QUADERNO N. 16 -...

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QUADERNO N. 16 M M M O O O D D D E E E L L L L L L I I I I I I S S S T T T I I I T T T U U U Z Z Z I I I O O O N N N A A A L L L I I I E E E G G G O O O V V V E E E R R R N N N O O O D D D E E E L L L L L L A A A M M M O O O B B B I I I L L L I I I T T T À À À N N N E E E L L L L L L E E E G G G R R R A A A N N N D D D I I I C C C I I I T T T T T T À À À E E E U U U R R R O O O P P P E E E E E E Autori: Carlo Carminucci, Patrizia Malgieri, Luca Trepiedi Data di pubblicazione: ottobre 2010 C C C O O O P P P I I I A A A O O O M M M A A A G G G G G G I I I O O O

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QUADERNO N. 16

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Autori: Carlo Carminucci, Patrizia Malgieri, Luca Trepiedi

Data di pubblicazione: ottobre 2010

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Modelli istituzionali e governo della mobilità nelle grandi città europee Quaderno RT - ISFORT n. 16

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Gli autori1

Carlo Carminucci

Economista dei trasporti, dal 1998 è direttore del settore ricerca di Isfort, osservatorio privilegiato di analisi delle dinamiche di mobilità passeggeri e merci a livello locale e nazionale. Ha diretto oltre 100 progetti di ricerca nel settore dei trasporti e della mobilità. Ha inoltre maturato una lunga esperienza di ricercatore economico e sociale, con una specifica attenzione ai temi dello sviluppo territoriale e dei sistemi di impresa. Dal 1991 al 1995 ha diretto il settore “Sviluppo locale e processi economici” della Fondazione Censis.

Patrizia Malgieri

Esperta di pianificazione territoriale e dei trasporti ha collaborato alla redazione di piani dei trasporti alle diverse scale territoriali, alla valutazione dei progetti di trasporto (analisi/stima della domanda di mobilità), alla definizione di strumenti di regolazione del settore del trasporto collettivo (strumenti competitivi e di contrattualizzazione). Svolge attività di ricerca e sviluppo finalizzata alla valutazione ambientale, economica e sociale delle politiche di trasporto per una mobilità sostenibile. Dal 2001 professore incaricato presso il Politecnico di Milano.

Luca Trepiedi

Ricercatore ed esperto di tematiche sociali urbane partecipa a diverse indagini e attività di monitoraggio sullo sviluppo del trasporto pubblico e dell’eco-mobilità in Italia. In passato ha curato in particolare per Isfort diversi “casi studio” e analisi valutative sulle politiche locali dei trasporti (qualità ambientale e progetti innovativi). Dal 2004 è tra gli animatori dell’Osservatorio sulle Politiche per la Mobilità Urbana Sostenibile (OPMUS) promosso dalla Fondazione BNC e realizzato da Isfort.

1 Hanno contribuito all’approfondimento Viola Ancarani e Massimo Procopio (componenti del team di ricerca Isfort); Alessio Sitran e Simone Bosetti (TRT Trasporti e Territorio)

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Quaderni RT

Collana editoriale a cura di TRT Trasporti e Territorio Srl, Milano.

I quaderni si possono acquistare sul sito www.ricerchetrasporti.com

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Tel. 02/57410380

Quaderni pubblicati da "Ricerche Trasporti"

Quaderno RT- ISFORT n. 15

Gli utenti deboli e la sicurezza stradale: analisi della sinistrosità e fattori di rischio a cura di Alessio Sitran, Simone Bosetti Il Quaderno analizza le principali problematiche legate alla sicurezza degli utenti stradali solitamente definiti come “deboli”, ossia i pedoni e i ciclisti la cui vulnerabilità appare evidente soprattutto in due circostanze: l’attraversamento stradale e la circolazione all’interno di rotatorie

Quaderno RT- n. 14

La tariffazione dei mezzi pesanti: la regolamentazione europea e le applicazioni nazionali a cura di Maurizia Giglio e Enrico Pastori Quaderno che presenta un’analisi completa delle modalità di tariffazione dei veicoli pesanti in Europa alla luce dell’evoluzione normativa del settore, tra cui la recente proposta di revisione della direttiva “Eurovignette”, presentata dalla Commissione Europea nel luglio del 2008. Il quaderno fornisce gli strumenti per comprendere caratteristiche e argomentazioni alla base delle scelte che portano all’introduzione di un sistema di tariffazione per i veicoli pesanti.

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Quaderno RT- n. 13

Scenari energetici e prospettive per il sistema dei trasporti a cura di Giuseppe Casamassima Quaderno che presenta un quadro complessivo della domanda e dell’offerta di energia focalizzando l’attenzione sul settore trasporto e sulla sua fonte energetica principale, il petrolio. Sono inoltre fornite delle stime sugli effetti degli alti prezzi di greggio sul sistema dei trasporti.

Quaderno RT- ISFORT n. 12

Trasporto Pubblico Locale in Italia e in Europa. Il processo di liberalizzazione: bilancio di una riforma a cura di Carlo Carminucci, Patrizia Malgieri, Massimo Procopio A dieci anni dalla riforma del trasporto pubblico locale è possibile tracciarne un bilancio? Il quaderno fornisce un quadro aggiornato su ciò che è stato fatto nel nostro paese, confrontando le strutture di regolamentazione, le imprese e la qualità dei servizi erogati con il resto dell’Europa.

Quaderno RT- ISFORT n. 11

La domanda di mobilità delle persone a cura di Carlo Carminucci, Francesca Fermi, Davide Fiorello, Silvia Maffii, Eleonora Pieralice, Massimo Procopio Quaderno che presenta una completa e articolata analisi delle caratteristiche e dell’evoluzione della domanda di mobilità in Italia ed in Europa, fornendo una dettagliata presentazione delle fonti statistiche.

Quaderno n. 10

Le gare per l’affidamento dei servizi ferroviari – Il caso lombardo a cura di Jürgen Klarmann, Riccardo Parolin – Milano, aprile – (maggio) 2007 Il quaderno si occupa delle gare per l’affidamento dei servizi ferroviari locali bandite in Lombardia.

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Quaderno RT- ISFORT n. 9

Mobilità urbana – Esperienze italiane ed europee a cura di Patrizia Malgieri, Luca Trepiedi, Paola De Pirro – Milano, aprile 2006 Quaderno delle buone pratiche nazionali e internazionali nel settore della mobilità urbana aggiornato al 2005.

Quaderno n. 8

Tariffazione delle reti stradali in Europa: politiche, sistemi, tecnologie a cura di Chiara Borgnolo e Fabio Torta – Milano, dicembre 2005 Questo quaderno è uno strumento di lavoro per chi desidera approfondire problemi e prospettive in materia di tariffazione del trasporto su strada in Europa.

Quaderno n. 7

I veicoli stradali innovativi - Tecnologie, combustibili e modelli disponibili sul mercato italiano a cura di Davide Fiorello e Giuseppe Galli – Milano, aprile 2005 Il quaderno analizza le tecnologie e i costi delle differenti tipologie di veicolo innovativo, e propone una ricca rassegna dei mezzi innovativi disponibili sul mercato italiano.

Quaderno n. 6

I Sistemi Informativi Geografici per i trasporti a cura di Simone Bosetti, Daniele Maroni e Martina Rinaldi – Milano, dicembre 2003 Il quaderno presenta le applicazioni dei Sistemi Informativi Geografici al settore dei trasporti, con particolare riferimento alla pianificazione e alla gestione dei sistemi (servizi e reti) di trasporto.

Quaderno n. 5

Il valore del tempo di viaggio - Guida teorica e applicativa a cura di Davide Fiorello e Giovanni Pasti – Milano, febbraio 2003 Il quaderno propone un’analisi teorica e pratica del concetto di valore del tempo, per i passeggeri e per le merci, attraverso un’ampia documentazione di stime empiriche elaborate nell’ambito di studi italiani ed europei.

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Quaderno n. 4

I costi del trasporto merci in Italia a cura di Enrico Pastori - Milano, dicembre 2002 Il quaderno propone una analisi ed una quantificazione dei costi unitari e complessivi dei trasporti nazionali ed internazionali delle merci in Italia.

Quaderno n. 3

La distribuzione delle merci in città a cura di Patrizia Malgieri, Giuseppe Galli - Milano, ottobre 2002 Il quaderno presenta una rassegna ragionata degli strumenti/politiche finalizzati alla distribuzione urbana delle merci attivati in differenti contesti locali a scala nazionale e internazionale.

Quaderno n. 2

Il federalismo stradale Procedure e prime applicazioni legislative a cura di Chiara Borgnolo, Marco Ponti, Fabio Torta - Milano, settembre 2002 Il quaderno riporta i documenti che raccolgono i diversi criteri di approccio alla gestione del patrimonio stradale, con particolare riferimento al trasferimento di oltre il 50% della rete ANAS alle Regioni e le leggi relative al settore di quattro Regioni: Piemonte, Lombardia, Veneto e Lazio.

Quaderno n. 1

La nuova mobilità urbana Rassegna delle politiche di trasporto sostenibile in ambito urbano a cura di Patrizia Malgieri, Paola De Pirro - Milano, settembre 2002 Il quaderno propone una rassegna delle politiche di trasporto implementate o suggerite in differenti ambiti urbani italiani, europei e del resto del mondo aggiornata al 2002.

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INDICE

PRESENTAZIONE........................................................................... 11

1 Introduzione ................................................................... 14

2. Modelli istituzionali a confronto: dallo stato centrale a quello federale, casi esempio internazionali .................................................................. 17

2.1 Modelli istituzionali................................................................. 17

2.2 Regno Unito.......................................................................... 18

2.2.1 Articolazione delle competenze................................ 18

2.2.2 Strumenti di finanziamento ..................................... 18

2.3 Germania.............................................................................. 22

2.3.1 Articolazione delle competenze................................ 22

2.3.2 Strumenti di finanziamento ..................................... 22

2.4 Svizzera ................................................................................ 28

2.4.1 Articolazione delle competenze................................ 29

2.4.2 Strumenti di finanziamento ..................................... 33

2.5 Considerazioni ....................................................................... 35

3. Aree urbane e metropolitane: Governare i trasporti, un problema di scala, di attori e di politiche .......................................................................... 37

3.1 Le forme istituzionali emergenti .............................................. 37

3.1.1 Influenza verticale e orizzontale delle città ............... 37

3.1.2 Esperienze di cooperazione territoriale ..................... 39

3.2 L’integrazione metropolitana dei trasporti ................................ 43

3.2.1 Lo scenario europeo delle autorità del Tpl ................ 43

3.2.2 L’esperienza di Londra e Parigi ................................ 46

3.3 Implicazioni dell’integrazione .................................................. 53

3.3.1 Le politiche congiunte: domanda e offerta................ 53

3.3.2 Sussidiarietà e chiarezza delle responsabilità ............ 55

3.3.3 Il protagonismo delle città ...................................... 57

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4. CASI STUDIO: COMPETENZE, ATTORI E RISORSE IN 6 GRANDI CITTÀ EUROPEE ......................... 60

4.1 Alcune indicazioni preliminari .................................................. 60

4.1.1 Obiettivi della comparazione ................................... 60

4.1.2 Dimensioni e status delle realtà analizzate................ 61

4.1.3 I diversi assetti del governo locale ........................... 63

4.2 La ricognizione: autorità e poteri localizzati .............................. 66

4.2.1 L’indirizzo politico sul territorio ................................ 66

4.2.2 I servizi di TPL ....................................................... 66

4.2.3 Circolazione e sosta su strada ................................. 69

4.2.4 Progetti speciali sul traffico ..................................... 71

4.2.5 La mobilità ciclabile ................................................ 72

4.2.6 Taxi e trasporto a domanda .................................... 74

4.2.7 Politiche di qualità dell’aria...................................... 76

4.3 Modalità di gestione dei servizi collettivi................................... 79

4.3.1 La direzione delle autorità del TPL ........................... 79

4.3.2 Le integrazioni operative più significative ................. 82

4.4 Autogoverno e trasferimenti di risorse ..................................... 84

4.4.1 I finanziamenti nazionali e locali al TPL .................... 84

4.4.2 Le entrate proprie delle città ................................... 86

4.5 Nuove partnership di progetto ................................................ 89

4.6 La partecipazione locale di quartiere........................................ 93

4.7 Altri attori strategici ............................................................... 96

4.8 Considerazioni di sintesi ......................................................... 99

4.8.1 I modelli di “governance locale” .............................. 99

4.8.2 Verso un “ciclo integrato” della mobilità sostenibile . 103

5. Riflessioni sullo scenario nazionale............................... 106

5.1 Articolazione delle competenze ............................................. 109

5.2 Strumenti di finanziamento................................................... 115

5.2.1 Le risorse pubbliche destinate al settore dei trasporti .............................................................. 116

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5.2.2 Distribuzione delle risorse pubbliche per settore ................................................................ 118

5.2.3 Alcune osservazioni .............................................. 121

Bibliografia ................................................................................. 123

INDICE DEI BOX

Box 2. 1 Settore trasporti: principali attori..................................................... 28 Box 2. 2 TTPCP in sintesi ............................................................................. 34 Box 3. 1 Forme istituzionali e “progetto metropolitano”: un primo ... tentativo di

sintesi ........................................................................................... 42 Box 3. 2 I sistemi tariffari di Londra e Parigi.................................................. 54 Box 3. 3 L’assetto organizzativo e dei poteri delle grandi aree urbane ................

europee. Alcune tendenze comuni................................................... 59 Box 4. 1 The London Air Quality Network...................................................... 78 Box 4. 2 “Local Implementation Plans” di Londra........................................... 94 Box 5. 1 Contenuti e regole di coordinamento finanziario ............................. 107 Box 5. 2 Il percorso di nascita della Città metropolitane previsto nel DLg sul

federalismo fiscale (Legge 5 maggio 2009) .................................... 112 Box 5. 3 La legge per Roma Capitale .......................................................... 115

INDICE DELLE TABELLE

Tab. 2. 1 Assetto istituzionale........................................................................ 17 Tab. 2. 2 Regno Unito: ripartizione delle competenze per le diverse modalità ......

di trasporto.................................................................................... 20 Tab. 2. 3 Germania: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di ......

trasporto ....................................................................................... 25 Tab. 2. 4 Svizzera: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di ........

trasporto ....................................................................................... 31 Tab. 2. 5 Svizzera: principali fonti di finanziamento ........................................ 35 Tab. 3. 1 Capitali europee a statuto speciale .................................................. 38 Tab. 3. 2 La cooperazione tra comuni in alcuni Paesi UE ................................. 40 Tab. 3. 3 Le autorità dei trasporti pubblici ...................................................... 44 Tab. 3. 4 Aspetti istituzionali dell’offerta di servizi nell’area di Parigi................. 47 Tab. 3. 5 Aspetti istituzionali dell’offerta di servizi nell’area di Londra............... 48 Tab. 3. 6 Altri servizi e attività di trasporto collettivo sotto la responsabilità di .....

TfL (Londra) e STIF (Parigi) ............................................................ 49 Tab. 3. 7 Principali progetti di investimento sui sistemi di trasporto pubblico a ....

Parigi............................................................................................. 51 Tab. 3. 8 Principali progetti di investimento sui sistemi di trasporto pubblico a ....

Londra........................................................................................... 52 Tab. 4. 1 Popolazione e superficie urbana ...................................................... 62 Tab. 4. 2 Il governo locale dei vari Paesi........................................................ 64 Tab. 4. 3 Istituzioni di governo delle città....................................................... 65 Tab. 4. 4 L’indirizzo politico sul territorio: il trasporto pubblico locale ............... 67

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Tab. 4. 5 Ambiti di gestione del traffico locale e della sosta............................. 70 Tab. 4. 6 Soggetti responsabili in tema di mobilità ciclabile ............................. 74 Tab. 4. 7 Ambiti di regolazione del trasporto a domanda................................. 76 Tab. 4. 8 Piano di qualità dell’aria.................................................................. 77 Tab. 4. 9 Piani o strategie volontarie anti-Co2 e cambiamento climatico........... 79 Tab. 4. 10 Composizione delle autorità ............................................................ 81 Tab. 4. 11 Integrazione del TPL con gli altri servizi di mobilità........................... 83 Tab. 4. 12 Altre integrazioni strategiche........................................................... 84 Tab. 4. 13 Sussidi pubblici: ripartizione (%) tra i livelli di governo ..................... 85 Tab. 4. 14 Entrate del sistema (valori in milioni di € per anno) .......................... 86 Tab. 4. 15 Fonti di finanziamento del TPL (esclusi gli utenti) ............................. 88 Tab. 4. 16 Esperienze di cooperazione territoriale e nuove partnership progettuali

su area vasta ................................................................................. 91 Tab. 5. 1 Italia: ripartizione delle competenze per le diverse modalità..................

di trasporto.................................................................................. 110 Tab. 5. 2 Spesa in conto corrente e conto capitale per soggetto erogatore (anni .

2000-2005-2008) in milioni di € (prezzi costanti 2000) ................... 117 Tab. 5. 3 Spesa pubblica consolidata corrente variazioni 2000-2005-2008 (prezzi

costanti milioni di € 2000)............................................................. 119 Tab. 5. 4 Spesa pubblica consolidata conto capitale variazioni 2000-2005-2008 ...

(prezzi costanti milioni di € 2000).................................................. 120

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PRESENTAZIONE

Il presente Quaderno RT-Isfort fornisce un contributo di conoscenza sui modelli di governo della mobilità in Europa davvero molto interessante. La sua lettura permette di avere un panorama documentato ed esaustivo su come le politiche della mobilità sono progettate e gestite in alcune grandi aree urbane europee. Inoltre, aspetto ancor più rilevante (soprattutto per chi – come il sottoscritto – non si occupa direttamente del tema dei trasporti), l’approfondita analisi dei vari aspetti delle politiche della mobilità (dagli strumenti di gestione alle risorse finanziarie a disposizione, dagli strumenti di regolazione al ruolo dei diversi attori) è operata sullo sfondo di una più complessiva disamina delle forme di governance metropolitana.

Si tratta di un aspetto centrale per collocare compiutamente il tema di una politica di settore nel quadro più ampio dei problemi di pianificazione e di governo delle city regions. Da questo punto di vista, due mi paiono gli elementi degni di nota: il primo ha a che fare con le modalità con le quali, nei diversi contesti, si è inteso dare risposta a problemi di governance della city region e del settore dei trasporti; il secondo, alla relazione che c’è tra attori e politica metropolitana della mobilità.

Il Quaderno chiarisce che i modelli di governo delle city regions esaminate sono tra loro molto differenti: dalla soluzione istituzionale forte della Greater London Authority ai modelli basati su forme di cooperazione volontaria tra Comuni su diverse politiche di settore (come a Barcellona); da governi metropolitani che coincidono con il livello di articolazione federale dello Stato (il Land nel caso di Berlino, la Comunità Autonoma nel caso di Madrid), fino a casi in cui il governo della dimensione metropolitana è una posta in gioco (la Grande Parigi, tra Comune, Dipartimento, Regione, Presidenza della Repubblica). Le differenze hanno ovviamente a che fare con le diverse costituzioni nazionali in materia di ordinamento degli enti locali.

Dunque, non esiste una risposta univoca e neppure la soluzione migliore al problema della frammentazione metropolitana. Soprattutto i casi dimostrano che una riduzione della complessità decisionale non si ottiene via semplificazione (un unico ente di governo che accorpa le competenze in materia di politiche pubbliche prima distribuite tra enti locali e agenzie tecniche), ma piuttosto attraverso una strategia che assume la complessità come risorsa. In questo senso, l’esempio delle politiche dei trasporti è particolarmente significativo.

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Infatti, quello dei trasporti è uno degli esempi più spesso citati dai teorici dell’approccio al problema del governo metropolitano noto come “approccio consolidazionista”, i cui assunti di base sono: a) il problema fondamentale delle metropoli è la molteplicità dei governi locali; b) ciò produce inefficienza ed inefficacia nella pianificazione e nella fornitura dei servizi pubblici; c) è necessario dunque costruire una struttura di governo ampia quanto l’area metropolitana. Secondo questo modello in sostanza, la pianificazione e l’erogazione dei servizi di trasporto in ambito metropolitano sarebbe inefficiente perché frammentata tra più centri decisionali. La costituzione di una sola organizzazione sarebbe la risposta ottimale. Ebbene, a me pare che i casi analizzati nel Quaderno dimostrino il contrario. Ciò che emerge è che la mobilità viene trattata nelle city region europee attraverso modelli che, assumendo la dimensione metropolitana come (lo si ricorda nel capitolo 3) l’ambito più efficace nel quale formulare e realizzare strategie, mettono al lavoro l’intera filiera della governance multilivello. In altre parole, la metropoli è il campo di intervento delle politiche della mobilità, senza che questo implichi l’esistenza di un ente di governo coincidente con lo stesso campo. La metropoli è lo spazio dove esercitare le politiche, facendovi convergere l’azione di più soggetti, sia in senso verticale (dallo Stato, alla Regione, ai Comuni, alla stessa autorità del trasporto), sia in senso orizzontale (istituzioni, agenzie, operatori, partnership, ecc.).

Verrebbe da dire che la complessità decisionale, lungi dall’essere evitata, è affrontata con un ventaglio di risposte conseguenti:

- per ispessire i network decisionali: la London European Partnership for Transport (LEPT), che intende incrementare il livello di collaborazione tra governo metropolitano, singoli municipi e Unione Europea; o la Stockholm County Association of Local Authorities, che attiva forum e tavoli su diverse tematiche;

- per consolidare metodi concertativi: il “Patto cittadino per la mobilità” di Barcellona e riunire stakeholder su specifici ambiti di politiche: il Consiglio della Bicicletta di Berlino (FahrRat) composto da funzionari di vari campi dell’amministrazione (polizia, aziende di trasporto, enti locali);

- per coinvolgere le comunità locali: l’iniziativa Cycling Training Partnership a Londra che organizza “stakeholder meetings” nei diversi London borough, coinvolgendo scuole (oltre 35.000 nel 2007); anche laddove i tentativi di coinvolgere altri rappresentanti di interessi sono sembrati più deboli (è il caso

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di Madrid), l’influenza di gruppi di rappresentanza delle istanze di mobilità sostenibile appare oggi in crescita (Agenda 21 di zona, Piani cittadini anti-CO2) (vedi cap. 3);

- per approfondire le conoscenze sul tema dei trasporti: l’Osservatorio di Parigi, che dal 1989 produce, analizza e diffonde indicatori in materia di spostamenti urbani.

L’esito di tutto ciò è una ridefinizione di cosa possiamo assumere essere una politica efficace per la mobilità metropolitana. I casi ci dimostrano che si tratta di una politica che assume il principio-guida dell’integrazione, intesa sia in senso sostantivo che di processo. In senso sostantivo, perché vi è spesso una forte connessione tra trasporti ed altri ambiti: in primo luogo, pianificazione urbanistica e territoriale ed ambiente. In senso processuale, perché questa politica assume la presenza di più attori come risorsa per il trattamento del problema della mobilità nella city region.

Claudio Calvaresi Direttore dell’area Politiche Urbane e Territoriali dell’Istituto per la Ricerca Sociale. Docente a contratto di Sistemi organizzativi presso il Politecnico di Milano.

Svolge attività di ricerca, consulenza e formazione sui temi della pianificazione strategica, del coinvolgimento degli attori nelle politiche urbane, della fattibilità e valutazione di piani e programmi di sviluppo territoriale e rigenerazione urbana.

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1 INTRODUZIONE

Il Quaderno 16 si pone l’obiettivo di affrontare e comparare il tema del governo della mobilità e più in generale del settore dei trasporti nel contesto nazionale ed europeo. Obiettivo non semplice per almeno due questioni.

La prima, ha che fare con le condizioni del contesto nazionale e con il processo di riforma istituzionale che il paese sta affrontando da più di un decennio. La revisione degli assetti istituzionali chiama in causa una ridefinizione delle competenze che governano il settore tra centro e periferia e per quanto riguarda il secondo livello, tra le diverse istituzioni presenti sul territorio.

La seconda questione riguarda la difficoltà di leggere l’articolazione delle competenze tra i diversi livelli della pubblica amministrazione, in altri termini, il grado di frammentazione delle funzioni e dei soggetti con competenza di spesa. Frammentarietà spesso associata a “vuoti” evidenti e ritardi sul fronte del governo della mobilità nelle aree urbane-metropolitane. I ritardi e la debolezza delle strutture di governo del nostro paese appaiono con tutta evidenza se confrontate con l’esperienza maturata negli altri paesi europei presi in esame (Francia, Germania, Inghilterra, Spagna, ecc.).

Il quaderno presenta una struttura che si fonda su due capitoli di sintesi (2 e 5) e due capitoli centrali di approfondimento (3 e 4).

Il capitolo 2 traccia una descrizione del governo della mobilità in contesti nazionali caratterizzati da differenti modelli istituzionali (Regno Unito, Germania e Svizzera). Lo scopo è di verificare le relazioni centro-periferia sia per quanto attiene l’articolazione delle competenze che le strutture di finanziamento. Con riferimento specifico al settore si può con buona ragionevolezza affermare che gli esempi nazionali non sono immediatamente classificabili secondo assetti rigidi, che vanno da un sistema centralizzato (UK) ad uno di tipo (con)federale (Svizzera). Esiste infatti una continua tensione tra i diversi livelli di governo che fa sì che un sistema centralizzato come quello del Regno Unito contempli un decisivo passaggio di poteri ai governi Regionali (Scozia, Galles, Irlanda del Nord). Mentre sistemi di tipo “federale” (Germania, Svizzera) mantengano una salda presenza del livello centrale nel settore sia per quanto attiene alle funzioni che ai finanziamenti di infrastrutture e servizi.

L’analisi è approfondita nei capitoli 3 e 4 del rapporto. In particolare il capitolo 3 affronta con grande dettaglio il tema del governo della

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mobilità nelle aree urbane e metropolitane, analizzando l’esperienza delle capitali europee (Londra, Madrid, Berlino, Vienna, Parigi, Budapest, Bruxelles e Varsavia). Ne emerge da un lato, la ricerca di nuovi spazi di autonomia e di una maggiore influenza politica delle città (in senso verticale). Soprattutto per questa via le città assumono il rango di città-stato o regioni ordinarie (Berlino, Madrid, Bruxelles, Vienna), acquisendo un’ampia gamma di funzioni amministrative e responsabilità inerenti la formulazione dell’indirizzo politico sul territorio. Dall’altro lato, lo stesso processo stimola nuove forme di integrazione politica tra città e territorio, pensate per allargarne l’influenza (in senso orizzontale) del capoluogo e realizzare politiche comuni di agglomerato. Le formule istituzionali utilizzate in questo caso sono tra loro diverse e dipendono dai singoli ordinamenti, così come dal tipo di problema individuato all’origine del “progetto metropolitano”.

Un ulteriore livello di approfondimento e di lettura dei poteri e delle forme crescenti di autonomia emerge dall’analisi sviluppata nel capitolo 4. Il capitolo analizza le soluzioni istituzionali e di governo adottate in 6 realtà urbane europee tra le più significative: Londra, Parigi, Madrid, Barcellona, Stoccolma e Berlino.

Tali città negli ultimi anni hanno reclamato poteri propri e forme crescenti di autonomia, insieme ad adeguate collaborazioni istituzionali su base statale e regionale, capaci di aiutare l’attuazione di efficaci politiche dei trasporti. Il risultato sono state progettazioni innovative e scelte di politica urbana molto decise, di cui si è avuta vasta eco internazionale.

Infine il capitolo 5 ritorna al contesto italiano, facendo il punto (per quanto possibile) dei mutamenti in corso tanto sul fronte istituzionale, quanto sul modello di governance del settore. Il nostro paese registra da più di 15 anni una fase di profonda revisione dei ruoli e delle competenze dei differenti livelli della pubblica amministrazione. Incompiuta e ancora lontana appare l’armonizzazione tra revisione dell’ordinamento statale (Riforma del Titolo V) e gli assetti di governo del settore, frutto anche della stagione delle riforme (fine anni’90) che hanno completato il trasferimento dello Stato alle Regioni delle competenze riferite al settore. In questo contesto il paese appare profondamente in ritardo nella definizione di strumenti di governance, tanto più di quelli richiesti dal governo di realtà complesse quali sono le aree urbane e metropolitane del paese. Ritardi resi evidenti dal confronto con i partner europei, in cui l’innovazione nelle forme di governo della mobilità, in termini spaziali (ambito territoriale di

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riferimento), di inclusione degli attori non solo istituzionali negli organismi di governo della mobilità e di presenza di canali di finanziamento certi e costanti, ecc. indica le possibili azioni per la messa in atto di politiche efficaci e di un efficiente uso delle risorse pubbliche destinate al settore.

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2. MODELLI ISTITUZIONALI A CONFRONTO: DALLO STATO CENTRALE A QUELLO FEDERALE, CASI ESEMPIO INTERNAZIONALI

2.1 Modelli istituzionali

I casi studio presi in esame rispondono a tre differenti modelli istituzionali, che si riflettono nella suddivisione delle competenze tra il governo centrale e quello regionale/locale: Regno Unito, Germania e Svizzera sono profondamente diversi e rappresentativi di assetti istituzionali, che vanno da un sistema centralizzato (Regno Unito) a uno (con)federale (Svizzera), passando per un sistema sostanzialmente intermedio, ma comunque federale quale quello Tedesco.

Tab. 2. 1 Assetto istituzionale

Livello amministrativo

Paese Ordinamento

Regioni Province/comuni

Regno Unito Centrale

4 regioni (Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord)

Inghilterra, suddivisa in aree metropolitane più la Greater London; Scozia, Galles e Irlanda del Nord, suddivisi in aree amministrative (councils)

Germania Federale 16 Länder Länder. suddivisi in: Distretti (Kreise) Comuni (Gemeinde)

Svizzera Federale 26 Cantoni Cantoni, suddivisi in Comuni (Gemeinde)

Fonte: Elaborazione TRT

Ponendo attenzione al sistema della mobilità e dei trasporti gli esempi nazionali non sono immediatamente classificabili, esiste infatti una continua tensione tra i diversi livelli di governo che fa sì che un sistema centralizzato come quello del Regno Unito contempli un deciso passaggio di poteri (devolution) ai governi regionali di Scozia, Irlanda del Nord e Galles. Mentre sistemi di tipo federale (tedesco o svizzero) mantengano una salda presenza del livello centrale (il Bund o la Confederazione - Eidgenosenschaft). In questi ultimi casi, il ruolo del livello centrale trova giustificazione nella necessità di preservare una comune e coordinata azione di ambito nazionale nella definizione strategica delle priorità e degli interventi.

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2.2 Regno Unito

Il Regno Unito2 è suddiviso in quattro regioni: Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord. Con il processo di decentralizzazione (devolution) avviato nel 1997 dal Governo Britannico sono state poste le basi per la ricostituzione delle assemblee parlamentari di Scozia, Galles e, infine, Irlanda del Nord.

2.2.1 Articolazione delle competenze

La politica nazionale dei trasporti e i relativi obiettivi strategici sono definiti dal Dipartimento per i Trasporti (Department for Transport); il monitoraggio e l’implementazione delle azioni promosse dal Dipartimento è demandato alle agenzie esecutive.

Il Dipartimento dei Trasporti (DfT) si compone di nove direzioni incaricate di definire gli ambiti strategici di intervento: Accessibilità; Ambiente; Città e reti regionali; Logistica; Reti internazionali; Reti nazionali; Servizi di trasformazione; Sicurezza (Security e Safety).

Al vertice della struttura vi è il Segretario permanente, figura tecnica, che assicura la continuità nella gestione della politica dei trasporti. Il Dipartimento dei Trasporti è inoltre strutturato in sei agenzie esecutive e tre organismi pubblici non ministeriali incaricati di attuare le linee strategiche di intervento.

2.2.2 Strumenti di finanziamento

Le risorse finanziarie necessarie alla spesa di investimento sono definite nell’ambito del Piano decennale dei trasporti del Regno Unito e modulate su base triennale. La copertura finanziaria è data da un mix tra spesa pubblica (3/4) finanziata mediante la fiscalità generale e contributi privati (1/4), questi ultimi incrementati grazie a iniziative di private finance o di partenariato pubblico-privato.

