Progetto di legge della XIII legislatura -...

COMMISSIONE PARLAMENTARE

PER LE RIFORME COSTITUZIONALI

Progetto di legge costituzionale

Revisione della parte seconda della CostituzioneTesto risultante dalla pronuncia della Commissione sugliemendamenti presentati ai sensi del comma 5 dell’articolo 2

della legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1

Relazione introduttiva:

Massimo D’ALEMA, Presidente della Commissione.

Relazioni:

Francesco D’ONOFRIO, relatore sulla forma di Stato;Cesare SALVI, relatore sulla forma di governo e sulle pubbliche

amministrazioni;Marida DENTAMARO, relatrice sul Parlamento e le fonti normative

e sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea;Marco BOATO, relatore sul sistema delle garanzie.

Trasmesso alla Presidenza della Camera dei Deputatie alla Presidenza del Senato della Repubblica il 4 novembre 1997

CAMERA DEI DEPUTATI SENATO DELLA REPUBBLICAN. 3931-A N. 2583-A

XIII LEGISLATURA

Nota: le relazioni al testo approvato dalla Commissione il 30 giugno 1997 sono contenute nellostampato A.C. n. 3931 − A.S. n. 2583.

2 COMMISSIONE PARLAMENTARE PER LE RIFORME COSTITUZIONALI

I N D I C E

Relazione introduttiva del Presidente della Commis-sione Massimo D’Alema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 5

Relazione sulla forma di Stato del senatore FrancescoD’Onofrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 13

Relazione sulla forma di Governo e sulle pubblicheamministrazioni del senatore Cesare Salvi . . . . . » 27

Relazione sul Parlamento e le fonti normative e sullapartecipazione dell’Italia all’Unione europea dellasenatrice Marida Dentamaro . . . . . . . . . . . . . . . . » 51

Relazione sul sistema delle garanzie del deputatoMarco Boato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 67

Raffronto tra il testo risultante dalla pronuncia dellaCommissione sugli emendamenti presentati aisensi del comma 5 dell’articolo 2 della leggecostituzionale 24 gennaio 1997, n. 1, e il testoapprovato il 30 giugno 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . » 137

Testo del progetto di legge costituzionale risultantedalla pronuncia della Commissione sugli emen-damenti presentati ai sensi del comma 5 del-l’articolo 2 della legge costituzionale 24 gennaio1997, n. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 195

3INDICE

PAGINA BIANCA

RELAZIONE INTRODUTTIVA

DEL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE MASSIMO D’ALEMA

5RELAZIONE INTRODUTTIVA DEL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE

PAGINA BIANCA

Relazione introduttiva del Presidente della Commissione

1. L’esame degli emendamenti nel corso della seconda fase del lavoroistruttorio della Commissione. – 2. Continuita del processo di riformacostituzionale di fronte alle difficolta emergenti. – 3. Le condizioniessenziali per un positivo seguito dei lavori. – 4. La nuova fase della

riforma costituzionale nelle Assemblee parlamentari.

1) L’esame degli emendamenti nel corsodella seconda fase del lavoro istruttoriodella Commissione.

Con la mia relazione introduttiva aldisegno di legge di riforma costituzionalepresentato a giugno ho delineato il carat-tere del procedimento di revisione costi-tuzionale in corso e ho dato conto delvalore del lavoro istruttorio svolto e deisuoi limiti. Nel corso della seconda fasedel lavoro della Commissione si e proce-duto, con le medesime modalita, all’esamedegli emendamenti presentati da deputatie senatori.

Tra il 30 giugno e il 30 luglio, secondole scadenze previste dalla legge costituzio-nale, sono stati presentati dai deputati edai senatori 40.044 emendamenti (di cui28.018 emendamenti presentati da un solodeputato). Nel periodo di tempo dal 16settembre al 4 novembre, nonostante labrevita dei tempi a disposizione, tutti gliemendamenti sono stati presi in conside-razione attraverso appropriate tecniche dilavoro adottate dalla Presidenza dellaCommissione. Gli emendamenti sono statiinfatti classificati e riassunti in principi inmodo da permettere a ciascun compo-nente della Commissione di prendere di-

retta conoscenza di tutto l’arco delleproposte avanzate dai parlamentari perciascun articolo. Il complesso delle pro-poste emendative e stato analizzato dairelatori e, quindi, organizzato secondoschemi di modifiche elaborate, anche invia alternativa, sulla base di un primoesame svolto dal comitato ristretto. Essisono stati quindi formalmente votati in-sieme a tutti gli altri indirizzi o emenda-menti su cui si e specificamente insistitoda parte di singoli parlamentari o deigruppi nel corso della discussione. Questaprocedura ha consentito di prendere inesame tutte le questioni di principio sol-levate e ha messo la Commissione nellacondizione di pronunciarsi su ogni singolaipotesi alternativa senza paralizzarne odisperderne i lavori in una votazionecontinua di ciascuno degli oltre quaran-tamila emendamenti depositati. Tutti glialtri emendamenti, non assorbiti nellemodifiche approvate, sono stati dunque,implicitamente, respinti in via riassuntivacon l’approvazione di altre proposte epotranno quindi essere ripresentati inAssemblea. Il progetto risultante dallevotazioni consta di un articolo unico disostituzione dell’intera seconda parte della


Costituzione, in testuale conformita alcompito affidato alla Commissione dallalegge costituzionale.

Si e dunque portata a conclusione lafase istruttoria dell’attivita della Commis-sione, applicando puntualmente la proce-dura prevista dalla legge costituzionaleper aprire anche questa fase preparatoriaal contributo di tutti i parlamentari e,attraverso di essi, al giudizio di unaopinione pubblica molto attenta e quali-ficata sui temi costituzionali. L’intensoconfronto politico che ne e scaturito haconfermato la solidita dell’impianto siste-matico e dell’elaborazione realizzata nelcorso della prima fase. Si e avuta con-ferma del fatto che il progetto di leggeapprovato a giugno, pur avendo un carat-tere di prima formulazione, ha avuto laforza di incardinare il processo di revi-sione costituzionale in un testo compiu-tamente elaborato in Parlamento, secondoil principio della ricerca della piu ampiaintesa possibile. Alla complessiva ipotesidelineata nel testo non si e contrapposto,almeno sino a questo punto, un impiantoalternativo altrettanto forte. A parte uncomplesso di soluzioni alternative soste-nute da Rifondazione comunista, ladiscussione si e infatti evoluta lungo lelinee di una correzione limitata a singoleparti, per quanto significative, del testoapprovato a giugno. Tale testo ha pertantoretto all’ulteriore prova determinata dal-l’esame degli emendamenti dei parlamen-tari, dimostrandosi una base tecnicamentesolida e politicamente realistica.

Da queste considerazioni discende chela seconda fase dei lavori della Commis-sione ha assunto prevalentemente un ca-rattere di approfondimento e verifica del-l’impianto di riforma gia trasmesso alleCamere, di cui si da adeguato conto nellerelazioni di aggiornamento predisposte dairelatori.

2) Continuita del processo di riformacostituzionale di fronte alle difficoltaemergenti.

E bene tuttavia riconoscere che nelcorso di questa seconda fase sono inter-

venuti anche altri fattori piu profondi. Loha dimostrato il fatto che in certi passaggile difficolta incontrate sono state forsesuperiori a quelle della prima formazionedel testo.

Ricordavo infatti, al termine della miarelazione di giugno, che il progredire delprogetto di riforma costituzionale e gia diper se ragione di una difficolta crescentequanto piu si passa dalle fasi di studio aquelle di effettiva decisione.

In termini generali e apparso evidentecome, in modo parallelo al consolidarsi diuna prospettiva di riforma costituzionale,il processo politico ordinario, esterno allaCommissione ma ad essa inevitabilmenteintrecciato, abbia manifestato una serie ditensioni tanto nei rapporti interni allamaggioranza di governo che nella rela-zione tra maggioranza e opposizione,senza escludere le relazioni tra sistemapolitico e altri poteri o istituzioni delloStato. Si e trattato, in parte, di dinamicheindipendenti ed estranee al contenuto deinostri lavori; in parte, come era inevita-bile, di conflitti originati dalla prospettivaconcreta di una incisiva riforma dell’or-ganizzazione della Repubblica. Il com-plesso di questi fattori ha sottoposto iltesto elaborato a giugno e, piu in generale,la Commissione ad una forte prova diresistenza che si conclude, fortunata-mente, con l’esito positivo e incoraggiantedi consentire per la prima volta di avviarenelle Assemblee la discussione per lariforma costituzionale.

In queste condizioni non ci si puo,tuttavia, meravigliare se il processo diriforma costituzionale e stato piu volteesposto al pericolo di una interruzione odi una sua dispersione lungo percorsiinconcludenti e paralizzanti. E questa laconseguenza naturale di un processo ri-formatore che, per profondita, radicalita erealismo, si distingue da ogni altro tenta-tivo precedente.

Le stesse turbolenze, che hanno ac-compagnato con diverso grado di intensitail lavoro della Commissione da febbraioad oggi, sono dunque conferma dellaconcretezza del processo in atto e dellacomplessita di un metodo integralmente


parlamentare, che punta a rendere l’interosistema politico, con tutte le sue compo-nenti, artefice della propria riforma. Inquesto senso si puo ben dire che si trattadi turbolenze inevitabili quando tutte leforze politiche e la intera societa civilefanno valere il complesso delle proprieragioni nelle condizioni di massima visi-bilita e trasparenza che il Parlamentoassicura. In altre parole la difficolta delprocesso costituente e anche espressionedella sua vitalita, della larga partecipa-zione politica, sociale, culturale al suoevolversi.

Tutto cio puo spiegare le ragioni percui il testo ha subito integrazioni e cor-rezioni che, a giudizio di alcuni osserva-tori, ma anche di componenti della Com-missione, introducono, in taluni punti,nuovi problemi rispetto al testo approvatoa giugno o lo migliorano, ma non nellamisura che ci si poteva aspettare da unafase di approfondimento. Cio e ancheconseguenza di una scelta che ha puntato,nonostante le difficolta e i contraccolpidelle gia ricordate vicende interne edesterne sopravvenute, a non disgregare iltesto in diversi pezzi, sostenuto ciascunoda una diversa maggioranza, mantenendoinvece intatta la sua principale condizionedi validita come ipotesi complessiva ac-cettabile, anche se non pienamente sod-disfacente, per una larga maggioranza.

3) Le condizioni essenziali per un positivoseguito dei lavori.

Per proseguire su questa strada enecessario che permangano le condizionireali sulle quali si e finora retto ilcammino della riforma. Tali condizioni,iscritte nella matrice stessa del disegnoriformatore (e dunque nella legge costitu-zionale e negli impulsi espressi dallacomunita nazionale), sono le seguenti:

a) La volonta strategica di innestaretale riforma sulla prima parte della Co-stituzione, introducendo importanti inno-vazioni organizzative nella continuitadella evoluzione costituzionale della Re-

pubblica. A questo proposito e giustoricordare la decisione iniziale di conside-rare inammissibili gli emendamenti pre-sentati in materia di autodeterminazione esecessione e quelli che modificavano ilimiti della revisione costituzionale. Essi siponevano tutti, per un verso, oltre il limitestesso del potere di revisione costituzio-nale sancito dall’articolo 139, in base alquale non si puo modificare la formarepubblicana dell’« Italia » e, in parte, peraltro verso, contro il principio della Re-pubblica italiana quale « una e indivisibi-le » sancito dall’articolo 5 della Costitu-zione. Il potere di revisione delineato dalprocedimento in corso, in base ad unalegge speciale, si incardina interamenteentro le procedure previste dalla Commis-sione vigente per la sua modifica con gliarticoli 138 e 139 e non puo in nessuncaso tendere a decisioni di carattere pu-ramente politico come quella di fondareun ordinamento costituzionale nuovo. Gliemendamenti che muovevano in questosenso rappresentavano una rottura dellacornice generale entro cui si colloca ne-cessariamente lo stesso concetto di revi-sione costituzionale e il particolare pro-cedimento in corso limitato alla secondaparte della Costituzione. Tali emenda-menti sono stati pertanto esclusi dalladeliberazione della Commissione.

b) L’esigenza di raccordare la ri-forma con i processi reali di trasforma-zione del sistema politico e istituzionale,che sono gia intervenuti nel corso dellatransizione, a partire dalla natura bipo-lare della competizione per il governo edall’impianto maggioritario delle leggielettorali adottate. E a questa corrispon-denza dinamica tra riforme realizzate eriforme da compiere che va ricondotta, inquesta sede, la stessa crisi del governoProdi, il momento in assoluto piu dram-matico per le sorti del tentativo riforma-tore. Non si e mai posta una vera que-stione di priorita da perseguire tra tenutadella maggioranza di governo e sorti delprocesso costituente. Il nodo politico estato invece rappresentato da una crisi digoverno che ha rischiato di aprire unacontraddizione radicale tra l’esigenza


reale di stabilita, che il Paese indica comeuno dei principi ispiratori della riformacostituzionale, e i comportamenti dellaclasse politica, talvolta ancorati ad unavecchia impostazione. Da questo punto divista e certo da considerare irrinunciabileuno sbocco della fase costituente coerentecon le tendenze reali della transizioneitaliana, ma e al contempo da contrastareogni tentativo di ricondurre il confrontopolitico ordinario ad un contesto e ametodi che hanno preceduto la stagionedelle riforme realizzate.

c) La necessita di operare per uncompromesso tra tutte le grandi forze delPaese, quale base necessaria e permanentedel consenso intorno al complessivo pro-getto di riforma costituzionale e alleinnovazioni fondamentali che esso con-tiene. Da questa convinzione di metodopolitico viene il carattere temperato ditutte le scelte adottate sui punti di con-trasto e l’individuazione di un limite allepossibili oscillazioni intorno all’asse di uncomune consenso.

4) La nuova fase della riforma costituzio-nale nelle Assemblee parlamentari.

L’Italia e forse l’unico tra i grandipaesi del mondo che, per la seconda voltanell’ultimo cinquantennio, sta costruendola sua Costituzione, pezzo a pezzo, con ilmetodo parlamentare di confronto e vo-tazione sui singoli punti, attraverso fasisuccessive aperte a tutti gli apporti e astimoli molteplici. E una grande impresademocratica che, se dovesse concludersipositivamente, dara un premio di credi-bilita e di legittimazione democratica aquanti avranno partecipato e contribuito,pure da posizioni differenziate, al realiz-zarsi di quell’obiettivo. Nel contempo que-sto metodo mette alla prova le istituzionidemocratiche e rappresenta una sfida danon sottovalutare per i soggetti politici eper le Assemblee, cui e affidata la respon-sabilita di corrispondere alle aspettative ealle esigenze di cambiamento del Paese.

Le Assemblee parlamentari sono il verocentro e il motore di questa impresa, dalmomento in cui hanno dato vita alla leggecostituzionale istitutiva del procedimento.Adesso ne divengono protagoniste in pienaluce sulla scena nazionale, assumendo, inuna fase oramai avanzata, una specialeresponsabilita nel rapporto con l’opinionepubblica.

Occorre percio attrezzarsi a svolgereun compito nuovo, molto impegnativo eassai diverso da quello parlamentare or-dinario. La Commissione mantiene anchein questa fase una funzione organizzativafondamentale. Essa non ha terminato ilsuo compito istruttorio, ma deve al con-trario apprestarsi a compiere, attraversol’apposito Comitato e ove necessario connuove riunioni plenarie, un ulteriore saltodi qualita dell’attivita fin qui svolta. Unapprofondito lavoro preparatorio dellesingole sedute in Aula e infatti condizioneessenziale per il buon andamento deilavori. Occorre ricondurre, anche nell’am-bito di un piu vasto dibattito, problemi eformulazioni alla essenzialita e chiarezzapropri di un testo costituzionale. Saranecessario individuare e mettere a fuoco,a cominciare dalla discussione generale enella discussione preliminare alle vota-zioni su ciascun punto, gli assi portanti diciascuna questione, nonche le implicazionie i rapporti di coerenza conseguenti allediverse opzioni. L’Assemblea potra cosıessere posta nelle condizioni di decidere suscelte chiare e con piena consapevolezza.

A questo scopo potranno essere ricer-cate intese per stabilire solidalmente,come e gia avvenuto in Commissione, lemodalita piu utili per organizzare il con-fronto sui singoli temi, tenendo contoanche della priorita logica e politica dellegrandi scelte rispetto a quelle consequen-ziali e a quelle minori. Cio consentirebbenon solo all’Assemblea di pronunciarsi sulmaggiore numero di questioni, in modochiaro e ordinato, ma potrebbe anchepermettere all’opinione pubblica di se-guire e sostenere un appassionante con-fronto sui grandi temi della democrazia,attraverso appropriate forme di pubblicitadiretta mirate sui passaggi determinanti.


Puo essere utile ricordare che all’As-semblea Costituente la fase d’Aula rap-presento un momento di semplificazione edi elevazione politica su molti punti deltesto. Si puo infatti contare non solo sullaprogressiva maturazione di un testo cheriesca a individuare un asse politico uni-ficante, ma anche sulla piu alta politicitache una vasta Assemblea puo esprimerequando e chiamata a pronunciarsi inmodo ordinato e coerente sulle massimequestioni. Solo se queste condizioni riu-sciranno a realizzarsi, i singoli deputati esenatori potranno far valere con pienezzala loro responsabilita. Da loro dipenderain massima parte se questo Paese riusciraa darsi nuove regole per il funzionamento

della sua democrazia. A ciascuno di essiva il mio personale augurio per un lavorosereno, proficuo, costruttivo, nella spe-ranza che lo spirito riformatore e auten-ticamente costituente cresciuto e afferma-tosi in questi mesi non si smarrisca difronte a singoli, pur rilevanti problemi,ma si realizzi compiutamente rinnovandoquel superiore patto di unita di cui ilPaese ha bisogno.

Massimo D’ALEMA,Presidente della Commissione.

4 novembre 1997.


PAGINA BIANCA

RELAZIONE SULLA FORMA DI STATO

DEL SENATORE FRANCESCO D’ONOFRIO

13FORMA DI STATO

PAGINA BIANCA

1. Il testo relativo alla forma di Statoche si consegna alla valutazione delleCamere costituisce il punto di arrivo di unpercorso che la Bicamerale ha iniziato il22 maggio sulla base del testo-base origi-nario presentato da me; ha proseguito agiugno con la votazione del progetto dilegge costituzionale recante la revisionedella parte seconda della Costituzione; haripreso a settembre ed ha concluso conl’approvazione del nuovo testo di progettodi legge costituzionale, che e stato adot-tato sulla base delle deliberazioni conse-guenti agli emendamenti presentati dadeputati e senatori.

Nel corso di questo cammino la Bica-merale ha affrontato il problema dellatrasformazione della Repubblica italianain Repubblica federale, nella consapevo-lezza della molteplicita di significati, sto-rici e costituzionali, del termine « federa-le », che ha costituito l’asse portante ditutta la riflessione sulla forma di Stato.

Appare pertanto opportuno ripercor-rere il cammino della Bicamerale, percercare di comprendere perche a maggio,nel testo-base da me proposto, si ritenevapossibile adoperare l’espressione « federa-le » riferita all’ordinamento della Repub-blica; perche a giugno, al termine delprimo esame in Bicamerale, ritenni diproporre la cancellazione dell’aggettivo« federale » dal testo del progetto di leggecostituzionale sottoposto alla valutazione eagli emendamenti di deputati e senatori;perche oggi, nel testo del progetto orasottoposto alla Vostra valutazione l’agget-tivo « federale » ritorna ad essere anche dame ritenuto utilizzabile.

Sebbene, dunque, la lettura della rela-zione che segue possa apparire un po’ piufaticosa del necessario, ritengo opportunoriproporre, quasi integralmente, il testodella relazione al progetto di legge costi-

tuzionale deliberato dalla Bicamerale agiugno, per consentire ai deputati ora e aisenatori in seguito di meglio comprenderele diverse fasi che hanno caratterizzato ilpassaggio dal vigente ordinamento dellaRepubblica alla proposta di radicale mo-difica di esso che viene oggi presentatoalla valutazione della Camera dei Depu-tati.

2. Nella relazione presentata alla Bi-camerale il 22 maggio scorso per illustrarela prima proposta di testo-base, affer-mavo, a pagina 2: « e sempre piu evidenteche siamo di fronte ad un passaggiostorico della nostra esperienza nazionaleunitaria: e infatti posta oggi la questionedel passaggio ad una Repubblica federa-le ».

Il discrimine tra decentramento terri-toriale e ordinamento federale veniva in-dividuato nell’esistenza o meno di unpatto federativo tra lo Stato, le Regioni ele autonomie territoriali minori. Affer-mavo pertanto che federale si sarebbepotuto definire l’ordinamento italiano sesi fosse dato vita ad un patto costituentetra Stato, Regioni ed autonornie localiconcernente la ripartizione delle funzionilegislative, e delle risorse finanziarie, l’or-ganizzazione costituzionale centrale delloStato, il procedimento di revisione dellaCostituzione, almeno per le parti concer-nenti la struttura federale della Repub-blica.

La proposta che veniva allora avanzataprevedeva che ciascuna delle Regioni fossedotata di uno Statuto speciale di rangocostituzionale, nel quale fossero definitesia le funzioni – statali, regionali e localiper ciascuna Regione – sia la ripartizionedelle risorse finanziarie, lasciando in se-condo piano le questioni della revisione

15FORMA DI STATO

costituzionale generale, proprio perche ilpatto federativo veniva stipulato dalloStato con ciascuna Regione.

La svolta federale della Repubblicaitaliana veniva in tal modo ancorata ad unmodello che si riteneva adeguabile allarealta italiana con le necessarie modificheconcernenti soprattutto il ruolo dei Co-muni, che nella storia italiana rappresen-tano il primo degli ancoraggi territorialipoliticamente capaci di fondare il nuovoordine costituzionale anche di tipo fede-rale.

3. Il dibattito che si e svolto nellaBicamerale il 26 maggio sulla base dellaproposta originaria ha posto in evidenzache mentre veniva affermato l’orienta-mento favorevole ad una svolta federali-stica dell’ordinamento italiano, era peral-tro respinto dai piu il modello costituzio-nale degli Statuti speciali per ciascunaRegione, ritenuto inidoneo ad assicurare ilminimo comune denominatore nazionaledi eguaglianza dei diritti, con particolareriferimento ai diritti sociali.

Negli interventi degli esponenti deidiversi gruppi politici risultava in talmodo chiara la preferenza per un modellodi federalismo piu simile alla esperienzamaturata negli Stati Uniti, in Germania, inAustria, o in altri ordinamenti nei quali vie una ripartizione di funzioni tra centroe periferia identica per tutte le Regioni.Problema ulteriore era rappresentatodalla peculiarita italiana della tradizionemunicipale.

In conseguenza della constatazione delprevalere, largo anche se non unanime,per una svolta di tipo federalistico dellaforma di Stato italiana, formulavo unaseconda proposta che veniva adottatacome testo-base il 3 giugno scorso.

Questa proposta conservava ancoral’istituto dello Statuto speciale di rangocostituzionale per ciascuna Regione, macercava di rendere piu evidente che ilmodello di federalismo proposto era a trepunte, l’una centrata sui Comuni e sulleProvince, l’altra sulle Regioni e l’altraancora sullo Stato.

Contrariamente a quanto veniva affer-mato in quei giorni, il modello degliStatuti speciali rimetteva per sua naturaintrinseca a ciascuno Statuto la defini-zione delle materie di competenza statalee delle materie di competenza regionale, sıche era improprio affermare che l’elen-cazione delle materie di competenza sta-tale subiva arretramenti centralistici per ilsolo fatto di prevedere un elenco piuampio di materie di competenza statalerispetto al testo originario.

Venivano pertanto presentati gli emen-damenti al testo-base, e nelle sedute del17, del 18 e del 19 giugno scorsi laCommissione procedeva a votare il testodefinitivo sulla forma di Stato, che, con ladenominazione di Titolo I della Parteseconda della Costituzione veniva allorasottoposto al primo esame di deputati esenatori.

E opportuno pertanto aver presente ilfatto che il testo del Progetto non adottavaallora piu il modello di federalismo fon-dato sugli Statuti speciali per ciascunaRegione, ma il modello della predetermi-nazione in Costituzione delle materie dicompetenza legislativa statale e di quelledi competenza legislativa regionale.

Eravamo, dunque, in presenza di unorientamento che nel modello propostorendeva necessario valutare, insieme alledue questioni fondamentali (entrambetrattate nel presente Titolo I) relative allaripartizione delle funzioni legislative eamministrative tra Stato, Regioni, Pro-vince e Comuni, e alla ripartizione dellerisorse tra i diversi livelli di governo,anche la disciplina che veniva proposta inriferimento alla struttura del Parlamentoe della Corte costituzionale, alla revisionecostituzionale e al processo di integra-zione europea.

Un giudizio complessivo sul nuovo as-setto costituzionale, dunque, avrebbe do-vuto tener conto dell’insieme delle risposteche sarebbero state date a questi pro-blemi.

Nel passaggio dall’originario testo-basealla disciplina che veniva sottoposta al-l’esame di deputati e senatori, era dunquemutato il modo attraverso il quale giun-


gere ad un ordinamento federalistico dellaRepubblica. Gli Statuti speciali rappresen-tavano ad un tempo traguardo e modo,laddove il nuovo assetto costituzionale, sepur consentiva di ritenere sempre possi-bile l’approdo ad una Repubblica federale,richiedeva che si completassero in sensoappunto federale le parti della Costitu-zione che concernono la struttura degliorgani costituzionali nazionali e il pro-cesso di revisione costituzionale.

4. Si puo pertanto oggi meglio com-prendere quali fossero i mutamenti tral’originario testo-base da me presentato amaggio e il risultato del lavoro condottodalla Bicamerale a giugno. In breve, sipasso allora, a mio giudizio, da un mo-dello dignitosamente definibile come fe-derale, soprattutto per il valore costitutivodegli Statuti speciali previsti per ogniRegione, ad un modello non piu definibilecome federale proprio per la mancanza dicoerenti e compiuti elementi costitutivi difederalismo.

Ritengo quindi opportuno procederead illustrare il testo del progetto di leggecostituzionale recante la revisione dellaparte seconda della Costituzione delibe-rato dalla Bicamerale nel giugno scorso,ed in riferimento al quale i deputati e isenatori hanno esercitato il loro diritto diproposta di emendamento.

Al termine della illustrazione, anche sesommaria, di quel progetto di legge co-stituzionale, sara piu agevole cogliere lerilevanti modifiche introdotte dalla Bica-merale a settembre ed a ottobre, sullequali mi soffermero in seguito.

5. Il testo approvato dalla Bicamerale agiugno comportava comunque una rile-vante novita: l’ordinamento della Repub-blica, che nella Costituzione vigente iniziacon il Parlamento, veniva modificato ra-dicalmente nell’ordine di collocazionedelle diverse materie, iniziando propriodalla forma di Stato. Si veniva in tal modoa cogliere il significato profondo delladomanda di federalismo, che consistevanel porre il territorio a fondamento del-l’ordinamento repubblicano, e il principio

di sussidiarieta, inteso nel senso dellaspettanza dei poteri pubblici all’ente lo-cale piu vicino ai cittadini, per risalireman mano verso gli enti territorialmentepiu vasti.

Ma questa modifica radicale dell’ordinedi collocazione delle materie non riuscivaa permeare di se l’intero nuovo ordina-mento repubblicano.

Ed e per questo che ritenni di pro-porre allora alla Bicamerale di toglierel’aggettivo « federale » dal testo originaria-mente da me proposto di Ordinamentofederale della Repubblica.

Cio detto, si puo passare a considerareil testo del progetto di legge deliberato agiugno dalla Bicamerale.

I punti essenziali della proposta eranoi seguenti:

a) L’articolo 55, con il quale si aprivagia allora il Titolo I della nuova ParteSeconda della Costituzione, conteneva ladefinizione della Repubblica, che e rima-sta la medesima dall’originaria propostapresentata il 22 maggio al nuovo testoapprovato dalla Commissione.

In base ad esso si afferma che: « laRepubblica e costituita dai Comuni, dalleProvince, dalle Regioni e dallo Stato ».

Il grande dibattito che si e sviluppatoin Commissione e fuori su questa defini-zione richiede ancora una volta un chia-rimento.

La distinzione tra Stato-ordinamento eStato-comunita fa parte di una consoli-data lettura della Costituzione italianavigente. Sebbene non si possa affermareche il Costituente del ’47 abbia semprevoluto e saputo distinguere tra Repubblicae Stato, si puo certamente affermare checon il testo che si propone alla Vostraattenzione non si intende dissolverel’unita politica della Repubblica, ma piusemplicemente, seppur molto significativa-mente, affermare che non vi e piu iden-tificazione tra la Repubblica intesa comecomunita nazionale e lo Stato inteso comeapparato centrale.

Il principio di sussidiarieta, che diventail fondamento del nuovo modello di Re-pubblica, parte pertanto dai Comuni pergiungere allo Stato ed oltre, traendo tutte

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le conclusioni possibili dal principio con-tenuto nell’articolo 5 della Costituzione, inbase al quale la Repubblica « riconosce leautonomie locali ».

b) Nell’articolo 56 si affrontava an-che il rapporto tra gli enti politici terri-toriali, Stato compreso, e i privati. Sitratta di una questione di principio che hasuscitato attenzione e critiche di partico-lare rilievo ideale sulle quali e opportunosoffermarsi.

Gia nell’articolo 2 della Costituzione lapersona umana viene considerata poten-zialmente capace di attivita di rilievopubblico e, quindi, tali da limitare findall’origine i poteri degli enti politici,locali, regionali o nazionali.

La formulazione dell’articolo 56 delnuovo ordinamento repubblicano inten-deva riprodurre questo rapporto tra pub-blico e privato nel senso della necessitadella motivazione della scelta dello stru-mento pubblicistico ogni qualvolta la per-sona dimostri di esser capace di svolgere« piu adeguatamente » le attivita che l’entepubblico intenderebbe svolgere.

E di tutta evidenza che si trattava diun passaggio molto rilevante del testo, sıche era prevedibile che su di esso sisarebbero espressi giudizi e si sarebberoformulate valutazioni che avrebbero con-corso al dibattito sul nuovo ordinamentodella Repubblica italiana.

c) La centralita del Comune nelnuovo ordinamento veniva affermata conl’esplicita indicazione che e attribuita aiComuni la generalita delle funzioni rego-lamentari e amministrative, anche nellematerie nelle quali spetta allo Stato o alleRegioni la potesta legislativa, salve lefunzioni espressamente attribuite alle Pro-vince, alle Regioni o allo Stato dallaCostituzione, dalle leggi costituzionali odalla legge.

Si realizzava in tal modo il supera-mento del parallelismo tra funzioni legi-slative e funzioni amministrative che hacaratterizzato sino ad oggi il decentra-mento.

Il principio che questo articolo affer-mava era quello della necessita di una

motivazione specifica per le leggi regionalie statali che, disciplinando le materie dirispettiva competenza legislativa, intendes-sero attribuire funzioni amministrativeper la loro attuazione non gia al Comune,come da preferenza indicata nel testo, maalla Provincia o alla Regione o allo Statomedesimo.

E a tutela di questa attribuzione co-stituzionale di competenza l’articolo 60prevedeva la facolta nuova per i Comunie per le Province di ricorrere direttamentealla Corte costituzionale contro le leggiregionali e statali lesive delle rispettivecompetenze amministrative.

Una esplicita previsione di ordinamentidifferenziati per i piccoli Comuni, per lezone montane e per le aree metropolitanecompletava l’articolazione costituzionalenuova della Repubblica.

d) Era espressamente sancito, nell’ul-timo comma dell’articolo 56, che gli attidei Comuni, delle Province e delle Regioninon sono sottoposti a controlli preventividi legittimita o di merito.

e) Se l’originaria proposta prevedevache la ripartizione delle funzioni legisla-tive tra Stato e Regioni avvenisse negliStatuti speciali di ciascuna Regione, sı chel’elenco delle materie di competenza sta-tale sarebbe stato definito appunto daciascuno Statuto in modo anche poten-zialmente diverso da Regione a Regione,l’articolo 59 del Titolo I, invece, una voltascelto il modello della ripartizione nazio-nale uniforme delle competenze legisla-tive, conteneva la definizione delle materiedi competenza legislativa statale, tutte lealtre essendo rimesse alla potesta legisla-tiva delle Regioni.

Si trattava del rovesciamento del prin-cipio di ripartizione delle funzioni legisla-tive tra Stato e Regioni operato dall’at-tuale articolo 117 della Costituzione. Purnon potendo affermarsi che questo rove-sciamento configuri di per se solo larealizzazione del principio federalistico, ecertamente vero che un ordinamento nonpotrebbe essere ritenuto federale se non vi


fosse affermato il principio della attribu-zione allo Stato di potesta legislativaspecifica.

L’individuazione delle materie di com-petenza statale avveniva sulla base di tredistinti interessi: la soggettivita internazio-nale dello Stato; l’organizzazione delloStato medesimo; i compiti di benessereper i quali viene attribuita allo Stato lapotesta legislativa concernente la defini-zione dei livelli minimi uniformi nazionaliper i diritti sociali, economici e civili.

L’unita dell’ordinamento giuridico re-pubblicano era garantita dal manteni-mento della legislazione civile e penalenazionale, e delle relative giurisdizioni.

Tutti gli altri oggetti attribuiti allacompetenza legislativa statale possonocertamente essere posti in discussione,purche si rilevi che molti di essi sonoformalmente attribuiti alla competenzalegislativa statale in quasi tutti gli ordi-namenti federali stranieri. Ogni dibattitosulla conservazione o meno in capo alParlamento nazionale di questa o quellacircoscritta potesta legislativa fa partepertanto del dibattito sul modello difederalismo proposto per l’Italia, sı cheogni iniziativa tendente a modificarel’elenco delle materie di competenza sta-tale sara valutata alla luce del principio difondo che ha ispirato la formulazione deltesto: i livelli minimi sono definiti dalParlamento nazionale, lasciando alle As-semblee legislative regionali l’articolazionedei livelli ulteriori di copertura dei dirittidei cittadini, e la definizione delle scelteamministrative e finanziarie ritenute op-portune per il conseguimento degli obiet-tivi che ciascuna Regione ritiene di volerperseguire.

Quanto alla norma di chiusura con laquale si attribuiva allo Stato la potestalegislativa « per la tutela di preminenti eimprescindibili interessi nazionali », eraben possibile ragionare sulla sua formu-lazione e sul suo contenuto, purche fossechiaro che in ogni ordinamento anchefederale esiste, esplicito o implicito, ilpotere del Parlamento nazionale di farfronte a fatti sopravvenuti o ad interessi

che emergano come richiedenti una disci-plina nazionale uniforme.

f) Molto significativa era la formulacon la quale si afferma che le attivitaculturali non sono una materia ripartibiletra Stato, Regioni ed enti locali, ma unadimensione dell’essere di ciascuno di que-sti soggetti istituzionali, sı che essi tuttipossono promuovere ed organizzare atti-vita culturali.

g) L’articolo 61 disciplinava gli og-getti degli Statuti ordinari che ciascunaRegione adottera in piena autonomia,senza alcuna sottoposizione ad approva-zione nazionale. Le due novita piu signi-ficative concernevano la liberta per cia-scuna Regione di definire la propriaforma di governo e la propria leggeelettorale.

Si trattava di due principi di autono-mia regionale che sono stati al centro didibattiti molto appassionati in Commis-sione e che hanno dato vita ad unaaffermazione molto rilevante di autono-mia politica delle Regioni.

Per quanto concerneva le legge eletto-rale regionale si prevedeva che essa fosseadottata a maggioranza dei due terzi deicomponenti l’Assemblea legislativa, al finedi evitare che la maggioranza di governoscegliesse da sola la propria legge eletto-rale.

h) Due novita rilevanti concernevanoi rapporti della Regione con l’Unioneeuropea e con Stati o parti di Stati nonfacenti parte dell’Unione europea.

Per quanto concerne il primo punto,esso era trattato nella parte relativa al-l’Unione europea, e si fa riferimento adesso in questo contesto perche la disci-plina dell’attivita europea delle Regioni efortemente orientata ad affermare il lororuolo propositivo ed attuativo.

Per quanto concerne i rapporti delleRegioni con Stati o parti di Stato, siaffermava, all’articolo 62, questa facoltanuova di rapporti internazionali delleRegioni nelle materie di loro competenza,sulla base di una legge statale che disci-plini l’assenso, anche tacito, del Governo.

19FORMA DI STATO

i) Negli articoli 64 e 65 si discipli-nava la parte fiscale del nuovo ordina-mento costituzionale.

Quella normativa era stata approvatadalla Bicamerale in alternativa ad unadiversa disciplina di federalismo fiscale dame proposta.

Ero consapevole che su questo tema ildibattito nelle settimane successive sa-rebbe stato particolarmente acceso. Perquanto mi concerne ritenevo che doves-simo operare per un equilibrio tra dueesigenze entrambe fondamentali: salva-guardare la certezza per lo Stato di farfronte agli interessi sul debito pubblicoattraverso il prelievo fiscale; ripartire traStato, Regioni ed enti locali la restanteparte del gettito in modo da procedere,anche in questo caso sulla base delprincipio di sussidiarieta, partendo per-tanto dagli enti locali verso lo Stato e nonviceversa.

Perequazione e solidarieta devono rap-presentare l’aspetto unitivo del federali-smo proposto, senza far violenza al prin-cipio di responsabilita che deve caratte-rizzare il rapporto tra enti locali, contri-buenti, servizi e giudizio politicoconseguente.

Una cosa deve essere certa: il federa-lismo non puo comportare un incrementodella pressione fiscale, che per molteattivita produttive e lavorative ha giasuperato la soglia di tollerabilita.

l) Con l’articolo 66, che era l’ultimodella parte relativa alla forma di Stato dimia competenza, si disciplinavano i mu-tamenti territoriali relativi a Regioni, Pro-vince e Comuni.

La novita maggiore concerneva il po-tere attribuito alla Regione di istituirenuove Province o di mutare i confini o ladenominazione delle Province esistenti.

Si tratta di un potere di organizzazionepolitica del territorio regionale, che giaoggi comprende la potesta regionale rela-tiva alla istituzione di nuovi Comuni. Conl’attribuzione di questo potere alle Regionisi operava lo sganciamento tra l’articola-zione territoriale di ciascuna Regione el’organizzazione periferica dello Stato. Nelnuovo assetto istituzionale proposto non

vi era infatti piu coincidenza tra l’una el’altra, come invece avviene oggi nelloStato centralizzato articolato in periferiaappunto su base provinciale.

In considerazione della rilevante novitaistituzionale compiuta in tal modo siaffermava, nella II disposizione transito-ria, che la potesta legislativa regionaleconcernente le Province avrebbe potutoessere esercitata a partire dal quinto annosuccessivo all’entrata in vigore della ri-forma costituzionale presente. Nella IIIdisposizione transitoria, infatti, si preve-deva che ciascuna Regione decidesse ilmomento dell’entrata in vigore del nuovoordinamento costituzionale sul suo terri-torio, scegliendolo tra il primo ed ilquinto anno successivo all’entrata in vi-gore della riforma. E per questa ragioneche la potesta legislativa regionale relativaalle Province avrebbe potuto essere eser-citata a partire dal quinto anno successivoall’entrata in vigore del nuovo ordina-mento.

Restava confermata la possibilita didar vita a Regioni che nascessero dallafusione di due o piu Regioni purche conil consenso, espresso mediante referen-dum, delle popolazioni di ciascuna Re-gione interessata.

m) Nell’articolo 58 si prevedeva laconferma delle Regioni esistenti, delleautonomie particolari per quelle a Statutospeciale, della articolazione della RegioneTrentino-Alto Adige nelle due Provinceautonome di Trento e Bolzano. Nella Idisposizione transitoria si disciplinava ilpassaggio alle nuove competenze legisla-tive da parte delle Regioni a Statutospeciale, con procedure anche semplificaterispetto a quelle previste dai rispettiviStatuti speciali.

n) Nella III disposizione transitoria sidisciplinava il processo di transizione dalvecchio al nuovo ordinamento costituzio-nale: se le Regioni lo volessero, questoprocesso sarebbero compiuto in non piudi un anno dall’entrata in vigore dellariforma.

Il Governo e il Parlamento avrebberodovuto di conseguenza disciplinare le


forme e i modi di trasferimento dellefunzioni amministrative e dei relativistanziamenti finanziari ai Comuni, alleProvince e alle Regioni.

Nella IV disposizione transitoria sifacevano salve le eventuali attribuzioni dicompetenze amministrative a favore diComuni, Province e Regioni intervenuteprima dell’entrata in vigore della riformamedesima.

6. In considerazione della opportunitadi valutare la disciplina costituzionaledella pubblica amministrazione con rife-rimento contestuale allo Stato, alle Re-gioni e agli enti locali, era stata affidataalla mia responsabilita di relatore sullaforma di Stato anche la proposta delladisciplina costituzionale relativa appuntoalla pubblica amministrazione.

Nel corso dei lavori della Commissionesi e ritenuto opportuno prevedere espres-samente, tra le materie di competenzalegislativa statale, anche la competenzarelativa ai principi dell’organizzazione edell’attivita amministrativa statale e, tra lematerie di competenza regionale, l’attri-buzione allo Statuto regionale della com-petenza a disciplinare l’organizzazione el’attivita amministrativa appunto regionali.

In sede di coordinamento finale deltesto del progetto di legge costituzionalesottoposto al primo esame di deputati esenatori, si ritenne preferibile dedicarealla pubblica amministrazione una speci-fica Sezione, immediatamente successivaalla disciplina relativa al Governo.

Nei tre articoli allora approvati inriferimento alla pubblica amministra-zione, si affermavano principi costituzio-nali anche nuovi rispetto a quelli del buonandamento e della imparzialita oggi con-tenuti nell’articolo 97 della Costituzione.

Si prendeva in particolare atto dellanecessita di organizzare la pubblica am-ministrazione in senso sempre piu pro-duttivo di risultati utili per i cittadini. Intal senso si prevedeva l’adozione di sistemidi controllo interno di gestione e deirisultati conseguiti, anche con esplicitoriferimento alla tutela dei diritti dei cit-tadini.

7. A conclusione delle brevi considera-zioni illustrative del nuovo Titolo I dellaParte Seconda della Costituzione, misembro opportuno richiamare un passag-gio della relazione che accompagnaval’originario testo-base da me proposto:« Non si rischia pertanto di passare dallaunita nazionale alla disunione nazionalema, al contrario, dal patto di unita na-zionale stipulato con la Costituzione re-pubblicana vigente ad un nuovo patto diunita nazionale, nella convinzione che ilpatto federale e oggi capace di dare nuovovigore e nuova linfa proprio all’unitanazionale che e posta in discussione se siresta immobili nella conservazione dellostatus quo ».

Affermavo in conclusione che il tempotrascorso dal 22 maggio al voto di giugnodella Bicamerale rendeva ancor piu attualiquelle considerazioni.

Le profonde modifiche introdotte dallaBicamerale rispetto al testo da essa ap-provato a giugno mi consentono di affer-mare che la speranza di allora era benriposta.

