione del Fondo Sociale Europeo (FSE), nell’ambito

degli obiettivi globali definiti nel QCS Obiettivo 3, tiene conto delle peculiarità del mercato del

lavoro regionale e delle peculiarità che ne conseguono. In particolare, i fenomeni che

caratterizzano in maniera più rilevante l’evoluzione del mercato del lavoro in Umbria sono da

ritrovare nel progressivo invecchiamento della popolazione14, nella necessità sentita di

conferire maggiore flessibilità al lavoro, nella presenza di elementi di debolezza della struttura

produttiva regionale. E’ proprio in questo particolare ambito che viene ad inserirsi la strategia

di intervento del programma operativo, strategia che viene realizzata perseguendo gli obiettivi

di accrescimento dell’occupazione, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo, nonchè

quelli connessi al rafforzamento del sistema imprenditoriale regionale. Va detto che le citate

priorità, accrescimento dell’occupazione e rafforzamento del sistema imprenditoriale regionale,

hanno indirizzato numerosi atti normativi e programmatici della Regione Umbria, finalizzati a

promuovere interventi in favore dell’occupazione15.

La programmazione regionale ha pienamente recepito le scelte compiute in sede di QCS

in merito alla strategia di intervento del FSE; detto recepimento avviene in due modi: tramite

la realizzazione di progetti a carattere interregionale con finalità formative ed occupazionali su

specifiche priorità del programma, facendo leva su reti di partenariato economico, sociale ed

istituzionale, accomunate da obiettivi di sviluppo territoriale e settoriale; tramite l’utilizzo di

strumenti innovativi come le Sovvenzioni Globali. Relativamente a queste ultime, la Regione

Umbria ha previsto degli interventi che interessano le misure B1, D3, D4 ed E1.

La prima di queste sovvenzioni (che utilizza le risorse delle misure D3 ed E1) è rivolta

sia alla creazione di nuove imprese, sia al consolidamento di quelle già esistenti, con interventi

di supporto al ricambio generazionale e all’internazionalizzazione.

La seconda è volta ad incentivare l’attività di ricerca, l’innovazione tecnologica e la

creazione d’impresa da spinn-off accademici, di cui si farà menzione qui a breve.

La terza sovvenzione globale (che utilizza le risorse della misura B1) tende al sostegno

dell’imprenditoria.

Tornando alla strategia di base del POR, si evidenzia come l’attività si concentri su

alcuni aspetti basilari. In primo luogo l’alta formazione che si realizza attraverso due diversi

ambiti di intervento: il finanziamento di master universitari e percorsi professionalizzanti

14 Le previsioni di carattere demografico indicano, peraltro, un rafforzamento di questa tendenza; infatti l’indice di vecchiaia (dato dal rapporto tra popolazione residente con 65 anni e oltre di età e la popolazione residente) è in continuo aumento. 15 Il riferimento in proposito viene fatto alla Legge Regionale 11/2003 sugli interventi a sostegno delle politiche attive del lavoro e al Patto per lo Sviluppo dell’Umbria siglato il 27 giugno 2002. Il legame tra detti atti normativi regionali e le priorità previste nel POR Obiettivo 3 è rafforzato dalla destinazione prioritaria delle risorse finanziarie del POR verso le specifiche linee di intervento previste sia dal Patto per lo Sviluppo che dalla Legge Regionale 11/2003.


64

interni ai percorsi laurea, nonché il supporto ad iniziative di alto livello a carattere pluriennale.

Ulteriore ambito di intervento è quello che viene attuato a sostegno degli spin-off

accademici16 tramite la realizzazione di una Sovvenzione Globale finanziata dalle risorse della

misura D4 del POR e che vede il diretto coinvolgimento dell’Università. La finalità di questo

tipo di intervento è molto importante in quanto l’orientamento – auspicabile – di

costruire sul territorio esperienze che possano poi successivamente proseguire da

sole, è di assoluta rilevanza in vista della scadenza del periodo di programmazione in

esame: nella fase futura, infatti, il sistema dovrà avere maggiori margini di autonomia in

quanto le risorse su cui si potrà contare saranno notevolmente ridotte rispetto alla situazione

attuale, a causa dell’ingresso di altri paesi nella Unione Europea.

La terza linea di intervento (misure C3 e D4) è quella relativa ai progetti brevi ed è

finalizzata ad una integrazione con altre filiere formative: post-diploma, formazione

universitaria ecc. In pratica si tratta di percorsi formativi che vanno ad integrare altri percorsi

allo scopo di aumentare e migliorare il complesso conoscitivo.

3.7. Il piano finanziario del P.O.R. Obiettivo 3.

Per il periodo di riferimento lo stanziamento previsto per il P.O. Obiettivo 3 ammonta a

232,2 milioni di euro di risorse totali, di cui 230 milioni di euro pubbliche e 2,2 milioni di euro

private. La ripartizione di risorse pubbliche, che si mantiene costante sia a livello territoriale

che di asse, è la seguente: 45% FSE, 44% Stato, 11% Regione.