Il finanziamento del settore a livello locale (regionale) si fonda su un meccanismo di finanza derivata che fa leva sulla fiscalità generale. A monte dei trasferimenti vi è la definizione del fabbisogno e degli stanziamenti attraverso lo strumento del “Government Finance

2 Nel Regno Unito (monarchia parlamentare), il Parlamento è suddiviso in due Camere: Camera dei Comuni (House of Commons), eletta dai cittadini ed è titolare del potere legislativo; Camera dei Lords (House of Lords), i membri sono nominati dalla Regina, é di fatto priva di potere legislativo. L’organo decisionale rimane, pertanto, la Camera dei Comuni, con cui si instaura il rapporto fiduciario con il Governo.

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Settlement” che annualmente calcola il rapporto (ratio) tra contributo nazionale e contributo locale necessario per gli investimenti.

Negli ultimi anni, l’introduzione di schemi di tariffazione delle infrastrutture stradali (cfr. congestion charging a Londra) ha dato la possibilità di recuperare risorse da destinare agli interventi per la mobilità urbana.

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Tab. 2. 2 Regno Unito: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto

Modo di trasporto

Livello

Stradale Ferroviario Trasporto pubblico Aereo Marittimo e fluviale

Governo centrale (Ministero trasporti)

Agenzia per le autostrade (Highways Agency) gestione della rete autostradale e dei principali collegamenti

La direzione strategica degli interventi è affidata all’Autorità per il trasporto ferroviario (Strategic Rail Authority). I servizi di trasporto ferroviario e merci sono operati da compagnie interamente private, sulla base di licenze concesse ogni cinque anni dalla Strategic Rail Authority). La gestione della rete è affidata a Network Rail

La politica del settore è definita dal Dipartimento dei Trasporti. I Traffic Commissioners assegnano le licenze agli operatori, coordinano gli orari, monitorano la sicurezza e gli standard di qualità del servizio di trasporto

Autorità per l’aviazione civile (Civil Aviation Authority) è responsabile della regolamentazione del settore. Il controllo del traffico aereo è di competenza del National Air Traffic Services

British Waterways gestisce la navigazione sui canali e le vie fluviali interne. L’Agenzia marittima e costiera (Maritime and Coastguard Agency) è competente per il controllo

Scozia

Poteri totalmente devoluti. La rete autostradale e le principali strade di collegamento in Scozia sono gestite dal Direttorato per i Trasporti

Poteri parzialmente devoluti. Elaborazione delle linee guida dei servizi ferroviari passeggeri regionali. Dal 2004 eroga i sussidi a Strathclyde Train Operating (obblighi di servizio: orari e tariffe)

Poteri totalmente devoluti. Definizione della politica di trasporto pubblico e di tariffazione dei servizi. Il servizio di trasporto è invece operato e gestito da compagnie private, sotto il controllo e supervisione dei Traffic Commissioners del Dipartimento nazionale dei trasporti

Competenza limitata. Poteri parzialmente devoluti. British Waterways (partecipata anche del Governo scozzese) è responsabile per la gestione della navigazione dei fiumi e dei canali

(segue)

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Tab. 2. 2 Regno Unito: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto (continua)

Modo di trasporto

Livello

Stradale Ferroviario Trasporto pubblico Aereo Marittimo e fluviale

Galles

Poteri parzialmente devoluti. La rete autostradale e le principali strade di collegamento in Galles sono gestite dal Direttorato per i Trasporti. Sinergie sono garantite con il Dipartimento per i Trasporti inglese e l’Agenzia delle Autostrade

Nessuna competenza Poteri parzialmente devoluti. Il Direttorato dei trasporti finanzia, attraverso le autorità locali, i sussidi al trasporto collettivo (obblighi di servizio). I servizi di trasporto pubblico sono operati e gestiti da soggetti privati sotto il controllo dei Traffic Commissioners del Dipartimento per trasporti nazionale

Nessuna competenza Nessuna competenza

Nord Irlanda

Poteri totalmente devoluti. Il Dipartimento per lo Sviluppo regionale (Servizio per le Strade) attraverso Roads Service ha la responsabilità della gestione dell’intera rete stradale nell’Irlanda del Nord

Poteri totalmente devoluti.Il Dipartimento per lo Sviluppo regionale è incaricato del controllo dei servizi operati da Northern Ireland Railways/Translink (impresa a capitale pubblica)

Poteri totalmente devoluti. Il Dipartimento per lo Sviluppo regionale è incaricato del controllo del servizio di autobus attraverso Citybus/Ulsterbus/Translink (impresa a capitale pubblica)

Nessuna competenza Nessuna competenza

Fonte: Elaborazione TRT

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2.3 Germania

Dal punto di vista amministrativo la Repubblica Federale Tedesca (Bundesrepublik Deutschland) è strutturata in 16 Regioni o (Länder)3. Il Parlamento tedesco si compone di due Camere: la Camera dei Deputati (Bundestag) che detiene il potere legislativo e una Camera di rappresentanza delle regioni, ovvero il Bundesrat o Consiglio Federale.

I Länder sono amministrativamente suddivisi in Landkreise (distretti rurali circondari) e Stadtkreise (distretti urbani), nel numero complessivo di 438 e sono dotati di una propria autonomia. I Landkreise sono, infine, suddivisi in Comuni (Gemeinde). Ogni Land ha proprie strutture di governo e legislative (parlamenti regionali).

2.3.1 Articolazione delle competenze

La politica nazionale dei trasporti e i relativi obiettivi strategici sono definiti, sviluppati e monitorati nella loro implementazione dal Ministero Federale dei Trasporti (Bundesministerium fur Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, -BMVBW-).

Il Ministro è affiancato nei suoi compiti dal Vice Ministro e dal Segretario di Stato, il quale, essendo un funzionario del Ministero, rimane in carica indipendentemente dalla durata della legislatura, così da assicurare la necessaria continuità nell’implementazione delle strategie di competenza del ministero. Ogni Land tedesco dispone di un proprio ministero (o Senato) responsabile per la politica dei trasporti. Pochi poteri sono riservati alle autorità comunali in materia di politica dei trasporti.

2.3.2 Strumenti di finanziamento

Le risorse finanziarie necessarie per la realizzazione degli investimenti nel settore dei trasporti derivano principalmente dal bilancio federale. La Costituzione (art. 106) stabilisce che il gettito fiscale derivante dalla tassazione delle attività di trasporto

3 Assia, Baden-Wuerttemberg, Bassa Sassonia, Baviera, Brandeburgo, Meclenburgo-Pomerania Occidentale, Nord Reno-Westfalia, Renania-Palatinato, Saarland, Sassonia, Sassonia-Anhalt, Schleswig-Holstein, Turingia e, infine, le città stato di Amburgo, Berlino e Brema.

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confluisca nel bilancio federale o in quello dei singoli Land (come nel caso delle tasse sulla circolazione dei veicoli).

Le infrastrutture e i servizi di trasporti a livello delle singole regioni tedesche (Land) sono finanziati dai rispettivi bilanci regionali. Esistono, ad ogni modo, due principali fonti di finanziamento: risorse proprie, (tassa sulla circolazione dei veicoli); risorse derivate, come trasferimento dal bilancio Federale. Uno dei trasferimenti più cospicui riguarda il Fondo per il finanziamento dei servizi di trasporto ferroviario regionali. Il fondo, di provenienza federale, è alimentato dalle accise sui carburanti. Il Governo federale finanzia un programma nazionale a favore dei Länder, i quali a loro volta operano come intermediari vis-à-vis dei singoli comuni. Ogni Land propone al Governo un insieme di progetti di rilevanza locale, tra i quali saranno successivamente selezionati quelli eleggibili per il finanziamento (Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden, GVFG). La finanziabilità degli interventi è subordinata a valutazione costi-benefici (Planfeststellungsverfahren).

Il Piano Federale per i Trasporti e le Infrastrutture rappresenta lo strumento in cui sono individuate e stabilite la priorità degli interventi da realizzare e, quindi, la relativa programmazione finanziaria. In totale sono 150 i miliardi di euro stanziati sino al 2015, suddivisi in 83 miliardi per la gestione della rete esistente, e 67 miliardi per la realizzazione o ammodernamento di nuove opere ferroviarie o stradali a classificazione federale.

La partecipazione dei soggetti privati, mediante schemi di partenariato pubblico-privato, è possibile sin dal 1994 (legge sul finanziamento privato per la costruzione delle state federali, Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz), sebbene sino ad oggi il ruolo dei privati sia stato limitato. Solo quattro dei 12.000 km della rete autostradale, sono gestiti da soggetti privati.

A tal riguardo, due modelli sono possibili: modello “F”4 e il modello “A”5. Con il primo, all’operatore privato è riconosciuta la possibilità di costruire, mantenere e gestire un collegamento stradale per mezzo di una concessione definita nel tempo; alla scadenza l’infrastruttura è trasferita allo Stato. Al concessionario viene

4 Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FstrPrivFinG).

5 Autobahnausbau.

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riconosciuta la facoltà di tariffare l’infrastruttura. Con il secondo modello il concessionario ammoderna un collegamento stradale già esistente, per poi gestirlo e trasferirlo allo Stato al termine della concessione. Al concessionario è riconosciuto un contributo statale pari al 50% dei costi di investimento e parte degli introiti derivanti dalla tariffazione sui veicoli pesanti (Eurovignette).

A livello locale le amministrazioni comunali possono finanziare progetti di investimenti nei trasporti e nelle infrastrutture attraverso fondi propri ottenuti con la tassazione locale, oppure sulla base di contributi provenienti dal bilancio federale e dal Land di appartenenza. Un esempio di earmarking è la modesta percentuale sul gettito fiscale legato alla tassa sui carburanti che dallo Stato federale è assicurata alle amministrazioni comunali per finanziarie l’erogazione di sevizi locali di trasporto. Il gettito derivante invece dalle gestione dei parcheggi è interamente destinato al bilancio comunale e ne rappresenta una fonte importante di introito.

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Tab. 2. 3 Germania: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto

Modo di trasporto

Livello Strategia generale

Trasporto stradale

Trasporto ferroviario

Trasporto pubblico

Trasporto fluviale

Trasporto aereo

Trasporto marittimo

Governo federale (Ministero dei Trasporti)

Definizione della politica dei trasporti. Coordinamento investimenti e pianificazione Tariffazione delle infrastrutture ITS e Ricerca e Sviluppo

Finanziamento, progettazione, realizzazione e manutenzione delle strade federali Ricerca sulla sicurezza stradale

Definizione strategie del comparto. Coordinamento finanziamento/ realizzazione/ammodernamento rete federale. Tutela ambientale (inquinamento acustico) Regolamentazione

Definizione politica TP. Coordinamento Länder e degli investimenti operati dai Comuni

Competenza sulla navigazione fluviale, incluso il finanziamento al traffico commerciale. Azioni per miglioramento efficienza e sicurezza dei sistemi di gestione e controllo del traffico fluviale. Azioni di protezione e prevenzione ambientale

Definizione strategie politica del trasporto aereo. Pianificazione e tutela ambientale. Azioni finalizzate al miglioramento della sicurezza area (safety e security)

Definizione strategie trasporto marittimo. Pianificazione, certificazione, tutela ambientale. Azioni finalizzate al miglioramento della sicurezza marittima (safety e security) Sviluppo ITS

(segue)

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Tab. 2. 3 Germania: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto (continua)

Modo di trasporto

Livello Strategia generale

Trasporto stradale

Trasporto ferroviario

Trasporto pubblico

Trasporto fluviale

Trasporto aereo

Trasporto marittimo

Länder

Supervisione, realizzazione, gestione e manutenzione della rete stradale regionale.Gestione dei processi partecipativi (Planfeststellungsverfahren). Cofinanziamento investimenti infrastrutture e servizi (Gemeindeverkehrsfinanzierunggesetz). Definizione sanzione per violazione del codice stradale.

Pianificazione-programmazione servizi TPL: ferrovia, metropolitana, tram e bus, (Leggi Öffentlicher Personennahverkehr). Regolazione e affidamento dei servizi alle compagnie ferroviarie regionale. Erogazione sussidi per i servizi TPL (finanziamento Federale e accise sui carburanti)

Pianificazione-programmazione servizi TPL. Regolamentazione del trasporto pubblico. Coordinamento con il Erogazione sussidi per i servizi TPL (finanziamento Federale e accise sui carburanti)

Supporto al Governo Federale nella pianificazione e attuazione della politica portuale. Realizzazione e manutenzione delle vie fluviali (non federali) -uso turistico-. Regolamentazione portuale e attività di polizia. Formazione

Supervisione degli aeroporti regionali (cofinanziamento dei Länder sino al 75%). Supporto al Governo federale nella pianificazione e attuazione della politica aeroportuale. Interventi di mitigazione dell’inquinamento acustico

Nessuna competenza.

(segue)

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Tab. 2. 3 Germania: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto (continua)

Modo di trasporto

Livello Strategia generale

Trasporto stradale

Trasporto ferroviario

Trasporto pubblico

Trasporto fluviale

Trasporto aereo

Trasporto marittimo

Locale

Finanziamento, gestione e manutenzione di strade locali. Realizzazione di piste ciclabili, parcheggi, ecc. Gestione del traffico e segnaletica

Integrazione finanziaria ai fondi provenienti da contributi federali come earmarking delle entrate derivanti dalle accise sui carburanti6.

Pianificazione e regolamentazione dei servizi. Erogazione dei servizi TPL mediante aziende di trasporto municipalizzate. Coordinamento con gli operatori locali del trasporto pubblico

Supervisione delle infrastrutture portuali di rilevanza locale. Servizi di trasporto fluviale (traghetti) di rilevanza locale

Supervisione degli aeroporti di rilevanza locale (turistici)

Nessuna competenza.

Fonte: Elaborazione TRT

6 La Legge per il finanziamento delle infrastrutture locali (Gemeindeverkehrsfinanzierunggesetz) è disponibile su: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gvfg/gesamt.pdf

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2.4 Svizzera

Dal punto di vista politico-amministrativo, la Svizzera è una confederazione di 26 Cantoni7. La guida del paese è affidata al Consiglio Federale composto da sette membri, ognuno dei quali, a turno, viene eletto per la durata di un anno a Presidente della Confederazione. Il Parlamento è composto da due assemblee legislative, ovvero il Consiglio Nazionale (Camera bassa) e il Consiglio degli Stati (in rappresentanza dei singoli Cantoni). I Comuni (circa 2.700) sono, infine, il livello amministrativo più basso in Svizzera le cui competenze e responsabilità (incluso il trasporto pubblico) vengono decise dai cantoni di appartenenza. Il grado di decentramento varia pertanto da un Cantone all’altro.

Box 2. 1 Settore trasporti: principali attori

Esecutivo

– Governo Federale – Dipartimento Federale dei Trasporti (DATEC) – Esecutivi regionali dei 26 Cantoni

Legislativo

– Camera bassa (Consiglio Nazionale) – Consiglio federale (Consiglio degli Stati) – Parlamenti regionali dei 26 Cantoni – Assemblee legislative comunali (Gemeinderäte)

Specifici uffici governativi federali

– Commissione d’arbitrato in materia ferroviaria (CAF) – Servizio d’inchiesta sugli infortuni dei trasporti pubblici - Ufficio d’inchiesta sugli incidenti aeronautici

Altri soggetti

- Ferrovie federali svizzere (Schweizerische Bundesbahnen)

7 Argovia, Appenzello Esterno ed Interno, Basilea Campagna, Basilea Città, Berna, Friburgo, Ginevra, Glarona, Grigioni, Giura, Lucerna, Neuchâtel, Nidvaldo, Obvaldo, San Gallo, Sciaffusa, Svitto, Soletta, Turgovia, Ticino, Uri, Vallese, Vaud, Zugo e Zurigo.

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2.4.1 Articolazione delle competenze

La politica nazionale dei trasporti e i relativi obiettivi strategici sono definiti, sviluppati e monitorati nella loro implementazione dal Dipartimento federale dell’ambiente, dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni (DATEC). Il Consigliere federale è affiancato nei suo compiti dal Segretario Generale, il quale ricopre anche la carica di Capo di stato maggiore dell’intero dipartimento.

Organizzazione del DATEC

Il Dipartimento federale dei trasporti si compone di sette direzioni generali:

- Ufficio Federale dei Trasporti (UFT), che sovrintende al corretto funzionamento dell’intera rete di trasporto svizzera e si adopera per effettuare i necessari ammodernamenti. Dal 2006, l’UTF rappresenta anche gli interessi della navigazione sul Reno a livello internazionale;

- Ufficio Federale delle Strade (USTRA), il quale ha la responsabilità per la costruzione e manutenzione della rete di strade nazionali;

- Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (ARE), al quale dal 2001 è delegata la politica federale in materia di sviluppo territoriale, trasporti, sviluppo sostenibile e Convezione delle Alpi;

- Ufficio Federale dell’Aviazione Civile (UFAC) che assicura la vigilanza sul comparto;

- Ufficio Federale dell’Ambiente (UFAM) a cui ne è demandata la tutela;

- Ufficio Federale delle Comunicazioni (UFCOM);

- Ufficio Federale dell’Energia (UFE).

Accanto agli Uffici federali operano tre specifiche agenzie governative: la Commissione d’arbitrato in materia ferroviaria (CAF), che svolge attività di vigilanza e di conciliazione ai fini della garanzia della trasparenza e della non discriminazione nel libero accesso alla rete; il Servizio d’inchiesta sugli infortuni dei trasporti pubblici e l’Ufficio d’inchiesta sugli incidenti aeronautici.

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Ogni Cantone svizzero dispone di una propria struttura di governo con un organo esecutivo, un’assemblea legislativa e un tribunale. Per quanto concerne la politica dei trasporti, i Cantoni hanno un proprio dipartimento responsabile, strutturato spesso come Dipartimento per le Costruzioni o Dipartimento per l’Ambiente.

I Comuni, dopo lo Stato centrale e i Cantoni, rappresentano il terzo e ultimo livello amministrativo a loro è demandata la politica dei trasporti di scala urbana e locale.

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Tab. 2. 4 Svizzera: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto

Politiche dei trasporti

Livello di governo Strategia

generale Trasporto stradale

Trasporto ferroviario

Trasporto pubblico

Trasporto fluviale

Trasporto aereo

Governo Federale (Dipartimento dei Trasporti)

Definizione delle strategie e degli obiettivi generali di sviluppo del sistema di trasporto. Predisposizione del Piano dei trasporti

Pianificazione, sviluppo e gestione della rete autostradale.

Pianificazione, sviluppo e gestione della rete federale e dei collegamenti BLS Thun-Spiez-Briga e - Interlaken, della galleria del Grenchenberg, e delle ferrovie portuali di Basilea. Gestione delle Ferrovie federali (SBB). Co-finanziamento delle rete ferroviaria complementare

Vigilanza delle imprese di trasporto, di navigazione, di trasporto a fune e di filobus titolari di concessione federale. Supervisione imprese di autobus concessionarie. Pianificazione, autorizzazione e finanziamento di progetti infrastrutturali

Competenza in materia di legislazione sulla navigazione passeggeri su fiumi e laghi svizzeri e di confine nonché del trasporto passeggeri e merci sul Reno

Responsabile per la pianificazione delle infrastrutture aeroportuali attraverso l’Ufficio federale per l’aviazione civile

(segue)

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Tab. 2. 4 Svizzera: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto (continua)

Politiche dei trasporti

Livello di governo Strategia

generale Trasporto stradale

Trasporto ferroviario

Trasporto pubblico

Trasporto fluviale

Trasporto aereo

Cantoni

Redazione dei Piani settoriali cantonali

Pianificazione, sviluppo e gestione della rete nazionale (cantonale)

Co-finanziamento dei servizi di trasporto ferroviario cantonale complementare alla rete federale

Co-finanziamento dei servizi di trasporto pubblico locale

Implementazione politica federale.

Proprietà e gestione strutture aeroportuali (con l’eccezione dell’aeroporto di Zurigo dove la gestione è affidata ad una società di capitale misto quotata in borsa)

Comuni

Redazione degli strumenti di pianificazione a livello locale. Raccomandazioni per la redazione dei piani cantonali e regionali

Raccomandazioni e formulazione degli obiettivi di sviluppo della rete stradale locale ai fini della redazione dei Piani di trasporto cantonali e regionali

Raccomandazioni e formulazione degli obiettivi di sviluppo della rete ferroviaria ai fini della redazione dei Piani di trasporto cantonali e regionali

Co-finanziamento dei servizi di trasporto pubblico locale

Nessuna competenza. Nessuna competenza.

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2.4.2 Strumenti di finanziamento

L’ordinamento Confederale dello Stato Elvetico determina la ripartizione delle competenze e pertanto anche la nozione di federalismo fiscale assume un’importanza cruciale. Occorre tuttavia ricordare la presenza di un sistema di compensazione a livello federale, -Legge federale di perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri8 (Legge federale 613.2 del 3 ottobre 2003).

Attraverso lo strumento perequativo, la Confederazione è in grado di riequilibrare le disparità finanziarie tra i Cantoni, in particolare quelli più deboli.

Dal punto di vista degli strumenti di finanziamento, la Confederazione Elvetica ha adottato ormai da quasi un decennio un interessante meccanismo di finanziamento dell’ambizioso programma di Nuove Trasversali Ferroviarie Alpine lanciato nel 1992 e il cui è previsto per il 2017. Le connessioni alla rete Alta Velocità Europea saranno dunque garantite dalle due gallerie di base del Lotschberg e del Gottardo. La prima entrata in esercizio a fine 2007, anche se con una struttura non ancora completa9, la seconda che si prevede di completare entro il 2017.

La Confederazione ha istituito due fondi. Il Fondo per i grandi progetti ferroviari (FTP) e il Fondo infrastrutture. Il primo finanzia i progetti di infrastruttura ferroviaria che consentono un incremento delle prestazioni nei trasporti pubblici ed è alimentato per i due terzi dalla Tassa sul Traffico Pesante Commisurata alle Prestazioni (TTPCP) introdotta nel 2001 e per la quota restante dall’IVA (1 per mille) e dall’imposta sugli oli minerali. Il secondo, finanzia i programmi di completamento della rete stradale nazionale ed è alimentato con l’imposta sugli oli minerali, il supplemento fiscale sugli oli minerali e la vignette autostradale.

8 Il testo delle legge federale è disponibile sul: http://www.admin.ch/ch/i/rs/613_2/index.html

9 UFT, Nuova ferrovia transalpina, Rapporto sullo stato dei lavori, 2009/1, 1° gennaio-30 giugno 2009, sintesi, www.datec.ch

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Box 2. 2 TTPCP in sintesi

La tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni è una tassa federale che dipende dal peso totale del veicolo, dal livello di emissione nonché dai chilometri percorsi in Svizzera e nel Principato del Liechtenstein. Essa deve essere riscossa su tutti i veicoli a motore e i loro rimorchi che hanno un peso totale superiore a 3,5 tonnellate, servono al trasporto di merci e sono immatricolati in Svizzera o all’estero e percorrono la rete viaria pubblica svizzera.

Categoria fiscale Categoria EURO CHF (cts. / tkm)

I EURO 2, 1, 0 e prima 3.07

II EURO 3 2.66

III EURO 4, 5, 6 e dopo 2.26

Esempio, nell’ipotesi di un autocarro (18t) che compia 100 km e di categoria Euro V, la tassa è pari a 40,70 CHF. Attraverso l’imposizione della TTPCP la confederazione elvetica intende contrastare l’incremento del traffico pesante su strada, promuovere il trasferimento del traffico merci alla rotaia e proteggere l’ambiente. Come anticipato più sopra le risorse incassate mediante la tassazione sono destinate per 1/3 alle casse dei Cantoni e 2/3 alla Confederazione. I Cantoni utilizzano la quota loro spettante per compensare i costi non coperti, e da essi sostenuti per traffico stradale, mentre la quota in capo alla Confederazione è usata per finanziare gli attuali quattro principali progetti dei trasporti pubblici svizzeri, ossia Ferrovia 2000, Nuove ferrovie transalpine (NFTA), Raccordo alla rete europea ad alta velocità e il Risanamento fonico delle ferrovie.

Fonte: Confederazione Svizzera, Amministrazione Federale delle Dogane, AFD 2009

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Tab. 2. 5 Svizzera: principali fonti di finanziamento

Principali fonti di finanziamento

Istituzione

Fisc

alit

à g

ener

ale

Ric

avi

tari

ffar

i

Fisc

alit

à

loca

le

Stato Federale Autostrade Ferrovie

Regionale (Cantoni) Infrastruttura per il trasporto stradale e ferroviario cantonale

Navigazione interna * Aeroporti internazionali

Locale Infrastruttura e servizi per il trasporto locale

Fonte: Elaborazione TRT *) navigazione interna = fluviale e lacuale

2.5 Considerazioni

Gli assetti istituzionali non sono mai “puri”, in quanto elementi di marcata regionalizzazione delle competenze sono presenti in un sistema centralizzato quale quello britannico, mentre una precisa assegnazione di competenze al governo centrale è presente anche in stati federali come la Germania o la Svizzera. In quest’ultimo caso, il livello centrale assolve la funzione di coordinare strategie, priorità degli interventi, tutela di specificità (come nel caso della regione alpina per la Svizzera) che saranno poi implementati a livello regionale e/o locale.

Il bilancio centrale (attraverso la fiscalità generale) mantiene un ruolo primario nell’assicurare i finanziamenti per gli interventi su scala regionale e locale nel settore dei trasporti.

A livello locale, i finanziamenti giungono nella forma di contributi diretti dai bilanci nazionali e regionali (principalmente l’introito è dato dalla tassa sui carburanti o da strumenti specifici come la tariffa sui veicoli pesanti applicata in Svizzera), sebbene negli

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ultimi anni, specie nel Regno Unito, la possibilità di introdurre schemi di congestion charging abbia rappresentato un’importante fonte di finanziamento.

Ogni Ministero dispone di agenzie esecutive chiamate sia ad implementare le strategie generali definite a livello nazionale sia ad eseguire un’azione di coordinamento e controllo. Il Regno Unito ha un’articolazione di governance più complessa rispetto a Germania e Svizzera, essendo presenti agenzie regionali (come in Scozia e in Irlanda del Nord) o organismi specifici come i Integrated Transport Authorities (ex Passenger Transport Executives).

Il ruolo del settore pubblico sul piano degli investimenti e dell’erogazione dei servizi di trasporto permane predominante in Germania e Svizzera, specie per quanto concerne la rete stradale e ferroviaria a carattere federale, sebbene esistano gli strumenti normativi (come la legge tedesca sul finanziamento privato per la costruzione delle state federali) che consentano ai privati di partecipare al finanziamento delle infrastrutture. In termini di erogazione di un servizio di trasporto pubblico, i privati possono operare solo su scala regionale.

Solo il Regno Unito si presenta come caso unico in cui il ruolo dei privati è di primaria importanza, non solo come partecipazione al finanziamento (schemi di project financing) ma anche come erogazione del servizio di trasporto su gomma e su ferro.

In termini di pianificazione degli interventi su scala locale, specifici piani di trasporto sono predisposti nel Regno Unito (Local Transport Plans) e in Svizzera (Piani regolatori cantonali). Interessante é il caso tedesco ove non esiste l’obbligo per le autorità di redigere piani di trasporto locali, anche se essi sono comunque predisposti in città con una popolazione superiore ai 100.000 abitanti. In ogni caso studio, esiste uno strumento nazionale che detta le priorità di pianificazione e di intervento (solitamente di durata decennale).

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3. AREE URBANE E METROPOLITANE: GOVERNARE I TRASPORTI, UN PROBLEMA DI SCALA, DI ATTORI E DI POLITICHE

3.1 Le forme istituzionali emergenti

3.1.1 Influenza verticale e orizzontale delle città

In tutta Europa, l’evoluzione dei “modelli storici” di direzione della vita pubblica abbinata al decentramento delle competenze in tema di servizi locali ha spinto, negli ultimi decenni, a rivedere le funzioni e gli apparati di governo dei grandi centri, e in particolare delle città capitali.

A prescindere dai dati propri di ciascuna realtà, tale processo, tuttora in corso, segue alcune linee comuni che possono essere sintetizzate nei seguenti termini.

Da un lato, la ricerca di nuovi spazi di autonomia e di una maggiore influenza politica delle città (in senso verticale), innestandosi nel percorso di devoluzione istituzionale, tende a produrre statuti speciali e norme di rafforzamento dell’esecutivo delle capitali10. Soprattutto per questa via (vedi Tab. 3.1) le città assumono il rango di città-stato o regioni ordinarie (Berlino, Madrid, Bruxelles, Vienna), acquisendo un’ampia gamma di funzioni amministrative e responsabilità inerenti la formulazione dell’indirizzo politico sul territorio.

Dall’altro lato, lo stesso processo stimola nuove forme di integrazione politica tra città e territorio, pensate per allargarne l’influenza (in senso orizzontale) del capoluogo e realizzare politiche comuni di agglomerato. Le formule istituzionali utilizzate in questo caso sono tra loro diverse e dipendono dai singoli ordinamenti, così come dal tipo di problema individuato all’origine del “progetto metropolitano”.

Le città-stato o regioni capitali citate sono anche entità metropolitane, e rappresentano peraltro soggetti con piena personalità giuridica, competenti su un’ampia gamma di aspetti

10 Rientra in questa casistica l’elezione diretta del sindaco introdotta nell’ordinamento di alcuni paesi al fine di rafforzare la leadership amministrativa della città (tra le grandi città l’investitura pubblica dei primi cittadini è stata introdotta in tempi recenti a Londra e Roma).

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della vita pubblica di una capitale e del suo hinterland11. Veri e propri modelli di governo metropolitano stabiliti per legge si hanno a Londra e Lisbona, sebbene si tratti di enti a personalità specifica e dunque con una sfera di azione circoscritta a pochi temi di politica urbana, sui quali esercitano prevalentemente compiti di coordinamento tra i comuni dell’area.

Altrove, con diversi gradi di formalizzazione (Barcellona, Amsterdam, Helsinki, Dublino), si parla di area metropolitana (d’ora in poi anche AM) come cooperazione funzionale tra enti di livello comunale per la gestione di spazi pubblici, infrastrutture e servizi di trasporto, servizi idrici con poteri per lo più consultivi e di programmazione.

Per il resto, l’entità metropolitana appare sotto forma di relazioni strutturate su base regionale, riguardanti più che altro temi connessi alle strategie di sviluppo del territorio. E in questo senso l’AM compare anche nell’Est Europa (Praga, Varsavia, Budapest), come riferimento per il governo di molte grandi città, cresciute in questi ultimi anni in modo spesso incontrollato anche per in mancanza di un’adeguata “governance” regionale12.

Tab. 3. 1 Capitali europee a statuto speciale

LONDRA CITTÀ METROPOLITANA (GRANDE LONDRA) Legge di istituzione della Grande Londra (1999)

MADRID MADRID CAPITALE E CITTÀ-REGIONE Legge Capitale e del regime speciale di Madrid (2006); Costituzione spagnola (1978)

BERLINO BBEERRLLIINNOO CCIITTTTÀÀ--SSTTAATTOO Costituzione di Berlino (1995 - versione consolidata al 2006); Legge fondamentale della Repubblica Federale di Germania (1949)

VIENNA STATUS DI CAPITALE FEDERALE E CITTÀ -REGIONE (LAND) Costituzione federale, modificata dalla Legge Costituzionale dell’ordinamento locale BGBI 1962/205

(segue)

11 Va precisato che solo a Berlino e Vienna la città e la regione (stato federale o Land) coincidono territorialmente, mentre negli altri casi citati si ha, nell’area capitale, un doppio livello amministrativo comunale e regionale o di comunità autonoma.

12 Tra i nuovi stati membri, la Polonia ha individuato un numero di città metropolitane (tra queste Varsavia e Cracovia), pur non attribuendo a queste realtà poteri aggiuntivi rispetto alle altre città. Per Varsavia, in quanto capitale del Paese, esiste una legge del 2002 che accorda risorse speciali e riconosce una particolare autonomia di gestione.

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Tab. 3. 1 Capitali europee a statuto speciale (continua)

PPAARRIIGGII PARIGI CITTÀ-DIPARTIMENTO (STATUS DI CITTÀ METROPOLITANA) Legge. 82-1169 relativa all’organizzazione amministrativa di Parigi, Marsiglia, Lione (1982 - versione rivista nel 2003)

BUCAREST MUNICIPALITÀ CON STATUS DI CONTEA Costituzione della Romania (1991 – modificata nel 2003)

BRUXELLES REGIONE CAPITALE Costituzione dello Stato federale (1994)

VARSAVIA STATUS DI CAPITALE (AUTONOMIA SPECIALE) Legge su Varsavia Capitale (1994 - riformata nel 2002)

Fonte: Isfort 2009

3.1.2 Esperienze di cooperazione territoriale

Volendo fare un ulteriore passo nella disamina, si può dire che denominazioni e funzioni delle città variano per storia e contesto giuridico, rappresentando una fenomenologia molto ricca e ancora in parte da sistematizzare anche sul piano conoscitivo13. In ogni caso i trasporti, in quanto servizi pubblici di rete, la pianificazione territoriale e dell’ambiente sembrano i campi di sperimentazione più proficui sui quali merita riportare l’attenzione.

