Programmi internazionali anti-riciclaggio: supervisione ... · Queste ultime sono specificamente...

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Programmi internazionali anti-riciclaggio

supervisione globale e situazione italiana

Marco Arnone1

Centre for Macroeconomics amp Finance Research (CeMaFiR) Milano

Universitarsquo del Piemonte Orientale Novara

Gennaio 2009

Testo preparato per il libro

ldquoRapina senza scassordquo

a cura di Carlo Bellavite e Paolo Foglizzo

Editore Monti 2009

1 Sono grato a G Forti e P Padoan per le interessanti discussioni sugli argomenti qui trattati Le opinioni espresse e gli

errori sono mia esclusiva responsabilitarsquo Alcuni materiali di questo lavoro sono liberamente tratti da Arnone e Padoan

(2008) e Arnone e Iliopulos (2005) con permesso dei co-autori

2

1 Riciclaggio corruzione e organizzazioni mafiose

Il fenomeno del riciclaggio in Italia ersquo fortemente anche se non esclusivamente connesso alla

presenza di organizzazioni criminali di stampo mafioso (di origine sia italiane che straniera) Le

mafie si servono del riciclaggio del denaro sporco per potersi inserire nellrsquoeconomia legale o

addirittura stringere joint ventures con soggetti sia privati che pubblici in un contesto di corruzione

diffusa2 Questo contesto corruttivo peraltro ersquo talmente diffuso da rendere lrsquoItalia un paese

anomalo fra quelli avanzati (paesi OECD)3 Inoltre vedremo come sia riguardo alla lotta alle mafie

e alla corruzione lrsquoItalia abbia parecchi passi da compiere benchersquo sulla lotta ad alcune

organizzazioni mafiose molti elementi positivi si siano registrati nellrsquoaccumulo di esperienza e di

conoscenze dagli anni 80 e 90

La prevenzione e repressione del riciclaggio di denaro ersquo una delle aree comuni nel contrasto sia

alle mafie che alla corruzione (mafiosa e non) perchersquo colpisce direttamente gli interessi economici

e quindi la (principale) ragion drsquoessere sia delle mafie che dei comportamenti corruttivi ldquoLa via

decisiva resta quella ndash non a caso indicata da Giovanni Falcone in un suo intervento del maggio

1992 pochi giorni prima della strage di Capaci ndash della distruzione del potere finanziario della

criminalitagrave organizzata attraverso il rafforzamento della collaborazione internazionalerdquo4 Proprio in

questrsquoottica andremo ad analizzare il piursquo ampio programma internazionale antiriciclaggio per

valutarne la performance a distanza di alcuni anni dalla sua introduzione

A motivo di una formulazione poco adeguata della norma italiana antiriciclaggio (648-bis del

codice penale) ha una formulazione probabilmente poco adeguata a motivo di una clausola di

riserva infatti tale clausola ldquoinduce ad inquadrare nellambito del reato associativo (e non della

fattispecie prevista dallart 648ndashbis cp) le condotte di riciclaggio di vaste dimensioni poste in

essere nellinteresse di organizzazioni criminali [] Nel settore del contrasto della criminalitagrave

organizzata il vantaggio delleliminazione della clausola di riserva consiste nelleliminazione dei

complessi problemi di qualificazione giuridica che hanno reso sostanzialmente ineffettiva la

repressione penale del riciclaggio nel nostro paese (dove comegrave noto si sono celebrati pochissimi

processi per episodi di riciclaggio significativi in senso economico) [] A ciograve si aggiungono non di

rado situazioni di irragionevole debolezza dellintervento penale connesse al principio del ne bis in

idem (ad esempio limprenditore giagrave condannato ad una pena modesta per una condotta associativa

consistente in una generica disponibilitagrave in favore di una associazione mafiosa resteragrave esente da

ogni ulteriore sanzione se in futuro si scopriranno operazioni di riciclaggio di enormi dimensioni da

lui realizzate per la stessa associazione nel periodo cui si riferisce la precedente pronuncia)rdquo5

Il riciclaggio ha un ruolo chiave nel distorcere il principio garantito dalla Costituzione e dalla

normativa europea di libera iniziativa economica sia in senso orizzontale ndash accesso di ciascuno alla

attivitarsquo di impresa che non sia condiizonato o limitato da condotte illecite altrui ndash che in senso

verticale cioersquo nei rapporti con i pubblici poteri Lrsquointeresse per il tema quindi oltre ad avere uno

specifico valore in sersquo riveste nel nostro paese una particolare rilevanza anche in quanto legato ad

ampi ambiti di criminalitarsquo organizzata (mafiosa e non) e corruttivi questi elementi rendono piursquo

2 Commissione Parlamentare Antimafia (2008)

3 Si vedano Arnone e Iliopulos (2005) e Davigo e Mannozzi (2007) Le sigle delle organizzazioni internazionali sono

volutamente lasciate in inglese per permettere una piursquo facile ricerca dei documenti di cui si tratta in questo saggio

compresi quelli indicati in bibliografia

4 Ingargiola (2008)

5 Ingargiola (2008)

3

che mai necessaria una approfondita attivitarsquo di monitoring ed enforcement sia della legislazione

che delle attivitarsquo preventive che di quelle repressive

2 Organizzazioni multilaterali e iniziative internazionali anti-riclicaggio

Dallrsquoinizio degli anni novanta la caduta dellrsquoUnione Sovietica con la conseguente fine della guerra

fredda insieme alla progressiva globalizzazione finanziaria ed economica e la diffusione di internet

ed altre tecnologie di comunicazione istantanea hanno portato le autoritarsquo e la pubblica opinione ad

un maggior grado di consapevolezza sulle attivitarsquo economiche internazionali illegali come il

riciclaggio e la corruzione Questi sviluppi infatti hanno reso evidenti le difficoltarsquo dei governi

dotati di strumenti preventivi e repressivi quasi esclusivamente nazionali nel limitare la crescita di

attivitarsquo finanziarie internazionali illegali

In questo contesto lrsquoItalia oltre ad aderire a vari accordi europei e internazionali contro il

riciclaggio ha specificamente aderito ad programma Antiriciclaggio e Contro il Finanziamento del

Terrorismo (Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism AMLCFT)

lanciato nel 2002 dal Fondo Monetario Internazionale (IMF) e dalla Banca Mondiale (WB) insieme

al Financial Action Task Force (FATF6) e ai suoi partner regionali (FRSB7) Infatti alla fine del

2001 dopo lrsquoattacco alle torri gemelle e al pentagono gli Stati Uniti hanno ldquospintordquo la comunitarsquo

internazionale verso un piursquo deciso atteggiamento di contrasto verso la gestione di denaro che

potrebbe essere usato per finanziare il terrorismo internazionale proprio con lrsquoadozione del

AMLCFT

Al fondamento della azione multilaterale contro la corruzione vi ersquo il ldquoUS Foreign Corrupt

Practices Actrdquo del 1977 Lrsquoesempio statunitense ha stimolato le organizzazioni internazionali ad

adottare la stessa linea di rigore sulla corruzione e le attivitarsquo economiche illegali in generale Nel

1994 lrsquoOECD ha adottato delle norme sulla stessa scia del modello americano e nel 2003 il G7 (piursquo

la Russia) sottoscrissero la dichiarazione di Evian contro la corruzione

Lrsquooganizzazione internazionale deputata alla lotta al riciclaggio ersquo il Financial Action Task Force

on Money Laundering (FATF) fondato nel 1989 dal G7 la sua missione ersquo stata guidata delle 40

Raccomandazioni8 (Rac) Dopo lrsquo11 settembre 2001 i suoi membri sottoscrissero le nuove 9 Rac

Speciali

Le 9 Rac Speciali si indirizzano specificatamente contro il finanziamento del terrorismo la prima

obbliga i paesi membri ad adottare la Convenzione delle Nazioni Unite (UN) contro la corruzione

la seconda riguarda il finaziamento del terrorismo e il riciclaggio la terza richiede il sequestro di

beni e denaro che appartiene a terroristi la quarta richiede che i paesi comunichino trasferimenti

sospetti di denaro Inoltre i paesi si impegnano ad adottare un quadro normativo anti-riciclaggio

che permetta il controllo di tutti i tipi di transazioni (origini e passi intermedi inclusi quelli

internazionali) le rimesse e le organizzazioni incluse quelle non governative Infine crsquoersquo lo

specifico obbligo di cooperazione internazionale

6 Per una definizione del Financial Action Task Force si veda Reuter e Truman (2004) IMF e WB (2006)

7 Una descrizione dettagliata del AMLCFT ersquo fornita piursquo sotto una descrizione delle FSRB ersquo fornita in IMF e WB

(2006)

