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Razionalizzazione delle società
partecipate
Nuovo quadro normativo e riflessi sugli Enti Locali
Relatori:
Lorenzo Brocca
Fabrizio Toscano
Data:
26 Novembre 2014
Razionalizzazione delle società partecipate locali
Quadro attuale dei rapporti tra Ente Locale e sue società partecipate
Quali i controlli richiesti agli Enti Locali
Legge di Stabilità 2015
1. Spending review – quadro generale
2. Le società partecipate
3. Programma Cottarelli – agosto 2014
4. Misure di razionalizzazione e adempimenti degli Enti Locali nel
rapporto con le società
5. Novità normative
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Spending review
Il Programma Cottarelli si pone all’interno di un più vasto processo di
revisione della spesa pubblica.
Nel complesso le attese sono di risparmi lordi pari a (€/mld):
(*) Dato che può variare in base ai tempi di preparazione della necessaria legislazione.
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anno Risp. complessivi Su Part. Locali
2014 7 (*) 0,1
2015 18 1
2016 34 2
Spending review
Criticità da risolvere
1. i risparmi di spesa sono da dirigere sulla riduzione del deficit e
non della tassazione
2. i risparmi a livello locale vanno destinati alla riduzione della
tassazione locale
3. l’esubero di personale è un problema che richiede soluzioni
innovative
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Spending review
Peraltro la razionalizzazione delle partecipate locali non è l’unica forma di
«spending review» richiesta ai Comuni:
acquisti CONSIP
pubblicità telematica degli appalti pubblici
fabbisogni standard nei trasferimenti ai Comuni
consulenze e auto blu; corsi formazione
stipendi dirigenti
riduzione illuminazione
digitalizzazione (fatturazione elettronica)
costi della politica
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Spending review – Fenomeno partecipate
Il numero delle società partecipate è incrementato negli ultimi anni,
principalmente per i seguenti motivi:
pressione alla esternalizzazione
maggiore flessibilità gestionale connessa al sistema privatistico
elusione dei vincoli del patto di stabilità
All’interno della PA gli EE.LL. sono i principali detentori di partecipazioni:
a seguire le partecipate suddivise per settore di attività
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Spending review – Fenomeno partecipate
La maggior parte delle società partecipate da amministrazioni locali sono in
perdita (2.023 su 7.065)
di cui 23 con perdite superiori a 10 €/mio
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Spending review – Fenomeno partecipate
Ci sono però molte partecipate con quote di possesso da parte della PA
inferiori al 25% (70,65% sul totale)
e con un numero di dipendenti esiguo
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2. Le società partecipate – definizioni e perimetro
Si considerano gli Enti dotati di personalità giuridica
Aziende Speciali
Istituzioni
Fondazioni
Consorzi
Società commerciali
Le partecipazioni si trovano nel patrimonio dell’Ente Locale nella voce
Immobilizzazioni Finanziarie
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Le società partecipate
Possono essere distinte in relazione al grado di partecipazione
Società interamente pubbliche : socio unico – pluralità di soci pubblici
Miste a prevalenza pubblica : i soci pubblici detengono la maggioranza
del capitale sociale
Miste a prevalenza privata : i soci privati detengono la maggioranza del
capitale sociale
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Le società partecipate
Possono essere distinte in relazione al controllo esercitato dal socio pubblico
Società a partecipazione diretta
Società a partecipazione indiretta
Ai fini del controllo necessario la distinzione ricalca quella dell’art.
2359 c.c.
Il controllo può essere esercitato attraverso : maggioranza nel capitale
sociale, influenza dominante, particolari vincoli contrattuali
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Le società partecipate
Possono essere distinte in relazione al tipo di attività esercitata :
Società che svolgono attività strumentale
Società che svolgono servizi pubblici:
privi di rilevanza economica
a rilevanza economica a rete
Società che vendono beni e servizi al pubblico
La distinzione tra le prime due attività può non essere ben definita.
In alcuni casi è l’Ente Locale che deve inquadrare la partecipata in
funzione dello svolgimento di attività.