Per prima cosa questa constatazione affiora guardando la scala delle città, e considerando alcune tendenze emergenti.

È il caso già citato di Lisbona, dove la struttura di governo metropolitano per norma ha il compito di favorire la collaborazione sovra-comunale nell’ambito dell’offerta di servizi e infrastrutture di trasporto, della sanità, degli affari sociali e delle politiche abitative14. A Copenaghen, dal 2007 esiste la Regione Capitale (Region Hovedstaden), con l’obiettivo di semplificare i livelli amministrativi e sviluppare competenze adeguate alle nuove esigenze di accessibilità, qualità della vita, promozione economica.

L’esempio più noto di integrazione metropolitana impostata sul settore dei trasporti si ha però a Londra dove, con la riforma d’inizio anni 2000 (Greater London Authority Act). I trasporti

13 Dal punto di vista dell’affermazione politica, si può differenziare inoltre una transizione al governo metropolitano basata su riflessioni e proposte legislative (Parigi) ed una più implicita e basata sostanzialmente su processi di fatto (Stoccolma, Barcellona, in parte Berlino), tramite l’associazione di soggetti pubblici e privati allo scopo di promuovere azioni e progetti a dimensione metropolitana.

14 L’istituzione dell’area metropolitana di Lisbona (e Porto) è stata disciplinata dalla recente legge del 2003.

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rientrano in un nucleo di funzioni strategiche assegnate al Sindaco e all’amministrazione della Grande Londra (32 distretti municipali aggregati alla City). L’esigenza di ampliare la scala della pianificazione dei trasporti e del territorio è stata dunque riconosciuta dalla legislazione per Londra come parte integrante del rafforzamento dei poteri e delle prerogative di capitale.

Una casistica completa non può non tenere conto di altre forme di cooperazione tra le municipalità (cfr. Tab. 3.2). Esistono in effetti tentativi meno formalizzati di ampliare il set delle politiche che trovano una spiegazione nello sforzo di governare realtà urbane sempre più estese e complesse.

Tab. 3. 2 La cooperazione tra comuni in alcuni Paesi UE

GERMANIA

Forme di cooperazione intercomunale: - gruppo di lavoro (senza statuto giuridico) - convenzione che permette di delegare alcune competenze ad un

comune mandatario - associazione di comuni (alcune volte obbligatoria) - associazione tra metropoli e loro zone peri-urbane - associazioni regionali (molto sviluppate nel settore dei trasporti)

SPAGNA

La cooperazione intercomunale avviene per mezzo di organismi facoltativi come le aree metropolitane e le comarcas (sottoambiti della provincia) la cui istituzione è decisa dalla regione, e tramite le manacomunidades (associazioni volontarie di comuni). Alcuni grandi agglomerati hanno istituito dei “consorcios”, entità che concentrano enti pubblici di vario livello e operatori privati. Tale forma di integrazione nel settore dei trasporti è raccomandata per legge (legge d’orientamento del 1987)

FRANCIA

Sono presenti tre tipologie di organismi pubblici di cooperazione intercomunale a fiscalità propria (ECPI), che hanno natura federativa e sono sati introdotti da un’apposita legge del 1999 (Legge n. 99-586/1999): - comunità di comuni (ambiente rurale) - comunità di agglomerazione (per città di media dimensione) - comunità urbana (grandi agglomerati con più di 500 mila abitanti). Altre forme di cooperazione sono di natura associativa, come i sindacati intercomunali a vocazione tecnica, finalizzati alla gestione di sevizi pubblici

SVEZIA Sono da considerare soprattutto le associazioni volontarie di comuni e contee; entità che assumono, sul piano formale, il profilo di organizzazioni no-profit di rilevanza pubblica

PAESI BASSI

Sono presenti autorità regionali di tipo metropolitano chiamate a promuovere interessi comuni ai municipi (capoluogo e sobborghi). Tale struttura amministrativa ha competenze diversificate nelle varie realtà ed è prevista per legge solo in 7 grandi agglomerati urbani (es. Amsterdam, Rotterdam, L’Aia, Eindhoven)

(segue)

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Tab. 3. 2 La cooperazione tra comuni in alcuni Paesi UE (continua)

PORTOGALLO

L’ordinamento del Portogallo assegna principalmente alle aree metropolitane (almeno 300 mila abitanti) e alle comunità urbane (almeno 150 mila abitanti) le attività di coordinamento tra municipi e amministrazione centrale

AUSTRIA

La Costituzione federale dell’Austria prevede per i comuni la possibilità di associarsi in Unione di comuni e contempla la formazione di Consorzi tra i Comuni per la gestione della propria sfera di attività, qualora sia giustificato per motivi di opportunità ed economicità

Fonte: Isfort 2009

Appartiene in particolare a questa casistica (Box 3.1) la cooperazione tra le regioni Berlino e Brandeburgo avviata a partire dalla riunificazione del Paese (dopo il 1989), centrata sulla pianificazione territoriale e riqualificazione dei sistemi di trasporto15, ma che più in generale sta ridando forza al progetto di un’unica grande Regione Capitale.

Stoccolma sembra voler sposare un modello analogo, ampliando di fatto l’area della pianificazione ambientale e urbana oltre la contea (Grande Stoccolma), che già da fine anni 1960, in anticipo sulla riforma nazionale, è l’ambito amministrativo di gestione del trasporto pubblico nella capitale e nel suo hinterland. La Stockholm-Mälar Region, è l’organismo che associa 65 municipalità e 5 contee (compresa Stoccolma) con compiti di pianificazione territoriale e dei sistemi di mobilità per l’intera regione16.

Autorità di tipo consultivo si hanno nella Regione di Amsterdam (le competenze riguardano appunto i trasporti e, storicamente, l’agenzia delle acque)17.

15 La cooperazione istituzionale tra i Länder di Berlino e del Brandeburgo in effetti avanza in molti settori. Il comitato misto di pianificazione territoriale (GL) è il principale organo preposto a questo scopo; ne fanno parte il dipartimento per lo sviluppo urbano di Berlino (Senato) e il Ministero delle infrastrutture e pianificazione del Brandeburgo ed ha per missione di definire le connessioni e le linee di sviluppo congiunte della Regione Capitale.

L’agglomerato di Berlino si estende in effetti oltre i limiti del Land. Una parte della periferia della capitale fa parte del Brandeburgo, con il quale Berlino forma uno spazio economico comune. L’accordo di fusione tra i due stati regionali nel 1996 è stato però rigettato dai cittadini (il referendum ha mancato il quorum richiesto del 25% degli aventi diritto al voto).

16 Elabora il Piano di sviluppo economico territoriale (Regional Development Plan) adottato dal Consiglio di Contea (Office of Regional Planning and Urban Transportation), che è l’autorità elettiva competente in queste materie.

17 La Regione di Amsterdam è un corpo consultivo, istituita con legge del Parlamento, che comprende la città e 15 sobborghi circostanti (il Sindaco di Amsterdam presiede la struttura amministrativa composta dal Consiglio regionale e dal Comitato esecutivo)

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L’AM di Barcellona si profila addirittura come triplice agenzia funzionale, associando al capoluogo i centri dell’hinterland nella gestione dei trasporti urbani (18 comuni), dell’acquedotto (35 municipalità), degli spazi pubblici e del patrimonio abitativo (31 comuni).18

È da menzionare, infine, il caso della capitale francese, dove la storica cooperazione regionale sul TPL19 alimenta e fa da sfondo a molti temi del dibattito sul futuro della regione capitale. Come progetto di riforma della governance, a fine 2008 in sede di Conferenza metropolitana è stato varato il “sindacato misto di studi Parigi-Metropoli” costituito dai partner disposti a cooperare in tema di solidarietà fiscale, trasporti, politiche degli alloggi20.

Box 3. 1 Forme istituzionali e “progetto metropolitano”: un primo tentativo di sintesi

- Autorità metropolitane elette con una gamma limitata ma coerente di poteri in ambito sociale, economico, infrastrutturale, ambientale tramite i quali pianificare e attuare strategie efficaci e integrate in collaborazione con i livelli comunali (Grande Londra).

- Autorità funzionali preposte alla gestione di alcuni servizi di rete e allo sviluppo di strategie a scala metropolitana. Di norma è un’istituzione di coordinamento, non elettiva, i cui gli organi di governo sono espressi dai comuni dell’area (Area metropolitana di Lisbona, Consorzio Area Metropolitana di Barcellona).

- Autorità tipo città-stato o regione capitale, elette con poteri completi integrati sul territorio metropolitano vasto, che collaborano con le amministrazioni locali nell’organizzare le funzioni sul territorio (Comunità di Madrid; Land di Berlino, Bruxelles Regione Capitale, Regione di Vienna).

18 Dopo la soppressione dell’autorità metropolitana, nel 1987 (nuova legge dell’ordinamento territoriale spagnolo), Barcellona ha sviluppato diverse forme di coordinamento pattizio nella gestione di servizi e strategie di agglomerato. Il Consorzio Area Metropolitana di Barcellona è un ente locale con personalità giuridica che raggruppa le tre entità metropolitane esistenti: Entitat metropolitana del trasport (in sigla EMT); Mancomunitat de Municipis de l’AMB (MMAMB); Entitat metropolitana del Medi Ambient de l’AMB (EMA-EMSHTR).

19 La nascita del sindacato dei trasporti d’Ile-de-France (inizialmente limitato alla regione dei trasporti di Parigi, poi dal 1991 con competenze estese a tutta l’Ile-de-France) risale addirittura al 1959, succedendo all’ORTP (Ufficio Regionale dei Trasporti Parigini) creato nel 1949.

20 Il perimetro dell’associazione include 174 membri potenziali tra Comuni, Strutture di Cooperazione Intercomunale, Dipartimenti, Regione Ile-de-France: a giugno 2010 hanno aderito al sindacato 93 istituzioni elettive dell’area.

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- Autorità regionali elette o nominate con poteri specifici di pianificazione dei servizi e tese ad attuare strategie efficaci – sempre in concorso con gli altri enti locali - per affrontare problemi chiave dello sviluppo sostenibile dei grandi aggregati (Regione Ile-de-France; Contea di Stoccolma; Catalogna, Regione di Amsterdam). - Agenzie oppure organismi misti metropolitani e di area vasta in via di affermazione, con responsabilità di pianificazione strategica e funzioni consultive a livello di attuazione (Amministrazione congiunta di Berlino e del Brandeburgo; Regione di Stoccolma e altre forme di cooperazione tra enti locali nella contea di Stoccolma e nell’hinterland di Parigi).

3.2 L’integrazione metropolitana dei trasporti

Le strutture tecniche responsabili della regolamentazione dell’offerta di trasporto pubblico nei grandi agglomerati rappresentano uno temi rilevanti a cui porre attenzione. Nell’intento di trarre indicazioni appropriate sulle forme organizzative, di seguito si propongono alcune considerazioni di ordine generale riferite ai principali elementi di confronto sullo scenario continentale, per poi approfondire le soluzioni specifiche adottate in alcune importanti aree urbane europee.

3.2.1 Lo scenario europeo delle autorità del Tpl

A livello continentale, l’EMTA21 associa ad oggi 30 autorità chiamate a fornire indirizzi unitari ai diversi operatori del trasporto pubblico e a svolgere attività strategiche per la vita delle grandi conurbazioni.

Si tratta di specifiche agenzie funzionali a dimensione metropolitana, le quali possono assumere varie estensioni, profili organizzativi e legali (Tab. 3.3).

21 Associazione europea delle Autorità Metropolitane dei Trasporti (www.emta.com) riunisce le organizzazioni delle principali città continentali, al fine di promuovere lo scambio di informazioni e buone pratiche nel campo della gestione, della pianificazione e del finanziamento del trasporto pubblico.

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Tab. 3. 3 Le autorità dei trasporti pubblici

Autorità Status giuridico Ambito operativo e budget di spesa

ATM (Barcellona)

Consorzio di autorità locali e regionali responsabili del TPL, quali il Governo della Catalogna, il Comune di Barcellona, gli altri 18 centri dell’hinterland associati all’entità metropolitana dei trasporti del capoluogo (EMT) e, infine, il coordinamento dei comuni fuori da EMT (AMTU)

Popolazione: 4,9 milioni Superficie: 3.239 kmq Budget 2009: 1,1 Mld di €

VBB (Berlino)

Società consortile responsabile per il TPL istituita in associazione volontaria tra Enti locali del Brandeburgo, governo congiunto dei Länder di Berlino e del Brandeburgo

Popolazione: 5,9 milioni Superficie: 30.372 kmq Budget 2006: 1,7 Mld di €

BKSZ Kht (Budapest)

Organizzazione pubblica dei trasporti, istituita tra Ministero dei trasporti, Contee di Buda e Pest, e operativa nella Regione dell’Ungheria Centrale (Budapest più 188 centri dell’hinterland)

Popolazione: 3,2 milioni Superficie: 7.597 kmq Budget 2006: 0,2 Mld di €

Movia Public Transport (Copenaghen)

Ente responsabile per la pianificazione e l’offerta del Tpl nella Regione Capitale della Danimarca e nella Regione Zealand (Est Danimaca)

Popolazione: 2,5 milioni Superficie: 9.834 kmq Budget 2007: 0,4 Mld di €

CRTM (Madrid)

Consorzio di attori (imprese e istituzioni) del TPL. Ente del governo regionale che associa anche il comune di Madrid e, in forma volontaria, altre 175 municipalità dell’area capitale

Popolazione: 6,2 milioni Superficie: 8.030 kmq Budget 2006: 1,8 Mld di €

TFL (Londra) Autorità di trasporto – organo tecnico dell’Amministrazione delle Grande Londra (GLA)

Popolazione: 7,6 milioni Superficie: 1.572 kmq Budget 2007: 7,4 Mld di €

STIF (Parigi)

Sindacato dei trasporti - ente pubblico locale diretto dalla Regione IdF, alla cui gestione partecipano anche la Città di Parigi e gli altri 7 Dipartimenti regionali

Popolazione: 11,7 milioni Superficie: 12.012 kmq Budget 2008: 3,9 Mld di €

ROPID (Praga)

Organizzazione di comuni responsabile per le operazioni del sistema integrato dei trasporti della Regione di Praga (Praga città e comuni della Central Bohemian Ragion)

Popolazione: 1,7 milioni Superficie: 3.860 kmq Budget 2008: 1,4 Mld di €

SL (Stoccolma)

Autorità di trasporto pubblico dipendente dalla Contea di Stoccolma

Popolazione: 1,9 milioni Superficie: 6.491 kmq Budget 2007: 1,2 Mld di €

VOR (Vienna)

Società operativa per la gestione dei trasporti pubblici nell’area di Vienna-Austria orientale, costituita dalla Città di Vienna e dalle Regioni Lower Austria e Burgenland

Popolazione: 2,7 milioni Superficie: 8.441 kmq Budget 2006: 0,7 Mld di €

Fonte: Isfort su dati EMTA, 2008

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Venendo ai principali elementi di confronto, l’ambito di regolazione più consistente per popolazione si ha a Parigi, dove l’autorità opera per 11,7 milioni di abitanti della Regione Ile-de-France. Dimensioni operative ampie si notano anche a Londra (7,6 milioni) e Madrid (6,2 milioni di abitanti della Comunità autonoma).

A Berlino (e Brandeburgo) spetta invece l’estensione (superficie) operativa più ampia: l’autorità di regolamentazione del trasporto collettivo (VBB) è competente su un’area di ben 30.372 kmq (contro ad esempio i 1.572 kmq di Londra, i 3.239 della regione di Barcellona)22.

Sul piano organizzativo si ravvisa, inoltre, una situazione molto articolata, nella quale prevale la presenza di una struttura che raccoglie i diversi decisori dell’area (di norma proprietari degli asset)23. Ciò significa che l’ente delegato a svolgere le funzioni basilari del settore (acquisire risorse, gestire la rete, definire e monitorare l’offerta, programmare gli investimenti, ecc.) costituisce una struttura di bilanciamento di vari interessi e livelli istituzionali, dal centro alla periferia (Ministero, Regione, Enti locali).

Spesso prevalgono forme associative e consortili volontarie, in cui il singolo comune o impresa decide l’adesione all’autorità. In questo caso si tratta di un attore di secondo livello, si veda il consorzio regionale di Barcellona, al quale aderiscono collegialmente i 18 municipi dell’entità metropolitana dei trasporti (EMT).

Aggregazioni di gestori, che rispondono alle stesse autorità si hanno a Parigi con OTI (raggruppamento di operatori interurbani e regionali) e a Berlino, dove l’associazione pubblica delle imprese di autobus della città (BVG) confluisce nell’autorità costituita su base interregionale con il Brandeburgo24.

22 Per entità del Budget operativo spiccano specie Londra e Parigi. 23 Solo Londra, Bruxelles e Stoccolma, tra le principali realtà urbane europee, si differenziano

da questo modello, essendo l’autorità dei trasporti diretta emanazione di un unico soggetto politico (rispettivamente il Sindaco e GLA a Londra, la Regione a Bruxelles e la Contea a Stoccolma).

24 BVG è il gestore unico dei trasporti urbani della capitale tedesca. Essa partecipa al coordinamento dei trasposti su base interregionale (VBB) senza delegare tuttavia ad esso funzioni di organizzazione dei servizi urbani, che restano in capo all’amministrazione di Berlino.

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Oltre Berlino, aggregazioni interregionali sono presenti a Copenaghen e Vienna, con l’effetto di estendere ulteriormente l’ambito operativo di queste autorità.

Al di là delle caratterizzazioni territoriali e giuridiche, è bene però domandarsi la valenza di una gestione integrata a scala regionale o di area metropolitana. In altri termini, perché costituiscono un modo prevalente di organizzare il settore in Europa, almeno per quanto concerne le grandi aree urbane? A quali esigenze rispondono? Che novità e benefici apportano al settore?

Per rispondere a queste domande giova riferirsi più nel dettaglio ai due contesti in cui l’integrazione del settore è in fase più avanzata, ovvero Londra e Parigi.

3.2.2 L’esperienza di Londra e Parigi

È importante intanto soffermarsi sulle caratteristiche dell’offerta di servizi di trasporto collettivo nelle due capitali. Londra e Parigi dispongono di un’offerta di trasporto assai considerevole (rete ferroviaria, metropolitane, tramvie e collegamenti su gomma) gestita da diversi attori pubblici e privati (questi secondi specie a Londra). L’entità e la rilevanza dei servizi ha portato ad una progressiva messa a punto delle strutture di gestione, al fine di sviluppare politiche multi-modali e collaborazioni d’impresa in modo da garantire offerte vantaggiose e appetibili al pubblico.

Il quadro delle caratteristiche istituzionali dell’offerta è esposto nelle tavola successive (Tab. 3.4)

Come si può vedere, a Parigi e Londra lo stesso ente accorpa ormai le funzioni di controllo di quasi tutte le modalità esistenti in ambito urbano e locale, siano esse su gomma o su rotaia. Parziale eccezione è rappresentata delle ferrovie nazionali di Londra, che si presentano tuttora sotto la responsabilità del governo centrale (Dipartimento dei Trasporti). Il settore è però in trasformazione.

Allo stato attuale l’agenzia TfL ha tra i compiti statutari quello di coordinare le politiche (ad es. di tipo tariffario) con le ferrovie nazionali e sviluppare progetti di riorganizzazione e investimenti infrastrutturali (Crosslink, anello ferroviario della capitale, cfr. Tab. 3.5).

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Tab. 3. 4 Aspetti istituzionali dell’offerta di servizi nell’area di Parigi

Principali sistemi di trasporto in comune della Regione parigina (Ile-de-France) Soggetti e risorse del

sistema Ferrovia Metropolitana Tram e sistemi Light Rail Autobus

Enti responsabili

L’offerta dei servizi ferroviari è organizzata e finanziata dall’autorità regionale (STIF), dal 2004 divenuto ente pubblico locale. STIF è responsabile anche del pilotaggio di studi e progetti di investimento svolti dalla società proprietaria della rete (RFF)

STIF coordina e programma anche il del trasporto su metropolitana ed è responsabile della modernizzazione e dei progetti di investimento sulla rete (previsti nei contratti di programma Stato-Regione)

Reti e servizi tranviari urbani o di livello regionale rientrano sempre sotto le competenze di STIF (previsti nel Contratto di programma Stato-Regione e in quelli Regione-Dipartimenti)

Come autorità organizzatrice del trasporti di persone, STIF è responsabile dei servizi su gomma e degli investimenti sulla rete (in particolare previsti nel Piano di Mobilità Urbana della Regione)

Imprese operative

I servizi delle reti ferroviarie nell’area di Parigi sono svolti da due operatori: - la Società nazionale di trasporto ferroviario (SNCF), controllata dallo Stato,- la Régie autonome des transports parisiens (RATP), impresa pubblica a vocazione sostanzialmente regionale

Le linee della metropolitana di Parigi sono gestita da RATP. La società pubblica di trasporto assicura un servizio fondamentale garantendo un’ampia copertura della città(le linee sono tutte indipendenti e le stazioni molto ravvicinate)

La maggior parte delle linee tranviarie tradizionali (T1, T2, T3) e le forme di trasporto in sede propria, come il Trans Val-de-Marne (TVM), sono esercitata dalla RATP. La linea di Tram-Treno (T4) invece è gestita da SNCF

Sono presenti due operatori principali: - RATP, per la zona centrale e la prima periferia - il raggruppamento di imprese private (associazione OPTILE), per le zone peri-urbane e rurali della regione parigina

Risorse gestite e titolarità dei contratti di responsabilizzazione (obiettivi di qualità)

La regione di Parigi vanta 1.374 km di ferrovie, sui quali si svolgono circa 1.127 milioni l’anno (dato 2007). La rete di compone di 5 linee RER (Reseau Express Régional) che collegano nord e sud della regione, ed altre linee convergenti verso i grandi terminal urbani I contratti di responsabilità sono gestiti da STIF. Dal 1997, l’utilizzo delle reti sono attribuite a SNCF dalla società pubblica Réseau Ferré de France (RFF) proprietaria dell’infrastruttura

La metro parigina si sviluppa per 200,8 km di rete totale, e si compone di 16 linee: 12 radiali e che attraversano il centro; 2 linee trasversali (M3bis e M7 bis) e 2 linee semi-circolari (M2 e M6). Il traffico annuale sul sistema consta in di oltre 1.388 milioni di viaggiatori (dato riferito al 2007). I contratti di responsabilità (2008-2011) sono gestiti da STIF e prevedono incentivi finanziari (clausole bonus/malus) connesse a regolarità e soddisfazione degli utenti

Il traffico è stimato sui 31,9 milioni di viaggi nel 2007 per T1; 20,7 milioni per T2 e 27,3 milioni per T3 Nella corona periferica TVM ha trasportato circa 15 milioni di passeggeri, mentre il traffico del tram-treno (T4) è più modesto e pari a 8, 9 milioni I contratti sono disposti da STIF (2008-2011); essi puntano ad incrementare i servizi di linea, impegnando le imprese al rinnovo dl impianti e materiale rotabile

Solo la RATP esercita 352 linee, delle quali 64 appartenenti alla rete cittadina di Parigi, 257 corse di banlieue e 31 linee notturne. Nel 2007 tali servizi hanno realizzato nel complesso oltre 153 bus-km, trasportando 936,8 milioni di viaggiatori. I contratti con gli operatori sono siglati da STIF e prevedono obiettivi di regolarità e qualità del servizio offerto

Fonte: Isfort su dati autorità di trasporto e IAU, 2009

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Tab. 3. 5 Aspetti istituzionali dell’offerta di servizi nell’area di Londra

Principali sistemi di trasporto in comune dell’area capitale Soggetti e risorse del

sistema Ferrovia Metropolitana Tram e sistemi Light Rail Autobus

Enti responsabili

La rete nazionale è sotto il controllo del Ministero dei trasporti (Department for Transport). Per parte della rete suburbana rientra invece sotto l’autorità del governo londinese (Greather London Authority)

La rete metropolitana, come gli altri trasporti urbani è di pertinenza dell’amministrazione di Londra (GLA) e dell’agenzia tecnica Trasport for London (TfL) che ne definisce anche gli sviluppi

Le linee tranviarie dipendono dell’autorità metropolitana (GLA) che ne esercita il controllo mediante Trasport for London, responsabile sia dei servizi sia dei progetti di investimento

I collegamenti su gomma, siano essi urbani o suburbani, rientrano sempre sotto l’egida di GLA e Trasport for London (compreso il rinnovo e gli investimenti sul parco rotabile)

Imprese operative

Il territorio della Greater London è servito da dodici società private, fra cui la Joint venture internazionale LOROL (London Overground Rail Operations) che gestisce le linee trasversali Overground, dal novembre 2007 sotto la responsabilità della città di Londra (TfL)

Il servizio della “Tube” di Londra è svolto direttamente da Trasport for London (direzione London Underground) mentre la manutenzione e l'ammodernamento di infrastrutture sono garantite da società private (infracos), nel quadro di un partenariato pubblico-privato di lunga durata (30 anni).

Le linee di metro leggera, Docklands Light Raylway (DLR) sono gestite dall’impresa privata Serco Docklands, sotto la responsabilità dell’organismo DLR Limited, che dipende dal Dipartimento London rail di TfL La rete Croydon Tramlink, dal 2008, è gestita da London Tramlink del Dipartimento London Tram di TfL.

Le oltre 700 linee di autobus, fra cui alcuni collegamenti scolastici e i famosi mezzi rossi a due piani di Londra (double-deckers), sono esercitate da circa venti compagnie private, nel quadro di un contratto stipulato con il Dipartimento London Bus di TfL

Risorse gestite e forme contrattuali d’incentivo (obiettivi di qualità)

La rete ferroviaria di Londra si estende per 788 km. I servizi assicurano circa 503 milioni di spostamenti l’anno (dato 2006), di cui 232 dentro la Grande Londra. I contratti con la definizione degli obiettivi di qualità sono gestiti dal ministero dei trasporti (reti nazionali) e da Transport for London (reti suburbane locali). Questi secondi hanno durata di 7 anni e prevedono incentivi legati al raggiungimento di performance e obiettivi di qualità

La rete di metropolitana di Londra si sviluppa per 408 km, ed è composta da 12 linee (11 radiali e 1 circolare, la Circle line). Il traffico annuale del sistema è di oltre 1.073 milioni di passeggeri (numero di viaggi) nel 2007 rappresentando l’asse portante del sistema pubblico londinese. Il servizio è svolto direttamente da TfL (Transport Underground). TfL stipula contratti di partenariato con imprese private (PPP) per l’ammodernamento della rete e per il rinnovo del materiale rotabile

Le linee DLR (31 km di metro automatica) trasportano annualmente 67 milioni di londinesi. Sempre nel 2007 i tre servizi tranviari Croydon (28km di linee, 16 km di rete tolti i tratti in comune) hanno trasportato 24,5 milioni di passeggeri. I contratti con SERCO DLR sono stipulati da TfL, incentivano agli obiettivi di qualità ed hanno durata di 7 anni

Nel complesso dell’area londinese 617sono le linee regolari: 386 sono ad alta frequenza, mentre 181 sono a bassa frequenza e 68 corse notturne. Questo ampio network (458 milioni di bus-km) ha trasportato nel 2007 più di 1,88 miliardi di passeggeri. I contratti con gli operatori sono di competenza TfL e prevedono clausole bonus/malus connesse alla regolarità e alla soddisfazione degli utenti

Fonte: Isfort su dati autorità di trasporto e IAU, 2009

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L’integrazione tra i sistemi coinvolge sempre più anche il trasporto non di linea (Tab. 3.6).

A Parigi questo è un portato dei recenti cambiamenti statutari e di vocazione di STIF. Nel nuovo statuto dell’ente rientrano in effetti competenze sul trasporto a chiamata e scolastico, sui servizi fluviali della Senna.

Unica differenza di rilievo tra i due sistemi riguarda gli importanti servizi di taxi, che a Londra rientrano tra le responsabilità di TfL, mentre nella capitale transalpina sono regolati dalla Prefettura (responsabile del rilascio delle licenze).

Tab. 3. 6 Altri servizi e attività di trasporto collettivo sotto la responsabilità di TfL (Londra) e STIF (Parigi)

SISTEMA TFL (LONDRA)

– Taxi (oltre 22,000 licenze) – Trasporto fluviale del Tamigi (London River Service) – Trasporto a chiamata (Dial-a-ride) – Trasporti scolastici – Linee di autobus notturni (sempre dipendenti da London Bus) – Trasporto per disabili – Gestione e sviluppo dei sistemi di Park & Ride –– Pilotaggio di studi, elaborazione di progetti di investimento in nuove

reti e infrastrutture

SISTEMA STIF (PARIGI)

– Trasporto fluviale di passeggeri (battello della Senna) – Trasporto a chiamata per disabili – Trasporti scolastici – Linee di autobus notturni (RATP) – Gestione di sistemi di Park & Ride – Elaborazione di linee di sviluppo del sistema di trasporto e

progettazione di infrastrutture Fonte: Isfort su dati autorità di trasporto, 2009

Da notare infine il quadro delle imponenti progettazioni che caratterizzano le due realtà in esame (Tab. 3.7 e 3.8).

Su questo fronte va notato come parte dello sforzo francese sia andato già a buon fine nel periodo 2000-2009, fase che ha visto l’entrata in servizio di nuovi sistemi tranviari Parigi, soluzioni tram su gomma e i sistemi tram-treno.

Le autorità transalpine non sembrano peraltro allentare l’impegno in merito, assecondando due diversi stimoli realizzativi, talvolta discordanti tra loro: l’imponente programma di infrastrutturazione del Presidente Sarkozy in tema di ambiente e sviluppo della

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Grande Parigi; gli accordi di progetto 2007-2013 Stato-Regione (33 interventi, alcuni dei quali già identificati nel programma 2000-2006)25.

L’impegno in investimenti di Londra fino al 2018, includendo l’imponente “Crossrail”, la connessione ferroviaria rapida sotterranea in costruzione, è stimabile in 5,8 Mld di € per anno26.

Considerevole anche il percorso di ammodernamento del sistema di superficie e soprattutto della metropolitana di Londra (“Tube”), previsto per l’avvio dei giochi Olimpici 2012, mentre sul lungo periodo sono da citare le proposte di TfL riferite all’ambito ferroviario della capitale (progetto chiamato “Rail 2025”).

Autobus londinesi alla fermata F.Dudeny/IAU idF

25 L’insieme delle opere in corso nella regione parigina, progettate da STIF; vale oltre 14 miliardi di €, come costo globale: infrastrutture e veicoli di tram, sistemi tram-treno, metro, tram su gomma. Secondo le linee presidenziali, e con evidenti conflitto rispetto alle prerogative delle comunità territoriali (e di STIF), i lavori di trasformazione architettonica e infrastrutturale di Parigi, funzionali alla creazione della Regione Capitale (progetto di legge sulla Grande Parigi, presentato a fine 2009), saranno assicurati ad una società pubblica, la Société du Grand Paris (SGP) a prevalente controllo statale.

26 Il Crossrail limited è l'azienda creata nel in 2001 al fine di realizzare il collegamento ferroviario trasversale di Londra (CLRL). Nata come un'azienda di società a capitale misto (50/50 fra Transport for London e Department for transport), Crossrail limited è divenuta interamente di proprietà di TfL a fine 2008.

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Tab. 3. 7 Principali progetti di investimento sui sistemi di trasporto pubblico a Parigi

Investimenti in corso e sviluppi previsti a Parigi

Ferrovia Metropolitana Tram e sistemi Light Rail Autobus

Diversi interventi di sviluppo delle ferrovie pesanti inserite nei Contatti di Piano 2000-2006 e ai Contratti di progetti 2007-2013 Stato Regione. Stando ai dati disponibili l’importo dei lavori in corso sulle Linee RER (o con lavori conclusi al 2013-215) ammonta complessivamente a circa 470 M di € (valore 2006). Questi comprendono in maggioranza lavori di prolungamento delle linea RER E; il rinnovo ed eliminazione delle strozzature sulla linea RER D; adattamento di stazioni e segnaletica sulla RER B nord. STIF ha deliberato e poi avviato, nel 2009, l’acquisto di 172 nuovi treni destinati ai servizi della regione di Parigi. Programmato sempre da STIF il rinnovo (revamping) di altri 300 treni.