8 Si veda il prossimo paragrafo

4

Questo specifico programma ersquo cosirsquo diventato uno strumento aggiuntivo nelle mani delle

organizzazione multilaterali per incoraggiare i vari paesi nel sostenere e corroborare la ldquorule of

lawrdquo o legalitarsquo considerata una condizione necessaria allo sviluppo economico

3 Valutazione del programma AMLCFT analisi delle valutazioni dettagliate disponibili

pubblicamente

Iniziamo questa sezione presentando una sintesi delle aree tematiche in cui sono divise le 40 Rac

Queste ultime sono specificamente orientate a contrastare il riciclaggio di denaro sporco o lsquogrigiorsquo

mentre le 9 Rac Speciali sono state aggiunte successivamente e hanno come specifico obiettivo di

contrastare il finanziamento del terrorismo9 Abbiamo deciso di non concentrarci su queste ultime

perchersquo le valutazioni dettagliate (detailed assessments) sono disponibili per un numero

estremamente limitato di paesi La Tabella 1 sotto presenta una visione drsquoinsieme della struttura

delle 40 Rac

Tabella 1 Sintesi delle 40 Raccomandazioni

Sistema legale (1-3)

Ambito dellrsquoattivitarsquo criminale di riciclaggio

Misure temporanee e confisca

Misure da intraprendersi da parte di istituzioni finanziarie attivitarsquo non finanziarie e professioni

per prevenire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo (4-25)

Due diligence sui clienti e tenuta delle informazioni

Denunzia delle operazioni sospette e compliance

Altre misure per scoraggiare il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo

Misure da prendere nei confronti di quei paesi che non rispettano le 40 Raccomandazioni del

FATF o lo fanno in maniera insufficiente

Regolamentazione e supervisione

Misure istituzionali e altre misure necessarie per contrastare il riciclaggio e il finanziamento del

terrorismo (26-40)

Autoritarsquo competenti loro poteri e risorse

Trasparenza delle persone legali e disposizioni

Cooperazione internazionale

Assistenza legale reciproca e estradizione

Altre forme di cooperazione

Fonte Elaborazione da FATF

Nota traduzione propria non ufficiale Questa nota si applica anche alle altre tabelle alle note e al testo

Lrsquoinverno del 2001 constituisce un punto di svolta per tutta la comunitarsquo internazionale nella lotta

contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo Viene deciso di dare la massima

responsabilitarsquo al Fondo e alla Banca Mondiale queste istituzioni infatti data la presenza di

praticamente tutti I paesi del mondo possono assicurare la piursquo ampia e uniforme applicazione delle

Rac10 a differenza del FATF la cui partecipazione ersquo volontaria

9 Presentiamo qui una visione drsquoinsieme delle 9 Rac Speciali I Ratificazione e implementazione degli strumenti

dellrsquoONU II Criminalizzazione del finanziamento del terrrorismo e del riciclaggio associate III Congelamento e

confisca delle attivitarsquo finanziarie e reali del terrorismo IV Denunzia di transazioni sospette legate al terrorismo V

Cooperazione internazionale VI Rimesse finanziarie alternative VII Trasferimenti finanziari via cavo VIII

Organizzazioni non profit IX Corrieri di denaro contante

10 Le Rac sono state riviste nel giugno 2003 (lsquoRevised Recommendationsrsquo) ed ersquo stata preparata una lsquometodologia

rivistarsquo nei successive 12 mesi Per semplicitarsquo in questo lavoro non distinguiamo fra I due periodi

5

Tuttavia la velocitarsquo a cui queste innovazioni sono state introdotte ha posto dei problemi perchersquo

nersquo il Fondo nersquo la Banca Mondiale giarsquo avevano a disposizione sufficienti risorse e conoscenze

tecniche per tali valutazioni facendo conseguentemente uso di esperti esterni molti dei quali del

FATF stesso Poichersquo non era possibile concentrare tutto il processo valutativo allrsquointerno delle due

istituzioni si decise di continuare a fruire delle altre il cui lavoro sarebbe stato piursquo incorporato nel

Financial Sector Assessment Program- Financial Sector Sustainability Analysis dellrsquoIMF e della

WB Inoltre la metodologia di valutazione fu modificata cosa che ha portato a differenti tipi di

valutazioni Come risultato del modo in cui tali valutazioni sono state condotte esse variano

ampiamente per quanto riguarda la qualitarsquo il contenuto la presentazione e fra istituzioni e paesi

rendendo cosirsquo molto difficile un ragionevole confronto e analisi fra paesi

Un ampio numero di valutazioni ersquo stato condotto fino al dicembre 2006 da tutte queste

organizzazioni Solo 36 si trovano sul sito del Fondo11 e per la maggior parte ersquo disponibile solo la

valutazione sintetica A dicembre 2006 solo 20 valutazioni dettagliate sono disponibili sui siti delle

differenti istituzioni che hanno condotto la valutazione il sito del Fondo pubblica solo quelle di 8

paesi (Belgio Czechia Francia Irlanda Italia Norvegia Svezia e Svizzera) mentre le altre

valutazioni dettagliate sono pubblicate sui siti delle altre FSRB Con la valutazione sommaria ersquo

impossibile fare analisi e confronti fra paesi quindi ersquo estremamente difficile valutare

complessivamente il programma AMLCFT e la sua implementazione per non parlare poi di

esprimere conclusioni fondate sui meriti e i limiti del programma o sul suo impatto sui paesi

valutati

Presentiamo la nostra analisi sulla base delle valutazioni dettagliate per 20 paesi (Tabella 2) le cui

valutazioni dettagliate erano disponibili pubblicamente al dicembre 200612 12 sono in Europa 5

nelle Americhe e 3 nella regione dellrsquoAsia dellrsquoEst e Pacifico I paesi europei possono essere

classificati come segue 9 sono membri dellrsquoUnione Europea (EU) 7 sono nellrsquoEuro-zona 2 sono

nella EU ma non nellrsquoEurozona e 3 sono Europei ma non sono membri della EU Considerando

lrsquoampio numero di istituzioni che conducono le valutazioni13 ersquo difficile sapere quali valutazioni

dettagliate sono disponibili Per tutti gli altri paesi che hanno avuto una valutazione del AMLCFT

solo le valutazioni sommarie sono disponibili ma queste ultime non sono adeguate per le nostre

analisi

Senza addentrarci nella metodologia14 per assegnare un voto specifico ai singoli paesi e alle singole

Rac ndash procedura necessaria per effettuare lrsquoanalisi - ersquo sufficiente dire che essa ersquo tale da

minimizzare gli elementi soggettivi delle nostre misure15

11 Australia Austria Bahrain Belgio Bolivia Brasile Cile Czechia Francia Germania Grecia Hong Kong

Ungheria Israele Italia Japan Kazakhstan Kuwait Lussemburgo Macedonia Madagascar Mauritius Messico

Mozambico Olanda Nuova Zelanda Norvegia Romania Ruanda Serbia Singapore Slovakia Sud Africa Regno

Unito USA Uruguay httpwwwimforgexternalnproscroscaspsort=country a fine 2006

12 A dicembre 2006 si datano anche gli altri riferimenti nel testo come ad esempio la partecipazione allrsquoeuro o alla EU

13 Si veda il paragrafo 1

14 Si veda Arnone Darbar e Gambini (2007)

15 Tecnicamente a ciascuna Rac puorsquo essere assegnata una di quattro possibili alternative a cui viene assegnato un

valure numerico C = Conforme = 3 LC = Largamente conforme =2 PC = Parzialmente conforme = 1 NC = Non

conforme = 0 e infine NA = Non applicabile = media delle valutazioni ottenute escludendo la Rac non applicabile

Questrsquoultimo calcolo garantisce la neutralitarsquo di tale Rac e al contempo ci permette di non sottodimensionare la

valutazione di un paese

6

Tabella 2 Valutazione Dettagliata Anti-riciclaggio

(a dicembre 2006)

Europa

Belgio Francia Irlanda Italia Lussemburgo Portogallo Spagna Repubblica Ceca Svezia Islanda Norvegia Svizzera

Americhe

Guatemala Honduras Jamaica USA Venezuela

Asia dellrsquoEst e del Pacifico

Australia Samoa Sri Lanka

Fonte Elaborazione degli autori

Nota indica Membri UE amp Euro zona indica Membri UE non Euro zona

31 Analisi dellrsquoAMLCFT per singoli paesi e distribuzione geografica

La Figura 1 presenta le medie basate sulle valutazioni dettagliate I paesi sono raggruppati per area

geografica (Europa Americhe Sud-Est Asia amp Pacifico) Per ciascun gruppo sono ordinate in

ordine decrescente (il risultato massimo ersquo 3) Possiamo dividere ciascun gruppo fra risultati

superiori a 2 e fra 1 e 2 Fra gli europei 6 paesi hanno un sirultato superiore a 2 e altri 6 inferiori a