La programmazione regionale ha definito le priorità di intervento specifiche dettate dai

punti di forza e di debolezza del contesto, priorità che sono in qualche modo desumibili dalla

ripartizione delle risorse finanziarie per asse:

� Asse A: 31,7%

� Asse B: 4%

� Asse C: 31%

� Asse D: 20%

� Asse E: 10,3%

� Asse F: 3%

Le aree prioritarie di concentrazione, come si evince dalla suddetta elencazione, sono

rappresentate dall’asse A e dall’asse C. Quest’ultimo è destinato ad accogliere l’intera gamma

delle politiche formative superiori e le iniziative di riforma del sistema.

Nell’asse A viene ugualmente convogliata una gran parte di risorse e ciò in coerenza con

le scelta strategiche previste dalla misura A.1 (pervenire ad un rapido avvio dei nuovi servizi

per l’impiego) e dalla misura A.2 (inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di

giovani e adulti nella logica dell’approccio preventivo).

16 Per Spin Off accademico si intende una società finalizzata all'utilizzazione industriale dei risultati della ricerca universitaria e/o a favore della quale l'Università renda disponibili una serie di servizi per facilitarne l'avvio e il primo sviluppo.


65

L’asse D comprende il 20% delle risorse finanziarie; in questo ambito le priorità sono

state individuate in maniera tale da dare attuazione ad una strategia ben precisa: quella di

favorire lo sviluppo e la riqualificazione delle imprese locali e della manodopera impiegata. La

precisazione al riguardo è quella per cui le iniziative di formazione continua rivolte alle PMI

assorbono la quota più rilevante di risorse dell’asse; non appare comunque trascurabile il ruolo

assegnato agli interventi per il sostegno alle riorganizzazioni aziendali e per lo sviluppo delle

funzioni di ricerca.

E’ opportuno, a questo punto, fare alcune riflessioni che conducono ad un’analisi più

concreta dell’aspetto finanziario finora esaminato. L’Obiettivo 3, assieme alle risorse nazionali e

regionali, rappresenta lo strumento di sostegno contro la precarietà e la disoccupazione, contro

il basso tasso di attività e contro la difficoltà dei giovani qualificati di trovare un lavoro

adeguato. Il Regolamento CE n. 1260/99, come detto anche in precedenza, prevede a metà

periodo di gestione del programma operativo la possibilità di procedere alla sua revisione; la

riprogrammazione, avvenuta a seguito della valutazione intermedia (che tra l’altro ha

confermato la validità degli obiettivi e delle strategie delineate), è stata indirizzata verso due

direttrici: l’alta formazione, per contrastare la disoccupazione intellettuale, ed il settore dello

svantaggio sociale. Ecco allora spiegata la riallocazione di risorse sulla misura B1 e la

destinazione degli ulteriori aiuti provenienti dalla premialità sulla misura C3. Pertanto,

relativamente a quest’ultima assegnazione, si può dire che di fronte al problema di

disoccupazione intellettuale, la risposta è data dal rafforzamento della misura C3; la

programmazione, infatti, per la seconda fase di attuazione del POR, assume come asse

fondamentale la misura C3.

3.8. Considerazioni sulla qualità ed efficacia in fase attuativa del P.O.R., ob 3, periodo 2000 –

2006.

Dall’esame dei verbali del Comitato di Sorveglianza emergono alcune considerazioni che

di seguito vengono riportate.

Innanzi tutto va registrato un iniziale ritardo nell’attuazione dei programmi

attuativi del P.O.R., ritardo che peraltro trova parziale giustificazione nella necessità di

assestamento procedurale connesso alle nuove fasi programmatiche; in effetti, occorre

precisare che tutta l’attività programmatoria deve essere condivisa con le Parti Sociali, per cui

è evidente come la concertazione rappresenti da una parte un passaggio istituzionale

riconosciuto e fortemente auspicato, ma dall’altra un elemento di freno all’attuazione sollecita

dei programmi. Non è superfluo sottolineare il fatto che, a fronte del citato ritardo, è stato

scongiurato il rischio di incorrere nel disimpegno automatico delle risorse comunitarie previsto

dal Regolamento 1260/9917; tutto ciò è molto importante in quanto va detto che la perdita di

17 La necessità di prestare attenzione al “disimpegno automatico” è dettata dall’esigenza di misurare, in qualche modo, l’efficienza del programma. Infatti, una gestione che permette di evitare detto disimpegno può considerarsi efficiente, ma non è detto che sia anche efficace. Tale interpretazione trova fondamento e conforto nell’intervento del


66

finanziamenti costituirebbe un danno sia d’immagine che economico, che andrebbe a

penalizzare la Regione. In effetti, altro elemento che andrebbe assolutamente evitato è il

possibile contrasto tra qualità e spesa, nel senso che il raggiungimento di soddisfacenti livelli di

spesa, a volte, potrebbe andare a discapito della qualità degli interventi. Si suggerisce, a tale

proposito, di monitorare opportunamente gli interventi effettuati, seguirne

l’evoluzione, in maniera tale da apportare più facilmente gli eventuali correttivi,

tenendo comunque in considerazione il fatto reale per cui “senza la spesa non c’è

neanche la qualità”. A tale proposito si pone l’attenzione sulla necessità di far sì che

tutte le misure, anche le più difficili, vengano messe in opera senza ritardi in quanto,

come è stato sottolineato anche dal valutatore indipendente, ciò penalizzerebbe la

realizzazione complessiva.