E, infatti, ora possibile passare adesaminare il Progetto di legge costituzio-nale recante la revisione della Parte Se-conda della Costituzione oggi portato al-l’esame della Camera dei deputati.

8. Al pari di quanto avvenuto a giugno,la Parte Seconda dell’ordinamento dellaRepubblica inizia con gli articoli destinatial nuovo assetto federale della Repubblicamedesima.

A testimonianza dell’intendimento difare dell’esito federale l’esito sostanzial-mente innovativo della Repubblica ita-liana, la parte seconda si apre conl’espressione « Ordinamento federale dellaRepubblica », che illumina di se l’interaseconda parte e che, a mio giudizio, dovracostituire parametro di riferimento costi-tuzionale ogni qual volta vi sia incertezzanella ripartizione delle funzioni e dellerisorse tra centro e periferia.

E ben chiaro che non si tratta di unordinamento federale simile a quello sta-tunitense, perche nella proposta dellaBicamerale il diritto civile e il diritto

21FORMA DI STATO

penale rimangono i medesimi su tutto ilterritorio nazionale. E anche chiaro cherispetto ad altri ordinamenti tradizional-mente ritenuti federali il modello che laBicamerale presenta alla Camera contienepiu di una modifica, spesso a favore dipoteri dello Stato centrale. Per questaragione e auspicabile che uno sviluppo piucompiutamente federalistico della nuovaforma di Stato dell’Italia trovi compi-mento nel dibattito che su questo temaavverra nelle Camere dell’attuale Parla-mento.

Ma non e contestabile che l’insiemedelle modifiche introdotte dalla Bicame-rale in questo autunno si sono mosse tuttenel senso di una seria apertura allatrasformazione federalistica della nostraRepubblica.

9. L’articolo 55 ribadisce il principio,gia contenuto nel testo di giugno, in baseal quale la Repubblica e costituita daiComuni, dalle Province, dalle Regioni edallo Stato.

Al secondo comma si afferma in modoinnovativo che non solo le Regioni, maanche i Comuni e le Province sono entiautonomi con propri poteri e funzionisecondo i principi fissati dalla Costitu-zione.

Al terzo comma si afferma che Romae la Capitale della Repubblica. Laddovenel testo approvato a giugno si potevaaffermare che questa esplicita previsionedella natura di Roma colmava soltanto unvuoto di disciplina costituzionale, oggi, inuna prospettiva dichiaratamente federali-stica, la natura di Capitale della Repub-blica non e affermazione puramente ri-petitiva di un fatto storicamente acquisito.

10. L’articolo 56 riformula la questionemolto complicata della sussidiarieta intesain senso orizzontale, ossia quale principiodi distinzione tra poteri pubblici e poteriprivati.

E, questa, una formulazione che haregistrato una divisione culturalmente epoliticamente significativa in Bicamerale,sı che e ragionevolmente prevedibile chequesto tema resti molto vivo all’attenzionedella Camera.

Viene confermato l’orientamento inbase al quale la generalita delle funzioniregolamentari e amministrative e attri-buita ai Comuni, in base al principio disussidiarieta verticale, in modo da evitarealla radice il rischio di un accentramentoamministrativo regionale o anche provin-ciale. Viene infatti confermata la sceltacompiuta a giugno di rompere il principiodel parallelismo tra funzioni legislative efunzioni amministrative.

Con scelta improntata alla cultura dellaflessibilita degli ordinamenti territoriali,viene affrontato il tema delle aree metropo-litane, delle zone montane e, in generale,delle forme associative tra comuni.

Con l’ultimo comma si confermal’abrogazione di qualunque controllo pre-ventivo di legittimita o di merito su atti diComuni, Province e Regioni.

11. Con l’articolo 57 si opera unnotevole cambiamento rispetto al testo digiugno, fondamentale per il riconosci-mento della natura federale del nuovoordinamento.

Nel confermare, infatti, le Regioni oggiesistenti e le Regioni ad autonomia spe-ciale, si afferma, all’ultimo comma, checon leggi costituzionali possono esseredisciplinate forme di autonomie specialianche per le altre Regioni.

Il principio dello Statuto speciale, chenella mia proposta originaria era consi-derato un punto essenziale di un ordina-mento potenzialmente federale, e che erastato cancellato dal testo approvato dallaBicamerale a giugno, ritorna nel nuovotesto a rappresentare una possibilita co-stituzionalmente rilevante per le Regioniche ritenessero la nuova ripartizione dellematerie riservate allo Stato insufficienterispetto alle proprie prospettive di svi-luppo.

Ritengo che il dibattito alla Camera enel Paese sara particolarmente vivace pro-prio sul punto delle autonomie regionalispeciali.

12. Con l’articolo 58 si riesamina laquestione delle materie di competenzalegislativa statale.


Rispetto al testo di giugno e da rilevareil tentativo di distinguere le materie ine-renti l’autorganizzazione dello Stato, chenon possono evidentemente essere attri-buite ad altri soggetti, dalle materie con-cernenti attivita inerenti possibili linee disviluppo regionale, in ordine alle qualiallo Stato spetta soltanto la determina-zione con legge della rispettiva disciplinagenerale.

E necessario leggere contestualmentequesto articolo con l’articolo precedente,perche questo articolo costituisce il nuovoassetto costituzionale per le Regioni adautonomia ordinaria, sı che le Regioni cheritenessero eccessive le materie di com-petenza statale dovrebbero attivare propriautonomi Statuti speciali.

13. Con l’articolo 59 si disciplina lafacolta di ricorso alla Corte Costituzionaleda parte dello Stato contro la Regione cheecceda dalla propria competenza, e daparte della Regione, della Provincia o delComune, contro leggi o atti aventi valoredi legge dello Stato o della Regioneinvasivi delle proprie competenze.

14. Con l’articolo 60 viene confermatala scelta operata a giugno dalla Bicame-rale di attribuire a ciascuna Regione ilpotere di definire con un proprio Statutoi princıpi fondamentali di organizzazionee di funzionamento.

E confermata la scelta di rimettere allaRegione la decisione in ordine alla propriaforma di governo e la decisione relativaalla propria legge elettorale, da adottare,peraltro, « nel rispetto dei principi didemocraticita, rappresentativita e stabilitadi governo ».

E confermata la parificazione dei con-siglieri regionali ai parlamentari nazionaliper quel che concerne la insindacabilitadelle opinioni espresse e dei voti datinell’esercizio o a causa delle loro funzioni.

15. Con l’articolo 61 si disciplinano leintese delle Regioni fra di loro per ilmiglior esercizio delle rispettive funzioni,e le attivita di rilievo internazionale delleRegioni medesime.

Si tratta di novita gia adottate a giugnodalla Bicamerale e confermate nel nuovotesto, a testimonianza dello spirito com-plessivamente favorevole anche al rilievointernazionale dell’attivita regionale.

16. Con l’articolo 62 si innova radical-mente nella disciplina del cosiddetto fe-deralismo fiscale.

Si tratta di un testo lungo e forse didifficile lettura, che contiene alcuni prin-cıpi totalmente innovatori rispetto anchead ordinamenti costituzionali federalistranieri.

Per comprendere la portata innovativadi questo articolo occorre aver presenteche nel progetto di legge costituzionaleora approvato in via definitiva dalla Bi-camerale la struttura del bicameralismoitaliano viene radicalmente ridisegnata.

Solo infatti alla Camera dei deputatispetta il potere di togliere la fiducia alGoverno. Il Senato della Repubblica vieneinfatti previsto come Camera di garanziadelle liberta e del federalismo. A tal finela composizione del Senato tende a cor-rispondere a questa sua nuova caratteriz-zazione, sı che ogni volta che nel nuovotesto costituzionale proposto si attribuiscel’una o l’altra materia alla « legge appro-vata dalle due Camere », occorre averpresente il fatto che non si e piu inpresenza dell’attribuzione di un potere alParlamento di uno Stato centrale, ma adun nuovo Parlamento nel quale le auto-nomie territoriali sono, anche se indiret-tamente, rappresentate.

Sono certo che si tratta di una solu-zione innovativa anche se ancora provvi-soria, perche la complessita del sistemabicamerale che emerge dal nuovo testosara sottoposta al vaglio critico dei depu-tati e della dottrina costituzionalistica.

Resta comunque il fatto che ogni voltache ci si riferisce alla legge approvatadalle due Camere occorre aver presenteche si opera in un contesto di ricerca diuna soluzione di un Parlamento autenti-camente permeato di spirito federale.

Possiamo ora dunque passare ad esa-minare il federalismo fiscale contenutonell’articolo 62 del progetto.

23FORMA DI STATO

Al fine di evitare alla radice il rischiodi una competizione fiscale tra Comuni,Province e Regioni, si prevede che iprincipi della legislazione tributaria sianostabiliti da una legge approvata appuntodalle due Camere.

Si tratta di un principio certamentecentralista, sebbene non piu nel senso diuna sovrapposizione gerarchica delloStato rispetto alle Regioni, alle Province eai Comuni, ma nel senso di un coordina-mento della generale politica tributariadella Repubblica italiana.

A fronte di questo centralismo dicoordinamento, vi e la previsione, corag-giosamente federalista, dell’attribuzionealle Regioni, alle Province e ai Comuni dinon meno del cinquanta per cento delgettito dei tributi erariali tutti, riferibili alterritorio regionale.

La decisione di affermare in Costitu-zione una percentuale predeterminata digettito di tributi erariali a favore deirispettivi territori di riferimento configurauna svolta radicale nel panorama delfederalismo contemporaneo, che puo qua-lificare il modello italiano in senso anchefortemente innovativo.

A garanzia della perdurante necessitadi assicurare la responsabilita nazionaleunitaria del debito pubblico, e previstoche gli interessi sul debito siano preven-tivamente acquisiti dallo Stato per evitareil crollo dei titoli del debito pubblicoitaliano qualora questo fosse ripartito traRegioni.

L’esplicita previsione di perequazionetra Regioni e di solidarieta nei confrontidi aree particolarmente bisognose di in-terventi straordinari completa in sensosolidaristico il federalismo fiscale propo-sto e lo rende idoneo a porre in terminiprofondamente innovativi il rapporto traaree forti e aree deboli del nostro Paese.

La previsione che i beni demanialisiano attribuiti normalmente ai Comuni, el’esclusione di ogni garanzia dello Statoper i debiti contratti da Regioni, Provincee Comuni completano questo lungo arti-colo di principi costituzionali nuovi inmateria di potesta impositiva e tributariadi Comuni, Province e Regioni medesime.

Non e difficile prevedere che anche suquesta parte del progetto di legge costi-tuzionale vi sara un dibattito molto acuto,perche come tutti i compromessi anche ilcompromesso indicato in questo articolopuo essere attaccato da chi sostiene o tesiradicalmente centralistiche, che non la-sciano ne spazio ne certezze agli enti delterritorio, o tesi radicalmente federalisti-che, che lasciano le funzioni nazionalinell’incertezza della possibilita di assol-verle.

17. Con l’articolo 63 sono disciplinatetutte le fattispecie di modifiche territorialie di denominazione di Comuni, Province eRegioni.

Resta la necessita della legge costitu-zionale per disporre la fusione di Regioniesistenti.

Si prevede che con legge approvatadalle due Camere si possa disporre cheComuni che ne facciano richiesta sianostaccati da una Regione e aggregati adun’altra.

Con legge regionale, come gia si edetto, si prevede che si possano istituirenuove Province.

18. Con una innovazione di granderilievo, gia nel testo approvato dalla Bi-camerale a giugno si era previsto che unquinto dei giudici costituzionali sarebbestato di designazione regionale. Si conser-vava, infatti, il numero complessivo diquindici giudici costituzionali e si preve-deva che tre di essi fossero designati dalleRegioni.

Si trattava di una innovazione tendentea garantire una visione compiutamenteequilibrata in riferimento alle diverse esi-genze centrali e periferiche, anche attra-verso una diversa composizione dellaCorte costituzionale.

Nel testo definitivo votato dalla Bica-merale si prevede, all’articolo 135, che ilnumero complessivo dei giudici costituzio-nali e portato a venti e che, significativa-mente, un quarto di essi sia nominato dalcollegio formato dai rappresentati di Co-muni, Province e Regioni che integrano ilSenato della Repubblica in sessione spe-ciale.


19. Per quel che concerne le normecostituzionali relative alla revisione dellaCostituzione, e da rilevare che si e con-venuto in Bicamerale che l’articolo 138della vigente Costituzione resti inalterato,sicche anche le leggi di revisione costitu-zionale concernenti il nuovo assetto fede-rale della Repubblica dovrebbero essereapprovate con legge costituzionale delibe-rata dalle due Camere, senza alcunadiretta partecipazione delle singole Re-gioni al procedimento di revisione costi-tuzionale medesimo.

Ho affermato espressamente che miriservo di presentare in Aula alla Camera,in qualita di relatore sulla forma di Stato,un emendamento all’attuale articolo 138,tendente proprio a prevedere questa for-male partecipazione delle Regioni allarevisione costituzionale almeno della partedella Costituzione che attiene alla formadi Stato.

Si tratterebbe, a mio giudizio, di uncompletamento necessario del nuovo as-setto federale della Repubblica, perchesancirebbe in modo solenne ed esplicito lanatura pattizia del nuovo ordinamentodella Repubblica, necessario anche se,come si e accennato in precedenza, ilSenato proposto dalla Bicamerale sarebbecomposto da duecento senatori eletti dal

popolo e da un numero uguale di delegatidi Comuni, Province e Regioni.

20. Con una decisione assunta dallaBicamerale nell’ultimo giorno dei suoilavori autunnali, si e stabilito di nonformulare alcuna disposizione transitoria,ne alcuna disposizione finale, rimettendoalla votazione che la Camera vorra adot-tare in riferimento all’intera SecondaParte della Costituzione la definizionedelle premesse istituzionali delle conse-guenti norme transitorie e finali.

Si tratta di una decisione molto rispet-tosa dell’autonoma valutazione che le Ca-mere del Parlamento vorranno esprimerein riferimento alle riforme costituzionali,sı che nessuna considerazione deve piuessere espressa in riferimento a queste.

21. Il testo che viene, dunque, sotto-posto all’esame delle Camere costituisce amio giudizio una base utile per unavalutazione approfondita e, probabil-mente, innovativa.

Francesco D’ONOFRIO,Relatore sulla forma di Stato.

4 novembre 1997.

25FORMA DI STATO

PAGINA BIANCA

RELAZIONE SULLA FORMA DI GOVERNOE SULLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

DEL SENATORE CESARE SALVI

27FORMA DI GOVERNO

PAGINA BIANCA

RELAZIONE SULLA FORMA DI GOVERNO

1. L’esame del « semipresidenzialismo »nei lavori della Commissione.

Fin dall’inizio dei suoi lavori, la Com-missione bicamerale ha affrontato, comepossibile esito del dibattito sulla forma digoverno, l’opzione del « modello semipre-sidenziale ». Numerose proposte, prove-nienti da diverse parti politiche, la con-templavano. E significativo notare chetutte o quasi tutte proponevano non larecezione integrale della Costituzionefrancese, ma adattamenti che consentis-sero di adeguare il modello alla tradizioneistituzionale e parlamentare italiana. Al-cune proponevano l’elezione diretta delCapo dello Stato, lasciandone sostanzial-mente inalterati i poteri rispetto all’at-tuale Costituzione, salva una piu puntualedefinizione del potere di scioglimentodelle Camere. In questo gruppo di pro-poste l’elezione diretta emergeva, in so-stanza, come un completamento democra-tico dell’evoluzione del sistema politicoitaliano, mantenendo al Capo dello Statofunzioni essenzialmente di garanzia. Inuna direzione originale si muoveva unaproposta caratterizzata della elezione delCapo dello Stato contestuale a quella delParlamento, per diminuire il rischio didoppia maggioranza e di conseguente coa-bitazione. Un’altra proposta si differen-ziava dal sistema francese perche valoriz-zava il ruolo della Camera politica, pre-vedendo l’obbligo per il Governo di pre-sentarsi per ottenere la fiducia sulprogramma, e perche costituzionalizzavail cosiddetto principio del mandato elet-torale piu recente, prevedendo il potere discioglimento senza controfirma per il Pre-sidente « nuovo », con controfirma delPrimo ministro per le Camere elette dopo

il Presidente. Altre proposte erano piuvicine al sistema francese, ma quasi tutteprevedevano adattamenti del semipresi-denzialismo finalizzati ad una maggiorevalorizzazione del Parlamento.

Emergeva, insomma, nelle proposte de-positate un’ampia gamma di varianti pos-sibili di semipresidenzialismo. Variantitutte dotate di una coerenza interna, conpunti specifici di differenziazione: diffor-mita o meno della durata dei mandatiparlamentare e presidenziale; contestua-lita o meno delle elezioni; durata delmandato del Presidente; rieleggibilita omeno; norme per la presentazione dellecandidature; poteri attribuiti; accentua-zione del ruolo di garante o di potere diriserva o di indirizzo politico del Presi-dente della Repubblica, ecc.

Nei lavori della Commissione si sonoanzitutto discusse le obiezioni di ordinegenerale sui rischi connessi al semipresi-denzialismo. In primo luogo, il rischio diautoritarismo o plebiscitarismo, insito se-condo alcuni nell’elezione diretta di unacarica esecutiva; in secondo luogo, ilrischio di conflitto in un esecutivo duale,accentuato in caso di doppia maggioranzae di possibile coabitazione, che nel casoitaliano, secondo alcuni, si potrebbe tra-sformare in scontro istituzionale e poli-tico; infine, quello della compressionedelle prerogative parlamentari, certamenteverificatasi nell’esperienza francese.

Sono critiche e obiezioni da tenerepresenti, magari alcune piu di altre. Mavanno tenute presenti anche le repliche.La critica all’elezione diretta come porta-trice di possibile autoritarismo o plebisci-tarismo, si e detto, va certamente ridi-mensionata, e comunque non si puo esor-cizzare l’elezione diretta di una carica

29FORMA DI GOVERNO

come antidemocratica. Si puo ragionaresulla sua opportunita e sulle sue modalita,ma non sulla sua legittimita democratica.

Per quanto riguarda, poi, il rischio didifficile governabilita o di vera e propriacrisi istituzionale in caso di doppia maggio-ranza e coabitazione, i fautori del semipre-sidenzialismo hanno replicato segnalandonon solo l’esperienza francese di coabita-zione, finora non portatrice di traumi isti-tuzionali, ma anche quella di coabitazioniin altri sistemi semipresidenziali: in Porto-gallo e in Polonia, ad esempio.

Per quanto concerne, infine, la ri-cerca del giusto equilibrio tra il Presi-dente della Repubblica, da un lato, e ilPrimo ministro con la sua maggioranza,dall’altro, si e fatto notare che si tratta,appunto, di procedere alla ricerca – certocomplessa e non agevole – di quel giustoequilibrio, e non gia dell’impossibilita diindividuarlo.

I sostenitori del semipresidenzialismo,d’altra parte, hanno sottolineato la possi-bilita, lungo questa via, di conseguirerisultati, al tempo stesso, di flessibilita e digovernabilita, che apparivano invece dipiu difficile perseguimento nell’altro mo-dello approfondito dalla Commissione,quello del « governo del premier ».

In ogni caso, la Commissione ha findall’inizio discusso intorno all’idea, nongia di esaminare la Costituzione francese,alla ricerca di qualcosa da togliere oaggiungere a questo o quel soggetto co-stituzionale; bensı di individuare un mo-dello originale, che sciogliesse i nodi oraindicati e gli altri che si evidenzieranno,alla luce anche del dibattito che daqualche anno si e aperto anche in Franciaintorno all’esigenza di « riformare la VRepubblica ».

A questo proposito, va subito segnalatoil dato, sul quale si tornera, che l’espe-rienza del semipresidenzialismo non siriduce alla Francia, pure il piu importantecaso, ma si estende ad altri Paesi, mo-strando una gamma di varianti e disituazioni differenti. In questo senso nonnecessariamente le critiche, non prive difondamento, rivolte al sistema francese,come quella di comprimere eccessiva-

mente il ruolo del Parlamento, si possonoestendere al semipresidenzialismo inquanto tale. I fautori della variante disemipresidenzialismo piu attenta al ruolodel Parlamento indicano, d’altra parte,come suo vantaggio quello di essere unsistema altamente flessibile, aperto a di-versi esiti, in relazione tanto ai congegniistituzionali disegnati quanto all’evolu-zione del sistema partitico. In questaaccezione, una delle funzioni essenzialidel Presidente sarebbe proprio quella dioperare come una sorta di potere diriserva, che si espande in tutte le suepotenzialita nei casi di impossibilita odifficolta di regolare funzionamento delgoverno parlamentare. Ed e questa, comesi dira, l’ipotesi che e alla base del testopoi approvato dalla Commissione.

Sulla base delle considerazioni orasvolte, concludendo la relazione introdut-tiva alla seduta del Comitato sulla forma digoverno del 5 marzo, proponevo di soffer-mare l’attenzione su entrambi i modelli cherisultavano prevalenti negli orientamentidella Commissione, e segnalavo che « lascelta semipresidenziale va valutata in con-troluce con quella del premierato, soppe-sando certo vantaggi e svantaggi dell’una edell’altra opzione, ma tenendo soprattuttoconto del fatto che non esiste un modellosemipresidenziale e un modello di governodel premier, ma, come ho cercato di illu-strare in questa relazione, partendo dalleproposte depositate, diverse varianti del-l’uno e dell’altro ».

La scelta di procedere all’esame dellaforma di governo nei termini ora indicatisi e rivelata proficua. Avendo la Commis-sione deciso di sottoporre a voto alterna-tivo le due ipotesi, ho presentato, nellaseduta del 28 maggio, i due testi, cosıdefinendo il secondo: « un semipresiden-zialismo che, partendo dal modello fran-cese, tenesse conto sia dei punti di debo-lezza manifestati da quel sistema nellasua stessa patria di origine, sia dellanecessita comunque di adattarlo alle ca-ratteristiche e alle ragioni peculiari delnostro Paese ». Nella stessa direzionemuovevano del resto le indicazioni cheavevano fornito nelle loro audizioni i


professori Augusto Barbera e GiovanniSartori, i quali entrambi hanno propostoadattamenti del cosiddetto modello fran-cese, in larga misura recepiti nel testo chesi sottopone all’esame del Parlamento;ancorche entrambi gli studiosi abbianoinsistito sull’esigenza di adottare un si-stema elettorale analogo a quello francese.Ma sul punto si tornera piu avanti.

Nella stessa seduta del 28 maggiosegnalavo peraltro di aver tenuto conto« nell’ulteriore elaborazione dei due mo-delli delle osservazioni formulate nelleriunioni del Comitato ed anche in con-sultazioni successive. Naturalmente, horitenuto nello svolgimento di tale mandatodi tenere maggior conto, per cosı dire,delle osservazioni formulate a ciascunmodello dai sostenitori del medesimo. Cionon toglie che, quale che sia il testo chela Commissione dovesse scegliere, essonon potra che essere aperto alle ragioni ealle proposte di chi abbia optato perl’altro modello. Cio per ragioni non sol-tanto istituzionali, connesse alla proce-dura emendativa ed ai voti che ne segui-ranno, ma anche politiche, che sono legatealla ricerca di quell’ampia convergenza dicui parlavo all’inizio, che e il presuppostostesso del nostro lavoro ».

A seguito dell’adozione a stretta mag-gioranza del testo ispirato all’opzione se-mipresidenzialista, si e effettivamente ve-rificato quanto auspicato, con una pienaassunzione di responsabilita da parte dellediverse forze parlamentari.

I gruppi che avevano sostenuto l’ipotesidel « governo del premier » hanno accet-tato il responso del voto, rinunciando arimettere in discussione la scelta e impe-gnandosi nell’approfondimento, nell’ade-guamento e nel miglioramento tecnico delmodello semipresidenziale.

I gruppi che avevano propugnato lascelta « presidenzialista », e che si sonoritrovati in maggioranza nel voto di ado-zione del testo base, dal canto loro, hannorinunciato a irrigidire la loro posizione,manifestando disponibilita a ricercare lapiu larga convergenza possibile.

Ma la ricerca della piu larga conver-genza possibile e la disponibilita all’ap-

profondimento e all’adeguamento nonhanno significato l’annacquamento, o peg-gio la sostituzione, di un presunto modellosemi-presidenziale « puro »; bensı la vo-lonta di proseguire nella ricerca – giaavviata, come ho ricordato, sia nella pre-sentazione delle proposte di legge, sianella prima fase di attivita della Commis-sione – volta ad adattare alla realtaitaliana una scelta istituzionale di per sedotata di un alto grado di flessibilita e divariabilita nelle sue diverse applicazioni.

Del resto, quando nell’inverno 1996 sidelineo – con l’incarico di governo al-l’on. Antonio Maccanico – l’ipotesi diun’intesa tra le principali forze politicheper introdurre in Italia un sistema semi-presidenziale di ispirazione francese, ledichiarazioni rese dal Presidente del Con-siglio incaricato precisavano l’esigenza diadeguare il sistema alla « tradizione par-lamentare italiana ».

2. Il semipresidenzialismo e i semipresi-denzialismi.

E (o dovrebbe essere) noto che nonesiste, come chiarito dalla letteraturascientifica sull’argomento, un unico mo-dello di sistema semipresidenziale. Certa-mente la V Repubblica francese puoessere assunta – in termini non cronolo-gici, ma di peso politico della Francia e diradicalita dell’esperimento iniziato da DeGaulle – come il prototipo dei sistemisemipresidenziali, cosı come il governoinglese – il cosiddetto modello Westmin-ster – e assunto come il prototipo dellaforma di governo detta del primo mini-stro, e cosı come il presidenzialismo diWashington e assunto come il prototipodei sistemi presidenziali.

Ma i prototipi o i modelli di originenon esauriscono la gamma delle variantinazionali.

Il cancellierato tedesco o il governo delprimo ministro spagnolo, ad esempio, nonsono la mera applicazione del modellooriginario inglese, pur condividendone gliesiti in termini di governabilita e distabilita.

31FORMA DI GOVERNO

Solo le varianti nazionali del presiden-zialismo puro, quello statunitense, presen-tano un bilancio d’insieme negativo, atestimonianza della sua difficile esporta-bilita; cio che giustifica l’esclusione di talemodello dal novero delle opzioni assuntea base del lavoro della Commissione.

I vari sistemi semipresidenziali esi-stenti in Europa – intendendo non sem-plicemente i sistemi che prevedono l’ele-zione diretta del Capo dello Stato, maspecificamente quelli che attribuiscono aquesta figura poteri piu o meno influentisull’indirizzo politico, e che ne vedono difatto l’esercizio – presentano, dal cantoloro, un bilancio di rendimento istituzio-nale e democratico complessivamente sod-disfacente, e non tale da generare preoc-cupazioni sia sul piano dei principi de-mocratici che su quello del funzionamentopratico delle istituzioni.

Con l’esclusione del caso tragico dellaRepubblica di Weimar, riportabile antelitteram alla categoria « semipresidenzia-le », e che fu segnato da problemi storiciimmani oltre che da indubbi difetti deicongegni istituzionali (primo tra i quali ilsistema elettorale proporzionale « puro » afronte di un sistema partitico estrema-mente frammentato e diviso ideologica-mente), tutti i sistemi semipresidenzialiattualmente esistenti in Europa hannosuperato la duplice prova della democra-ticita e della governabilita.

Da questo punto di vista, la presenza alvertice delle istituzioni di due figure tito-lari in diverso grado di funzioni di indi-rizzo politico – un Presidente diretta-mente eletto e un Primo ministro chemantiene, assieme alla sua maggioranza,un rapporto fiduciario con il Parlamento– non sembra aver comportato, nellenumerose esperienze contemporanee chela prevedono, quelle conseguenze negativeche vengono, a volte contraddittoriamente,associate a tale forma di governo. Ci siriferisce, da una parte, al pericolo diconcentrazione eccessiva di poteri, di« iper-presidenzialismo », nel caso di mag-gioranze coincidenti, di forti poteri diindirizzo politico ed esecutivi formalmenteattribuiti al Capo dello Stato, di ruolo

effettivo di leader della maggioranza svoltodal Presidente (ed e questo solo il casofrancese in alcune fasi); dall’altra parte, alpericolo di orientamenti politici diver-genti, se non opposti, tra Presidente ePrimo ministro, con il rischio di conflittiistituzionali (la cosiddetta « coabitazio-ne »).

Entrambi i pericoli additati appaionoesagerati, giacche in tutti i casi contem-poranei di semipresidenzialismo, pur incircostanze tra loro diverse e relative asituazioni anche difficili, come transizionidalla dittatura alla democrazia, crolli diregime, presidenti-militari, frammenta-zione e polarizzazione partitica, e datoriscontrare una dinamica politico-istitu-zionale nella quale la figura del Capodello Stato direttamente eletto non e maidegenerata – al di la di fisiologici attrititra le cariche istituzionali, come tali pre-senti anche nei sistemi con Presidenteeletto dal Parlamento – in una figurapresidenziale demagogica o autoritaria.Anzi, i diversi casi testimoniano un asse-stamento equilibrato, nel corso del tempo,dei poteri presidenziali, tale da permettereo una naturale evoluzione parlamentarecon il baricentro dei poteri di governoincentrato sul Primo ministro (e il casodel Portogallo e della Polonia), oppureun’evoluzione che fa del Capo dello Statouna figura di garanzia, di equilibrio, diattore solo nei momenti di crisi dellemaggioranze parlamentari, e a volte, inqualche caso, per determinate materie (disolito politica estera), un titolare di potericondivisi o esclusivi di indirizzo politico.

La letteratura comparata sulle piu va-rie esperienze di semipresidenzialismo opiu in generale sui sistemi che presentanol’elezione diretta popolare del Capo delloStato non ci offre, insomma, un quadrofosco o foriero di chissa quali avventure osalti nel buio.

3. Elezione diretta del Presidente dellaRepubblica e democrazia.

Al fondo di molti argomenti polemici odi posizioni di principio contro l’elezione


diretta del Capo dello Stato sta la preoc-cupazione di evitare possibili derive ple-biscitarie, come tali – si sostiene –possibili nel nostro Paese. Questa preoc-cupazione, di per se legittima, rivela perouna duplice sfiducia: nella maturita deglielettorati contemporanei e nella maturitademocratica del nostro Paese.

L’elezione popolare diretta del Capodello Stato e presente nella grande mag-gioranza dei Paesi europei: Austria, Ir-landa, Islanda, Portogallo, Finlandia,Francia, senza contare i nuovi Stati del-l’Europa centro-orientale come Polonia,Romania, Bulgaria ed altri. Molti degliStati europei nei quali non e previstal’elezione diretta del Capo dello Stato,d’altra parte, conservano l’istituto monar-chico, come il Regno Unito, la Spagna, ilBelgio, l’Olanda, i Paesi scandinavi.

Si puo, dunque, affermare che l’ele-zione diretta del Capo dello Stato e ilsistema piu diffuso in Europa, e che nonha dato luogo a degenerazioni plebiscita-rie o a pericoli per la tenuta democraticadel sistema istituzionale. Non si com-prende dunque perche solo l’Italia, e conessa il popolo italiano, dovrebbe fuoriu-scire dal quadro europeo dominante; necredo si possa dire che l’elettorato ita-liano, in cinquant’anni di elezioni politi-che e di referendum, abbia mai datoprova di comportamenti irrazionali o sisia mostrato facile preda di suggestionidemagogiche.

Certamente, l’elezione diretta popolaredi una carica monocratica – tanto piuquando sia la suprema carica dello Stato– comporta una particolare attenzione atutti quegli aspetti – dal possibile conflittodi interessi alle regole sui finanziamenti esulla propaganda nella campagna eletto-rale presidenziale, ad altri ancora – chepossono incidere sulla parita della com-petizione elettorale e quindi sui suoi stessiesiti. Sono, questi, aspetti che sono statipresenti all’attenzione della Commissionee come tali inseriti nel testo finale ap-provato. Ma un conto e l’esigenza diregole democratiche di una competizionee di una elezione, un altro contestare la

democraticita dell’elezione diretta popo-lare di una carica monocratica.

Del resto, in Italia, come in tutte ledemocrazie occidentali, si registra datempo una spinta verso forme sempre piudirette di partecipazione e di decisione deicittadini e anche di « personalizzazione »della politica. Queste spinte sono partico-larmente presenti nelle funzioni di leader-ship, alle quali si domanda responsabiliz-zazione personale; ma anche in quelle dirappresentanza (come nella scelta per ilcollegio uninominale nelle elezioni parla-mentari). Tutte le grandi democrazie oc-cidentali funzionano formalmente o difatto sulla base del principio di leadershippersonale. E questo un processo che trovale sue giustificazioni non solo nelle esi-genze di stabilita e responsabilita dell’ese-cutivo, ma anche nelle trasformazionisociali e culturali che hanno modificato oche premono per modificare le vecchieforme della rappresentanza politica.

Non necessariamente le forme di per-sonalizzazione della politica portano acomprimere le istanze e i canali dellevarie forme di rappresentanza, dai Parla-menti ai partiti politici. Tutt’altro. Neiprincipali paesi occidentali dove sussistel’elezione diretta del Presidente o la le-gittimazione popolare del Primo ministro,la personalizzazione della leadership siaccompagna con, e sovente sollecita, larivitalizzazione degli istituti della rappre-sentanza, primi fra i quali quei soggetticollettivi che sono i partiti politici (questovale per la Francia, come per il RegnoUnito, la Spagna e la Germania). Spesso,inoltre, la personalizzazione della politicarichiede e impone la democratizzazionedei processi decisionali interni dei partiti– e qui c’e certamente un ritardo nelnostro Paese –, come testimonia la dif-fusione di forme democratiche e parteci-pate di selezione delle candidature, lavalorizzazione programmatica nelle com-petizioni, l’esaltazione del ruolo di con-trollo dei Parlamenti, l’affinamento dellegaranzie costituzionali e giurisdizionali.

Insomma, elezione diretta e istitutidella rappresentanza, nel contesto di as-setti e culture democratici e di vigenza

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dello Stato di diritto, non solo non con-fliggono, sotto il profilo della teoria de-mocratica, ma anzi possono generale uncircolo virtuoso sulla stessa partecipazionepopolare e sulla rappresentanza politica,rivitalizzando sistemi istituzionali che pos-sono essere affetti da sclerotizzazione, dadistanza dai cittadini, da pratiche oligar-chiche. I pericoli per la democrazia sto-ricamente non sono venuti solo dal ver-sante autoritario-plebiscitario, ma anchedal versante oligarchico e dalla chiusuradelle istituzioni.

Con la scelta dell’elezione diretta delPresidente, la Commissione ha scelto direspingere i giudizi e le valutazioni diimmaturita sull’elettorato italiano o dinon maturita della situazione italiana.

Con questa scelta, i cittadini acqui-stano un nuovo diritto e un nuovo potere,quello di eleggere direttamente la su-prema carica dello Stato. Non e un’inno-vazione da poco, e come tale i cittadiniprobabilmente l’apprezzeranno. Ne puotrascurarsi il valore, in una fase comel’attuale, dell’elezione a suffragio eletto-rale e diretto, su tutto il territorio nazio-nale, di una persona chiamata a svolgere,tra le altre, l’alta funzione di garantirel’unita, l’indipendenza e l’integrita dellanazione.

4. Elezione diretta e poteri del Presidente.

Rispetto ad una innovazione di taleportata, e legittima, oltre che doverosa, ladiscussione – che pure c’e stata in Com-missione e che continuera in Parlamentoe nel Paese – sui poteri del Presidenteeletto, sul suo ruolo e sul suo rapportocon il circuito fiduciario Parlamento-Go-verno.

E singolare, tuttavia, che il « Presidenteeletto », come configurato nel testo chequi si illustra, sia criticato o percheavrebbe troppi poteri – come nel caso delPresidente francese – o perche ne avrebbetroppo pochi. Le opposte critiche dovreb-bero elidersi; ma, per evitare improprisemplicismi, conviene entrare nel merito.

La scelta che la Commissione ha com-piuto, con le modifiche apportate al testooriginario quanto ai poteri, e quella di unsemipresidenzialismo che potremmo defi-nire « temperato », o, come si e affermato,« italiano ». Questa scelta non e dipesa dalrifiuto aprioristico del cosiddetto modellofrancese in quanto modello autoritario,come qualcuno ha sostenuto. Perche, se evero che il Presidente francese e statodefinito, per voce dello stesso Mitterrand,« un monarca repubblicano », e pur veroche una definizione assai autorevole ediffusa (fatta da un eminente uomo poli-tico inglese conservatore, Lord Hailsham)del premierato inglese e quella di « elec-tive dictatorship », di dittatura elettiva.Con questo tipo di criteri, pochissimedemocrazie occidentali si salverebberodall’accusa di essere perlomeno non pie-namente democratiche. L’adattamento ita-liano del modello francese non e dipeso,dunque, ne dalla paura di poteri troppoforti assegnati al Presidente, ne da unapreclusione ideologica. E dipeso invecedalla esigenza di ricercare le piu ampieconvergenze parlamentari, ma anche esoprattutto dal giudizio che e stato datosulle necessita istituzionali della transi-zione italiana.

Non e certo un caso, del resto, che,come gia si e notato, tutti i Paesi europeiche negli ultimi anni si sono dati Costi-tuzioni di tipo semipresidenziale (nell’ac-cezione prima richiamata) non hannoaffatto copiato il sistema francese, mal’hanno adattato in una direzione analogaa quella seguita dalla Commissione. Ne sivede perche l’Italia dovrebbe « copiare »una Costituzione che ha quasi qua-rant’anni di vita, e li dimostra tutti. Sonostati gli ultimi due Presidenti francesi(Mitterrand e Chirac) ad aver chiestoformalmente, con messaggi al Parlamento,la riforma della V Repubblica (si segnalain particolare il Rapporto a Mitterranddel Comitato consultivo per la revisionedella Costituzione, presieduto da GeorgeVedel, del 15 febbraio 1993). E vannoanche ricordati il documento reso noto il7 maggio di quest’anno da cinque « pro-fessori », tra i quali il medesimo Vedel,


che formula proposte titolate « Changer laRepublique »; nonche le dichiarazioni reseil 19 giugno al Parlamento dal Primoministro Jospin.

La coerenza e la forza di un disegnoistituzionale, del resto, non dipende solodalla costituzione formale, ma anche dallacostituzione materiale che la sostiene.

Come non persuade la « demonizzazio-ne » del modello francese o di un Presi-dente con forti poteri nella sfera digoverno, cosı non persuade la « demoniz-zazione » di un Presidente con poteri« temperati » e limitati.

Nei vari semipresidenzialismi « viven-ti », non tutti i presidenti eletti presiedonoil Consiglio dei ministri o hanno poteriincidenti nell’esecutivo o ancora hanno unpotere illimitato di scioglimento. Esisteuna gamma piu o meno ampia di poteriattribuiti al Presidente nei diversi contestiistituzionali, nessuno dei quali presentaastrattamente una coerenza da misuraresulla fedelta o meno al prototipo francese.Esistono invece varie soluzioni nazionali,che rendono assai flessibile e ampia lacategoria del semipresidenzialismo, vuoiper dispositivi costituzionali, vuoi per evo-luzione del sistema politico. E le variecombinazioni dei congegni istituzionalipresentano una gamma ampia in ordine alruolo del Presidente, gamma che puospaziare dal Presidente titolare di fortipoteri esecutivi e di forti poteri di arbi-traggio in quanto supremo custode delleregole, al Presidente titolare di un ruoloattivo di garante e di compartecipe delpotere esecutivo in determinati e definitiambiti.

A ben guardare, l’essenza del modellosemipresidenziale – a differenza di quellipresidenziale e parlamentare – e di ga-rantire l’evoluzione naturale della dina-mica politico-parlamentare e il funziona-mento regolare delle istituzioni attraversoil ruolo piu o meno attivo, piu o menogarante, piu o meno compartecipe dell’in-dirizzo politico, del Presidente. In altritermini, il Presidente eletto nel semipre-sidenzialismo funge sia da potere di ri-serva sia da autorevole punto di riferi-mento degli orientamenti della sovranita

popolare, che non puo venire meno anchequando i suoi poteri risultino limitati,ancorche mai fino al punto da risultareininfluenti, particolarmente in situazionidi difficolta istituzionale. Se la vita poli-tica di un Paese scorre tranquillamente, sec’e un sistema partitico strutturato, se c’estabilita di governo e funzionamento re-golare dell’assemblea parlamentare, ilruolo politico del Presidente si riduceinevitabilmente; ed e giusto che sia cosı.

Ecco perche si registrano casi di Pre-sidenti eletti e con notevoli poteri affidatiloro dalla costituzione scritta, che svol-gono un ruolo analogo a quello svolto daiPresidenti eletti dal Parlamento. E il casoclassico dell’Austria, dove i poteri delPresidente – formalmente per alcuniaspetti piu incisivi persino di quelli delPresidente francese: si pensi al potere direvoca del Primo ministro – si sonoritratti perche un sistema partitico strut-turato e solido ne ha reso superfluo l’uso.Ma questo non perche l’Austria sia uncaso fuorviante di semipresidenzialismo,ma perche il semipresidenzialismo costi-tuzionale ha ceduto il passo a un parla-mentarismo funzionante. Ed e proprio inquesti termini che si spiega il paradosso,esaminato dalla letteratura (Shugart eCarey), per il quale il Presidente dellaFinlandia ha pesato politicamente moltopiu di quello austriaco, che pure in basealle norme costituzionali disporrebbe diun potere ben maggiore.

Ne puo trascurarsi – a proposito dellanecessita di un bilanciamento dei poteri –che la recente riforma costituzionale fin-landese, nell’introdurre l’elezione direttadel Presidente (sostituendola al sistemadei grandi elettori) ha contestualmentelimitato il potere del Presidente di scio-gliere il Parlamento. Ancora, si possonoregistrare fasi in cui – a seguito delconsolidamento democratico del sistemapolitico – il baricentro del potere sisposta sul Primo ministro e sul circuitoelettori-Parlamento-Governo. E sono i casidel Portogallo e della Polonia, oppure, inun diverso contesto, i casi della coabita-zione francese.

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Il semipresidenzialismo, paradossal-mente, raggiunge la finalita della suacoerenza sistemica interna – come haricordato nella sua audizione il professorSartori – proprio quando la dinamica delsistema conduce a ridurre il ruolo delPresidente sulla scena politica attiva. Ciovuol dire, infatti, che il sistema sta fun-zionando senza bisogno di interventiesterni o di riequilibri istituzionali. Egrazie a questa flessibilita del semipresi-denzialismo che si possono avere, come sie ricordato, Presidenti eletti con fortipoteri, che non li esercitano; oppure, alcontrario, Presidenti con deboli poteri cheassumono un ruolo decisivo in momenti dicrisi o di difficolta del sistema. Del resto,questo accade anche con il Presidenteeletto dal Parlamento – ed e quanto delresto si e verificato in Italia – quando ilsistema parlamentare non appare in gradodi auto-dirigersi.