Il programma di sviluppo della rete metropolitana è veramente consistente e prevede, al 2017-2020 almeno 4 interventi di notevole entità già in fase avanzata progettazione. Si tratta in dettaglio dell’estensione della Linea 11 (circa 6 km e valore di 800 M di €); del prolungamento riguardante la Linea 14 (5 km per un costo di circa 900 M di €) e soprattutto la realizzazione ex novo delle linee automatiche, con sviluppo circolare, Arc Express Nord (18-20 km) e Sud (25-29 km), oltre 4,2 Mld di € complessivi (stima approssimativa del progetto elaborato dalla Regione e STIF). Valgono infine la cifra enorme di 35 miliardi di € d’investimento le nuove metro automatiche o moderne previste nella periferia di Parigi, piano presidenziale rientrante nel quadro del progetto sui nuovi poteri della Regione Capitale (“Grand Paris”).

Al 2010, risultano avviati a Parigi lavori per oltre 3,5 miliardi di € in opere tranviarie, compresa l’estensione delle tratte esistenti (T1, T2, T3). Nel complesso tali i progetti comporteranno a breve uno sviluppo di rete tranviaria di circa 83 km. Di questi, 20 km sono sistemi intermedi cd. “tram su gomma”, e i restanti sono connessioni tranviarie interperiferiche (53 km) e sistemi tram-treno (10 km). L’intero programma di sviluppo dei sistemi tranviari regionali (nella forma del tram-treno) prevede la realizzazione di 78 km di nuova rete al 2017 per un valore di 2,2 Mld di euro di investimento

L’offerta di trasporto della RATP e OPTILE è in corso di miglioramento con lo sviluppo del Progetto Mobilien. Si tratta di un programma elaborato come misura del Piano della Mobilità Urbana d’Ile-de-France (PDUIF) che mira a facilitare i collegamenti veloci (passaggi inferiori ai 5 min.) tra poli urbani, soprattutto nella grande corona. Il progetto originario prevede 150 linee (tra riorganizzazione di tratte esistenti e nuovi collegamenti). Questa rete risponde alle nuove esigenze di mobilità degli abitanti della regione (franciliens) e prevede interventi integrati di velocizzazione della corsa, sviluppo dell’accessibilità e delle informazioni all’utenza (attualmente solo 19 linee di Parigi e 4 in periferia hanno beneficiato dei miglioramenti previsti).

Fonte: Isfort su dati di fonte STIF citati anche in GART, 2009

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Tab. 3. 8 Principali progetti di investimento sui sistemi di trasporto pubblico a Londra

Investimenti in corso e sviluppi previsti a Londra

Ferrovia Metropolitana Tram e sistemi Light Rail Autobus

Crossrail. L’opera prevista per il 2017, è forse la maggiore infrastruttura urbane mai realizzate in Europa: 118 km di binari totali e 21,5 km di galleria a doppio foro nel centro di Londra. E’ attualmente in fase di realizzazione al costo di 19 Mld di € (contributi del Governo, di TfL e di investitori privati remunerati dai futuri ricavi). Tra i progetti elaborati in previsione dei Giochi Olimpici 2012, va citata l’ampliamento della rete Overground, futuro anello orbitale della capitale. Al momento è in corso l’estensione della linea Est London (una prima parte è stata inaugurata nell’aprile 2010). per 24km, tra binari costruiti ex novo e recupero di tracciati dismessi (valore di 1,2 Mld di €), e lo sviluppo della Linea North London (306 M di € per le sole infrastrutture). Corrisponde ad oltre 2,4 miliardi di € il totale degli investimenti pianificati da TfL per il comparto London Rail tra acquisti di treni, rinnovo di stazioni e reti (periodo 2010-2018)

Gli interventi programmati per il 2012, in vista dei Giochi Olimpici di Londra, sono finalizzato all’aumento della sicurezza, della qualità del viaggio e della capacità di trasporto (obiettivo di + 33% di treni in transito). Tali interventi riguardano l’intera rete della Tube, sottoposta ad un intenso l programma di ammodernamento dei segnali, dell’armamentario e dei treni (entro il 2015 il 40% dei convogli avrà aria condizionata). Da notare inoltre il piano di restyling delle stazioni (i maggiori lavori coinvolgono i nodi chiave di interscambio come Victoria Station, Paddington, Tottenham Court road) che prevede tra le altre cose: aumento dell’accessibilità, realizzazione di nuovi sistemi di informazione all’utenza. Stando alle stime TfL, l’insieme degli investimenti che interessano la divisione London Underground, nel periodo 2010-218, ammontano a circa 18,3 Mld di €

Importanti estensioni del sistema Docklands Light Raylways sono in atto (direzione di Stratford Internat) e dovrebbero essere conclusi in tempo per l’appuntamento Olimpico. Nuovi servizi tranviari stanno dunque per partire con un notevole aumento della capacità di trasporto (obiettivo si incremento del 50%). Da qui al 2015, gli investimenti di Transport for London nel sistema Tramlink per interventi di manutenzione, aumento della capacità di rete e delle integrazioni con il resto del network, così come per il rinnovo dei mezzi e delle fermate corrispondono a circa 72 milioni di €

La strategia dei trasporti del sindaco, approvata ad aprile 2010, prevede iniziative in varie direzioni: sviluppo del network su gomma, dell’accessibilità alle fermate e un esteso piano di rinnovo della flotta. In particolare l’impegno di Tfl (London’s Buses) prevede una serie molto articolata di misure dirette a sviluppare le informazioni, ammodernare la flotta in senso ecologico, applicare nuove tecnologie per aumentare la sicurezza di viaggio, misure di “enforcement” e dirette a combattere l’evasione (questi interventi valgono circa 252 milioni di € programma di TfL2010 per gli anni a venire). Il sindaco di Londra nell’estate 2008 ha inoltre indetto una competizione per disegnare l’aggiornamento al 21 secolo dei Routemaster, il famosi bus rosso a due piani di Londa (motori ibridi e più performanti).

Fonte: Isfort su dati TfL, 2010

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3.3 Implicazioni dell’integrazione

3.3.1 Le politiche congiunte: domanda e offerta

Parigi e Londra rappresentano modelli molto avanzati di gestione dei trasporti in cui le autorità di trasporto hanno maturato competenze nei diversi campi di attività. Tra le attività ordinarie svolte da queste rientrano funzioni basilari di programmazione dei servizi urbani di linea e di coordinamento dell’offerta sul territorio quali:

a) la predisposizione degli orari e degli schemi tariffari;

b) il monitoraggio della qualità dei servizi;

c) la gestione dei contratti con gli operatori.

Queste funzioni, come detto, si intendono rivolte a tutte le componenti del sistema: linee di autobus, tram, metropolitane, treni urbani che svolgono importanti servizi di connessione pendolare con l’hinterland più densamente popolato.

Di questo sistema di regolazione pertanto possono evidentemente beneficiare diversi milioni di persone che dal territorio suburbano si muovono verso il centro dell’area urbana per le loro esigenze quotidiane (quasi 4,5 milioni di abitanti nell’Outer London e 4,2 milioni nella prima periferia di Parigi).

L’integrazione tariffaria rappresenta per gli utenti una considerevole facilitazione, anche economica, all’interscambio e all’utilizzo nel proprio percorso di più risorse garantite da diversi operatori. Spesso tale agevolazione è frutto dell’introduzione congiunta di nuove tecnologie di pagamento per i quali l’autorità svolge un ruolo di impulso e supervisione, oltre a garantire le adeguate compensazioni alle imprese (vedi box 3.2).

La presenza di organi di direzione unitaria e coordinamento tecnico è tuttavia importante anche sul piano delle strategie più complessive.

In termini di policy l’integrazione permette concretamente di disporre di una pluralità di leve e modalità d’intervento. Permette infatti di agire parallelamente sul fronte della domanda e dell’offerta di servizi, con risposte articolate tra breve e medio periodo.

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Come esempio di politiche del primo tipo, più complesse e onerose, rientrano i programmi di sviluppo delle reti. In proposito si è appena visto all’opera il bagaglio di competenze di STIF e TfL nella fase di studio e progettazione degli interventi.

Tra le politiche di breve e medio periodo rientrano invece politiche di marchio, lo sviluppo di proposte comuni tra le imprese, la formazione di attori intermodali. Da questo punto di vista si possono rilevare quali spinte decisive alla regolazione unitaria: 1) la necessità di inserire nel sistema delle città il settore ferroviario urbano e i servizi delle grandi compagnie nazionali; 2) la ricerca di una maggiore connessione tra il trasporto tradizionale e i servizi innovativi, al fine di sviluppare le alternative all’auto come network efficace.

Box 3. 2 I sistemi tariffari di Londra e Parigi

La capitale del Regno Unito ha un sistema di tariffazione integrato per tutti i mezzi pubblici della città (Oyster Card), che utilizza carte pre-pagate, abbonamenti e altre forme di pagamento dei servizi. Nel febbraio 2005 è stato attivato un sistema di price-cap che rende più flessibili i servizi di Oyster Card.

In pratica sono stati fissati livelli di pagamento massimo giornaliero che variano a seconda delle zone, delle fasce orarie, dei modi di trasporto utilizzati. Compiuto un numero di viaggi tale da raggiungere il livello massimo previsto, tutti i viaggi successivi sono gratuiti.

La regione parigina costituisce una delle aree integrate più importanti a livello mondiale. La struttura tariffaria si basa su una divisione in 8 zone concentriche. I titoli di viaggio con le maggiori possibilità di integrazione sono gli abbonamenti (giornaliero, settimanale, mensile e annuale) che possono essere utilizzati su tutti i modi di trasporto e con tutte le compagnie nelle zone per le quali sono stati validati. I biglietti singoli (Ticket T) sono utilizzabili per una corsa su tutti i modi e con tutte le compagnie; per lo stesso viaggio possono essere utilizzati per lo scambio treno-metro e metro-metro.

Fonte: Isfort-RT e singole autorità di trasporto, 2008

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3.3.2 Sussidiarietà e chiarezza delle responsabilità

Sempre rifacendosi ai due maggiori contesti europei è possibile individuare altre motivazioni di ordine economico e gestionale a favore dell’integrazione. Di seguito si prova a riportare in pochi punti le implicazioni positive frutto dall’osservazione dell’esperienza recente, a cominciare dalla questione dell’influenza politica della città27.

Un tema di ricerca comune alle grandi aree urbane è come riorganizzare e sviluppare qualitativamente l’offerta dei trasporti collettivi, in modo da gestire il crescente traffico pendolare privato e gli effetti connessi sul piano della congestione, della vivibilità e della salute pubblica. Tutte le realtà sono dunque a vario modo impegnate nel raggiungere un modello appropriato di finanziamento del settore.

Specie la spesa per investimenti è un fondamentale campo di applicazione. Come noto, una prima possibile strada per introitare risorse aggiuntive è di incentivare il contributo di soggetti esterni, anche privati, sui programmi di investimento. A tal fine, l’organizzazione dei trasporti su base metropolitana sembra fornire un contributo in più direzioni.

Nuovi treni della Waterloo City line TfL

27 Vedi diverse survey e studi di caso pubblicati in sede EMTA; e inoltre varie analisi comparative elaborate da CFIT (Commission for Integrated Transport del governo inglese) e IAU (Institut d’Amanegement et d’Urbanime, de la Region d’Ile-de- France) citate in bibliografia.

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In primo luogo perché l’adesione agli organi misti di amministrazione può stimolare la partecipazione economica delle grandi aziende nazionali e internazionali28.

Ma è la stessa forza contrattuale della città che sembra crescere in presenza di enti e forme unitarie di coordinamento. Questo perché una sola autorità o agenzia tecnica determina una chiara attribuzione di responsabilità di governo, maggiore controllo sull’utilizzo delle somme e chiarezza sulle destinazioni.

L’iniezione di razionalità che ne consegue (economie di scala ed efficienze dovute alle centralizzazione di attività strategiche) in effetti può contribuire a porre il sistema al riparo da perdite future, e da continue esigenze di compensazioni pubbliche. Dunque offre maggiore sicurezza sui livelli di spesa necessari, garanzie sul piano dei risultati e del riscontri finali.

Stazione Montparnasse della M6 D. Navarre/IAU idF

28 La stessa autorità centrale può essere richiamata ad assecondare progetti di rango capitale, anche in virtù del ruolo dello Stato come stakeholders delle grandi compagnie ferroviarie che svolgono compiti rilevanti per l’accessibilità in tali ambiti urbani.

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In termini squisitamente tecnico-contabili, i benefici connessi all’integrazione sono inoltre ben documentati: applicazione di politiche contrattuali comuni tra i fornitori, possibilità di allocare convenientemente le risorse, compensare le eventuali perdite di una determinato comparto o azienda, equiparare le tariffe tra gli operatori del sistema (es. tra trasporto ferroviario e su gomma, tra imprese pubbliche e private).

Anche per questa via, pertanto, la presenza di un’organizzazione autorevole, capace di imporre obiettivi e richiamare le responsabilità degli attori, può riuscire ad innescare effetti positivi in termini di fiducia e rapporti con il modo esterno, a partire dagli investitori privati.

3.3.3 Il protagonismo delle città

C’è da rilevare, in definitiva, l’ipotesi che l’organizzazione metropolitana dei trasporti, tramite scelte di programmazione territoriale dei servizi più consone, possa riflettersi anche in maggiore efficacia del servizio.

Soprattutto l’integrazione dell’offerta, come detto, e la definizione di comunità tariffarie molto ampie aiutano l’espansione del mercato dei servizi collettivi. Tali strategie di network, funzionali alla crescita dei passeggeri, tendono perciò ad assicurare maggiori ricavi tariffari da reinvestire in qualità dei servizi.

Tramway T1 a Bobigny A. meyèrre/IAU idF

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Le crescenti necessità finanziarie del settore necessitano in ogni caso di risorse sempre più composite. Le richieste dei cittadini non si arrestano più alla fase di proposta o alla pressione sulle istituzioni per avere più servizi.

L’ampliamento dei poteri locali di gestione e programmazione del settore sembra costituire un’utile esperienza riferimento al fine di ottenere risorse aggiuntive da gestire in maniera autonoma.

I benefici connessi possono essere anche rilevanti in questo senso. L’esempio più evidente sono i proventi generati da forme di partnership pubblico-private e di valorizzazione delle aree in caso di grandi interventi infrastrutturali. Ma si pensi più semplicemente alle risorse prodotte da talune attività strutturate di raccolta pubblicitaria (alle fermate e nelle stazioni di interscambio), all’affitto di locali e attrezzature (magazzini e depositi secondari), e alla gestione integrata di sistemi intermodali (es. park and ride) collocati specie in aree periferiche29.

DLR a Canary Wharf D. Navarre/IAU idF

29 L’esempio di Londra serve anche a rimarcare l’importanza delle scelte effettuate su base locale. Due esempi su tutti: Congestion charge e creazione della Low Emission Zone con le quali si è puntato a scoraggiare l’uso dell’auto fornendo una proposta chiara sul modello di città. Tali iniziative hanno assicurano risorse per investimenti in nuovi autobus, treni e stazioni del network sotterraneo, contribuendo all’obiettivo di incrementare la capacità del sistema del 30%. Sono oltre 110 mila i posti auto offerti in prossimità delle stazioni ferroviarie di Parigi, rientranti sotto il controllo dell’autorità organizzatrice dei trasporti pubblici (STIF).

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Box 3. 3 L’assetto organizzativo e dei poteri delle grandi aree urbane europee. Alcune tendenze comuni

1. L’area/regione metropolitana è considerata l’ambito più efficace dal quale formulare e realizzare strategie all’altezza. Senza tale struttura di governo, istituzioni e cittadini dei grandi centri europei, evidentemente, non si ritengono in grado di controllare alcuni dei problemi essenziali che riguardano il loro futuro, la sostenibilità dello sviluppo e la qualità della vita immediata

2. Il governo metropolitano in generale, e nel settore dei trasporti, è realizzato con strumenti differenti e flessibili. Ciascuna realtà ha scelto proprie forme per ciascun tema: cooperazione, interesse metropolitano, interdipendenze tra comune capoluogo e comuni di corona, gestione dei servizi di rete.

3. Specie due propensioni qualificano il riassetto dei poteri sul campo: a) la semplificazione dei soggetti decisionali; b) l’attribuzione di potere al livello più vicino ai cittadini. Il tentativo di rafforzare la capacità di intervento sui fenomeni critici della mobilità, nell’ambito delle aree urbane maggiori, significa perseguire, connettere e rendere coerenti entrambe queste due linee di riforma: attrezzare al meglio la dimensione unitaria di governo su scala metropolitana; riconoscere uno status speciale di autonomia alle grandi città.

4. L’Europa delle città indica un terzo processo di innovazione che può essere portata avanti con successo. Questo interessa in modo specifico la cooperazione tecnica tra enti e soggetti aziendali del TPL, e corrisponde al tentativo di finalizzare gli sforzi e rendere coerenti le scelte di vari operatori locali e nazionali rispetto alle strategie di agglomerato (collaborazioni aziendali e partnership pubblico/privato nella gestione dei servizi di rete)

5. Si può rimarcare come queste agenzie facilitino la ricerca di nuove forme di collaborazione tra Città (regione urbana) e Stato: rappresentano sedi stabili di confronto e divisione dei compiti su grandi investimenti e progetti politici rilevanti, così come nell’orientamento politico delle grandi imprese.

6. La carenza di questo sistema di regolazione “multilivello” è ovunque posta in termini problematici. Le progettazioni rilevanti e gli impegni finanziari eccezionali da parte dei due governi centrali (Londra e Parigi) sembrano elementi di fatto a conferma della bontà del modello di governance integrata (obiettivo raggiunto di una forte proiezione esterna delle esigenze della città)

7. Il ruolo dei poteri cittadini, tuttavia, non si arresta più alla fase di proposta o all’esercizio di pressioni sulle istituzioni superiori per avere più mezzi. Le risorse disponibili per il settore in effetti hanno origini sempre più composite, comprendendo consistenti entrate aggiuntive connesse all’attività di programmazione e controllo della mobilità urbana.

8. La costituzione delle autorità metropolitane dei trasporti, (dimostrato sempre dai casi di Londra e Parigi) facilita l’espansione del mercato e le politiche di network: qualificazione e integrazione dell’offerta, costituzione di comunità tariffarie molto ampie, coordinamento a livello gestionale e di politica industriale delle aziende.

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4. CASI STUDIO: COMPETENZE, ATTORI E RISORSE IN 6 GRANDI CITTÀ EUROPEE

4.1 Alcune indicazioni preliminari

4.1.1 Obiettivi della comparazione

Il capitolo analizza le soluzioni istituzionali e di governo adottate in 6 realtà urbane europee tra le più significative: Londra, Parigi, Madrid, Barcellona, Stoccolma e Berlino.

Tali città negli ultimi anni hanno reclamato poteri propri e forme crescenti di autonomia, insieme ad adeguate collaborazioni istituzionali su base statale e regionale, capaci di aiutare l’attuazione di efficaci politiche dei trasporti. Il risultato sono state progettazioni innovative e scelte di politica urbana molto decise, di cui si è avuta vasta eco internazionale.

Da tempo inoltre queste realtà (certo non da sole30) hanno iniziato a considerare l’area vasta come l’ambito territoriale più idoneo a formulare risposte in chiave di sostenibilità, lasciando oggi intravede un concreto recupero di capacità d’intervento sulle condizioni di sviluppo. Di più, la partecipazione alle reti progettuali europee, le proiettano sempre più come attori forti sul fronte dell’inquinamento e del cambiamento climatico, della sicurezza, dell’accessibilità dei trasporti urbani.

Tutto ciò, insieme al bagaglio di esperienze consolidate di gestione integrata dei servizi di trasporto più tradizionali (l’unificazione dei servizi su base regionale a Parigi risale al 1991, nella contea di Stoccolma al 1967, a Madrid al 1986) offre pertanto ampio materiale di confronto sulle forme più efficaci e idonee di governo politico rivolto agli obiettivi di sviluppo di una buona e più equilibrata mobilità urbana31

30 Come visto al cap. 3, altre capitali come Helsinki, Copenaghen, Dublino, Amsterdam, Lisbona, Bruxelles vantano un assetto di governo di agglomerato in materie come trasporti, pianificazione urbana, politiche infrastrutturali, ambiente, ecc..

31 Per le fonti informative, oltre alla letteratura citata nell’appendice bibliografica, si è fatto riferimento principalmente alla documentazione presente nei vari siti internet istituzionali, con l’aggiunta di alcune interrogazioni dirette presso i responsabili tecnici di aziende e amministrazioni locali.

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L’analisi si pone come obiettivi prevalenti:

1) approfondire la conoscenza dei contesti urbani europei, identificando le principali forme organizzative e le tendenze evolutive recenti che caratterizzano l’assetto dei poteri della città e le struttura di coordinamento funzionale città/regione/istituzioni di agglomerato;

2) determinare lo schema delle competenze istituzionali e la fisionomia dei poteri riferiti alla mobilità urbana: trasporti pubblici e privati, spostamenti pedonali e ciclabili, forme innovative ed ecologiche di mobilità sostenibile, ecc.;

3) confrontare le soluzioni adottate per dare unitarietà ed efficacia alle politiche di contenimento del traffico sotto l’aspetto fiscale, delle collaborazioni e del sostegno ai progetti su scala urbana e metropolitana;

4) delineare il ruolo degli attori e l’efficacia delle forme concrete della “partecipative governance”;

5) individuare infine, per quanto possibile i principali punti di forza, gli aspetti irrisolti e gli ostacoli all’efficacia della governance nel contesto oggetto di analisi.

4.1.2 Dimensioni e status delle realtà analizzate

Le 6 aree urbane considerate costituiscono degli aggregati molto eterogenei dal punto di vista delle variabili territoriali.

Circa l’ambito del comune capoluogo, quanto riportato nella tavola sottostante (Tab. 4.1) permette di rimarcare le differenze fra realtà in cui si è definita nel tempo una concezione di città fisicamente più estesa comprendente anche porzioni di aree rurali, come a Berlino e Madrid, e in quelle in cui la vita amministrativa pubblica è organizzata su scala più locale come Stoccolma, Barcellona e Parigi.

A tal riguardo, per rappresentare gli ambiti politici amministrativi chiamati a dirigere le funzioni di mobilità, è utile procedere con alcune definizioni utilizzate nel corso del lavoro, la cui determinazione è solitamente frutto di complessi processi storici e sintesi locali tra diverse concezioni possibili di città/area urbana

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maturate in risposta alla crescita demografica e del’influenza economica dei centri sul territorio circostante.

A differenza delle altre realtà, Parigi non ha ancora una definizione formale di area urbana/metropolitana.

Le dimensioni citate nella tabella (sempre Tab. 4.1) si riferiscono al comune di Parigi (Ville) e ad una secondo aggregato (colonna di destra) comprensivo dei 3 Dipartimenti di prima corona, possibile prima tappa della riorganizzazione istituzionale discussa nel Paese transalpino.

Tab. 4. 1 Popolazione e superficie urbana

Comune Popolazione Superficie (kmq)

Area urbana/ metropolitana Popolazione Superfici

e (kmq)

LONDRA (Inner city) 2.908.000 320 GRANDE LONDRA 7.512.400 1.579

PARIGI (Ville) 2.147.000 105 PARIGI (Petite Couronne) 6.260.000 762

BERLINO 3.390.000 892 BERLINO 3.390.000 892

BARCELLONA 1.605.000 101 AM DI BARCELLONA 3.032.000 633

MADRID 3.099.800 607 COMUNITÀ DI MADRID 5.639.500 8.028

STOCCOLMA 802.611 188 CONTEA DI STOCCOLMA 1.956.697 808

Fonte Isfort su dati delle città campione ed Eurostat al 2006 (Stoccolma 2008)

Date le caratteristiche dell’ordinamento tedesco, Berlino dalla riunificazione della Germania costituisce una Città-stato (insieme ad Amburgo e Brema). I limiti del Land dunque possono essere presi a riferimento per descriverne l’estensione urbana, anche se l’integrazione fisica e amministrativa con la regione circostante del Brandeburgo – come vedremo - è già in fase avanzata.

Anche la regione di Madrid, costituisce un’entità a sé equiparata alle altre 16 Comunità Autonome (CA) della Spagna. A seguito di questo assetto Comunità e Città di Madrid, che a differenza di Berlino non coincidono territorialmente, collaborano da anni all’organizzazione delle principali funzioni dell’area della capitale.

La Grande Londra, come detto, da inizio degli anni 2000 è l’ente chiamato a coordinare, tramite la figura del Sindaco, le scelte dei 32 distretti municipali aggregati alla parte storica rappresentata

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dalla City of London su materie di comune interesse (pianificazione strategica, trasporti, polizia e protezione civile).

Negli altri casi infine, l’Area metropolitana di Barcellona (AMB) ha un assetto variabile e non sempre bene delineato, derivante dalla pratica con cui volontariamente si organizzano sul territorio le funzioni amministrative basilari dell’area metropolitana. Così come si può parlare di una Grande Stoccolma (Contea) per il fatto che, nell’ambito di alcune materie, tra le quali i trasporti, esiste un unico ente posto a capo di funzioni e attività comuni ad un ampio aggregato territoriale.

4.1.3 I diversi assetti del governo locale

Esistono forti differenze legate ai modelli statuali adottati nei vari Paesi che vanno tenute in considerazione nell’analizzare l’assetto dei poteri e nell’interpretare il ruolo dei soggetti territoriali. Merita dunque richiamare molto brevemente anche talune di queste peculiarità che esercitano un’impronta sulla forma di governo locale (Tab. 4.2).

Un primo aspetto riguarda gli aspetti dell’ordinamento giuridico. Il sistema di common law del Regno Unito ha proprie specificità, su tutte il fatto che in assenza di una costituzione rigida e scritta gli enti locali legano la propria esistenza alla volontà del legislatore nazionale32.

Altro elemento rilevante è la struttura territoriale dell’ordinamento.

Spagna e Germania presentano un’organizzazione statale federale o fortemente decentrata, dunque attribuiscono competenze rafforzate a regioni o comunità autonome (tra cui quella della capitale) che diventano l’ente deputato alla disciplina del governo locale, di fatto favorendo assetti di potere più vicini alle esigenze di autonomia delle grandi conurbazioni.

Un assetto chiaramente decentrato è quello della Svezia, il cui ordinamento riconosce una forte autonomia anche finanziaria alle

32 Giova ricordare che per diversi anni Londra è stata l’unica capitale al mondo priva di autonomia governativa, dopo che nel 1986 il primo ministro Margaret Tatcher abolì la secolare istituzione del Greater London Concil (GLC), anche per dirimere l’aperto conflitto con l’allora guida del Consiglio, Ken Livingstone (laburista), divenuto poi sindaco di Londra. Quattordici anni dopo il governo laburista ne ripristinò una nuova versione, la GLA appunto, e indisse elezioni che per la prima volte permisero ai londinesi di votare direttamente il proprio primo cittadino nel 2000.

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comunità locali, municipi e contee, che dispongono di risorse proprie derivanti da specifiche imposte locali.

Tab. 4. 2 Il governo locale dei vari Paesi

Fonte: Isfort 2009 (*) in transizione: è in corso l’introduzione di correttivi al modello centralistico tradizionale (**) l’autonomia specie dei comuni è vincolata dal contesto legislativo e dall’esplicito intervento normativo statale

In Francia, la riforma costituzionale del 2003 e la legge relativa alle responsabilità locali del 2004 hanno apportato cospicue novità al tradizionale criterio di ripartizione delle competenze (decentramento debole). Ai nuovi poteri normativi trasferiti a regioni e istituzioni locali su materie come sostegno alle imprese, sanità, educazione, alloggi, viabilità stradale e trasporti si aggiunge il rafforzamento delle forme di cooperazione, anche di tipo fiscale, tra i comuni (introdotte da un’apposita legge del 1999). Si tratta dunque di novità sostanziali che rafforzano i poteri amministrativi e di scelta delle comunità locali, al di là dell’autonomia formale.

Analogo discorso vale per il Regno Unito. La tradizione anglosassone (local government), considera di norma gli enti locali come soggetti a “competenza speciale”, le cui funzioni devono essere espressamente autorizzate con legge nazionale. Essi svolgono sostanzialmente compiti operativi e offrono servizi ai cittadini senza possedere una propria autonomia impositiva.

Paese Livelli di governo territoriale

Struttura dell’Ordinamento

Ambito di azione del governo locale

REGNO UNITO (ENGLAND)

7 Regioni e Grande Londra 34 Contee (County Councils) 36 Distretti metropolitani/33 distretti di Londra (Boroughs)

Centralistica (Local government)

competenza piena su materie definite per legge

FRANCIA 26 Regioni (Régions) 100 Dipartimenti 36.782 Comuni (Communes)

Centralistica (*) potestà ripartita e prevalenza dello stato (*)

GERMANIA 16 Regioni (Land) 323 Distretti (Kreise) 13.829 Comuni (Gemeinden)

Regionale potestà rafforzata negli ambiti non esclusi per legge (**)

SVEZIA 21 Contee (Ländsting) 290 Comuni (kommun)

Decentrata (a prevalenza comunale)

compiti obbligatori e volontari (stabiliti da leggi nazionali di settore)

SPAGNA 17 Regioni (Com. autónomas) 50 Province (Provincias) 8.109 Comuni (Municipios)

Autonomistica materie non attribuite in esclusiva allo stato

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L’autonomia di fatto si realizza tramite la definizione di tetti di spesa da rispettare. La possibilità di incrementare i trasferimenti statali rende possibili iniziative specifiche per finanziare nuovi obiettivi strategici.

Come si vede inoltre (cfr. tabella seguente) esistono più modelli organizzativi con cui si cerca di adempiere ai compiti attribuiti alle città, a partire dalla natura degli organi amministrativi di decentramento e dal tipo di investitura dell’autorità di governo cittadino.

Tab. 4. 3 Istituzioni di governo delle città

Città Organi di governo della città

Particolare assetto di capitale

Organi di decentramento

LONDRA Sindaco (London Mayor) e Consiglio di Londra (Greath London Assemby)

Sindaco e Consiglio di Londra sono eletti dal popolo

33 distretti elettivi (boroughs) con personalità giuridica e poteri autonomi

PARIGI

Consiglio comunale (Conseil de Paris) e Sindaco (Marie) eletto dal Consiglio

Il Sindaco è anche capo del Distretto di Parigi; il Consiglio comunale è Consiglio generale del dipartimento

20 Arrondissement guidati da sindaci elettivi con poteri decentrati

BERLINO

Sindaco reggente (Regierender Bürgermeister), Giunta (Senat) e Consiglio comunale (Abgeordnetenhaus)

Il Sindaco di Berlino, eletto dal Consiglio, è Primo ministro del Land; (la Giunta agisce anche da Governo e il Consiglio comunale da Parlamento del Land)

12 distretti elettivi (bezirk) con forte identità, ma dipendenti dal governo cittadino

STOCCOLMA

Assemblea elettiva (Kommunstyrelsen); Consiglio di governo (Kommunfullmäktige) e Presidente eletto dall’Assemblea

14 distretti elettivi (Stadsdelsmmuder) con forte identità e poteri autonomi su alcune materie di pertinenza

MADRID/

Assemblea elettiva (Pleno); Giunta esecutiva (Gobierno) con Presidente (Alcade) eletto dall’assemblea

La Comunità di Madrid coincide territorialmente con la Provincia

21 Districtes, amministrati da consiglieri di nomina del sindaco e con funzioni solo delegate

BARCELLONA

Assemblea elettiva (El Ple); Giunta esecutiva (Commissió de Govern), con Presidente (Alcade) eletto dall’assemblea

10 Districtes, amministrati da consiglieri di nomina del consiglio centrale, con propri poteri su infrastrutture e servizi dell’area di pertinenza

Fonte: Isfort 2009

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4.2 La ricognizione: autorità e poteri localizzati

4.2.1 L’indirizzo politico sul territorio

I paragrafi seguenti descrivono per ciascuna realtà gli attori e i livelli amministrativi coinvolti nella definizione dell’indirizzo politico sul territorio in materia di trasporti collettivi, gestione del traffico (e dei suoi impatti) e sviluppo delle alternative all’auto. A dispetto dei modelli istituzionali generali, è possibile in effetti rilevare alcune linee di evoluzione comuni.