In linea generale, dall’esame dei dati finanziari, si può senz’altro affermare che il

processo di attuazione del Programma presenta un andamento confortante. All’inizio della

seconda fase del periodo in questione, infatti, sono state impegnate quasi il 60% delle risorse

dell’intero periodo di programmazione e ne sono state spese il 30%; nel 2003 è stata portata a

termine la vecchia programmazione comunitaria, conclusasi formalmente il 31 marzo 2003 con

l’invio delle relazioni finali e la richiesta di saldo della Commissione, richiesta che è stata

integralmente soddisfatta grazie alla qualità dei rapporti.

Dal punto di vista dell’attuazione procedurale, pertanto, i risultati sono

tendenzialmente positivi. A tale proposito, nella tabella che segue, sono riepilogati i risultati

al 31.12.2003 in termini di progetti presentati e approvati, ove per tasso di finanziamento deve

essere considerata la percentuale di ammissione:

rappresentante della Commissione Europea J. Canè nell’ambito della riunione del Comitato di Sorveglianza POR Obiettivo 3 in data 11 giugno 2002.


67

Progetti

Presentati Approvati Asse

n. n.

Tasso di finanziamento/ Percentuale di Ammissione

Asse A 4.196 1.004 23,9

Misura A.1 1.303 60 4,6

Misura A.2 1.165 512 43,9

Misura A.3 1.728 432 25,0

Asse B 375 246 65,6

Misura B.1 375 246 65,6

Asse C 6.235 1.650 26,5

Misura C.1 86 61 70,9

Misura C.2 263 236 89,7

Misura C.3 3.259 486 14,9

Misura C.4 2.627 867 33,0

Asse D 4.053 2.400 59,2

Misura D.1 3.864 2.359 61,1

Misura D.2 158 24 15,2

Misura D.3 10 3 30,0

Misura D.4 21 14 66,7

Asse E 2.494 691 27,7

Misura E.1 2.494 691 27,7

Asse F 125 65 52,0

Misura F.1 74 33 44,6

Misura F.2 51 32 62,7

TOTALE 17.478 6.056 34,6

Prospetto 16 – Progetti presentati ed approvati per misura e percentuale di ammissione

Dall’esame del prospetto 16, si evince che sono stati approvati 6.056 progetti rispetto ai

17.478 presentati, con un tasso di finanziamento vicino al 35%. Questa bassa percentuale può

essere vista come risultante dell’alto livello di selettività delle procedure di ammissione,

soprattutto se il dato viene raffrontato con quello che risultava a fine 2002 (pari al 48%). Le

misure che presentano il valore più basso sono la A1 (Organizzazione dei nuovi servizi per

l’impiego), la C3 (Formazione superiore) e la D2 (Adeguamento delle competenze della

Pubblica Amministrazione). Analizzando più a fondo questi dati si possono fare le seguenti

considerazioni: per la misura A1 il basso tasso di finanziamento (4,6%) non va considerato

come il risultato di un cospicuo numero di proposte scartate per scarsa qualità, bensì come

effetto della scelta – da parte delle Amministrazioni – di raggruppare – al fine di semplificarne

la gestione – i singoli interventi realizzati dai Centri per l’impiego in aggregati più ampi, in

macrocategorie di progetti: in questa maniera si è avuta una forte riduzione – ma solo

apparente - del numero di progetti approvati rispetto a quelli presentati, con la conseguenza di

spingere artificiosamente verso il basso il tasso di finanziamento. In realtà, nell’ambito di

questa misura, si evidenzia il buon funzionamento dei Centri per l’Impiego, ferma

restando la necessità di consolidare tali servizi per renderli ancora più efficaci; si

ritiene condivisibile, a tale proposito, l’osservazione proposta nel corso della riunione del


68

Comitato di Sorveglianza del gennaio 2004, nella quale – esaminando l’attività dei citati Centri

- si è prospettato, tra l’altro, il coinvolgimento attivo delle parti sociali quali soggetti

in grado di apportare know-how in termini di implementazione di attività, sinergie e

servizi aggiuntivi tali da rendere efficace l’incontro tra domanda e offerta di lavoro.

Per le misure C3 e D2, invece, il basso valore del tasso di finanziamento è riconducibile

a fattori di domanda ed offerta; le due misure, infatti, hanno registrato un impulso, in termini

di proposte presentate, superiore alle aspettative; la tendenza incrementale delle proposte si è

scontrata con le ridotte risorse finanziarie stanziate, per cui si è dovuta giocoforza operare una

forte selezione dei progetti presentati, scartandone molti, nonostante questi avessero i requisiti

ordinari per essere finanziati. A tale proposito si suggerisce di intraprendere una più

attenta indagine ex ante di quelle che potrebbero essere le indicazioni del mercato in

maniera di provvedere, per tempo, agli stanziamenti necessari a far fronte alla

richiesta effettiva del mercato stesso. In questa maniera potrebbero essere senz’altro

approvati progetti che presentano soddisfacenti elementi qualitativi che invece, nella situazione

sopra descritta, devono necessariamente essere messi da parte unicamente per carenza di

risorse e non per il fatto di essere scarsamente significativi.

In termini assoluti, invece, risulta che il tasso di finanziamento risulta più elevato nelle

misure in cui è stato previsto anche il finanziamento di interventi di natura “individuale” (aiuti

all’assunzione, tirocini formativi e borse di studio); ciò sta a dimostrare un forte interesse della

domanda verso queste particolari forme di erogazione della formazione e, più in generale, di

concessione dei contributi del FSE.