I poteri di un Presidente, sia esso elettodal popolo o dal Parlamento, si espandonoo si restringono in relazione alla dinamicadel sistema politico complessivo. Natural-mente, il sistema deve essere strutturatoin modo tale da evitare un doppio rischio.Il primo e quello di impoverire talmente,per eccesso di scrupolo garantistico, ipoteri presidenziali, da incentivare inter-ventismi surrettizi e impropri (e basti quiricordare – senza certo voler accentuarela comparazione! – l’inascoltato monito diTocqueville al Comitato istituzionale del-l’Assemblea francese del 1848).

L’opposto rischio e quello segnalato dachi paventa un’espansione dei poteri pre-sidenziali anche al di la di quelli formal-mente attribuiti, quando si verifichinosituazioni di crisi, quando il sistema par-titico si presenti eccessivamente frammen-tato, quando il sistema parlamentare sidimostri ingovernabile.

Ma la soluzione del problema, piu chenella disciplina dei poteri del Presidente,e nel rinnovamento del circuito Governo-Parlamento, che rafforzi il ruolo dell’unoe dell’altro; e nelle regole che possonofavorire la strutturazione, la solidifica-zione e la semplificazione del sistemapartitico.

In quest’ambito di riequilibrio com-plessivo tra i poteri, particolare impor-tanza riveste, da una parte, la regolazionedel rapporto fiduciario Governo-Parla-mento e il ruolo del Primo ministro, edall’altra la legge elettorale per l’elezionedella rappresentanza politica. Sul primoversante, l’articolato approvato presentauna nuova configurazione, di tipo neopar-lamentare, del rapporto fiduciario Gover-no-Parlamento, rafforzando notevolmente,grazie alla fiducia presunta e ai nuovipoteri attribuiti al Governo, sia propri (siconsideri soprattutto la delegificazione),sia in ordine ai lavori parlamentari, ilruolo del Primo ministro e del Governo.Per quanto riguarda, poi, il Parlamento, lariforma proposta dalla Commissione nerafforza notevolmente i poteri di con-trollo, di inchiesta e di contrappeso, oltrea migliorarne complessivamente la funzio-nalita, tramite la differenziazione delledue Camere, la forte semplificazione dellaprocedura legislativa, la delegificazione, iltrasferimento di poteri alle Regioni e alleautonomie locali.

5. Forma di governo e sistemi elettorali.

Sul secondo versante indicato – ilsistema elettorale per la Camera politicache da la fiducia –, il relatore non ha uncompito istituzionale da assolvere, essendoquella elettorale, come e noto, materiaestranea alla competenza della Commis-sione. Cio non esclude l’utilita di alcuneconsiderazioni (dal momento che il temae stato affrontato durante i lavori dellaCommissione) sulla coerenza tra la formadi governo scelta e un determinato si-stema elettorale.

Cio che si puo sicuramente affermare,sulla base dell’esperienza storica e dellacomparazione internazionale, e che unsistema semipresidenziale difficilmentepuo convivere, pena rischi e squilibri, conun sistema elettorale che mantenga laframmentazione partitica: e quindi, cer-tamente, quanto meno con la proporzio-nale pura. Sono evidenti i rischi insiti inuna elezione diretta del Presidente asso-


ciata all’ ingovernabilita permanente delParlamento e del Governo, ossia a unsistema elettorale non in grado di fareesprimere ai cittadini un preciso indirizzopolitico di governo (basti ricordare, pursenza voler trascurare le rilevantissimedifferenze storiche, di norme costituzio-nali e di sistema politico, l’esperienza diWeimar).

L’attuale sistema elettorale italiano, perun giudizio diffuso, ha il difetto di nonfavorire la formazione di maggioranzecoese ed omogenee. Rendere forte il Par-lamento e il Governo a fronte di unPresidente eletto e obiettivo agevolato,dunque, dall’intervento sul sistema eletto-rale, la cui riforma e demandata alla leggeordinaria, e alla ricerca di un’ampia con-vergenza tra i gruppi parlamentari.

Per quanto riguarda la congruenza trauna forma di governo semipresidenziale eil sistema elettorale, possiamo affermareche certamente l’esempio francese – conil suo doppio turno uninominale – indicauna via coerente e funzionale, che hafunzionato, pur se con il grave difetto dinegare rappresentanza a forze politicheche hanno un notevole consenso elettorale(cio che ha indotto, anche in Francia, aproporre l’introduzione di una circoscrittaquota proporzionale).

Tuttavia, pur se e una via maestra esperimentata, il doppio turno uninominale« alla francese » non rappresenta l’unicavia. Il semipresidenzialismo, in tutte le suevarianti, puo convivere con altri tipi disistemi elettorali selettivi, in grado diraggiungere analoghi effetti. Basti ricor-dare i giudizi espressi in proposito, insede scientifica, da Maurice Duverger e daGianfranco Pasquino.

Non e insomma possibile, dal punto divista teorico come da quello della com-parazione dei sistemi, fare del sistemaelettorale una questione di dogma. Fer-mato il punto che il semipresidenzialismonon necessariamente puo funzionare solocon il sistema maggioritario uninominalea doppio turno, rimane l’esigenza, affidataal Parlamento, di un sistema elettorale ingrado di rispondere, meglio di quellovigente, alle esigenze di mantenere la

scelta referendaria del ‘93 in favore di unsistema largamente maggioritario unino-minale, di favorire l’evoluzione bipolaredel sistema partitico al fine di una de-mocrazia dell’alternanza, di stimolare laformazione di maggioranze di governocoese ed omogenee, di mantenere ungiusto equilibrio tra istanze di governabi-lita e istanze di rappresentanza politica.

6. L’esame della normativa contenuta nelTitolo II e nel Titolo III. Considera-zioni introduttive.

L’articolato che presentiamo disegna,come detto e come si vedra dall’illustra-zione delle singole norme, un semipresi-denzialismo « temperato », innestato sullatradizione parlamentare italiana, dotato diun apprezzabile equilibrio dei vari poteri.

Il carattere temperato dei poteri delPresidente risponde, come si e gia notato,all’esigenza di evitare i due possibili rischidel semipresidenzialismo: il rischio diconcentrazione di potere; quello di con-flitto tra Presidente e Primo ministro-maggioranza parlamentare in relazionealla presenza di indirizzi politici diversi omagari contrapposti (la cosiddetta coabi-tazione).

La definizione del ruolo del Presidentecome compartecipe dell’indirizzo di go-verno in una direzione piu circoscrittarispetto al sistema francese si prefigge dieliminare entrambi i rischi. La tipizza-zione dei casi di scioglimento della Ca-mera politica – tra i quali, va segnalatofin d’ora, e quello in cui il Primo ministropresenta le dimissioni al nuovo Presidenteeletto – mantiene in capo al Presidente unraccordo con la sovranita popolare, chepuo essere fatto valere, nell’ipotesi oraricordata, in presenza di una Camerapolitica frutto di orientamenti dell’eletto-rato che appaiano superati dalla elezionepresidenziale. E questo un potere-chiavedel Presidente, che assieme al potere diarbitrato attribuitogli nei casi di crisipolitica, e agli altri di cui si dira, potrebbegiustificare – se si accoglie la tesi preva-lente, e prima ricordata, nella letteratura

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scientifica internazionale – la qualifica-zione del sistema come semipresidenziale.

7. Il Presidente della Repubblica: figura epoteri.

Venendo ora all’esame delle singolenorme, l’articolo 64 evidenzia la sceltafondamentale compiuta, quella di attri-buire ai cittadini il potere di eleggeredirettamente il Presidente della Repub-blica.

L’articolo 65 individua i tratti fonda-mentali che caratterizzano la figura pre-sidenziale, e che fungono altresı da criteriper l’interpretazione sistematica della di-sciplina dei poteri del Presidente e deisuoi rapporti con gli altri organi costitu-zionali. Alla definizione contenuta nelprimo comma dell’ articolo 87 della Co-stituzione vigente si e aggiunta la funzionedi garanzia tanto dell’indipendenzaquanto dell’integrita della Nazione, conriferimento agli articoli 5, 11 e 52 dellaPrima parte. I compiti di vigilare sulrispetto della Costituzione e di assicurareil rispetto degli impegni internazionalidell’Italia concorrono all’interpretazionedi alcuni dei poteri previsti dal successivoarticolo 66. Viene, al tempo stesso, sotto-lineata quella funzione di « rappresenta-zione dell’unita nazionale, in quanto unitacostituzionale », che secondo un’interes-sante dottrina caratterizza la figura delCapo dello Stato nel sistema (MassimoLuciani), e che riceve nuova legittimazionedal diretto voto dei cittadini.

L’articolo 66 individua i poteri del Presi-dente della Repubblica. L’attribuzione dellaPresidenza di un organo costituzionale dinuova istituzione, il Consiglio supremo perla politica estera e la difesa (del quale,secondo la logica del sistema, sarannochiamati a far parte, oltre al Primo mini-stro, i ministri degli esteri, dell’interno,della difesa, del tesoro, oltre agli altrisoggetti che saranno definiti nella leggeattuativa) sottolinea, in primo luogo, l’in-fluenza del Presidente nella politica estera(e, per certi versi, militare, alla primacollegata). E cio in considerazione del fatto

che l’area cosı definita richiede un con-senso che va oltre quello della maggioranzadi governo e la capacita di tener fede aimpegni di medio o lungo periodo al di ladelle alternanze di governo. Cio ha indottoa riconoscere un ruolo privilegiato di coluiche ha il mandato di rappresentanza dellaNazione piu ampio e piu lungo e sicuro intermini di durata nel tempo. Non e questo,invece, un « dominio riservato » del Capodello Stato. Peraltro esso, secondo Costitu-zione, non e tale neanche in Francia: comescrisse il Presidente Mitterrand il 30 no-vembre 1991 ai Presidenti delle Camere e aquello del Consiglio costituzionale, quel-l’« espressione (fu) impiegata in occasionedi circostanze particolari proprie allaguerra d’Algeria e non ha nessuna basecostituzionale ». Per di piu e da segnalarel’evoluzione costituzionale avvenuta in Fin-landia e in Polonia. In entrambi i Paesi, perragioni geo-politiche, si era creato un domi-nio riservato del Capo dello Stato nellapolitica internazionale; laddove nel periodopiu recente, cambiata la situazione interna-zionale, e pur mantenendo un’accentua-zione particolare in tale direzione, si etuttavia introdotta una piu chiara condivi-sione di poteri col Governo e col Parla-mento (si vedano gli emendamenti recente-mente introdotti alla Costituzione finlan-dese del 1919 e il testo della nuova Costitu-zione polacca approvata con referendum loscorso mese di maggio).

In parte diversa e la questione delpotere in ambito militare. Anche in questocampo il Presidente della Repubblica hacertamente il compito di garantire lacontinuita di lungo periodo delle sceltefondamentali della nazione, conservandoil « comando delle Forze armate »; ma(analogamente a quanto previsto in Fran-cia) e parso giusto che il « potere didisporre » delle Forze armate sia espres-samente attribuito al Governo (articolo 73,secondo comma).

La Commissione ha invece ritenuto chela Presidenza del Consiglio dei ministridebba essere attribuita al Primo ministro.Tale scelta – da collegare a quanto si dirain ordine sia al rapporto tra Presidentedella Repubblica e Governo, sia al rap-


porto Governo-Parlamento – va anzituttoinquadrata nella consapevolezza di undato, sul quale richiamava l’attenzione ilComitato Vedel nel gia ricordato Rap-porto: « Non e da pensare che la regolascritta possa rendere conto di tutto cioche, in questa materia, deve essere la-sciato a quelle “ convenzioni della Costi-tuzione ” il cui gioco o il cui caratterevaria necessariamente secondo la congiun-tura e talora secondo la personalita degliattori ». La chiarezza nella ripartizione deiruoli incontra insomma strutturalmentedei limiti di flessibilita che non sarebbe nepossibile ne opportuno superare.

La soluzione che si propone e certoperfettibile; ma anche quelle alternativedovrebbero avere la medesima consape-volezza. Cosı, ad esempio, si puo certodiscutere se, come proposto nel testo, sidebba attribuire al Primo Ministro lapresidenza del Consiglio dei ministri, eriservare nel contempo al Capo delloStato la presidenza del Consiglio supremoper la politica estera e per la difesa. Ma,in alternativa, piuttosto che soluzioni uni-voche, di natura spesso ideologico-simbo-lica, come quella che ipotizza un unicoorgano presieduto da un unico vertice(magari convinti che basti questo a faredel Presidente un governante quasi asso-luto o, in caso di scelta opposta, un merospettatore passivo), si potrebbe ricordareche, ad esempio, la Costituzione porto-ghese, con soluzione razionalmente flessi-bile, prevede che il Capo dello Statopresieda il Consiglio dei ministri « surichiesta del Primo ministro ».

Nella configurazione dei poteri presi-denziali, l’articolo 67 pone, nell’insieme, ilPresidente in una posizione di raccordodecisivo; in un punto di snodo tra i poteri,mai autosufficiente, ma mai irrilevante.

C’e anzitutto un raccordo con l’eletto-rato che prosegue oltre la elezione presi-denziale, e che si esprime nella clausolaper la quale le scelte dei cittadini vannorispettate, e quindi la nomina del Primoministro deve avvenire « tenendo conto deirisultati delle elezioni » della Camera po-litica, come previsto dalla lettera b) delprimo comma dello stesso articolo 67. Ed

in proposito si puo notare come nonsarebbe affatto in contrasto, ma anzicoerente con la forma di governo che sipropone, un sistema elettorale che inqualche modo agevolasse – pur certosenza vincoli giuridici – la chiarezza sullapersona che i partiti o le coalizioni, checompetono elettoralmente, indicano per laguida del Governo; come del resto, difatto, accade nella stessa Francia.

C’e poi il raccordo ed il dialogo con ilGoverno, che inizia dalla fase della for-mazione (la nomina e la revoca deiministri, potere presidenziale che si eser-cita « su proposta del Primo ministro »), eprosegue attraverso l’autorizzazione allapresentazione alle Camere dei disegni dilegge governativi e l’emanazione dei de-creti-legge approvati dal Consiglio deiministri; fattispecie da interpretare en-trambe alla luce, in primo luogo, dellafunzione di garanzia del rispetto dellaCostituzione, prevista dall’articolo 65.

Vi sono quindi i poteri di rinvio tantodelle leggi quanto dei decreti aventi valoredi legge e dei regolamenti governativi,superabili in entrambi i casi con nuovedeliberazioni rispettivamente del Parla-mento e del Governo.

Tra gli altri poteri previsti dall’articolo66, alcuni ribadiscono quelli statuiti dallaCostituzione vigente (si veda pero quantosi osservera in ordine alla nuova disci-plina della controfirma prevista dall’arti-colo 71). Si segnala la lettera o), in temadi nomine, dove si indica una bipartizione,tra nomine proprie del Presidente (tra lequali tutte quelle previste dalla Costitu-zione), e nomine proprie del Governo, perle quali solamente il successivo articolo 71prevede la controfirma. Sara la legge aconcretizzare la bipartizione, in attua-zione del riparto di attribuzioni previstocostituzionalmente.

8. L’elezione del Presidente della Repub-blica.

L’articolo 67 detta le regole fondamen-tali concernenti l’elezione del Presidente

39FORMA DI GOVERNO

della Repubblica. Questa (come risultaaltresı dall’articolo 70) non e contestualea quella del Parlamento, analogamente delresto a quanto previsto da tutte le similiesperienze europee, e richiede il quorumdella maggioranza assoluta (e quindi l’ele-zione a doppio turno).

Si stabilisce inoltre che le candidaturedebbano essere promosse da cittadini ti-tolari di una carica elettiva: una platea dicirca diecimila persone, che garantisca unampio pluralismo, e quel minimo di « os-satura di consensi » che evita candidaturedel tutto improvvisate, prive di un minimodi consenso nel Paese. Una soluzioneanaloga a quella adottata in Francia, cheha la finalita di evitare candidature nonserie, prive di un sufficiente riscontro diconsensi nel Paese. E tale finalita e tantopiu rilevante ove si consideri che l’articolo67 prevede che la legge garantisca laparita di diritti in tema di finanziamentiper la campagna elettorale e di parteci-pazione alle trasmissioni radiotelevisive,come garanzia del diritto dei cittadini allaformazione pienamente libera e consape-vole del voto.

Al fine di garantire l’imparzialita deltitolare di una carica cosı importante sonopoi dettate le regole in tema di incompa-tibilita e di conflitto di interessi (articolo68).

Infine, l’articolo 67 disciplina le lineegenerali delle scadenze del procedimentoelettorale, affidandone gli altri aspetti allalegge, che dovra provvedervi sulla base delprincipio della coincidenza tra la data discadenza del mandato del predecessore equella dell’assunzione delle funzioni daparte del nuovo Presidente.

L’articolo 69 regolamenta l’impedi-mento provvisorio, al primo comma, ri-producendo la norma della Costituzionevigente; provvede poi per l’ipotesi dellavacanza definitiva della carica, preve-dendo tempi ragionevolmente brevi per lenuove elezioni, e risolvendo la questionedell’accertamento dell’impedimento per-manente con la previsione di un collegiocomposto dai Presidenti delle due Cameree dal Presidente della Corte costituzionale,che delibera all’unanimita.

9. Il potere di indire elezioni anticipate.

L’articolo 70 disciplina la complessaquestione del potere di scioglimento dellaCamera dei deputati, che si e preferitodefinire (come nella gran parte dei recentitesti costituzionali) come potere di indire leelezioni prima del termine ordinario, ancheper chiarire che la finalita del potere risiedenel chiamare i cittadini ad esprimersi, enon gia nel sanzionare il Parlamento o,peggio, i singoli parlamentari.

Prima di illustrare le ragioni dellasoluzione adottata, vorrei richiamare untesto classico della storia costituzionalefrancese, il discorso con cui Michel Debrepresento il 27 agosto 1958 al Consiglio diStato il progetto della Costituzione dellaQuinta Repubblica. Dopo aver richiamatoil significato dello scioglimento, « strumen-to della stabilita governativa », in quantodeterrente verso le crisi oppure « ricom-pensa di un Governo che sembra averavuto successo, o sanzione di un Governoche sembra aver fallito », Debre affermo:« Il Presidente della Repubblica, come egiusto, non ha altri poteri se non quello disollecitare un altro potere: sollecita ilParlamento, sollecita il Consiglio costitu-zionale, sollecita il suffragio universale.Ma questa possibilita di sollecitare efondamentale ».

Si tratta, come si vede, di una conce-zione del sistema francese che non cor-risponde ne a quella prevalsa nella prassine a quella univocamente presentata daalcuni commentatori; e se mai per certiversi analoga a quella che qui si propone.Del resto, il sistema francese, che oggisembra compatto, e il prodotto dellasintesi di impostazioni diverse, come hada tempo segnalato Maurice Duverger.

La soluzione adottata dall’articolo 70 sibasa, salva l’eccezione che si dira, sulpresupposto che l’anticipo dell’ordinariotermine elettorale sia utile solo se inter-viene a sopperire ad una crisi politica.L’articolo 70 va quindi letto insieme al-l’articolo 74, che tipizza, con il riferi-mento alle dimissioni del Governo, volon-tarie o dovute, i casi di crisi politica.


D’altra parte, a differenza che nella Co-stituzione vigente, non e previsto l’obbligodi controfirma. L’autonomia della deci-sione presidenziale e quindi piena, unavolta acquisito il parere dei Presidentidelle Camere.

L’eccezione, cui si accennava, peraltrodi notevole rilevanza, riguarda la facolta,concessa al Presidente della Repubblicasubito dopo la sua elezione, di verificarese in quel voto l’elettorato abbia espressoun indirizzo politico di sostanziale con-trasto rispetto a quello del Governo edella maggioranza parlamentare in carica.Per questo, il penultimo comma dell’arti-colo 74 rende costituzionale il dovere delPrimo ministro in carica di rassegnare ledimissioni nelle mani del nuovo Presi-dente della Repubblica, che potra cosı, selo ritiene, indire le elezioni anticipate.

L’articolo 70 prevede inoltre la con-ferma del « semestre bianco », stabilendopero anche – secondo il criterio adottatodalla Costituzione portoghese – che se iltermine di scadenza della Camera cadedurante il « semestre bianco », la duratadella Camera e prorogata, onde consentireanche in questo caso quella che e apparsala soluzione per quanto possibile da pre-ferire: far precedere l’elezione della Ca-mera da quella del Presidente. A garanziadella Camera neoeletta, d’altra parte, eprevisto – come in diverse Costituzionisemipresidenziali – che essa non possaessere sciolta nella fase iniziale della suaattivita. Questo termine e di sei mesi nellaCostituzione portoghese; di dodici mesi inquella francese, nella quale pero, decorsoil termine, il potere di scioglimento eillimitato.

E opinione del relatore che le linee difondo del sistema adottato – potere delPresidente neoeletto di indire le elezionidella Camera; non contestualita delle dueelezioni e organizzazione del sistema inmodo da favorire la precedenza temporaledell’elezione presidenziale; tutela della Ca-mera neoeletta; tipizzazione delle ipotesidi arbitrato politico del Presidente dellaRepubblica – abbiano una coerenza elinearita sistematica; e che tuttavia la piuprecisa organizzazione del sistema possa

richiedere approfondimenti ed, eventual-mente, modifiche. Del resto, quello, inparticolare, del rapporto tra le scadenzedelle due elezioni e problema affrontatoanche nel sistema francese (si veda ancorail gia citato rapporto Vedel, nonche ilrecentissimo dibattito) e disciplinato conpuntuali previsioni dalle costituzioni ditipo semipresidenziale.

10. Gli articoli 71 e 72 (controfirma eresponsabilita).

L’articolo 71 detta la disciplina dellacontrofirma. L’istituto ha, come e noto, lesue origini storiche nell’irresponsabilitapolitica del monarca costituzionale. Datempo la dottrina ne ha segnalato l’inde-terminatezza e l’ambiguita, ed ha teoriz-zato il carattere « polifunzionale » dell’isti-tuto, in relazione all’influenza prevalenteda assegnare all’iniziativa presidenzialeovvero a quella governativa (Enzo Cheli).Si propone, pertanto, di confermare comeregola generale il principio della Costitu-zione vigente; di individuare pero, comeespressione di un potere tipicamente pre-sidenziale, gli atti indicati nel secondocomma dell’articolo 71, che non richie-dono pertanto ne la proposta governativa,ne la controfirma.

Per quanto riguarda infine la « messain stato d’accusa », si e ritenuto di con-fermare la disciplina costituzionale vi-gente. Erano state peraltro proposte altresoluzioni, certamente meritevoli di appro-fondimento ulteriore, che in vario modo siavvicinano al modello dell’impeachmentstatunitense, ovvero all’ipotesi di pronun-cia di decadenza a maggioranza dei dueterzi dei parlamentari, prevista dalla re-cente Costituzione israeliana per il Primoministro eletto a suffragio universale.

Con l’occasione si segnala altresı che,per i reati ministeriali, nell’articolo 75 sie mantenuta la scelta, compiuta con larevisione costituzionale del 1989, di attri-buirli alla giurisdizione ordinaria. Si sta-bilisce peraltro che la previa autorizza-zione competa al solo Senato, vista lanuova configurazione del bicameralismo, e

41FORMA DI GOVERNO

si chiarisce l’ipotesi, che aveva suscitatodubbi interpretativi, della situazione deiconcorrenti nel reato.

11. Il Primo ministro e il Governo.

Particolare rilievo, nel quadro dellanuova disciplina della forma di governo,assume la riorganizzazione sia del ruolodel Primo ministro, sia del rapporto Go-verno-Parlamento.

Al ruolo del Primo ministro e asse-gnato un rilievo peculiare e costituzional-mente piu significativo rispetto alla figuradel Presidente del Consiglio nell’attualeCostituzione.

In primo luogo, la nomina del Primoministro da parte del Presidente della Re-pubblica, in base all’articolo 66, lettera b),deve avvenire « tenendo conto dei risultatidelle elezioni della Camera ». Il Primoministro quindi – come si e visto esami-nando la norma ora richiamata – e in unacerta misura, di fatto ancorche non didiritto (come del resto in gran parte delledemocrazie europee, indipendentementedalla forma di governo), scelto direttamentedall’elettorato. Naturalmente, un notevolerilievo assumera, anche sotto questo pro-filo, la legge elettorale.

Sara pertanto molto difficile che sidetermini la paventata espansione incon-trollata dei poteri presidenziali per effettodell’incapacita del Parlamento di esprimereuna chiara maggioranza ed una leadership.Se la maggioranza conserva la sua coesionenel corso del mandato (anche grazie aldeterrente del possibile scioglimento a se-guito delle dimissioni del Primo ministro,ovvero della sfiducia parlamentare), il con-tinuum maggioranza degli elettori – mag-gioranza parlamentare – Governo – Primoministro non sara messo in crisi da inter-venti impropri del Presidente della Repub-blica. Se invece si determinera una crisidella maggioranza, o se l’elettorato nelconferire un nuovo mandato presidenzialeesprimera un significativo mutamento diorientamento politico, la flessibilita delsistema consentira, attraverso le autonome

determinazioni del Presidente della Repub-blica, di predisporre in tempi brevi nuovesoluzioni.

In secondo luogo, il Primo ministrovede rafforzato a proprio favore il prin-cipio monocratico all’interno del Governo.Si interviene quindi su quello che vieneconsiderato un aspetto particolarmentedebole dell’attuale Costituzione scritta emateriale; e cio pur conservando il prin-cipio collegiale e quello della responsabi-lita individuale dei singoli Ministri. Que-st’ultima viene peraltro riformulata, col-legandola agli atti « di loro competenza »,anziche « del loro dicastero », per asse-condare l’orientamento legislativo degliultimi anni, fondato sulla distinzione dicompetenze e di responsabilita tra buro-crazia e potere politico.

Il tratto che forse piu caratterizza laposizione del Primo ministro, sotto il pro-filo qui considerato, risiede nel potere diproporre al Presidente della Repubblicanon solo la nomina, ma anche la revoca deisingoli Ministri. L’introduzione di questafattispecie consente di escludere l’ammissi-bilita delle mozioni di sfiducia contro isingoli Ministri, prevista invece – comeribadito dalla Corte costituzionale – nelsistema della vigente Costituzione, nellaquale non e contemplato il potere di revoca.

Come si e segnalato nella prima parte diquesta relazione, infine, particolare rilievoai fini della governabilita assumono ledisposizioni previste in tema sia di forma diStato (ed in coerenza con queste si e esclusala possibilita di istituire ministeri in mate-rie che non siano riservate dalla Costitu-zione alla competenza dello Stato), sia diriforma del Parlamento. L’attribuzione alGoverno dei mezzi per attuare il suo pro-gramma ( a partire dalla riserva di regola-mento in determinate materie, dalla delegi-ficazione e dal potere di ottenere in unadata certa il voto del Parlamento sulleproposte governative) costituisce elementoqualificante della riforma.

12. Il rapporto di fiducia.

Come in tutte le democrazie europee,parlamentari o semipresidenziali, il rap-


porto fiduciario tra Parlamento e Governocaratterizza la forma di governo.

Si e adottata, nell’articolo 74, unasoluzione che prevede, da un lato (e adifferenza che nella Costituzione france-se), l’obbligo dell’immediata presentazionedel nuovo Governo al Parlamento perl’esposizione del programma; dall’altro, lacosiddetta fiducia presunta. Si e, in talmodo, seguita la logica fatta propria daquasi tutte le recenti Costituzioni, siaparlamentari che semipresidenziali. Ilfatto che non sia necessario un voto difiducia iniziale non vuol dire che fiduciaparlamentare non vi sia, ma che e, comesi suol dire, invertito l’onere della prova.Per questo, con riferimento all’esperienzasvedese, in letteratura si e parlato di« parlamentarismo negativo », nel sensoche e l’inesistenza della fiducia che deveessere dimostrata. Cio puo avvenire sianel momento iniziale, nel quale il Primoministro si presenta alla Camera, siasuccessivamente, su iniziativa di almenoun quinto dei deputati.

La sfiducia, inoltre, deve essere appro-vata dalla maggioranza assoluta dei de-putati: fattispecie anche questa prevista darecenti testi costituzionali, al fine di nonirrigidire – in circostanze eccezionali chepure possono verificarsi, e devono quindiessere previste e costituzionalmente rego-late – situazioni politico-parlamentari dif-ficili, e consentire pertanto, in tali eve-nienze, anche la formazione di governiche non dispongano della maggioranzaassoluta in Parlamento.

Qualora tuttavia il rapporto fiduciariovenga meno, per l’approvazione della mo-zione di sfiducia, ovvero perche la Camera

non abbia approvato la fiducia chiesta dalGoverno, le conseguenti dimissioni di que-sto ridanno al Presidente della Repubblical’autonomo potere di arbitrato politico dicui gia aveva disposto, in base a quantoprevisto dal penultimo comma dell’arti-colo 74, subito dopo la sua elezione.Spettera infatti a lui, di fronte alla sfidu-cia parlamentare o alle dimissioni delPrimo ministro, decidere se esercitare ilpotere di indire elezioni anticipate, aisensi dell’articolo 70, ovvero nominare unnuovo Governo, che dovra anch’esso, na-turalmente, avere il rapporto fiduciariocon il Parlamento, nei modi che si sonovisti.

13. Conclusioni.

Si e ben consapevoli che la proposta dinuova forma di governo, che la Commis-sione propone al Parlamento e al Paese, eancora un testo da approfondire. Lacomunita degli studiosi del diritto e dellascienza politica dara certamente le criti-che, i suggerimenti, le proposte migliora-tive indispensabili al buon esito del lavororiformatore. Che sara consegnato poidalla Commissione al giudizio, prima delParlamento, al quale spetta dirimere lequestioni aperte e concorrere al miglio-ramento o alla modifica delle scelte adot-tate, e poi al titolare della sovranita, alquale solo spetta il giudizio definitivo,attraverso il referendum previsto dallalegge istitutiva della Commissione.

Cesare SALVI,Relatore sulla forma di governo.

30 giugno 1997

43FORMA DI GOVERNO

NOTA AGGIUNTIVA ALLA RELAZIONESULLA FORMA DI GOVERNO

La Commissione ha apportato al testosulla forma di governo, in sede di esamedegli emendamenti, alcune modifiche, che– in continuita con le linee fondamentalidella soluzione adottata – da un latomigliorano il testo sul piano tecnico-normativo, dall’altro ne rendono piu espli-cita, piu coerente e piu garantita lacomplessiva logica di funzionamento. Nelrimandare pertanto alla Relazione a suotempo predisposta per l’illustrazione com-plessiva della proposta di riforma, inquesta Nota aggiuntiva si dara conto degliemendamenti accolti dalla Commissionenell’apposita sessione.

Gli emendamenti approvati sono so-stanzialmente di tre tipi:

a) emendamenti di tipo puramentetecnico: migliorano il testo, sia sotto ilprofilo terminologico-lessicale che diquello della collocazione e della precisa-zione delle norme;

b) emendamenti di tipo aggiuntivo:colmano lacune o formulazioni ancorageneriche presenti nel testo di giugno, econcernono essenzialmente la figura delCapo dello Stato;

c) emendamenti di tipo sostantivo:introducono innovazioni sul terreno dellademocraticita, delle garanzie e dei poteridelle nuove istituzioni all’interno del cir-cuito elettori-Parlamento-Governo-Presi-dente.

Tra gli emendamenti del secondo tipovanno evidenziati:

il secondo comma dell’articolo 64,che specifica che « sono elettori tutti icittadini che abbiano raggiunto la mag-

giore eta ». La platea elettorale del Presi-dente risulta cosı la piu larga possibile,attribuendo esplicitamente ai giovani undecisivo diritto e rendendo il Presidentepiu ampiamente legittimato;

il settimo comma dell’articolo 67, chedisciplina l’ipotesi della morte o dell’im-pedimento permanente del candidato. Siprevede che, se l’evento interviene ante-riormente al primo turno elettorale, ipromotori della candidatura possono pro-cedere alla sostituzione, garantendosi al-tresı – ove necessario a tal fine – il rinviodella data delle elezioni. Qualora invecel’evento si verifichi nei quattordici giorniprevisti per il ballottaggio, l’intero proce-dimento elettorale viene riaperto. Sicolma con questa previsione una lacunadel testo precedente, rendendo piu garan-tito e certo per tutti il procedimentoelettorale. Previsioni analoghe sono delresto presenti sia nella Costituzione por-toghese (articoli 124.3 e 127.2, secondo lanuova numerazione successiva alla ri-forma del settembre scorso) che in quellafrancese (articolo 7);

articolo 68 (ultimo periodo del primocomma), che prescrive che al fine dievitare conflitti di interessi del Presidentela legge individua le situazioni di ineleg-gibilita e di incompatibilita. Si tratta diuna aggiunta al testo precedente perrenderlo piu stringente e puntuale. Anchesotto questo profilo il procedimento del-l’elezione presidenziale risulta rafforzatoin ordine alle garanzie proprie di unostato di diritto liberaldemocratico;

articolo 70, secondo e terzo comma,che disciplinano in modo piu chiaro efunzionale – con implicazioni relative al


potere del Presidente di indire nuoveelezioni – i rapporti temporali tra ele-zione del Presidente e elezioni della Ca-mera dei Deputati, onde evitare, da unlato, dubbi interpretativi, dall’altro, il ri-schio di un eccessivo « affollamento » dellescadenze elettorali;

secondo e terzo comma dell’articolo72, che regolano in modo piu compiuto laresponsabilita del Presidente della Repub-blica, in particolare con la disciplina dellaresponsabilita penale per atti diversi daquelli compiuti nell’esercizio delle fun-zioni.

Gli emendamenti sostantivi e innovativisono:

articolo 66 lettera d), in base al qualeil Presidente puo « chiedere al PrimoMinistro di presentarsi alla Camera deiDeputati, per verificare la sussistenza delrapporto di fiducia ». Si tratta di unpotere che mette riparo, con una solu-zione originale, ad una lacuna « di siste-ma » del testo precedente.

Restava infatti non disciplinata l’ipotesidelle cosiddette « crisi latenti » che, senzamettere in discussione la stabilita, possonominare comunque l’efficienza del governo.Non si e ritenuto di far fronte a questeipotesi con un ampliamento del poterepresidenziale di scioglimento che lo ren-desse discrezionale. Si e confermata, in-fatti, la valutazione per la quale soloapparentemente un potere assolutamentelibero di scioglimento parlamentare con-sente maggiore efficienza al sistema, ri-schiando invece di accentuare i rischi didualismo e di conflittualita istituzionale.Si e invece adottata una soluzione origi-nale, che appare equilibrata. E ben diffi-cile infatti che il Presidente utilizzi ilpotere de quo in modo improprio controuna maggioranza parlamentare coesa,perche andrebbe immediatamente incon-tro ad una smentita del proprio operato,con la conferma solenne dell’esistenza delrapporto fiduciario. Quando invece sussi-stano i presupposti sostanziali per l’eser-cizio del potere, l’iniziativa presidenzialeconsentira la rapida emersione e solu-

zione della « crisi latente », con un chia-rimento comunque positivo perche avve-nuto in Parlamento, e quindi in modopienamente trasparente. In caso di esitopositivo della verifica circa la sussistenzadel rapporto fiduciario, infatti, vi sara laricomposizione della maggioranza, con ef-fetti positivi sulla governabilita; in casocontrario, la formalizzazione di una crisieffettiva e non superabile. La previsione ditale potere presidenziale, d’altra parte, siinserisce nella tendenza, certamente posi-tiva, alla cosiddetta parlamentarizzazionedelle crisi. Contrariamente a quanto dataluno si ritiene, cio dimostra che leprerogative del Presidente e quelle delParlamento non sono « a somma zero »:rafforzare quelle di uno dei due organinon significa diminuire quelle dell’altro.Se il ricorso poi a questo nuovo poterepresidenziale portasse alla conferma delrapporto fiduciario, con il conseguenterafforzamento del rapporto Governo-Par-lamento, vorrebbe dire che il fine siste-mico e stato raggiunto, essendo questofine il buon funzionamento del sistemaparlamentare;

articolo 67 quarto comma, che al-larga la platea dei soggetti che possonopresentare candidature, comprendendovi igruppi parlamentari e cinquecentomilaelettori. La possibilita di candidare daparte di un gruppo parlamentare sempli-fica il procedimento, facendo risparmiarerisorse a tempo, rispetto all’incontroverti-bile diritto di una forza politica, chedispone nel Paese di consensi sufficientialla formazione di un gruppo parlamen-tare, di presentare un candidato all’ele-zione presidenziale. Si mantiene peraltrol’ipotesi di una piu larga platea di rap-presentanti istituzionali, che possono agireuti singuli, in collegamento tra loro, edeventualmente sulla base di opzioni di-verse rispetto a quelle che si manifestanonei gruppi parlamentari.

L’attribuzione a cinquecentomila elet-tori del potere di candidatura, d’altraparte, rende pienamente democratico ilprocesso elettorale nella sua fase forse piurilevante, quella della scelta delle candi-dature. Da tempo i cittadini avvertono

45FORMA DI GOVERNO

l’esigenza di una piu incisiva democratiz-zazione delle procedure che presiedonoalla selezione della classe politica. Unainnovazione come l’elezione diretta delPresidente non puo aversi con l’ombra diuna diffidenza verso i cittadini e con ilsospetto di una classe politica attaccatagelosamente alle proprie preoccupazioni.Il miglior viatico per le nuove istituzioni ela fiducia verso i cittadini. Del resto,rispetto alla preoccupazione per esiti nonauspicabili (un numero eccessivo di can-didati, candidati improbabili o di disturboe possibilita di candidature di outsiders),la soglia di cinquecentomila appare suf-ficientemente sicura: non tutti, com’e ov-vio, possono raccogliere cinquecentomilaadesioni, e se un candidato raccogliecinquecentomila firme di cittadini vuoldire che non e un outsider (lo puo essere,semmai, rispetto ai partiti), ma un insider(nella societa);

articolo 73 terzo comma, nel quale ilPrimo Ministro e indicato come « respon-sabile » dell’azione del governo, e quartocomma, nel quale si afferma che « iministri dirigono i ministeri e le altreunita amministrative alle quali siano pre-posti, nell’ambito delle direttive del PrimoMinistro ».

Si tratta, come e evidente, di unrafforzamento della figura del Primo Mi-nistro nell’ambito del Governo e rispettoai suoi ministri, essendo egli chiaramenteindicato come unico soggetto di respon-sabilita unitaria dell’azione governativa ecome colui da cui i ministri ricevono leindicazioni vincolanti per la direzione deirispettivi ministeri o unita amministrative.A tale ultimo proposito, si segnala lanovita consistente nella previsione di« unita amministrative », alle quali i mi-nistri possono essere preposti. Si delineacosı la possibilita di una riforma dell’Ese-cutivo, che consenta di superare la tradi-zionale identificazione tra la funzione di« ministro » e la struttura burocratica del« ministero » (riservata peraltro alle ma-terie che rimangono di competenza delloStato nel quadro del nuovo « ordinamentofederale della Repubblica »), nonche l’in-certa figura del ministro « senza portafo-

glio ». Se a cio si aggiunge la riserva diregolamento per la disciplina dell’esecu-tivo, si pongono le premesse per una piumoderna ed agile configurazione di taleistituto, nonche per la possibilita di cia-scun governo di darsi la struttura orga-nizzativa (pur all’interno di principi sta-biliti dalla legge) che ritenga piu corri-spondente alla propria proposta politico-programmatica.

Con la nuova formulazione dell’articolo73, la figura del Primo Ministro emergenettamente non piu come un « primo traeguali », ma come « primo sopra ineguali »,conformemente ai sistemi di premiership.Tale rafforzamento e importante se siconsidera che i sistemi semipresidenziali,compreso quello « temperato » che si sot-topone all’esame delle Camere − comesottolineato nella relazione −, possonoconcretizzarsi in sistemi parlamentarifunzionanti, e cioe in sistemi con ilbaricentro del potere spostato sul Primoministro e sul circuito elettorato-Parla-mento-Governo. D’altra parte, i ministrivedono rafforzato il ruolo di direzionepolitica dei rispettivi ministeri o unitaamministrative, che viene valorizzato eprecisato dalla distinzione − introdottanella nuova disciplina delle pubblicheamministrazioni − tra queste e gli organidi direzione politica.

Come si vede, l’orientamento di fondoper un semipresidenzialismo italiano« temperato » e confermato e migliorato.Nella relazione redatta sulla base del testoapprovato lo scorso giugno scrivevo che« a ben guardare l’essenza del modellosemipresidenziale ... e di garantire l’evo-luzione naturale della dinamica politico-parlamentare e il funzionamento regolaredelle istituzioni attraverso il ruolo piu omeno attivo, piu o meno garante, piu omeno compartecipe dell’indirizzo politico,del Presidente. In altri termini, il Presi-dente eletto nel semipresidenzialismofunge sia da potere di riserva sia daautorevole punto di riferimento della so-vranita popolare ».

Il perno del progetto resta la volonta difar funzionare fisiologicamente il sistemasulla base del continuum maggioranza


parlamentare (scelta dagli elettori) − Go-verno − Primo ministro. Il Capo delloStato non svolge funzioni dirette di go-verno, ma dispone degli strumenti che gliconsentono di attivarsi − anche con lanuova previsione del potere di rinvio alleCamere − con autonome determinazioninelle ipotesi di cattivo funzionamento o dicrisi di quel continuum. Ne emerge unruolo presidenziale di intervento attivo edecisivo nel funzionamento del sistema,che va ben al di la di un ruolo puramente« notarile ». Sotto questo aspetto, non hafondamento la tesi critica circa la pre-sunta assenza di significativi poteri in unPresidente eletto direttamente. I poteriattribuiti gli consentono infatti di esserepunto di raccordo costante con la volontapopolare, garante dell’indirizzo politicoquale emerge dalle manifestazioni eletto-rali della sovranita popolare (funzione chesi concretizza sia nella possibilita di scio-glimento dopo la sua elezione, sia nel

rispetto dei risultati elettorali per la Ca-mera ai fini della nomina del PrimoMinistro) e garante attivo del funziona-mento regolare e soddisfacente del si-stema parlamentare. Cio non e in effettimolto rispetto all’idea di un Presidentegovernante (idea che peraltro puo coeren-temente esplicarsi solo in una forma digoverno presidenziale, che non avrebberiscontro in Europa e che e stata espli-citamente esclusa nei lavori della Com-missione), ma non e certamente pocorispetto alla visione di un Presidenteesclusivamente garante, che sembra d’al-tronde anch’essa il portato piu di teoriz-zazioni ideologiche che del concreto fun-zionamento dell’istituto, anche nell’espe-rienza della Costituzione vigente.

Cesare SALVI,Relatore sulla forma di governo

4 novembre 1997

47FORMA DI GOVERNO

PAGINA BIANCA

RELAZIONE SULLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

La disciplina costituzionale delle pub-bliche amministrazioni che si proponecontiene princıpi radicalmente innovativi,che in parte riprendono e generalizzanoorientamenti legislativi dell’ultimo decen-nio.