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Le società partecipate
Possono infine essere distinte in relazione al tipo di affidamento per la
gestione dei servizi pubblici :
Affidamento a soggetti terzi individuati con gara
Affidamento con gara a impresa terza rispetto all’ente
Affidamento a società mista in base a normativa antecedente
Affidamento a società miste costituite con gara a «doppio oggetto»
Affidamento «in house»
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Le società partecipate - perimetro
Date queste definizioni, resta da definire il perimetro appropriato delle attività delle
partecipate: stabilire cioè i principi generali in base ai quali ritenere che una società possa
rimanere in mano pubblica.
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3. Programma Cottarelli
Il Gruppo di Lavoro ha elaborato il Programma Cottarelli – agosto 2014
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4. Misure di razionalizzazione delle partecipate locali
Qual è lo scopo dei controlli affidati agli Enti Locali :
Evitare fenomeni di elusione dei vincoli di finanza pubblica
Tutelare la libertà di impresa secondo i parametri definite dall’UE
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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali – perdite (3)
Obbligo di accantonamento risorse per perdite reiterate :
Obbligo accantonamento risorse in caso di perdite reiterate negli organismi
partecipati.
Accantonamento proporzionale alla percentuale di partecipazione nella società –
l’accantonamento confluisce nell’avanzo di amministrazione (vincolato)
L’obiettivo è evitare che vengano occultati futuri trasferimenti necessari al
ripianamento di perdite maturate nel corso di diversi esercizi
Allegato obbligatorio al rendiconto consuntivo dell’Ente
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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali – perdite (3)
Divieto di ripianamento perdite e ricapitalizzazioni
Divieto all’Ente di contrarre indebitamento per ripianamento perdite e per
spese che non siano direttamente poste per spese di investimento
Divieto di sottoscrivere aumenti di capitale, trasferimenti straordinari,
aperture di credito, garanzie a favore di società partecipate che abbiano
registrato per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano
utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite, anche infrannuali
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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali – riduzione
perimetro (5/11)
Una Norma ancora in vigore richiede l’alienazione o la chiusura di partecipate non
ammesse entro il 31 dicembre 2014.
Ma la stessa non è efficace perché la valutazione delle condizioni di cui al comma 27
è lasciata interamente alla amministrazione partecipante (è sufficiente una «delibera
motivata» dell’ «organo competente»).
Occorre quindi agire in due direzioni:
a) sottoporre a un vaglio le decisioni delle amministrazioni (non con la stessa
intensità per tutti i settori);
b) dall’altro rimuovere gli incentivi alla proliferazione delle partecipate.
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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali –
efficientamento (13-18)
Quattro aree di azione:
• Incentivi all’efficientamento di carattere generale
• Interventi sui servizi pubblici a rete (escluso il TPL)
• Il caso TPL – trasporto pubblico locale
• Interventi sulle partecipate con maggiori perdite
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TPL – interventi sui ricavi
1) Rimodulazione tariffaria con incrementi riguardanti gli abbonamenti.
2) Misure per la riduzione dell’evasione tariffaria.
3) Maggiore sviluppo dell’integrazione tariffaria di modalità di trasporto e/o di zone
di servizio differenti, per aumentare la domanda a parità di tariffe.
TPL – interventi sui costi
1) Introduzione del costo standard come strumento di verifica della congruità delle
compensazioni stabilite per gli esistenti contratti di servizio pubblico affidati senza
gara.
2) Rendere l’affidamento per gara la modalità tipica di affidamento del servizio,
restringendo il ricorso agli affidamenti in house e diretti.
3) Un attento disegno dei mercati di servizi offerti.
4) Le nuove gare dovrebbero dare la possibilità di rinegoziare il vigente contratto
integrativo aziendale negoziato dall’incumbent.
5) Riduzione degli eccessi di offerta di servizio rispetto alla domanda.