3.9. Risultati e verifica di attuazione delle linee guida.

In questo paragrafo si fornisce una descrizione delle tipologie di attività messe in atto

dalla Regione per il raggiungimento degli obiettivi del POR Obiettivo 3 cercando, nel contempo,

di verificare l’incidenza in termini di efficacia di dette attività, nonché la valutazione

dell’effettiva partecipazione dei destinatari agli interventi adottati. Si evidenzierà, infine, il

grado di assimilazione delle raccomandazioni presentate nel Rapporto di Valutazione

Intermedia dal Valutatore indipendente.

Riguardo al primo aspetto si può dire che nel periodo di programmazione hanno avuto

un forte incremento le azioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi strategici attraverso

interventi che, previsti nell’ambito della concertazione del Patto per lo sviluppo e l’innovazione,

sono impostati e realizzati in modo da integrare le azioni di formazione (e di alta formazione)

con quelle riferite alle politiche attive del lavoro e all’istruzione.

In estrema sintesi i risultati alla data del 31 marzo 2005 sono i seguenti: risultano

approvati 8.425 progetti di formazione per un totale di 75.852 persone interessate, delle quali

62.156 hanno svolto o stanno svolgendo gli interventi previsti dal POR. Da questi dati e

dall’esame degli indicatori utilizzati dal Valutatore indipendente per monitorare il livello di

attuazione del POR, si può senz’altro affermare che il discreto stato di avanzamento del


69

programma non fa che confermare ulteriormente l’efficienza e l’efficacia del sistema

umbro della formazione.

La situazione della formazione professionale umbra, così come sottolineato dal Comitato

di sorveglianza nella seduta dell’11 maggio 2005, è quella di un sistema in grado di attivare in

maniera soddisfacente ed appropriata le risorse messe a disposizione dall’Unione Europea,

operando un attento ed accurato controllo e gestione, premiato nel 2004 con risorse aggiuntive

(derivanti da somme non spese da altre Regioni), pari a 5 milioni di euro. Si sottolinea come, a

metà del periodo di programmazione, il 55% dei soggetti raggiunti da un intervento formativo,

abbia trovato occupazione nei primi tre mesi dalla chiusura del corso. Questi risultati sono stati

raggiunti a seguito delle attività poste in essere dalla Regione Umbria, dalle Province di Perugia

e Terni e dagli organismi intermediari gestori delle sovvenzioni globali, selezionati con bandi ad

evidenza pubblica e a cui l’amministrazione regionale ha deciso di affidare una quota rilevante

di risorse. Rispetto a questi ultimi, si sottolinea che i progetti sono entrati a pieno regime. La

sovvenzione gestita dal Consorzio Co.Impre.So – che, come detto in precedenza, riguarda le

risorse provenienti dalla misura B1 del POR ed ha quale obiettivo fondamentale quello

dell’inclusione lavorativa di soggetti svantaggiati – ha fatto registrare, dopo un primo periodo

di assestamento, la creazione di 33 nuove imprese e l’occupazione di 140 nuovi addetti di cui il

60% svantaggiati. La sovvenzione gestita dal Consorzio Novaumbria – che opera sia sul fronte

della crazione d’impresa che su quello del consolidamento delle imprese esistenti, ha visto un

forte interesse da parte dell’utenza. Si tratta di una realtà molto importante, soprattutto in

relazione all’integrazione che permette tra i Fondi dell’Obiettivo 3 e dell’Obiettivo 2: infatti, nel

Comune di Perugia, non coperto dagli interventi del DOCUP Obiettivo 2, tramite questa

sovvenzione è stato possibile prevedere l’erogazione di incentivi finalizzati alla creazione di

nuove imprese. Altro elemento particolarmente qualificante per la regione Umbria è stato

l’avvio della sovvenzione globale relativa alla misura D4 del POR, gestita dal Consorzio Cresci,

che ha come capofila l’Università degli Studi di Perugia.

A fronte di quanto sopra esposto, nel segnalare senz’altro i buoni risultati ottenuti con lo

strumento delle sovvenzioni globali, e nel prendere atto dell’iniziale periodo di difficoltà del loro

operato – difficoltà peraltro ammessa dalla stessa Regione – si segnala la necessità di

monitorare in via continuativa sia i risultati sia le azioni connesse all’operato di dette

sovvenzioni, in quanto è di estrema importanza conoscere la reale portata di tali

interventi.

Tornando all’esame degli interventi attivati, occorre precisare che l’analisi degli stessi

rappresenta, da una parte, un valido strumento per verificare quale sia stato l’orientamento

della programmazione attraverso i fondi comunitari, dall’altra, un efficace elemento idoneo a

monitorare il grado di partecipazione da parte dei destinatari finali. Facendo un’analisi di tipo

campionario, soffermandoci su quelle che sono le azioni più significative a livello di singola

misura, si può delineare il quadro seguente: la misura D1 “Sviluppo della formazione continua,

della flessibilità del mercato del lavoro e della competitività delle imprese pubbliche e private,