A fronte di competenze che permangono in capo al livello centrale, concernenti i principali atti strategici e di programmazione del settore, si assiste ad un comune processo di regionalizzazione dei servizi di trasporto e la gestione di infrastrutture stradali e ferroviarie locali. Gli enti locali propriamente intesi (Comuni e Province) svolgono poi specifiche funzioni, sviluppando integrazioni rilevanti in tema di urbanistica, viabilità locale, sosta, servizi flessibili (a chiamata), trasporti scolastici e per disabili.

4.2.2 I servizi di TPL

La gestione dei servizio di trasporto collettivo delle città indagate, prevede un ruolo dominante del governo regionale (Tab. 4.4).

L’eccezione è rappresentata da Londra, dove il settore è amministrato su base metropolitana. La GLA in effetti è stata istituita proprio allo scopo di fornire strategie coerenti di sviluppo e corretto funzionamento dei servizi pubblici essenziali per l’intera comunità londinese. Tale responsabilità, svolta tramite il braccio operativo Transport for London (TfL), in concreto interessa l’erogazione dell’insieme dei servizi TPL: “tube”, autobus, tram, traghetti, alcune linee di ferrovia leggera e dal 2007 i servizi suburbani attivi sulla rete nord e ovest (Overground). Tra i compiti di TfL c’è anche di supportare l’integrazione dei servizi nazionali (National Rail's) nel sistema di londinese.

La città di Berlino, avendo doppio status di Land e di municipalità è responsabile politicamente sia del trasporto pubblico urbano sia di quello extra urbano: si veda la rete ferroviaria S-Bahn che assicura, come noto, importantissimi servizi di collegamento tra capitale e hinterland. Inoltre Berlino e la regione circostante del

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Brandeburgo collaborano da metà anni 1990 all’integrazione del TPL dei due Lander33.

Lo Stato federale (se si escludono i contributi di pianificazione e finanziamento di parte degli investimenti) partecipa alla politica di agglomerato tramite la responsabilità nella gestione della rete ferroviaria nazionale.

Nel caso di Stoccolma, l’autorità politica competente per i trasporti pubblici su gomma è sempre il livello regionale (contea), che fornisce la parte preponderante dell’indirizzo strategico in materia. L’assetto della capitale, sperimentato da metà anni 1960, ha anticipato di fatto gli effetti della successiva legge nazionale (Transport Policy Act del 1978) volta ad istituire in ciascuna contea autorità incaricate di organizzare l’offerta dei servizi di trasporto urbano e regionale su gomma (i servizi ferroviari sono stati attribuiti alle medesime autorità nel 1990). La particolarità di Stoccolma nel panorama nazionale consiste proprio nel potere esclusivo della Contea sull’ente, mentre altrove si rileva un controllo al 50% dei comuni dell’area. Lo Stato partecipa infine agli indirizzi di politica tramite la responsabilità nella gestione della rete ferroviaria e nella sovvenzione dei servizi palesemente deficitari e nel sostegno alla ricerca per lo sviluppo del settore.

Tab. 4. 4 L’indirizzo politico sul territorio: il trasporto pubblico locale

Città Livello territoriale di

governo (sevizi su ferro)

Livello territoriale di governo (sevizi su gomma)

MADRID Governo regionale e centrale Governo regionale e comunale

BARCELLONA Governo regionale Governo regionale, comunale e intercomunale

PARIGI Governo regionale e centrale Governo regionale e locale

LONDRA Governo metropolitano e centrale Governo metropolitano

(segue)

33 L’entità interregionale dei trasporti (VBB) ha compiti diretti di organizzazione dei servizi limitati al solo settore ferroviario (trasferimento di competenze dai due Lander di Berlino e del Brandeburgo). Le linee su gomma sono gestite su base del Land e coinvolgono VBB solo per l’integrazione con il ferro.

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Tab. 4. 4 L’indirizzo politico sul territorio: il trasporto pubblico locale (continua)

Città Livello territoriale di

governo (sevizi su ferro)

Livello territoriale di governo (sevizi su gomma)

BERLINO Governo centrale, regionale e interregionale Governo regionale

STOCCOLMA Governo centrale e di contea Governo di contea

Fonte: Isfort su dati EMTA e città campione, 2010

Si notano poi realtà come Madrid e Barcellona, nelle quali le politiche dei trasporti pubblici sono definite congiuntamente dalla Comunità autonoma (regione) e dall’amministrazione del capoluogo, che pianifica in particolare i servizi tipicamente urbani (autobus, tram, metro), in cooperazione con i comuni associati dell’hinterland. Tale composizione politica non definisce di fatto né un ente regionale (poiché l’affiliazione è volontaria), né un governo di area metropolitana. Nel caso di Barcellona esiste già l’entità metropolitana dei trasporti (EMT) che integra su base volontaria i diversi municipi nella programmazione dei servizi nel proprio ambito territoriale (EMT è stata creata per legge del parlamento catalano nel 1987).

All’interno del campione analizzato, anche a Parigi il governo locale e la regione collaborano nel definire le strategie di pianificazione e sviluppo dei trasporti. Questo assetto è frutto di un recente processo di ridefinizione dei ruoli avvenuto con la riforma del 2005, che ha visto l’uscita della municipalità dal Sindacato dei trasporti regionale (STIF) e la sua sostituzione con la Regione.

A Parigi, così come anche negli altri contesti (fatta eccezione per Stoccolma e da ultimo per Barcellona), il livello centrale contribuisce inoltre alla definizione della politica urbana tramite il controllo delle compagnie ferroviarie nazionali34.

34 Dal gennaio 2010, primo caso in Spagna, la responsabilità delle ferroviari locali di Barcellona operate da Renfe Rodalies è stata trasferita dal Governo centrale a quello della Catalogna, cui spettano oggi le piene funzioni di pianificazione e controllo dei servizi, compresa la definizione delle forme di affidamento (a fine 2010, scaduto il contratto di programma firmato con il governo spagnolo, il governo Catalano sarà libero di rinnovare l’accordo di gestione con Renfe o di nominare un diverso operatore).

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4.2.3 Circolazione e sosta su strada

La rete viaria di rilevanza urbana e metropolitana, esclusi dunque i grandi assi nazionali, vede (Tab. 4. 5) la presenza del governo centrale nella definizione dei principi generali di circolazione e dei requisiti da rispettare per il trasporto di persone e merci. È così ad esempio a Berlino, dove è riconosciuta tra le materie di diritto concorrente dello Stato federale (Bund) anche l’istituzione dei pedaggi per l’uso di strade pubbliche con veicoli. Al contrario le politiche per la sicurezza sulla rete urbana sono di competenza del Land.

A Stoccolma, in aggiunta alle competenze legislative, l’ufficio nazionale (Svedish Road Administration) collabora con la città di Stoccolma all’attività del Trafik Stoccolma: centro operativo impegnato a fornire informazioni in tempo reale su incidenti e situazione del traffico nella capitale (contea). Il controllo e la sicurezza dei veicoli in transito nella città nordica spetta invece all’ufficio comunale (Trafikkontoret). Lo stesso ufficio è inoltre responsabile dei circa 90.000 posti/auto presenti in città.

Come in Svezia, anche nel Regno Unito la responsabilità della sicurezza stradale al livello locale è definita per norma (obiettivo integrato nei piani urbani e dei trasporti), il che sembra facilitare l’interazione e il raggiungimento di risultati comuni. A Londra è comunque l’autorità locale (GLA e municipi) a stabilire in dettaglio cosa e come operare sul territorio, sulla base dei target nazionali del Dipartimento dei trasporti35. Rimane anche di competenza nazionale la definizione dei limiti di velocità per le differenti tipologie di strade.

Nel caso di Parigi l’autorità centrale tramite il prefetto di polizia ha storicamente il potere di intervenire per motivi di ordine pubblico, mentre come si è detto, a seguito della recente evoluzione legislativa (2004) il governo si è ritirato dalla gestione delle strade regionali. Le competenze del prefetto si estendono ad alcuni aspetti relativi controllo della sosta nei grandi assi stradali e, si vedrà tra breve, ai taxi.

35 Spetta sempre a TfL, dunque all’autorità di governo metropolitano (GLA), il controllo del traffico sulle principali strade di Londra (580km di rete) e la responsabilità degli oltre 6.000 segnali stradali.

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Tab. 4. 5 Ambiti di gestione del traffico locale e della sosta

Città Circolazione Sosta su strada

MADRID Governo centrale/Comunità autonoma/Comune Comune

BARCELLONA Catalogna/Comune/Provincia Comune

PARIGI Prefettura (*)/Regione IdF/Comune Prefettura (*)/Comune

LONDRA Governo centrale/Governo metropolitano Distretti municipali

BERLINO Governo federale/Land (Città-stato) Città-stato/Distretto

STOCCOLMA Governo centrale/Comune Comune Fonte: Isfort su dati città campione, 2009 (*) Aggregato di Parigi: quattro Dipartimenti sottoposti alla Prefettura di polizia di Parigi

La situazione si differenzia almeno in parte nelle due realtà spagnole considerate.

Da un lato, il governo della Catalogna esercita la propria competenza su tutta la viabilità regionale, oltre a partecipare alla gestione della rete di rilevanza nazionale che insiste sul suo territorio. Questa competenza comprende in ogni caso: l’ordinamento, la pianificazione e la gestione integrata della rete, il controllo e le politiche di sicurezza (spettante alla Direzione strade della Catalogna). Lo statuto di Autonomia assegna invece ai comuni competenze proprie in cui rientra la disciplina della sosta e la viabilità di interesse municipale36. Spetta in particolare al Sindaco decidere i limiti alla circolazione e alla sosta, vigilare e applicare le sanzioni, disporre la segnaletica, ecc..

Madrid ha un analogo assetto inerente il riparto delle competenze tra CA e municipio, mentre è compito chiave dell’ispettorato del governo centrale (Direzione Generale delle strade) controllare e sanzionare il traffico nelle strane interurbane (tramite la Divisione stradale della Guardia Civile) e attuarvi adeguati piani di sicurezza. Tra le competente specifiche inerenti la gestione del traffico e la sicurezza sulle vie urbane, è espressamente attribuito alla responsabilità del Sindaco (vedi Titolo III Legge di Madrid Capitale del 2006) approvare piani locali di sicurezza stradale e mobilità o partecipare all’attuazione dei piani elaborati dalla CA o dallo Stato.

36 Non va dimenticato il ruolo degli enti intermedi come la giunta provinciale (Disputaciò). Riguardo all’ambito della circolazione il contributo della Provincia si materializza nell’elaborazione di manuali e linee guida per l’elaborazione dei piani di mobilità aziendale, in campagne sulla sicurezza stradale, nella promozione di mezzi ecologici, ecc.

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4.2.4 Progetti speciali sul traffico

Al fine di chiarire meglio la rilevanza del tema dal punto di vista delle politiche di contenimento del traffico, può essere utile analizzare il ruolo del potere centrale in alcuni progetti innovativi attuati localmente. Tra questi si può rammentare la “congestion tax”, definitivamente entrata in vigore a Stoccolma nell’estate 2007, a seguito di sei mesi di sperimentazione e del referendum confermativo.

In altre sedi si è documentata la specificità procedurale dell’iniziativa, disposta per legge nazionale e sottoposta a referendum pubblico37. Quello che qui preme annotare è lo sforzo congiunto di soggetti locali e nazionali.

La titolarità della misura e la responsabilità tecnica (sistemi e modalità di pagamento) è a cura della Swedish Road Administration (autorità nazionale). L’amministrazione cittadina (City of Stockholm) è responsabile delle informazioni generali circa la fase di sperimentazione, la valutazione e la politica connessa della sosta. SL (autorità di trasporto della Contea) è responsabile dell’espansione dei servizi pubblici e dei parcheggi di scambio, sostenuti finanziariamente dal Governo svedese.

Oltre alle considerazioni tecniche sull’utilità della misura, i rapporti di collaborazione istituzionale ora richiamati hanno certamente giovato alla conferma della misura nonostante il cambio di maggioranza a livello governativo in Svezia.

Si può notare in proposito un parallelo con la Congestion charging di Londra, oltre che sui contenuti della misura (tariffa di accesso al centro città), sui processi di collaborazione tra città e governo centrale. I primi passi per l’introduzione di schemi di road pricing nell’area urbana di Londra risalgono infatti al 1995 e alla pubblicazione della ricerca del Government Office for London (ente che rappresenta il governo centrale presso la capitale). Ma è solo con il Transport Act del 2000 che si è resa possibile l’introduzione di schemi di tariffazione su base locale.

Un analogo modello di cooperazione istituzionale si ritrova in Germania con la Low Emission Zone (LEZ) di Berlino. Al Ministero dei trasporti è affidato il compito di stabilire gli standard di

37 Per altri dettagli si rimanda ad Isfort, Quaderno OPMUS n. 9 (2008).

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emissione e le regole generali da applicare per l’introduzione delle LEZs (in sostanza una zona verde in cui possono circolare solamente veicoli aventi determinati requisiti per quanto concerne le emissioni di inquinanti in atmosfera). Alle città (o alle regioni) è demandata la norma applicativa, cioè dove e quando istituire una LEZ all’interno del proprio territorio38.

Tutti questi Pesi in sintesi hanno scelto un assetto di competenze sulla circolazione che privilegia in alcuni aspetti il “centro” a scapito dell’autonomia locale, nonostante questa sia generalmente considerata un valore. La contropartita è però chiara e consiste nel fornire alcuni principi e regole di condotta comuni che limitano eccessive dispute locali.

4.2.5 La mobilità ciclabile

Escluse Londra e Berlino, dove precise responsabilità di indirizzo strategico sono attribuite rispettivamente all’autorità metropolitana (Sindaco) e agli organi della città-Stato (Senato), la realizzazione di reti e servizi alle biciclette è solitamente materia comunale, con l’eccezione degli itinerari più esterni e a media distanza per i quali si adoperano gli enti sovra-comunali o le comunità vicine.

È un esempio di questo tipo il progetto di “anello verde” (tratta ciclabile di 60 km che cinge la città) programmato e gestito dall’amministrazione del capoluogo catalano insieme alla Comarca di Barcellona39. Anche nella Capitale spagnola, a parte le integrazioni previste dal Plan Director de Movilidad ciclista 2008, parte degli itinerari più esterni sono stati realizzati tramite investimenti e su progetti combinati tra Amministrazione di Madrid e Renfe (anni 1990) o Comunità autonoma (2002-2005).

Più in generale sempre a Barcellona, la Provincia fornisce un prezioso supporto conoscitivo, economico e tecnico ai comuni decisi a impegnarsi sul tema, ma è sopratutto la regione a fornire direttive e linee guida in materia: vedi in proposito il Piano strategico della bicicletta in Catalogna 2008-2010.

38 Dal gennaio 2008 nella zona verde di Berlino (anello ferroviario) possono circolare solo i veicoli muniti di adesivo rosso, giallo o verde (almeno Euro 2/Euro 1 + filtro), dal 2010 solamente i mezzi con talloncino verde (Euro 4/Euro 3 + filtro).

39 La “Comarca” (suddivisione della provincia) è un altro enti territoriale di raccordo prevista dallo statuto della catalogna.

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La Comunità di Madrid ha anch’essa messo in cantiere un programma molto ambizioso di vie pedonali e ciclabili (oltre 1.000 km in più per il 2016) integrato con la rete urbana.

Più netto ancora appare in proposito il ruolo dell’Ile-de-France, cui spetta il compito di elaborare i macro indirizzi territoriali dell’area parigina (Piano regionale della mobilità urbana del 2000 poi ripreso dal Piano della Mobilità della città di Parigi 2007 e dai progetti di sviluppo sostenibile in corso d’attuazione nel quadro della revisione della pianificazione locale degli spazi urbani). Da citare inoltre, sempre oltralpe, l’attività dell’Atelier parisien d’urbanisme (Apur): agenzia cittadina responsabile della redazione dei piano di sviluppo dei percorsi ciclabili 2002-2010, così come di altre rilevanti attività di studio e proposta su diversi aspetti dello sviluppo urbano di Parigi. Questa realtà rappresenta peraltro un’importante sede di dialogo tra città, regione, forze sociali (es. camera di commercio, aziende di trasporto, società immobiliari pubbliche e private).

La “Commissione civica per La bicicletta” ad esempio è un organo partecipativo del Consiglio di Barcellona che riunisce le maggiori associazioni del settore e i membri della pubblica amministrazione. Tale struttura propone interventi sulla rete e sopratutto elabora guide informative ed eventi di diffusione assai seguiti in città. Su questo piano accompagna il “Patto cittadino per la mobilità” (vedi par. 4.6), un tavolo di concertazione dal quale arrivano precisi impegni inerenti la segnaletica dei percorsi, le aree di sosta, le facilitazioni al trasporto su metro e treni regionali.

Altra struttura da menzionare è il FahrRat (Consiglio della bicicletta) di Berlino, composto da funzionari nei vari settori: polizia, amministrazioni locali, aziende di trasporto, rappresentanti del settore della bicicletta, i quali hanno il compito di discutere e sviluppare strategie di promozione della bicicletta, ed elaborare proposte da presentare al Senato.

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Tab. 4. 6 Soggetti responsabili in tema di mobilità ciclabile

Città Livello di governo Principali organi tecnici Organismi di

partecipazione

MADRID Comune/Comunità autonoma

Direzione generale di pianificazione opere e spazi pubblici (Comune)

A21L e iniziative su scala di municipio

BARCELLONA Comune/Catalogna Direzione dei servizi di mobilità (Comune); Dipartimenti ambiente e opere pubbliche (Catalogna);

Commissione civica per la bicicletta

PARIGI Comune/Regione IdF

Direzione viabilità e mobilità (Sindaco di Parigi); Unità sviluppo durevole, direzione strade e mobilità dolce (Regione IdF)

Atelier parisien d’urbanisme (Apur)

LONDRA Governo metropolitano Transport for London

London Cycle Training (stakeholder meetings)

BERLINO Governo del Land Dipartimento per lo sviluppo urbano (Senato di Berlino)

FahrRat (Consiglio della bicicletta)

STOCCOLMA Comune Ufficio del traffico (Trafikkontoret)

Fonte: Isfort su dati città campione, 2008

Tramite l’iniziativa Cycling Training Partnership (LCTP) TfL organizza “stakeholder meetings” nei diversi London borough, coinvolgendo le scuole (oltre 35.000 nel 2007) e le realtà di base. In questo contesto non va ignorata l’influenza dei programmi nazionali di sicurezza e potenziamento della mobilità ciclabile sul territorio: es. Cycling England del Department for Transport britannico o organi consultivi come il National Cycling Strategy Board (NCSB).

Sempre nel novero delle integrazioni centro-periferia si può infine includere la politica delle ferrovie tedesche (DB) di incentivo all’intermodalità: servizio di bici pubbliche nelle grandi stazioni; oppure la partecipazione di imprese private (settore pubblicitario) al servizio di bici in condivisione di Parigi (“Velib”), esperienza poi replicata a Barcellona e in agenda anche a Londra.

4.2.6 Taxi e trasporto a domanda

Le politiche riguardanti i taxi costituiscono un altro settore in cui l’integrazione territoriale è in fase avanzata (Tab. 4.7).

In tutte le realtà sono presenti autorità che sovrastano i confini amministrativi del capoluogo. Rappresenta un caso a parte Madrid, dove il rilascio delle licenze dipende dalla Direzione

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generale mobilità del comune; sono tuttavia previste per legge regionale forme di coordinamento dell’offerta prima fascia metropolitana (spetta sempre alla CA definire gli schemi tariffari).

A Stoccolma l’amministrazione responsabile dei taxi è la Contea. A Londra, i servizi di taxi e il trasporto a domanda rientrano sempre nella competenza di TfL; soluzione che garantisce l’integrazione con il trasporto di linea tradizionale. A Barcellona è l’Institut Metropolità del Taxi (IMT) è l’autorità competente per i servizi a chiamata del capoluogo e dei 18 comuni limitrofi. L’istituto dipende dall’entità metropolitana dei trasporti (EMT) e, insieme ad amministrare i servizi, ha l’obbligo di proporre i livelli tariffari alla commissione prezzi del Governo Catalano.

A Berlino la concessione delle licenze e la regolamentazione delle attività di taxi spetta al governo del Land (Senatore per lo sviluppo urbano), al quale si uniscono però le funzioni delle importanti associazioni professionali, quali la TVB (Taxiverband Berlin-Brandeburg) che contribuiscono insieme all’autorità locale alla definizione delle tariffe e del numero di licenze ammesse per il trasporto di persone nella regione capitale 40.

Il caso di Parigi presenta qualche specificità. Il settore è regolato da un dipartimento del Ministero dell’interno. Il rilascio delle licenze spetta al prefetto di polizia, il quale svolge la propria attività sull’area della “Piccola corona” (Parigi più i 3 dipartimenti confinanti). La gestione dei servizi di trasporto a “domanda” (taxi collettivo, disabili, scolari) rientra invece tra le nuove competenze del sindacato dei trasporti dell’Ile-de-France (STIF).

Rispetto alle linee scolastiche o dedicate a disabili si osserva ovunque un ruolo centrale degli enti territoriali (comuni e distretti municipali), dovuto al particolare carattere sociale del servizio.

40 Le sigle che riuniscono nel complesso i circa 14 tassisti della regione capitale sono la Corporazione delle società di taxi berlinesi (Innung); Federazione dei taxi di Berlino e del Brandeburgo (TVB) e Unione dei taxi di Berlino (BTV).

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Tab. 4. 7 Ambiti di regolazione del trasporto a domanda

città Taxi Trasporto a chiamata

Trasporto scolastico

Trasporto disabili

MADRID Comune/Area metropolitana

Comunità autonoma Comune/municipi Comune/municipi

BARCELLONAArea metropolitana

Area metropolitana Comune Area

metropolitana

PARIGI Agglomerato di Parigi (*)

Governo regionale e locale (STIF)

Governo regionale e locale (STIF)

Governo regionale e locale (STIF)

LONDRA Governo metropolitano

Governo metropolitano

Governo metropolitano e municipale

Governo metropolitano e municipale

BERLINO Land di Berlino Distretto municipale Land di Berlino Land di Berlino

STOCCOLMA Contea Contea di Stoccolma Comune Contea di

Stoccolma Fonte: Isfort su dati città campione, 2008

(*) Quattro Dipartimenti sottoposti alla Prefettura di Parigi (Piccola corona)

4.2.7 Politiche di qualità dell’aria

L’inquinamento da traffico è tema su cui tutte le grandi città d’Europa impegnano risorse e attenzioni crescenti al fine di elaborare strategie di risposta e analisi conoscitive sui livelli di rischio legate alle concentrazioni locali (in particolare da polveri sottili).

Nel riquadro sottostante è raffigurato l’assetto degli attori coinvolti per quanto riguarda il campione d’indagine (Tab. 4.8). Stando alle informazioni raccolte, merita evidenziare il ruolo di alcune strutture che operano localmente fornendo risorse utili ad accrescere l’entità (la scala) e l’efficacia delle misure adottate. Il coordinamento delle strategie ai vari livelli (statali, regionali, locali), il risparmio nei costi di monitoraggio e la realizzazione di specifici banche dati ad uso dei decisori sono ad esempio le motivazioni fondamentali dell’associazione Stockholm-Uppsala Air Quality Management System che, da metà 1990, riunisce le strutture tecniche e gli organi rappresentativi di due contee e oltre trenta municipalità appartenenti all’area della capitale.

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Tab. 4. 8 Piano di qualità dell’aria

città Ente competente Organi tecnici coinvolti (elaborazione/produzione di dati)

MADRID Comunità di Madrid Centro de Calidad del Aire de la Comunidad de Madrid

BARCELLONA Governo della Catalogna La Xarxa d’Emissions Atmosfèriques de Catalunya (XEAC )

PARIGI Regione Ile-de-France AIR-PARIF

LONDRA Sindaco di Londra (GLA) The Air Pollution Research in London network

(APRIL) London Air Quality Network (LAQN)

BERLINO Senato di Berlino (Land) Senate Department for Health, the Environment and Consumer Protection

STOCCOLMA KSL (*) Stockholm-Uppsala Air quality Management Association

Fonte: Isfort su dati città campione, 2008 (*) Association of Local Autorities Stockolm County

Nei primi anni 2000 si sono uniti all’associazione importanti attori economici privati (industrie, agricoltori, enti forestali, organizzazioni non-profit ecc.) e alcune autorità statali coinvolte nella valutazione ambientale. Nuove iniziative e progetti tra enti locali svedesi, hanno portato di recente la rete complessiva di collaborazione a 6 contee e 76 municipalità (coprendo un’area di 3,3 milioni di abitanti).

AIRPARIF è l’organismo associativo (istituito con la legge sull’aria del 1996), incaricato dal ministero dell’ambiente francese di sorvegliare la qualità atmosferica nella regione parigina, prevenire gli episodi di inquinamento, valutare l’impatto delle misure adottate, informare l’autorità e i cittadini. L’associazione raggruppa nel suo CdA le istituzioni nazionali (prefettura, servizi ministeriali su ricerca, ambiente, affari sanitari ed energia), i rappresentanti delle collettività territoriali, dei settori economici responsabili delle emissioni di inquinanti in atmosfera (industrie, costruttori di veicoli di trasporto, raffinerie, aeroporto), del mondo della ricerca, delle associazioni di protezione dell’ambiente, della salute e dei diritti dei consumatori.

Molto importante soffermarsi anche sull’organizzazione delle conoscenze tecniche e dell’attività di monitoraggio di Londra. Sono due in proposito le esperienze degne di nota.

In primo luogo va citata The Air Pollution Research in London network (APRIL), un’agenzia fondata nel 1999 e finanziata dal

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ministero dell’ambiente britannico (Department for Environment, Food and Rural Affairs, in sigla DEFRA) e dal governo londinese (GLA), il cui compito principale è quello di riunire il modo accademico, i decisori politici e la comunità più larga (tra cui i gestori di servizi pubblici) al fine di identificare i settori prioritari di sviluppo delle conoscenze e della ricerca sulla qualità dell’aria.

L’altro sviluppo riguarda il controllo dell’inquinamento atmosferico. La rete di rilevamento di Londra si sta adeguando (vedi Box 4.1) includendo anche i territori dei sobborghi più esterni della regione londinese (il singolo borough è in ogni caso responsabile del monitoraggio e dell’informazione al pubblico).

Box 4. 1 The London Air Quality Network

La rete di qualità dell'aria di Londra (LAQN) è stata definita nel 1993 per coordinare e migliorare il controllo di inquinamento atmosferico nella città. Alla fine del 2007, erano in effetti trenta i boroughs di Londra impegnati nel fornire i dati al LAQN. Sempre più, questi dati si completano tramite le misure dalle autorità locali che circondano Londra. In questo modo si fornisce una prospettiva generale sull’inquinamento atmosferico nell’insieme dell’Inghilterra sud-orientale. La necessità di una rete si fonda sulla consapevolezza (acquisita a tutti i livelli) che l'inquinamento atmosferico di Londra è generato nella zona circostante, e viceversa.

Il LAQN è supportato dall’amministrazione della Grande Londra (GLA) a noma dei trentatre municipi ed è azionato e diretto dal gruppo di ricerca ambientale (ERG) del King’s College (Università di Londra).

Ogni singolo borough costituisce un fondo per il controllo dell’aria nella propria zona di competenza. Le attività del centro LAQN sono inoltre condotte tramite fondi della stessa ERG.

Il Dipartimento dell'ambiente del governo britannico (DEFRA) finanzia il monitoraggio luogo la Marylebone (importante via di scorrimento, facente parte del raccordo anulare interno di Londra), e mantiene anche le otto postazioni di LAQN della rete urbana e rurale automatica BRITANNICA (AURN), offrendo dunque un ulteriore supporto all’attività generale del LAQN.

Un diverso ordine di interventi è relativo al contenimento dei gas serra (vedi Tab. 4.9).

In proposito Stoccolma, Parigi e Londra hanno elaborato strategie con un ampio respiro temporale (target al 2020). Rispetto ai contenuti invece Madrid e Berlino puntano su approcci integrati

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qualità dell’aria e clima da attuare a scala di regione metropolitana. Specie l’esperienza di Madrid va menzionata per la forte connessione con le politiche generali del traffico.

Tra le misure più significative previste dal “Plan Azul”41 si può citare l’estensione della metro per ulteriori 80 km e il potenziamento delle stazioni di scambio; l’elaborazione di strategie integrate su scala municipale, cioè i Piani della Mobilità Urbana Sostenibile (PMUs).

Altre proposte sono l’aumento della rete ciclabile, la diffusione di veicoli ad alimentazione alternativa, il riordino della sosta; tutte ipotesi avanzate sulla scia delle buone pratiche europee di riferimento.

Tab. 4. 9 Piani o strategie volontarie anti-Co2 e cambiamento climatico

Città Ente promotore Denominazione Orizzonte temporale

MADRID Comunità di Madrid “Plan Azul” (2006-2012) Obiettivi al 2012

BARCELLONA Governo della Catalogna Catalan Plan to Mitigate Climate Change

Obiettivi al 2008-2012

PARIGI Sindaco di Parigi (Comune) Plan Climat de Paris, 2007 Obiettivi al 2020

LONDRA Sindaco di Londra (GLA) Climat Change Action Plan, 2007 Obiettivi al 2025

BERLINO Senato di Berlino (Land) The Clean Air Preservation and Action Plan Berlin 2005-2010

Obiettivi al 2008 e al 2010

STOCCOLMA Città di Stoccolma Stockholm’s action programme against greenhouse gases

Obiettivi al 2015 e al 2050

Fonte: Isfort su dati città campione, 2008

4.3 Modalità di gestione dei servizi collettivi

4.3.1 La direzione delle autorità del TPL

L’indagine sui sistemi di gestione e sul ruolo delle autorità preposte alla regolazione del TPL permette di cogliere altri aspetti decisivi ai fini della presente analisi. La tabella 4.10 si sofferma

41 Il nome esatto è “Strategia de calidad del aire y cambio climático de la Comunidad de Madrid”

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sulla composizione degli organi di direzione e sul raccordo con la società locale.

Riguardo alle strutture dell’amministrazione, la cooperazione tra istituzioni è meglio impostata in quei contesti in cui questo avviene su base volontaria e la forma di gestione è quella del consorzio tra enti (Madrid, Barcellona e Berlino)42. Essa è presente anche nelle realtà, vedi Parigi, in cui il governo locale propriamente inteso (Comuni e Dipartimenti) mantiene precise prerogative in materia di trasporti urbani e di agglomerato, anche in un quadro di crescente regionalizzazione.

A Londra e Stoccolma, il controllo dell’autorità di trasporto spetta invece ad un unico organismo politico43.

La presenza degli interessi locali nella gestione dell’autorità, è particolarmente incentivata a Madrid, dove le nomine del CdA di CRTM includono una pluralità di soggetti: imprese, sindacati dei lavoratori, rappresentanti di gruppi sociali e cittadini organizzati. La stessa attenzione si può notare a Londra, dove i componenti del vertice di TfL, sono nominati dal Sindaco in qualità di esperti, manager di imprese di trasporti, rappresentanti di istanze e gruppi sociali significativi.

Anche Parigi evidenzia un modello di direzione aperto alle istanze sociali e orientato alla collegialità. Del resto una delle funzioni costitutive di STIF è proprio di assicurare una regolare concertazione con l’insieme degli interressi istituzionali ed economici dell’area. In particolare ciò avviene tramite il Comitato dei partner del trasporto pubblico d’Ile-de-France: un organo consultivo del quale fanno parte anche i rappresentanti sindacali, comitati di utenti e consumatori44.

Il ruolo delle associazioni è enfatizzato a Barcellona, all’interno di un apposito Consiglio della Mobilità di ATM con funzioni consultive (nuovo statuto di ATM del 2003).

42 Il peso della Comunità di Madrid o del Governo della Catalogna, in seno agli organi di direzione dell’autorità è per statuto molto forte. La forza del Land di Berlino sembra di fatto prevalere sugli altri enti, specie negli aspetti monetari di cui si dirà tra breve (par. 4.5).

43 Le nomine del CdA tengono, tuttavia, conto di una pluralità di interessi amministrativi; esistono inoltre specifici organi interni e comitati di raccordo con le autorità locali (comuni e consigli municipali) con compiti di supervisione dei servizi offerti.

44 Tale Comitato dei partner, creato nel 2001, riunisce diversi rappresentanti di utenti, associazioni sindacati, enti locali ed è consultato da STIF in diverse materie incluse le politiche tariffarie.

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Ulteriore aspetto da rilevare riguarda la presenza dello Stato negli organi di gestione e controllo dell’autorità.