La nuova collocazione sistematica −che svincola la disciplina dal collegamentocon quella del Governo centrale − con-corre anzitutto con l’uso del plurale achiarire che i nuovi princıpi costituzionalisi applicano a tutte le pubbliche ammi-nistrazioni e a tutte le attivita ammini-strative di soggetti pubblici.

Gli obiettivi di fondo della normativache si propone possono riassumersi nelladistinzione tra politica ed amministra-zione, nel principio di responsabilita al-l’interno dell’autonomia che da quelladistinzione discende, nella piu piena tuteladei diritti dei cittadini, nell’eliminazionedi ogni ingiustificato privilegio e immunitadei pubblici poteri (con l’adozione deldiritto civile come diritto comune ogniqual volta non sussistano specifiche ra-gioni che richiedano una diversa soluzio-ne), nella delegificazione delle fonti nor-mative.

L’articolo 106 individua, nel primocomma, nell’imparzialita, nella ragionevo-lezza e nella trasparenza i princıpi basi-lari dell’attivita amministrativa pubblica;mentre il terzo comma pone i criteri diefficienza, efficacia ed economicita a fon-damento della disciplina organizzativa. Vasegnalata, in particolare, la nuova previ-sione del principio di ragionevolezza, cheintende porre a fondamento dell’azioneamministrativa quella congruita tra fine emezzo, elaborata − in ordine alla funzionelegislativa − dalla Corte costituzionale insede di sindacato delle leggi con riferi-mento al principio di uguaglianza.

Il primo comma dell’articolo 106 con-tiene un’ulteriore innovazione di notevolerilievo, consiste nel principio di distin-zione tra « politica » e « amministrazione ».Alla prima compete dettare dapprima gliindirizzi e i programmi, e verificare poi irisultati; alla seconda spetta l’autonomiadi gestione e la correlativa responsabilita.

Altrettanto innovativa e la regola delsecondo comma, che implica il supera-mento del connotato, tradizionalmenteproprio della pubblica amministrazione,di soggetto di diritto speciale sottratto invia di principio al « diritto comune ».Invertendo il principio vigente, si affermacome regola – di grande portata demo-cratica – la sottoposizione al diritto pri-vato (che riacquista cosı, in nuove vesti,l’antica funzione di legge comune), richie-dendosi la sussistenza di una specificaragione di interesse pubblico per l’attri-buzione di poteri autoritativi. Coerente-mente, si stabilisce altresı la responsabilitadiretta, e secondo le ordinarie regolecivilistiche, delle pubbliche amministra-zioni per il risarcimento del danno a terzi;norma che rendera incostituzionali leresidue aree di immunita in questocampo.

Per quanto concerne l’organizzazioneamministrativa, il terzo comma supera larigidita della riserva di legge prevista dallavigente Costituzione. Si conferma peraltrol’esigenza di una legge istitutiva, che in-dividui altresı la fonte della disciplinaorganizzata, che potra consistere in rego-lamenti, statuti o atti di organizzazione.Per l’amministrazione statale, tale indivi-duazione e direttamente operata nel testocostituzionale, che la identifica nel rego-lamento del Governo. Il regolamento go-vernativo diviene pertanto la fonte prima-ria della materia, ed e pertanto dall’arti-

49PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

colo 134 sottoposto ad un trattamentoanalogo a quello riservato alle leggi ai finidel giudizio di legittimita costituzionale.

Anche il quarto comma, concernente iprocedimenti amministrativi, rientra nel-l’opzione per uno schema che fa pernosull’autoresponsabilita dell’amministra-zione nel plasmare la propria attivita,secondo un’opportuna logica di flessibilita,mediante la tecnica della delegificazione. Iprocedimenti infatti sono disciplinati conregolamenti; i princıpi generali devonopero essere stabiliti dalla legge. Peraltro,alcuni di tali princıpi generali, di notevoleportata ai fini della tutela dei cittadini,sono stabiliti direttamente dalla Costitu-zione (secondo periodo del quarto com-ma). La disciplina dei procedimenti dovrainfatti garantire tempi accettabili di con-clusione, trasparenza, responsabilita an-che individuale, decisioni motivate e ri-medi in caso di inerzia.

L’articolo 107 concerne lo status delpubblico dipendente. Si segnalano, anzi-tutto, gli elementi innovativi rappresentatidalla garanzia della pari opportunita tradonne e uomini, e dalla chiara afferma-zione del principio di responsabilita delpubblico funzionario, accompagnata dal-l’obbligo del controllo su costi e rendi-menti dell’attivita svolta. Si intende pertale via, per cosı dire, « costituzionalizza-re » la « cultura della valutazione »: obiet-tivo non facile da perseguire, ma essen-ziale per un profondo rinnovamento dellanostra burocrazia. Si stabilisce pertantocostituzionalmente il principio della ne-cessaria proporzione dei costi e dei ren-

dimenti dell’attivita amministrativa; inol-tre, il compito di verificare costi e ren-dimenti e considerato proprio delle stessepubbliche amministrazioni che procedono,prima che di organi estranei. Le pubblicheamministrazioni dovranno quindi nonsolo gestire, ma anche valutare l’econo-micita della propria attivita.

Si deve infine segnalare la scelta com-piuta nel terzo comma in ordine all’ac-cesso alle carriere pubbliche. Mentre neltesto approvato prima dell’estate si riba-diva la centralita del tradizionale stru-mento concorsuale, stabilendo la possibi-lita di deroghe con legge, dopo l’esamedegli emendamenti si e scelto di ricorreread un sistema piu flessibile, garantendocomunque vincoli di pubblicita, imparzia-lita ed efficienza anche laddove si utiliz-zino procedure selettive diverse dal con-corso pubblico. Tale soluzione e coerentealla scelta di stabilire il diritto comunecome regola dell’azione amministrativa.Questa e d’altronde la premessa anchedella norma contenuta nell’ultimo commadell’articolo 107: l’applicazione ai dipen-denti – in via di principio – delle leggigenerali sul rapporto di lavoro, la rappre-sentanza sindacale, la contrattazione col-lettiva e la tutela giurisdizionale, e previ-sione del merito e delle produttivita in-dividuali come criteri, ancorche nonesclusivi, per promozioni e retribuzioni.

Cesare SALVI,Relatore sulle pubbliche amministrazioni

4 novembre 1997


RELAZIONE SUL PARLAMENTOE LE FONTI NORMATIVE

E SULLA PARTECIPAZIONE DELL’ITALIAALL’UNIONE EUROPEA

DELLA SENATRICE MARIDA DENTAMARO

51PARLAMENTO E FONTI NORMATIVE

PAGINA BIANCA

1. La riflessione sul Parlamento, sia nelcomitato costituito per lo svolgimentodell’istruttoria, sia in sede plenaria anchenella fase di esame degli emendamentiproposti da tutti i parlamentari, ha as-sunto come presupposto essenziale e fon-dante, largamente condiviso nel dibattitoculturale e politico, l’autonomia del Par-lamento. Ha costituito cioe un puntofermo la convinzione che vi sono delleopzioni di valore sul ruolo dell’organorappresentativo nel sistema costituzionaleche restano valide indipendentementedalla diversita dei modelli possibili diforma di governo e forma di Stato; inrelazione a quei modelli, se mai, le sceltesulla struttura e le funzioni del Parla-mento sono suscettibili di tradursi indiverse soluzioni tecnico-istituzionali.

Preliminare, quindi, e stato un con-fronto sulla posizione e sul ruolo delParlamento nel nuovo assetto costituzio-nale che si va delineando, nel diversoequilibrio in via di definizione tra istitu-zioni, poteri e organi; una riflessione cheha condotto, con ampia condivisione, allaconferma dell’opzione di fondo per lasalvaguardia delle istanze irrinunciabilidella democrazia rappresentativa e parte-cipativa che nel Parlamento si esprimono.Di fronte alla crisi riconosciuta dellaforma di governo parlamentare si tratta dirinnovare, senza rinnegarlo, il ruolo del-l’organo rappresentativo e i modi del suofunzionamento per adeguarli a un conte-sto politico, istituzionale e sociale profon-damente trasformato rispetto all’eta delparlamentarismo classico e a quella dellasua degenerazione.

Le coordinate di riferimento del nuovocontesto sono note: un sistema di demo-crazia dell’alternanza, fortemente orien-tato in senso maggioritario, in cui l’assedell’equilibrio istituzionale si sposta in

favore di un Governo piu forte, stabile edefficiente nel decidere e nell’agire; un’ar-ticolazione dei livelli istituzionali che daun lato accentua la spinta autonomistica,orientandosi verso una trasformazione insenso federale, dall’altro tende al compi-mento del processo di unificazione euro-pea.

A queste linee direttrici corrispondeevidentemente l’esigenza di calibrare irelativi meccanismi di bilanciamento econtrappeso: a un Governo forte, ad entiterritoriali piu autonomi e ad istituzionieuropee titolari di sovranita deve affian-carsi un Parlamento nazionale anch’essoforte e autorevole.

Questo non significa, evidentemente,conservazione pura e semplice del ruolotradizionale delle assemblee rappresenta-tive nelle quali era concentrata classica-mente la totalita dei poteri decisionali: odirettamente, attraverso l’esercizio del po-tere legislativo che si identificava, esau-rendola, con la funzione normativa toutcourt; o indirettamente, attraverso le tec-niche di scelta degli esecutivi e dei lorovertici, emanazione esclusiva delle assem-blee e ad esse legati in modo organico,costante, dinamico attraverso il rapportodi fiducia. La peculiarita del caso italianoera poi costituita, come e noto, dallaconiugazione tra parlamentarismo puro eproporzionalismo esasperato, che neltempo hanno dato vita ad un assetto dicostituzione materiale rivelatosi ben lungidall’inverare i principi contenuti nel fa-moso ordine del giorno Perassi, con cui siauspicava l’accompagnarsi al sistema par-lamentare di « dispositivi idonei a tutelarele esigenze di stabilita dell’azione di Go-verno e ad evitare le degenerazioni delparlamentarismo ».

Un assetto cosı insoddisfacente, figliodei complessi e delicati equilibri del


tempo della guerra fredda e di una societacivile disposta a cedere un largo campo diazione alle forze politiche, e entrato irri-mediabilmente in crisi di fronte alleistanze nuove e formidabili poste dalletrasformazioni strutturali della societa,dai vincoli comunitari, dalla mondializza-zione dei rapporti, dall’economia cheopera su scala planetaria, dalla civiltainformatica e telematica: istanze di effi-cienza, rapidita dei processi decisionali,chiarezza nell’imputazione delle decisionie nella conseguente assunzione di respon-sabilita. La cultura politico-istituzionale siorienta quindi alla ricerca di nuovi mo-delli di democrazia che, senza rinunciareal connotato della partecipazione, siano ingrado di rispondere a quelle esigenzeattraverso il rafforzamento dell’autorita diGoverno. Di qui, evidentemente, le sceltesull’elezione diretta del Capo dello Stato esull’adozione di sistemi elettorali preva-lentemente maggioritari, con forme direttedi legittimazione popolare dell’esecutivo.

Tra le funzioni classiche degli organiassembleari elettivi (rappresentanza, deci-sione, controllo) perde quota evidente-mente la funzione decisionale, sia per leragioni appena dette, sia in conseguenzadell’altro fenomeno politico-istituzionaleche connota il passaggio dal secondo alterzo millennio: il modificarsi della no-zione di sovranita e il moltiplicarsi deicentri decisionali con il trasferimento dipoteri dello Stato in favore di istituzionisovranazionali o substatali, che riducesensibilmente l’ambito della normazionedi fonte parlamentare. Ben altro peso erilievo acquistano, invece, la funzione rap-presentativa e quella di controllo: e questala linea evolutiva delle trasformazioniverificatesi in tutti i Parlamenti occiden-tali, nel segno evidente di un ritorno alruolo e alle funzioni originarie storica-mente attribuite agli organi assemblearirappresentativi.

In particolare, il sistema maggioritarioe la rafforzata posizione del Governo nelsuo ruolo di guida della maggioranzaimplicano necessariamente una valorizza-zione della funzione di controllo demo-cratico sull’operato del Governo stesso.Implicano inoltre un serio statuto dell’op-posizione e specifiche garanzie politico-istituzionali, soprattutto per quei settori

che, attenendo a situazioni, interessi evalori di rilevanza costituzionale, nonpossono essere lasciati alla disponibilitapiena ed esclusiva della maggioranza digoverno se non si voglia accettare l’invo-luzione del sistema nel senso di unademocrazia di pura delega.

Il nuovo assetto dell’ordinamento dellaRepubblica, poi, implica da un lato lanecessaria garanzia delle autonomie ri-spetto alle politiche del Governo centrale,da assicurare primariamente medianteforme di compartecipazione o coinvolgi-mento nelle decisioni; dall’altro la garan-zia dei diritti fondamentali di tutti isoggetti dell’ordinamento anche nei con-fronti delle istituzioni autonome; presup-pone inoltre un nucleo intangibile dipoteri collegati a esigenze e interessi dicarattere unitario, a presidio del riaffer-mato valore costituzionale dell’unita na-zionale.

Infine, l’accelerazione del processo diunificazione europea, gia pienamente le-gittimato dalle pronunce della Corte co-stituzionale sui trattati e dal referendumpopolare di indirizzo del 1989, impone diaffrontare per il futuro il tema dellegaranzie democratiche del processo me-desimo, chiarendo il ruolo del Parlamentonel rapporto con il Governo rispetto allapolitica « europea » e alle proiezioni in-terne della politica dell’Unione; nonche ilruolo delle Regioni, negli ambiti di com-petenza, nel rapporto con le istituzionidell’Unione.

2. Queste considerazioni, evidenziando– per difetto, in verita – alcuni aspettidella forte complessita del sistema politi-co-istituzionale, sono a fondamento dellascelta per il mantenimento di un sistemabicamerale, in linea con la maggior partedei paesi industrializzati di democraziamatura ad alta densita di popolazione,come l’Italia; l’unica proposta in sensomonocameralista, formulata e ribadita dalgruppo di rifondazione comunista, e stataaccantonata all’inizio dei lavori della com-missione e poi, riformulata attraverso lapresentazione di emendamenti al testobase, respinta. Democrazia complessa epluralita di centri istituzionali sono unbinomio indissolubile e l’evoluzione an-


nunciata del sistema sconsiglia largamente– cosı e parso – di rinunciare a quellaimportante funzione di garanzia che in seil bicameralismo assolve, consentendo unarappresentanza diversificata, un piu am-pio confronto politico, una piu approfon-dita riflessione sulla produzione legislativae un sicuro rafforzamento della funzionedi controllo.

Queste notazioni dovrebbero contri-buire a fugare qualche equivoco cui si edato luogo nel dibattito esterno, comesempre accade quando si discute intornoa definizioni necessariamente approssima-tive al punto da diventare slogan, comequella di « Senato delle garanzie »: qui« garanzia » indica evidentemente un ruolodi contrappeso istituzionale rispetto adaltri centri di potere e non implica ne unconnotato di arbitrio nel potere che viene« bilanciato » ne alcuna confusione con ilsistema delle garanzie giurisdizionali. UnSenato collocato in una forma di bicame-ralismo che attraverso una differenzia-zione di competenze accentua e qualificaquella generale funzione di garanzia po-litico-istituzionale che di per se derivadall’esistenza di due Camere rappresenta-tive.

Una simile funzione non puo essereaffidata soltanto a meccanismi di naturagiurisdizionale, non potendosi trasformarela Corte costituzionale in un sistematicoarbitro di conflitti politici, se non a penadi snaturarne la funzione propria digaranzia costituzionale; ne a strumenti didemocrazia diretta, la cui attivazione si-stematica, oltre ad essere difficoltosa inun paese a elevata consistenza demogra-fica, rischierebbe di depotenziare il prin-cipio rappresentativo, irrinunciabile perun funzionamento fisiologico della demo-crazia; comunque per il carattere neces-sariamente saltuario, se non eccezionale,degli uni e degli altri. Si parla quindi digaranzie e riequilibri interni al sistemadelle istituzioni politiche.

3. La seconda opzione riguarda lastruttura rappresentativa delle due Ca-mere e in particolare del Senato, di frontead alcune proposte e voci anche autore-

voli, all’interno e all’esterno della com-missione, che ne reclamavano la trasfor-mazione in Senato delle Regioni ed even-tualmente delle Autonomie locali, carat-terizzato da una rappresentanzaistituzionale e non politica, composto cioead elezione di secondo grado da esponentidegli esecutivi regionali e locali. La com-missione ha molto discusso, a tratti ancheaspramente, su questa possibile soluzione,rimasta poi minoritaria; l’intensita delconfronto che si e svolto suggerisce l’op-portunita di richiamare sinteticamente gliargomenti piu volte sviluppati e alla fineprevalsi nel contrastare quella proposta.

Un simile modello, anche in baseall’esperienza di altri ordinamenti fede-rali (soprattutto Germania e Austria)sarebbe coerente soltanto con un si-stema di federalismo prevalentementeamministrativo e pienamente coopera-tivo, del tutto diverso da quello pre-scelto nella revisione della forma diStato; si tratta in effetti di un sistemache, implicando ampie aree di codeci-sione piena, non puo essere appropriatoin un contesto geo-socio-economico ca-ratterizzato da una profonda fratturatra aree forti e aree deboli, che deter-minerebbe facilmente situazioni di graveconflittualita tra istituzioni rappresenta-tive di aree territoriali diverse delpaese.

Una composizione equilibrata di unSenato delle Autonomie sarebbe poi so-stanzialmente impossibile da realizzare inun sistema connotato da una pluralita dilivelli istituzionali forti e da massimaframmentazione ed eterogeneita dellerealta comunali; a una sicura confusioneistituzionale si aggiungerebbe inevitabil-mente una prevalenza delle Regioni, po-nendosi cosı serie premesse per realizzarequel neocentralismo regionale da cui tutti– o quasi tutti – dicono di rifuggireperche in contrasto con la nostra tradi-zione municipale e con l’affermazione delprincipio di sussidiarieta.

Un Senato delle Autonomie con fun-zioni decisionali piene, poi, non consentel’imputazione chiara delle decisioni equindi altera gravemente il funzionamento


del principio di responsabilita politica,cardine della democrazia dell’alternanza.

E prevalsa quindi, non senza contrasti,la scelta per l’elezione anche del Senato asuffragio universale e diretto, che assicuraun tasso piu elevato di democraticita eautorevolezza della rappresentanza, piuadeguato al migliore assolvimento di uncomplessivo ruolo di garanzia politico-istituzionale.

Non si e inteso, pero, lasciare senzarisposta l’esigenza di trovare all’interno diquesta seconda assemblea parlamentareun luogo di raccordo tra Stato e sistemadelle autonomie che sia coerente con ilnuovo ordinamento della Repubblica,quanto a forma di Stato e di governo, edaltresı con le caratteristiche strutturali delpaese. A tal fine sono state prospettatenelle varie fasi dei lavori della commis-sione numerose soluzioni, a partire daquella originariamente proposta dal sena-tore Rotelli e richiamata nella prima fasedel dibattito, cosı sintetizzabile: per ognilegge approvata dalla Camera dei deputati(unica assemblea ad avere competenzalegislativa generale) la conferenza delleRegioni – che viene in tal modo costitu-zionalizzata – puo eccepire l’invasionedell’ambito di competenza regionale; sequesta obiezione e ritenuta fondata dallaCorte costituzionale, eventualmente aditadal Governo, e chiamato a deliberare invia definitiva il Senato, integrato perl’occasione dai presidenti delle Regioni,ciascuno dei quali esprime un numero divoti pari a quello dei senatori elettivi dellapropria regione.

Un’altra proposta, sostenuta da singoliparlamentari della sinistra democratica(Morando, Mancina, Salvati) e, nella se-conda fase dei lavori, dai gruppi di forzaItalia e del ccd, ipotizzava un’elezionepopolare diretta dei senatori da svolgersicontestualmente alle elezioni regionali,eventualmente con la formalizzazione diun collegamento politico tra candidati allapresidenza della Regione e candidati alSenato: tale soluzione e parsa tecnica-mente difficile da realizzare, stante l’au-tonomia attribuita alle Regioni nella sceltadel sistema elettorale; inoltre evidente-

mente insufficiente ad assicurare una rap-presentanza istituzionale delle Regionistesse e comunque complessivamente ina-deguata per non esservi contemplato inalcun modo il sistema dei Comuni e delleProvince.

Il gruppo della sinistra democratica, altermine della prima fase dei lavori, haproposto per il Senato una composizionemista: 160 senatori eletti a base regionale,i presidenti delle Regioni e delle Provinceautonome, un gruppo di sindaci (circaquaranta) provenienti dalle diverse Re-gioni in numero variabile secondo ledimensioni delle stesse, eletti a suffragiouniversale e diretto tra i sindaci in caricain ciascuna Regione al momento dell’in-dizione delle elezioni per il Senato. Unasoluzione che, per un verso, si presentadebole perche disperde la rappresentanzaregionale e locale all’interno di un’assem-blea della quale essa costituisce meno diun terzo; per altri versi e contraddittoria,poiche, pur riconoscendo l’essenzialita delprincipio dell’elezione diretta (dei presi-denti delle Regioni in quanto tali e deisindaci-senatori con elettorato passivo ri-stretto), non considera che ciascuna Re-gione puo autonomamente modificare lapropria forma di governo. Comunque nonscioglie il nodo della coesistenza e delladifferenza tra rappresentanza politica erappresentanza istituzionale, del tutto di-sarmonica quest’ultima rispetto alle fun-zioni di garanzia e al divieto di mandatoimperativo; non sembra quindi superare inoti inconvenienti dell’esperienza spa-gnola, in cui la duplice qualita dellarappresentanza rende estremamente diffi-cile la sintesi politica e pone la difficoltadi conciliare anche nella pratica la fun-zione di rappresentanza parlamentare conquelle istituzionali sul territorio; appareinfine squilibrata nella distribuzione tra lacomponente regionale (venti senatori) equella municipale (all’incirca in numerodoppio), mentre ignora del tutto le Pro-vince.

Respinti tutti gli emendamenti cheesprimevano queste soluzioni, la commis-sione approvo in giugno la proposta,formulata dal senatore Elia con una parte


del gruppo dei popolari e messa a puntonel corso dei lavori, relativa all’istituzionepresso il Senato di una speciale Commis-sione delle Autonomie territoriali, presie-duta da un senatore, composta per unterzo da senatori, per un terzo dai pre-sidenti delle Regioni e delle Provinceautonome di Trento e di Bolzano, per unterzo da rappresentanti degli Enti localieletti secondo modalita da stabilirsi conlegge approvata dalle due Camere. Sitrattava di un tentativo originale pertradurre nella organizzazione costituzio-nale l’esigenza di rappresentanza territo-riale con formule non pedissequamenteripetitive di altri ordinamenti e che aspi-ravano ad essere piu adeguate alla speci-ficita della nostra storia nazionale. Neltesto allora approvato, la Commissione,oltre ad esprimere parere su tutti gliaffari che riguardano i Comuni, le Pro-vince e le Regioni, partecipa con funzionireferenti o consultive alle procedure legi-slative che piu direttamente coinvolgonogli interessi degli enti territoriali, anzituttoquelle (attribuite in prima lettura allaCamera dei deputati) in materia di bilan-cio, finanziaria e tributaria, che riflettonoperaltro le politiche economiche, sociali,di perequazione e di solidarieta in tutte leloro specificazioni. Ha funzione delibe-rante in materia di finanza regionale elocale, istituzione, disciplina e ripartizionedei fondi perequativi; ma l’assemblea, surichiesta di un terzo dei componenti, puoriesaminare le relative deliberazioni emodificarle a maggioranza assoluta. Lostesso procedimento si applica ai disegnidi legge di trasferimento di poteri erisorse, di determinazione dei livelli mi-nimi delle prestazioni sociali e a quelli perla tutela di preminenti e imprescindibiliinteressi nazionali nelle materie attribuitealla potesta legislativa delle Regioni. Unprocedimento cosı articolato avrebbe con-sentito la rappresentazione contestualedegli interessi delle istituzioni locali e ilconfronto dialettico tra le stesse, con lagaranzia costituita da una rappresentanzapolitica nazionale paritaria rispetto aquelle regionali e locali e con la salva-guardia del potere di decisione politica e

conseguente responsabilita della maggio-ranza di governo, essendo comunque at-tribuita la deliberazione definitiva allaCamera dei deputati per la strettissimainerenza delle scelte in questione al pro-gramma di governo.

La fase di esame degli emendamentisvoltasi nei mesi di settembre e ottobre hacondotto la commissione a rivedere questascelta. Il raccordo tra Parlamento e si-stema delle autonomie e stato mantenutoall’interno del Senato; e stata soppressapero la Commissione delle Autonomieterritoriali ed e stato introdotto all’arti-colo 89, con l’approvazione a larga mag-gioranza di un emendamento della sini-stra democratica, la previsione di sessionispeciali per la trattazione di specificiargomenti di interesse delle autonomie,nelle quali la composizione del Senato eintegrata da consiglieri comunali, provin-ciali e regionali eletti in ciascuna regionein numero pari a quello dei senatori. Irappresentanti delle autonomie nonhanno lo status di senatori, sicche sonoesclusi esplicitamente dall’applicazionedella norma sulla incompatibilita tra ap-partenenza alle Camere e a un’Assemblearegionale (articolo 84, comma secondo);godono tuttavia del privilegio della insin-dacabilita. Si e voluto, quindi, che lacomponente aggregata del Senato fosseespressione non gia degli esecutivi regio-nali e locali, bensı delle relative assembleerappresentative, in modo da ottenere ilmassimo tasso di democraticita nella com-posizione attraverso un’elezione che, purindiretta, assicuri rappresentanze plurali-stiche delle realta politiche locali. A que-sto fine si sono previsti collegi elettoraliformati da consiglieri comunali, provin-ciali e regionali « sulla base dei votiespressi per l’elezione dei consigli stessi »;in questo modo la composizione dei col-legi non riflette eventuali alterazioni dellarappresentanza derivanti dai sistemi elet-torali, che per le Regioni, si ricorda,possono essere diversificati.

Quanto alle funzioni del Senato inte-grato, non si e scelto un modello diconcertazione complessiva, ma si sonoindividuati con esattezza gli ambiti di


intervento degli enti territoriali nellescelte legislative nazionali (ordinamentodegli enti locali, bilancio e finanza), ri-servando le altre decisioni, in particolarele politiche riguardanti i diritti sociali, allaresponsabilita esclusiva dell’indirizzo po-litico governativo e di maggioranza.

Il Senato integrato interviene quindinell’ambito di una procedura bicameraleperfetta per le materie di interesse regio-nale e locale riservate all’approvazionedelle due Camere dall’articolo 90 (legisla-zione elettorale, organi di governo e fun-zioni fondamentali di Comuni e Province)e dall’articolo 62 (autonomia finanziariadi Comuni, Province e Regioni; conferi-mento di beni demaniali a Province, Re-gioni e Stato); negli altri casi (si vedaanche l’articolo 104) esamina obbligato-riamente il disegno di legge, ma la deci-sione definitiva sulle modifiche eventual-mente proposte e attribuita alla Cameradei deputati. Non interviene quindi innessun caso nella procedura di richiamodisciplinata all’articolo 93.

In conseguenza della scelta sull’inte-grazione del Senato, la commissione haritenuto di eliminare i correttivi nelladistribuzione dei senatori sul territorio,stabilendo che i seggi sono attribuiti alleregioni in base alla popolazione, fattasalva una quota minima di quattro sena-tori per ogni regione (due per il Molise euno per la Valle d’Aosta); quota che,rispetto al numero complessivo di due-cento, modifica in misura irrisoria laproporzione matematica.

E stata inoltre costituzionalizzata, al-l’articolo 76, la Conferenza permanenteper i rapporti tra lo Stato, le Regioni, leProvince e i Comuni come organo diraccordo tra governi, sul modello giaintrodotto dalla legge n. 59 del 1997. Lanorma costituzionale lascia ampio spazioalla legge attuativa (che sara, evidente-mente, una legge bicamerale perfetta es-sendo ormai la conferenza da inquadraretra gli organi di rilievo costituzionale),limitandosi a prevedere che la Conferenzae formata da vertici degli esecutivi deglienti territoriali, promuove intese ai finidell’esercizio delle rispettive attivita di

governo e svolge le altre funzioni attri-buite dalla legge. E presieduta dal Primoministro, che la convoca, o da un ministroda lui delegato; il vicepresidente deveessere eletto tra i rappresentanti di Co-muni, Province e Regioni e puo chiederela convocazione.

La Conferenza si pone quindi comeluogo di raccordo tra Governo centrale edesecutivi regionali e locali; ed invero, ilconfronto tra Enti locali, Regioni e Stato,in un sistema che vede la posizione delGoverno rafforzata per quanto riguardal’indirizzo politico e le politiche pubblicheconsistere in interventi non sempre attua-tivi di uno strumento legislativo, non puonon essere assicurato prima di tutto comeconfronto tra esecutivi.

4. Scegliere un Parlamento compostoda due Camere elette a suffragio univer-sale e diretto non significa riprodurrel’attuale bicameralismo perfetto; nessunaforza politica, del resto, ha avanzatoproposte in tal senso, coerentemente conlo spirito della stessa legge istitutiva dellacommissione bicamerale che si riferisceesplicitamente alla riforma, tra le altre,del « bicameralismo ». L’esperienza sugge-risce se mai soluzioni che superino gliinconvenienti del sistema vigente, da unlato conservandone il pregio dell’ulterioreriflessione, arricchita dalla integrazionedelle rappresentanze; dall’altro poten-ziando la funzione di garanzia, ripensatae riqualificata all’interno del nuovo si-stema e in coerenza con esso.

Di rilievo la riduzione del numero deiparlamentari decisa dalla commissione.La proposta votata a giugno di quattro-cento deputati e duecento senatori e stataa lungo dibattuta nella fase di esame deinumerosi emendamenti che proponevanoun aumento di questi numeri oppurel’adozione di una tecnica costituzionalediversa, che rinviasse alla legge ordinaria– segnatamente, alla legge elettorale – ladeterminazione del numero dei parlamen-tari, eventualmente tra un minimo e unmassimo fissati in Costituzione ovvero conla indicazione di criteri quale il rapportocon la popolazione in adeguamento alla


media europea. La commissione si eorientata, quanto alla Camera, per l’indi-cazione di un numero flessibile compresotra quattrocento e cinquecento deputati,intendendo evitare che una scelta « secca »di riduzione drastica potesse essere intesacome genericamente ispirata a istanzeantiparlamentaristiche e comunque ad in-tenti demagogici. Il numero flessibile esicuramente compatibile con qualsiasi si-stema elettorale ed anzi meglio adattabilead eventuali sistemi che prevedano premidi maggioranza; gli estremi fissati, tra ipiu bassi rispetto agli standards dei paesieuropei assimilabili all’Italia per consi-stenza demografica, sembrano assicurareun equilibrio soddisfacente tra le istanzedi efficienza e quelle di rappresentanza,principio la cui realizzazione deve essereadeguatamente garantita con un suffi-ciente grado di diffusione della rappre-sentanza stessa.

Il numero dei senatori e rimasto fissatoa duecento, ritenendosi che una cosıconsistente riduzione possa contribuire adaccrescere l’autorevolezza della rappre-sentanza e il prestigio della istituzione,mentre il rapporto di uno a due rispettoal numero dei deputati non ha piu unospecifico fondamento logico e istituzionalein presenza di una cosı profonda diffe-renziazione di funzioni tra i due rami delParlamento.

La riduzione del numero dei parla-mentari si giustifica anche alla luce dellarevisione complessiva del sistema istitu-zionale, che – come detto – vede ridi-mensionata la funzione legislativa del Par-lamento a seguito della devoluzione dinumerose materie alla potesta normativadelle Regioni e delle istituzioni europee;vede inoltre superato il modello del bica-meralismo perfetto.

La base rappresentativa si amplia conl’estensione dell’elettorato attivo, ancheper il Senato, ai cittadini che abbianocompiuto il diciottesimo anno di eta; siriduce inoltre l’eta minima per l’elettoratopassivo a ventuno anni per la Camera deideputati e a trentacinque per il Senato.

Sempre con l’obiettivo di elevare iltasso di democraticita dell’ordinamento e

migliorare la qualita stessa della demo-crazia colmando un deficit che nessunooggi puo onestamente disconoscere, sipone una norma intesa a promuovere,mediante interventi che il legislatore or-dinario dovra definire, l’equilibrio dellarappresentanza elettiva tra i sessi.

La previsione dei senatori a vita econservata solo per quelli di diritto nellapersona degli ex Presidenti della Repub-blica, mentre si sopprime l’anacronisticoistituto della nomina presidenziale, fa-cendo salvi con norma transitoria i sena-tori che, avendone beneficiato, sono at-tualmente in carica.

5. Quanto alle funzioni, il Parlamentoconserva il primato nell’esercizio dellafunzione legislativa, che viene interamenteridisciplinata: riparto di competenza ma-teriale tra le due Camere e procedureradicalmente diverse da quelle vigenti,improntate a istanze di agilita e rapidita,dovrebbero consentire lo svolgimento diuna dialettica piu serrata e proficua conil Governo, imponendosi anche al Parla-mento di compiere scelte chiare in tempiragionevoli, rendendosi piu difficile il ri-corso a strumenti ostruzionistici e dilatorie garantendosi per contro spazi da riser-vare alle iniziative delle opposizioni.

In questo modo l’istanza di governabi-lita non si traduce in una perdita diautorevolezza del Parlamento o in unsostanziale disconoscimento della demo-craticita della funzione normativa assicu-rata dal principio rappresentativo; bensınella previsione, accanto ai nuovi modi diformazione del Parlamento stesso e delGoverno, di strumenti procedurali cheinducano un rapporto chiaro e correttotra legislativo ed esecutivo e tra le diverseforze politiche all’interno delle assembleerappresentative.

Nella ricerca di un equilibrio certa-mente delicato tra governabilita e attua-zione del principio democratico e rappre-sentativo, le due Camere hanno quindifunzioni e ruolo politico differenziato, conuna piu specifica funzione di contrappesoistituzionale nel Senato rispetto alla fun-


zione politica del continuum Governo-maggioranza parlamentare nella Cameradei deputati.

Il modello proposto attribuisce infattialla Camera dei deputati la titolaritaesclusiva del potere di fiducia e di sfiducianei confronti del Governo. Nella Camerasi concentra il sostegno parlamentare allarealizzazione del programma di governonella dialettica del confronto tra maggio-ranza e opposizione; alla Camera, quindi,e attribuita tutta la legislazione stretta-mente riferibile all’indirizzo politico go-vernativo, rispetto alla quale il Senatoopera soltanto come assemblea di rifles-sione.

Il Senato svolge un ruolo politico di-verso, partecipando al procedimento legi-slativo con potesta decisionale piena inun’area di attribuzioni non esclusivamenteriferibile al programma di governo, nellequali dunque risalta meno la dialetticamaggioranza-opposizione, privilegiandosiinvece un’esigenza di rappresentativita piupiena e di consenso tra le forze politiche,con scelte meno vincolate alla politicagovernativa e con una piu marcata ope-rativita di quella garanzia di confrontopiu ampio, di riflessione piu approfonditae pluralistica che deriva appunto dall’ar-ticolazione bicamerale dell’organo rappre-sentativo e delle procedure di decisione.

Si tratta, per tentare di indicare sin-teticamente la ratio di un « catalogo » cheha impegnato a lungo la commissione perla sua definizione, delle materie « di si-stema », che riguardano la collettivita o lapersona in quanto tali: gli apparati divertice dell’ordinamento costituzionale; gliorganismi neutrali e quindi anzitutto gliorgani giurisdizionali ma anche le autoritadi vigilanza e di garanzia; la determina-zione delle regole del confronto politico,in particolare le leggi elettorali; i dirittifondamentali civili e politici; le libertainviolabili della persona, alle quali sicollegano la legislazione penale e gli isti-tuti dell’amnistia e dell’indulto; infinequegli strumenti essenziali e delicatissimidelle moderne democrazie che sono l’in-formazione e la comunicazione radiotele-visiva. Tutte materie la cui « gestione »

non serve e non deve servire come stru-mento per governare, sicche la previsionedi un procedimento legislativo diverso esottratto al vincolo della fiducia non puomai costituire intralcio alla realizzazionedi un programma di governo e colliderecon l’obiettivo della governabilita. Non acaso, del resto, una delle grandi questioniche si e aperta in Italia nella culturapolitica e istituzionale dopo l’introduzionedel sistema elettorale maggioritario, chefacilmente vanifica il funzionamento deitradizionali meccanismi di elevamento deiquorum, riguarda proprio questa do-manda cruciale per il futuro stesso dellademocrazia, efficacemente richiamata neldibattito in commissione: quali fra ledecisioni, legislative e non, che spettanoalla politica sono nella disponibilita delGoverno, quali devono essere ad essosottratte e quale ruolo deve svolgere ilParlamento rispetto a tali decisioni.

A questa domanda il modello delineatopropone una risposta, mediante un crite-rio di riparto che corrisponde a un’inter-pretazione del bicameralismo in sensofunzionale e non meramente materiale;come viceversa avrebbero preferito queicolleghi che hanno espresso preoccupa-zione per un ridimensionamento ritenutoeccessivo sia della posizione istituzionaledel Parlamento nel suo complesso, sia delruolo del Senato, che determinerebbe unnegativo squilibrio tra i diversi organiistituzionali e tra i poteri delle due Ca-mere. In particolare il dibattito si eincentrato sull’opportunita di conservarel’istituto della fiducia come istituto bica-merale. E tuttavia il rapporto di fiducia,nella prassi costituzionale degli ultimianni, si e rivelato piu spesso uno stru-mento di pressione del Governo sul Par-lamento che non viceversa; l’esclusione diquesto rapporto per una delle due Ca-mere, quindi, contribuisce a rafforzarepiuttosto che a indebolire la sovranita delParlamento e il suo primato nella legisla-zione sui grandi princıpi. E parso, poi, cheun semplice riparto di competenza mate-riale avrebbe un significato poco piu cheorganizzativo, mentre il criterio funzio-nale proposto risponde meglio alla radice


stessa del bicameralismo e al ruolo spe-cifico e significativo che esso puo svolgerenel nuovo sistema costituzionale: consen-tire di coniugare effettivamente governa-bilita e rappresentanza, efficienza e rifles-sione pluralistica, facendo sı che ciascunodi questi princıpi operi con pienezza nelterreno suo proprio: da una parte larealizzazione del programma di governo,dall’altra garanzie per la determinazionedelle regole della democrazia e per queidiritti fondamentali che devono restareindisponibili per qualsiasi maggioranza.

Una simile differenziazione di compe-tenze e anche strumento utile a migliorarela qualita della progettazione legislativa edel prodotto parlamentare, poiche impe-disce contaminazioni e condizionamentitra grandi scelte legislative sui temi dicivilta giuridica e contingenze della poli-tica quotidiana, in un sistema di demo-crazia bipolare che puo conoscere anchemomenti di conflittualita accentuata.

6. I procedimenti legislativi sono dun-que diversi, sempre pero improntati alleistanze di efficienza, snellezza e rapiditanella decisione. All’ultimo comma dell’ar-ticolo 95, con l’attribuzione al Governo delpotere di chiedere l’iscrizione all’ordinedel giorno di disegni di legge con prioritae il voto entro tempi e su testi determi-nati, e posta la norma chiave per unaequilibrata distribuzione di ruoli e diresponsabilita tra Parlamento e Governonell’esercizio della funzione normativa.

Il sistema delle fonti contempla variecategorie di leggi ordinarie, come in tuttigli ordinamenti caratterizzati da forme dibicameralismo differenziato.

All’articolo 93 sono previste le leggimonocamerali, esaminate ed approvatedalla Camera dei deputati; su questi di-segni di legge il Senato svolge un ruolo diassemblea di riflessione entro un terminebreve, al massimo quaranta giorni, eser-citando un potere di richiamo attribuito aun terzo dei suoi componenti e propo-nendo modifiche sulle quali la Camera deideputati delibera in via definitiva.

Esistono poi leggi bicamerali imperfette(articolo 89, lettere b) e c) del secondo

comma e articolo 104), che devono essereesaminate obbligatoriamente prima dallaCamera dei deputati, poi dal Senato acomposizione integrata; e pero la Cameradei deputati a deliberare in via definitiva:si tratta delle materie di bilancio, finan-ziaria e tributaria nonche quelle di inte-resse delle Regioni e delle Autonomielocali.

Infine sono disciplinate le leggi bica-merali perfette (articolo 94), per le qualiuna commissione di conciliazione entra incausa con funzione redigente quando ledue Camere adottano testi diversi; laproposta di legge e approvata quando iltesto approvato dalla commissione, nonulteriormente emendabile, e approvatocon voto finale dalle due assemblee.

Resta ferma la vigente disciplina del-l’iniziativa parlamentare; saranno poi lepresidenze delle Assemblee, in base allenorme regolarmentari, a trasmettere even-tualmente le proposte alla Camera com-petente per la prima lettura, se diversa daquella di presentazione.

Il testo votato a giugno prevedeva unariserva di prima lettura al Senato per leleggi bicamerali perfette. Nel testo daultimo approvato, invece, la « culla » alSenato e obbligatoria solo per i progetti dilegge di iniziativa popolare o di Assembleeregionali; si e consentito cioe l’avvio del-l’iter davanti alla Camera in caso diiniziativa governativa o di un deputato. Larelatrice nutre forti perplessita su questamodifica poiche, nel modello adottato dibicameralismo differenziato, la riserva diprima lettura al Senato, in quanto nonlegato dal rapporto fiduciario con il Go-verno, aveva una ratio precisa, tale dagiustificare anche l’esclusione della sceltadi opportunita da parte del Governo sullapresentazione all’uno o all’altro ramo delParlamento: aveva cioe la finalita di con-sentire che, sulle note materie per le qualila garanzia della doppia lettura deveoperare con pienezza, il primo esamefosse effettuato in quel ramo dove epossibile un dibattito politicamente menovincolato e piu pluralistico. Ne e esatta,per quanto detto piu sopra, l’osservazionedei presentatori dell’emendamento che ha


dato origine al nuovo testo, che in talmodo si limiterebbe l’iniziativa legislativadei deputati in quelle materie. Del resto,bicameralismo differenziato non significa(o almeno la relatrice non lo ha maiinteso in tal senso) pienezza di poteri peruna Camera e mera « amputazione » difunzioni per l’altra, significando inveceattribuzione di funzioni politico-istituzio-nali diverse in un equilibrio funzionaleche da siffatta modifica viene sicuramentecompromesso.

In tutti i procedimenti legislativi, co-munque, non si supera il limite delle treletture e si riduce fortemente il rischiodell’introduzione di emendamenti noncoerenti con altre parti del testo.

E soppresso il procedimento in com-missione deliberante, che non ha piuragion d’essere in presenza di procedureordinarie assai piu snelle e di una com-plessiva riduzione dell’area di competenzalegislativa del Parlamento, a beneficiodelle attribuzioni dell’Unione europea,delle Regioni e del Governo.