70

con priorità alle PMI” presenta il più alto numero di corsi attivati (1.347) e, conseguentemente,

il maggior numero di destinatari (15.721). Coerentemente con le finalità della misura, la

maggior parte degli interventi sono stati attivati a valere sulla formazione, ma è significativo il

fatto che 36 azioni siano rivolte a sistemi; si tratta, in tal caso, di azioni volte alla

comunicazione effettuate attraverso seminari. All’interno dell’asse C si sottolinea il buon

andamento della progettualità a valere sulla misura C3 “Formazione superiore” (5.012

destinatari) che ha finanziato 399 progetti di formazione, 13 di work-experience, 25 relativi ad

azioni rivolte a sistemi e 10 di accompagnamento, queste ultime legate soprattutto alla

pubblicità delle opportunità del programma. Un dato interessante ai fini dell’analisi riguarda la

misura D2 “Adeguamento delle competenze della Pubblica Amministrazione” nell’ambito della

quale sono stati attivati, in misura notevole, interventi di natura seminariale a cui si è ricorso

in via principale per valorizzare il capitale umano delle organizzazioni pubbliche e dei soggetti

del partenariato a livello regionale.

Per quanto concerne le singole tipologie di intervento, vanno menzionati in questa sede

i percorsi integrati e le work-esperience; queste ultime si configurano come tirocini formativi

che vengono espletati in azienda. Nel condividere appieno il ricorso a questo strumento,

si prende atto che un indirizzo rivolto ad una durata più lunga del percorso formativo

potrebbe consentire una maggiore efficacia dello strumento.

Entrando in dettaglio ed analizzando casi specifici, è stato richiesto alla Regione di

ampliare il ruolo delle Province nell’ambito delle tipologie di intervento riservate alla

Regione stessa e ciò con la finalità di dare una rispondenza più diretta alle esigenze specifiche

del territorio; in sede di riprogrammazione si è lasciata invariata la dotazione finanziaria della

misura B1 (inserimento lavorativo e reiserimento di gruppi svantaggiati) ma si è deciso, in

conformità a quanto richiesto dal Valutatore, di ricollocare le risorse di competenza della

Regione per la stessa misura a favore delle Province, dal momento che queste svolgono un

ruolo fondamentale in tema di analisi e messa in evidenza dei bisogni dei cittadini, in

particolare delle fasce deboli. Si segnala, a tale proposito, la necessità di mantenere e

sviluppare se possibile questa capacità delle Province di gestire in maniera capillare

la domanda e l’offerta di servizi formativi.

E’ stato poi chiesto alla Regione di promuovere ed attuare azioni di sistema potenziando

l’operato dell’Agenzia Umbria Lavoro e dell’Agenzia Umbria Ricerche nella definizione di un

piano per la valutazione ed il monitoraggio dei risultati e degli impatti. In tal senso la Regione

ha attuato diversi provvedimenti che, anche se non pienamente rispondenti in termini

quantitativi, lo sono senz’altro dal punto di vista qualitativo: si può menzionare, per quanto

attiene allo specifico delle attività previste, il Progetto Regionale Azioni di Sistema (PRASSI)

che è un progetto finalizzato a sostenere e sviluppare i contenuti e gli strumenti della

concertazione e a supportare l’evoluzione del sistema “politiche del lavoro” per l’Umbria; in tal

modo potrà essere possibile in futuro poter contare su un quadro informativo organico e

strutturato a supporto della gestione della programmazione.


71

Per quanto riguarda la richiesta di emanazione di direttive regionali del POR che

rappresentino linee guida per i soggetti attuatori, si può affermare che l’Autorità di Gestione si

è mossa emanando una serie di linee di indirizzo che hanno riguardato la disciplina e la

razionalizzazione del sistema di gestione, sorveglianza e rendicontazione degli interventi.

In relazione all’auspicio di continuare e potenziare l’azione di formazione degli operatori

dei Centri per l’impiego, la Regione ha provveduto ad investire in questo tipo di formazione,

realizzando 5 corsi caratterizzati dalla strumentalità necessaria a fornire le competenze

necessarie per svolgere anche i servizi più avanzati.

In merito all’integrazione con le altre politiche è stato richiesto di integrare gli interventi

del POR con altre forme di intervento comunitario e con le strategie definite dal Patto per lo

sviluppo (Equal, LEADER); questo obiettivo è stato pienamente realizzato anche se si è

dell’avviso che venga costantemente seguita con attenzione l’attività volta alla

sempre maggiore integrazione tra le misure del POR.

Capitolo IV – Cenni sulle frodi comunitarie in Umbria ___________________________________________________________________________________________________________

72

CAPITOLO IV

CENNI SULLE FRODI COMUNITARIE IN UMBRIA

4.1. Premessa.

Per frode comunitaria si intende qualsiasi condotta illecita a danno degli interessi

finanziari dell’Unione Europea18. Ogni anno si riscontrano vari episodi di illegittima distrazione

dei fondi dalla destinazione cui erano stati assegnati. Questa “sottrazione” di fondi dal bilancio

comunitario può avvenire secondo due diverse modalità e può quindi comportare:

minori entrate; ciò nel caso in cui la frode abbia per oggetto l’evasione di oneri imposti

al fine di raccogliere le risorse da includere nelle attività del bilancio comunitario (es: evasione

dazi doganali, prelievi agricoli ecc.)

maggiori uscite; ciò in caso di appropriazione illecita di contributi e finanziamenti (es:

tramite presentazione di documenti non veritieri o svolgendo un’attività difforme da quella per

cui si è beneficiato del finanziamento).