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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali – controlli (19 -20)
Alcuni controlli riguardano il trattamento degli Organi Amministrativi:
Riduzione del numero di componenti dei Consigli di Amministrazione
Contenimento del trattamento economico dei singoli dipendenti delle società
strumentali e di indennità ai componenti degli Organi Amministrativi
Le sopra citate verifiche vengono sottoposte al controllo da parte della Corte dei Conti
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Misure di razionalizzazione delle partecipate locali – banche dati (22-23)
In capo all’Ente locale sussistono oneri di pubblicità e trasparenza su numero, tipo e dati
contabili delle proprie società partecipate:
Le società partecipate e gli enti di diritto privato sottoposti al controllo dell’Amministrazione
pubblica che perseguono finalità di pubblico interesse in virtù di un affidamento o di un
rapporto concessorio
Sono escluse le società che emettono strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati e le
loro controllate
In caso di mancata o incompleta pubblicazione dei dati è vietata l’erogazione di somme da
parte dell’Amministrazione (e sanzioni a carico dei responsabili)
Obiettivo: consolidamento delle varie banche dati esistenti.
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Misure di razionalizzazione – Altri adempimenti degli Enti
Locali
Obbligo di riconciliazione dei rapporti debitori e creditori
L’Ente locale deve produrre una nota informativa contenente la verifica
della corrispondenza dei crediti e dei debiti reciproci tra l’Ente e le
società partecipate. La nota, asseverata dai rispettivi Organi di Revisione,
evidenzia analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la
motivazione
Allegato obbligatorio al rendiconto consuntivo dell’Ente
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Misure di razionalizzazione – Altri adempimenti delle società
partecipate
Alcuni adempimenti vengono effettuati sulla struttura e attività delle società
partecipate :
Le società partecipate inviano Conto annuale del personale alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri – assimilazione del personale in carico alle società
partecipate con quello in carico agli Enti Locali
Numero e composizione degli Organi Amministrativi : inconferibilità e
incompatibilità di incarichi
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Misure di razionalizzazione – incentivi (25-28)
Per raggiungere l’obiettivo sono stati previsti incentivi alle dismissioni
Art. 2 c. 1 Dl 16/2014
Esenzioni fiscali in caso di cessione a terzi di partecipazioni
detenute ed assegnazione del servizio per 5 anni
In caso di società miste è concesso il diritto di prelazione al socio
privato
Modifiche del patto di stabilità interno
Entrate da dismissioni spendibili anche in anni successivi
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Misure di razionalizzazione – personale (29-31)
E’ stata rivista ed ampliata la procedura di mobilità del personale
Comma 568 (147/2013) – favorita la procedura di mobilità di personale
tra società partecipate sulla base di apposite convenzioni tra le società
stesse, in funzione del fabbisogno e delle esigenze funzionali ed
organizzative di ogni società
assenza di obbligo del consenso del lavoratore
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Misure di razionalizzazione – personale (29-31)
Altre norme relative alla procedura di mobilità del personale
Procedura analoga per società che sforano il rapporto 50% tra spesa del
personale e spesa corrente
Agevolazione delle forme flessibili di lavoro
568-ter : contratti di somministrazione di lavoro per esigenze temporanee
con precedenza a favore di lavoratori in esubero
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Misure di razionalizzazione – personale (29-31)
Si è progressivamente reso esplicito l’obbligo di consolidamento spese del personale :
L. 296/2006 : commi 557 / 557- bis : Ai fini dell'applicazione della presente norma,
costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione
continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo
110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo
utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi
variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente.
Le spese del personale rientrano nel calcolo di incidenza ai fini della determinazione del tetto
del 50% (spesa di personale / spesa corrente) oltre il quale opera il divieto assoluto di
assunzione
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Misure di razionalizzazione – controlli (32)
Sussiste l’obbligo di controlli interni su società non quotate
Definizione di obiettivi gestionali, monitoraggio periodico
dell’andamento della società analisi degli eventuali scostamenti al fine di
adottare opportune azioni correttive.