Per la commissione redigente (articolo95, commi secondo e terzo) sono statiprevisti gli stessi limiti di materia chel’attuale Costituzione impone alla commis-sione in sede legislativa, fatta eccezioneper le leggi di autorizzazione alla ratificadi trattati internazionali, in considera-zione della disciplina completamente in-novativa dettata per questa materia all’ar-ticolo 102.

E stata introdotta, in accoglimento diun emendamento presentato dal gruppodei popolari, una norma intesa a favorirela codificazione delle leggi vigenti neidiversi settori e con essa il progressivoabbandono di quella pessima tecnica le-gislativa consistente nella sovrapposizionedi testi con effetti di abrogazione e mo-difica tacita (articolo 92).

7. Prescrizioni piu puntuali, rispettoalla Carta vigente, sono introdotte per iregolamenti parlamentari, in particolareper quello della Camera dei deputati, invista del rafforzamento del carattere mag-gioritario del sistema elettorale. E laCostituzione che traccia le linee di uno

statuto dell’opposizione: garanzia dei di-ritti delle opposizioni in ogni fase dell’at-tivita parlamentare; designazione da partedelle stesse dei presidenti delle commis-sioni aventi funzioni di controllo e digaranzia; iscrizione all’ordine del giornodi proposte e iniziative indicate dalleopposizioni con riserva di tempi e previ-sione del voto finale.

Queste disposizioni non sono estese alSenato, non potendosi evidentementeidentificare in questo ramo del Parla-mento un’opposizione in senso tecnico, inmancanza del rapporto fiduciario con ilGoverno.

Tra gli istituti di garanzia delle mino-ranze, ma prima ancora del diritto sog-gettivo all’elettorato passivo (che riguardaevidentemente entrambe le Camere) vaascritto l’obbligo di effettuare la verificadei poteri entro termini tassativi stabilitidai regolamenti e l’attribuzione, in se-conda istanza o in caso di silenzio, allaCorte Costituzionale (articolo 84).

In ossequio all’istanza di efficienza egovernabilita del sistema si stabilisce ilquorum di un terzo per la validita dellesedute (quorum piu elevati mal si adat-tano ad assemblee elette con sistemimaggioritari o prevalentemente maggiori-tari) e si applica un criterio di favor –come gia detto – per l’iniziativa legislativadel Governo: e previsto infatti che ilregolamento disponga l’iscrizione conpriorita all’ordine del giorno dei disegni dilegge presentati o accettati dal Governo, ilquale puo altresı chiedere che un disegnodi legge sia votato entro una data deter-minata e che, decorso il termine, laCamera deliberi su ciascun articolo con gliemendamenti proposti o accettati dal Go-verno medesimo (articolo 95, u.c.).

8. Numerose novita sono introdotte intema di referendum, nell’intento di riqua-lificare e potenziare la carica democraticadell’istituto, non comprimendone l’utiliz-zazione ma impedendone usi distorti at-traverso la tecnica del ritaglio manipola-tivo del testo di legge. E stato imposto aquesto fine il requisito dell’omogeneitadelle disposizioni normative sottoposte a


referendum, ed e stata soppressa, rispettoal testo della Costituzione vigente, l’esclu-sione del referendum per le leggi diautorizzazione a ratificare trattati inter-nazionali; su quest’ultima decisione, pero,molte forze politiche hanno preannun-ciato l’intento di riaprire una riflessioneapprofondita.

Di grande rilievo l’introduzione delreferendum approvativo per le proposte diiniziativa popolare presentate da almenoottocentomila elettori quando il Parla-mento non si pronunci entro due annidalla presentazione: decisione molto con-trastata, perche ritenuta da alcuni com-missari (in particolare del gruppo popo-lare e di forza Italia) una intollerabilederoga al principio della democrazia rap-presentativa, con rischi di derive plebisci-tarie.

Quanto alla procedura referendaria, ilnumero di firme necessarie per la richie-sta e elevato a ottocentomila per ade-guarlo all’incremento demografico inter-venuto negli ultimi cinquanta anni; ilgiudizio di ammissibilita da parte dellaCorte costituzionale e anticipato alla rac-colta delle prime centomila firme.

9. Mantenuto sostanzialmente inalte-rato l’istituto della delegazione legislativain favore del Governo, in tema di decre-tazione d’urgenza si propone una disci-plina parzialmente restrittiva: quanto airequisiti (misure di carattere specifico, dicontenuto omogeneo e di immediata ap-plicazione), alle materie (sicurezza nazio-nale, pubbliche calamita, norme finanzia-rie), ai limiti (particolarmente significativoil divieto di disciplinare oggetti riservatialle leggi bicamerali). La responsabilitadel Governo e piena, essendo stabilital’immodificabilita dei decreti se non per lacopertura degli oneri finanziari; questacaratteristica spiega altresı la proceduradi conversione monocamerale senza ri-chiamo. Limitazioni cosı drastiche si giu-stificano, evidentemente, in quanto sonopiu che bilanciate dalla maggiore incisivitadei poteri del Governo rispetto ai lavoriparlamentari ordinari, in particolare dallapossibilita di ottenere la votazione di un

testo entro una data determinata. Consi-derazioni di tal fatta hanno suggerito adalcuni commissari di prospettare l’oppor-tunita di sopprimere l’istituto, che trova ineffetti giustificazione molto scarsa nelnuovo sistema dei rapporti tra Governo eParlamento.

La relatrice ritiene di dover segnalareanche il carattere solo apparente dellalimitazione di oggetto della decretazionedi urgenza, stante l’estrema elasticita delleclausole generali che lo definiscono, inparticolare « sicurezza nazionale » e « nor-me finanziarie ».

Le previsioni sulla funzione normativadel Governo si completano con una pun-tuale disciplina del potere regolamentare:riserva di legge solo relativa per l’orga-nizzazione costituzionale del Governo; ri-serva regolamentare piena per l’organiz-zazione della pubblica amministrazionestatale; regolamenti indipendenti per lematerie non coperte da riserva di legge;costituzionalizzazione del principio di de-legificazione; regolamenti di attuazione.

10. Modificazioni importanti sono stateintrodotte in materia di trattati e rapportiinternazionali (articolo 102). Da un lato eprevisto un raccordo necessario e costantedel Governo con il Parlamento mediantel’informazione periodica sui negoziati incorso (salvo che l’interesse della Repub-blica non ne imponga la riservatezza), aseguito della quale il Parlamento puoevidentemente adottare atti di indirizzo.

D’altro lato, si introduce l’istituto delsilenzio assenso per la ratifica dei trattatiinternazionali, collegato all’obbligo di de-posito da parte del Governo presso leCamere, secondo le rispettive attribuzioni.

E conservata la necessaria autorizza-zione con legge formale solo per i trattatiche importano modificazioni di leggi odispongono su materie oggetto di riservadi legge, per evitare che l’approvazioneper silenzio incida sul sistema delle fonti.

La partecipazione delle Camere allosvolgimento dei rapporti internazionali ealla formazione dei trattati non e, quindi,procedimentalizzata; del resto, la genera-lizzazione dell’autorizzazione legislativa


alla ratifica non ha dato certo buonaprova, risolvendosi per lo piu in un vuotoritualismo. Risulta invece molto forte,nella disciplina complessiva, il potere diindirizzo e controllo ad impulso del Par-lamento stesso, rispetto al quale e stru-mentale l’obbligo di informazione daparte del Governo.

11. Modificazioni sono apportate alladisciplina del bilancio e della materiafinanziaria (articolo 103), pur se il relativodibattito e stato tra quelli piu sacrificatidalla limitatezza del tempo a disposizionedella commissione.

Le novita introdotte riguardano: ob-bligo della predeterminazione dell’equili-brio di bilancio e ammissibilita di propo-ste di modifica solo nel rispetto dell’equi-librio stesso; ammissibilita del ricorsoall’indebitamento solo per spese di inve-stimento o in caso di eventi straordinaricon conseguenze finanziarie eccezionali;precisazione dei limiti per nuove spese enuove entrate con riferimento alla coper-tura per l’intero periodo di applicazione eal rispetto dei limiti per il ricorso all’in-debitamento autorizzati con la legge diapprovazione del bilancio; potere del Go-verno di opporsi a emendamenti checomportano nuovi o maggiori oneri, anchese provvisti di copertura, nel qual caso laCamera puo approvarli solo a maggio-ranza assoluta dei componenti.

E da segnalare la posizione di nume-rosi commissari favorevoli ad escluderedel tutto il potere parlamentare di modi-ficare il bilancio in caso di opposizionedel Governo, nella convinzione che aquest’ultimo debba essere attribuita inte-ramente la responsabilita della forma-zione (e non soltanto della gestione) delbilancio stesso.

Si ricorda che nel sistema delle fontitutte le leggi in questa materia sonobicamerali imperfette, cioe esaminate ob-bligatoriamente prima dalla Camera deideputati, poi dal Senato integrato, condeliberazione definitiva della Camera (ar-ticolo 104).

12. Nel quadro di una funzione dicontrollo complessivamente potenziata

con l’attribuzione del potere di inchiesta ainiziativa di minoranze qualificate nelledue Camere, il testo approvato (articolo105) specifica che alle sole commissionid’inchiesta istituite presso il Senato sonoattribuiti gli stessi poteri – con relativelimitazioni – dell’autorita giudiziaria. Adavviso della relatrice, poiche siffatti poteriqualificano le commissioni parlamentarid’inchiesta segnando il punto di distin-zione tra inchieste e indagini conoscitive,la differenziazione sotto questo profilodelle due Camere, voluta dalla commis-sione, impone una riformulazione dell’in-tero articolo in modo da eliminare ogniriferimento – divenuto tecnicamente inap-propriato – a commissioni d’inchiesta daistituirsi dalla Camera dei deputati.

13. Del tutto coerente, infine, appare lariserva al Senato (articolo 88), proprio inconsiderazione dell’assenza del rapportopolitico di fiducia, delle nomine di attri-buzione parlamentare, comprese quelle –previste per la prima volta – delle auto-rita di vigilanza e di garanzia; nonche ipareri parlamentari, da esprimere in se-duta pubblica della commissione compe-tente, richiesti dalla legge sulle proposte dinomina di competenza del Governo.

14. Con gli articoli 114, 115 e 116 lacommissione ha inteso dare piena coper-tura costituzionale al processo di unifica-zione europea, collocandosi da un lato nelsolco di una tradizione europeistica checonnota la nostra cultura politica fin dalRisorgimento, dall’altro lungo una stradagia percorsa negli ultimi anni da moltipaesi dell’Unione.

Compiuta la precisa scelta di noncostituzionalizzare alcuno dei contenutidei trattati istitutivi delle Comunita edell’Unione, perche coincidenti spesso conla determinazione di obiettivi di politicaeconomica e di politica istituzionale col-legati alle fasi del progressivo sviluppodella Unione europea e quindi costante-mente modificabili, si sono cercate for-mule elastiche che assicurino strumentiper un adeguamento continuo dell’ordina-mento a un processo politico-istituzionale


che e per sua natura estremamente dina-mico, garantendo tuttavia in ogni mo-mento il rispetto e la salvaguardia deiprincipi fondamentali.

L’articolo 114 reca dunque l’afferma-zione solenne della partecipazione dell’Ita-lia al processo di unificazione europea, incondizioni di parita con gli altri Stati enel rispetto dei principi supremi dell’or-dinamento e dei diritti inviolabili dellapersona; il favor costituzionale per losviluppo dell’Unione e collegato esplicita-mente all’ordinamento della stessa se-condo il principio democratico e il prin-cipio di sussidiarieta.

Si considerano, ovviamente, acquisite lelimitazioni di sovranita finora poste me-diante la ratifica dei trattati istitutivi delleComunita e dell’Unione, in quanto, purautorizzate in passato con legge ordinariae quindi con qualche forzatura interpre-tativa dell’articolo 11 della Costituzionevigente, sono state da tempo legittimatepienamente – come si diceva in apertura– dalla Corte Costituzionale e dalla vo-lonta popolare. Per l’introduzione di ul-teriori limitazioni si stabilisce una proce-dura rinforzata: maggioranza assoluta di

ciascuna Camera e soggezione a referen-dum sospensivo secondo lo schema pre-visto dall’articolo 138 per la revisionecostituzionale.

All’articolo 115 si afferma con chia-rezza il potere di indirizzo delle Camerein ordine alla politica comunitaria e alconcorso del Governo alla normazioneeuropea; si prevede inoltre il parere ob-bligatorio delle Camere sulla designazionegovernativa dei componenti italiani nelleistituzioni europee.

L’articolo 116 regola, infine, la parte-cipazione delle Regioni alla determina-zione e all’attuazione delle politiche co-munitarie nelle materie ad esse attribuite,nonche il potere sostitutivo dello Stato, siain vista delle conseguenti responsabilitadell’Italia, sia a tutela degli ambiti dipotesta regionale eventualmente lesi daatti dell’Unione europea.

Marida DENTAMARO,Relatrice sul Parlamento e le fonti norma-tive e sulla partecipazione dell’Italia al-l’Unione europea.

4 novembre 1997.


PAGINA BIANCA

RELAZIONE SUL SISTEMA DELLE GARANZIE

DEL DEPUTATO MARCO BOATO

67SISTEMA DELLE GARANZIE

PAGINA BIANCA

Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pag. 71

1. Le Autorita di garanzia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 72

2. La Banca d’Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 75

3. Il Difensore civico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 77

4. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro . » 78

5. La giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 79

5.1. L’unita funzionale della giurisdizione . . . . . . » 80

5.1.1. La genesi delle disposizioni connesse al-l’unita funzionale della giurisdizione . . . » 80

5.1.2. La separazione delle funzioni e degliorgani come effetto dell’unita funzionaledella giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 82

5.1.3. I giudici speciali e la giurisdizione tribu-taria: un problema aperto . . . . . . . . . . . » 84

5.2. La giurisdizione del giudice amministrativo . » 85

5.3. I tribunali militari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 88

5.4. La magistratura ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . » 89

5.4.1. Giudice e pubblico ministero . . . . . . . . . » 90

5.4.2. Consiglio superiore della magistratura eazione disciplinare . . . . . . . . . . . . . . . . . » 96

5.4.3. Altre disposizioni in materia di giustizia . » 101

5.5. Norme sulla giurisdizione:

5.5.1. I principi del processo e i principi delprocedimento penale . . . . . . . . . . . . . . . . » 104

5.5.2. L’esercizio dell’azione penale e la relazionedel Ministro della giustizia . . . . . . . . . . . » 110


6. La giustizia costituzionale:

6.1. Il quadro di riferimento:

6.1.1. Genesi ed evoluzione normativa . . . . . . . Pag. 112

6.1.2. L’evoluzione giurisprudenziale . . . . . . . . » 115

6.1.3. I precedenti progetti di riforma . . . . . . . » 117

6.2. Il progetto di riforma della Commissione:

6.2.1. I criteri generali del disegno di riforma . » 119

6.2.2. Composizione e funzionamento dellaCorte costituzionale:

6.2.2.1. Composizione della Corte . . . . . . » 121

6.2.2.2. Titolarita della nomina dei giudici » 122

6.2.2.3. Le garanzie di indipendenza deigiudici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 124

6.2.3. Competenze della Corte costituzionale . . » 125

6.2.3.1. Il ricorso per la tutela dei dirittifondamentali . . . . . . . . . . . . . . . . » 126

6.3.3.2. L’impugnazione diretta delle leggida parte delle minoranze parla-mentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 127

6.2.3.3. Le garanzie costituzionali del si-stema delle autonomie . . . . . . . . » 129

6.2.3.4. Giudizio di costituzionalita suiregolamenti del Governo . . . . . . » 131

6.2.3.5. I ricorsi in materia elettorale . . » 131

6.2.4. Le pronunce della Corte costituzionale . » 132

6.2.4.1. Gli effetti delle pronunce . . . . . . » 132

6.2.4.2. L’opinione dissenziente . . . . . . . . » 134


RELAZIONE SUL SISTEMA DELLE GARANZIE

Premessa.

La relazione sul « sistema delle garan-zie » da conto del contenuto del progettodi revisione costituzionale approvato dallaCommissione parlamentare per le riformecostituzionali in riferimento agli articolidella seconda parte della Costituzionecontenuti:

a) nella nuova sezione II (« Autoritadi garanzia e organi ausiliari ») del nuovoTitolo V (la cui prima sezione riguardainvece le pubbliche amministrazioni);

b) nel nuovo Titolo VII riguardantela giustizia (corrispondente al Titolo IVdella Costituzione vigente riguardante lamagistratura);

c) nella sezione I, riguardante laCorte costituzionale, del nuovo Titolo VIIIriguardante le garanzie costituzionali(mentre sono rimasti identici – salvo lasostituzione dell’espressione « Consigli re-gionali » con quella « Assemblee regionali »– gli articoli conclusivi 138 e 139, checostituiscono la sezione seconda dellostesso Titolo).

La relazione che segue – in riferimentoalle norme approvate dalla Commissionenella seduta del 30 giugno e modificatenella sessione autunnale conclusasi il 4novembre 1997 – ricostruisce anche itermini essenziali del dibattito che hacaratterizzato tanto il lavoro istruttoriodel Comitato sul sistema delle garanzie,quanto l’esame di tali materie svoltosinelle due fasi dei lavori della Commis-sione bicamerale in sede referente.

Nell’ordine in cui le disposizioni com-paiono nel progetto di nuova secondaparte della Costituzione, la relazione illu-stra i contenuti e le problematiche con-nesse a:

1) Autorita di garanzia e di vigilanza;

2) Banca d’Italia;

3) Difensore civico;

4) Consiglio nazionale dell’economiae del lavoro;

5) Consiglio di Stato;

6) Corte dei Conti;

7) Avvocatura dello Stato;

8) sistema della giustizia nel quadrodell’unita funzionale della giurisdizione,articolata in giurisdizione ordinaria e giu-risdizione amministrativa, con i relativiorgani e le conseguenze ordinamentali;

9) Corte costituzionale, anche in re-lazione alle norme conseguenti alle sceltecompiute negli altri Titoli della secondaparte della Costituzione in materia diforma di Stato, forma di governo e Par-lamento.

Il relatore ringrazia il Servizio studidella Camera dei deputati (e, in partico-lare, il dott. Raffaele Maresca ed il dott.Giovanni Rizzoni) per la preziosa colla-borazione tecnica prestatagli in tutte lefasi del proprio lavoro, sottolineando d’al-tra parte la propria esclusiva responsabi-lita per le proposte sottoposte all’esamedella Commissione e per i contenuti dellarelazione, che e dedicata alla memoria diMichele Coiro.


1. Le Autorita di garanzia.

Con la disposizione riguardante le co-siddette « autorita indipendenti » si af-fronta una questione di grandissimo ri-lievo istituzionale.

Il nostro ordinamento ha conosciuto, apartire dagli anni ’80, la nascita di unnumero sempre maggiore di tali autorita:dal Garante per l’editoria e la radiodif-fusione (ora Autorita per le garanzie nelletelecomunicazioni), all’ISVAP, alla CON-SOB, alla Autorita garante della concor-renza e del mercato, ai recentissimi casidelle Autorita di regolazione dei servizi dipubblica utilita e dell’Autorita per latutela della riservatezza dei dati.

L’archetipo cui questi enti si ricondu-cono e, com’e noto, quello delle Independentregulatory Agencies americane, i cui primiesempi risalgono alla seconda meta delsecolo scorso. In quell’ordinamento le auto-rita indipendenti si qualificano come agen-zie, in posizione di autonomia sia dal potereesecutivo che da quello legislativo, alle qualiviene affidata la regolazione imparziale dideterminati ambiti (telecomunicazioni,campagne elettorali, mercati azionari, ecc.):l’attivita regolativa si esplica attraversoampi poteri normativi, di controllo e san-zionatori nei confronti dei soggetti operantinel settore di competenza.

L’esperienza americana delle Agenzieindipendenti e stata trapiantata in Europanel secondo dopoguerra, soprattutto inFrancia, ove l’istituzione di tali enti hainteressato, in particolare a partire daglianni ’70, un numero crescente di settori.Proprio in Francia, l’importazione di unmodello mutuato da un paese contrasse-gnato da un diverso assetto nella distri-buzione dei poteri non ha mancato disuscitare reazioni. In particolare un au-tore (Braibant) ha notato come le « auto-rita amministrative indipendenti » rappre-sentino un tipo di istituzione non « car-tesiano », ma per cosı dire « hegeliano », inquanto la loro stessa denominazione sem-bra racchiudere in se una polarita diistanze contraddittorie: ad enti che sonodefiniti « amministrativi » viene al con-

tempo riconosciuto uno status di indipen-denza dall’esecutivo, derogando in talmodo dal principio fondamentale stabilitodalla Costituzione di quel paese secondocui « il Governo dispone dell’amministra-zione ».

Anche in Italia la diffusione del mo-dello delle agenzie indipendenti non hamancato di sollevare dubbi e perplessita.Da un lato ci si e posti il problema dellacompatibilita con la vigente Costituzionedi istituzioni che, sfuggendo alla disponi-bilita dell’esecutivo, verrebbero al con-tempo a sottrarsi all’istanza di controllopolitico espressa nel continuum Governo-Parlamento, configurando in tal modo unasorta di pouvoir administratif a se stante,non subordinato al potere politico masoggetto solo alla legge. Dall’altro lato,proprio guardando alla carente coperturacostituzionale di queste istituzioni, si emanifestata la tendenza a disconoscerne ilpeculiare status di indipendenza, ricondu-cendole al genere indifferenziato degli entiamministrativi e negando ad esse il rangodi poteri dello Stato (si veda in propositola giurisprudenza della Corte di cassa-zione e della Corte costituzionale, e inparticolare l’ordinanza 226 del 1995, concui la Consulta ha ritenuto inammissibileun conflitto tra poteri dello Stato propo-sto nei confronti del Garante dell’editoria,appunto per la carenza della qualifica dipotere dello Stato di quest’ultimo).

Rispetto a queste tendenze, la rifles-sione scientifica piu avvertita ha tentatouna ricostruzione dei fondamenti costitu-zionali delle autorita indipendenti atta agarantirne, al contempo, la specificitaistituzionale e la compatibilita con l’ordi-namento vigente. Si e cosı osservato come,accanto al modello della « amministrazio-ne servente » nei confronti del Governo,gia oggi le norme costituzionali vigentioffrano fondamento al diverso principiodella separazione dell’amministrazione dalpotere politico.

Proprio questo secondo principio evenuto anzi improntando, com’e noto, inmodo sempre piu pervasivo l’evoluzioneorganizzativa dei nostri apparati pubblici,avviata con le grandi leggi di riforma


amministrativa, dalla L. n. 142 del 1990 aldecreto legislativo n. 29 del 1993. Si e cosıimposta la convinzione che un’effettivaapplicazione dei principi costituzionalidell’imparzialita e del buon andamentodella pubblica amministrazione richiedauna netta distinzione tra le funzioni diindirizzo e controllo, affidate agli organipolitici, e quelle di gestione ed esecuzione,riservate agli apparati amministrativi.

A fronte di tale evoluzione, la realtaistituzionale rappresentata dalle autoritaindipendenti marca tuttavia un ulterioreelemento di sviluppo. Non siamo infatti, inquesto caso, in presenza tanto di organidotati di autonome e riservate competenzetecnico-amministrative, ma pur sempresubordinati al controllo e all’indirizzoespresso dagli organi politici, quanto dienti che paiono svincolati da qualsiasiriferimento al circuito di espressione del-l’indirizzo politico.

Ora, la posizione di « indipendenza » ditali enti in tanto si giustifica (e ne hasuggerito la considerazione nell’ambitodella revisione del sistema delle garanzie),in quanto l’attivita amministrativa da essisvolta si presenta come qualitativamentediversa da quella degli ordinari apparatiamministrativi. Questi ultimi sono chia-mati ad attuare con la loro azione uninteresse pubblico predeterminato (in sedeappunto politica), il cui soddisfacimentova assicurato in composizione e pondera-zione con gli interessi di cui si fannoportatori gli altri soggetti, in particolarequelli privati. In tale attivita di composi-zione e ponderazione si esplica lo speci-fico carattere della discrezionalita propriadegli organi amministrativi, in quantodiversa dalla attivita di definizione dei finidell’azione amministrativa, riservata al-l’istanza politica.

La specificita delle autorita ammini-strative indipendenti sembra consistereproprio nell’attenuazione del carattere di-screzionale dell’attivita da esse posta inessere, dal momento che tali enti nonsvolgono una funzione attiva finalizzata alperseguimento di particolari interessi pub-blici, ma rappresentano piuttosto istanze

di garanzia e di controllo del rispetto delleregole poste all’attivita dei privati in uncerto settore.

L’osservanza di tali regole esprime diper se la tutela di determinati valori dirilievo costituzionale (liberta di accesso almercato da parte degli imprenditori, pa-rita di condizioni nelle campagne eletto-rali, liberta di scelta per i consumatori, ecosı via). Il rispetto dei principi di com-portamento dettati dalla legge, e specifi-cati dalle agenzie indipendenti, e quindiconsiderato sufficiente ad offrire idoneagaranzia dell’interesse pubblico alla rea-lizzazione di quei valori.

Di qui la configurazione delle autoritaindipendenti come « arbitri » e non come« giocatori » nel settore affidato alla lororegolazione. Di qui anche il limite che,secondo quanto emerso nel dibattito inseno alla Commissione, deve essere indi-viduato per assicurare legittimita alla po-sizione di indipendenza e di affranca-mento dall’indirizzo politico delle agenziein questione. Tale limite va individuatonell’impossibilita, per questi enti, di porrein essere attivita fortemente contrasse-gnata in senso discrezionale, la quale,nelle particolari condizioni di indipen-denza riconosciute a tali autorita, fini-rebbe inevitabilmente per configurarsicome attivita di indirizzo politico affran-cata dalla necessaria legittimazione demo-cratica.

La Commissione ha dunque ritenutoopportuna l’introduzione nel testo dellaCostituzione di una disposizione specifi-camente dedicata alle autorita di regola-zione, che non si limita agnosticamente aregistrarne la presenza nell’ordinamento,ma tenta di precisare competenze e limitidi questi organi nel sistema costituzionale.Si e inteso, in altri termini, definire alcunigrandi principi di orientamento per ilfenomeno del diffondersi di autorita svin-colate dal circuito di controllo espressodagli organi cui viene affidata, nella con-cezione liberale classica, la funzione diindirizzo politico.

Pur rinunciando, insomma, alla iden-tificazione ideologica tra politicita e rap-presentanza, che vuole concentrata l’in-


tera funzione di regolamentazione degliinteressi e dei conflitti nel continuumParlamento-Governo, e sembrato compitoineludibile di un testo costituzionale ladefinizione dei criteri generali per assicu-rare forme di controllo democratico anchesui nuovi assetti di allocazione dei poteripubblici.

Sulla base di questi presupposti, ilnuovo articolo 109, collocato nella sezioneII (« Autorita di garanzia e organi ausi-liari ») del nuovo titolo V della secondaparte della Costituzione, determina inprimo luogo la definizione costituzionaledelle autorita indipendenti nei termini di« autorita di garanzia e di vigilanza », chemeglio esprimono il carattere principaledell’attivita svolta da queste istituzioni e,al contempo, la loro diversita rispetto agliorgani cui puo propriamente riconoscersiuna posizione « indipendente » nell’ordina-mento (in particolare gli organi costitu-zionali).

Le funzioni che potranno essere affi-date a queste autorita sono individuatenello svolgimento di « funzioni di garanziae di vigilanza in materia di diritti e libertagarantiti dalla Costituzione ». Il testo pro-posto e formulato in termini tali darendere possibile, come gia si verificanell’esperienza attuale, sia la concentra-zione in capo alle medesime autorita dientrambe queste funzioni (ad es. Autoritaper le garanzie nelle telecomunicazioni),sia l’istituzione di enti esclusivamentepreposti all’uno o all’altro di questi duepossibili versanti di attivita (es. Authori-thies sui servizi pubblici, Collegi di garan-zia elettorale).

Sulla base del testo approvato delnuovo articolo 109, il comune denomina-tore di queste autorita viene individuatonello svolgimento dell’attivita di istituto inposizione di affrancamento da qualsiasiforma di ingerenza politica. Tali caratterisono assicurati attraverso una omogeneadefinizione delle modalita di nomina deititolari delle autorita: il testo prevede inproposito la nomina sulla base di unquorum parlamentare particolarmentequalificato (tre quinti dei componenti delSenato).

L’ultimo comma dell’articolo approvatodalla Commissione prevede infine che leautorita riferiscano alle Camere sui risul-tati dell’attivita svolta. Questa previsione esembrata opportuna per assicurare informa stabile un canale di raccordo tra leassemblee legislative e le autorita di ga-ranzia, al fine di evitare di fare diquest’ultime una sorta di « corpi separati »sottratti al circuito di controllo democra-tico.

Il testo che ho illustrato e il risultatodella scelta fra una pluralita di opzioniche sono state esaminate nel corso deilavori della Commissione.

Un prima versione che avevo propostoal termine dei lavori del Comitato sullegaranzie prevedeva infatti, oltre alla indi-cazione dei compiti generali affidati alleautorita di garanzia, anche una indica-zione di principio sugli strumenti attri-buiti alle autorita per svolgere le funzioniloro assegnate. In sintonia con il ruolo giada tempo assunto, sia nel nostro paese siain altri ordinamenti, da questi organi di« amministrazione giustiziale », si ricono-scevano ad essi poteri di regolazioneimparziale, di irrogazione di sanzioni am-ministrative e di proposta di risoluzione dicontroversie, demandando alla legge ilcompito di stabilire i termini di impugna-zione, anche in unico grado, dei relativiatti.

La Commissione ha tuttavia scelto dirinunciare all’inserimento nel testo costi-tuzionale di tali indicazioni, preferendouna norma di carattere meno dettagliato,al fine di definire una disciplina costitu-zionale piu elastica rispetto ad un feno-meno che appare tuttora in forte evolu-zione.

Una seconda questione diffusamentediscussa dalla Commissione e stata quelladella distinzione tra le autorita svolgentifunzioni di garanzia e quelle cui sonoaffidate, invece, solo compiti di vigilanzain particolari settori. Il testo approvato agiugno dalla Commissione individuava ilcomune denominatore delle autorita nello« svolgimento di attivita di garanzia o divigilanza su determinate materie ». Ri-spetto a questa soluzione, da una nutrita


serie di emendamenti e emersa la propo-sta di distinguere chiaramente la disci-plina costituzionale delle autorita prepostealla garanzia di diritti da quella delleautorita che invece che assicurano solofunzioni di vigilanza su attivita economi-che o sociali. Questi emendamenti ipotiz-zavano, da un lato, di meglio esplicitare lefunzioni della prima categoria di autorita,individuandole nell’impegnativo compitodella tutela di diritti e liberta garantitidalla Costituzione; dall’altro, riservavanosolo ai componenti di queste autorital’elezione da parte dei tre quinti deicomponenti del Senato. Alle autorita nonsvolgenti funzioni di garanzia i medesimiemendamenti riservavano invece una di-stinta norma costituzionale, con la qualesi dava facolta alla legge di istituireautorita per la vigilanza su attivita eco-nomiche o sociali secondo criteri estraneiagli indirizzi di governo.

Ritenendo di accogliere l’indicazioneespressa da queste iniziative emendativeper una piu chiara definizione delle fun-zioni « alte » svolte dalle autorita indipen-denti, ho pertanto proposto, e la Com-missione ha accolto, la formulazione cheindividua nella materia dei diritti e libertagarantiti dalla Costituzione l’oggetto del-l’attivita di garanzia svolta dalle autorita.

Quanto alla proposta di distinguere leattivita di garanzia da quelle di vigilanza,essa pone certamente in rilievo una esi-genza reale. Mi sembra tuttavia che la suatraduzione nel testo costituzionale in duedistinte disposizioni, che rinviano a duediversi generi di autorita, sollevi piu pro-blemi di quanti ne risolva. Buona partedelle autorita oggi esistenti assommano,infatti, le funzioni di vigilanza a quelle digaranzia (Garante per la tutela dellariservatezza dei dati, Autorita per le ga-ranzie nelle telecomunicazioni, ecc.): irri-gidendo in Costituzione due distinti generidi autorita si rischia di rendere incosti-tuzionali le vigenti norme di legge cheattribuiscono in capo ai medesimi enti ledue funzioni. Questa concentrazione nonsembra peraltro evitabile senza snaturarein radice la ragione stessa di esistenza diqueste autorita, che non a caso, come ho

gia ricordato, sono state definite di « am-ministrazione giustiziale ».

Proprio per uscire da questa impasseavevo proposto di disciplinare in Costitu-zione solo le funzioni « alte » delle auto-rita, quelle cioe di garanzia dei diritti. Einfatti per queste funzioni che si avvertecon urgenza la necessita di una coperturacostituzionale: proprio l’attivita paragiuri-sdizionale svolta da un buon numero diautorita indipendenti le espone attual-mente a seri dubbi di costituzionalita e aun problematico rapporto con la magi-stratura ordinaria. Una volta statuite inCostituzione le funzioni « forti » svolte daqueste autorita (le funzioni di tutela deidiritti costituzionali), sarebbe stato logicoprevedere solo per esse particolari garan-zie di status, inclusa l’elezione dei com-ponenti da parte dei tre quinti dei com-ponenti del Senato.

Rispetto a questa ipotesi, in seno alcomitato ristretto della Commissione etuttavia prevalsa l’opzione di assicurareuna diretta copertura costituzionale anchealle funzioni di vigilanza svolte dalleautorita indipendenti. Sulla base di questascelta ho quindi proposto alla Commis-sione un testo che, per questo profilo,conferma la disposizione approvata ingiugno e ricomprende quindi tra le fun-zioni fondamentali svolte dalle autorita siala garanzia che la vigilanza. Questo orien-tamento e stato infine avallato dal votodel plenum della Commissione.

2. La Banca d’Italia.

La Commissione ha inserito nel testocostituzionale un articolo riguardante laBanca d’Italia, facendo proprio l’orienta-mento espresso in una serie di proposte edisegni di legge assegnati alla stessa Com-missione.

Una prima formulazione in propositoera stata presentata dall’on. D’Amico nel-l’ambito del testo base proposto sullapartecipazione dell’Italia all’Unione euro-pea. Nel corso della discussione di queltesto, la Commissione aveva ritenuto tut-tavia opportuno rinviare la considerazione


della materia all’esame degli articoli ri-guardanti le autorita di vigilanza e digaranzia. Pur essendo la posizione e lefunzioni della Banca d’Italia indubbia-mente contrassegnate in senso assoluta-mente peculiare anche rispetto alle auto-rita indipendenti, alcune delle problema-tiche poste dall’eventuale inserimento inCostituzione di una disciplina riguardantequesto istituto sono analoghe a quelleposte dalle authorities, e si era pertantodeciso di affrontare in un quadro com-plessivo le questioni riguardanti la ma-teria.

Avendo avuto l’incarico dalla Commis-sione di predisporre una nuova ipotesi diformulazione della disposizione costituzio-nale riguardante la Banca d’Italia, ho inprimo luogo ritenuto inopportuno proce-dere nel senso di includere la Banca tragli « organi ausiliari » previsti dall’articolo100 della vigente Costituzione. Cio con-trasterebbe con il principio dell’autonomiadelle Banche centrali nazionali, oltre chedella Banca centrale europea, affermatoesplicitamente all’articolo 7 del protocollosul Sistema europeo di banche centrali(SEBC) allegato al trattato dell’Unioneeuropea. Al riguardo, va sottolineato chetale sistema e composto dalla Bancacentrale europea e dalle Banche centralidegli Stati membri.

Una volta effettuata l’opzione per ladefinizione in una autonoma disposizionecostituzionale della disciplina costituzio-nale della Banca d’Italia, l’individuazionedel contenuto di tale disciplina ha postodi fronte il relatore e la Commissione anon facili questioni.

La spinta a inserire in Costituzioneuna norma riguardante la Banca d’Italia eoriginata dalla grandissima importanzaassunta da questo istituto nell’assicurareun bene collettivo di primario rilievocome quello costituito dal governo dellamoneta. La Banca centrale e emersa daquesto punto di vista come un organo diassoluto rilievo nella costituzione mate-riale del nostro paese: la revisione dellaCarta fondamentale cui stiamo ponendomano difficilmente poteva ignorare questarealta. Allo stesso tempo, tuttavia, qual-

siasi tentativo di definire, con disposizioniprovviste dell’impegno e della pervasivitadelle norme costituzionali, il ruolo dellaBanca d’Italia sembra scontrarsi con evi-denti difficolta.

La prima di esse e connessa allaindividuazione delle competenze costitu-zionalmente necessarie di questo istituto.

La Banca d’Italia e naturalmente inve-stita dall’intenso processo di ridefinizionedegli assetti istituzionali europei in campomonetario: il contenuto della disciplinacostituzionale della Banca deve esseredefinito in modo da evitare l’introduzionedi disposizioni che siano d’ostacolo aquesto processo di integrazione.

La seconda difficolta e connessa alparticolare status di autonomia garantitoalla Banca d’Italia dal suo statuto: uneventuale rinvio alla legge da parte dellaCostituzione per la definizione in dettagliodella disciplina ordinamentale dell’Istitutod’emissione rischia di collidere con questaautonomia.

Per quanto riguarda il contenuto dellecompetenze assegnate alla Banca, il testoapprovato dalla Commissione ha optatoper un’indicazione di carattere generaleattinente le funzioni fondamentali del-l’istituto (le funzioni « in materia mone-taria e di vigilanza sul sistema crediti-zio »), scartando l’inserimento in Costitu-zione (come era stato peraltro proposto inalcuni emendamenti) di disposizioni dicarattere piu precettivo riguardanti lefinalita poste all’attivita della Banca.

E stata cosı abbandonata l’ipotesi diattribuire alla Banca d’Italia il compitodella « tutela della moneta nazionale »sulla base della considerazione che apartire dal 1° gennaio 1999 avra comun-que inizio la terza fase del processo direalizzazione dell’Unione monetaria (arti-colo 109 J del Trattato), il cui esito ecostituito dalla sostituzione delle monetenazionali con l’Euro.

Analogamente, si e deciso di non in-serire il riferimento alla « stabilita deiprezzi ». Si sono a tal proposito tenutepresenti le disposizioni dell’articolo 105del Trattato, secondo le quali la stabilitacostituisce l’obiettivo principale del Si-


stema europeo delle banche centrali. Ilmedesimo articolo prevede inoltre che atal fine il Sistema definisce ed attua lapolitica monetaria della Comunita. Con-seguentemente, tale funzione non potraessere svolta in via esclusiva dalle singoleBanche centrali dei paesi membri che, inbase all’articolo 14 del citato protocollo,« agiscono secondo gli indirizzi e le istru-zioni della Banca centrale europea ».

Per quanto riguarda invece l’assettoordinamentale della Banca d’Italia, si erinunciato al rinvio alla legge per ladisciplina delle funzioni e degli organidell’Istituto. Pur essendo gia attualmentenumerosi aspetti dell’attivita e delle com-petenze della Banca regolate con legge, sie ritenuto che il richiamo alla disciplinadi fonte legislativa da parte della Costi-tuzione avrebbe assunto il diverso signi-ficato di rendere questa copertura daparte della legge giuridicamente necessa-ria, con potenziali rischi sia per l’autono-mia della Banca che per il mantenimentodi una necessaria elasticita dell’assettodelle fonti in questa delicata materia.

La Commissione ha pertanto optatoall’articolo 110 per una disposizione co-stituzionale di carattere estremamente« secco » con la quale si statuisce che laBanca d’Italia svolge le sua funzioni « incondizioni di autonomia e di indipenden-za ». L’apparente endiadi costituita daidue termini di « autonomia » e « indipen-denza » e in realta finalizzata a definire inCostituzione due aspetti dello status dellaBanca che sono egualmente importanti: ilpotere di autorganizzazione dell’Istitutogarantito dalla propria autonomia statu-taria e la sua posizione di affrancamentodagli organi di indirizzo politico.

3. Il Difensore civico.

Per il difensore civico la Commissioneha deliberato di raccogliere in un articoloalcune disposizioni di carattere generalefinalizzate a definire il ruolo di questoorgano, guardando sia alla disciplina con-tenuta in materia in alcune costituzionieuropee, sia alla concreta esperienza

svolta nel nostro paese dai difensori civiciin ambito regionale e locale.

L’Ombudsman nasce, com’e noto, neipaesi scandinavi (la sua prima istituzionesi deve ad una legge costituzionale svedesedel 1809) come organo ausiliario delParlamento per il controllo sulla pubblicaamministrazione. Progressivamente esso evenuto assumendo, nei paesi d’originecome in altri ordinamenti, il ruolo diorgano di tutela dei cittadini, alternativoalle ordinarie sedi giurisdizionali, per ledenunce riguardanti le disfunzioni e gliabusi nella pubblica amministrazione.

Nell’esperienza comparata, l’istituto hapertanto conservato il suo collegamentocon gli organi parlamentari principal-mente sotto il versante della proprialegittimazione (essendo nella maggioranzadei casi i difensori civici nominati dalleCamere o comunque con il loro interven-to), mentre le funzioni dell’organo sonorivolte al recepimento delle istanze pro-venienti dalla generalita dei cittadini.

E questa l’evoluzione che ha caratte-rizzato anche nel nostro ordinamentol’accoglimento dell’istituto: sia nelle Re-gioni che nei Comuni il difensore civicoviene in genere nominato con quorumaggravati dai consigli, con il compito difungere da « mediatore » non solo per larisoluzione in via informale delle situa-zioni di crisi nel rapporto tra cittadini eamministrazione, ma anche per la mi-gliore tutela di interessi e istanze cheincidono su sfere piu ampie di quellemeramente individuali e ricadenti nellacategoria degli interessi diffusi, come adesempio quelli afferenti alla tutela am-bientale. E guardando a tali funzioni chela legge n. 142 del 1990 include signifi-cativamente il difensore civico tra gli« istituti di partecipazione ».

La ripresa nel testo costituzionale delladisciplina del difensore civico (del restoipotizzata anche dalla Commissione Bozzidella IX legislatura) e pertanto propostasenza accedere ad una visione in senso« paternalistico » di questo istituto. Unasimile interpretazione confinerebbe il di-fensore civico in un ruolo decisamenterecessivo, in un’epoca che invece conosce


il progressivo arricchirsi degli strumentidisponibili per una sempre piu diretta econsapevole tutela da parte degli stessicittadini dei propri diritti nei confrontidella pubblica amministrazione.

Proprio l’ampliarsi di tali strumenti ditutela consiglia tuttavia la formalizzazionedi un istituto che non intende aggiungereun nuovo elemento di complessita nelsistema, quanto rappresentare uno stru-mento di base in grado di orientare edinformare i cittadini sulle forme e gliistituti che compongono il quadro gene-rale di tutela dei diritti nel nostro ordi-namento.

L’introduzione di una norma costitu-zionale riguardante questo istituto e parsainoltre opportuna al fine di definire unulteriore strumento di garanzia dei citta-dini nei confronti della amministrazione,in un quadro che, soprattutto a livellolocale, sembra destinato, sulla base delleinnovazioni introdotte dal progetto pro-posto dalla Commissione, a subire pro-fonde modificazioni.