2 In Europa la Francia ha il miglior valore del programma AMLCFT mentre lrsquoIslanda ha il

peggiore si noti che vi sono 4 paesi dellrsquoeurozona nel gruppo migliore e 3 nellrsquoaltro La migliore

performance nelle Americhe (WH) e nel Sud-Est Asia amp Pacifico sono rispettivamente il

Guatemala e lrsquoAustralia Si noti che in questrsquoultima regione i 3 paesi nel campione hanno risultati

inferiori a 2 incluso anche il paese con la performance peggiore lo Sri Lanka che ottiene un valore

inferiore a 1

Le Americhe includono alcuni dei paesi migliori specialmente il Guatemala e lrsquoHonduras mentre

gli Stati Uniti sono solo terzi nel gruppo e solo di poco sopra la media Il Venezuaela e la Jamaica

mostrano una performance sotto la media simile a quella dei paesi del Sud-Est Asia amp Pacifico

I risultati piursquo carenti sono quelli di Samoa dello Sri Lanka e dellrsquoAustralia (questrsquoultima sul punti

5 6 7 8 9 10 11 12 15 16 17 18 21 22 23 24 25 29 34) Samoa e lo Sri Lanka sono

estremamente vulnerabili nella gran parte delle aree dellrsquo anti-riciclaggio LrsquoAustralia mostra una

normativa anti-riciclaggio molto carente ci sono debolezze sostanziali in due aree principali tutte

le misure preventive sono non esistenti e alcune Rac nellrsquoarea istituzionale della normativa hanno

un risultato molto basso

Lasciando da parte la Francia che ha I problemi minori ersquo interessante vedere i casi intermedi

LrsquoItalia mostra delle debolezze nelle seguenti Rac 2 5 6 7 9 12 13 16-18 22-25 34 35 queste

sono concentrate nelle seguenti aree nella sezione sulla prevenzione vi sono parecchi elementi

critici nella due diligence sui clienti e sulla conservazione delle informazioni (record-keeping) e

nella regolamentazione e supervisione nella sezione sul contrasto al riciclaggio vi sono delle

debolezze sulla trasparenza e sulla cooperazione internazionale (come vedremo piursquo specificamente

sotto) Come si nota le debolezze sono concentrate principalmente nella sezione sulle misure di

prevenzione del programma AMLCFT

Figura 1 Risultato medio dellrsquoAMLCFT dei singoli paesi

7

28

16

2827

21

16

09

10

16

17

1718

18

19

1920

2123

25

26

0

05

1

15

2

25

3

Franc

eCze

ch R

ep

Luxe

mbo

urg

Belgium

Portu

gal

Nor

way

Ireland

Italy

Switz

erla

ndSpa

inSw

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uate

mal

aHon

dura

sUSA

Venez

uela

Jam

aica

Austra

liaSam

oaSri

Lank

a

Fonte Elaborazione su Arnone e Padoan (2008)

Nota 0=minimo e 3=massimo

Come indicato nella Figura 2 sotto il Guatemala ha una percentuale di compliance attorno al 94

quindi ersquo in cima sia al gruppo delle Americhe che dellrsquointero campione In Europa la Francia

supera il 90 del AMLCFT seguito dalla Repubblica Ceca e dal Belgio ben superiori al 80 in

fondo fra gli Europei troviamo la Svezia e lrsquoIslanda rispettivamente con il 56 e il 53 Irlanda

Italia Spagna e Svizzera rispettano oltre il 60 del AMLCFT e sono quindi piursquo vicini al fondo

del campione che in cima indicando che crsquoersquo un ampio spazio di miglioramento In Sud-Est Asia amp

Pacifico Samoa e Sri Lanka ne rispettano circa il 30

Figura 2 Percentuale di compliance dellrsquoAMLCFT

533

769833

700

308

550

683

640

561

605

317

676

533

617

625

533

942

892923850

00

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Austra

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Belgium

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Franc

e

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urg

Nor

way

Portu

gal

Samoa

Sri La

nka

Spain

Swed

en

Switz

erla

ndUSA

Venez

uela


Ersquo interessante guardare alle medie del AMFCFT raggruppando I paesi per aree geografiche (Fig

3) benchersquo sia importante ricordare che le dimensioni dei singoli gruppi sono molto differenti

specificamente 12 per lrsquoEuropa 5 per le Americhe e 3 per Sud-Est Asia amp Pacifico inoltre

allrsquointerno dellrsquoEuropa confrontiamo vari sotto gruppi secondo che i paesi appartengano alla EU e

allrsquoadozione dellrsquoEuro I paesi europei e delle Americhe sono al di sopra della media globale del

campione dove le Americhe sono prime i paesi del Sud-Est Asia amp Pacifico sono molto piursquo basse

della media globale Notiamo che i membri dellrsquoeurozona hanno il risultato piursquo alto dellrsquointero

campione In particolare i paesi dellrsquoeurozona superano gli altri paesi EU che non fanno parte

dellrsquoEuro Nelle Americhe si nota che benchersquo gli Stati Uniti siano stati il paese che ha dato il

8

maggior supporto allrsquoadozione del AMLCFT il maggior contributo nella regione viene da

Guatemala e Honduras e non dagli Stati Uniti come ci si sarebbe aspettati

Figura 3 Medie dellrsquoAMLCFT per aree geografiche

216

217

212

182

208

216

116

196

0 05 1 15 2 25

EUEuroz

one

EU n

ot Eur

o

Europ

e not

EU

Europ

eW H

em

East A

sia

amp Pac

ific

Globa

l Ave



32 Analisi dellrsquoAMLCFT per raccomandazioni e aree tematiche

In questa sezione presentiamo una analisi delle valutazioni delle Rac AMLCFT usando un

approccio da generale a specifico

Per quanto riguarda una valutazione del rispetto del AMLCFT per argomenti (gruppi di Rac) in

Fugura 4 presentiamo la media complessiva del programma insieme alle medie delle tre aree

principali misure legali (Rac 1-3) misure preventive (Rac 4-25) e misure istituzionali (Rac 26-40)

Le carenze piursquo evidenti sono concentrate nellrsquoarea delle ldquoMisure da prendere da parte delle

istituzioni finanziarie e da parte aziende non finanziarie e delle professioni per prevenire il

riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismordquo (area preventiva) Ciorsquo ersquo particolarmente

preoccupante perchersquo lrsquoarea preventiva ersquo quella con il piursquo ampio numeri di Rac ne include infatti

22 piursquo del 55 dellrsquointero programma Il gruppo di misure legali ha la media piursquo alta ndash ma ha

solo 3 Rac e non ersquo quindi particolarmente rappresentativo Il gruppo di misure istituzionali il

secondo per dimensioni ha un punteggio di 213

Figura 4 Media per aree tematiche dellrsquoAMLCFT

9

223

181

213

196

000 050 100 150 200 250Le

gal A

reaPre

vent

ion

Area

Inst

itutio

nal A

rea

AML

CFT



Guardiamo ora alla performance per suttogruppi di Rac specificamente quelli sotto la media

globale di 196 (Tabella 3) Sullrsquointero programma il minimo globale viene raggiunto dalle Rac 23-

25 seguite immediatamente dal gruppo 4-12

Allrsquointerno di ciascuna area iniziamo dallrsquoarea di prevenzione e osserviamo che la peggiore

performance ersquo nellrsquoarea della ldquoregolamentazione e supervisionerdquo (Rac 23-25) con un voto di 148

Val la pena ricordare che le Rac 23-25 hanno a che fare con le attivitarsquo da intraprendere da parte

delle autoritarsquo che fanno la supervisione delle istituzioni finanziarie (e selezionate aziende non

finanziarie e professioni)

La Rac 23 ersquo molto importante essa afferma che lsquoi paesi dovrebbero assicurare che le istituzioni

finanziarie sono soggette ad adeguata regolazione e supervisione e attuano efficacemente le Rac del

FATFrsquo In particolare lsquole autoritarsquo competenti dovrebbero prendere tutte le misure necessarie a

evitare che criminali o loro associati detengano o siano i beneficiari (beneficial owner) di interessi

significativi o di controllo o abbiano una funzione manageriale in una istituzione finanziariarsquo

Inoltre lsquoper le istituzioni finanziarie soggette ai Principi di Basilea le misure di supervisione e

regolamentazione che si applicano per fini prudenziali e che sono rilevanti per il riciclaggio

dovrebbero similmente applicarsi a fini anti-riciclaggio e contro il finanziamento del terrorismorsquo