Obiettivo dichiarato «valutare gli effetti che si determinano per il bilancio
finanziario dell’ente in relazione all’andamento economico-finanziario
degli organismi gestionali esterni»
Allegato obbligatorio al rendiconto consuntivo dell’Ente
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Misure di razionalizzazione – controlli (32)
All’Ente locale spetta anche il controllo sui contratti di servizio in essere con
le proprie società
Possibilità di rinegoziazione dei contratti aziendali
Revisione facoltativa con riduzione del prezzo dei contratti di servizio
stipulati con le società
Nullità dei contratti che risultino elusivi del Patto di Stabilità
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Misure di razionalizzazione – sanzioni (33)
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Le sanzioni dovrebbero gravare sia sull’ente partecipante sia sugli
amministratori delle partecipate. Per i primi il mancato rispetto delle
normativa in materia dovrebbe essere sanzionato con riduzioni dei
trasferimenti dello Stato all’amministrazione locale e con responsabilità
personali; per i secondi si propone i) l’applicazione di una sanzione
amministrativa pari ad almeno il 20 percento della loro remunerazione
annua in caso di inosservanza degli obblighi informativi, e ii) il
condizionamento del pagamento di una quota parte dei loro emolumenti
all’avvenuto deposito dei bilanci e di tutte le informazioni previste per il
monitoraggio.
Misure di razionalizzazione – Altri adempimenti
Patto di stabilità e società partecipate
Criteri di sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e
di efficienza
Adeguamento della dotazione organica
In caso di provvedimenti di trasferimento di risorse umane,
finanziarie e strumentali, in misura adeguata alle funzioni esercitate
Vincoli ad assunzioni e contenimento delle politiche retributive
Controllo consumi intermedi e acquisti centralizzati
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Misure di razionalizzazione – Altri adempimenti: bilancio consolidato
L’obiettivo di lungo periodo è rendere l’informazione unitaria, attraverso lo strumento
del bilancio consolidato :
L’Ente locale verifica – attraverso il bilancio consolidato – i criteri di efficacia,
efficienza ed economicità (147)
I risultati complessivi della gestione dell’ente locale e delle aziende sono rilevati
mediante bilancio consolidato secondo competenza economica (147- quater)
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Misure di razionalizzazione – Altri adempimenti
Il bilancio consolidato nella normativa attuale è «suggerito» :
Il regolamento di contabilità può prevedere la compilazione di un conto
consolidato patrimoniale per tutte le attività e passività interne ed esterne
(TUEL art. 230)
Adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri
organismi controllati, secondo uno schema comune (L. 196/09)
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5. Novità normative – Legge di stabilità 2015 / testo non definitivo
Art. 43
(Razionalizzazione delle società partecipate locali)
1. Al fine di promuovere processi di aggregazione e di rafforzare la gestione
industriale dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, all’articolo 3-
bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono apportate le seguenti
modificazioni:
1) al comma 1-bis sono aggiunte, in fine, le seguenti parole:
“cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente, fermo restando quanto previsto
dall’articolo 1, comma 90, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Qualora gli enti locali
non aderiscano ai predetti enti di governo entro il 1 marzo 2015 oppure entro
sessanta giorni dall’istituzione o designazione dell’ente di governo dell’ambito
territoriale ottimale ai sensi del comma 2, articolo 13, decreto-legge 30 dicembre
2013, n. 150, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2014, n. 15, il
Presidente della regione esercita, previa diffida all’ente locale ad adempiere entro il
termine di trenta giorni, i poteri sostitutivi. Gli enti di governo
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di cui al comma 1 devono effettuare la relazione prescritta dall’articolo 34, comma
20, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla
legge 17 dicembre 2012, n. 221, e le loro deliberazioni sono validamente assunte
nei competenti organi degli stessi senza necessità di ulteriori deliberazioni,
preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali. Nella menzionata
relazione, gli enti di governo danno conto della sussistenza dei requisiti previsti
dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e ne motivano le
ragioni con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di
economicità e di qualità del servizio. Al fine di assicurare la realizzazione degli
interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario, la relazione
deve comprendere un piano economico finanziario che, fatte salve le disposizioni di
settore, contenga anche la proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento, dei
costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, con la specificazione,
nell’ipotesi di affidamento in house, dell’assetto economico-patrimoniale della
società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento da
aggiornare ogni triennio. Il piano economico-finanziario dovrà essere asseverato da
un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso ed
iscritte nell’elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’articolo 106 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi
dell’articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966. Nel caso di affidamento
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in house, gli enti locali proprietari procedono, contestualmente all’affidamento, ad
accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio,
una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto
per il triennio nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario in
house.”;
2) dopo il comma 2 è aggiunto il seguente:
“2-bis. L’operatore economico succeduto al concessionario iniziale, in via universale
o parziale, a seguito di operazioni societarie effettuate con procedure trasparenti,
comprese fusioni o acquisizioni, fermo restando il rispetto dei criteri qualitativi
stabiliti inizialmente, prosegue nella gestione dei servizi fino alle scadenze previste.