Le disposizioni sulla nuova articola-zione delle autonomie affrancano, infatti,le amministrazioni locali dal pervasivovincolo alla legge che le ha sin quicaratterizzate e determinano la scomparsadel sistema dei controlli preventivi esuccessivi oggi esistente. Si tratta di in-novazioni che non possono essere valutateche positivamente, ma che pongono og-gettivamente il problema di un ripensa-mento degli istituti di tutela nei confrontidell’attivita amministrativa. Significativa-mente, lo stesso testo base sulla forma diStato, adottato dalla Commissione in giu-gno, prevedeva anch’esso l’istituzione deldifensore civico, annoverandola addirit-tura quale principio generale di organiz-zazione in tutte le pubbliche amministra-zioni.

Sulla base di queste considerazioni, laCommissione ha approvato all’articolo 111un testo in cui il difensore civico edefinito quale organo di garanzia neirapporti tra il cittadino e la pubblicaamministrazione. L’ulteriore disciplinadell’istituto viene demandata alla legge.

La legge potra evidentemente sceglierese dare vita ad un organo statale centra-lizzato o articolato in modo diffuso nelterritorio. Rimane in ogni caso fermo ilprincipio che dovra trattarsi di un ufficioche andra ad integrarsi, e non a sosti-tuirsi, con quelli gia istituiti dalle Regionie dagli enti locali. Si tratta, in altritermini, di dare vita non ad una sorta disuperstruttura burocratica, ma ad un cen-tro di coordinamento tra una rete diorgani, i cui terminali operativi sarannoinevitabilmente rappresentati dalle unitacostituite a livello locale.

4. Il Consiglio nazionale dell’economia edel lavoro.

La Commissione aveva approvato il 26giugno 1997, con parere favorevole delrelatore, un emendamento presentato dal-l’on. Urbani e dal sen. Vegas, volto asopprimere l’articolo 99 della Costitu-zione, eliminando in tal modo la previ-sione costituzionale del CNEL. Questadecisione derivava dalla insoddisfazionecirca la resa registrata sul piano istitu-zionale da quest’organo che, del resto, siera evidenziata gia a partire dai primianni successivi alla sua istituzione. AncheCostantino Mortati infatti, che in Assem-blea costituente si era battuto piu di ognialtro per la creazione di un organo dirappresentanza degli interessi, constatavasuccessivamente che il CNEL non potevaormai essere considerato necessario allafunzionalita del sistema.

Nella seduta della Commissione del 23ottobre, anche con riferimento ad unanutrita serie di emendamenti presentatinel medesimo senso da parte di commis-sari di diversi schieramenti politici, e statapero formulata, a firma dei parlamentariSoda, Elia, Nania, D’Onofrio, Cossutta eDondeynaz, una proposta volta a reintro-durre il CNEL come « sede delle rappre-sentanze sociali e istituto di alta consu-lenza degli enti costitutivi della Repubbli-ca », demandando alla legge approvatadalle Camere la sua composizione e le suefunzioni.


Di fronte alle perplessita sollevate daalcuni membri della Commissione rispettoa tale formulazione, l’on. Rebuffa ha tut-tavia proposto di ripristinare l’attualetesto dell’articolo 99 della Costituzione. InCommissione e poi emerso un orienta-mento favorevole ad una formulazioneche mantenesse i primi due commi deltesto costituzionale vigente, facendo ca-dere la previsione dell’attribuzione all’isti-tuto del potere di iniziativa legislativa (inconsiderazione dell’uso assolutamentesporadico fatto da parte del CNEL diquesta facolta). La Commissione ha infineaderito al principio della reintroduzionedella copertura costituzionale del CNELoptando, rispetto alla formulazione alter-nativa, per una sostanziale conferma deltesto dell’attuale articolo 99 della Costi-tuzione, come riformulato nel nuovo ar-ticolo 112.

5. La giustizia.

Venendo ora all’illustrazione delle pro-blematiche relative alle disposizioni sullagiustizia, recate dal Titolo IV della parteseconda della Costituzione vigente (« LaMagistratura », articoli da 101 a 113), chenel testo approvato dalla Commissionesono previste nel nuovo Titolo VII (« Lagiustizia », articoli da 117 a 133), desideroanzitutto far presente che l’articolato orasottoposto alla valutazione delle Camere efrutto di un intenso lavoro, svolto in ottomesi di approfondimenti e confronti – enon solo nelle sede parlamentari –,nonche di un meticoloso esame ed elabo-razione sia di tutte le iniziative legislativeed emendative presentate alla Commis-sione, sia delle proposte emerse in piusedi nel corso dei lavori della Commis-sione stessa, sia, infine, delle prezioseconsiderazioni fornite dagli studiosi e da-gli operatori del diritto, il cui apporto adogni fase del dibattito e stato semprevivamente apprezzato e tenuto nella do-vuta considerazione.

Vorrei inoltre sottolineare preliminar-mente che le norme in materia di giustiziaoggi sottoposte all’attenzione dell’Assem-blea delineano un sistema intimamente

connesso, la cui struttura portante puoessere individuata in alcune idee-guidacondivise, vorrei dire quasi unanime-mente, dalla Commissione. Il grado dinovita di tali norme rende vivissimo l’au-spicio che l’eco e l’interesse suscitato datali profonde ed incisive riforme nonsiano superati e posti in secondo pianodal clamore provocato da taluni aspetti,certo non secondari ma forse neanchepreminenti, sui quali si e invece maggior-mente appuntata l’attenzione dell’opinionepubblica.

Le idee-guida cui accennavo poc’anzi,con i relativi corollari, saranno illustratenelle pagine che seguono. Mi preme tut-tavia sottolineare sin d’ora che lo scopofondamentale che ha guidato il lavorosvolto da tutti i componenti della Com-missione in questi mesi e stato quello diindividuare proposte esclusivamente fina-lizzate a rendere piu vicino ai cittadini ilsistema della giustizia, che spesso vienevisto, finanche dagli addetti ai lavori,come un mondo avvolto in un rituale epaludato esoterismo, anziche come unafondamentale espressione di una irrinun-ciabile funzione dello Stato.

Quella di rendere giustizia e infatti,come del resto ogni altra attivita deipubblici poteri, anzitutto una attivita diservizio ai cittadini. Affermando chiara-mente fondamentali principi costituzio-nali, il nostro scopo, quindi, deve essereprincipalmente quello di favorire la cre-scita di un sistema al quale i cittadinipossano rivolgersi con fiducia, nella cer-tezza di avere giuste decisioni secondodiritto, in tempi e con modalita tali danon porre sostanzialmente nel nulla leragioni per le quali ci si rivolge allagiustizia.

Troppo spesso il dibattito sui temidella giustizia sembra snodarsi attorno aproblematiche che coinvolgono meno icittadini che alcuni rapporti tra i compo-nenti del relativo sistema, il quale sembraavvilupparsi sempre piu su se stesso inuna crescente affabulazione la cui fecon-dita e quantomeno dubbia. E auspicabile,invece, che proprio la funzionalita delsistema in relazione ai diritti e agli inte-


ressi dei cittadini sia la stella polare, sullaquale orientare il lavoro costituente inquesta fase della vita della Repubblica.Sembrano maturi i tempi per chiarire connorme chiare e semplici che le istituzioni,ciascuna nel proprio ambito e tutte in-sieme tra loro, non hanno altra ragiond’essere se non quella di assicurare unapacifica, ordinata e civile regolazione dellavita pubblica.

5.1. L’unita funzionale della giurisdizione.

Il testo approvato dalla Commissione ediretto ad operare un significativo e – c’eda augurarsi – efficace sforzo per razio-nalizzare il sistema degli organi chiamatia rendere giustizia, adeguandolo al prin-cipio dell’unita funzionale della giurisdi-zione, alla stregua del quale, peraltro, egia tendenzialmente improntato il testodella vigente Carta costituzionale, nei ter-mini che cerchero di precisare piu diffu-samente in seguito.

La tematica richiamata non rappre-senta, come forse potrebbe sembrare aduna prima impressione – e come forse esembrato a taluno –, l’occasione percomplesse querelles tra addetti ai lavori: alcontrario, ha implicazioni di grande rile-vanza sia sul piano dei rapporti tra poteriche su quello della reale e concretaeffettivita dell’ordinamento.

Non puo infatti sfuggire a nessuno –solo per svolgere alcuni brevi ed imme-diati richiami ad alcune problematicheconnesse ad una tematica di cosı granderilievo e complessita – che una effettiva epiena indipendenza e, vorrei dire, sepa-razione del giudice amministrativo (che iltesto all’esame delle Camere equipara intutto e per tutto, quanto a status, algiudice ordinario) dall’esecutivo non potrache avere riflessi positivi nei rapporticontenziosi tra i cittadini e le pubblicheamministrazioni. Del pari e immediata-mente evidente che le indefettibili garan-zie di autonomia e indipendenza ricono-sciute a tutti i giudici implicano, percheesse non rimangano un mero flatus vocis,magari a senso unico, un effettivo e

rigoroso regime delle incompatibilita. Taleregime e finalizzato ad evitare in radiceanche semplicemente il sospetto dellapossibilita di qualsiasi commistione, pernon dire compromissione, di un solosingolo appartenente all’ordine giudiziariocon funzioni in qualche misura ricondu-cibili all’esecutivo.

Le norme che illustrero di seguito sonoquindi « costituzionali » nel senso piupieno del termine, ed hanno un rilievo checerto non sfuggira all’esame dei colleghiparlamentari chiamati a valutarle, comepure non sfuggira loro che quella del-l’unita funzionale della giurisdizione, contutti i corollari che ne conseguono, e unadelle linee-guida fondanti del complessodelle disposizioni approvate dalla Com-missione in materia di giustizia.

5.1.1. La genesi delle disposizioni connesseall’unita funzionale della giurisdi-zione.

Il rilievo delle tematiche che ho bre-vemente richiamato e stato immediata-mente presente all’attenzione della Com-missione. Va quindi ricordato che il Co-mitato istituito per l’esame istruttoriodelle norme in materia di « sistema dellegaranzie » aveva iniziato i suoi lavoriproprio affrontando i problemi relativiall’unita o pluralita della giurisdizione. Siera infatti giustamente ritenuto che lasoluzione di tale questione fosse prelimi-nare alla complessiva impostazione delledisposizioni relative alla giustizia.

Come tutti sanno, la giurisdizione el’affermazione dell’ordinamento nel casoconcreto e rappresenta, quindi, un mo-mento indefettibile della societa organiz-zata e una condizione di esistenza del-l’ordinamento giuridico.

Della giurisdizione (prescindendo daquella costituzionale, sulla quale mi sof-fermero piu diffusamente nella parte con-clusiva di questa relazione) si riconosconovari tipi, in ragione della natura degliinteressi tutelati. La giurisdizione civile(distinta in contenziosa e volontaria), cheregola le controversie tra i privati e, in


certi – eccezionali – casi, tra i privati ela pubblica amministrazione; quella pe-nale, diretta a tutelare l’interesse dellacollettivita rispetto a taluni valori fonda-mentali mediante l’irrogazione di unapena a coloro che li abbiano violati e,infine, la giurisdizione amministrativa,che, nel sistema vigente, tutela gli interessilegittimi, e in alcuni casi eccezionali idiritti soggettivi, dei cittadini lesi da unatto della pubblica amministrazione. Igiudici cosiddetti ordinari (ossia quelliindicati all’articolo 1 dell’ordinamentogiudiziario) amministrano la giurisdizionecivile e quella penale (tranne che lagiurisdizione penale militare, riservata allacompetenza di appositi tribunali).

La Costituzione vigente vieta peraltrol’istituzione di giudici straordinari o spe-ciali (articolo 102, secondo comma; desi-dero qui anticipare che tale disposizione estata confermata nel testo approvato dallaCommissione, al termine peraltro di unserrato confronto, del quale daro conto diseguito) e la VI disposizione transitoriaprevedeva la revisione entro un quinquen-nio degli organi di giurisdizione speciale,facendo peraltro salva quella del Consigliodi Stato, della Corte dei Conti e deitribunali militari.

Al riguardo devo tuttavia far presentesin d’ora che, fermo restando il divieto diistituzione di giudici straordinari (semprepresente in tutti gli articolati sottoposti inmateria all’attenzione del Comitato o dellaCommissione), nell’ambito dei lavori delComitato sul sistema delle garanzie si erada piu parti ritenuto di grande interesse –e corrispondente all’attuale evoluzione de-gli ordinamenti giuridici in relazione aquella delle societa moderne – l’ipotesi diabolire il divieto di istituzione dei giudicispeciali in materia diversa da quella pe-nale, al fine di dare una risposta efficaceal concreto bisogno di giustizia semprepiu avvertito nella societa.

Nel corso dei lavori del Comitato, in unprimo momento, come peraltro accaddeanche all’Assemblea costituente (le cuivicende, almeno su questo punto specifico,sono state ripercorse, per alcuni aspetti,con singolare coincidenza), era peraltro

emersa la prevalenza di un’ipotesi favo-revole all’unita sostanziale della giurisdi-zione. Si tratta di quella complessivaimpostazione per effetto della quale tuttele attuali giurisdizioni sarebbero statericondotte ad unita, da realizzarsi in capoad un’unica magistratura, che, quindi, nonsarebbe piu stata a quel punto « ordina-ria ». Di conseguenza il cittadino, con unasemplificazione da non sottovalutare,avrebbe potuto rivolgersi ad un solo giu-dice – che sarebbe stato ovviamenteorganizzato mediante un’articolazione insezioni specializzate – per la decisione diqualsiasi tipo di controversia, indipenden-temente dalla natura delle posizioni sog-gettive che avesse inteso far valere.

In sede di Assemblea costituente, com’enoto, Piero Calamandrei si era espresso infavore del giudice unico, con la conse-guente soppressione anche delle giurisdi-zioni del Consiglio di Stato e della Cortedei conti: l’unita della giurisdizione, inquest’ottica, era vista come scelta stru-mentale al raggiungimento degli obiettividell’indipendenza del giudice, della cer-tezza del diritto, della semplificazionedell’ordinamento giudiziario e alla ridu-zione della giurisdizione ad un ordineunico. Invece, la tendenza favorevole allaconservazione delle giurisdizioni specialidi giustizia amministrativa sosteneva lascelta in favore del principio della plura-lita delle giurisdizioni, considerandolo uncorrettivo alle insufficienti risorse ed at-titudini della giurisdizione ordinaria a farfronte agli aspetti eterogenei di una so-cieta moderna. Tale posizione era rappre-sentata principalmente dalle posizioni diCostantino Mortati ed ebbe alla fine so-stanzialmente il sopravvento.

Come gia ho avuto modo di anticipare,la dottrina dominante, con tesi peraltrocondivisa dalla Corte costituzionale (v. lesentenze n. 41 del 1957, n. 48 del 1959,n. 117 del 1963), ritiene tuttavia che laCostituzione abbia comunque operato unascelta in favore dell’unita della giurisdi-zione, nel senso che eventuali deroghe atale principio sono comunque ammissibilisolo nei casi ammessi dal Costituente. Larilevanza di tali deroghe ha, tuttavia,


indotto altra parte della dottrina a rite-nere che il principio dell’unita della giu-risdizione sia stato comunque sostanzial-mente svuotato di contenuto e non costi-tuirebbe altro se non una formula vuota,dietro la quale si cela la vera sceltasostanziale, improntata al criterio del plu-ralismo giurisdizionale.

Comunque sia, il vigente sistema costi-tuzionale si impernia: sull’adozione di unprincipio unitario di massima, con i tem-peramenti e le eccezioni prima illustrati;sulla previsione del criterio della specia-lizzazione; sulla previsione specifica digiudici speciali amministrativi e sulla re-visione del giudici speciali istituiti primadell’entrata in vigore della Costituzione.Questo impianto istituzionale, in ultimaanalisi, ha dato origine ad una sorta disistema intermedio, in cui il principiounitario coesiste con rilevanti e frequentiapplicazioni di quello pluralistico.

Da un piu ampio punto di vista, si puoforse ritenere al riguardo che la persi-stenza di organi di giurisdizione ammini-strativa rappresenti le tracce ancora visi-bili dello Stato amministrativo nel tessutodello Stato di diritto, dello Stato parla-mentare e dello Stato democratico. Comesempre accade quando un’entita subentraad un’altra e le nuove strutture si sosti-tuiscono alle precedenti adattandole allanuova realta, dopo anni le antiche pre-senze assumono nuove forme che nerendono riconoscibile solo a fatica l’ori-gine.

Nel corso dei lavori del Comitato,successivamente alla presentazione dellaprima ipotesi di articolato il 3 aprile 1997e a seguito della conseguente nuova fasedi dibattito, era tuttavia prevalsa un’ulte-riore ipotesi, che e stata denominata diunita funzionale della giurisdizione. Sitratta di una differente impostazione, pereffetto della quale continua a sussistere ladistinzione tra giurisdizione ordinaria edamministrativa, le quali vengono in ognicaso ricondotte ad un piu ampio grado dicoordinamento e di unitarieta nei terminiche meglio verranno illustrati di seguito.

Prendendo doverosamente atto di taleorientamento divenuto prevalente, a par-

tire dal 15 aprile sono stati conseguente-mente predisposti diversi articolati im-prontati a tale principio dell’unita funzio-nale della giurisdizione, che caratterizzaquindi anche il testo approvato dallaCommissione.

Non posso, tuttavia, sottacere che ilrelatore avrebbe continuato a preferirel’ipotesi dell’unita sostanziale della giuri-sdizione, la cui approvazione avrebbe po-tuto determinare una piu compiuta svoltastorica e istituzionale nel mondo dellagiurisdizione e avrebbe forse facilitato isuoi rapporti con i cittadini.

5.1.2. La separazione delle funzioni e degliorgani come effetto dell’unita fun-zionale della giurisdizione.

Venendo all’illustrazione dell’articolato,devo preliminarmente rammentare e sot-tolineare che l’opinione del Comitatoprima e della Commissione poi e stataunanime nel ritenere che un qualsivogliagiudice non puo (e non deve) comunquesvolgere sia funzioni consultive (o funzionidi controllo), sia funzioni giurisdizionali.Tale opinione, peraltro, e stata condivisadalla Commissione, che ha approvato untesto di revisione dell’articolo 100 dellaCostituzione vigente (ora corrispondenteall’articolo 113 del progetto di legge co-stituzionale approvato dalla Commissione)coerente con il principio esposto, respin-gendo emendamenti diretti a mantenerein capo ad un unico organo istituzionale(rispettivamente Consiglio di Stato e Cortedei conti) funzioni consultive o di con-trollo accanto a funzioni giurisdizionali.

Coerentemente con questa scelta, ilnuovo articolo 113 (gia articolo 100),attribuisce al Consiglio di Stato ed allaCorte dei conti solo funzioni rispettiva-mente consultive e di controllo, collo-cando tali istituti esclusivamente nell’am-bito della nuova sezione II (”Autorita digaranzia e organi ausiliari”) del nuovoTitolo V della seconda parte della Costi-tuzione. Tale sezione ha mutato titolo inquanto ricomprende anche le autorita digaranzia e di vigilanza, previste all’articolo109.


Il rilievo della funzione di consulenzagiuridico-amministrativa affidata al Con-siglio di Stato si dimostra, peraltro, sem-pre piu significativo anche in relazionealla complessita dell’attivita normativasvolta dal Governo e dalle pubblicheamministrazioni. Del resto, tale funzione,in prospettiva, ed anche alla luce delcomplessivo impianto di riforma dellaforma di Stato e della forma di governoprevisto dal progetto di legge approvatodalla Commissione, acquistera un’impor-tanza sempre maggiore. In questo conte-sto devono quindi essere ancor piu valo-rizzate le competenze in grado di renderetali attivita coordinate ed efficaci; sitratta, infatti, di un nodo istituzionale digrande importanza, dal quale dipende indefinitiva l’efficacia stessa della macchinaamministrativa.

L’articolato approvato dalla Commis-sione prevede, quindi, all’articolo 119,comma 1 (corrispondente all’articolo 103,comma 1 della Costituzione vigente) l’isti-tuzione della Corte di giustizia ammini-strativa, alla quale sono affidate esclusi-vamente funzioni giurisdizionali. Il si-stema di giustizia amministrativa e com-pletato dalla previsione espressa, sempreal citato articolo 119, comma 1, deitribunali regionali di giustizia amministra-tiva (scelta coerente anche con la sop-pressione dell’articolo 125 della Costitu-zione vigente, che al secondo commaprevede l’istituzione nelle Regioni di or-gani di giustizia amministrativa di primogrado).

Nella stessa direzione si pongono ledisposizioni previste dal secondo commadell’articolo 113 del testo approvato dallaCommissione (anch’esso dopo che eranostati respinti una serie di emendamentimodificativi), relative alle nuove funzioniattribuite alla Corte dei conti, chiamata aduna profonda ed incisiva trasformazionedelle sue funzioni di controllo. Tale sceltasi colloca in una linea evolutiva coerentesia con la piu recente normativa inmateria di bilancio, sia con la ormaiindifferibile esigenza di passare da ipotesibasate su un mero riscontro di legittimitaformale ad una nuova e piu moderna

prospettiva volta, invece, al controllo suc-cessivo dell’efficienza e dell’economicitadell’azione amministrativa. Si deve d’altraparte sottolineare che il testo approvatonon fa riferimento al parametro di con-trollo dell’efficacia, previsto da alcuniemendamenti non accolti, in quanto taleparametro avrebbe presupposto in capoalla Corte dei conti lo svolgimento divalutazioni di merito tali da coinvolgereresponsabilita di natura politica che nonpossono che spettare ad organi responsa-bili e legittimati politicamente.

La Corte dei conti e quindi chiamataad una grande sfida per contribuire allacrescita del Paese, ed e certo che unistituto di cosı grandi tradizioni sapraraccoglierla e affrontare nel migliore deimodi le difficolta che un cambiamento ditali dimensioni richiede, non solo in or-dine alle strutture ma anche alla menta-lita ed alla professionalita dei suoi com-ponenti. In questa rinnovata prospettivasara sicuramente superata la comprensi-bile tentazione della difesa di posizioni ecompetenze (quali il controllo di legitti-mita formale del singolo atto, che troppospesso non serve ad altro se non aritardare inutilmente l’azione della pub-blica amministrazione, quando non estrumentalmente utilizzato per interferirecon l’esercizio di altre responsabilita), cheriflettono esigenze non piu primarie peruno Stato moderno, il quale deve affron-tare la sfida della complessita e funzio-nalita dell’apparato pubblico nella pro-spettiva europea e della globalizzazione.

E peraltro evidente che una riformacosı profonda ed innovativa necessita deltempo necessario per essere posta ade-guatamente in essere. Era stata quindiapprovata una disposizione transitoria edi attuazione secondo la quale, entrocinque anni dalla data di entrata in vigoredella legge costituzionale in esame, illegislatore ordinario deve procedere allarevisione degli organi giurisdizionali am-ministrativi e contabili attualmente esi-stenti. Per quanto riguarda il personalemagistratuale in servizio presso la Cortedei Conti, la medesima disposizione gliattribuisce la facolta, da esercitarsi entro


sei mesi dalla predetta revisione, di essereinquadrato nei ruoli dei magistrati ammi-nistrativi; per i consiglieri di Stato einvece previsto che, entro lo stesso ter-mine di sei mesi, possano esercitare l’op-zione tra l’inquadramento nei ruoli delConsiglio di Stato o in quelli della Cortedi giustizia amministrativa. Tale disposi-zione, tuttavia, unitamente a tutte le altre,non e stata confermata nella fase conslu-siva di coordinamento del testo, rinvian-done l’esame al termine della prima let-tura da parte della Camera.

Per concludere la trattazione relativaagli organi ausiliari del Governo, e neces-sario infine rilevare che, gia in giugno, laCommissione ha approvato un emenda-mento con il quale si introduce un quartocomma all’articolo 113 (gia articolo 100).Tale disposizione prevede la costituziona-lizzazione delle funzioni di rappresen-tanza, patrocinio ed assistenza svolte dallaAvvocatura dello Stato in favore delleamministrazioni dello Stato, rinviandoalla legge per la definizione degli altricompiti assegnati a tale istituto. Peraltro,di fronte ad emendamenti, respinti, chetendevano ad introdurre formulazioni piuampie rispetto a quella approvata, si devefar presente che quest’ultima, da un lato,individua le funzioni piu propriamenterelative agli aspetti di difesa tecnica svoltedall’Avvocatura dello Stato e, dall’altro,consente il rispetto sia delle autonomieregionali e locali, sia delle altre funzionisvolte dalla stessa Avvocatura dello Stato.

5.1.3. I giudici speciali e la giurisdizionetributaria: un problema aperto.

In materia di giurisdizione, oltre al piuvolte ricordato principio che afferma inmodo chiaro ed univoco l’unitarieta dellafunzione, fermo restando il divieto diistituzione di giudici straordinari, nel testoapprovato dalla Commissione in giugnoera stata prevista, come gia accennato inprecedenza, la possibilita di istituire giu-dici speciali in materia diversa da quellapenale e per il solo giudizio di primogrado (essendo prevista la possibilita di un

secondo grado solo per la giustizia tribu-taria), recependo con cio indicazioniemerse nel corso dei lavori del Comitatosul sistema delle garanzie.

Tali disposizioni erano state introdottenel corso dei lavori del Comitato, il qualesu di esse si era espresso quasi unanime-mente in senso favorevole, ed erano di-rette a consentire al legislatore ordinariodi disporre di strumenti dotati di unamaggiore elasticita per far fronte al biso-gno di giustizia emergente nella societa.Questo bisogno non sempre viene soddi-sfatto dagli uffici e dai servizi giudiziariordinari, i quali, per una serie complessadi ragioni, non forniscono una rispostaadeguata alla crescente domanda di giu-stizia. Tuttavia, le citate disposizioni sonostate soppresse nella seduta del 28 otto-bre, sulla scorta di preoccupazioni se-condo le quali, in sostanza, l’introduzionedi giudici speciali avrebbe in qualchemisura determinato una riduzione dellegaranzie di terzieta e indipendenza delgiudice.

Sul punto, tuttavia, il relatore ritienedoveroso richiamare l’attenzione e unadiversa considerazione da parte dell’As-semblea, perche si tratta di disposizioni digrande importanza, la cui soppressione estata verosimilmente determinata da unirrisolto equivoco di fondo. Le norme suigiudici speciali potrebbero costituire unaforte innovazione nel nostro ordinamento,suscettibile di contribuire in larga misuraal decongestionamento degli uffici giudi-ziari nonche ad avvicinare la giustizia aicittadini. Del resto, in alcune esperienzestraniere, come in quella francese e, prin-cipalmente, inglese, i giudici speciali sonoparte integrante della giurisdizione edhanno dato esiti assai positivi.

Al riguardo c’e da ritenere che taluneobiezioni avanzate nei confronti dell’in-troduzione dei giudici speciali, benintesotranne che in materia penale e per il sologiudizio di primo grado, siano state de-terminate dallo stesso nomen iuris dell’or-gano, che richiama esperienze non felicinella storia della giustizia italiana, pun-tualmente emerse nel corso della discus-sione del testo, ma che, ovviamente, nulla


hanno a che vedere con l’articolato ap-provato in giugno dalla Commissione.Forse altre resistenze sono state determi-nate anche da una certa diffidenza neiconfronti di organi che, per la loro stessanatura, avrebbero adottato verosimilmenteprocedure piu agili. Non si deve, tuttavia,dimenticare che i giudici speciali sonocomunque organi giurisdizionali, soggettiai principi processuali di cui si dira piuampiamente nel seguito e che, in ognicaso, il testo approvato in giugno dallaCommissione non solo escludeva la giuri-sdizione penale dalle loro attribuzioni, main ogni caso consentiva la riconduzionedell’attivita di tali istanze nell’alveo dellagiurisdizione ordinaria, la cui attivita essepotrebbero deflazionare non poco, es-sendo comunque la loro competenza –come gia ricordato – limitata al giudiziodi primo grado.

La soppressione della possibilita per illegislatore ordinario di istituire giudicispeciali ha inoltre travolto anche il si-stema di giustizia tributaria vigente, tantoda far ritenere a taluno che le dueproblematiche, tra di loro nettamentedistinte (non a caso erano affrontate indue distinti periodi del citato quartocomma dell’articolo 118) siano state inqualche misura confuse. A partire dallapreoccupazione che la soppressione delladisposizione sulla giustizia tributariapossa rendere immediatamente incostitu-zionale il sistema vigente, era risultatopertanto opportuno approvare una appo-sita disposizione transitoria, per prorogarel’operativita delle commissioni tributariepreviste dalla legge 30 dicembre 1991,n. 413, fino alla revisione degli organigiurisdizionali e amministrativi attual-mente esistenti, da effettuarsi entro cin-que anni dall’entrata in vigore della leggecostituzionale in esame. Anche in questocaso, tuttavia, tale disposizione transitorianon e stata, da ultimo, confermata neltesto coordinato, rinviandone l’esame altermine della prima lettura da parte dellaCamera.

Su tale questione e necessario osser-vare, infine, che, di fatto, la situazionecosı determinatasi rischia di comportare

un devastante incremento del carico at-tribuito agli organi giurisdizionali ordi-nari; ed e purtroppo facile prevedere checio si riflettera assai pesantemente sullagia scarsa efficenza degli uffici giudiziari,verosimilmente paralizzandone l’attivita.In tal caso, verrebbero del tutto vanificatigli sforzi per avvicinare la giustizia aicittadini garantendo processi se non ra-pidi, almeno tali da potersi concludere intempi ragionevoli.

L’articolo 124, al quinto comma, pre-vede, inoltre, che le norme sull’ordina-mento giudiziario possano ammettere lanomina di magistrati onorari per materiee per funzioni attribuite a magistrati diprimo grado ovvero per giudizi di solaequita. In tal caso i soggetti consideratinon sono giudici speciali ma onorari,come tali gia previsti dall’ordinamentogiudiziario. La norma predetta nasce dauna fusione e riformulazione, per ragionisistematiche, di quanto gia previsto dalsecondo comma dell’articolo 106 dellaCostituzione vigente e dal quarto commadell’articolo 118 del testo approvato ingiugno dalla Commissione.

5.2. La giurisdizione del giudice ammini-strativo.

Una rilevante novita introdotta in ma-teria di criteri per il riparto della giuri-sdizione tra giudici ordinari ed ammini-stravi e stato introdotta al primo commadell’articolo 119 (gia articolo 103 dellaCostituzione vigente). Su tale introduzionee stato peraltro amplissimamente conver-gente l’orientamento del Comitato sul si-stema delle garanzie prima e della Com-missione poi.

Il riparto di giurisdizione viene, infatti,oggi effettuato sulla base della posizionesoggettiva che si intende far valere difronte alle diverse giurisdizioni e, per-tanto, ci si rivolge al giudice ordinarioquando si verte in materia di dirittisoggettivi e a quello amministrativo se sitratta, invece, di interessi legittimi (e, inalcuni casi specifici, in verita, anche didiritti soggettivi).


La dottrina si e lungamente affannataper elaborare validi criteri distintivi fradiritti soggettivi e interessi legittimi. Vo-lendo dar conto solo delle piu note edautorevoli teorie in materia, basti ricor-dare che, secondo la teoria tradizionale,tale distinzione avviene in base alla naturadell’interesse (il diritto soggettivo sarebbeuna posizione perfetta, mentre l’interesselegittimo avrebbe minore consistenza) ov-vero secondo il criterio della tutela del-l’interesse (il diritto soggettivo sarebbetutelato in modo diretto dall’ordinamento,mentre l’interesse legittimo sarebbe pro-tetto solo di riflesso ed in connessione conun interesse pubblico). Altri autori riferi-scono invece la distinzione in questionealla natura della norma, sostenendo che laviolazione di norme di relazione (da in-dividuarsi in quelle che regolano i rap-porti tra la pubblica amministrazione edi cittadini) determina la lesione di undiritto soggettivo, mentre la violazionedelle norme di azione (ossia di quelleposte per regolare l’esercizio dei poteridella pubblica amministrazione, imponen-dole un certo comportamento) comporte-rebbe, invece, la lesione di un interesse(legittimo o singolo) del cittadino. Altriautori ancora basano la distinzione sullanatura dell’attivita esercitata, sicche ilprivato potra vantare nei confronti dellapubblica amministrazione un interesse le-gittimo se e leso da un atto discrezionale,un diritto soggettivo se e leso, invece, daun atto vincolato.

Le piu recenti teorie in materia incen-trano invece il criterio di distinzione sullascorta della considerazione dell’interessemateriale protetto dall’ordinamento,sicche la distinzione tra diritti soggettivied interessi legittimi andrebbe effettuatain base al grado e alle forme di protezionepreviste in relazione alla partecipazionedel privato alla funzione amministrativaattiva ovvero in base al cattivo uso delpotere, che determinerebbe la lesione diun interesse legittimo, o alla carenza delpotere stesso, che comporterebbe, invece,la lesione di un diritto soggettivo.

Si tratta di teorie elaborate nel corsodi una storia ormai secolare, che ha visto

un cambiamento radicale dei rapporti traprivati e pubblica amministrazione: storiatutt’altro che conclusa, ma che, ai giorninostri, vede un’evoluzione pressoche quo-tidiana e, soprattutto, vede cambiamentiqualitativi del rapporto stesso, i qualiinducono a ritenere sorpassate e non piuadeguate alla realta tali gloriose ma ormaivecchie categorie giuridiche, il cui utilizzomostra sempre piu i segni dell’obsole-scenza.

Il fin qui previsto criterio di ripartodella giurisdizione sulla base della posi-zione soggettiva vantata dal privato neiconfronti della pubblica amministrazioneriflette, quindi, una situazione ormai nonpiu rispondente all’evoluzione della realtasociale in termini di maggiore complessita,necessariamente registrata dall’ordina-mento giuridico nelle norme che costitui-scono posizioni soggettive in capo ai de-stinatari delle stesse, e crea non pochiproblemi.

Si e pertanto imposta la necessita disuperare la dicotomia tra diritti soggettivied interessi legittimi, per ancorare ilriparto di giurisdizione a precisi criteriindividuati dalla legge sulla base di ma-terie omogenee.

Il primo comma dell’articolo 119 deltesto approvato dalla Commissione pre-vede quindi che la giurisdizione ammini-strativa e esercitata dai giudici dei Tribu-nali regionali di giustizia amministrativa edella Corte di giustizia amministrativasulla base di materie omogenee indicatedalla legge riguardanti l’esercizio dei pub-blici poteri. Tale ultima precisazione, pe-raltro, e stata inserita per effetto dell’ap-provazione di un emendamento avvenutaal termine di un dibattito nel quale si eraritenuta necessaria una delimitazionedelle materie, che il futuro legislatoreordinario potra assegnare alla giurisdi-zione del giudice amministrativo.

Pur concordando con l’esigenza sottesaa tale emendamento, e necessario peraltrorilevare che il riferimento alla nozione dipubblici poteri non appare ancora deltutto soddisfacente. E cio non solo per ladiversa utilizzazione della stessa espres-sione effettuata dall’articolo 134, primo


comma, lettera g), in materia di ricorsidiretti alla Corte costituzionale, ma pro-prio per la eccessiva genericita della no-zione utilizzata, che nella sua cosı ampialatitudine non sembra idonea a svolgerequella funzione di delimitazione che pureviene chiamata a compiere. D’altro canto,non sembrano idonee neppure altre for-mulazioni, pure proposte, facenti riferi-mento a giudizi in cui sia parte unapubblica amministrazione, in quanto sa-rebbero suscettibili di devolvere alla giu-risdizione amministrativa controversie inmateria, ad esempio, di risarcimento deldanno. Si tratta, quindi, di un problemaancora aperto, alla cui soluzione certopotra efficacemente contribuire l’ulterioreesame del testo da parte delle Camere.

Si deve infine segnalare, sempre inmateria di riparto della giurisdizione, che,nella seduta del 30 ottobre, e stato ap-provato un emendamento soppressivo del-l’ultimo comma dell’articolo 131, corri-spondente all’articolo 111, ultimo comma,della Costituzione vigente, che affida allaCorte di cassazione la funzione di giudicedel riparto della giurisdizione.

Da una parte resta ferma la possibilitaper il legislatore ordinario di poter con-tinuare comunque ad attribuire tale com-pito alla Corte di cassazione. Dall’altra,tuttavia, potrebbe delinearsi in materia unorientamento volto ad omologare le tema-tiche del conflitto di competenza – e lerelative regole di soluzione, con partico-lare riguardo a quella della prevalenza delgiudice superiore – a quella del ripartodella giurisdizione. La conseguenza auspi-cata sarebbe comunque quella di uneffetto deflattivo del carico di lavoroattribuito alla Corte di cassazione (laquale, priva del compito del riparto dellagiurisdizione, difficilmente potrebbe forsecontinuare a definirsi ”Suprema”).

Secondo l’impianto sistematico appro-vato dalla Commissione, sulla base dellacomplessiva riorganizzazione della giuri-sdizione alla stregua del criterio della suaunita funzionale, e stata conseguente-mente prevista l’attribuzione al giudiceamministrativo delle funzioni giurisdizio-nali relative anche alla responsabilita pa-

trimoniale dei pubblici funzionari nellematerie di contabilita pubblica agli organidella giustizia amministrativa, come pre-visto dal secondo comma del citato arti-colo 119. E stato inoltre attribuito allegislatore ordinario il compito di indivi-duare i titolari dell’azione di responsabi-lita; tale precisazione, dovuta ad un emen-damento approvato nella seduta del 29ottobre, lascia quindi impregiudicata laquestione della eventuale costituzione diun distinto pubblico ministero presso lagiurisdizione amministrativa.

Sempre in ordine a tale disposizione,va sottolineato che questa ulteriore attri-buzione di competenza al giudice ammi-nistrativo non si pone in contrasto con lanatura di tale organo giurisdizionale, spe-cie se si ha riguardo alla evoluzione – ingran parte gia in atto sia nella giurispru-denza sia, principalmente, nella piu re-cente legislazione – delle funzioni svoltedal giudice amministrativo. Questo giudicee destinato, infatti, ad assumere in futurocompetenze di merito di livello tale darendere presto del tutto obsoleta la tra-dizionale formula secondo la quale sa-rebbe il giudice degli atti, che, in realta,gia dal 1923 non e piu esatta. Al riguardova nuovamente ribadito che comunqueuna riforma di livello costituzionale nondeve tanto limitarsi a registrare l’esistente,quanto, essendo per sua natura destinataa durare nel tempo, assecondare ed anchestimolare le linee di sviluppo della societae delle sue istituzioni.

Anche il testo approvato dell’articolo133 (corrispondente all’articolo 113 deltesto della Costituzione vigente) discendedalle considerazioni gia svolte in via ge-nerale con riferimento all’unita funzionaledella giurisdizione, costituendone uno svi-luppo.

Al riguardo si deve sottolineare che,mentre l’articolo 119 del testo approvatocaratterizza la tutela giurisdizionale neiconfronti della pubblica amministrazionedal punto di vista degli organi giurisdi-zionali cui essa e affidata, l’articolo 133definisce il medesimo ambito da un puntodi vista meramente oggettivo, garantendola giurisdizione amministrativa con rife-


rimento non piu alla dicotomia tra dirittisoggettivi e interessi legittimi, ma, dopoaver soppresso il richiamo a tali posizionisoggettive, previsto dal primo comma del-l’articolo 113 della Costituzione vigente,rinviando alla legge per la definizionedelle modalita per l’esercizio della tutelagiurisdizionale ”nei confronti della pub-blica amministrazione”, e non piu solocontro i suoi atti.

E peraltro evidente che tale soppres-sione, unitamente a quella analoga ope-rata all’articolo 119, non implica alcunainterferenza rispetto al primo commadell’articolo 24 della prima parte dellaCostituzione, che si limita ad assicurareche tutti possono agire in giudizio per latutela dei propri diritti e interessi legit-timi, senza ovviamente indicare ne criteridi riparto della giurisdizione ne, conse-guentemente, gli organi giurisdizionali cuiadire. In altri termini, l’articolo 24, primocomma, costituisce una norma volta agarantire la possibilita di azione in giu-dizio escludendo ogni eccezione alla tuteladelle posizioni soggettive, mentre quellerecate al riguardo dal nuovo Titolo VIIsulla giustizia hanno lo scopo di precisarele concrete modalita con cui realizzaretale possibilita.

Si deve ricordare, da ultimo, che iltesto approvato dalla Commissione dell’ar-ticolo 133, prevede esplicitamente la pos-sibilita di esercitare la tutela giurisdizio-nale nei confronti della pubblica ammi-nistrazione anche in forma cautelare e,inoltre, la possibilita per il giudice ammi-nistrativo di disporre di altri strumenti direintegrazione, oltre a quella dell’annul-lamento degli atti pubblica amministra-zione.

Peraltro anche tali modificazioni, cheassicurano un piu ampio grado di tutela aicittadini nei confronti della pubblica am-ministrazione, si pongono, sia pure ten-denzialmente, nella linea di assoluta equi-parazione del giudice amministrativo aquello ordinario. Come ho avuto modo didire piu volte, infatti, in via generale, esempre nel rispetto del principio adottatodell’unita funzionale della giurisdizione, iltesto approvato opera una conseguente e

piena equiparazione dei giudici ammini-strativi a quelli ordinari quanto a status,funzioni e disciplina (punto che verraaffrontato diffusamente piu avanti, inordine alla disciplina delle incompatibilita,dell’autogoverno e della nomina dei ma-gistrati).

5.3. I tribunali militari.

Il testo approvato dalla Commissioneprevede, all’ultimo comma del citato ar-ticolo 119 (gia articolo 103), la soppres-sione della giurisdizione militare in tempodi pace. Nel corso della seduta del 29ottobre e stata peraltro soppressa la pre-visione, gia contenuta nel testo approvatoin giugno ed introdotta sulla base dialcuni disegni di legge all’esame dellaCommissione, della loro istituzione nonsolo per il tempo di guerra, ma anche inadempimento di obblighi internazionali.Al riguardo devo rammentare che all’ar-ticolo 131, comma 2 (gia articolo 111,comma 2, della Costituzione vigente) eprevisto che si puo derogare alla possibi-lita di ricorrere in Cassazione solo per lesentenze ed i provvedimenti sulla libertapersonale emessi dai tribunali militari(beninteso, ed ovviamente, in tempo diguerra).

In merito va ricordato che la compe-tenza dei tribunali militari (che, per in-ciso, costituiscono un giudice speciale,come anche affermato dalla Corte costi-tuzionale nella sentenza n. 48 del 1958)non puo che essere considerata del tuttoeccezionale. Nella prima parte della Co-stituzione, infatti, e solennemente affer-mato il principio secondo il quale l’Italiaripudia la guerra come strumento dioffesa alla liberta degli altri popoli e comemezzo di risoluzione delle controversieinternazionali (articolo 11) e l’impiegodelle Forze armate, il cui ordinamento einformato allo spirito democratico dellaRepubblica, e finalizzato alla difesa dellaPatria (articolo 52). In quest’ottica lemodifiche proposte all’articolo 103, terzocomma, della Costituzione vigente (corri-spondente all’articolo 119, terzo comma,


del testo approvato dalla Commissione)rendono pienamente coerente tale dispo-sizione con i principi appena richiamati,contenuti nella prima parte della Costitu-zione stessa.