La Rac 25 richidede che le autoritarsquo di supervisioneregolamentazione emettano delle linee guida e

diano feedback e assistenza a istituzioni finanziarie e specifiche istituzioni non finanziarie

nellrsquoapplicazione di misure rilavanti in particolare nellrsquoindividuare e denunciare transazioni

sospette

Come possiamo vedere per le Rac 23-25 I valutatori hanno messo in luce che le maggiori

mancanze nellrsquoimplementazione del AMLCFT devono essere attribuite alle autoritarsquo nazionali e

possiamo aggiungere che esse sono da ricondurre in particolare alle autoritarsquo di

supervisioneregolamentazione16 la loro inerzia puorsquo essere dovuta a varie ragioni ndash dalla mancanza

di indipendenza inclusa la regulatory capture fino a banale inazione ndash ma rimane il fatto che con la

loro lentezza espongono il sistema finanziario ad una piursquo facile infiltrazione criminale Mostriamo

16 Come il caso Madoff durante la crisi finanziaria del 2008-09 ha messo in evidenza i molteplici e incredibili errori e

negligenze della SEC americana hanno permesso il perdurare per anni di uno schema di Ponzi per circa 50 miliardi di

dollari bechersquo fosse giarsquo stato dettagliatamente analizzato e ripetutamente denunziato da molti anni Quello di Madoff

non ersquo lrsquounico schema di tale genere nello in atto negli stessi anni anche se certamente il maggiore emerso finora

10

successivamente quali aree geografiche sono secondo le valutazioni dettagliate le aree geografiche

piursquo prone a questo tipo di atteggiamento lasso Tenendo conto che queste valutazioni sono state

date prima della crisi finanziaria del 2008-09 i risultati su questo punto evidenziano una palese e

stridente contraddizione fra le valutazioni dettagliate delle Rac 23-25 e gli accadimenti sui mercati

finanziari in particolari americani

Il secondo peggior gruppo di Rac (nellrsquoarea delle misure di prevenzione e fra tutte le Rac) ersquo

relativo alla lsquodue diligence e conservazione delle informazioni (record-keeping)rsquo (Rac 4-12)

Questo gruppo che ersquo il piursquo ampio per numero di Rac ne include 9 e ha un risultato medio di 170

In parallelo alle osservazioni sopra sul ruolo delle autoritarsquo di supervisioneregolamentazione ersquo

importante ricordare che le Rac 4-12 indicano misure da intraprendere da parte di istituzioni

finanziarie (e specifiche aziende non finanziarie e professioni) In particolare si riferiscono alle

azioni e alle procedure necessarie per lrsquoidentificazione dei clienti e di transazioni sospette sia

nazionali che internazionali La valutazione di compliance in questrsquoarea ersquo molto bassa e evidenzia

la necessitarsquo di misure da parte delle istituzioni finanziarie Inoltre emerge qui la necessitarsquo per le

autoritarsquo di incoraggiare fortemente le istituzioni finanziarie a migliorare parecchio la compliance

Il terzo peggior gruppo Rac 33-34 ersquo lrsquoarea delle misure istituzionali e ottiene un punteggio di

173 Riguarda la trasparenza delle persone giuridiche e relative disposizioni Queste due Rac

richiedono che i paesi adottino misure per prevenire lrsquouso illegale delle persone giuridiche e delle

relative disposizioni da parte di chi effettua il riciclaggio In particolare la Rac 33 richiede che lsquoi

paesi che vi sia una adeguata accurata e tempestiva informazione sulla proprietarsquo (beneficial

ownership) e controlli sulle persone giuridiche che sia ottenibile o accessibile tempestivamente

dalle competenti autoritarsquorsquo Contrariamente al precedente gruppo di Rac qui sono richiesta azioni

specifiche da parte del governo a supporto sia delle autoritarsquo di supervisioneregolamentazione che

delle istituzioni finanziarie nellrsquoadempiere le proprie rispettive funzioni Di nuovo vediamo che

sono richiesti degli interventi da parte della autoritarsquo nazionali il fatto che questo gruppo di Rac

abbia la terza peggiore performance indica una consuetudine ad una certa lentezza operativa da

parte delle autoritarsquo

Il quarto e il quinto peggior gruppo sono le Rac 21-22 e la Rac 35 rispettivamente con una media di

178 e di 186 Sono relative alle misure da prendere nei confronti di paesi che non osservano le Rac

del FATF o non lo fanno in maniera ritenuta sufficiente e non osservano le misure relative alla

cooperazione internazionale

Il sesto peggior gruppo e lrsquoultimo sotto la media generale include le Rac 13-16 nellrsquoarea delle

misure di prevenzione dove ottiene in punteggio di 192 Queste Rac sono relative alla denuncia

delle transazioni sospette e lrsquoosservanza (compliance) delle Rac stesse Si noti che la Rac 13

richiede le denuncie da parte delle istituzioni finanziarie mentre la Rac 14 richiede protezione

legale da una azione giudiziaria per il personale delle istituzioni finanziarie che ha rivelato

informazioni o denunciato transazioni sospette alle autoritarsquo competenti Emerge che il peso

delrsquoosservanza delle Rac ersquo sia sulle autoritarsquo che sulle istituzioni finanziarie ma le misure nella

Rac 14 da porre in atto da parte delle autoritarsquo dovrebbero logicamente e praticamente precedere le

azioni delle istituzioni finanziarie dove esistono adeguate regole di protezione per il personale delle

istituzioni finanziarie lrsquoosservanza delle Rac da parte delle istituzioni finanziarie ersquo certamente piursquo

facile

Ora spostiamo lrsquoattenzione ai gruppi di Rac (per argomenti) a cui ersquo stata data una valutazione

superiore alla media (Tabella 3) Lrsquoarea di prevenzione ha uno solo di questi gruppi lrsquoarea legale ne

include due e quella istituzionale ne include tre Il gruppo di Rac 26-32 ha il piursquo valore piursquo vicino

alla media con 207 ed ersquo relativa ai poteri delle autoritarsquo e alle risorse ersquo seguito da due gruppi

11

vicini relativi allrsquoambito (scope) del reato di riciclaggio (Rac 1-2 valutazione 220) nellrsquoarea legale

e altre misure deterrenti (Rac 17-20 valutazione 221) nellrsquoarea della prevenzione muovendoci

verso lrsquoalto sulla scala delle valutazioni troviamo i tre gruppi migliori Rac 3 che riguarda le misure

provvisorie e la confisca nellrsquoarea legale (valutazione 230) e Rac 36-39 e Rac 40 che riguardano

lrsquoassistenza legale reciproca estradizione e cooperazione entrambe nellrsquoarea istituzionale questi

ultimi due gruppi hanno una valutazione rispettivamente di 242 e di 252

Tabella 3 Medie dei Risultati Totali dellrsquo AMLCFT per Aree e Temi

Rac Anti-riciclaggio e contro il finanziamento del terrorismo Risultato medio

Area Tema

40 Raccomandazioni 196

1-3 Sistema Legale 223

1-2 Ambito dellrsquoattivitarsquo criminale di riciclaggio 220

3 Misure temporanee e confisca 230

4-25 Misure da intraprendersi da parte di istituzioni finanziarie

attivitarsquo non finanziarie e professioni per prevenire il riciclaggio e

il finanziamento del terrorismo (4-25)

181

4-12 Due diligence sui clienti e tenuta conti 170

13-16 Denuncia delle operazioni sospette e compliance 192

17-20 Altre misure per scoraggiare il riciclaggio e il finanziamento del

terrorismo 221

21-22 Misure da prendere nei confronti di quei paesi che non rispettano le 40

Rac del FATF o lo fanno in maniera insufficiente 178

23-25 Regolamentazione e supervisione 148

26-40 Misure istituzionali e altre misure necessarie per contrastare il

riciclaggio e il finanziamento del terrorismo (26-40)

213

26-32 Autoritarsquo competenti loro poteri e risorse 207

33-34 Trasparenza delle persone legali e disposizioni 173

35 Cooperazione internazionale 186

36-39 Assistenza legale reciproca e estradizione 242

40 Altre forme di cooperazione 252

Fonte elaborazione da Arnone e Padoan (2008)

Nella precedente analisi abbiamo identificato i gruppi per i quali lrsquoosservanza (compliance) con le

norme del AMLCFT ersquo limitata o molto limitata Ora procediamo ad identificare le specifiche Rac

per le quali lrsquoosservanza ersquo debole o molto debole Per ciascuna Rac il massimo potenziale ersquo 3

Dividiamo le 40 Rac in tre gruppi il primo gruppo include le Rac con valutazione individuale

superiore alla media globale di 196 questo gruppo include le migliori 18 Rac Il secondo e il terzo

gruppo derivano dal dividere le rimanenti 22 Rac in due gruppi di 11 Rac ciascuno dalla posizione

19 al 29 e dalla posizione 30 alla 40 rispettivamente

Il primo gruppo di Rac che sistematicamente sono valutate superiori alla media di 196 puorsquo essere

considerato piuttosto robusto Tuttavia abbiamo anche identificato 2 gruppi di Rac che sono

debolmente osservate

Crsquoersquo un gruppo di Rac che ersquo moderatamente debole dalla posizione 19 alla 29 (Rac 9 11 13 15