4.2. Situazione in Umbria.

Partendo da una analisi effettuata in materia presso la Corte d’Appello di Perugia,

sembra si registri – senza che peraltro siano stati forniti espressi dati numerici – un aumento

delle frodi comunitarie in Umbria, tranne che nel circondario di Perugia, unica area esclusa dai

fondi obiettivo di Bruxelles.

Si è allora cercato, in mancanza dei suddetti dati, di acquisire alcune informazioni in

merito all’argomento. In particolare, si è cercato di effettuare una sorta di incrocio di

informazioni tra esponenti della Regione Umbria e della Guardia di Finanza, Comando

Regionale Umbria19.

Passando ai fatti concreti – riguardo all’obiettivo 220 – sono stati rilevati in Umbria

cinque casi di imprese21 per le quali è stata avviata la procedura di revoca dei finanziamenti

concessi in quanto, in talune circostanze queste imprese (trattasi per lo più di imprenditoria

giovanile, ovvero di attività intraprese da giovani imprenditori) hanno utilizzato solo parte dei

18 Il concetto giuridico di frode comunitaria è stato recepito dall’ordinamento nazionale con la Legge n.300/2000, come “qualsiasi condotta intenzionale che provochi minori entrate o maggiori spese di bilancio per effetto della presentazione di documento o dichiarazioni incompleti, falsi o inesatti, ovvero per la mancata comunicazione di informazioni e per la distrazione di benefici o fondi lecitamente ottenuti”. Le stesse si distinguono in frodi alle ENTRATE e alle USCITE di bilancio. 19 La Guardia di Finanza, per la sua tradizionale vocazione ed attitudine ad esplorare contesti operativi nei settori economico-finanziari, svolge un ruolo centrale e primario nel sistema dei controlli nazionali finalizzati ad assicurare un’efficace tutela degli interessi dell’Unione Europea, attraverso una costante ed incisiva azione di prevenzione, accertamento e repressione delle frodi comunitarie. Per ciò che attiene le interrelazioni tra i due organismi interpellati – Regione e GDF – occorre precisare che i loro rapporti in materia sono disciplinati dal Regolamento Comunitario 1681/94 che obbliga la Regione a rappresentare le irregolarità in tema di frodi comunitarie al relativo nucleo della GDF, la quale deve poi trasmettere il tutto alla Commissione Europea. 20 Obiettivo 2: Come ampiamente esposto nei capitoli precedenti, questo Obiettivo si propone di favorire la realizzazione di programmi di ristrutturazione e riconversione dell’industria nelle Regioni (compresi i bacini d’occupazione e le Comunità urbane) con problemi di sviluppo ed adeguamento strutturale. 21 Informazioni fornite dall’ufficio Regionale responsabile dell’efficacia e della regolarità della gestione e del coordinamento generale per quanto concerne l’Obiettivo 2 della Regione Umbria.

Capitolo IV – Cenni sulle frodi comunitarie in Umbria ___________________________________________________________________________________________________________

73

finanziamenti concessi per l’adeguamento strutturale delle relative aziende; per ciò che

concerne la quota che non è stata utilizzata per le suddette finalità si è chiesto – per ora solo

in via amministrativa - di dar conto e giustificazione (un esempio concreto, a tale proposito è

rappresentato dal caso di una stireria di Spoleto nella quale una quota parte dei finanziamenti

sono stati utilizzati per l’acquisto di macchinari e una parte degli stessi, invece, non è stata

impiegata). In media, sempre sulla base delle stime fornite dall’Ufficio di cui alla nota 18, ci

sono cinque o sei casi all’anno rientranti in questa tipologia di frodi.

Altro tipo di frode che viene monitorata soprattutto in questo periodo, dato l’alto

sviluppo di questa attività, è quella inerente gli agriturismi22. In questo caso la Guardia di

Finanza, Comando Regionale Umbria, ha svolto la sua azione nel corso del 2004, riscontrando

un’indebita percezione di finanziamento pari a 115.000 euro23.

La maggior parte delle frodi comunitarie, comunque, riguardano il settore della PAC

(Politica Agricola Comunitaria). E’ in questo ambito che si riscontrano le somme più alte in

termini di indebita percezione ed è sempre in questo campo che, data la difficoltà oggettiva

che si riscontra in fase di controllo, è più facile sviluppare varie possibilità fraudolente.

In questo caso la Guardia di Finanza, Comando Regionale Umbria, ha svolto la sua

azione nel corso del 2004, riscontrando un’indebita percezione di finanziamento pari a 430.000

euro24.

22 Dopo essere sorta spontaneamente in alcune zone italiane, l’attività agrituristica è stata disciplinata dalla legge quadro del 5 dicembre 1985, n.730, con la quale il legislatore, in sintonia con la politica agricola dell’Unione Europea, ha inteso sostenere l’agricoltura provvedendo ad identificare, disciplinare, ma, soprattutto, promuovere ed agevolare l’attività di agriturismo, ossia una caratteristica forma di ricezione turistica abbinata all’attività delle aziende agricole. 23 Da rilevare comunque che, essendoci in Umbria circa mille aziende agrituristiche, l’attività di monitoraggio richiede tempi piuttosto lunghi, per cui non è possibile dare, alla situazione attuale, una precisa definizione delle irregolarità presenti nel settore. Pertanto, il dato esposto, è da ritenere senz’altro sottostimato. 24 Anche in questo caso, così come esposto nella nota precedente a proposito di agriturismi, si tratta di un dato sottostimato, suscettibile di crescita significativa a seguito dei controlli che saranno operati dalla GDF in tale contesto.