Per concludere l’esame del punto re-lativo ai tribunali militari, si deve farpresente che era stata approvata unadisposizione transitoria e di attuazioneper chiarire la posizione del personalemagistratuale attualmente in serviziopresso tali organi, il quale, per effettodella predetta disposizione, e inquadratonei ruoli dei magistrati ordinari. Nellafase conclusiva dei lavori della Commis-sione, in sede di coordinamento del testo,e stato deciso di non confermare ledisposizioni transitorie, rinviandonel’esame al termine della prima lettura delprogetto costituzionale da parte della Ca-mera.

5.4. La magistratura ordinaria.

Il sistema giudiziario esistente in Italia,al momento in cui l’Assemblea costituentesvolgeva i propri lavori, derivava in granparte dall’organizzazione giudiziaria giaistituita nel Regno di Sardegna, sul mo-dello della legislazione francese, e incen-trata sulla figura del giudice-funzionario.

Lo Statuto del 1848 sanciva la direttaemanazione della giustizia dal Re e, ingenerale, le disposizioni previste in mate-ria dagli articoli 68-73 non davano allamagistratura un ordinamento autonomoed indipendente. Nel 1859 il decreto Rat-tazzi strutturava la magistratura come uncorpo sottoposto all’esecutivo, ponendo ilGuardasigilli al vertice di tutti i funzionarigiudiziari, alla carriera dei quali presie-deva, e configurando il pubblico ministerocome rappresentante del potere esecutivopresso ogni autorita giudiziaria.

La legge n. 6878 del 1890 (cosiddetta”legge Zanardelli”) comincio ad apriretaluni spiragli per accentuare le garanziedi indipendenza dei giudici, garanzie chefurono rafforzate dalla legge n. 1511 del1907 (cosiddetta ”legge Orlando”), la qualeistituı un Consiglio superiore della magi-

stratura con funzioni consultive-delibera-tive in materia di promozioni, che eranotuttavia sempre adottate con decreto delministro, dalla legge n. 438 del 1908 cheassicuro l’inamovibilita di sede e con ildecreto n. 1978 del 1921 (cosiddetto ”de-creto Rodino”), che previde l’elettivita delConsiglio superiore della magistratura edestese l’inamovibilita ai pretori.

In epoca fascista la legislazione fu,invece, caratterizzata da una inversione ditendenza, a partire dall’ordinamento giu-diziario del 1923 che elimino l’elettivitadel Consiglio, accentuando la strutturagerarchica degli uffici giudiziari. L’ordi-namento giudiziario del 1941 (ancora pergran parte in vigore) disciplino in manieraorganica la dislocazione, le funzioni e lacomposizione degli organi giudizari, lacarriera e lo status giuridico dei magistratiordinari.

Subito dopo la fine della guerra, con ilregio decreto legislativo n. 511 del 31maggio 1946, furono ripristinate le garan-zie di indipendenza dei giudici, in parteestese ai pubblici ministeri.

In sede di Assemblea costituente emer-sero vari orientamenti in ordine all’auto-governo della magistratura, al collega-mento del pubblico ministero con l’esecu-tivo, alla sorte da riservare all’ufficio delMinistro della giustizia, alla realizzazionedell’unita della giurisdizione, mentre sualtre questioni, quali il superamento dellaconfigurazione delegata della giurisdi-zione, l’accoglimento del principio di le-galita dell’azione penale e l’eliminazionedi ingerenze dell’esecutivo sui provvedi-menti concernenti lo status dei magistrati,si registro un sostanziale accordo sindall’inizio della discussione

Il testo vigente della Costituzione, agliarticoli 101-113, sostanzialmente si basasui principi della differenziazione solofunzionale dei magistrati, della previsionedelle garanzie del giudice, della colloca-zione del pubblico ministero nell’ordina-mento giudiziario, della previsione delConsiglio superiore della magistraturacome organo a composizione mista,nonche sulla precisazione dei rapporti tramagistratura ed esecutivo.


Si deve peraltro notare che la dottrinaha rilevato taluni problemi di conciliabi-lita, ad esempio, tra la riconducibilitadella funzione giudiziaria alla sovranitapopolare, prevista dall’articolo 101, primocomma, ed il sistema di nomina perconcorso, previsto dall’articolo 106; tra ladistinzione dei magistrati solo per fun-zioni, prevista dal terzo comma dell’arti-colo 107, e il sistema di promozioni comesarebbe presupposto dall’articolo 105; trala differenziazione del pubblico ministerodalla magistratura giudicante, previsto dalquarto comma dell’articolo 107, e la ri-conduzione dello stesso all’ordine giudi-ziario, prevista dal terzo comma del me-desimo articolo 107. Tutti questi problemi,in varia misura, sono puntualmenteemersi nel corso dei lavori del Comitatoprima e della Commissione poi.

5.4.1. Giudice e pubblico ministero.

Le disposizioni costituzionali vigenti siaprono con le affermazioni secondo lequali la giustizia e amministrata in nomedel popolo (articolo 101, comma 1) e igiudici sono soggetti soltanto alla legge(comma 2). Per il pubblico ministero,l’ultimo comma dell’articolo 107 prevedeche tale organo gode delle garanzie sta-bilite nei suoi riguardi dalle norme sul-l’ordinamento giudiziario.

La Costituzione afferma quindi, in li-mine, l’indipendenza e l’autonomia delgiudice (come singolo), anticipando in talmodo quella dell’ordine giudiziario nelsuo complesso (affermata dagli articoli104-107), indipendenza ed autonomia cherappresentano un valore strumentale ri-spetto a quello della legalita e obiettivitadell’amministrazione della giustizia.

Quella della distinzione tra magistra-tura giudicante e inquirente e stata unadelle tematiche su cui sia il Comitato sulsistema delle garanzie, sia la Commis-sione, si sono particolarmente e a lungosoffermati.

Si tratta di una questione che halontane origini storiche e che ha accom-pagnato per secoli la dialettica istituzio-

nale in relazione all’evoluzione degli or-dinamenti giuridici moderni e contempo-ranei, principalmente con riferimento albilanciamento dei poteri ed alla defini-zione delle competenze tra gli organi delloStato.

Prescindendo dalle prime origini del-l’istituto del pubblico ministero, che pos-sono essere individuate in alcuni istitutidel diritto romano, l’organo in esame,ossia un complesso di uffici pubblici cuiviene demandato il compito di proporreazioni o intervenire in giudizi promossi daprivati, comincia a delinearsi in terminimoderni negli anni immediatamente suc-cessivi alla rivoluzione francese, mo-strando peraltro immediatamente quei ca-ratteri di ambiguita che hanno sempreaccompagnato la storia dell’istituto, tantoche il decreto dell’Assemblea nazionalesull’organizzazione giudiziaria del 16-24agosto 1790 (che avrebbe poi ispirato tuttele legislazioni europee in materia) da unlato confermava l’appartenenza degli uf-fici del pubblico ministero all’ordine giu-diziario, mentre dall’altro li definivaagenti del potere esecutivo presso i tribu-nali.

Questi riferimenti sono sufficienti achiarire come i problemi, che ancor oggivengono dibattuti, affondino le loro radicinella storia. Si tratta di tematiche inti-mamente connesse alla nascita della stessademocrazia e, comunque, investono im-prescindibili aspetti di bilanciamento deipoteri, la cui struttura determina la formadi governo di un ordinamento. Con cionon si intende certo affermare che ilproblema della definizione della naturadell’organo pubblico ministero – e deisuoi rapporti con le altre istituzioni, se-gnatamente con l’esecutivo – sia determi-nante ai fini della qualificazione di uncerto ordinamento come democratico omeno. Ben si sa, infatti, che, in ordina-menti di Stati che hanno rappresentato erappresentano un esempio di democrazia,il pubblico ministero e posto alle dipen-denze dell’esecutivo, mentre in altri, nonmeno democratici, quest’organo e varia-mente sottratto alle ingerenze governative.Non siamo di fronte ad un dogma della


democrazia, e sul punto non devonoquindi scatenarsi guerre di religione.

La risposta, per ciascun Paese, nascedalla sua storia, dalle sue tradizioni, dallaparticolare struttura della societa civile edi quella politica, dal delicato meccanismodi pesi e contrappesi istituzionali, di cuiesso e o non e dotato.

Al riguardo, volendo solo esemplifica-tivamente fare dei brevi cenni di dirittocomparato, faccio presente che in Belgiotutte le nomine alle procure sono fattedirettamente dal Re, senza necessita dipreventive designazioni od elezioni. Ilpubblico ministero esercita le propriefunzioni sotto l’autorita del Ministro dellagiustizia e la lettera della Costituzione nonestende agli organi della pubblica accusale stesse garanzie di autonomia riservateai membri della magistratura giudicante.

In Germania le funzioni di pubblicoministero sono esercitate da funzionarireclutati, nella generalita dei casi, sepa-ratamente dai giudici e con uno statusdifferente rispetto agli stessi. Nella mag-gior parte dei Laender i pubblici ministerisono funzionari politici (politischeBeamte), e presso le Corti statali sononominati dai ministri della giustizia deiLaender competenti, mentre per le Cortifederali la nomina viene effettuata dalMinistro federale della giustizia, su ap-provazione del Bundesrat.

In Inghilterra l’azione penale vieneesecitata (peraltro discrezionalmente) dalCrown Prosecution Service, un’autorita in-dipendente che non svolge indagini, affi-date alla polizia. Tale autorita e organiz-zata a livello piramidale, e al suo verticee posto l’Attorney General, che e membroe consigliere giuridico del Governo, purnon appartenendo al Gabinetto.

Nei Paesi Bassi i pubblici ministerisono tenuti a conformarsi alle direttiveche vengono loro impartite dalle autoritasovraordinate competenti, in nome del Re,mentre in Spagna il pubblico ministero haal vertice della struttura un procuratoregenerale dello Stato, nominato dal Re suproposta del Governo, udito il Consigliogenerale del potere giudiziario.

In Francia i magistrati del pubblicoministero sono posti sotto la direzione edil controllo dei capi degli uffici, ai qualisono assegnati, e sotto l’autorita del Mi-nistro della giustizia; non beneficianodella prerogativa dell’inamovibilita, che epropria dei membri della magistraturagiudicante. E peraltro noto che in Franciae in corso un processo di riforma ten-denzialmente diretto ad assicurare un piuampio grado di autonomia agli organidella pubblica accusa, sebbene nelle di-verse sezioni dell’organo di autogovernodella magistratura dovrebbe persistereuna maggioranza di consiglieri laici (cfr. ilnoto ”Rapporto Tuche”).

In Svezia la carriera della pubblicaaccusa e separata dalla magistratura giu-dicante e dagli altri corpi dello Stato ed ilprocuratore generale, il suo sostituto, iprocuratori regionali e quelli dei distrettidi maggiore importanza sono nominati dalGoverno, mentre gli altri sono assegnati ailoro uffici con decisione del procuratoregenerale. L’indipendenza del pubblico mi-nistero e tuttavia prevista dalla Costitu-zione.

Negli Stati Uniti, infine, novantaquattroDistrict Attorneys dirigono gli uffici delpubblico ministero presso ogni tribunalefederale di prima istanza. La loro nominae di competenza del Presidente degli StatiUniti, ma deve essere ratificata dal Se-nato. Le proposte di nomina sono fattedall’Attorney General, figura sostanzial-mente corrispondente al Ministro dellaGiustizia.

Per quanto riguarda la storia italiana,dalla legge del 1865, per la quale imagistrati del pubblico ministero costitui-vano un ruolo a se stante, si e passati,attraverso alterne vicende, all’unificazionedei ruoli, per poi porre, con l’articolo 69dell’ordinamento giudiziario del 1941, ilpubblico ministero alle dipendenze delMinistro della giustizia e, successivamente,ad individuarne talune garanzie di indi-pendenza, pur non coincidenti con quelledei giudici, con il regio decreto legislativon. 511 del 1946.

In sede di Assemblea costituente ilproblema della natura promiscua delle


funzioni del pubblico ministero (ossiadell’attribuzione a tale organo di funzionigiurisdizionali – nel rito penale dell’epoca,ad esempio, ordini di cattura e conces-sione della liberta provvisoria – ed ese-cutive) fu ampiamente sottolineato e di-battuto e, com’e ben noto, si scontraronodue opposte tendenze, rispettivamente ri-conducibili ai progetti Calamandrei eLeone, la prima delle quali favorevoleall’indipendenza dell’organo e la seconda,invece, favorevole a configurarlo comeorgano del potere esecutivo. Prevalse unatesi intermedia, la cui approvazione hadato origine al testo del quarto commadell’articolo 107 della Costituzione vigente,secondo il quale il pubblico ministerogode delle garanzie stabilite nei suoi ri-guardi dalle norme sull’ordinamento giu-diziario.

Tale disposizione, da leggersi anche inrelazione all’articolo 101, secondo comma,della Costituzione vigente (”I giudici sonosoggetti soltanto alla legge”), evidenzia illivello non costituzionale delle garanziericonosciute al pubblico ministero. Si devepero osservare che comunque la Costitu-zione riconosce la necessita di tali garanzie,che il primo comma dello stesso articolo107 estende anche al pubblico ministero lagaranzia di inamovibilita prevista per igiudici, che le stesse garanzie oggettiveassicurate all’intero ordine giudiziario dal-l’esistenza del Consiglio superiore dellamagistratura sono evidentemente ricono-sciute anche ai magistrati inquirenti e chelo stesso obbligo di esercitare l’azione pe-nale per piu versi sottintende e presupponel’indipendenza del pubblico ministero. Inogni caso, si deve rilevare che la legislazionepost-costituzionale e stata caratterizzata daun progressivo avvicinamento ed assimila-zione del regime giuridico dei magistratiinquirenti a quello dei giudici.

L’articolo 101 (e, in particolare, il citatocomma 2 di tale articolo) e stato oggetto diampio ed approfondito dibattito, sia nelComitato sul sistema delle garanzie che inCommissione. Su tale materia, in verita, sisono registrate posizioni alquanto diver-genti, che sono state, infine, ricondotte adunita solo con una certa difficolta e con uno

sforzo collegiale, capace di tener contodell’approfondimento critico delle diverseposizioni a confronto e di ascoltare leragioni degli altri.

Il testo approvato in giugno dell’arti-colo 117, comma 2 (corrispondente alcomma 2 dell’articolo 101 della Costitu-zione vigente), rendeva soggetti soltantoalla legge non solo i giudici, ma anche imagistrati del pubblico ministero. Per farfronte agli eventuali problemi che avreb-bero potuto sorgere da una effettiva fran-tumazione delle attribuzioni in materiainquirente, e per assicurare un certogrado di unitarieta nello svolgimento dellerelative funzioni, il testo prevedeva ancheche le norme sull’ordinamento giudiziarioavrebbero assicurato il coordinamento el’unita di azione degli uffici del pubblicoministero.

Tale formulazione, tuttavia, si prestavaalla critica, fondata, secondo la quale,mentre la soggezione alla legge e concettoche si riferisce agevolmente al giudiceinteso come singolo (tenuto presentequanto prima esposto circa le relazionitra tale principio e le norme di cui agliarticoli 104 e 107 della vigente Costitu-zione), essa potrebbe invece dar luogo adifficolta in riferimento alla sua applica-zione al pubblico ministero, il quale, comee noto, e un ufficio e non un giudice.

Tenendo conto di queste considerazionicritiche, il relatore ha quindi presentatoun nuovo testo del citato comma secondodell’articolo 117 che, prendendo in consi-derazione iniziative emendative assunte dapiu gruppi, era probabilmente suscettibiledi far fronte ai rilievi critici evidenziati,confermando al tempo stesso l’indipen-denza del pubblico ministero di fronte adogni potere. Tale nuovo testo, approvatodalla Commissione nella seduta del 28ottobre, scinde in due commi le disposi-zioni relative rispettivamente ai giudici ealle guarentigie del pubblico ministero,prevedendo che i giudici sono soggettisoltanto alla legge (articolo 117, secondocomma) e che i magistrati del pubblicoministero sono indipendenti da ogni po-tere e godono delle garanzie stabilite neiloro riguardi dalle norme sull’ordina-


mento giudiziario, le quali assicuranoaltresı il coordinamento interno dell’uffi-cio del pubblico ministero ed il coordi-namento, ove necessario, delle attivitainvestigative tra gli uffici del pubblicoministero (articolo 117, terzo comma).

Al riguardo vorrei segnalare che laformulazione approvata dalla Commis-sione da un lato conferma, peraltro nonpoco rafforzandole, le garanzie previstedalla vigente Costituzione in favore degliorgani di pubblica accusa e, dall’altro,conferisce piena cittadinanza nel nostroordinamento ad organi di coordinamentoinvestigativo – come, ad esempio la Di-rezione nazionale antimafia – che sirivelassero necessari per la conduzione diindagini particolarmente complesse, cheinvestano la competenza di piu ufficigiudiziari.

Mi sembra, inoltre, che da un punto divista sia sistematico che sostanziale laformulazione approvata abbia il pregiodella chiarezza e sia suscettibile di porrefine ai numerosi equivoci che pure si sonoverificati.

Uno degli elementi che accomunanogiudici e pubblici ministeri nel vigentetesto costituzionale e costituito dal sistemadi nomina, che, secondo quanto previstodal primo comma dell’articolo 106 vigente,ha luogo per concorso, il che, come e statosostenuto in dottrina e riconosciuto dallaCorte costituzionale (v. la sentenza n. 49del 1968), costituirebbe una ulteriore ga-ranzia di indipendenza posta in favore deimagistrati inquirenti.

Prima di passare all’illustrazione deltesto dell’articolo 124 approvato dallaCommissione (corrispondente all’articolo106 della Costituzione vigente), occorrericordare che le norme in questione sonostate oggetto di ampio ed approfonditodibattito nel Comitato sul sistema dellegaranzie e successivamente nella Commis-sione: si tratta, infatti, di una questionerispetto alla quale le posizioni originariedei vari gruppi erano assai lontane.

Il testo approvato all’articolo 124,primo comma, dispone anzitutto che an-che i magistrati amministrativi non pos-

sono essere nominati se non per concorsoe prevede che la nomina e condizionata alpositivo esperimento di un periodo ditirocinio.

Nel nuovo sistema dell’unita funzionaledella giurisdizione, nel quale i magistratiordinari ed amministrativi sono total-mente equiparati quanto a status e ga-ranzie, sarebbe infatti una grave incon-gruenza ipotizzare che i magistrati am-ministrativi possano, sia pur parzialmente,essere nominati dal Governo. Ci sarebbeda chiedersi, infatti, quale terzieta po-trebbe vantare chi e chiamato ad eserci-tare la giurisdizione, e poi proprio quellaamministrativa, in base ad una nominaeffettuata dall’esecutivo.

Va quindi ribadito che il testo appro-vato equipara in tutto e per tutto, nellegaranzie come nelle responsabilita, nelsistema di nomina come nelle incompati-bilita, i giudici ordinari a quelli ammini-strativi. Ed in effetti parrebbe assaistrano, oltre che pericoloso, che la giuri-sdizione venisse svolta da organi i cuicomponenti non fornissero assolute ga-ranzie di terzieta. Posizioni culturali se-condo le quali i giudici amministrativipotrebbero in sostanza continuare ad es-sere funzionalmente collegati all’esecutivoe, piu in generale, i giudici potrebberoessere chiamati a svolgere compiti estraneialla giurisdizione – e, segnatamente, aricoprire incarichi di ogni sorta nellepubbliche amministrazioni –, si giustifi-cherebbero, sia pure a fatica e con qual-che sospetto di incostituzionalita, soltantoin un quadro costituzionale diverso daquello approvato dalla Commissione.

Sempre all’articolo 125 il testo appro-vato prevede inoltre, e conseguentemente,all’ultimo comma, un rigoroso regimedelle incompatibilita per tutti i magistrati,che troppo spesso svolgono funzioni ec-cessivamente distanti da quelle giurisdi-zionali, talvolta a scapito delle stesse espesso alle dipendenze dell’esecutivo. Inquesti casi e evidente il rischio di ricadutenegative sulla stessa autonomia della ma-gistratura e anche sul suo prestigio, atutela del quale, nel quinto comma, si e


prevista anche la costituzionalizzazionedei principi di responsabilita, correttezzae riservatezza.

In ordine a tali disposizioni e oppor-tuno sottolineare che, nel corso del dibat-tito in Commissione, e stato pressoccheunanimemente ritenuto che i giudici nondevono svolgere incarichi presso l’esecu-tivo o pubbliche amministrazioni (puressendosi prospettate talune eccezioni inmerito alla loro utilizzazione esclusiva-mente presso il Ministero della giustizia,sia pure in numero estremamente ridotto),ne partecipare ad arbitrati o a collaudi esimili.

Il testo approvato consente, peraltro, lapartecipazione dei magistrati ad attivitanelle quali la loro specifica competenzapuo rivelarsi di grande utilita, come, adesempio, l’insegnamento, la partecipazioneall’attivita di formazione dei magistrati, lapartecipazione a commissioni di concorsoe simili. Per quanto riguarda il citatoquinto comma, vorrei ribadire che, comee emerso nel corso del dibattito, i magi-strati non sono assimilabili agli altri pub-blici impiegati se non solo formalmente.Questi ultimi, infatti, pur svolgendo certofunzioni di responsabilita, non hanno ilpotere di disporre della liberta, dei dirittie dei beni dei cittadini. E quindi evidenteche la disposizione che costituzionalizza iprincipi, cui devono attenersi tutti i ma-gistrati nel corso dell’esercizio delle lorofunzioni, e tutt’altro che superflua.

Va infine rilevato che il nuovo ultimocomma dell’articolo 125, relativo alla par-tecipazione dei magistrati alle competi-zioni elettorali, ha ottenuto il consensopressocche unanime della Commissione.Mi sembra che la soluzione presceltapermetta un equilibrato bilanciamento trala liberta di concorrere alle cariche elet-tive e la necessita di consentire sia laparita dei partecipanti alle competizionielettorali, sia un corretto svolgimentodelle stesse nonche dell’attivita giudiziaria,sia, infine, il prestigio della magistratura.

Per quanto riguarda il regime transi-torio, la Commissione aveva approvatouna disposizione transitoria e di attua-zione, secondo la quale le norme relative

alle incompatibilita dei magistrati si ap-plicano a decorrere dal quarto annosuccessivo all’entrata in vigore della ri-forma costituzionale ora all’esame delleCamere. Come nei casi precedentementesegnalati, anche tale disposizione non estata confermata nella fase di coordina-mento finale del testo, rinviandonel’esame al termine della prima lettura delprogetto costituzionale da parte della Ca-mera. Va rilevato, inoltre, che le disposi-zioni in materia di partecipazione deimagistrati alle competizioni elettorali sonocomunque immediatamente precettive.

Il terzo comma dell’articolo 124 stabi-lisce che, ferma restando l’unicita dellemodalita di ingresso in magistratura edelle carriere, sia previsto una sorta difiltro per il successivo passaggio tra lefunzioni giudicanti e quelle del pubblicoministero, e viceversa. Tale filtro e rap-presentato da un concorso riservato (ri-servato, ovviamente, ai soli magistrati,onde evitare equivoci di sorta) che dovrasvolgersi secondo modalita stabilite dallalegge. E peraltro previsto, al quartocomma dello stesso articolo 124, che innessun caso le funzioni inquirenti e quellegiudicanti penali possono essere svolte nelmedesimo distretto giudiziario.

La ratio di tali disposizioni e del tuttoevidente. Si tratta, da un lato, di evitarefacili e possibili commistioni tra le variefunzioni, nonche i pericoli che cio com-porta per una ordinata amministrazionedella giustizia e, dall’altro, di favorire lereali aspirazioni personali al fine di unapiu efficace azione giudiziaria. E infattisenz’altro vero che, per svolgere le fun-zioni di giudice, occorrono qualita, inte-ressi e motivazioni differenti da quellenecessarie all’adempimento delle funzioniaffidate ai magistrati inquirenti, pur nellacomune cultura della giurisdizione, o,come meglio dovrebbe dirsi, nella comunecultura della legalita e delle garanzie, laquale dovrebbe essere patrimonio inalie-nabile di tutti i magistrati.

D’altro canto, e innegabile che lo svol-gimento delle funzioni di pubblico mini-stero richiede una formazione, non soloculturale ma anche di tecnica investiga-


tiva, del tutto particolare, che e obietti-vamente assai diversa da quella richiestaper lo svolgimento delle funzioni giurisdi-zionali.

Il relatore deve peraltro dar conto delfatto che in Commissione erano statipresentati, da alcuni gruppi, emendamentiindirizzati a realizzare una piena separa-zione delle carriere tra giudici e magi-strati del pubblico ministero, prevedendodi conseguenza un accesso alla magistra-tura attraverso concorsi separati ovverorendendo irreversibile la scelta operatasulla funzione da svolgere. Posti in vota-zione, tali emendamenti, che evidente-mente sottintendono una impostazionenotevolmente diversa da quella infine ap-provata dalla Commissione, sono statirespinti.

Nel testo approvato dell’articolo 124 estato comunque previsto che tutti i ma-gistrati debbono svolgere inizialmente fun-zioni giudicanti, onde perseguire quellaunitarieta iniziale della cultura della le-galita e della giurisdizione cui prima siaccennava. Per il suo conseguimento estato anche previsto, all’articolo 128 deltesto approvato dalla Commissione (cor-rispondente all’articolo 110 della Costitu-zione vigente), che il Ministro della giu-stizia debba promuovere la comune for-mazione propedeutica all’esercizio delleprofessioni giudiziarie e forensi: forma-zione propedeutica per i futuri magistratied i futuri avvocati, che e altra cosa dallaformazione e dall’aggiornamento dei ma-gistrati, che restano evidentemente affidatiai Consigli superiori.

Al riguardo, va ricordato che in dot-trina e stata piu volte lamentata l’assenzadi una scuola della magistratura, sul-l’esempio dell’Ecole nationale de la magi-strature in Francia, della Referendarszeitin Germania e dell’Escuela judicial inSpagna; sulla questione, peraltro, ci sisoffermera in termini piu generali inoccasione dell’illustrazione dell’articolo128, riguardante le competenze del Mini-stro della giustizia. Un primo passo inquesta direzione e tuttavia stato fattorecentemente anche in Italia, con il de-creto legislativo di attuazione della delega

prevista dall’articolo 17, comma 113, dellalegge 15 maggio 1997, n.127, che prevedel’istituzione delle scuole biennali di spe-cializzazione per le professioni legali.

L’articolo 107 della Costituzione vi-gente, al primo comma, assicura ai ma-gistrati (quindi sia ai giudici sia ai magi-strati del pubblico ministero) la garanziadell’inamovibilita, da intendersi nel sensoche qualsiasi provvedimento destinato adincidere sull’esercizio della funzione delsingolo magistrato deve essere assunto dalConsiglio superiore della magistratura allecondizioni indicate nel primo comma ci-tato.

La garanzia in esame era gia previstadallo Statuto del 1848, che tuttavia lalimitava al grado, senza estenderla a tuttii magistrati (erano infatti esclusi quellicon meno di tre anni di anzianita, ipretori e i pubblici ministeri). La normadella vigente Costituzione, come accen-nato, si applica, invece, a tutti i magistrati,senza distinzione di categorie e, dal puntodi vista oggettivo, concerne sia la sede chela funzione cui il magistrato sia statoassegnato e costituisce la piu rilevanteguarentigia dello status del singolo magi-strato. Tale norma riguarda, del resto, ilprofilo di garanzia anche all’interno dellostesso ordine giudiziario, con cio raffor-zando ulteriormente i principi di indipen-denza e di autonomia gia previsti dall’ar-ticolo 104 vigente con riferimento all’in-tero ordine.

Il diritto alla conservazione delle fun-zioni e della sede, d’altra parte, non esvincolato dai limiti che esso puo incon-trare a causa della esigenza di tutelarealtri interessi costituzionalmente garantiti,come si ricava dalla lettura dello stessoprimo comma dell’articolo 107. Da essaemerge che il Costituente non ha attri-buito a tale garanzia valore assoluto edincondizionato, ma strumentale, nel sensoche la inamovibilita e garantita per assi-curare l’autonomia e l’indipendenza del-l’ordine giudiziario, nonche quelle delsingolo magistrato.

D’altro canto, la previsione di un in-tervento in materia, comunque possibilesolo da parte dell’organo di governo au-


tonomo della magistratura, aggravato dauna espressa ed ulteriore garanzia proce-dimentale, rafforza ancor piu tale guaren-tigia. A tali preminenti esigenze, si eritenuto di poter fare ugualmente frontecon una modifica del secondo commadell’articolo 107 della Costituzione vigente(corrispondente al secondo comma dell’ar-ticolo 125 approvato dalla Commissione),con la quale si prevede la sostituzionedelle previste garanzie di difesa con quelledi garanzia del contraddittorio.

Allo stesso articolo 125, al primocomma, il testo approvato ribadisce edestende ai magistrati amministrativi ilprincipio della inamovibilita, prevedendosiinoltre al terzo comma che la leggedisciplina i periodi di permanenza nell’uf-ficio e nella sede dei giudici (ordinari eamministrativi) e dei magistrati del pub-blico ministero.

5.4.2. Consiglio superiore della magistra-tura e azione disciplinare.

Le tematiche relative al Consiglio su-periore della magistratura, al pubblicoministero, all’azione penale e a quelladisciplinare sono state oggetto di appro-fonditi e ripetuti dibattiti nel Comitato sulsistema delle garanzie prima e nella Com-missione poi.

Per quanto riguarda in particolare ilConsiglio superiore della magistratura, ledisposizioni previste dagli articoli 104 e105 della Costituzione vigente, accantoalla garanzia di indipendenza funzionaledel singolo giudice (prevista dall’articolo101, secondo comma), pongono istitutivolti a garantire l’indipendenza della ma-gistratura nel suo complesso. Il Consigliosuperiore della magistratura e appuntol’organo cui e affidato il compito diassicurare l’autonomia e l’indipendenzadell’ordine della magistratura.

Tale organo e non solo previsto, maanche disciplinato in molteplici aspettidall’articolo 104 della Costituzione vigenteed e stato tuttavia tardivamente istituitocon la legge n. 195 del 1958, successiva-mente piu volte modificata.

Il Consiglio e attualmente composto da33 membri, dei quali 3 di diritto (ilPresidente della Repubblica, che lo pre-siede ai sensi degli articoli 87 e 104 dellaCostituzione vigente, il primo presidente eil procuratore generale della Corte dicassazione), 20 eletti da tutti i magistratiordinari tra gli appartenenti alle variecategorie e 10 dal Parlamento in sedutacomune tra professori di universita inmaterie giuridiche ed avvocati dopo 15anni di esercizio. I membri elettivi duranoin carica quattro anni e non sono imme-diatamente rieleggibili.

I componenti di nomina parlamentaresono eletti dai due rami del Parlamento inseduta comune, a scrutinio segreto con lamaggioranza dei tre quinti dell’Assemblea,che si riduce, nelle successive votazioni, atre quinti dei votanti, mentre all’elezionedei componenti togati partecipano tutti imagistrati con voto personale, segreto ediretto. I togati sono eletti in collegicircoscrizionali, in ognuno dei quali sonopresentate liste di candidati; il riparto deiseggi e disposto secondo il sistema pro-porzionale e sussiste una clausola disbarramento del nove per cento sul pianonazionale. Da piu parti e stato rilevato chetale sistema elettorale rischia di favorireed incentivare la ”correntocrazia”, bruttacopia della partitocrazia, all’interno dellamagistratura, ed e stata di conseguenzaauspicata a tale riguardo una adeguatariforma elettorale, che non comporta re-visione costituzionale.

Il vicepresidente del Consiglio supe-riore della magistratura e eletto fra icomponenti designati dal Parlamento, hapoteri propri e poteri delegati dal Presi-dente della Repubblica e, con il primopresidente e il procuratore generale dellaCorte di cassazione, compone il Comitatodi presidenza, organo previsto dalla legi-slazione ordinaria. Per la validita delledeliberazioni del Consiglio e necessaria lapresenza di almeno 14 magistrati e dialmeno 7 componenti eletti dal Parla-mento.

Per quanto riguarda i rapporti tra ilConsiglio ed il Ministro della giustizia,prescindendosi ora dalla problematica re-


lativa alla facolta a questi attribuita dipromuovere l’azione disciplinare, va ricor-dato che il Ministro, ai sensi dell’articolo110 della Costituzione vigente, ha compe-tenza in materia di predisposizione dellestrutture materiali necessarie alla ammi-nistrazione della giustizia ma, secondo lagiurisprudenza della Corte costituzionale(v. la sentenza n. 168 del 1963), ha anchepoteri che riguardano sia l’organizzazionedegli uffici nella loro efficienza numerica,con l’assegnazione dei magistrati in basealle piante organiche, sia il funzionamentodei medesimi in relazione all’attivita e alcomportamento dei magistrati che vi sonoaddetti.

Peraltro, la legge n. 1198 del 1967 hasvincolato le deliberazioni consiliari inmateria dalla richiesta dell’esecutivo,mentre rimane la necessita di un atto diproposta formulato da una commissionedel Consiglio, di concerto con il Ministrodella giustizia, per il conferimento degliincarichi direttivi. Tale disposizione hadato tuttavia origine ad un conflitto diattribuzione, deciso dalla Corte costituzio-nale (v. la sentenza n. 379 del 1992) nelsenso che il Consiglio ed il Ministro hannoun dovere di collaborazione leale e co-struttiva per ricercare una concertazione,e solo se questa non viene raggiunta ilConsiglio puo disattendere l’avviso delMinistro.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ha quindi funzioni amministrative –che attuano nel loro complesso l’organiz-zazione della giurisdizione e sono relative,da un lato, al funzionamento e all’orga-nizzazione dello stesso Consiglio e, dal-l’altro, allo status dei magistrati (sia or-dinari che onorari) – e funzioni giurisdi-zionali, che svolge nell’ambito del proce-dimento disciplinare, volto ad accertare laresponsabilita disciplinare dei magistrati.Nello svolgimento di tale ultima funzione,il Consiglio provvede a tutelare l’interesseoggettivo all’attuazione dell’ordinamentogenerale e si trova in una posizione diestraneita per effetto della quale operadunque come un giudice (speciale) e lerelative deliberazioni hanno quindi naturagiurisdizionale.

La cognizione delle questioni discipli-nari e devoluta ad una apposita sezionedisciplinare, composta da nove membrieffettivi; il vicepresidente del Consiglio emembro di diritto della sezione, che ealtresı formata da due componenti elettitra quelli disegnati dal Parlamento e dasei componenti eletti tra quelli togati.

Le deliberazioni del Consiglio aventinatura amministrativa (adottate in con-formita, a seconda dei casi, con decretodel Presidente della Repubblica ovverocon decreto del Ministro della giustizia)sono impugnabili di fronte al giudiceamministrativo, il cui sindacato, secondola giurisprudenza della Corte costituzio-nale (v. la sentenza n. 44 del 1968) siestende ai vizi degli atti costituiti dallestatuizioni del Consiglio superiore, mentrele deliberazioni assunte in materia disci-plinare, che hanno, come si e visto, naturagiurisdizionale, sono ricorribili in Cassa-zione.

Accanto alle competenze in materia distatus dei magistrati e disciplinare, espres-samente attribuite dalla Costituzione vi-gente al Consiglio, si e tuttavia venutaconfigurando nella prassi una nuova edulteriore funzione, che e stata general-mente definita ”paranormativa” e checonsiste nella adozione ed emanazione diatti di varia tipologia (sostanzialmentericonducibili a regolamenti, determina-zioni e circolari) di contenuto generale edastratto.

La legittimita dello svolgimento di talefunzione ha suscitato piu di una perples-sita nel corso dei lavori del Comitato edella Commissione, ed in realta essa sem-bra suscettibile in alcuni casi di determi-nare un effettivo spostamento di compe-tenze dal potere legislativo in favore del-l’organo di governo autonomo della ma-gistratura. Questa questione, comunque,verra affrontata piu diffusamente in se-guito, con particolare riferimento agliarticoli 122 e 126 del testo approvatodalla Commissione (corrispondente agliarticoli 105 e 108 della Costituzione vi-gente).

Le proposte e i disegni di legge asse-gnati alla Commissione, per le parti rela-


tive alle iniziative di riforma del Consigliosuperiore della magistratura, erano quan-t’altre mai distanti tra loro, frutto diimpostazioni ontologicamente differenti edifficilmente riconducibili ad unita. Men-tre alcuni gruppi e singoli parlamentariproponevano distinti Consigli superioriper la magistratura inquirente e quellagiudicante (in coerenza peraltro conun’impostazione complessiva dei rapportitra le varie funzioni), altri ritenevanoinvece valida l’attuale normativa costitu-zionale ed altri ancora prevedevano do-versi fare espressa menzione del metodoelettorale e doversi variamente diversifi-care le quote degli eletti dal Parlamento edalla magistratura.

Il testo approvato dalla Commissione,relativamente alla tematica del Consigliosuperiore della magistratura ordinaria, efrutto di votazioni contrastate, e tuttavia,anche considerando l’articolato nel suocomplesso, credo possa in questa faserappresentare comunque una propostafinalizzata ad individuare un possibilepunto di equilibrio e di convergenza fraposizioni, come si e detto, originariamenteassai diverse e distanti, senza che, peral-tro, esso comporti la rinuncia a nessunodei principi affermati e garantiti dal vi-gente testo costituzionale.

D’altra parte, proprio per le caratteri-stiche del dibattito svoltosi in Commis-sione al riguardo, e facilmente prevedibileche il problema della articolazione insezioni del Consiglio superiore della ma-gistratura ordinaria verra sottoposto adulteriore verifica nell’esame da parte delleAssemblee. A questo proposito, nel corsodel confronto fra le diverse posizionisvoltosi nel Comitato ristretto prima delleultime votazioni, il relatore aveva prospet-tato un’ipotesi emendativa finalizzata arendere necessaria l’articolazione del Con-siglio in sezioni per i giudici e per imagistrati del pubblico ministero solo aseguito dell’eventuale separazione deiruoli giudicanti rispetto a quelli inquirentidisposta dalla legge, con la previsionecomunque della possibilita di passaggiodagli uni agli altri a seguito di concorsoriservato. Ma non avendo tale ipotesi

ottenuto il necessario ampio consenso,essa non e conseguentemente mai stataformalizzata dal relatore in formale pro-posta emendativa.

Venendo all’illustrazione dell’articolatoin questa materia, il testo approvatoprevede anzitutto due Consigli superioridella magistratura, uno per quella ordi-naria ed uno per quella amministrativa(previsti originariamente in due distintiarticoli, e poi unificati nell’unico articolo120 nella fase di coordinamento finale deltesto). Per il Consiglio superiore dellamagistratura ordinaria e prevista unasuddivisione in due sezioni (una per imagistrati giudicanti ed una per quelli delpubblico ministero), e previsto che cia-scuna sezione sia eletta per tre quinti daimagistrati (rispettivamente giudici e pub-blici ministeri) e per due quinti dal Senatodella Repubblica, e che il Ministro dellagiustizia possa partecipare alle relativesedute senza diritto di voto e con facoltadi avanzare proposte e richieste. Il diversonumero dei componenti di ciascuna se-zione e rinviato alla determinazione dellalegge.

Va osservato che la disposizione rela-tiva alla partecipazione alle sedute deiConsigli da parte del Ministro della giu-stizia si limita a costituzionalizzarequanto gia previsto dalla legislazione or-dinaria. La diversa proporzione tra icomponenti ”togati” e ”laici”, da unaparte, rappresenta un punto di equilibriotra le diverse e contrapposte proposte deivari gruppi sulla questione della compo-sizione dei Consigli e, dall’altra, consenteuna piu efficace dialettica tra esponenti diistanze istituzionali comunque coinvoltenella vita della giustizia, anche tenendoconto della provenienza professionale (do-centi universitari in materie giuridiche edavvocati con almeno quindici anni diesercizio) dei componenti di nomina daparte del Parlamento (rectius, da parte delSenato della Repubblica), che e espres-sione della sovranita popolare.

Va rilevato, inoltre, che il testo appro-vato mantiene comunque una netta pre-valenza dei componenti eletti da partedella magistratura e che i paventati rischi


di una eccessiva ”politicizzazione” deiConsigli non dipendono tanto da un mo-desto incremento della componente ”laica”di nomina parlamentare, quanto piuttosto,e nella maggior parte dei casi, dallaesasperata politicizzazione interna e neireciproci rapporti tra le varie correntidella magistratura, favorita anche dalparticolare sistema elettorale attualmentevigente.

Per quanto riguarda, in modo specifico,la questione dell’organo cui affidare lecompetenze in materia disciplinare neiconfronti dei magistrati, il testo approvatodalla Commissione prevede l’istituzionedella Corte di giustizia della magistratura,con l’inserimento in Costituzione delnuovo articolo 122.

L’istituzione di tale organo, che trae lasua legittimazione dagli stessi organi digoverno autonomo della magistratura (inquanto i componenti sono designati conelezione di secondo grado e non possonopartecipare ad altra attivita dei rispettiviConsiglio di provenienza), assicura unapiu ampia coerenza al sistema gia deli-neato dalla Costituzione vigente e forniscemaggiori garanzie circa il corretto eserci-zio di questa particolare e delicatissimagiurisdizione. L’istituzione della Corte digiustizia della magistratura consente, inol-tre, di individuare una valida soluzione alproblema dell’impugnazione dei provvedi-menti amministrativi assunti dai Consiglidella magistratura ordinaria e ammini-strativa.

Il quadro di riferimento delle disposi-zioni costituzionali in materia e comple-tato dall’articolo 123, che attribuisce com-petenza all’esercizio dell’azione discipli-nare non piu al Ministro della giustiziama ad un istituendo Procuratore generale.

La vigente Costituzione, al secondocomma dell’articolo 107, attribuisce alMinistro della giustizia la facolta di pro-muovere l’azione disciplinare nei con-fronti dei magistrati, con disposizione chesi inserisce nella complessiva determina-zione dei poteri del Ministro, peraltro orapiu organicamente disciplinati all’articolo128 del testo approvato dalla Commis-sione.

La legge ordinaria istitutiva del Consi-glio superiore della magistratura ha tut-tavia ripartito la competenza in materia diazione disciplinare tra Ministro e Procu-ratore generale presso la Corte di cassa-zione, stabilendo che questi e titolare degliatti anche quando l’azione e promossa dalMinistro e che quest’ultimo opera attra-verso la Procura generale della Cassa-zione.

Tale disciplina, oltre che ad una com-mistione di funzioni e ad una certaconfusione nella definizione dei ruoli edella natura degli organi che intervengononel procedimento – si pensi, ad esempio,alla posizione della Procura generale, cheper piu versi potrebbe nei casi in esameessere considerata strumento del potereesecutivo –, ha dato origine a piu di unaperplessita circa la stessa coerenza dellanormativa ordinaria vigente rispetto aldettato costituzionale.