17 18 21 22 30 34 35) otto di queste Rac sono nellrsquoarea della prevenzione e molti di quello che

non appaiono in questo gruppo si trovano nellrsquoultimo e peggior gruppo Le Rac deboli in questo

12

gruppo includono due diligence sui clienti e conservazione delle informazioni (Rac 9 11)

denuncia (Rac 13 15) sanzioni per quelli che non riescono ad osservare ciorsquo che viene richiesto dal

AMLCFT (Rac 17) affari con banche-guscio (shell banks) (Rac 18) misure da prendere nei

confronti di paesi che non osservano le Rac del FATF o non lo fanno in maniera ritenuta sufficiente

(Rac 21 22) e altri difetti istituzionali (Rac 30 34 35)

Lrsquoultimo gruppo include Rac molto deboli dalla posizione 30 alla 40 nellrsquoordinamento (5 6 7 8

12 16 23 24 25 32 33) tutte nellrsquoarea delle misure di prevenzione eccetto due (Rac 32 e 33

nellrsquoarea istituzionale) Le maggiori debolezze sono nella due diligence dei clienti e tenuta delle

informazioni (Rac 5 6 7 8 12) denuncia di transazioni sospette e osservanza (compliance) per

aziende non finanziarie (16) regolamentazione e supervisione adeguata (23 24 25) Ciorsquo conferma

il nostro precedente risultato che lrsquointera area di prevenzione risulta avere le valutazioni peggiori

Abbiamo identificato un insieme di Rac che sono debolmente osservate o non osservate in

maniera sistematica nellrsquoarea delle misure preventive sarebbe appropriato stabilire un seguito

della valutazione per queste specifiche aree uno o due anni dopo la valutazione originale invece

dei cinque anni stabiliti oggi per una nuova valutazione completa

33 Analisi dellrsquoAMLCFT per temi e aree geografiche

In questo paragrafo presentiamo una breve analisi della compliance al programma AMLCFT per

area geografica e per gruppi di argomenti In Figura 5 presentiamo gli stessi argomenti presentati in

Tabella 3 organizzati per area geografica richiamando la discussione a quella Tabella notiamo che

le Rac 23-25 (regolamentazione e supervisione nellrsquoarea di prevenzione) sono le peggiori in

Europa le Americhe mostrano la peggiore performance nella Rac 35 relativa alla collaborazione

internazionale lrsquo Est Asia amp Pacifico hanno la peggiore performance nelle Rac 4-12 che ha a che

fare con la due diligence sui clienti e la tenuta delle informazioni seguita dallrsquoEuropa Le Americhe

sono superiori agli altri gruppi sia nelle Rac 4-12 che nelle Rac 23-25 e sembrano mostrare che

benchersquo queste siano aree deboli sia i loro supervisori che le loro istituzioni finanziarie stanno

facendo di piursquo e meglio di quelle di altri gruppi congiungendo questo risultato con le performance

delle Americhe nelle Rac 26-32 (relative ai poteri e alle risorse delle autoritarsquo) si potrebbe

concludere che le Americhe hanno un quadro dellrsquo AMLCFT comparativamente migliore in tutte

queste importanti aree Tuttavia ciorsquo sembra essere stato clamorosamente smentito dai recenti

avvenimenti della crisi finanziaria globale (2008-2009) in particolare dal caso Madoff dove la Sec

e altre istituzioni hanno completamente sbagliato a non accorgersi che Madoff ha portato avanti per

anni uno schema di Ponzi che non ersquo stato fermato neanche dopo reiterate denuncie alla stessa Sec

Questo elemento mette in discussione la buona qualitarsquo del sistema di norme nonchersquo la qualitarsquo

stessa delle persone Inoltre questo fatto mette anche in discussione le positive valutazioni messe in

atto dai valutatori nel quadro internazionale

Figura 5 Compliance con lrsquoAMLCFT per gruppi di raccomandazioni e aree geografiche

13

00

05

10

15

20

25

30

R 1

-2 R 3

R 4

-12

R 1

3-16

R 1

7-20

R 2

1-22

R 2

3-25

R 2

6-32

R 3

3-34

R 3

5

R 3

6-39

R 4

0

Europe WH East Asia amp Pacif ic Global Sample

Fonte elaborazione su Arnone e Padoan (2008)


Spostando la nostra attenzione sullrsquoEuropa osserviamo che la Eurozona ha la migliore performance

complessiva ma possiamo differenziare fra vari gruppi (Figura 6) notiamo che i paesi europei

esterni alla EU hanno la peggiore performance confrontata agli altri gruppi specialmente in quei

raggruppamenti di Rac che sono molto rilevanti nellrsquoarea della prevenzione Rac 4-12 (due

diligence e conservazione delle informazioni) e Rac 23-25 (regolamentazione e supervisione) I

paesi che fanno parte della EU ma fuori dalla Eurozona hanno la seconda peggiore performance

nelle Rac 4-12 ma la migliore nelle Rac 23-25 dove la Eurozona ha la seconda peggiore

performance addirittura al di sotto della media europea Inoltre la Eurozona ersquo la peggiore nella

Rac 3 (misure provvisorie e confisca nellrsquoarea legale) Ciorsquo mette in rilievo che i paesi

dellrsquoEurozona dovrebbero effettuare maggiori sforzi per migliorare il proprio quadro

regolamentativo e di supervisione e aspetti del quadro normativo legati alle attivitarsquo AMLCFT

Figura 6 Europa ndashCompliance con lrsquoAMLCFT per temi

140

160

180

200

220

240

260

280

300

R 1

-2 R 3

R 4

-12

R 1

3-16

R 1

7-20

R 2

1-22

R 2

3-25

R 2

6-32

R 3

3-34

R 3

5

R 3

6-39

R 4

0

EU Eurozone EU not Euro Europe not EU Europe


4 La valutazione sullrsquoItalia nel programma internazionale anti-riciclaggio e nelle politiche sulla

corruzione

14

La specifica situazione italiana relativa allrsquoAMLCFT ersquo riportata per ciascuna Rac nella Figura 7 i

valori pari a zero nella Figura 7 indicano Rac non applicabili Nella stessa Figura vi ersquo inoltre la

media complessiva di 192 per lrsquointero campione la media dellrsquoItalia ersquo leggermente al di sotto di

questo valore con 185 (Fig 8)

Come indicato in Figura 2 lrsquoItalia ha una percentuale di compliance del 617 percento non tra i

maggiori fra i paesi europei Come si osserva lrsquoItalia risulta ben sopra la media per la terza area del

programma AMLCFT quella relativa alle ldquomisure istituzionali e altre misure necessarie per

contrastare il riciclaggio e il finanziamento del terrorismordquo (Rac 26-40) mentre ha una

performance debole proprio nella seconda area del programma le ldquomisure da intraprendersi da parte

di istituzioni finanziarie attivitarsquo non finanziarie e professioni per prevenire il riciclaggio e il

finanziamento del terrorismordquo (4-25)

Figura 7 Italia - valori dei singoli articoli del AMLCFT

0

1

2

3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

Ave

Fonte elaborazione propria

In Figura 8 osserviamo subito come la peggiore performance sia quella relativa alla

regolamentazione e supervisione insieme alla cooperazione internazionale Come vedremo in

dettaglio nel sottoparagrafo 41 i problemi sulla cooperazione internazionale sono stati notevoli

soprattutto per i comportamenti contradittori da parte delle autoritarsquo italiane

Inoltre osserviamo altri due gruppi di Rec al di sotto della media le carenze nella due diligence e

conservazione delle informazioni indica delle carenze notevoli da parte delle istituzioni finanziarie

(banche e le altre) le carenze sulle denuncie di transazioni sospette indicano invece qualcosa

probabilmente di piursquo serio nel senso che le istituzioni finanziarie probabilmente non denunciano i

propri clienti creando un fertile terreno per situazioni in cui la rilevazione di meccanismi di

riciclaggio si perde Su questrsquoultimo punto la performance italiana di 150 ersquo fortemente inferiore

alla media generale italiana di 185 inoltre la performance italiana sulla denuncia delle transazioni

sospette (Rec 13-16) ersquo anche piursquo distante dalla media generale di 192 del campione completo

Per fare un esempio di gennaio 2009 in cui si perde traccia delle transazioni esemplare a questo

riguardo ersquo un caso di triangolazione fra istituzioni finanziarie di USA e di Gran Bretagna con

lrsquoIran (che quindi fortunatamente non coinvolge istituzioni italiane) verso cui esiste un embargo

USA in cui la banca inglese Lloyds TSB ha ldquoanonimizzatordquo volontariamente i dati delle

transazioni come scelta apparentemente consapevole e libera della banca per portare avanti il

proprio business in violazione dellrsquoembargo su transazioni con lrsquoIran

15

La storia ersquo riportata inter alia da Al Jazeera17 il 10 gennaio 2009

UK bank pays US $350m in Iran case

UK-based bank Lloyds TSB has agreed to pay $350m to US authorities to settle an investigation

into claims it falsified records so clients from Iran Sudan and Libya could do business in the United