Con la riforma dello statuto di STIF, solo nelle realtà spagnole il governo centrale è rappresentato direttamente nel Consiglio d’Amministrazione dell’ente (a Barcellona i due membri hanno sostanzialmente il compito di osservatori). Per il resto, lo Stato ha un ruolo indiretto quale socio di riferimento di grandi imprese ferroviarie nazionali operative in ambito urbano e regionale.

Tab. 4. 10 Composizione delle autorità

Autorità Membri del CdA e presidenza (P)

Principali organi collegiali di gestione e relazione esterna

CONSORZIO REGIONALE DEI TRASPORTI DI MADRID (CRTM)

2 - Comunità di Madrid (P)5 - Comune di Madrid 3 - Altre municipalità 2 - Governo centrale 2 - Operatori privati 2 - Organizzazioni sindacali 1 - Associazioni consumatori

L’autorità è strutturata in 3 uffici e varie aree: 1. ufficio tecnico 2. ufficio economico-finanziario, 3. ufficio qualità (e relazioni istituzionali). Un ruolo fondamentale in CRTM è rivestito dalle attività di comunicazione ed interazione con l’utenza. Il fulcro di tale politica è costituito dal “Centro Interactivo de Atención al Cliente”. Oltre al Centro Interactivo, il sistema di trasporto madrileno può anche contare su una rete di “Customer Service Centers” dislocati nei punti strategici della rete di cittadina

AUTORITÀ DEI TRASPORTI DELLA REGIONJE DI BARCELLONA (ATM)

9 – Governo della Catalogna (P) 9 – Amministrazioni locali (Comune di Barcellona, 18 comuni dell’hinterland associati all’area del capoluogo, altri comuni non associati) 2- Governo centrale (osservatori)

In nuovo statuto di ATM (2003) ha istituito un organo di consultazione e partecipazione, il Consiglio della Mobilità di ATM che riunisce oltre ai management del consorzio: – associazioni dei comuni catalani – rappresentanze sindacali – comitati di consumatori e utenti – associazioni significative del Tpl

SINDACATO DEI TRASPORTI D’ILE-DE-FRANCE (STIF)

15 – Regione Ile-de-France (P) 5 – Città di Parigi 7 – Dipartimenti (escluso Parigi) 1 – Camera di commercio 1 – Entità intercomunali

La regolare concertazione è assicurata dal “Comitato dei partner del trasporto d’Ile-de-France”. Sono inoltre organi collegiali di STIF: - Commissione offerta di trasporto; - Commissione investimenti/monitoraggio del Contratto di programma Stato-Regione - Commissione economica e tariffaria - Commissione qualità del servizio - Commissione di democratizzazione

(segue)

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Tab. 4. 10 Composizione delle autorità (continua)

Autorità Membri del CdA e presidenza (P)

Principali organi collegiali di gestione e relazione esterna

TRANSPORT FOR LONDON (TFL)

15 membri nominati dal Sindaco di Londra (P) in qualità di esperti, manager di impresa, portavoce di istanze e gruppi sociali rilevanti

Da segnalare specie il Borough Partnership Group. Parte del Direttorato di TfL, BPG opera come struttura di relazione con i sottoambiti amministrativi (programmazione dei servizi, redazione dei LIP, pianificazione urbana, trasferimento fondi)

STORSTOCKHOLMS LOKALTRAFIK (SL)

9 (+9 membri supplenti) nominati dal Consiglio di contea (P)

Tre unità, composte da varie divisioni, lavorano a stretto contatto con i gestori dei servizi: - Unità Traffico e servizi - Unità Marketing - Unità Tecnologie

VERKEHRSVERBUND BERLIN/BRANDENBURG (VBB)

26 rappresentanti delle autorità locali e del governo congiunto dei Länder (P) coordinati con le 39 aziende di trasporto

VBB oltre a coordinare gli interessi dei diversi partner ha progettato un potente network di attori esterni: centri di informazione e innovazione tecnologica, imprese di progettazione, società di comunicazione, associazioni ed culturali delle due regioni.

Fonte: Isfort su dati EMTA, 2008

4.3.2 Le integrazioni operative più significative

Le autorità dei trasporti pubblici svolgono attività di regolamentazione - programmazione dei servizi urbani di linea e il coordinamento delle imprese pubbliche e private attive sul territorio vasto. Queste funzioni si intendono rivolte a tutte le diverse componenti del sistema di trasporto pubblico della città. Solo la situazione delle ferrovie locali si presenta più articolata, con il finanziamento e la manutenzione delle infrastrutture di norma sottoposte alla responsabilità dell’ente centrale (eccetto Parigi, Barcellona e in parte Londra per le reti regionali).

Ai fini del presente lavoro è però importante soffermarsi sulle altre attività riguardanti il settore della mobilità.

Come si può notare (Tab. 4.11) a Parigi e Londra la stessa struttura tecnica gestisce e controlla pressoché tutte le modalità di trasporto presenti. Fa eccezione a Parigi la politica per la mobilità ciclabile, che vede l’impegno diretto del Sindaco.

L’accorpamento di funzioni è molto spinta anche a Stoccolma, benché limitata alla sfera del trasporto collettivo (con l’esclusione delle corse scolastiche e di alcune importanti linee di navigazione).

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Tab. 4. 11 Integrazione del TPL con gli altri servizi di mobilità

Altri servizi di mobilità

Città (con autorità del TPL competenti

su altri servizi di mobilità)

TAXI LONDRA, BARCELLONA, STOCCOLMA

MOBILITÀ CICLABILE LONDRA

PARCHEGGI (PARK&RIDE) LONDRA, PARIGI, MADRID, STOCCOLMA

TRASPORTO A CHIAMATA LONDRA, PARIGI, STOCCOLMA

CONTROLLO DEL TRAFFICO E SOSTA SU STRADA LONDRA, PARIGI

TRASPORTO SCOLASTICO LONDRA, PARIGI

NAVIGAZIONE LONDRA, PARIGI, BERLINO, STOCCOLMA

Fonte: Isfort su dati delle autorità di trasporto, 2008

Di questo sistema di regolazione beneficiano in genere l’organicità delle politiche sul territorio. La possibilità di connettere il trasporto pubblico con la sosta su strada e con le forme di controllo del traffico sono tipici esempi di integrazioni qualitative.

Lo sviluppo dell’intermodalità auto-mezzo pubblico-bicicletta è un altro campo di applicazione molto avanzato in diverse realtà in questione (l’obiettivo è stato perseguito in questi ultimi anni specie a Parigi, Barcellona e Berlino). Ma si pensi anche alle politiche di sicurezza che si possono fortificare tra loro coinvolgendo tutti gli utenti dei servizi e delle infrastrutture di trasporto.

La regolazione congiunta determina inoltre accordi operativi e comunità tariffarie molto estese, utili all’espansione del mercato dei servizi collettivi. Le politiche di network includono così sempre più anche le ferrovie regionali dove operano le grandi compagnie nazionali (Sncf, Renfe, D-Bahn) e talvolta gli operatori internazioni (Stoccolma, in parte Londra)45.

Sono inoltre da considerare le interazioni a livello più ampio con le politiche ambientali e urbanistiche: tema a cui è riconosciuta una significativa importanza nell’arco delle politiche più strutturali di cambio modale.

45 Dal 2000 la gestione delle tratte pendolari di Stoccolma è stata messa a gara sostituendo la compagnia nazionale (Sj) con un operatore internazionale Citypendeln (Keolis), società controllata da SNCF. Similmente a Londra una joint-venture tra attori mondiali esercita dal 2008 sull’anello ferroviario della capitale (MTR di Hong Kong e Deutsche Bahn AG).

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Queste integrazioni sembrano particolarmente sviluppate a Parigi, Barcellona e Londra, mentre a Berlino i legami intersettoriali competono sopratutto al livello politico-amministrativo.

Tab. 4. 12 Altre integrazioni strategiche

TFL - LONDRA

- Strategia dei trasporti del Sindaco e dei piani di implementazione locale (LIP) - Strategia del Sindaco per la qualità dell’aria e contro il cambiamento climatico - Elaborazione del London Plan (strategia di sviluppo spaziale)

ATM - BARCELLONA

- Piano Direttore della mobilità della Regione Metropolitana di Barcellona (PDM) e Piano per le infrastrutture (PDI)

- Strategie di sviluppo urbano e ambientali (tramite l’Entità Metropolitana dei Trasporti)

STIF - PARIGI

- Definizione e implementazione del Piano della mobilità urbana di Parigi (PDP) e su base regionale (PDUIF)

- Definizione del Piano di sviluppo regionale (Schéma directeur de l’IdF) - Piano regionale della qualità dell’aria (per legge va coordinato con il PDP)

CRTM – MADRID

- Piano di sviluppo della rete di metro e Piano dei parcheggi di interscambio - Finanziamento di studi (piani urbani di mobilità) all’interno delle strategie d’azione ambientale della Comunità

SL – STOCCOLMA

- Sviluppo di progetti e in nuove tecnologie di trazione e sistemi anti-inquinamento

Fonte: Isfort su dati delle autorità di trasporto, 2008

Per Madrid va segnalata la partecipazione di CRTM ai progetti di sviluppo della metropolitana e delle attinenti stazioni di interscambio.

Le autorità dei trasporti analizzate si distinguono altresì per compiti di studio delle tendenze della domanda di mobilità, nonché per iniziative di promozione della mobilità sostenibile a vario livello (vedi a Stoccolma lo sviluppo di nuove tecnologie di trazione).

4.4 Autogoverno e trasferimenti di risorse

4.4.1 I finanziamenti nazionali e locali al TPL

Lo schema di finanziamento e l’entità delle risorse incamerate dal sistema di mobilità collettiva rappresentano elementi fondamentali di confronto. Nella tabella sottostante è riportata la percentuale dei sussidi per i diversi livelli di governo (Tab. 4.13).

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Tab. 4. 13 Sussidi pubblici: ripartizione (%) tra i livelli di governo

Ripartizione delle risorse (%)

Regioni/aree metropolitane

Quota finanziamento

pubblico (%)

Stato Regione Enti Locali

RM DI BARCELLONA(*) 44,1 45 28 27

BERLINO-BRANDEBURGO 47,0 - 100 -

GRANDE LONDRA 44,5 45 - 55

COMUNITÀ DI MADRID (*) 55,5 45 27,5 27,5

PARIGI ILE-DE-FRANCE 56,4 30 60 10

CONTEA DI STOCCOLMA 41,0 - 100 - Fonte: Elaborazione Isfort su dati EMTA riferiti alle città campione (dati al 2006 e 2004)

(*) Il riparto è calcolato escludendo i servizi della rete ferroviaria nazionale (Renfe)

Nel 2006 la copertura dei costi operativi assicurata dalle risorse pubbliche era compresa tra il 56% circa di Parigi e il 41% di Stoccolma (dati EMTA). È il segno evidente di una rilevanza sociale del settore ravvisata in tutti i Paesi, a prescindere dall’ordinamento giuridico e dall’assetto di mercato scelto per il settore: la percentuale di copertura pubblica ad esempio è molto simile per modelli di gestione opposti (pubblici a Barcellona e privati a Stoccolma).

L’intervento del governo centrale copre in ogni caso tra il 30% e il 45% delle esigenze operative di Parigi, Londra, Madrid e Barcellona. Nelle città spagnole, tuttavia lo Stato sempre al 2006 finanzia il 100% delle spese operative e per investimenti delle ferrovie di rilevanza metropolitana (Cercanìas Renfe).

A Stoccolma e Berlino, domina la finanza regionale. Nel caso di Stoccolma in particolare la partecipazione dello Stato è marginale per quanto riguarda i costi operativi e di investimento del trasporto urbano, ad eccezione di quelli riferiti alle compagnie ferroviarie46.

46 Va detto però che la contea di Stoccolma ha diritto ogni anno al 10,32% del gettito dell’imposta sul reddito nazionale: di questa somma l’11% è destinato all’autorità di trasporto SL.

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4.4.2 Le entrate proprie delle città

Il decentramento amministrativo e i processi di mercato (separazione delle funzioni di controllo dalla gestione del servizio) spingono ad una diversa struttura delle entrate del settore.

Le risorse finanziarie sono generate da fonti sempre più composite e comprendono entrate aggiuntive a quelle della fiscalità generale. Si tratta di risorse connesse all’attività di programmazione e controllo della mobilità urbana. Si veda in proposito quanto esposto nella successiva Tab. 4.14 elaborata ancora a partire dai dati EMTA.

Tab. 4. 14 Entrate del sistema (valori in milioni di € per anno)

Regioni/aree metropolitane

Ricavi tariffari

Sussidi pubblici

Altri ricavi

% altri ricavi su entrate

tariffarie

RM DI BARCELLONA 546,6 432,0 41,1 7,5

BERLINO-BRANDEBURGO 931,0 841,0 - -

GRANDE LONDRA 3.328, 9 2.986,5 1.021,2 30,7

COMMUNITA’ DI MADRID 774,0 967,7 5,2 0,7

PARIGI ILE-DE-FRANCE 2.763,0 3.945,0 320,0 11,6

STOCCOLMA (CONTEA) 447,0 507,,5 281,6 63,0

Fonte: Elaborazione Isfort su dati TfL ed EMTA (dati al 2006 eccetto Londra 2007)

Specie Stoccolma, Londra e Parigi attraggono risorse aggiuntive che gestiscono in maniera autonoma.

Provando a fornire qualche dettaglio, l’entità della voce “altri ricavi” di Londra dipende come detto dalla possibilità per TfL di incassare risorse derivanti dall’attività di controllo e regolazione più complessiva: sanzioni, congestion charging , autorizzazioni per licenze dei taxi, tariffe della sosta, bus enforcement.

Oltre ad integrare varie risorse nel sistema (tra quelle non citate: pubblicità sui mezzi pubblici, affitto dei veicoli, entrate dei musei) il governo di Londra sembra essere riuscito ad innescare dinamiche finanziarie virtuose. Tra le ultime iniziative, è da sottolineare che la Congestion charging assicura attualmente (anno 2007-2008) introiti diretti pari al 10% delle entrate produttive totali di TfL, ma essa è anche di stimolo per altri

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investimenti attraverso un pacchetto di misure incentivanti i cui effetti sono: maggiori introiti tariffari, pubblicitari, ecc..

Lo stesso ragionamento sul road pricing può valere per Stoccolma, dove la voce “altri ricavi” è percentualmente molto rilevante (63% delle entrate tariffarie incamerate da SL) in virtù anche degli alti introiti derivanti dall’attività di noleggio di veicoli e affitto di locali. Fino al 2007, con il sistema di pedaggio del centro di Stoccolma non ancora a regime, l’affitto di veicoli costituiva ben oltre il 50% di queste entrate aggiuntive complessivamente intese.

Infine Parigi. È da notare come gli investimenti nel trasporto collettivo per il 26% siano finanziati direttamente da Regione ed Enti locali (Città di Parigi e altri Dipartimenti). Per una quota dell’8% essi tuttavia provengono dalle ammende inflitte ai viaggiatori e per il mancato rispetto delle regole di circolazione, riscosse direttamente da STIF (circa 133 milioni di € l’anno).

È da notare che il sistema di finanziamento consolidato previsto dalla legislazione nazionale (Versement transport) 47 assicura ben il 33% delle entrate riferite all’area parigina e sono peraltro in continua crescita. I circa 3 miliardi di euro attuali di gettito stimati nel 2008 rappresentano invece complessivamente il 51% di tutta l’esazione del Versement transport riscossa in Francia. L’entità della cifra è un chiaro segno del peso economico dell’area parigina nel contesto nazionale, ma è anche un dato che permette di comprendere l’importanza della scelta di integrazione fatta in quella realtà: dove all’espansione della domanda e corrisposto in incremento degli introiti48.

Tra le risorse aggiuntive (extra-budget), è da considerare inoltre l’applicazione di varie formule sviluppate nel contesto della finanza per investimenti tese ad attrarre il contributo dei privati alla realizzazione di grandi opere metropolitane e ferroviarie (Madrid, Barcellona, oggi Londra) o stradali (Berlino).

47 Nel contesto francese va richiamata la presenza di un dispositivo consolidato di finanziamento, il Versement transport (VT). Si tratta in sintesi di una tassa istituita dal 1971 proprio nella regione parigina, poi estesa alle province con più di 10mila abitanti, che è pagato dalle imprese in ragione del numero di dipendenti (si applica alle realtà con oltre 9 addetti). Nella città di Parigi, la tassa è pari al 2,60% (dato 2008), mentre questa è inferiore nei dipartimenti più esterni (compresa tra l’1,40 e l’1,70%).

48 Le statistiche disponibili non bastano a confermare in pieno questa ipotesi. Laddove esistono dati certi, questi sembrano tuttavia allineati con l’esperienza di Parigi: nella capitale spagnola ad esempio si stima un +70% i passeggeri attratti dai mezzi pubblici dopo la costituzione del CRTM, dunque grazie alla messa a sistema delle linee di Madrid in un network regionale (confronto 2008-1986). Si è già detto circa l’exploit recente di viaggiatori del TPL a Londra; i trend di Berlino e Stoccolma sembrano ugualmente positivi.

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Specie l’eccezionale progressione della metro di Madrid dal 1995 in avanti ha visto all’opera vari strumenti come la formazione di società pubbliche di progettazione e gestione, l’applicazione di istituti come la concessione ai privati (partnership pubblico-privati), il ricorso a muti della Bei e alla emissione di prestiti obbligazionari garantiti49.

Tab. 4. 15 Fonti di finanziamento del TPL (esclusi gli utenti)

Strumenti

Città

Fisc

alità

ge

nera

le

tarif

fe

spec

iali

Fisc

alità

lo

cale

Priv

ati

Altr

o Note

Londra X X X X

Ai fondi centrali si combina la fiscalità locale dei distretti londinesi (council tax) e l’attuazione di schemi di road pricing. Altre entrate provengono da sanzioni. Sono previste partnership con i privati (PPP) nella realizzazione di grandi opere ferroviarie

Stoccolma X X X X

SL è sostenuta dalla contea, ma riceve anche una quota di gettito di imposta nazionale. Da considerare il meccanismo di congestion tax e altri ricavi derivanti da pubblicità e noleggi

BarcellonaX X

Oltre a trasferimenti e crediti agevolati dello Stato, regione ed municipi ricevono risorse dalle imposte sui beni immobili, che trasferiscono alle compagne di trasporto. Ricorso alla finanza di progetto per la costruzione delle nuove linee di metropolitana

(segue)

49 Il sistema delle partnership pubblico-private (PPP) usufruisce in Spagna anche di una nuova legislazione di settore Legge 2/2000, e successive modifiche. L’intera operazione di ampliamento della metropolitana (111 km nella fase 1995-2003, al costo di 3,7 miliardi di euro) è stata affidata ad una società di diritto pubblico, MINTRA, appositamente costruita dalla Comunità di Madrid che gestisce direttamente tutte le operazioni per un periodo di 25 anni. Altro caso è quello della linea ferroviaria suburbana Alganda del Rey (18 km totali) per la cui realizzazione si è fatto ricorso ad contratto di concessione e gestione (durata di 20 anni), con un soggetto privato scelto tramite gara.

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Tab. 4. 15 Fonti di finanziamento del TPL (esclusi gli utenti) (continua)

Strumenti

Città Fi

scal

ità

gene

rale

tarif

fe

spec

iali

Fisc

alità

lo

cale

Priv

ati

Altr

o

Note

Madrid X X X

Insieme al gettito di imposte locali, trasferimenti e crediti agevolati dello Stato, il Consorcio riceve una piccola parte di risorse derivanti da multe e tariffe speciali. Ricorso ad avanzate forme di PPP per la realizzazione di nuove linee di metro e tranvie

Parigi X X X X

STIF incamera imposte di scopo come il Versement transport, proventi di multe e contravvenzioni stradali. Inoltre contributi indiretti come i rimborsi delle imprese private ai propri dipendenti (50% della spesa per abbonamenti)

Berlino X X X

Quota di tasse statali sul carburante. Tassa locale sulla circolazione dei veicoli (bollo auto). Gettito comunale derivante dalla gestione della sosta. E’ previsto l’intervento dei privati nella realizzazione delle infrastrutture ferroviarie.

Fonte: Isfort su fonti varie (AMT, EMTA e Comune di Roma)

4.5 Nuove partnership di progetto

Alle città resta un’altra via per procurarsi risorse: le partnership economiche territoriali e l’accesso diretto ai fondi europei. Nel corso del paragrafo si proverà a precisare alcuni elementi in proposito, a cominciare dalla cooperazione regionale.

A tal riguardo va intanto annotata l’esperienza del Consorzio AM di Barcellona (Tab. 4.16). Tale entità, nata per gestire servizi e pianificare spazi e infrastrutture pubbliche in un ambito densamente popolato e interconnesso, rappresenta tuttavia anche una risposta di valorizzazione metropolitana, ponendosi come obiettivi: lo sfruttamento di nuove centralità, l’acquisizione di risorse territoriali per nuovi progetti di agglomerato.

Da rimarcare anche il ruolo della società pubblica di progettazione della comunità di Madrid (MINTRA), che fornisce un contributo fondamentale agli investimenti sul piano fisico e finanziario.

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La definizione di tali responsabilità presenta più esperienze valide, intrecciate ad altri aspetti problematici in molte realtà50.

Nell’area Parigina, ad esempio, se paiono nette le integrazioni tra città e regione, meno soddisfacente appare il rapporto tra i comuni di agglomerato.

Nonostante i tentativi finalizzati alla convergenza delle politiche tra capoluogo e hinterland, da più parti si nota criticamente la sovrapposizione dei meccanismi istituzionali nell’area (dipartimenti, singoli comuni, nuovi enti di cooperazione intercomunale di natura fiscale); constatazione che è alla base del progetto di regione capitale51 dell’avvio in sede locale di nuove forme di governance metropolitana (Sindacato Parigi-Metropoli).

Un’altra tipologia di cooperazione è quella affermatasi nell’ultimo decennio tra i Länder di Berlino e del Brandeburgo, nata per rilanciare e unificare le regioni urbane dell’ex-est e quelle della parte ovest. Insieme alla gestione di vari servizi di mobilità di cui si è detto, l’amministrazione congiunta si occupa di sviluppo economico del territorio regionale e agisce da volano dei progetti futuri della regione capitale.

50 Riguardo sempre al caso di Barcellona resta da approfondire l’efficacia di uno schema a “geometria variabile” e basata sull’associazione volontaria (l’AM dei trasporti ha un confine, le autorità incaricate di gestire il suolo e la politica infrastrutturale e ambientale ne hanno altri...). Linea che presenta opportunità e problematiche tutte da chiarire, in considerazione anche del ruolo della Provincia, cui si devono a sua volta iniziative (vedi il protocollo Rete dei Comuni di Qualità) finalizzate al rispetto di obiettivi e regole collegiali in molte materie connesse allo sviluppo urbano sostenibile.

51 Vedi gli atti della commissione del senato francese (Osservatorio de la décentralisation) incaricata di relazionare in merito al progetto della Grande Parigi, pubblicati nel portale www.decentrament.org. (in particolare il Rapport d’information de M. Philippe Dallier, adottato dall’Osservatorio nell’aprile 2008).

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Tab. 4. 16 Esperienze di cooperazione territoriale e nuove partnership progettuali su area vasta

Barcellona Parigi Stoccolma

Il Consorzio Area Metropolitana di Barcellona. Nel 1997, dopo la dissoluzione della Barcelona Metropolitan Corporation, tra le prime entità di governo metropolitano in UE, furono create tre istituzioni settoriali alle quali i comuni dell’area avrebbero potuto unirsi su basi volontarie. La sfera territoriale delle tre organizzazioni è dunque variabile. La Mancomunitat de Municipis de l’AMB dal 1988 associa 31 comuni indirizzandoli su linee collegiali in alcuni settori specifici: pianificazione di infrastrutture, spazi pubblici, insediamenti abitativi (questi ultimi tramite un’apposita impresa pubblica di promozione del suolo e gestione patrimoniale, la IMPSOL). L’Entitat Metropolitana del Transport (EMT), integra volontariamente 18 comuni. Le aree di intervento comprendono: gestione e pianificazione dei sistemi di TPL; organizzazione e controllo della rete di taxi; programmazione del traffico e della rete stradale. L’Entitat metropolitana del Medi Ambient de l’AMB è infine l’organizzazione responsabile per la costruzione e la gestione delle infrastrutture idrauliche, del drenaggio e del trattamento degli scarichi urbani e industriali di 35 municipalità. Tra le molte attività dell’ente sii segnala la partecipazione a consorzi locali come L'Agència d'Ecologia Urbana de Barcelona, impegnata in analisi e contributi tecnici sullo sviluppo sostenibile e della vocazione del capoluogo nel bacino del mediterraneo.

Le “Syndacat mixte d’etudes” sulla metropoli. Il 5 novembre 2008 gli eletti locali hanno approvato, nell’ambito della Conferenza metropolitana, lo statuto del «syndicat d’études mixte ouvert Paris Métropole». Funzionando secondo il principio: “una Comunità = un voto”, il Syndacat ha il compito di realizzare studi di livello metropolitano nei settori dell’alloggio, dei trasporti, della sistemazione urbana, dello sviluppo economico ecc. L’associazione intende anche riflettere sulla solidarietà finanziaria e sull’evoluzione della “governance” metropolitana. Il suo perimetro include 174 membri potenziali (Comuni, Strutture di Cooperazione Intercomunale, Dipartimenti, Regione Ile-de-France). L'iniziativa in sintesi si dà i seguenti traguardi: a) precisare gli obiettivi comuni degli enti territoriali e delle strutture pubbliche di cooperazione ad adesione libera (EPCI), sostenendosi sui lavori esistenti e futuri riguardanti il territorio metropolitano; b) anticipare insieme le evoluzioni economiche, sociali, ambientali e finanziarie del territorio metropolitano nella regione IdF; c) circoscrivere insieme ciò che enti territoriali ed EPCI sono pronti a fare per coordinare le loro azioni in materia di sviluppo urbano e così soddisfare ancora più efficacemente le necessità urgenti degli abitanti.

Stockholm-Mälar Region Mai definita come regione ufficiale, tale entità è frutto della volontaria cooperazione tra municipalità (65 in totale) e contee (5 con quella della Capitale). Sul piano formale si tratta di un’organizzazione non-profit di rilevanza pubblica, il cui primo compito è sostenere lo sviluppo nella Mälaren Valley (circa 3 milioni di abitanti). L’ente concorre dunque a definire politiche dei trasporti su base regionale, compresi gli importanti collegamenti via mare. Elabora inoltre il Piano di sviluppo economico territoriale (Regional Development Plan) adottato dal Consiglio di Contea (Office of Regional Planning and Urban Transportation), che è l’autorità elettiva competente in queste materie. L’altra entità da citare è la Stockholm County Association of Local Authorities (KSL). Si tratta di un organo politico che svolge varie funzioni per i comuni dell’area capitale: elabora iniziative innovative di sviluppo, svolge attività di lobby istituzionale, promuove la creazione di conoscenza su base regionale. Oltre ad una missione di rappresentanza KSL ha anche il compito di favorire il negoziato su precise tematiche, vedi gli aspetti finanziari connessi alle attività operative (es. gestione dei diritti superficie per il passaggio delle linee sotterranee, distribuzione dei proventi della Congestion tax).

(segue)

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Tab. 4. 16 Esperienze di cooperazione territoriale e nuove partnership progettuali su area vasta (continua)

Berlino Madrid Londra

Comitato misto di pianificazione territoriale (GL) La cooperazione istituzionale tra i Länder di Berlino e del Brandeburgo avanza in molti settori. Il Comitato misto di pianificazione territoriale (GL) è il principale organo preposto a questo scopo. Istituito a partire dal 1996, ne fanno parte il dipartimento per lo sviluppo urbano di Berlino (Senato) e il Ministero delle infrastrutture e pianificazione del Brandeburgo ed ha per missione di definire le connessioni e le linee di sviluppo congiunte della Regione Capitale. Il supremo organo decisionale in materia è la Conferenza di pianificazione congiunta. Tra i progetti realizzati dal comitato misto di pianificazione in questi anni:

- la definizione degli obiettivi della Regione metropolitana di Berlino e del Brandeburgo (2006)

- il Piano di sviluppo del Land di Berlino e del Brandeburgo (LEP BB) del 2007

- vari rapporti sullo sviluppo sostenibile della città e delle aree rurali.

MINTRA (Madrid infrastrutture di trasporto) MINTRA è un ente di diritto pubblico creato presso il Dipartimento per i trasporti e le infrastrutture della Comunità di Madrid con il compito eseguire i nuovi impianti ferroviari metropolitani, oltre ad esserne il proprietario e a gestirli. Tra i compiti dell’ente (e dei suoi numerosi collaboratori come consulenti aziendali, imprese di costruzione, tecnici progettisti) rientrano: - la progettazione dell’infrastruttura in tutte le sue fasi - l’acquisizione dei terreni - la gestione degli appalti - l’attività di monitoraggio dei lavori. Una funzione altrettanto importante riguarda poi la generale cura delle infrastrutture amministrate dalla Comunità di Madrid. A questo fine MINTRA si occupa di stipulare i contratti per i servizi di manutenzione, della gestione del territorio e delle attività strumentali all’esercizio dei servizi di trasporto, del controllo di polizia a protezione delle infrastrutture.

London European Partnership for Transport (LEPT). Dal 2006, tale ente ha il compito di incrementare lo scambio di informazioni e il livello di collaborazione, anche finanziaria, sulle materie dei trasporti tra l’amministrazione della Grande Londra, i singoli municipi dell’area londinese (boroughs) e l’Unione Europea. In sintesi la London European Partnership for Transport costituisce una struttura tesa ad immettere la realtà di Londra nelle reti europee, informare le singole municipalità e organizzarne la partecipazione a bandi e iniziative progettuali di maggiore rilievo. Sono Referenti di LEPT, oltre agli enti locali londinesi, TfL, il Dipartimento dei Trasporti nazionale (ministero), vari network di città e associazioni non governative britanniche ed europee.

Fonte: Isfort 2009

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Per quanto attiene alla opportunità concesse dai progetti internazionali, è da citare la Stockholm County Association of Local Authorities (KSL). La missione della federazione è di rappresentare il territorio della Contea in tavoli e forum regionali di negoziato su precise tematiche: gestione di infrastrutture civili, obiettivi ambientali e di politica sociale, attività operative e di raccolta fondi (sviluppo di partnership)52. Tra le altre funzioni KSL ha come scopo di ideare iniziative progettuali e orientare i comuni sulle opportunità di utilizzo delle risorse europee, rafforzare le opportunità e la capacità di lobby.

Nel promuovere gli interessi dell’area, ad un livello ancora superiore opera lo Stockholm Region European Commitee, una struttura nata nel 1996 da un accordo di cooperazione tra Città di Stoccolma, Contea e KSL, con il compito di sviluppare competenze comuni, stimolare iniziative internazionali e trovare appositi finanziamenti europei in chiave di sostenibilità.

Sullo stesso piano opera la London European Partnership for Transport (LEPT). Un ente pubblico che, dal 2006, ha il compito di incrementare lo scambio di informazioni e il livello di collaborazione, anche finanziaria, sulle materie dei trasporti tra il governo metropolitano di Londra, i singoli municipi e l’UE.

4.6 La partecipazione locale di quartiere

Specie a Londra il processo di coordinamento territoriale delle funzioni coinvolge strettamente i singoli distretti municipali. Questa caratteristica si innesta in un assetto del governo locale che vede i boroughs come corpi autonomi e con pieni poteri sulle tematiche attribuite, tra le quali spiccano diverse materie connesse alla domanda o alle condizioni di mobilità; oltre alla sosta su strada di cui si è già detto: gestione dei servizi scolastici, pulizia e manutenzione delle strade, politiche della casa, implementazione locale della strategia dei trasporti del Sindaco (Box 4.2).

52 Per inciso, una forma ulteriore di coordinamento si ha poi con il governatore della contea (County administration) che, nella complessa struttura amministrativa svedese, è l’autorità del governo nazionale nelle materie regionali.

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Box 4. 2 “Local Implementation Plans” di Londra

Ogni Borough di Londra è chiamato a produrre un programma di implementazione locale (LIP) della Mayor's Transport Strategy.

Il documento è richiesto dalla Legge istitutiva della GLA (1999) per finanziare e migliorare il trasporto localmente in un modo coerente con la strategia elaborata a livello di Grande Londra.

Ciascun municipio deve produrre in sostanza un LIP approvato dal sindaco (gli attuali LIP sono tesi ad eseguire la strategia 2001-2010/11).