Conclusioni ___________________________________________________________________________________________________________

74

CONCLUSIONI

L’esame condotto sull’utilizzo dei fondi comunitari in Umbria ha evidenziato alcuni

elementi di particolare interesse.

Per quanto concerne il periodo di programmazione 1994-1999, gli esiti possono essere

considerati complessivamente soddisfacenti. Si è assistito ad un avvio senza ritardi per quelle

misure le cui tipologie di intervento erano già presenti nel periodo precedente mentre sono

state ravvisate delle difficoltà – in fase iniziale – per le misure più innovative.

Relativamente al periodo 2000-2006, i risultati, allo stato attuale, sembrano essere

notevolmente migliori rispetto a quelli ottenuti nel precedente periodo di riferimento e questo è

dovuto in larga misura al valido impegno nell'utilizzo delle misure comunitarie, ciò anche in

considerazione del fatto che è stata maturata una consistente esperienza in materia.

Allo scopo di realizzare una presa di contatto diretta con lo sviluppo delle procedure

riguardanti la gestione dei Fondi, l’indagine ha incluso interventi presso il Comitato di

Sorveglianza, da cui si è avuta la possibilità di verificare che esiste una conoscenza

approfondita delle caratteristiche della Regione ed una effettiva capacità di avvalersi delle

politiche strutturali europee.

L'immagine dell'Umbria che emerge dall’esame dei vari indicatori, è quella di una

Regione che, seppur in ritardo, ha portato avanti, soprattutto dal 1995 al 2002, il processo di

modernizzazione delle proprie strutture sociali ed economiche, riuscendo a mantenere e

rafforzare la coesione sociale, elevando il livello di formazione e alfabetizzazione della

popolazione, facendo crescere occupazione e reddito in ogni settore economico.

Gli indicatori economici relativi all’attuazione finanziaria hanno messo in

evidenza, in termini prospettici, la tendenziale crescita della capacità di impegno e il

corrispondente adeguato volume di pagamenti; la correlata capacità di spesa è

giudicabile di buon livello, compatibilmente con i limiti connessi agli adempimenti inerenti la

certificazione e l’approvazione delle spese.

Anche nell’attuazione procedurale si evidenziano elementi positivi, riscontrabili dal

numero cospicuo di progetti presentati e giudicati ammissibili. Anche se sporadicamente le

aspettative dei soggetti richiedenti non hanno avuto piena risposta, va comunque rilevato che

la capacità realizzativa è stata quasi sempre soddisfacente: i progetti finanziati, in

pratica, hanno visto in larga misura la loro conclusione.

Dal punto di vista del recepimento normativo, si è avuto modo di constatare che

l’apparato regionale ha accolto gli indirizzi comunitari in materia di utilizzo dei Fondi

Strutturali, secondo appropriati criteri di efficienza ed efficacia.

Conclusioni ___________________________________________________________________________________________________________

75

Parimenti, i controlli finanziari condotti secondo le disposizioni regolamentari

europee25 sono stati sempre attivati ed hanno funzionato in maniera sostanzialmente

corretta.

Appare tuttavia opportuno porre all’attenzione dell’Amministrazione regionale alcuni

elementi di riflessione.

A livello particolare sono stati individuati, nel corso dell’esame dei vari elementi che

concorrono a definire il quadro generale di utilizzo dei fondi comunitari, i seguenti aspetti:

� sembra opportuno, sia per quanto concerne l’obiettivo 2 sia per l’obiettivo 3, il

perseguimento di una maggiore integrazione tra le misure adottate, in maniera

tale da sviluppare una sinergia tra le stesse, condizione necessaria questa per

conseguimento di esiti più soddisfacenti e, in qualche modo, amplificati in termini di

risultati attesi. La realizzazione degli “effetti di sistema” che si potrebbero ingenerare

seguendo la strategia dell’integrazione tra misure può, in tal senso, favorire la maggiore

sostenibilità dei vari progetti che in questo modo diverrebbero anche più sistematici, nel

senso che potrebbero essere intrapresi con mezzi ordinari, senza ulteriori sovraccarichi

per l’amministrazione regionale;

� è importante che, sia in fase di programmazione che di riprogrammazione, sia

intrapresa una più attenta indagine ex ante di quelle che sono le indicazioni del

mercato in maniera da provvedere per tempo all’attivazione di tutte le procedure atte a

far fronte alle richieste del mercato stesso. E’ evidente che le indagini in questione

debbono essere effettuate tenuto conto delle necessità del contesto economico nel

quale si deve incidere, privilegiando quei settori nei quali il finanziamento di una

progettualità ad alto contenuto qualitativo potrebbe portare notevoli vantaggi in termini

di efficienza ed efficacia;

� permane sempre la raccomandazione, nonostante i notevoli progressi fatti in relazione

al processo di interrelazione istituzionale, di perseguire con determinazione la strada

dell’integrazione tra Docup e Por, mediante l’utilizzo – per quanto possibile – di

strumenti articolati e complessi quali i bandi integrati e i progetti integrati.