States

Lloyds accepted and acknowledged responsibility for its criminal conduct the US justice

department said in a statement filed at a court in New York on Friday

The actions by the British-based bank violated the International Emergency Economic Powers

Act which allows the US president to block deals with countries perceived to be a threat to the US

Part of the money forfeited by Lloyds TSB will be paid to the US and part to New York County

Lloyds offices in Britain and Dubai removed information such as customer names bank

names and addresses between 1995 and 2007 so wire transfers would not be flagged and blocked as

improper by US financial institutions the justice department said

This process of repairing or stripping allowed more than $350 million in transactions to

be processed by US correspondent banks that might have otherwise been blocked or rejected the

statement said

Sanctions laws

Matthew Friedrich the acting assistant attorney general for the criminal division said it was not

clear who had received the funds adding that the settlement required Lloyds to provide any information

it had on the source of the money

The department will continue to use criminal enforcement measures against the knowing and

intentional evasion of US sanctions laws particularly where such conduct has the potential to finance

terrorist activities he said

The case against Lloyds grew out of an investigation into suspicious money transfers by alleged

Iranian front companies and charities in New York Robert Morganthau a Manhattan district attorney

said []

Figura 8 Italia ndash valori medi delle aree del AMLCFT


Sulla base di quanto presentato in Arnone e Iliopulos (2005 e 2007) relativamente allrsquoattivitarsquo anti-

corruzione - fondamentale contro la criminalitarsquo organizzata insieme alle misure anti-riciclaggio

come giarsquo indicato nel primo paragrafo di questo lavoro - lrsquoItalia presenta una caratteristica

peculiare sulle variabili di governance che individuiamo come la principale causa di corruzione il

17 Si veda httpenglishaljazeeranetbusiness200901200911015723729524html - Accesso effettuato il 10 gennaio

2009

16

paese mostra andamenti piugrave simili ai paesi in via di sviluppo che ai paesi avanzati18 Un basso

livello medio di istruzione bassissimi investimenti pubblici e privati in ricerca istituzioni deboli

una classe dirigente poco formata un livello di formazione nella pubblica amministrazione molto

basso un difficile accesso alla giustizia per il cittadino comune e la sua lentezza sono elementi che

costituiscono delle condizioni ottime per il fiorire della corruzione Un ambiente corrotto a sua volta

tende a rafforzare queste condizioni

41 Accordi internazionali e misure legislative

Questi risultati sono alquanto allarmanti non solo percheacute denunciano una realtagrave che non dovrebbe

caratterizzare un cosiddetto ldquopaese avanzatordquo ma anche percheacute mettono in luce uno status quo che

viola gli impegni assunti dal Governo italiano nel contesto di accordi internazionali

Lrsquoevidenza empirica sembra contraddire lrsquoazione dellrsquoOECD che a partire dal 1994 ha assunto un

ruolo attivo nellrsquointrodurre delle misure per impedire la corruzione dei pubblici ufficiali da parte

delle imprese appartenenti alle economie OECD Solo due anni dopo lrsquoAssemblea Generale delle

Nazioni Unite ha sottoscritto la Dichiarazione contro la Corruzione ed il Pagamento di Tangenti in

Transazioni Commerciali Internazionali Nonostante non sia legalmente vincolante per gli Stati

membri ha una forte valenza politica in quanto trova il consenso della comunitagrave internazionale

condannando una volta per tutte la deducibilitagrave dalla tassazione delle tangenti e la corruzione

Tuttavia se da un lato questa evidenza empirica puorsquo nascondere unrsquoincapacitagrave di fondo nel

raggiungere gli obiettivi stabiliti a livello internazionale recenti sviluppi lasciano pensare che i

risultati raggiunti possono essere un riflesso di una volontagrave di intenti A questo punto puograve infatti

essere utile mettere in evidenza delle incongruenze dimostrate dal Governo italiano a livello

decisionale

In seguito ai tragici eventi dellrsquo11 settembre 2001 la comunitagrave internazionale su forte pressione

degli Stati Uniti ha dato inizio ad unrsquointensa attivitagrave finalizzata ad eliminare tutte le fonti che

potessero incentivare episodi di terrorismo corruzione e di riciclaggio di denaro sporco Accordi

internazionali ed azioni finalizzate alla concretizzazione degli obiettivi sottoscritti si sono infatti

susseguiti nella maggior parte delle economie avanzate Il caso italiano appare invece estremamente

contraddittorio

Con decreto legge 3502001 del 25 settembre 2001 (scudo fiscale) proposto dal ministro

dellrsquoeconomia e delle finanze19 lItalia ha introdotto nel proprio ordinamento normativo una

specifica legislazione diretta a favorire il rientro dei capitali di soggetti residenti che abbiano

maturato o esportato tali disponibilitagrave senza darne comunicazione allautoritagrave fiscale (in pratica

capitali la cui provenienza potrebbe essere illecita o esportati illegalmente)

Nellrsquoottobre 2001 nellrsquoambito della riunione del G7 (poi diventato G8 in seguito alla partecipazione

della Russia) i ministri delle finanze dei paesi membri sottoscrissero un programma per combattere

il finanziamento del terrorismo (Action Plan to Combat the Financing of Terrorism) un programma

18 Si veda Arnone e Iliopulos (2005)

19 Il Ministro dellrsquoEconomia e delle Finanze italiano era Giulio Tremonti che ha lasciato il Governo Berlusconi bis il 3

luglio 2004 per rientrare come Vice Presidente del Consiglio dei Ministri nel Governo Berlusconi ter il 26 aprile 2005

Lo stesso Tremonti ersquo nuovamente Ministro dellrsquoEconomia nel Governo Berlusconi quater (maggio 2008)

17

composto da un insieme di misure da attuare nel breve periodo al fine di bloccare i flussi di capitali

finalizzati al finanziamento del terrorismo (fra cui ovviamente i capitali sporchi)

Il 20 novembre 2001 il decreto legge 3502001 viene convertito nella Legge 409 (scudo fiscale)

Con lrsquoobiettivo di monitorare lrsquoeffettivo perseguimento degli obiettivi stabiliti i ministri delle

finanze dei Governi del G7 si riunirono nuovamente nel febbraio 2002 Analoghi accordi furono

siglati alla fine del 2001 dalla comunitagrave internazionale nel contesto del programma Anti-money

Laundering and Combatting the Financing of Terrorism (AMLCTF) del IMF e della WB

Dati gli impegni sottoscritti dal Governo italiano lrsquoapprovazione della legge n 409 del 20

novembre 2001 proposta dallo stesso Ministro dellrsquoEconomia e delle Finanze che aveva partecipato

alla riunione del G78 il mese prima e che continueragrave a sottoscrivere impegni internazionali a

dicembre e poi nel successivo febbraio egrave inspiegabile sulla base di unrsquounica volontagrave di intenti nella

lotta contro il riciclaggio di denaro sporco Questa legge consiste in una sanatoria che permette ai

capitali ldquosporchi o grigirdquo esportati nel resto del mondo illegalmente di ritornare in Italia con il

pagamento di unrsquoammenda Questa sanatoria implica inoltre che tutta lrsquoinformazione relativa al

tragitto che il denaro ldquosporco o grigiordquo ha fatto prima di rientrare in Italia (provenienza dei

pagamenti diversi passi intermedi prima di arrivare in Italia) vada persa per sempre Le

implicazioni di questo provvedimento sono palesi in quanto consentono deliberatamente il

riciclaggio di denaro sporco non solo crsquoegrave un implicita accettazione dellrsquoesistenza di capitali sporchi

esportati allrsquoestero ma crsquoegrave un intento esplicito di consentire che il denaro risultante da attivitagrave

illecite possa essere comunque utilizzato da parte di coloro che riciclano il denaro

La tempistica relativa allrsquoapprovazione di questa legge presenta quindi aspetti sconcertanti Difatti

proprio nellrsquoottobre 2001 contemporaneamente alla messa in atto del programma AMLCFT sulle

misure di lotta contro al riciclaggio del denaro sporco e poco prima della sottoscrizione della