Ogni anno i singoli municipi sono tenuti a produrre apposite relazioni sullo stato di avanzamento delle iniziative, e ricevono le dotazioni annuali da TfL per contribuire a finanziare il loro LIP.

Il livello dei fondi attribuiti a ciascun piano è precisato nel programma di investimento quinquennale di TfL.

La stessa legge istitutiva della Grande Londra impone peraltro specifici obblighi di consultazione dei consigli municipali nella messa a punto delle strategie del Sindaco in tema di trasporti e qualità dell’aria53.

Il singolo consiglio municipale ha la facoltà di elaborare i progetti urbani nel territorio di competenza; la GLA è poi responsabile del coordinamento della pianificazione nella Grande Londra. All’interno del suo programma strategico (il “London Plan”), il sindaco ha l’autorità di ignorare le progettazioni municipali se ritiene siano contro gli interessi complessivi dell’aggregato londinese.

Nella gestione del territorio, altri importanti contributi dai sotto-ambiti di governo cittadino si hanno a Parigi, questo specie grazie al peso dei rappresentanti di Arrondissement in sede al consiglio comunale. Lo stesso può dirsi per Stoccolma dove i 14 distretti

53 Alcune analogie si possono ravvisare con le prescrizioni normative del Piano della mobilità urbana in Francia (PDU), che due leggi hanno reso obbligatorio per le città oltre 100mila abitanti. L’approvazione del PDU prevede come inderogabili in fase di elaborazione: a) la consultazione di tutti gli stakeholders coinvolti nell’attuazione: Stato, Regione, Dipartimenti, Camere di commercio, operatori del TPL, associazioni di utenti e ambientaliste ecc.; b) l’inchiesta pubblica rivolta ai cittadini, realizzata da soggetti indipendenti, da cui trarre indicazioni sull’insieme delle azioni da inserire nel documento. Vedi LOTI-Loi d’Orientation des Transports Intérieurs, del 1982 e della LAURE- Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationelle de l’Energie, del 1996.

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(Stadsdelsmmuder) dispongono di ben oltre metà del Budget comunale (39,8 miliardi di € nel 2009) per soddisfare specifiche esigenze locali all’interno degli indirizzi generali della città definiti dal consiglio comunale54.

A Berlino, i 12 distretti amministrativi (Bezirks), per Costituzione hanno responsabilità in aree che non necessitano di una gestione centrale. Il concorso al governo della città avviene, pertanto in prevalenza per consultazione sui principali documenti di pianificazione e, nel caso dei trasporti, come partecipazione alla gestione della sosta stradale e ai progetti di viabilità locale.

Diversamente dal modello elettivo nord europeo, in Spagna i distretti municipali sono organi di decentramento direttamente nominati dal sindaco. A Barcellona i 10 distretti, a seguito di un processo iniziato nel 1979, hanno tuttavia una maggiore autonomia e capacità di decisione rispetto a Madrid (21 distretti), e forniscono un contributo importante in materia di servizi decentrati alla persona, prevenzione della sicurezza, mobilità e sosta di quartiere.

Sempre in tema di partecipazione va segnalata l’influenza positiva dei processi di Agenda 21 Locale (A21L), intesi sia come “sede politica” per condividere, che come “palestra” per accrescere il ruolo propositivo dei municipi e sperimentare sul campo novità come le procedure di gestione ambientale, le tecniche di riduzione dell’impronta ecologica, gli acquisti verdi ecc.

Può essere interessante tuttavia segnalare come molti progetti discussi sul territorio riguardino proprio il settore della mobilità. Ad esempio a Barcellona, Madrid e Parigi l’A21L ha generato proposte di riordino della sosta residenziale e volti a ridurre l’uso di auto per gli spostamenti di prossimità55.

L’esperienza partecipativa più interessante da annoverare è, tuttavia, il “Patto della mobilità” di Barcellona: un forum di consultazione periodico tra istituzioni municipali, esperti e rappresentanti sociali che, dal 1998, ha contribuito a delineare

54 I distretti municipali di Stoccolma sono finanziati anche tramite una piccola quota di tasse locali.

55 Da fine anni ’90, in più casi, dentro le strutture di governo distrettuale sono stati creati appositi uffici A21L incaricati di pianificare e poi di implementare le iniziative. Nella capitale inglese ad esempio sono i 4 distretti che stanno attualmente realizzando progetti: Croydon (Sud), Hammersmith and Fulham (centro), Islington (centro), Richmond (ovest). Anche a Madrid il lavoro è organizzato su due livelli (città e quartieri) e in ciascuno dei 21 distretti decentrati e attualmente in corso la realizzazione dei piani d’azione di zona (fase 2).

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indirizzi e azioni comuni in tema di qualità dei servizi pubblici, sicurezza stradale, promozione della bicicletta.

Tra i partecipanti ai vari gruppi di lavoro del Patto si annoverano anche enti non istituzionali come federazioni di medici, associazioni ambientaliste e di utenti della strada (ciclisti, pedoni, motociclisti), l’organizzazioni regionale dei tassisti, le principali aziende di trasporto (comprese le autoscuole, i gestori di garages, le officine di riparazione) e i sindacati dei lavoratori, per complessive 40 realtà del capoluogo56.

4.7 Altri attori strategici

Dal 1989 la città di Parigi dispone di un Osservatorio che produce, analizza e diffondere indicatori in materia di spostamenti urbani. È uno strumento molto prezioso di analisi e unificazione delle informazioni, pubblicate tramite bollettini trimestrali e raccolte in un bilancio annuale più consistente e accurato.

I documenti sono definiti in partenariato con le maggiori imprese di trasporto (RATP, Sncf), con AIRPARIF, l’autorità dei trasporti (STIF), la prefettura di polizia e, più recentemente, con la Camera di commercio, l’Ufficio del turismo e dei congressi di Parigi. Dal 2003, il bilancio annuale è consultabile nel sito Internet www.paris.fr e presentato in Commissione extra comunale della mobilità.

Proprio al fine di allargare e rendere omogenea la raccolta di dati e l’analisi degli spostamenti negli anni a venire, il recente Piano della Mobilità Urbana di Parigi 2007 ha istituito un comitato scientifico a fianco dell’Osservatorio, e ha posto tra gli obiettivi della fase di valutazione quello di stabilire nuove integrazioni con le strutture regionali e nazionali di ricerca sui trasporti e la sicurezza (SISER, INRETS, CERTU) e con altri organismi specializzati in materia di ambiente ed energia (ADEME) al fine di approfondire le conoscenze sulle nuove tecnologie e gli impatti sanitari dello smog.

56 L’elaborazione del Piano della mobilità urbana può essere considerato uno dei prodotti più rilevanti del “Patto” nella fase 2004-2006. Altri progetti sviluppati hanno riguardato un mix di attività di sensibilizzazione (presso scuole e zone industriali), facilitazioni all’uso della metro e della nuova rete di tram, misure legate al piano strategico delle biciclette del 2006 e riordino della sosta nell’Area Verde (I e II corona). Iniziative che nell’insieme hanno portato a ridurre del 10% il traffico nell’area centrale e contribuito ad altri risultati positivi in termini di vivibilità e recupero urbano.

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Si possono individuare altre esperienze significative, a testimonianza della cura con cui mediamente è intesa la valutazione dell’efficacia delle politiche nelle città europee indagate.

L’Osservatorio della mobilità della Catalogna è una struttura interdipartimentale diretta ad accorpare gli sforzi di più soggetti; oltre a vari settori del governo catalano, con in prima fila il Dipartimento Politiche del Territorio ed Opere pubbliche (DPTO) vi partecipano l’istituto regionale di statistica (Ideascat), l’autorità di trasporto metropolitano (ATM), il ministero dei trasporti. Le sue funzioni attengono sia alla produzione di dati e analisi sulla mobilità delle persone, sia al monitoraggio degli effetti delle politiche, sia infine alla partecipazione attiva alle scelte strategiche compiute dalla istituzioni in merito alle politiche dei trasporti (compresi gli interventi in infrastrutture e reti) dell’area regionale di Barcellona.

Ulteriori collaborazioni sono inoltre impostate dal Dipartimento regionale e l’ATM per la realizzazione della più importante inchiesta conoscitiva periodica sul modo di vivere e spostarsi nell’area di Barcellona.

Tra queste collaborazioni risulta di particolare importanza quella con L’Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona (IERMB): un organismo fondato nel 1984, nel quale le principali Università ed enti pubblici di Barcellona e della Catalogna si ritrovano ad analizzare questioni decisive dello sviluppo su scala urbana, metropolitana e regionale. Nel corso di più di 20 anni, gli studi concernenti la città e le caratteristiche di mobilità dei suoi abitanti sono stati gli obiettivi principali di ricerca.

Anche a Madrid è in corso la progettazione di uno specifico Osservatorio della mobilità57. Mentre sono attive interazioni di carattere scientifico tra le realtà universitarie (in particolare con il Centro de Investigación del Trasport Universidad Politècnica de Madrid per quanto riguarda le strategie in favore della mobilità ciclabile).

57 A livello nazionale l’Osservatorio della Mobilità Metropolitana (OMM), istituito nel 2003 da un accordo tra governo e autorità di trasporto (al quale partecipano varie associazioni nazionali di imprese, utenti, enti locali) è un prezioso strumento di analisi e conoscenza sulle tendenze generali di mobilità e vivibilità dei 18 agglomerati spagnoli. L’OMM pubblica ogni anno un rapporto di monitoraggio ricco di informazioni circa l’evoluzione degli indicatori di domanda e offerta di trasporto pubblico, gli investimenti fatti, la situazione del traffico e dell’inquinamento atmosferico.

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Tra le molte connessioni significative esistenti a Parigi, quella con l’Insititut d’Aménagement et d’Urbanisme Ile-de-France (IAUIF) è una delle più rilevanti, insieme all’attività per molti tratti simili dell’Agenzia urbanistica di Parigi, già citata, e funzionante come osservatorio delle evoluzioni territoriali della città oltre che da organo di progettazione e proposta. La missione dell’IAUIF è di realizzare studi a supporto delle decisioni del Consiglio regionale. Strumenti e risorse documentali sono messi a disposizione di comuni, dipartimenti e loro aggregazioni territoriali (tutti presenti con propri eletti nel CdA dell’ente).

Di fatto l’istituto si occupa di un ampio spettro di temi legati alle trasformazioni della regione parigina. Il suo ruolo consiste nel fornire gli adeguati orizzonti strategici, funzionando da vero e proprio centro di progetto, oltre che da soggetto scientifico qualificato per aderire ai programmi di ricerca internazionali.

Tab. 4. 17 Un elenco delle risorse di supporto alle istituzioni

Tipologie di soggetti individuati Principali esempi

Organismi attivi al fine di potenziare il livello di collaborazione con l’UE e coordinare la partecipazione a bandi e iniziative progettuali (comprese partnership tecniche orientate agli investimenti fisici)

London European Partnership for Transport (LEPT), Associazione dei comuni della contea di Stoccolma (KSL), Stochkolm Region Committee, MINTRA, particolari divisioni o società delle autorità di trasporto (es. TfL, STIF)

Centri di progetto e dediti all’attività sistematica di studio e confronto internazionale sui temi dello sviluppo urbano sostenibile; comprese

IAUIF (Insititut d’Aménagement et d’Urbanisme d’Ile-de-France), Atelier parisien d’urbanisme (Apur), Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona (IERMB)

Agenzie miste ed esperienze di collaborazione tra autorità locali e centrali, nella ricerca e sviluppo delle conoscenze tecniche sull’inquinamento

The Air Pollution Research di Londra, AIRPARIF, Stockholm-Uppsala Air Quality Management System a Stoccolma

Osservatori locali della mobilità, istituiti in partenariato con il mondo accademico, le imprese e le autorità dei trasporti

Osservatorio del Sindaco di Parigi, Osservatorio della mobilità della Catalogna, Osservatorio nazionale della Mobilità Metropolitana in Spagna (OMM)

Tavoli e forum di partenariato, altre modalità di coordinamento tra istituzioni

Patto della mobilità di Barcellona, Consiglio della bicicletta di Berlino, Rete dei municipi di Barcellona, Varie Agende 21 su scala di città e distretti municipali (Madrid e Londra)

Fonte: Isfort 2009

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4.8 Considerazioni di sintesi

4.8.1 I modelli di “governance locale”

In conclusione è possibile identificare le specifiche caratteristiche inerenti l’ambito decisionale delle singole realtà e gli approcci seguiti nella formulazione delle politiche.

La tavola seguente riporta in sintesi le propensioni individuate nei 6 contesti su aspetti sostanziali della governance come: gli attori rilevanti del sistema decisionale, i temi della cooperazione istituzionale, la capacità d’integrare risorse di partecipazione e conoscenza.

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Tab. 4. 18 Le principali caratteristiche dei sistemi di governance analizzati

Realtà indagate

Livello Il modello fortemente integrato di Londra Il modello a “geometria variabile” di Barcellona

Attori fondamentali del sistema (area vasta)

A Londra esiste un unico potere metropolitano (Autorità della Grande Londra) che ha i suoi organi politici (Sindaco e Consiglio) e ad un solo organo tecnico (TfL), cui è affidato l’intero ciclo della mobilità e gli aspetti strategicamente connessi come l’urbanistica e le politiche ambientali dei trasporti. L’autorità metropolitana ha competenza esclusiva su diverse materie: regolazione del TPL; sviluppo della mobilità sostenibile (bici e vie pedonali, vetture ecologiche, auto e bici in comune); gestione dei taxi e del trasporto a chiamata; controllo della circolazione (e cura della segnaletica) sulle strade urbane e di importanza regionale; elaborazione di strategie integrate per la qualità dell’aria/la protezione del clima

Il governo della mobilità a Barcellona rappresenta un buon esempio di collaborazione tra città e regione, con molte integrazioni che riguardano le politiche strutturali di mobilità, gli indirizzi per la qualità dell’aria, le linee di sviluppo urbanistico (vari Piani su scala urbana e regionale). Inoltre è importante rilevare come la definizione di una specifica Area o Regione metropolitana di Barcellona è legata a più fenomenologie istituzionali emergenti. Da un lato si ha una comune area di programmazione dei servizi di TPL tra Comunità autonoma (Catalogna), Comune capoluogo e municipi dell’hinterland. Nel contempo esistono aggregazioni volontarie tra comuni di agglomerato su altri aspetti connessi alla mobilità delle persone: gestione di spazi, attrezzature viarie urbane, servizi di taxi e metro, politiche ambientali più complessive

Temi di cooperazione e ambiti di governo integrati

Le circoscrizioni municipali, nell’ordinamento londinese, hanno un’autonomia riconosciuta. Oltre a esercitare poteri propri (es. nel campo dell’offerta di servizi scolastici e sociali, della manutenzione di strade locali) i municipi collaborano con la GLA nel definire le regole di circolazione e sosta su strada, e sopratutto concordano un piano di implementazione della strategie dei trasporti del sindaco su scala locale (Local Implementation Plans). Inoltre sono responsabili del monitoraggio atmosferico sul campo e assicurano specifici conferimenti di risorse all’autorità metropolitana

Il Consorzio Area Metropolitana di Barcellona (CAMB) comprende tre enti con funzioni di primo livello nelle politica di agglomerato Alcune competenze (vedi l’Entità Metropolitana dei Trasporti) riguardano proprio l’organizzazione dei trasporti, la gestione di infrastrutture ferroviarie e stradali. La stessa provincia svolge un importante ruolo di coordinamento delle politiche inter-comunali, di cui occorre tenere conto. La condivisione di responsabilità con lo Stato centrale si concentra sull’erogazione del trasporto ferroviario di livello nazionale e sugli investimenti

Altre risorse mobilitate

Molto positivo in proposito l’indirizzo sviluppato a Londra in tema di qualità dell’aria. Collaborazioni stabili si sono avviate con diversi centri e strutture di ricerca per raccogliere i dati, elaborarli in forma aggregata e promuovere la conoscenza dei fenomeni su scala metropolitana e regionale (London Air Quality Network). Da segnalare anche la messa in rete di altri soggetti strategici, come il London European Partnership for Transport (sviluppo dei progetti europei) e la tradizionale attenzione alle molte pratiche partecipative.

Molte le iniziative rivolte alla società civile, al coinvolgimento degli stakeholders (compresi i soggetti di ricerca su base provinciale e regionale). Tra queste è da segnalare specie l’esperienza del “Patto per la mobilità” di Barcellona: interessante forum sociale sulle prospettive dei trasporti urbani che, dal 1998, ha contribuito a delineare indirizzi e azioni in tema di trasporti pubblici, sicurezza stradale, promozione della bicicletta.

(segue)

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Tab. 4. 18 Le principali caratteristiche dei sistemi di governance analizzati (continua)

Realtà indagate Livello Il modello consortile e focalizzato sullo sviluppo

del TPL di Madrid Il modello d’integrazione di Parigi: trasporti e

land-use su area vasta

Attori fondamentali del sistema (area vasta)

Il controllo dei servizi di TPL a livello della regione metropolitana di Madrid (in forma di consorzio tra Regione ed enti locali) è un fattore strategico fondamentale, anche per le collaborazioni con le imprese nazionali controllate dallo Stato. Negli anni recenti ha significato tra l’altro l’adozione di una tariffa unica regionale, l’attuazione di progetti infrastrutturali spinti (specie la metropolitana, i servizi ferroviari per i pendolari e i parcheggi di scambio), i quali hanno determinato un forte sviluppo della domanda soddisfatta dai mezzi pubblici. È molto più spezzettata invece la gestione delle strade (vi mantiene un ruolo sia lo stato centrale sia il comune), così come si rileva una certa difficoltà a controllare lo sviluppo urbano sulla scala metropolitana: principali obiettivi di policy individuati a metà del decennio scorso

L’assetto de poteri della mobilità di Parigi appare in forte transizione, a causa di due tendenze principali: la devoluzione di competenze dallo Stato centrale alla Regione che è in corso da anni e di recente ha assunto nuove tappe (trasferimento della proprietà delle strade, regionalizzazione dei servizi di Tpl), cui si intreccia contemporaneamente, almeno a livello di dibattito pubblico, il tema della riorganizzazione delle forme di cooperazione tra enti locali e comuni dell’agglomerato. In generale la ricognizione effettuata sulle politiche della capitale francese evidenzia una forte attenzione al tema dell’accessibilità e dell’organizzazione dei trasporti su scala regionale (trasporti ferroviari, collegamenti pendolari con l’hinterland), in cui si segnalano come elementi caratteristici il ruolo storico della STIF (sindacato regionale), l’intervento degli attori sociali e la partecipazione dello stato centrale ai programmi di infrastrutturazione

Temi di cooperazione e ambiti di governo integrati

Sul piano degli strumenti lo sviluppo di infrastrutture e apparati informativi (comprese le opere stradali) prevalgono sulle misure di territorio e orientate alla gestione della domanda. La realizzazione delle opere pubbliche di trasporto vede l’impegno fondamentale della Comunità di Madrid e di alcune strutture progettuali e tese allo sviluppo di partnership pubblico-privato (MINTRA e Consorzio regionale dei trasporti pubblici). Il percorso sembra ispirarsi più ad una “visione generale” che ad un metodo di pianificazione vero e proprio, così come il monitoraggio e la produzione di indicatori significativi per il pubblico e per i referenti è in generale poco sviluppato

Lo Stato è invece uscito di recente dagli organi di controllo di STIF, il quale di pari passo ha acquisito nuove competenze sul trasporto fluviale, scolastico e a chiamata, incrementando il carattere integrato del sistema (restano escluse al momento le biciclette e i taxi). La cooperazione città/regione è molto sviluppata anche nelle politiche di qualità dell’aria (vedi il ruolo di un organismo associativo come AIRPARIF dove vari enti territoriali, imprese, studiosi ed associazioni collaborano con il ministero dell’ambiente nel controllo dell’atmosfera). Sono ormai comprovate le prassi di dialogo sociale con le maggiori forze economiche e le collaborazioni scientifiche (istituti di urbanistica)orientate a diffondere un approccio integrato trasporti uso del territorio

Altre risorse mobilitate

Un altro aspetto cruciale è il consenso raggiunto tra le varie istituzioni, mentre per molto tempo sono sembrate meno visibili i tentativi di coinvolgere altri rappresentanti di interessi: a seguito di nuove campagne informative, consultazioni formali e informali, l’influenza di gruppi di rappresentanza delle istanze di mobilità sostenibile appare oggi in crescita (Agenda 21 di zona, Piani cittadini anti-CO2).

A questo proposito valgono di riferimento le molte esperienze di programmazione di Comune e Regione (i reciproci rimandi e legami,obbligatori per legge, tra Piani della mobilità urbana su scala regionale e cittadina); così come lo studio delle soluzioni di mobilità ancorate all’analisi del futuro urbanistico della città, spesso al centro delle preoccupazioni di governo (in un quadro più ampio di discussione sul futuro metropolitano di Parigi).

(segue)

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Tab. 4. 18 Le principali caratteristiche dei sistemi di governance analizzati (continua)

Realtà indagate Livello Il modello intenzionale di Berlino: l’ampia

Regione Capitale Il modello “cooperativo” di Stoccolma: trasporti e associazioni

volontarie della Contea

Attori fondamentali del sistema (area vasta)

Elemento distintivo del contesto berlinese è il ruolo centrale del Senato (lgoverno del Land) nei processi di pianificazione e nell’analisi congiunta delle tendenze urbanistiche con lo sviluppo del TPL sia ferroviario, sia su gomma. Lo stesso ente è responsabile di varie tematiche connesse alla mobilità urbana e ai trasporti sostenibili: potenziamento delle alternative all’auto, pianificazione della mobilità su scala locale, politiche di qualità dell’aria. Tutto ciò pur essendo rilevante, è in linea con i caratteri dell’’organizzazione federale dello Stato e con i poteri speciali di Belino. L’unico campo in cui si ravvisano responsabilità condivise tra Stato federale e Land è quello degli investimenti in reti e infrastrutture (ferrovie), con aspetti anche problematici connessi alla ricerca di un equilibrio tra finanziamento degli interventi sulle reti della città (grandi progetti statali), e risorse per il TPL delle aree rurali (progetti regionali)

Il ruolo della città (consiglio comunale) è predominante nella struttura di governo svedese (modello di decentramento e welfare scandinavo). Vanno però segnalate due specificità e altrettante tendenze evolutive che tendono a rafforzare la cooperazione politica a livello sovra-comunale nelle materie oggetto della presente disamina. La prima è il fatto che il governo statale esercita una responsabilità diretta nella regolazione della circolazione (es. l’amministrazione nazionale del traffico è titolare della decisione in merito alla congestion tax adottata con legge statale nel 2006). L’autorità di trasporto coinvolge invece l’intero territorio della contea, il che dunque assicura una programmazione su ampia scala e l’esercizio di poteri di regolazione di tipo metropolitano. Tutto ciò implica l’esistenza di struttura di raccordo tra le politiche dei trasporti e urbane, nonché tra i livelli amministrativi e i diversi soggetti coinvolti nel sistema della mobilità della grande Stoccolma (amministrazione e autorità dei trasporti della contea, consiglio della città, uffici regionali, ministero nazionale)

Temi di cooperazione e ambiti di governo integrati

Il ruolo dei distretti municipali è sostanzialmente consultivo su molte materie legate alla gestione del territorio e all’impatto delle politiche di mobilità a livello di quartiere. L’integrazione territoriale dei poteri, e l’unicità di indirizzi politici che positivamente ne conseguono, tendono ad estendersi nello spazio e a riprodursi sull’area vasta interregionale. Il processo è stato concretamente agevolato dalle esigenze del post muro. Abbandonata l’idea di un’immediata riunificazione dei due Länder si sono promosse varie forme di amministrazione congiunta, riguardanti insieme alla gestione dei trasporti collettivi su scala interregionale, la pianificazione urbana e strategica, alcuni importanti servizi ambientali

La capitale svedese inoltre si caratterizza per la notevole capacità di elaborare visioni per il futuro in tema di ambiente, sviluppo urbano sostenibile. Agisce in tal senso l’entità virtuale di Stockholm-Mälar Region, che opera affiancando le strutture di contea e comune per quanto riguarda le grandi iniziative infrastrutturali, la programmazione territoriale di medio e lungo periodo. La situazione inoltre ha incentivato l’istituzione di varie organizzazioni tematiche nate per mettere a fuoco i problemi e progettare le scelte sui principali temi ambientali: la gestione dei dati di qualità dell’aria su scala metropolitana (o di aggregazione tra contee), la cooperazione tra comuni su precisi elementi operativi e progettuali inerenti i sistemi di mobilità, la raccolta e la ripartizione di fondi (compresa la partecipazione ai programmi UE)

Altre risorse mobilitate

Da segnalare sul piano dei metodi di governo il ruolo di proposta del Consiglio della Bicicletta di Berlino (FahrRat) composto da funzionari di vari campi dell’amministrazione (polizia, aziende di trasporto, enti locali).

Entro la cosiddetta cooperazione nel settore dei trasporti, l’Associazione degli enti locali della contea (KSL) fornisce un’utile piattaforma regionale per il dialogo con il governo; insieme svolge funzioni di raccordo e negoziato su moli aspetti operativi del sistema dei trasporti sovra comunale (es. diritti per il passaggio delle linee sotterranee).

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4.8.2 Verso un “ciclo integrato” della mobilità sostenibile

Le informazioni di dettaglio riportate permettono di trarre alcuni indirizzi comuni delle esperienze delle sei città indagate con riferimento al governo della mobilità.

1) La connessione tra i settori trasporto pubblico, sosta, biciclette, servizi innovativi avanza un po’ ovunque, stimolando indirizzi politici unitari e lo sviluppo delle alternative all’auto come network efficace. In alcune realtà (Londra, Parigi, Stoccolma) lo stesso ente accorpa ormai la direzione di quasi tutte le modalità di spostamento offerte alla scala urbana e metropolitana.

2) Un tema aperto è come coordinare al meglio in ambito urbano il trasporto su strada e ferrovia con aziende o gestori di rete che afferiscono al livello nazionale. In attesa di rivedere l’intero assetto delle competenze centro/periferia, l’avvio di forme di coordinamento delle funzioni amministrative sul territorio riduce in tutti i casi alcune contraddizioni tra le politiche, le inefficienze e gli ostacoli che si frappongono allo sviluppo di strategie di qualità.

3) La qualità dell’aria è una delle materie su cui cresce la cooperazione di agglomerato, non solo a livello politico ma di reti di collaborazione più tecniche: ricerca e sviluppo di conoscenze, attività di monitoraggio, informazione al pubblico (rilevante specie a Madrid, Londra, Parigi, Stoccolma, Barcellona).

4) Gli stessi modelli storici di collaborazione istituzionale tra città e Stato centrale, sono rivisti alle luce delle nuove competenze (devoluzione) e delle emergenze odierne: ricerca e progettazioni sul clima (Londra, Parigi, Stoccolma), politiche per la sicurezza ad ampio raggio (Berlino, Stoccolma).

5) Vi è un processo che porta a rafforzare in varie forme (prassi di collaborazione tra enti, costruzione di autorità integrate, obblighi legali di consultazione, ecc.) il legame trasporti e pianificazione urbana su scala vasta regionale (Berlino, Stoccolma, Parigi, Barcellona).

6) La cooperazione tra città e sotto-ambiti di governo è anch’essa rivista alla luce delle nuove esigenze in tema di

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sostenibilità. Alcune procedure di coinvolgimento dei consigli municipali sono previste per legge, sia per le consultazione preliminari nella fase di elaborazione di una strategia, sia per pubblicizzarla una volta definita (a Berlino in generale; a Londra per i piani su trasporti e qualità dell’aria; a Parigi per il piano urbano della mobilità).

7) Grande attenzione alla partecipazione anche dei cittadini; si osservano ripetute fasi di consultazione che caratterizzano l’elaborazione delle principali strategie e progetti rilevanti per la mobilità della città (Londra, Parigi, Stoccolma, Barcellona). L’utilità pratica di queste forme di coinvolgimento è di stimolare un clima di consenso sulle proposte; contribuire ad ottimizzare/correggere in corso d’opera le politiche; elaborare “visioni” utili ad indirizzare l’operato dei vari soggetti.

Per concludere, si possono segnalare almeno tre fondamentali elementi che spingono gli attori a promuovere modelli integrati di governance del settore.

- L’idea di superare una frammentazione delle responsabilità amministrative tra più enti e soggetti nell’ambito delle stesse aree decisionali. L’evoluzione verso l’autorità unica dei trasporti significa poter integrare nel sistema di governo delle grandi città settori come i grandi assi stradali o il settore ferroviario urbano in tutte le sue varianti (il quale ad esempio per le linee regionali dipende ancora in parte dal Centro e dalle grandi aziende nazionali).

- La qualità dei progetti richiesti dalle problematiche contemporanee. Rispondere alle moderne esigenze di pianificazione della vivibilità e dell’accessibilità urbana a vario livello necessita di collaborazioni diffuse con le forze culturali ed economiche, con i centri di progetto e università, la cui organizzazione nel territorio richiede almeno politiche regionali e strutture riconoscibili e autorevoli.

- L’esigenza di finanziamento dei trasporti pubblici delle grandi conurbazioni. L’entità delle risorse trasferite dal centro è tuttora forte a prescindere dal tipo di ordinamento statale: federale, accentrato, regionalistico. La devoluzione di poteri dallo Stato alle Regioni (comprese le aree capitali) esige tuttavia nuovi equilibri da trovare tra competenze

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locali e trasferimento di mezzi adeguati. Specie in tema di spese per investimenti, la presenza di autorità o soggetti unitari di coordinamento aiuta le città europee a sfruttare l’autonomia acquisita in materia, generando risorse addizionali derivanti da compiti e attività di programmazione e controllo della mobilità urbana più complessiva (specie Londra, Stoccolma, Parigi), dalla sperimentazione di strumenti finanziari ad hoc (specie Londra e Madrid, in parte Barcellona). E ancora, dallo sviluppo di nuove partnership locali per progettazioni europee (Stoccolma e ancora Londra), da maggiori entrate legate all’economica di scala (es. gettito di tasse come il VT a Parigi).

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5. RIFLESSIONI SULLO SCENARIO NAZIONALE

Il nostro paese registra da più di 15 anni una fase di profonda revisione dei ruoli e delle competenze dei differenti livelli della pubblica amministrazione. Per quanto attiene al settore dei trasporti e della mobilità, le fasi salienti di tale processo si incardinano su alcuni passaggi che vale la pena richiamare brevemente.

La riforma “Bassanini” (ln 59 del 1997), che ha stimolato il percorso di “regionalizzazione” delle competenze riferite al TPL (regolamentazione e finanziamenti) e alla rete stradale (individuazione delle strade di interesse regionale e avvio del processo di regionalizzazione dell’ANAS).

La stagione delle riforme del settore del Trasporto Pubblico Locale (d.lgs 422/97, d.lgs 400/99 e ss.mm.ii.), che formula una sostanziale revisione della normativa del settore e porta con sé una profonda ridefinizione delle competenze tra i diversi soggetti della pubblica amministrazione e tra questi e i gestori del TPL. Tuttavia, l’azione di stimolo e innovazione si è arrestata contro il “muro di gomma” eretto dai monopoli (grande aziende urbane) e l’inerzia del regolatore (regioni, province e comuni) nel mettere in campo nuove regole volte a rendere contendibile il “mercato” del TPL e innalzarne la qualità dei servizi erogati58.

La riforma del Titolo V della Costituzione59, con l’attribuzione di competenze esclusive delle Regioni per quanto attiene al settore TPL alle reti e ai nodi regionali (porti, aeroporti navigazione e viabilità) e l’individuazione di materia di competenza concorrente60 per quanto riguarda porti, aeroporti grandi reti di trasporto e navigazione; mantenendo in capo allo Stato la tutela della concorrenza.

Il percorso registrerà un ulteriore e più significativo passaggio nel momento in cui troveranno compimento i decreti attuativi della legge delega 5 maggio 2009 n, 42 “Delega al Governo in materia

58 Per un bilancio articolato della riforma del TPL ed una comparazione con il contesto europeo si veda il QRT-Isfort n. 12, Trasporto pubblico locale in Italia e in Europa. Il processo di liberalizzazione: bilancio di una riforma. Dicembre 2007.

59 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» in GU n. 248 del 24 ottobre 2001.

60 Si tratta di materia per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato, art. 117 della Costituzione.

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di federalismo fiscale in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”61 nonché la legge di riordino dei poteri istituzionali presentata dal Governo62.