A livello generale, poi, possono essere fatte le seguenti considerazioni:

come già posto in risalto in precedenza, tra i due periodi di utilizzo dei Fondi (1994-

1999 e 2000-2006), emerge una differenza sostanziale nella gestione degli stessi, determinata

soprattutto dalla profonda differenza in termini di esperienze acquisite. Resta il fatto comunque

che c’è stato, sia per la prima fase, sia per la prima parte del secondo periodo, il pressochè

completo utilizzo delle risorse assegnate, e questo rappresenta un forte segnale di

EFFICIENZA.

25 Si fa riferimento, nella fattispecie, sia ai controlli di primo livello effettuati dai responsabili di misura e azione, sia a quelli di secondo livello - predisposti a campione da una struttura indipendente dall’autorità di gestione e da quella di pagamento - tendenti ad accertare sia la regolarità finanziaria, sia quella inerente l’uso delle risorse disponibili.

Conclusioni ___________________________________________________________________________________________________________

76

Per quanto concerne i risultati ottenuti, e qui si parla di EFFICACIA, come già detto in

precedenza, non sempre questi sono stati paragonati a gestioni analoghe, per cui si ha la

sensazione che questi, più che frutto di una gravitazione di interessi verso obiettivi specifici, si

siano risolti verso una politica di largo spettro anche se, in taluni casi, la concentrazione di

risorse, connessa ad una corretta politica di rimodulazione, ha permesso di ottenere risultati

ottimali in talune misure.

In particolare, relativamente all’aspetto dell’occupazione, degli aiuti alle imprese e

quant’altro, occorre precisare che i dati esposti nella presente relazione, essendo riferiti ad una

situazione che muta nel tempo, possono essere suscettibili di continua modifica, per cui il

grado di rilevanza è fortemente limitato. E’ comunque importante sottolineare che, nonostante

questo forte limite interpretativo, sembra che questi dati siano quanto meno tendenzialmente

positivi e ci si ripromette di confrontarne l’esito anche in seguito. E’ fuor di dubbio, comunque,

che il diverso e meno favorevole andamento del quadro generale dell’economia italiana – e

quindi, probabilmente, anche dell’Umbria – riferito agli anni successivi al periodo preso in

considerazione, non lascia tuttavia ben sperare su un completo e soddisfacente conseguimento

di risultati, anche perché condizionato – quest’ultimo – da una molteplicità di fattori di

carattere generale.

Per quanto concerne l’ECONOMICITA’ appare arduo, al momento, fare un confronto

ponderato tra la spesa impiegata e quella impegnata: non è facile comprendere appieno se i

risultati conseguiti possano essere in assoluto considerati positivi; o meglio, l’idea di positività

sussiste, ma quello che si vuole esprimere in concreto è l’impossibilità di dare una precisa

esternazione del fatto che i risultati coincidano o meno con quanto era fattibile. In aggiunta a

questo, sembra opportuno fare una considerazione di carattere generale: tenuto conto che i

Fondi Strutturali vengono assegnati da un ente esterno sovranazionale – anche se integrati da

risorse interne, secondo quanto normativamente previsto dai criteri dell’addizionalità e del

partenariato – qualsiasi intervento potrebbe apparire comunque economico, in quanto nella

maggior parte, non a carico della Regione. E’ da rilevare tuttavia che, da un esame a confronto

fra i contributi forniti dall’Italia all’Unione Europea e di ritorno dall’Unione Europea all’Italia,

risulta che queste due entità siano sostanzialmente equivalenti. Ne consegue che il 6% del

totale dei Fondi Comunitari destinato all’amministrazione degli stessi, a livello europeo, ha

significato – a conti fatti – soltanto per quegli Stati in cui ci sia una netta differenza (positiva)

tra somme percepite e contributi versati, mentre per l’Italia questo dato aggregato costituisce

comunque una passività. In sintesi, sulla base degli elementi sinora riscontrati, non

appare facile configurare in maniera compiuta un giudizio pienamente articolato

sull’economicità delle azioni svolte.

In merito alla REGOLARITA’ con cui vengono gestiti i Fondi, si può dire che

complessivamente, per quanto risulta, ci sia una situazione positiva, fatto questo motivato

anche dalla trascurabile entità di frodi comunitarie, soprattutto in comparazione con altre

realtà regionali.

Conclusioni ___________________________________________________________________________________________________________

77

***********************

In tutto questo contesto è da mettere in risalto il favorevole clima di collaborazione che

si è istaurato tra la Corte dei conti e i funzionari della Regione Umbria, i quali – quando

interpellati su varie questioni inerenti la materia in esame – hanno fornito, con tempestività e

trasparenza, tutte le informazioni necessarie al corretto esame dei fatti.

Nella stesura di questo rapporto, infine, ha assunto particolare rilievo l’esame

dell’attività esplicata dagli organi di controllo propri della struttura regionale; ciò in

considerazione del fatto che l’indagine della Corte dei conti sugli organi interni di controllo è

l’espressione più concreta dell’attività di controllo di secondo livello che è caratteristica propria

e funzione precipua della Corte.

RELAZIONE SULLA GESTIONE DELLA REGIONE UMBRIA CONTROLLO ... · sostanzialmente nel mettere in...

Documents

Transcript of RELAZIONE SULLA GESTIONE DELLA REGIONE UMBRIA CONTROLLO ... · sostanzialmente nel mettere in...