Convenzione OCSE sopra citata da parte dei ministri delle finanze dei paesi del G7 (Italia

compresa) il Governo italiano emana il decreto-legge sul rientro dei capitali20 Non meno

sorprendente egrave la conversione dello stesso decreto-legge in legge il 20 novembre successivo Data la

completa contraddittorietagrave degli accordi annunciati e sottoscritti dal Governo Italiano rispetto alla

effettiva azione legislativa ci si chiede quindi quali sia la reale volontagrave di intenti del Governo

italiano Si noti che non si possono addurre motivazioni di finanza pubblica o macroeconomiche per

provvedimenti di questo tipo sia percheacute tali provedimenti sono contraddittori con altri contestuali

impegni internazionali che lrsquoesecutivo ha siglato a nome dellrsquoItalia sia percheacute tali provvedimenti

oltre ad essere moralmente e giuridicamente riprovevoli sono totalmente irrilevanti come

contributo finanziario Anzi costituiscono un chiaro incentivo come gli altri condoni fiscali

allrsquoevasione fiscale e al riciclaggio a tutto detrimento del bilancio dello Stato Inoltre questi capitali

sporchi di cui non si possono rintracciare le origini illecite vengono reinvestiti in vari mercati ed

entrano in competizione con imprenditori e capitali puliti e a poco a poco li marginalizzano

rendendo alcuni mercati sempre piugrave invasi da capitali sporchi

Analoghe considerazioni sugli intenti del Governo italiano vengono suggerite dalle valutazioni

sullrsquoItalia dello staff OECD del Gruppo di Lavoro su Bribery in International Business

Transactions Nel 2004 parte dello staff che partecipograve della stesura della convenzione dellrsquoOCSE

fu incaricato di esaminare la conformitagrave delle azioni intraprese dai paesi sottoscrittori

successivamente alla firma dei ministri Le valutazioni finali relative allrsquoItalia furono raccolte in

20 Decreto-legge n 35001 del 26 settembre

18

seguito in un rapporto reso pubblico dallrsquoOECD21 il 29 novembre 2004 Il giudizio riportato a

pagina 6 par 5 recita verbatim

ldquoGli esperti valutatori non sono stati in grado di accertare se le autoritagrave inquirenti nei maggiori

centri finanziari siano adeguatamente consapevoli e facciano rispettare le leggi sulle tangenti

allrsquoestero Gli esperti valutatori non sono stati in grado di incontrare le autoritagrave inquirenti di

Milano (neppure con coloro che non erano impegnati in una specifica indagine) ed una piugrave ampia

cerchia di ufficiali di polizia e procuratori che avessero una prospettiva regionale e ampia

esperienza Un tale incontro avrebbe potuto fornire una rappresentazione piugrave completa

dellrsquointerpretazione dellrsquoapplicazione e della vigilanza sul rispetto delle leggi italiane contro la

corruzione dellrsquoadesione italiana alla Convenzione e dellrsquoimplementazione delle Revised

Raccomendationsrdquo

E il paragrafo 213 sulle Rac (pag 50) recita verbatim

ldquoIl Gruppo di Lavoro si rincresce che lrsquoItalia non abbia acconsentito alla richiesta degli

esaminatori di una visita di un giorno a Milano per unrsquointervista con i rappresentanti delle

autoritagrave inquirenti della cittagrave che avessero esperienza diretta in casi di tangenti a livello nazionale

ed estero e dei settori industriali e finanziari di Milanordquo

Tale valutazione rende evidente lrsquoassenza di coerenza fra le dichiarazioni pubbliche del Governo

italiano e le sue azioni legislative e amministrative Riportiamo di seguito le valutazioni specifiche

dello staff dellrsquoOECD sui singoli punti della Convenzione OECD del 1997 sulla lotta al pagamento

di tangenti da parte delle imprese a pubblici ufficiali

Gli esaminatori mettono in guardia il Governo italiano sulla possibilitagrave che provvedimenti quali i condoni

fiscali possano essere usati al fine di dissimulare pagamenti di tangenti

Gli esaminatori rendono urgente la necessitagrave di introdurre un provvedimento che dichiari penalmente

perseguibile ogni persona fisica e legale che si macchi del reato di riciclaggio di denaro sporco si richiede

inoltre una valutazione dellrsquoimpatto della non perseguibilitagrave delle persone legali rispetto al reato in questione

sullrsquoefficacia dellrsquointera lotta al riciclaggio del denaro sporco

Gli investigatori temono che i tempi brevi consentiti per lrsquoinvestigazione e la prosecuzione dei reati di

corruzione internazionale incidano significativamente sullrsquoefficacia dei provvedimenti gli esaminatori

suggeriscono che i tempi vengano significamene allungati soprattutto in vista dei ritardi e delle inefficienze

che caratterizzano il sistema giudiziario italiano

Gli esaminatori hanno sottolineato il limite allrsquoefficacia delle misure anti-corruzione italiane costituito dalla

mancanza di misure che consentano di perseguire persone legali che si servano di cittadini non italiani per

corrompere pubblici ufficiali allrsquoestero

Gli esaminatori si chiedono se il limite costituito dal fatto che le persone legali siano soggette a misure

investigative differenti rispetto a quelle per le persone fisiche sia da considerarsi una limitazione significativa

allrsquoefficacia dei provvedimenti anti-corruzione

Gli esaminatori urgono un rapido amendamento che modifichi i provvedimenti relativi al falso di bilancio In

particolare lrsquoItalia deve poter assicurare che la sua legislazione assicuri sanzioni effettive proporzionate e

deterrenti relativamente a tutti i casi di falso di bilancio indipendentemente da 1) limiti monetari 2) il fatto

che lrsquooffesa sia compiuta da imprese registrate o no 3) il fatto che lrsquooffesa danneggi i creditori o gli azionisti

Si rende necessario che la Commissione esaminatrice controlli che lrsquoapplicazione delle sanzioni non venga

inficiata dalla possibilitagrave di patteggiamento e che lrsquoapplicazione delle misure di confisca sia effettiva

Concludiamo le nostre osservazioni sulle incongruenze che caratterizzano i provvedimenti presi

negli anni recenti dal Governo italiano prendendo in considerazione i ritardi nella sottoscrizione del

Mandato di Cattura internazionale

21 Report on the Application of the Convention on Combating Bribery of Public Officials in International Business

Transactions and the 1997 Racommendation on Combating Bribery in International Business Transactions 29

novembre 2004

19

Tale provvedimento fu adottato dal Consiglio dei ministri dellrsquoUnione Europea il 6 dicembre 2001

con lrsquoobiettivo di semplificare le procedure di estradizione relative ad infrazioni che nello stato di

emissione siano passibili di una pena di almeno tre anni Il mandato egrave stato emesso nel contesto del

forte impegno di lotta al terrorismo sperimentato dalla comunitagrave internazionale Tra le 32 infrazioni

incluse ci sono anche le imputazioni di corruzione riciclaggio di denaro sporco e terrorismo si noti

che il provvedimento viene applicato non solo a coloro che sono stati giudicati colpevoli ma anche

ai ricercati Questo significa che lrsquoautoritagrave giudiziaria di un paese riconosce ed esegue la richiesta di

estradizione di una persona formulata dallautoritagrave giudiziaria di un altro stato membro Lrsquoiniziale

rifiuto italiano ha messo in discussione il ruolo dellrsquoItalia allrsquointerno della cooperazione

internazionale per la lotta contro il riciclaggio di denaro sporco e la corruzione proprio nel contesto

di una spinta collettiva a favore della chiarezza della trasparenza e della cooperazione

internazionali tra sistemi giuridici lrsquoItalia sembra rimanere al di fuori

Analoghe considerazioni valgono per la legge di depenalizzazione del falso di bilancio e quella di

ostacolo alle rogatorie internazionali anchrsquoesse approvate in contraddizione con la lettera o lo

spirito degli accordi internazionali sopra trattati

5 Conclusioni

Il programma modiale anti-riciclaggio che abbiamo iniziato a valutare in questo lavoro ersquo ancora in

uno stadio iniziale di realizzazione e si sta ancora evolvendo Tuttavia rimane da vedere come sararsquo

gestito da chi e con quali risorse una volta che ci si muova al di larsquo di questo stadio iniziale verso

uno di stabilizzazione nel quale i meccanismi iniziali siano stati rodati Certamente un suo idoneo

funzionamento richiederarsquo un coinvolgimento piursquo attivo della autoritarsquo nazionali di

regolamentazionesupervisione cosirsquo come un loro maggiore coordinamento

Lrsquoimplementazione del programma mostra parecchi limiti organizzativi troppi valutatori ineguale

qualitarsquo dei rapporti sui paesi formati molto differenti per le diverse organizzazioni valutatrici

In aggiunta a questi aspetti organizzativi la non disponibilitarsquo della gran parte dei paesi a rendere

pubbliche le valutazioni dettagliate (detailed assessments) aumenta considerevolmente i punti di

debolezza del programma anti-riciclaggio

Troppe valutazioni dettagliate non rese pubbliche evidenziano una mancanza di trasparenza nei

fatti ersquo impossibile o molto difficile fare confronti cross-country statisticamente significativi dato

lrsquoesiguo numero del campione di paesi le cui autoritarsquo hanno deciso di rendere pubblica la

valutazione dettagliata relativa al proprio paese A ciorsquo si aggiunga che la distribuzione geografica

di questi ultimi ersquo molto diseguale diminuendo la significativitarsquo dei confronti per macroaree

continentali

Nella nostra analisi geografica le Americhe hanno la miglior performance subito seguite

dallrsquoEuropa Lrsquoarea dellrsquoEst Asia amp Pacifico arriva terza ad ampia distanza La Eurozona ha il

miglior punteggio rispetto allrsquointero campione

Tuttavia quando si guarda a specifici gruppi di Rac le Americhe hanno la miglior performance in

due aree chiave del programma AMLCFT 1 due diligence e conservazione delle informazioni e