Si tratta quindi di un contesto in fase di progressiva definizione sia nell’attribuzione delle competenze tra i diversi livelli di governo che degli stessi meccanismi di finanziamento dei comparti.

Box 5. 1 Contenuti e regole di coordinamento finanziario

Il governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi che dovranno riguardare:

L’attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni;

La determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che valorizzando l’efficienza e efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica;

L’adozione per le proprie politiche di bilancio da parte di regioni, città metropolitane, province e comuni di regole coerenti con quelle derivanti dall’applicazione del patto di stabilità e crescita;

Il superamento graduale per tutti i livelli istituzionali del criterio della spesa storica;

L’istituzione di tributi regionali e locali e la determinazione delle variazioni delle aliquote o le agevolazioni ai comuni, nonché definire nell’ambito della legge regionale, nel rispetto della normativa comunitaria e nei limiti stabiliti dalla legge statale, valutare la modulazione delle accise sulla benzina, sul gasolio e sul GPL (gas petrolio liquefatto) utilizzato dai residenti e dalle imprese con sede legale e operativa nelle regioni interessate

Fonte: (l. n.5 maggio 2009, n. 42 Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione art. 119 della Costituzione)

Con specifico riferimento ai servizi di trasporto pubblico locale il comma c) l’art. 8 (principi e criteri diretti sulle modalità di esercizio delle competenze legislative e sui mezzi di finanziamento), individua la necessità di formulare una: “definizione delle modalità per cui per la spesa per il trasporto pubblico locale, nella determinazione dell’ammontare del finanziamento, si tiene conto della fornitura di

61 Legge 5 maggio 2009, n. 42, Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”, GU n. 103 del 6 maggio 2009.

62 Disegno di Legge, Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino degli enti ed organismi decentrati. Presentato 13 gennaio 2010.

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un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale nonché dei costi standard”63.

Tuttavia proprio su questo aspetto vi sarebbe una palese contraddizione con le procedure di affidamento dei servizi (art. 23-bis del d.l. 112/2008 così come modificato dall’art. 15 del dl 135/2009) che fissa tre modalità di affidamento dei servizi:

- tramite procedura competitiva ed evidenza pubblica;

- gara ad doppio oggetto, con riguardo alla selezione del socio e all’attribuzione allo stesso dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio con ulteriore condizione che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40%;

- affidamento in house, nel rispetto dei principi comunitari, questa terza come deroga alle due modalità principali.

Seguendo questo filone, Sebastiani64 conclude che “…l’obbligo di determinazione di costi e fabbisogni standard verrebbe meno per quelle Regioni o EELL che si risolvessero a favore di affidamenti del primo tipo. Non per quelli del secondo tipo, posto che nel modello della società mista la gara non riguarda la selezione del soggetto affidatario ma quella del socio operativo, e men che meno per il modello in house. Se è corretta questa interpretazione, ne potrebbe derivare un incentivo a perseguire la via maestra degli affidamenti per gara, con la conseguenza che –dati i livelli di servizio richiesti- scaturirebbero dai risultati di gara, alternativamente, i livelli tariffari oppure l’ammontare del finanziamento pubblico, ossia l’importo delle compensazioni dell’affidamento per gli obblighi di servizio pubblico, queste ultime –derivando dal gioco concorrenziale- dovendosi considerare congrue per definizione”.

Le questioni più sopra richiamate evidenziano con forza la presenza di un disegno ancora incompleto e in fase di profonda revisione. Tuttavia giova qui cercare di fare il punto rispetto alla situazione attuale che potremmo definire di partenza rispetto ad uno scenario in evoluzione.

63 Legge 5 maggio 2009 n. 42, art. 8, comma c).

64 Sebastiani M., (2009)

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5.1 Articolazione delle competenze

A seguito della riforma del Titolo V della Costituzione la politica dei trasporti impegna la pluralità dei soggetti istituzionali in cui si articola lo Stato nazionale (Stato centrale, Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni). Le competenze tra lo stato centrale-regioni e enti locali sono in larga misura definite dal DPR 616/76; dalla ln 142/90 (ordinamento delle autonomie locali) e ss.mm.ii, dalla riforma Bassanini (ln 59 del 1997) e più di recente dalla citata riforma del Titolo V della Costituzione.

All’interno della ripartizione delle competenze appena indicate (Tab.5.1) restano imprecisate le funzioni dei centri maggiori, ovvero manca la specifica definizione di un livello responsabile per la programmazione delle politiche su scala di agglomerato.

Di fatto sia la legge nazionale di riordino dei trasporti pubblici del 1997, sia i processi di attuazione “a valle” (normativa regionale di settore) hanno ignorato il tema della “metropolitanizzazione”. Solo la legge regionale del Piemonte, nel quadro delle linee di riforma, ha indicato chiaramente l’obiettivo di arrivare per l’area torinese ad un soggetto formato da più comuni urbani, in grado di far proprie le funzioni che singole amministrazioni non riescono di norma ad adempiere da sole65. Altre leggi regionali (Campania, Liguria e Puglia) accennavano questa stessa possibilità, ma al momento tale indicazione si è rilevata solo uno “spiraglio” introdotto in previsione di future evoluzioni66.

65 L’Agenzia Mobilità Metropolitana di Torino è un Consorzio di Enti locali identificata dalla Regione (socio al 37.5%) insieme alla Provincia (12,5%) ed alla Città di Torino (37,5%) come organismo di regolazione del trasporto stradale e ferroviario dei 31 comuni dell’intorno torinese (questi ultimi partecipano per il 12,5%). Svolge principalmente funzioni di programmazione del servizio pubblico (infrastrutture, veicoli e tecnologie di controllo, qualità del servizio, investimenti). Inoltre amministra il sistema tariffario e i contributi degli Enti Locali associati, gestisce i contratti con le Aziende di trasporto, cura la comunicazione e l’informazione ai cittadini.

66 Il bisogno di semplificazione e rafforzamento organizzativo è anche all’origine di alcune tendenze del mercato dei servizi, come la delega delle funzioni di regolazione del TPL all’agenzia provinciale (vedi vari centri medi emiliani) oppure come i precorsi di accorpamento aziendali compiuto ad inizio 2010 a Roma e di cui si parla con insistenza in diverse grandi aree urbane (es. Torino, Bologna, Firenze). Nella Capitale, la nuova Atac S.p.A. assorbendo i servizi in precedenza erogati da Trambus S.p.A. e Metro S.p.A., è diventata il soggetto gestore di tutte le modalità di trasporto pubblico della città (autobus, tram, metropolitana e ferrovia metropolitana), le linee turistiche nonché alcuni servizi dedicati agli alunni della scuola dell’infanzia e dell’obbligo e ai diversamente abili. Garantisce inoltre l’integrazione tra il trasporto pubblico e il mezzo privato attraverso la gestione dei parcheggi di scambio e della sosta tariffata su strada.

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Tab. 5. 1 Italia: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto

Modo di trasporto

Livello

Stradale Ferroviario Trasporto pubblico (gomma) Aereo Marittimo e fluviale

Governo centrale (Ministero trasporti)

Agenzia per le autostrade (Anas) gestione della rete autostradale e dei principali collegamenti di rilevanza nazionale e internazionale (rete SNIT)

La direzione strategica degli interventi è affidata alla Holding Ferrovie dello Stato SpA che detiene il 100% di: RFI, Trenitalia, Italfer, Fersevizi, FS Logistica, FS Sistemi Urbani, Fercredit, Grandi Stazioni, Cento stazioni, Sogin (Sita) Con l’applicazione della dir 440/91 i servizi di trasporto ferroviario merci sono erogati da FS Logistica e da operatori privati che hanno acquisito la licenza ferroviaria. La gestione della rete è affidata a RFI (Rete Ferrovia Italia)

Nell’ambito della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza e del mercato, mantiene la competenza di regolamentazione dell’accesso al mercato dei servizi TPL; Detiene le risorse e stabilisce gli affidamenti diretti dei servizi di trasporto di rilevanza nazionale e internazionale

L’attività di regolamentazione del trasporto aereo è affidata a ENAC (istituito il 25 luglio 1997 con Decreto Legislativo n. 250/97)

A seguito del processo di liberalizzazione (l. 84/1994) i servizi marittimi nei porti sono erogati in regime di concorrenza. Le Autorità Portuali sono competenti per il controllo e la regolamentazione delle attività nei porti.

Regioni

Competenze acquisite anche sulla rete stradale primaria (ex strade statali) a seguito del processo di regio-nalizzazione avviato con la l.59/97.

Regionalizzazione dei servizi di rilevanza regionale, della rete e dei servizi ex Ferrovie concesse ed ex gestione Governativa attuazione del Dlgs e 400/99

Poteri di pianificazione-regolazione e programmazione acquisiti con il DPR 616/76 e ulteriormente specificati con il Dlgs 422/97

Competenza limitata aeroporti civili di rilevanza regionali

Competenza limitata porti e alla navigazione di ambito regionale

(segue)

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Tab. 5. 1 Italia: ripartizione delle competenze per le diverse modalità di trasporto (continua)

Modo di trasporto

Livello

Stradale Ferroviario Trasporto pubblico (gomma) Aereo Marittimo e fluviale

Province

Competenze delegate dalle Regioni: manutenzione strade provinciali

Nessuna competenza Competenza delegata dalle regioni nell’ambito della pianificazione (PTS- Piani Triennali dei Servizi) e della regolamentazione dei servizi TPL (gare per l’affidamento dei servizi extraurbani, stipula dei contratti di servizio, monitoraggio del servizio e della qualità erogata)

Nessuna competenza Nessuna competenza

Comuni

Proprietà e gestione della rete stradale di ambito urbano

Nessuna competenza Competenza delegata dalle regioni nell’ambito della pianificazione (PTS- Piani Triennali dei Servizi) e della regolamentazione dei servizi TPL (gare per l’affidamento dei servizi urbani, stipula dei contratti di servizio, monitoraggio del servizio e della qualità erogata)

Nessuna competenza Nessuna competenza

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Rispetto al quadro più generale, non si possono però ignorare una serie di iniziative legislative che, nel prossimo futuro, potrebbero condurre ad un diverso assetto del governo urbano.

La prima consiste nel percorso di istituzione in Italia delle città metropolitane.

In tempi recenti, questa nuova entità amministrative era prevista in vari atti normativi, a cominciare dalla Legge 142/90 poi confermata dal testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D. Lgs. 267/2000) e inoltre dalla riforma dei poteri statali complessivi (Legge Costituzionale n. 3/2001) che recepiva l’ampio dibattito culturale e politico europeo sui limiti dei modelli tradizionali di amministrazione dinanzi all’ampliamento demografico e territoriale delle grandi città.

Per molti anni, le istituzioni centrali e locali non hanno trovato l’intesa necessaria per dare effettivo corso al progetto, limitandosi ad identificare le 15 realtà meritevoli di uno specifico ente territoriale di governo (le Città Metropolitane appunto). Solo nel maggio 2009 con il citato DLg sul federalismo fiscale, pur tra molte incognite e incongruenze, si è giunti a disporre i principi generali della futura architettura istituzionale votata ad assicurare l’autonomia di entrata e di spesa ai nuovi enti territoriali, da cui ci si aspetta un nuovo salto di qualità nel percorso attuativo.

Box 5. 2 Il percorso di nascita della Città metropolitane previsto nel DLg sul federalismo fiscale (Legge 5 maggio 2009)

La norma in questione (art. 15) prevede l’adozione di uno specifico decreto per assicurare il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane. Stabilisce inoltre alcuni criteri di base concernenti le spese “fondamentali” garantite dallo Stato, rimandando al futuro per ulteriori chiarimenti sui tributi propri applicabili in riferimento a particolari scopi come la realizzazione di opere pubbliche, investimenti pluriennali nei servizi sociali, il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana.

L’art. 23 della stessa legge recante “Delega al in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione” individua gli ambiti in cui le città metropolitane (CM) possono essere istituite. Oltre a Roma (per cui è previsto un particolare regime speciale di Capitale) e alle città delle Regioni a Statuto speciale, sono citati: i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria. Sempre secondo tale articolo, la proposta di istituzione spetta al comune capoluogo congiuntamente alla provincia; oppure al capoluogo insieme ad almeno il 20% dei comuni limitrofi con cui si arriva a rappresentare almeno il 60% della popolazione provinciale.

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L’istituzione può essere richiesta infine anche dalla provincia se associata ad un numero congruo di comuni (almeno il 20% pari al 60% della popolazione provinciale). Su di essa, previa acquisizione del parere della regione, è indetto un referendum su base provinciale.

Questi i “puntelli” forniti al processo. Rimangono incerti invece i criteri di delimitazione territoriale e funzionali. Tra le questioni aperte rientrano: quali competenze proprie o ripartite dovrebbe avere il nuovo Ente; con che risorse dovrebbe operare; quali zone e tipologie di comuni in linea di massima dovrebbero essere compresi nel suo perimetro; che ruolo andrà assegnato ai Municipi (alle circoscrizioni municipali) nello schema dei nuovi poteri.

Nell’articolato è solo stabilito che la proposta di istituzione dovrà prevedere: il perimetro della città metropolitana, l’articolazione interna del territorio metropolitano in comuni; un’idea di statuto provvisorio che definisca le forme di coordinamento dell’azione complessiva di governo e che disciplini le modalità per l’elezione o l’individuazione del presidente del consiglio provvisorio della città metropolitana (composti dai sindaci dei comuni aggregati alla CM e della provincia).

Nel testo di legge è inoltre affermato che, ai fini dei criteri direttivi che dovranno portare alla costituzione della città metropolitana (e alla conseguente soppressione della provincia di riferimento), sono da considerare come funzioni fondamentali della città metropolitana sicuramente:

1) la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;

2) la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici;

3) la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale.

Tra le novità a livello più circoscritto67, occorre poi tenere conto della discussione in atto a Roma sul rafforzamento del suo status di città metropolitana e Capitale della Repubblica italiana.

67 Un’altra strada di revisione delle competenze dei comuni, seguita in questi anni ha previsto l’attribuzione di poteri d’intervento rafforzati al Sindaco di alcune grandi città. In sequenza il primo cittadino di Milano, Palermo e Catania, Napoli e Roma sono stati nominati dai vari Governi in carica dal 2001, Commissario straordinario per l’emergenza traffico67: figura prevista (Legge 400/88) per realizzare specifici obiettivi ed esigenze amministrative, e che consente l’adozione di procedure accelerate e in deroga alla normativa vigente sui lavori pubblici. Un chiaro segnale della gravità della situazione, dunque, ma anche l’affermazione di una logica d’intervento discutibile e dai modesti effetti pratici”. Manca ad oggi un bilancio complessivo dell’esperienza. Solo Napoli e Roma forniscono al pubblico notizie sull’operato della struttura commissariale (vedi le pagine dedicate nel sito internet del comune di Napoli: www.comune.napoli.it e del comune di Roma: www.comune.roma.it), anche se l’informazione si limita alla fase di ideazione sulla carta di nuove opere viarie e per la sosta (a Roma l’ultima relazione semestrale sullo stato di attuazione degli interventi risale al 1 Marzo 2008).

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Già il testo costituzionale del 2001 (Titolo V) accoglieva di attribuire a Roma prerogative istituzioni tipiche di ogni capitale moderna. In particolare stabiliva l’esigenza di disciplinare con legge statale l’ordinamento di Roma in quanto non riconducibile, sic et simpliciter, a quello delle “forme” di collettività territoriali previste dal primo comma dell’art. 114 Cost. (“la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”).

Da allora si è aperto un lungo processo di elaborazione e dibattito sui confini dell’ente territoriale, su quale sia l’assetto istituzionale più utile alle funzioni che la Capitale è chiamata a svolgere, del quale un’ultima tappa è rappresentata da una serie di norme contenute sempre nella Legge 5 maggio 2009 (Box. 5.3).

È certamente presto per avanzare un giudizio di opportunità rispetto ad un dispositivo che prevede numerosi e decisivi passaggi di attuazione68. Come notato da molti, insieme ad evidenti aspetti positivi, la soluzione scelta lascia intravedere però almeno due elementi critici che potrebbero aprire dissidi a vario livello con il rischio di allungare ulteriormente i tempi.

Un primo, riguarda questioni di diritto, e in particolare la mancata competenza del Parlamento nazionale circa le materie oggetto di trasferimento, di cui sarebbe titolare in tutto o in parte la Regione. Altre riserve sono di opportunità politica. Secondo queste, la scelta di garantire subito, sia pur in via transitoria, speciali poteri (e adeguate risorse aggiuntive) all’istituzione capitolina potrebbe di fatto allontanare dall’obiettivo cruciale della città metropolitana e di una buona politica di agglomerato69.

68 Il primo decreto legislativo attuativo chiamato a disciplinare l’ordinamento di Roma Capitale è attualmente in fase di elaborazione. L’iter prevede che ci sia una prima approvazione da parte del Consiglio dei Ministri dello schema di decreto sul quale si deve raggiungere un’intesa in conferenza unificata e sul quale regione, provincia e comune esprimeranno un proprio parere. La delega del Governo scadrà a maggio 2011

69 Il conferimento dei poteri rafforzati di capitale al capoluogo, senza migliorare parallelamente anche gli strumenti di governo e le relazioni di agglomerato, potrebbe avere l’effetto di isolare ulteriormente Roma dai comuni dell’hinterland o da quelli appartenenti al territorio della Provincia (es. in termini fisici, dell’organizzazione di servizi, risorse strumentali e finanziarie).

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Box 5. 3 La legge per Roma Capitale

Sempre le normativa sul federalismo fiscale (Legge 5 maggio 2009), stabilisce in breve quanto segue riguardo l’ordinamento di Roma (art.24):

- Roma capitale è un ente territoriale i cui confini coincidono con quelli del comune di Roma e dispone di speciale autonomia, statutaria, amministrativa e finanziaria, nei limiti stabiliti dalla Costituzione.

- Oltre a quelle spettanti al Comune di Roma, sono attribuite a Roma capitale varie funzioni amministrative, tra quelle inerenti le materie in esame:

a) valorizzazione dei beni artistici e ambientali, b) sviluppo economico e sociale, c) sviluppo urbano e pianificazione territoriale, d) edilizia privata e pubblica, e) organizzazione e funzionamento dei servizi urbani, con particolare

riferimento al trasporto pubblico e alla mobilità, f) protezione civile. - L’esercizio di queste funzioni sarà disciplinato da appositi regolamenti

adottati dall’Assemblea Capitolina (nuovo appellativo del Consiglio comunale), la quale Assemblea avrà anche il compito di disciplinare l’ordinamento transitorio finanziario della Capitale, di regolare il coordinamento e le collaborazioni con Regione e provincia di Roma, di approvare lo Statuto di Roma Capitale con speciale riguardo al decentramento municipale.

- L'Assemblea capitolina, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione, dovrà approvare inoltre lo statuto di Roma capitale che entra in vigore il giorno successivo alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

- Con specifico decreto legislativo, sentiti la regione Lazio, la provincia di Roma e il comune di Roma, sarà disciplinato l'ordinamento transitorio, anche finanziario, di Roma capitale seguendo quali criteri: la specificazione delle funzioni amministrative e definizione delle modalità per il trasferimento delle relative risorse umane e dei mezzi; l’assegnazione di ulteriori risorse a Roma capitale, tenendo conto delle specifiche esigenze di finanziamento derivanti dal ruolo di capitale della Repubblica.

- Il decreto legislativo in questione inoltre dovrà assicurare i raccordi istituzionali, il coordinamento e la collaborazione di Roma capitale con lo Stato, la regione Lazio e la provincia di Roma, nell'esercizio delle funzioni amministrative. Con il medesimo decreto è disciplinato lo status dei membri dell'Assemblea capitolina.

5.2 Strumenti di finanziamento

Le risorse finanziarie necessarie alla spesa di investimento sono definite nell’ambito del Documento di Programmazione Economico Finanziaria sulla base di specifiche leggi di spesa dedicate e

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modulate su base triennale. La copertura finanziaria è stabilita in maniera prevalente dalla fiscalità generale a cui si possono sommare quote di finanziamento preveniente dai bilanci regionali, degli enti locali e degli operatori pubblici/privati promotori-gestori delle opere.

Per quanto attiene alla spesa di esercizio (finanziamento dei servizi di trasporto gomma, ferro e altre modalità) si osserva la presenza di fonti di finanziamento assai eterogenee: finanziamenti da fondi ordinari regionali (ex trasferimenti statali FNT, compartecipazione regionale alle accise, trasferimenti dallo Stato alle Regioni), finanziamenti statali vincolati (CCNL, recupero IVA, ecc.); finanziamenti regionali e locali per sconti e integrazioni tariffarie; altri finanziamenti da fondi propri regionali e degli ee.ll., ricavi da vendita di servizi (gestione sosta, ecc.).

L’introduzione di schemi di tariffazione delle infrastrutture stradali e di sosta fornisce quindi la possibilità di recuperare risorse da destinare agli interventi per la mobilità urbana.

5.2.1 Le risorse pubbliche destinate al settore dei trasporti

Secondo i dati forniti dal Conto Nazionale Trasporti 200970 nel periodo 2000-2008 la spesa pubblica (corrente e in conto capitale) sostenuta dall’amministrazione centrale e dagli EE.LL. in termini costanti (prezzi 2000) è incrementata del 2,9%. Tale variazione è imputabile ad una crescita del 4,9% della spesa in conto capitale, passata da 17.670 milioni di € a 18.500 milioni di € (prezzi costanti 2000), e da una più modesta variazione del 1,1% della spesa corrente, passata dal 2000 al 2008 da 18.301 a 18.509 milioni di € (cfr. tabella sottostante).

I mutamenti del quadro istituzionale rendono evidenti le trasformazioni intercorse nell’ambito delle fonti di finanziamento disaggregate tra l’amministrazione centrale e gli enti locali.

Tra il 2000 e il 2008 si assiste infatti ad un sostanziale ribaltamento del ruolo ricoperto dallo stato centrale e gli enti territoriali nell’erogazione della spesa ai destinatari finali, senza

70 CNT, Capitolo I, Spese del settore pubblico dei trasporti, Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, Roma 2009

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tuttavia che questo comporti un cambiamento nelle fonti di finanziamento.

Nel 2000 la spesa complessiva del settore dei trasporti era coperta per il 63,4% dall’amministrazione centrale e per il restante 36,6% dagli enti territoriali. Il completamento dell’attribuzione delle competenze agli enti territoriali (principalmente regioni) avvenuto nella prima metà del decennio ha portato ad una differente allocazione della spesa con il netto prevalere degli enti territoriali (85%) rispetto al centro (15%), quali soggetti di erogazione dei fondi destinati tanto alla parte corrente che in conto capitale del settore dei trasporti.

Il ruolo dei due comparti del settore pubblico non è tuttavia omogeneo rispetto alle voci di spesa. Assumendo come riferimento il 2008 emerge il netto prevalere delle amministrazioni periferiche nel finanziamento della spesa corrente. Gli EE.LL. hanno erogato il 93% dei contributi pubblici destinati al settore e il restante 7% è stato sostenuto dal Governo centrale. Il ruolo dell’amministrazione centrale risulta nettamente più significativo con riferimento alla spesa in conto capitale. Sempre nel 2008 l’amministrazione centrale ha erogato quasi il 25% delle risorse destinate agli investimenti nel settore dei trasporti.

Il più significativo ruolo degli enti territoriali nell’erogazione dei fondi a sostegno della spesa corrente è strettamente connesso all’attribuzione di competenze alle Regioni in ordine al finanziamento dei servizi del trasporto pubblico locale ferroviario messo in atto a partire dai primi anni del decennio.

Tab. 5. 2 Spesa in conto corrente e conto capitale per soggetto erogatore (anni 2000-2005-2008) in milioni di € (prezzi costanti 2000)

Spesa conto corrente Spesa in conto capitale Soggetto

2000 2005 2008 2000 2005 2008

Stato e Aziende 11 246,8 2 883,1 1 247,3 11 645,8 1 847,3 4 463,8

EE.LL 7 054,9 15 913,9 17 261,6 6 024,2 14 248,8 14 039,1

Totale 18 301,7 18 797,0 18 508,9 17 670,0 16 096,1 18 502,9

Fonte: Ministero dei Trasporti e Infrastrutture, Conto Nazionale Trasporti, 2009

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5.2.2 Distribuzione delle risorse pubbliche per settore

Di particolare interesse diviene analizzare il riparto delle risorse pubbliche in funzione dei settori di spesa. Le tabelle seguenti forniscono una rappresentazione degli andamenti della spesa in conto corrente e in conto capitale a partire dal 2000.

Sempre secondo i dati forniti dal Conto Nazionale Trasporti (2009) i due settori: impianti fissi e trasporto stradale hanno assorbito nel 2008 l’87% della spesa pubblica corrente destinata ai trasporti e il 93% di quella in conto capitale.

Le restanti modalità di trasporto rappresentano quindi quote assai marginali con una netta contrazione nell’ultimo anno disponibile anche per quanto riguarda la navigazione aerea a seguito dei mutamenti della compagine societaria di Alitalia (da compagnia di bandiera a vettore privatizzato).

Relativamente alle spese correnti, il settore stradale (prezzi costanti 2000) mostra un andamento tendenziale in incremento, passando da 7.190 a 9.197 milioni di € tra il 2000 e il 2008 (con un incremento del 28%).

Per contro, le risorse destinate agli impianti fissi mostrano una netta contrazione delle disponibilità finanziarie, passate da 8.427 a 6.871 milioni di € nello stesso periodo (-22,6%).

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Tab. 5. 3 Spesa pubblica consolidata corrente variazioni 2000-2005-2008 (prezzi costanti milioni di € 2000)

2000 2005 2008

Settore Stato +

Az EELL Totale Stato + Az EELL Totale Stato +

Az EELL Totale %

Impianti Fissi 8 153,6 273,8 8 427,4 0,6 7 662,5 7 663,1 0,0 6 871,1 6 871,1 37,1

Su strada 1 317,6 5 872,3 7 189,9 220,4 6 879,3 7 099,7 109,2 9 087,9 9 197,1 49,7

Navigazione Interna 43,5 12,6 56,1 6,8 164,9 171,7 1,0 70,2 71,2 0,4

Navigazione Marittima 790,8 263,7 1 054,5 2 049,9 626,2 2 676,1 714,7 279,8 994,5 5,4

Nav-Aerea 564,4 18,9 583,3 36,6 118,5 155,1 4,5 79,8 84,3 0,5

Spese non att. 376,9 613,6 990,5 568,8 462,5 1 031,3 417,9 872,8 1 290,7 7,0

Totale 11 246,8 7 054,9 18 301,7 2 883,1 15 913,9 18 797,0 1 247,3 17 261,6 18 508,9 100,0

% 61,5 38,5 100,0 15,3 84,7 100,0 6,7 93,3 100,0

Fonte: Ministero dei Trasporti e Infrastrutture, Conto Nazionale Trasporti, 2009

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Tab. 5. 4 Spesa pubblica consolidata conto capitale variazioni 2000-2005-2008 (prezzi costanti milioni di € 2000)

2000 2005 2008 Settore

Stato +Az EELL Totale Stato +Az EELL Totale Stato +Az EELL Totale

%

Impianti Fissi 5 285,2 77,9 5 363,1 1,7 8 040,1 8 041,8 4,6 6 074,6 6 079,2 32,9

Su strada 5 056,5 4 663,1 9 719,6 473,0 4 788,5 5 261,5 4 263,8 6 896,1 11 159,9 60,3

Navigazione Interna 30,4 8,0 38,4 14,3 31,4 45,7 0,0 29,3 29,3 0,2

Navigazione Marittima 1 043,1 108,0 1 151,1 806,9 1 073,9 1 880,8 184,1 619,4 803,5 4,3

Nav-Aerea 216,3 5,0 221,3 529,7 172,3 702,0 0,0 107,9 107,9 0,6

Spese non att. 14,3 1 162,2 1 176,5 21,7 142,6 164,3 11,3 311,8 323,1 1,7

Totale 11 645,8 6 024,2 17 670,0 1 847,3 14 248,8 16 096,1 4 463,8 14 039,1 18 502,9 100,0

% 65,9 34,1 100,0 11,5 88,5 100,0 24,1 75,9 100,0

Fonte: Ministero dei Trasporti e Infrastrutture, Conto Nazionale Trasporti, 2009

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5.2.3 Alcune osservazioni

Vi è una indubbia difficoltà nell’individuare uno scenario evolutivo per quanto attiene alle competenze, alle fonti di finanziamento e alle dinamiche della spesa pubblica in un contesto di contrazione della dinamica economica e di recessione.

Il settore dei trasporti (come altri settori in cui si manifesta l’agire della pubblica amministrazione) si trova di fronte a due questioni.

La prima legata al nuovo scenario e disegno istituzionale che dovrà emergere dalla riforma in senso “federale” dell’assetto di governo del paese ed in particolare nell’attribuzione di competenze tra i diversi livelli dello stato e tra le strutture operative della pubblica amministrazione, ivi comprese le agenzie di regolamentazione e gestione attive nel settore. Quali saranno le catene delle relazioni tra i soggetti (istituzionali) e se e come muterà la catena di comando tra istituzioni e agenzie operative?

La seconda, strettamente interrelata con quanto sopra richiamato, correla il ruolo e la dimensione dell’intervento degli attori istituzionali con le risorse finanziarie messe a disposizione. Non si tratta solo di individuare l’impatto finanziario derivante dal completamento del disegno istituzionale: stato federale-federalismo fiscale e di spesa, ma anche di misurarsi con gli impatti e le ricadute che la crisi finanziaria dello stato sociale porta con sé.

In termini più diretti, l’impatto della manovra finanziaria (luglio 2010), al di là della sua entità, frutto di un negoziato più o meno favorevole agli enti territoriali (Regioni, Comuni, ecc.) sancisce un punto di non ritorno: la riduzione delle risorse pubbliche destinate al settore, con particolare attenzione a quelle di natura corrente a copertura del finanziamento dei servizi.

Di nuovo, come avvenuto in passato (cfr. Riforma del trasporto pubblico locale – d.lgs 422/97), il settore è chiamato a misurarsi con gli effetti di scelte operate a livello istituzionale (attribuzione delle competenze) e in ambito finanziario (crisi della finanza pubblica e locale) senza aver maturato una riflessione e un processo di riforma proprio. In questa direzione giocano aspetti esogeni ed endogeni.

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Tra i primi vi è la complementarietà del settore dei trasporti ad altri ambiti della vita economica e sociale del paese. Il suo essere strumentale alle attività economiche in senso ampio richiede di declinare le politiche settoriali e in questo anche la ricerca di fonti di finanziamento (cfr. politiche di prezzo, tariffarie e/o di regolazione) considerando gli impatti e la sostenibilità economica, che un innalzamento dei costi unitari del trasporto imporrebbero ad una struttura economico-produttiva e ad un mercato del lavoro fragile e fortemente basato sull’uso massivo delle attività di trasporto.

Tra gli aspetti endogeni vi è l’estrema frammentarietà delle competenze per regolare-governare-finanziare il settore distribuite tra soggetti istituzionali che agiscono a differenti scale (dall’amministrazione centrale a quella locale) e tra attori pubblici (agenzie di regolamentazione e gestione) titolari di competenze e poteri di veto. La parcellizzazione del processo decisionale riduce gli elementi di riconoscibilità degli interlocutori della politica, paralizza le decisioni, incrementa gli oneri finanziari destinati al mantenimento delle strutture più che destinati al finanziamento dei servizi erogati, della manutenzione/innovazione delle infrastrutture e così via.

Inoltre, il proliferare di enti/istituti/agenzie che intervengono a vario titolo nell’ambito del settore determinano una indubbia sovrapposizione delle competenze/funzioni riducendo al tempo stesso l’efficacia degli interventi e così via.

I prossimi mesi ci potranno dare conto dei mutamenti di scenario che lo choc finanziario potrà produrre in un contesto, caratterizzato da sprechi, inadeguatezza dei servizi e delle reti per la mobilità dei passeggeri e delle merci, deficit di risorse, deficit degli apparati tecnici e così via.

È indubbio infatti che nel nostro paese si ponga da tempo un problema di efficacia nell’uso delle risorse pubbliche, che seppur scarse sfuggono nei loro usi, sia per parte corrente che per la spesa di investimento, all’applicazione di strumenti condivisi di valutazione per sottostare a logiche poco trasparenti di utilità dei decisori e delle burocrazie.

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Modelli istituzionali e governo della mobilità nelle grandi città europee Quaderno RT - ISFORT n. 16

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