In tale ipotesi, anche su istanza motivata del gestore, il soggetto competente
accerta la persistenza dei criteri qualitativi e la permanenza delle condizioni di
equilibrio economico-finanziario al fine di procedere, ove necessario, alla loro
rideterminazione, anche tramite l’aggiornamento del termine di scadenza di tutte o
alcune delle concessioni in essere, previa verifica ai sensi dell’articolo 143, comma
8, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni,
effettuata dall’Autorità di regolazione competente ove istituita, da effettuarsi anche
con riferimento al programma degli interventi definito a livello di ambito territoriale
ottimale sulla base della normativa e della regolazione di settore.”;
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3) il comma 4 è sostituito dal seguente:
“4. Fatti salvi i finanziamenti già assegnati anche con risorse derivanti da fondi europei, i
finanziamenti a qualsiasi titolo concessi a valere su risorse pubbliche statali ai sensi
dell’articolo 119, quinto comma, della Costituzione relativi ai servizi pubblici locali a rete
di rilevanza economica, sono attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei bacini
territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio a condizione che dette risorse
siano aggiuntive o garanzia a sostegno dei piani di investimento approvati dai menzionati
enti di governo. Le relative risorse sono prioritariamente assegnate ai gestori selezionati
tramite procedura di gara ad evidenza pubblica o di cui comunque l’Autorità di
regolazione competente, o l’ente di governo dell’ambito nei settori incui l’Autorità di
regolazione non sia stata istituita, attesti l’efficienza gestionale e la qualità del servizio
reso sulla base dei parametri stabiliti dall’Autorità stessa o dall’ente di governo
dell’ambito, ovvero che abbiano deliberato operazioni di aggregazione societaria.”;
4) dopo il comma 4 è aggiunto il seguente:
“4-bis. Le spese in conto capitale, ad eccezione delle spese per acquisto di
partecipazioni, effettuate dagli enti locali con i proventi derivanti dalla dismissione totale o
parziale, anche a seguito di quotazione, di partecipazioni in società, individuati nei codici
SIOPE E4121 e E4122, e i predetti proventi, sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità
interno”;
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5) dopo il comma 6 è aggiunto il seguente:
“6-bis. Le disposizioni del presente articolo e le altre disposizioni, comprese
quelle di carattere speciale, in materia di servizi pubblici locali a rete di rilevanza
economica si intendono riferite, salvo deroghe espresse, anche al settore dei
rifiuti urbani ed ai settori sottoposti alla regolazione ad opera di un’Autorità
indipendente”.
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Novità normative
La dismissione delle società partecipate nella normativa era già presente nella
Legge Finanziaria 2008 :
Art. 3 comma 27 L. 244/2007 imponeva :
Ricognizione delle partecipazioni ritenute necessarie
Dismissione di quelle estranee alle finalità istituzionali
Art. 4 Dl 95/2012 : Società che nel 2011 avevano conseguito fatturato
superiore al 90% a favore di pubbliche amministrazioni
Scioglimento, alienazione con procedura ad evidenza pubblica, ristrutturazione e
razionalizzazione sulla base di pianti approvati da Commissario straordinario
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Novità
Finanziaria 2014 : Legge 147/2013 – commi 550 a 569 contiene profonde novità ed
obblighi in carico agli Enti Locali. Si elencano i principali :
Comma 555 : obbligo liquidazione delle società in house che hanno registrato perdite in
4 degli ultimi 5 anni
Comma 561 : abrogazione art. 14 c. 32 dl 78/2010 che prevedeva il divieto di
costituzione o partecipazione a società dei Comuni con meno di 30,000 abitanti; una
sola partecipazione per i Comuni con più di 50,000 abitanti; cessione partecipazioni
delle società già costituite
Comma 569 : riapertura dei termini per dismissione ex art 3 c. 27 L 244/2007
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