2 regolamentazione e supervisione22 dallrsquoaltro lato la Eurozona ha la peggior performance proprio

22 Ma abbiamo visto lo scadente esempio di performance della SEC statunitense nel caso Madoff

20

nella regolamentazione e supervisione In Europa piursquo nellrsquoanalisi ci si avvicina allrsquoEurozona

migliore ersquo la qualitarsquo del programma AMLCFT

Sulla base delle valutazioni dettagliate si sono identificate delle specifiche aree del programma

AMLCFT che sono molto debolmente osservate (compliant) e richiedono di essere fortemente

rafforzate sono tutte relative alla sezione delle misure preventive nella classifica basata sulle

valutazioni dettagliate e specificamente la due diligence sui clienti e la conservazione delle

informazioni (Rac 5 6 7 8 12) denuncia di transazioni sospette e compliance for aziende

(business) non-finanziari (Rac 16) adeguata regolamentazione e supervisione (Rac 23 24 25)

Questi confermano i nostri risultati che lrsquointera area di prevenzione ha la peggiore performance

Abbiamo anche identificato aree del programma che sono solo debolmente osservate (compliant)

Le Rac deboli in questo gruppo sono anchrsquoesse nellrsquoarea di prevenzione e includono

specificamente la due diligence sui clienti e la conservazione delle informazioni (Rac 9 11) le

sanzioni per quelle istituzioni che non rispettano (comply) le richieste23 del AMLCFT (Rac 17) i

rapporti con banche-guscio (shell banks) (Rac 18) le msure da adottare nei confronti dei paesi che

non rispettano o non lo fanno in misura sufficiente le Rec del FATF (Rac 21 22) e altre carenze

istituzionali (Rac 30 34 35)

Alla luce della analisi complessiva delle Rac i risultati sopra portano a due conclusioni

sullrsquoosservanza del quadro complessivo introdotto dal AMLCFT la prima positiva indica una

sostanziale adeguatezza delle misure repressive la seconda negativa indica un sostanziale

insuccesso nellrsquoadozione di adeguate misure preventive e richiede rinnovati sforzi per un

miglioramento ad ampio spettro della implementazione delle misure preventive con particolare

attenzione allrsquoattivitarsquo delle autoritarsquo di regolamentazione e supervisione del settore finanziario

In questo contesto lrsquoapparato normativo italiano pur esemplare nella lotta alla criminalitarsquo

organizzata presenta delle ombre sia relativamente ad importanti aspetti normativi anti-riciclaggio -

la cui norma specifica nel codice penale ersquo soggetta a clausola di riserva24 - che relativamente alla

lotta alla corruzione Entrambi questi elementi sono invece cruciali sia in se stessi nella tutela di un

sistema economico pulito che nella lotta contro la criminalitarsquo organizzata le cui identitarsquo

coinvolgono sempre piursquo aspetti di criminalitarsquo economica25

In conclusione in accordo con la direzione fortemente indicata nel presente scritto alla luce delle

carenze del programma AMLCFT il Comunicato del Comitato Monetario e Finanziario

Internazionale del Consiglio dei Governatori del International Monetary Fund (17-11-2006)

ldquorichiama ad una piursquo stretta cooperazione fra il Fondo stesso e il FATF nel promuovere una piursquo

forte implementazione degli standard internazionali contro il riciclaggio e il finanziamento del

terrorismo e incoraggia la pubblicazione delle ampie e dettagliate valutazioni dei paesirdquo

23 Si ricordi che lrsquoadesione al programma AMLCFT finora ersquo volontaria anche se fortemente incoraggiata

24 Si vedano le osservazioni presentate nel primo paragrafo

25 Fondamentale in questo contesto ersquo stata nel 2001 lrsquointroduzione della responsabilitarsquo della impresa per i reati

commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da soggetti in posizione apicale oppure da persone sottoposte alla

direzione o vigilanza di questi (decreto legislativo 2312001) Si veda a questo proposito Forti (2008)

21

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2

1 Riciclaggio corruzione e organizzazioni mafiose

Il fenomeno del riciclaggio in Italia ersquo fortemente anche se non esclusivamente connesso alla

presenza di organizzazioni criminali di stampo mafioso (di origine sia italiane che straniera) Le

mafie si servono del riciclaggio del denaro sporco per potersi inserire nellrsquoeconomia legale o

addirittura stringere joint ventures con soggetti sia privati che pubblici in un contesto di corruzione

diffusa2 Questo contesto corruttivo peraltro ersquo talmente diffuso da rendere lrsquoItalia un paese

anomalo fra quelli avanzati (paesi OECD)3 Inoltre vedremo come sia riguardo alla lotta alle mafie

e alla corruzione lrsquoItalia abbia parecchi passi da compiere benchersquo sulla lotta ad alcune

organizzazioni mafiose molti elementi positivi si siano registrati nellrsquoaccumulo di esperienza e di

conoscenze dagli anni 80 e 90

La prevenzione e repressione del riciclaggio di denaro ersquo una delle aree comuni nel contrasto sia

alle mafie che alla corruzione (mafiosa e non) perchersquo colpisce direttamente gli interessi economici

e quindi la (principale) ragion drsquoessere sia delle mafie che dei comportamenti corruttivi ldquoLa via

decisiva resta quella ndash non a caso indicata da Giovanni Falcone in un suo intervento del maggio

1992 pochi giorni prima della strage di Capaci ndash della distruzione del potere finanziario della

criminalitagrave organizzata attraverso il rafforzamento della collaborazione internazionalerdquo4 Proprio in

questrsquoottica andremo ad analizzare il piursquo ampio programma internazionale antiriciclaggio per

valutarne la performance a distanza di alcuni anni dalla sua introduzione

A motivo di una formulazione poco adeguata della norma italiana antiriciclaggio (648-bis del

codice penale) ha una formulazione probabilmente poco adeguata a motivo di una clausola di

riserva infatti tale clausola ldquoinduce ad inquadrare nellambito del reato associativo (e non della

fattispecie prevista dallart 648ndashbis cp) le condotte di riciclaggio di vaste dimensioni poste in

essere nellinteresse di organizzazioni criminali [] Nel settore del contrasto della criminalitagrave

organizzata il vantaggio delleliminazione della clausola di riserva consiste nelleliminazione dei

complessi problemi di qualificazione giuridica che hanno reso sostanzialmente ineffettiva la

repressione penale del riciclaggio nel nostro paese (dove comegrave noto si sono celebrati pochissimi

processi per episodi di riciclaggio significativi in senso economico) [] A ciograve si aggiungono non di

rado situazioni di irragionevole debolezza dellintervento penale connesse al principio del ne bis in

idem (ad esempio limprenditore giagrave condannato ad una pena modesta per una condotta associativa

consistente in una generica disponibilitagrave in favore di una associazione mafiosa resteragrave esente da

ogni ulteriore sanzione se in futuro si scopriranno operazioni di riciclaggio di enormi dimensioni da

lui realizzate per la stessa associazione nel periodo cui si riferisce la precedente pronuncia)rdquo5

Il riciclaggio ha un ruolo chiave nel distorcere il principio garantito dalla Costituzione e dalla

normativa europea di libera iniziativa economica sia in senso orizzontale ndash accesso di ciascuno alla

attivitarsquo di impresa che non sia condiizonato o limitato da condotte illecite altrui ndash che in senso

verticale cioersquo nei rapporti con i pubblici poteri Lrsquointeresse per il tema quindi oltre ad avere uno

specifico valore in sersquo riveste nel nostro paese una particolare rilevanza anche in quanto legato ad

ampi ambiti di criminalitarsquo organizzata (mafiosa e non) e corruttivi questi elementi rendono piursquo

2 Commissione Parlamentare Antimafia (2008)

3 Si vedano Arnone e Iliopulos (2005) e Davigo e Mannozzi (2007) Le sigle delle organizzazioni internazionali sono

volutamente lasciate in inglese per permettere una piursquo facile ricerca dei documenti di cui si tratta in questo saggio

compresi quelli indicati in bibliografia

4 Ingargiola (2008)

5 Ingargiola (2008)

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States











statement said

Sanctions laws









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Bibliografia

















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Programmi internazionali anti-riciclaggio: supervisione ... · Queste ultime sono specificamente...

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