Anche a tacere del fatto che dellecompetenze del Procuratore generale dellaCorte di cassazione in materia di azionedisciplinare non vi e traccia nella Costi-tuzione, tale organo e comunque membrodi diritto del Consiglio superiore dellamagistratura e concorre, quindi, alla de-finizione del governo autonomo dell’or-dine giudiziario. Al contempo, tuttavia, laProcura generale viene chiamata ad assu-mere iniziative che determinano l’eserci-zio di quello stesso governo autonomo,configurando una possibile e conseguentecarenza di terzieta, con tutto cio chequesto comporta. Va ricordato al ri-guardo, invece, che, in relazione agliarticoli 120 e 122 del testo approvato, ilMinistro della giustizia non e membro didiritto dei Consigli superiori e neanchedella Corte di giustizia della magistratura,alla quale ultima neppure partecipa.

Nel corso del dibattito e stata quindiprospettata l’ipotesi, peraltro gia avanzatain sede di Assemblea costituente, di porrela titolarita all’esercizio dell’azione disci-plinare in capo ad un organo apposita-mente costituito, connotato in manieratale da assicurarne l’indipendenza e l’au-tonomia. La nomina del Procuratore ge-nerale per l’azione disciplinare e stata


prospettata in modo tale da garantire chesia espressione di un ampio consenso, alfine di non far sorgere neanche il sospettoche funzioni cosı delicate possano essereaffidate a soggetti sospetti di parzialita.

L’articolo 123 del testo approvato dallaCommissione, come accennato, recepiscetali indicazioni e prevede, oltre all’istitu-zione di un apposito Procuratore generale,l’obbligatorieta dell’esercizio dell’azionedisciplinare.

Le disposizioni approvate prevedonoche il Procuratore generale sia eletto dalSenato della Repubblica, a maggioranzadei tre quinti dei suoi componenti, tracoloro che hanno i requisiti per la nominaa giudice della Corte costituzionale, e chegoda della garanzia dell’indipendenza daogni potere. Al fine di assicurare l’impar-zialita dell’organo e previsto un rigorosoregime di incompatibilita (l’ufficio in que-stione e incompatibile con qualsiasi altracarica o professione), la non rieleggibilitadella persona eletta (per quattro anni) el’incompatibilita anche per i successiviquattro anni con qualsiasi carica pubblica.

La titolarita dell’azione disciplinare eposta in capo al Procuratore generale invia esclusiva e viene esercitata d’ufficio. Esembrato tuttavia opportuno mantenereuna facolta di richiesta da parte sia delMinistro della giustizia, sia del Procura-tore generale della Corte di cassazione sia,infine, dei Consigli superiori della magi-stratura ordinaria ed amministrativa.Questi quattro organi possono in tal modonon solo supplire ad eventuali inerzie delProcuratore, ma anche concorrere alladefinizione di un circuito istituzionale, nelquale ciascuna istanza e chiamata a par-tecipare nell’ambito dei poteri che gli sonopropri.

Anche a tal fine e previsto che ilProcuratore generale riferisca annual-mente alle Camere sull’esercizio del-l’azione disciplinare. Al riguardo desideroprecisare che si e preferito attribuire alProcuratore generale, anziche al Ministrodella giustizia, tale compito di riferireannualmente in materia alle Camere, inquanto si tratta di attribuzioni proprie ein considerazione della natura stessa del-

l’organo istituendo, che non ha alcuncollegamento a livello istituzionale conl’esecutivo.

In estrema sintesi, e con un valoremeramente esemplificativo, si puo in so-stanza dire che nel sistema delineato, neltesto approvato dalla Commissione, alProcuratore generale e affidato in materiadisciplinare un ruolo analogo a quello delpubblico ministero, ed alla Corte di giu-stizia della magistratura un ruolo analogoa quello del giudice.

Nel sistema costituzionale, dopo ledisposizioni sulla composizione dei Con-sigli superiori della magistratura ordinariae amministrativa, sono previste quellesulle competenze di tali organi.

Il Comitato sul sistema delle garanzieaveva lungamente discusso, con riferi-mento all’articolo 121 del testo poi ap-provato dalla Commissione, corrispon-dente all’articolo 105 del testo della Co-stituzione vigente, sul modo piu efficaceper assicurare che le funzioni ammini-strative affidate ai Consigli superiori man-tengano tale natura, con particolare rife-rimento critico alle funzioni paranorma-tive cui ho prima accennato.

L’approvazione del quarto comma del-l’articolo 120, in base al quale il Consigliosuperiore della magistratura ordinaria sicompone di una sezione per i giudici e diuna sezione per i magistrati del pubblicoministero – unitamente alla soppressionein tale comma dell’inciso per effetto delquale sarebbe stata la legge a stabilirefunzioni e competenze delle sezioni riu-nite, e alle ulteriori considerazioni svoltenel corso del dibattito – ha tuttaviaconsigliato una piu precisa ed analiticariscrittura dell’articolo 121.

L’articolo 121, infatti, nel testo appro-vato dalla Commissione, si compone didue commi: il primo dedicato alle fun-zioni amministrative delle sezioni riunitedel Consiglio superiore della magistraturaordinaria e del Consiglio superiore dellamagistratura amministrativa, ed il se-condo che fa particolare riferimento allecompetenze delle due sezioni del Consigliosuperiore della magistratura ordinaria.


Tali funzioni e competenze sono no-minativamente ed analiticamente indicatedalle disposizioni in esame. Desidero tut-tavia sottolineare – anche in relazione aicompiti affidati al Ministro della giustiziain ordine alla comune formazione prope-deutica degli operatori del diritto – chel’aggiornamento professionale di tutti imagistrati e posto in capo agli organi digoverno autonomo dell’ordine; ne, ragio-nevolmente, potrebbe individuarsi una so-luzione alternativa.

Per quanto riguarda la possibilita ac-cordata a tali organi di esprimere parerisui disegni di legge di iniziativa del Go-verno prima della loro presentazione alleCamere, su richiesta del Ministro dellagiustizia, occorre segnalare che analogafacolta e attualmente prevista dalla legi-slazione ordinaria per il CSM. L’inciso chelimita tale possibilita alla fase precedentealla presentazione alle Camere e sembratonecessario per evitare interferenze conl’attivita legislativa del Parlamento, inquanto pareri difformi, espressi nell’am-bito di una facolta prevista dalla Costitu-zione, potrebbero, nel migliore dei casi,determinare situazioni di imbarazzo, senon, peggio, di conflitto e confusioneinteristituzionale.

D’altro canto, sembra altresı necessarioun qualche ulteriore approfondimento, euna piu puntuale specificazione, circal’attribuzione di pari facolta al Consigliosuperiore della magistratura amministra-tiva, anche in relazione alle attribuzioniconsultive che sono proprie del Consigliodi Stato, come delineato nel testo appro-vato dalla Commissione all’articolo 113.

5.4.3. Altre disposizioni in materia di giu-stizia.

L’articolo 108, primo comma, dellaCostituzione vigente riserva alla legge ladisciplina dell’ordinamento giudiziario edi ogni magistratura.

La Costituzione vigente fa piu volteespresso riferimento all’ordinamento giu-diziario, in particolare agli articoli 102,primo comma, 105, primo comma, 106,

secondo comma, 107, quarto comma, ealla VII disposizione transitoria. In sede diAssemblea costituente, peraltro, furonoavanzate proposte per attribuire valorecostituzionale alle leggi che regolano l’or-dinamento degli uffici giudiziari e lo statogiuridico dei magistrati e degli altri ad-detti all’ordine giudiziario (Calamandrei),per qualificare come norma costituzionalela legge di ordinamento giudiziario (Leo-ne) e per prevedere che le leggi in materiaavrebbero dovuto essere approvate a mag-gioranza assoluta dei componenti delleCamere (Uberti-Bozzi).

Il complesso delle citate disposizionicostituzionali ha posto una serie di pro-blemi, sostanzialmente riconducibili siaalla posizione nel sistema delle fonti dellalegge sull’ordinamento giudiziario, sia allalatitudine della riserva di legge previstadall’articolo 108, primo comma, sia, inol-tre, con riferimento alla VII disposizionetransitoria, alla possibilita di ultrattivitadell’ordinamento giudiziario previgente(problema, quest’ultimo, di non poco mo-mento in relazione alle tematiche del-l’unita funzionale della giurisdizione).

Al riguardo e necessario ricordare chegia il termine di ordinamento giudiziarioha, nel nostro ordinamento, una genesistoricamente ben definita, in quanto contale titolo sono state successivamente de-nominate le leggi che, nel corso del tempo,hanno sistematicamente disciplinato,strutturandola di volta in volta secondoun modello ben preciso, l’organizzazionegiudiziaria. Si tratta, del regio decreto 6dicembre 1865, n. 2626, del regio decreto30 dicembre 1923, n. 2786, e, infine, delregio decreto 30 gennaio 1941, n.12, ilquale, sia pure piu volte significativamentemodificato, costituisce tuttora la vigentenormativa in tema di ordinamento giudi-ziario.

D’altra parte, tutto cio, con riguardo alsistema delle fonti, e quindi alla primadelle problematiche accennate, non im-plica che alla legge sull’ordinamento giu-diziario debba essere attribuita una posi-zione particolare, come ha anche preci-sato la Corte costituzionale, in specie conla sentenza n. 184 del 1974. Secondo tale


sentenza, infatti, i richiami testuali all’or-dinamento giudiziario contenuti nella Co-stituzione non determinano una posizionedifferenziata delle relative norme, le quali,pertanto, sono modificabili in tutto o inparte, direttamente o indirettamente, conlegge ordinaria.

Per quanto riguarda, invece, la que-stione relativa alla portata della riserva dilegge prevista dall’articolo 108, primocomma, della Costituzione vigente, occorreanzitutto sottolineare che si tratta di unariserva di legge statale, come gia affermatoda una delle prime sentenze della Cortecostituzionale, la n. 4 del 1956. Secondoquesta sentenza, tale esclusione si desumedal sistema adottato dal Costituente diprocedere per materie determinate ad undecentramento istituzionale nel campo le-gislativo ed amministrativo in favore del-l’ente Regione, escludendo tuttavia daldecentramento tutto il settore giudiziario.Veniva cosı dettato uno di quei principidell’ordinamento giuridico dello Stato checostituiscono limiti insuperabili all’eserci-zio della potesta legislativa delle Regioni,orientamento peraltro successivamenteconfermato dalla piu recente sentenzan. 43 del 1982. Questi princıpi sono statiesplicitamente confermati anche nel testoapprovato dalla Commissione in materiadi forma di Stato (articolo 58, primocomma, lettera p) e in materia di Parla-mento e fonti normative (articolo 90,secondo comma, lettera f).

In materia, tuttavia, i lavori svolti dalComitato sul sistema delle garanzie sisono incentrati su un altro aspetto, benpiu problematico, connesso alla riserva dilegge in argomento, e gia affrontato dalleprecedenti Commissioni per le riformeistituzionali (in particolare da quella pre-sieduta dall’onorevole Bozzi).

Si tratta del problema della coerenzatra la prevista riserva di legge in materiadi ordinamento giudiziario e una prassi,alla quale si e gia accennato in prece-denza, attraverso la quale il Consigliosuperiore della magistratura, per effettodell’emanazione di una serie di atti atipici,ha in sostanza strutturato un vero eproprio corpus iuris, sovente non solo

interpretativo, ma addirittura integrativodella vigente legislazione in materia.

E necessario quindi definire una pro-spettiva di riforma dei rapporti istituzio-nali, nell’ambito della quale ogni soggettosvolga i propri compiti in un quadro dicompetenze ben definite, il cui correttoesercizio contribuisca alla funzionalitacomplessiva del sistema. Un assetto isti-tuzionale garantisce la tenuta reale dellademocrazia solo nel momento in cui gliattori delle vicende politico-istituzionaliinterpretano i rispettivi ruoli – certo, conil grado di elasticita necessario per ade-guarli alle varie e mutevoli situazioni econtingenze, anche storiche – con pienacoscienza non solo del significato dellapropria funzione, ma anche delle relazioniche il corrispettivo esercizio implica.

In caso contrario, infatti, nasce lapericolosa tendenza a legittimare, e, tal-volta, ad autolegittimare, funzioni di sup-plenza, che poi indebitamente si cristal-lizzano, provocando in ultima analisi ladefinizione per via surrettizia di un nuovoquadro istituzionale, privo tuttavia di qua-lunque legittimazione costituzionale.

Le problematiche connesse all’articolo108 (corrispondente all’articolo 126 deltesto approvato dalla Commissione), comedel resto anche le altre, vanno affrontatealla luce di tali princıpi, prevedendo chela riserva di legge in materia di ordina-menti giudiziari debba essere intesa nelsenso piu stringente, senza lasciar spazioad interpretazioni che, in sostanza, sirisolvono nello svuotamento della riservastessa e in uno spostamento surrettizio dicompetenze, il quale si rifletterebbe anchesulla reale forma di governo.

Di conseguenza, nel testo approvato delprimo comma dell’articolo 126, viene in-trodotta una modifica al primo commadell’articolo 108 vigente, anzitutto nelsenso di effettuare anche in tema diordinamento giudiziario una assolutaequiparazione tra magistratura ordinariaed amministrativa, ma anche disponendoche le norme sugli ordinamenti giudiziarisono stabilite ”esclusivamente” con legge,con una formulazione gia proposta dallaCommissione Bozzi nella IX Legislatura.


Per concludere l’esame dell’articolo126, deve solo riferirsi che il secondocomma e stato modificato come conse-guenza della soppressione della possibilitadi istituire giudici speciali, sicche la ga-ranzia di indipendenza ivi prevista e oraposta solo in capo agli estranei chepartecipano all’amministrazione della giu-stizia, e non piu anche ai giudici dellegiurisdizioni speciali ed al pubblico mini-stero presso di esse.

Nel vigente sistema costituzionale, l’ar-ticolo 109 rappresenta una sorta di normacerniera tra le disposizioni sull’ordina-mento giurisdizionale e quelle sulle com-petenze del Ministro della giustizia. Lacollocazione sistematica di tale articolo,secondo il quale l’autorita giudiziaria di-spone direttamente della polizia giudizia-ria, e sintomatica dei problemi che essosottintende, collocato com’e in una zonadi confine tra giurisdizione ed ammini-strazione. La polizia giudiziaria (ossial’attivita di polizia, non preventiva, aventefinalita specifiche di reintegrazione deldiritto gia violato, di regola preordinataall’esercizio della giurisdizione penale) einfatti funzionalmente dipendente dall’au-torita giudiziaria, ma gerarchicamente dalpotere esecutivo.

In materia l’Assemblea costituente nonapprovo un iniziale orientamento diretto acreare uno speciale corpo di polizia alledirette dipendenze dell’autorita giudiziaria(soprattutto sulla scorta di difficolta dicarattere finanziario), limitandosi ad ac-centuare il profilo di dipendenza funzio-nale che, non considerato in alcun mododallo Statuto del 1848, era stato adom-brato dall’articolo 220 del codice di pro-cedura penale del 1930, senza che tuttaviafosse instaurato alcun rapporto gerarchicoo disciplinare tra magistratura ed organidi polizia.

Il Comitato sul sistema delle garanzieaveva discusso a lungo dell’opportunita dimodificare l’articolo 109, ritenendosi chesi dovessero in qualche misura precisare isoggetti che possono disporre della poliziagiudiziaria e le relative modalita, secondoquanto era previsto, peraltro, da alcunidei progetti e disegni di legge assegnati

alla Commissione. Su tale disposizionenon si era tuttavia registrata una opinioneconcorde o prevalente, sicche si ritennepreferibile, da ultimo, nel testo approvatoin giugno, lasciare inalterata la normavigente. L’articolo 109 vigente (che neltesto approvato dalla Commissione corri-sponde all’articolo 127), copre comunquetutte le ipotesi di possibile utilizzazionedella polizia giudiziaria da parte dellamagistratura, e in definitiva, secondoquanto affermato dalla Corte costituzio-nale nelle sentenze n. 194 del 1963 en. 114 del 1968, non determina alcunacollisione tra il rapporto di dipendenzafunzionale della polizia giudiziaria dallamagistratura e il rapporto di dipendenzaburocratico e disciplinare in cui questa sitrova, invece, con l’esecutivo. In relazionea questo articolo, d’altra parte, erano statipresentati da vari gruppi emendamenti dispecificazione delle modalita dell’utilizzodella polizia giudiziaria da parte dei di-versi organi componenti l’autorita giudi-ziaria. Sulla scorta di tali istanze e statoquindi approvato un nuovo testo dell’ar-ticolo in esame, che aggiunge al vigentetesto costituzionale un periodo, secondo ilquale e affidato alla legge il compito distabilire le modalita con le quali l’autoritagiudiziaria dispone direttamente della po-lizia giudiziaria.

L’articolo 110 della Costituzione vi-gente prevede che, ferme restando lecompetenze del Consiglio superiore dellamagistratura, spettano al Ministro dellagiustizia l’organizzazione e il funziona-mento dei servizi relativi alla giustizia.Tale disposizione trova origine da uncomplesso dibattito, gia in parte illustrato,svoltosi in Assemblea costituente sulruolo, le competenze, il significato e lastessa sopravvivenza della figura del Mi-nistro della giustizia nel nuovo quadrodisegnato dalla Carta costituzionale, conparticolare riferimento ai compiti affidatial Consiglio superiore della magistratura.In definitiva, tale norma configura l’atti-vita di competenza dell’esecutivo, nellamateria in esame, come attivita strumen-tale all’esercizio di quella giudiziaria,ferme restando le competenze dell’ammi-


nistrazione in materie connesse ma, perqualche verso, residuali.

Proprio in tale prospettiva, il testodell’articolo 128 (corrispondente al testodell’articolo 110 della Costituzione vigen-te), approvato dalla Commissione, speci-fica piu dettagliatamente le competenzespettanti al Ministro della giustizia, sot-traendogli tuttavia la facolta di promuo-vere l’azione disciplinare, in quanto attri-buita al nuovo Procuratore generale, chela esercita d’ufficio.

La norma approvata stabilisce che ilMinistro provvede alla organizzazione e alfunzionamento dei servizi relativi allagiustizia, oltre che, come gia accennato, apromuovere la comune formazione pro-pedeutica all’esercizio delle professionigiudiziarie e forensi, e prevede inoltreesplicitamente che il Ministro esercita lafunzione ispettiva sul corretto funziona-mento degli uffici giudiziari (competenza,quest’ultima, che e gia attualmente incapo al Ministro, ma che non gli eespressamente attribuita dalla Costitu-zione vigente).

Riguardo tale disposizione, va ricor-dato che una prima stesura della normaprevedeva che il Ministro ”assicura” (enon ”promuove”) la comune formazionepropedeutica all’esercizio delle professionigiudiziarie e forensi. La diversa formula-zione della disposizione, come approvatagia in giugno, raccoglie indicazioni eobiezioni emerse prima nel corso deilavori del Comitato sul sistema dellegaranzie e poi in quelli della Commis-sione, ed e suscettibile di configurare e,per piu versi prefigurare, la partecipa-zione di altre istituzioni, e, in particolare,delle Universita, a tale attivita di forma-zione.

5.5. Norme sulla giurisdizione.

5.5.1. I principi del processo e i principidel procedimento penale.

Cominciando l’illustrazione delle dispo-sizioni contenute nella sezione II (”Normesulla giurisdizione”), desidero richiamare

particolarmente l’attenzione sul contenutodegli articoli 129 e 130.

Ritengo, infatti, che le disposizionirecate da questi due articoli costituiscanouno dei punti piu qualificanti della com-plessiva riforma del sistema della giusti-zia, suscettibile in alto grado di favorirequel processo di avvicinamento tra i cit-tadini ed il sistema giudiziario cui accen-navo all’inizio della mia relazione.

Le norme in questione, che successi-vamente illustrero analiticamente, trag-gono origine dal lavoro del Comitato sulsistema delle garanzie, nel quale essehanno trovato una prima elaborazionesulla base delle iniziative legislativeiscritte all’ordine del giorno della Com-missione.

Nel testo approvato in giugno dallaCommissione, gran parte delle disposizionicontenute dai due articoli in esame erarecato dagli articoli 117 (al terzo, quartoe quinto comma) e 131 (terzo, quarto equinto comma). Peraltro erano stati avan-zati fondati rilievi circa l’opportunita diuna loro migliore collocazione sistematica,sicche il relatore, in una nuova elabora-zione del testo, ha ritenuto opportuno,come lo ha poi ritenuto anche la Com-missione, di introdurre due nuovi articolidi ancor piu ampia portata in aperturadella sezione dedicata alle norme sullagiurisdizione.

Il primo comma dell’articolo 129 pre-vede che le norme penali tutelano beni dirilevanza costituzionale. Il secondocomma del medesimo articolo prevede chenon e punibile chi ha commesso un fattoprevisto come reato nel caso in cui essonon abbia determinato una concreta of-fensivita.

Si tratta di disposizioni tra loro inti-mamente connesse, dirette in sostanza acostituzionalizzare quei principi che, conestrema sintesi, si e soliti definire con laformula ”diritto penale minimo” e cherecepiscono una importante linea di pen-siero della dottrina penalistica, risalentestoricamente all’illuminismo e, in partico-lare, a Beccaria in Italia (secondo il quale”chi dichiara infami azioni per se indif-ferenti sminuisce l’infamia delle azioni


che sono veramente tali”), a Montesquieu(”le leggi inutili affievoliscono le legginecessarie”) e Condorcet (”un torto leg-gero non puo essere l’oggetto delle leggicriminali”) in Francia, a Pufendorf eThomasius in Germania e a Bentham (chesi pronuncio contro ”le violazioni futili epuerili”) in Inghilterra.

Alla base del paradigma assiologico deldiritto penale minimo e la considerazionesecondo la quale, tenuto conto che lasanzione penale e quella piu drasticaprevista dall’ordinamento (si tratta, infatti,in sostanza della privazione della libertapersonale, a tacere degli ordinamenti cheprevedono anche la soppressione fisica delreo), essa deve essere irrogata come ex-trema ratio.

In tale ottica e tuttavia necessariodefinire un parametro, alla stregua delquale il legislatore penale possa non soloadeguare l’entita della sanzione, ma, ancorprima, individuare le caratteristiche delbene da sottoporre a tutela, al fine dellavalutazione del disvalore da attribuireall’atto lesivo e di di apprestare un ade-guato bilanciamento degli interessi daregolare. Nel corso dei secoli, tuttavia, ladottrina si e lungamente affannata perdefinire con chiarezza il concetto di benegiuridico, giungendo in definitiva, e inestrema sintesi, alla conclusione che sitratta si un concetto essenzialmente dina-mico, da rapportare all’evoluzione dellasocieta.

Si e ritenuto quindi opportuno connet-tere, con la disposizione recata dal primocomma, tale nozione con i valori consa-crati dalla Carta fondamentale che regolala convivenza sociale, in modo tale dafornire al legislatore un preciso punto diriferimento, ad un tempo assai chiaro esufficentemente dinamico per individuarei valori la cui offesa deve essere punitacon con la sanzione penale. Il principiorecato dal secondo comma, invece, erivolto alla giurisdizione, per escludereche comportamenti astrattamente puniticome reato, ma privi di evento dannoso odi pericolo socialmente apprezzabile,siano assoggettati a sanzione penale.

Il terzo comma dell’articolo 129 pre-vede che le norme penali non possonoessere interpretate in modo analogico oestensivo.

Al riguardo, e necessario osservare che ildivieto di interpretazione analogica edestensiva in materia penale non e oggi(quantomeno) espressamente previsto dallaCostituzione, sebbene l’opinione preva-lente, ma non unanime, in dottrina – conriferimento, in verita, alla sola interpreta-zione analogica – lo ritenga compreso nelprincipio di legalita previsto al commasecondo dell’articolo 25, per effetto delquale nessuno puo essere punito se non inforza di una legge che sia entrata in vigoreprima del fatto commesso.

E noto, peraltro, che il divieto dianalogia e gia previsto dall’articolo 14delle disposizioni sulla legge in generale,premesse al codice civile, secondo il qualele leggi penali e quelle che fanno ecce-zione a regole generali o ad altre leggi nonsi applicano oltre i casi e i tempi in esseconsiderati.

Tale divieto oggi puo tuttavia essereviolato da comportamenti interpretatividei singoli giudici. Una violazione da partedel legislatore puo avere luogo solo nel-l’ipotesi, invero non molto credibile, dileggi ordinarie che volessero ammetterel’analogia in relazione all’applicazione diparticolari norme penali. Queste conside-razioni valgono, a maggior ragione, inordine all’eventuale divieto di interpreta-zione estensiva.

Riguardo quest’ultima questione, tutta-via, si deve far presente che, in alcunesentenze della Corte costituzionale, men-tre da un lato sembra confermata in viainterpretativa la asserita costituzionalizza-zione del divieto di analogia, dall’altrosembra pero consentito il ricorso all’in-terpretazione estensiva nella parte in cuicon tali sentenze e stata ritenuta lacostituzionalita di disposizioni recanti in-dicazioni estensive, ossia di indicazionicon le quali si assegna all’interprete ilcompito di attuare il procedimento ordi-nario di interpretazione, anche se direttoad operare l’inserzione di un caso in unafattispecie. La Corte ha infatti argomen-


tato che, in questi casi, si tratterebbe dioperazione diversa dall’applicazione ana-logica e che quindi non sarebbe ricom-presa nell’ambito del divieto di analogia dicui al secondo comma dell’articolo 25 (v.le sentenze n.79 del 1982 e, meno recenti,n.120 del 1965 e n.27 del 1961).

Considerata tale situazione, la Com-missione ha approvato la proposta che,nella sede delle disposizioni dedicate allagiurisdizione, si chiariscano le implica-zioni connesse all’applicazione dellenorme penali, sempre nell’ottica di sem-plificazione della legislazione penale e dichiarezza nei rapporti tra magistratura ecittadino, il quale deve ben conoscere aquali comportamenti la legge, e solo lalegge, attribuisce un disvalore tale daritenerli meritevoli di sanzione penale.

Peraltro, non sembra potersi sostenereche l’espressa previsione in Costituzionedel divieto di interpretazione estensivavieti anche tale modalita di interpreta-zione in ordine alle norme cosiddette difavore, in quanto, seguendo l’insegna-mento della miglior dottrina, gia il divietodi analogia e circoscritto alle norme cheoperano in malam partem (ossia aggra-vando la posizione dell’imputato), e non siestende a quelle di favore, in quanto taledivieto e posto in funzione di garanziadell’individuo e non in funzione di cer-tezza dell’ordinamento. Si deve quindiritenere che tale ragionamento valga amaggior ragione in ordine all’interpreta-zione estensiva e che, conseguentemente,il relativo divieto non si applichi allenorme di favore.

Il quarto comma dell’articolo 129 pre-vede che nuove norme penali sono am-messe solo se modificano il codice penaleovvero se contenute in leggi disciplinantiorganicamente l’intera materia cui si ri-feriscono.

Tale disposizione introduce quindinella Costituzione il principio della ”riser-va di codice”, con lo scopo di porrerimedio all’effetto perverso determinatodall’inflazione legislativa in materia pe-nale, a causa della quale, di fatto, l’obbligodi conoscenza di tali disposizioni posto incapo a tutti i cittadini dall’articolo 5 del

codice penale (secondo il quale nessunopuo invocare a propria scusa l’ignoranzadella legge penale) e obbligo del quale nonsi puo ragionevolmente pretenderel’adempimento.

La razionalizzazione della tecnica legi-slativa, in forza dell’imposizione di unvincolo costituzionale al legislatore, faci-litando la conoscibilita delle disposizionipenali, costituira quindi una garanzia peril cittadino e, al contempo e conseguen-temente, meglio assicurera l’applicazionedella stessa legge penale, senza che nepossa essere invocata in alcun caso l’igno-ranza.

La portata e le implicazioni, ancherelative alla tecnica legislativa, determi-nate dalla introduzione del principio dellariserva di codice nel testo della Costitu-zione sono del tutto evidenti. E peraltrodel tutto evidente anche la necessita diporre mano ad un riorganizzazione dellalegislazione penale al fine di adeguarlaall’esposto criterio costituzionale, dal mo-mento che l’obbligo della riserva di codicee imposto solo al futuro legislatore.

Conseguentemente era stata approvatauna disposizione transitoria che preve-deva, al primo comma, che la disposizionein esame si applica a decorrere dal quartoanno successivo a quello dell’entrata invigore della legge di revisione costituzio-nale e, al secondo comma, che entro treanni dalla medesima data sono emanateleggi per l’attuazione del principio dellariserva di codice. Come gia piu voltericordato, nella seduta del 4 novembre, altermine del coordinamento formale deltesto, la Commissione ha ritenuto tuttaviadi non confermare in questa fase tutte ledisposizioni transitorie fino allora appro-vate, la cui definizione e il cui esame sonostati demandati alla fase conclusiva dellaprima lettura del progetto costituzionaleda parte della Camera.

Il primo comma dell’articolo 130 enun-cia i principi e le caratteristiche delprocesso (di ogni processo). E previsto chela giurisdizione si attua mediante giustiprocessi regolati dalla legge, ispirati aiprincipi dell’oralita, della concentrazionee dell’immediatezza, che ogni processo si


svolge nel contraddittorio tra le parti, incondizioni di parita e davanti a giudiceterzo e che la legge ne assicura la ragio-nevole durata.

Il comma in esame rappresenta, a mioavviso, uno delle norme cardine dell’interoprocesso di riforma del sistema dellagiustizia, e reca delle disposizioni suscet-tibili di far evolvere positivamente quelproblematico rapporto tra cittadini e giu-stizia, e, piu in generale, istituzioni, cui hopiu volte fatto riferimento.

Da un lato, sono individuate dellecaratteristiche generali ed indefettibili diogni processo (contraddittorio, parita delleparti, terzieta del giudice), che e tanto illuogo nel quale, quanto il mezzo attra-verso cui si attua la giurisdizione. Dall’al-tro, sono fornite al legislatore preciseindicazioni (assicurare una ragionevoledurata dei processi) unitamente alla indi-viduazione dei principali strumenti perraggiungere tale obiettivo (oralita, concen-trazione ed immediatezza).

Non e necessario spendere molte paroleper sottolineare che quello di consentireuna ragionevole durata dei processi e unobiettivo di civilta, il cui conseguimentodovrebbe essere scontato in uno Statomoderno. Troppo spesso, invece, in Italiaazionare un diritto significa rinunciarvi: difatto, una sentenza che giunge dopo anni, senon dopo decenni – e non e un’esagera-zione –, non e mai una sentenza giusta. Esempre, invece, una sentenza che producesfiducia nella istituzioni, allontana i citta-dini dalla giustizia, favorisce il ricorso amodalita alternative di risoluzione dellecontroversie, che non sempre rientranonella legalita e che anzi, talora, apronovarchi all’inserimento di intermediazionida parte della criminalita.

I principi processuali individuati nelcomma in esame come ispiratori dellegislatore ordinario – al quale, peraltro,nulla vieta di utilizzare altri strumenti perfavorire la risoluzione delle controversiein tempi ragionevoli – possono, inestrema sintesi, essere cosı individuati: latrattazione della causa tendenzialmente(ancorche non esclusivamente) in formaorale (oralita), in unico periodo, ossia in

unica udienza o in poche udienze ravvi-cinate (concentrazione), e con un rapportodiretto tra il giudice e la persona dellaquale il giudice stesso deve valutare ledichiarazioni (immediatezza).

Desidero soffermarmi in particolare sulprincipio dell’oralita, in quanto diversiemendamenti erano diretti a ricondurre lostesso esclusivamente nell’ambito del pro-cesso penale. Al riguardo, devo anzituttoosservare che gia una integrale ricondu-zione del rito penale al principio dell’ora-lita susciterebbe non poche perplessita edifficolta in ordine alla disciplina dei ritiabbreviati e far inoltre presente che lanorma in esame rappresenta una indica-zione al legislatore e non certo un prin-cipio cui adeguare integralmente la disci-plina del processo, sicche l’oralita, unita-mente agli altri principi della concentra-zione e della immediatezza, individua unadelle linee guida , cui accennavo all’iniziodi questa parte della mia relazione, per illegislatore ordinario nella materia proces-suale.

Bisogna inoltre chiarire definitiva-mente che la contrapposizione oralita-scrittura e una falsa contrapposizione.Esemplificando, gia nella vigente disci-plina del rito civile e previsto che l’oralitacaratterizza il modo della trattazione,articolo 180 c.p.c., o della discussione,articolo 429 c.p.c., ed appartiene al regimeformale degli atti del processo. Non siparla, quindi, di oralita in senso stretto,esclusiva o alternativa rispetto alla trat-tazione scritta.

Un altro equivoco da fugare e quellotra oralita e pubblicita, che sono nozioniben distinte tra loro. Anche nei procedi-menti in camera di consiglio, ad esempio,l’assenza di pubblicita non implica chenon ci sia o non ci possa essere oralita.

Il principio in esame non e quindilimitato alla disciplina formale degli attidel processo, ma ha un significato precisoquale modello astratto che domina dal-l’inizio del secolo i dibattiti sulle riformeprocessuali, in Italia e non solo.

Storicamente il processo orale ha tro-vato la sua realizzazione ed applicazione


in periodi di civilta giuridica piu raffinata.Il processo romano era orale, e l’abban-dono dell’oralita avvenne con il processodi tipo germanico e sotto l’influsso delcarattere formale della prova (principiodella prova legale), in contrasto conquello, peraltro attualmente vigente nelnostro ordinamento, del libero convinci-mento del giudice.

L’idea dell’oralita del processo ha inol-tre ripreso piede gia nel secolo scorso inmolti ordinamenti (in particolare in quellifrancese e tedesco), sebbene il codice dirito italiano del 1865 realizzasse princi-palmente un processo scritto. Il nuovocodice di procedura civile del 1940, prin-cipalmente sotto l’impulso della scuolafacente capo a Giuseppe Chiovenda edopo decenni di dibattiti in dottrina,accolse tuttavia una concezione del tuttoopposta e tento di introdurre nel codice ilprincipio dell’oralita. Le condizioni dram-matiche dell’epoca di emanazione e leistanze pressanti dei « pratici » condusserotuttavia ad una controriforma, che at-tenuo fortemente tali elementi innovativi,con particolare riguardo al regime dellepreclusioni (L. 581/1950), riveduto poi dallegislatore del 1990.

La piu accorta dottrina, tuttavia, hasempre spinto nel senso della realizza-zione di un processo orale (vedi gli esitidella Commissione Liebman che redasseun progetto di riforma del II libro delcodice di rito, presentato nel 1975 e 1977,esiti che si concretizzarono in un disegnodi legge delega presentato nel 1981), se-guita peraltro (sebbene parzialmente) an-che dal legislatore che ha introdotto no-tevoli elementi di oralita nel nuovo pro-cesso del lavoro (L. 533/1973): processoche non a caso dura molto meno di quellicelebrati col rito ordinario, sebbene lacrisi della giustizia civile non abbia certorisparmiato anche il processo del lavoro.

Va ricordata inoltre la gia accennatalegge di riforma del codice di rito (L.353/1990), che ha operato principalmentesul regime delle preclusioni, con unasignificativa applicazione del principiodella concentrazione, il quale opera, ap-punto, sulle preclusioni. Vorrei, inoltre,

sottolineare che la piu incisiva riformaeffettuata in Europa negli ultimi tempi(dalla Repubblica federale di Germanianel 1977) ha sostanzialmente preso lemosse proprio dagli accennati assuntichiovendiani.

Per quanto riguarda la posizione co-stituzionale dei principi recati dal primocomma dell’articolo 130, si e osservato indottrina che essi sono pienamente coe-renti all’idea di fondo che ispira l’orien-tamento della vigente Costituzione in ma-teria processuale: ossia l’idea di un pro-cesso il piu rapido possibile e idoneo alcontempo a consentire concretamente alleparti di difendere i loro diritti in uncontraddittorio effettivo e diretto.

Si tratta tuttavia di principi oggi ri-conducibili solo indirettamente al dettatocostituzionale, e la cui previsione espressarappresenterebbe un dato estremamentequalificante e significativo della riformadel sistema della giustizia, delineata neltesto approvato dalla Commissione ed oraall’attenzione delle Camere.

Sempre all’articolo 130, al secondocomma, il testo approvato dalla Commis-sione recepisce le proposte di costituzio-nalizzazione dei diritti della difesa nel-l’ambito dell’intero procedimento penale,secondo quanto previsto dall’articolo 6della Convenzione per la salvaguardia deidiritti dell’uomo e delle liberta fondamen-tali.

Per quanto riguarda in maniera speci-fica tale disposizione, occorre ricordareche le relative norme sono gia vigenti nelnostro ordinamento per effetto del rece-pimento della citata Convenzione per lasalvaguardia dei diritti dell’uomo e delleliberta fondamentali del 4 novembre 1950,ratificata e resa esecutiva con la legge 4agosto 1955, n. 848. Tuttavia e chiaro ilsignificato che assume non solo in terminisimbolici, ma anche come ricaduta sul-l’attivita legislativa ordinaria e come pa-rametro per il vaglio di costituzionalitadelle disposizioni oggi vigenti, la costitu-zionalizzazione dei princıpi espressi dallanorma in esame.

Mi sembra peraltro opportuno cercaredi chiarire i rapporti e le connessioni tra


il primo e il secondo comma dell’articolo130, onde evitare incertezze circa il lorosignificato e l’effettiva portata della loroapplicazione.

E necessario in primo luogo precisareche il primo comma e relativo al processo– e, come si e visto, ad ogni genere diprocesso –, mentre il secondo commaafferisce al procedimento, e solo a quellopenale. In estrema sintesi, il primocomma postula la presenza di un giudice,mentre il secondo presuppone un rap-porto tra persona accusata di un fatto edorgano inquirente. Con maggior preci-sione, e sempre al fine di chiarire irapporti tra i due commi in esame,occorre tener presente che l’imputazione ela linea di confine, marcata con grandenettezza nel codice di procedura penale,tra il procedimento penale, nel qualetrovano posto le attivita della poliziagiudiziaria e del pubblico ministero, ed ilprocesso. Il procedimento esaurisce la suafunzione con l’imputazione, che determinal’apertura del processo. D’altro canto e lapresenza del giudice che rende processo ilprocedimento; anche le udienze innanzi algiudice delle indagini preliminari sonoprocesso.

Desidero infine sottolineare che la for-mulazione approvata dalla Commissionesalvaguarda pienamente i diritti della per-sona sottoposta alle indagini e, al con-tempo, permette un ordinato ed efficacesvolgimento delle stesse anche nelle fasiiniziali ed in quelle coperte da segretod’indagine. A tal fine sara sufficiente chetutti rispettino la legge.

Continuando l’esame delle disposizionicontenute nella sezione II del nuovo TitoloVII, e necessario soffermarsi sul testoapprovato dell’articolo 131, corrispon-dente all’articolo 111 della Costituzionevigente.

Sulla disposizione, confermata alprimo comma di tale articolo, secondo laquale tutti i provvedimenti giurisdizionalidevono essere motivati, non si sono regi-strate proposte di modifica. Tale norma,come e ben noto, e stata letta comel’affermazione di un principio democra-tico di controllo generalizzato sull’ammi-

nistrazione della giustizia (sebbene oggi sitenda a ritenere tale controllo assicuratoanche con la pubblicita dei processi) e diapplicazione del principio di legalita, ed estata, inoltre, ritenuta strumentalmentediretta all’esercizio della funzione nomo-filattica della Corte di cassazione, dellaquale si occupa il medesimo articolo.

Il testo del comma 2 dell’articolo 111della Costituzione vigente (corrispondenteall’articolo 131, secondo comma del testoapprovato) unifica le distinte ipotesi diimpugnabilita in Cassazione di tutte lesentenze dei giudici ordinari e speciali,nonche quella di tutti i provvedimentirestrittivi della liberta personale, costitu-zionalizzando, quindi, due garanzie diffe-renti. La prima, per usare le parole diPiero Calamandrei (che non a caso eraanche contrario al decentramento dellaCorte di cassazione), si richiama all’unitadel diritto nazionale attraverso l’unifor-mita della interpretazione giurispruden-ziale (ed in cio consiste la funzionenomofilattica della Cassazione). La se-conda di tali garanzie, invece, intenderealizzare una sorta di habeas corpuscontinentale, cioe una delle piu grandigaranzie conquistate da un regime demo-cratico, come fu detto proprio all’Assem-blea costituente.

Tuttavia, va dato atto che e stata piuvolte riproposta, sia nel Comitato chenella Commissione, l’esigenza di una li-mitazione della ricorribilita in Cassazionecontro le sentenze, in maniera tale dadeflazionare l’attivita di quest’organo inrelazione a fattispecie di minor rilievo,ferma restando la ricorribilita contro tuttii provvedimenti sulla liberta personale.

Si tratta di una materia di grandecomplessita e delicatezza, rispetto allaquale il relatore, recependo talune indi-cazioni emerse dal dibattito, ha propostoun testo, approvato dalla Commissione,che demanda alla legge la previsione deicasi di ricorribilita in Cassazione contro lesentenze, restando sempre e comunquegarantito almeno un doppio grado digiudizio. Tale ultima precisazione si e resaindispensabile, nel testo approvato nellasessione autunnale, in quanto in taluni


procedimenti non e oggi previsto un gra-vame di merito e, qualora il futurolegislatore dovesse escluderli dal noverodei casi ricorribili in Cassazione, il rela-tivo giudizio si restringerebbe ad un unicogrado, il che non e apparso assolutamentecondivisibile.

Conviene peraltro qui nuovamente ri-cordare, come del resto gia rilevato inprecedenza, che – su proposta di alcunimembri della Commissione emersa neldibattito – e stato soppresso l’ultimocomma dell’articolo 131 del testo appro-vato in giugno dalla Commissione (corri-spondente all’ultimo comma dell’articolo111 della vigente Costituzione), in base alquale il riparto della giurisdizione eracostituzionalmente affidato alla Corte dicassazione.

5.5.2. L’esercizio dell’azione penale e larelazione del Ministro della giustizia.

Il dibattito nel Comitato sul sistemadelle garanzie e nella Commissione si e alungo soffermato sulla disposizione recatadall’articolo 112 della Costituzione vigente(corrispondente all’articolo 132 del testoapprovato), secondo il quale il pubblicoministero ha l’obbligo di esercitarel’azione penale.

Si tratta di una tematica di grandecomplessita, nella quale si intersecanoproblematiche di equilibrio costituzionale,di garanzia dell’effettivita dell’ordina-mento giuridico, di uguaglianza dei citta-dini di fronte alla legge, di diritto pro-cessuale ed ordinamentale e, ancora, mol-teplici ed evidenti elementi di intercon-nessione con le problematiche relativeall’indipendenza del pubblico ministero.

La stessa genesi della disposizione, neilavori della Costituente, si e intrecciatacon il problema dei rapporti del pubblicoministero con il Ministro della giustizia. Ineffetti, sul principio dell’obbligatorietadell’azione penale alla Costituente si re-gistro un accordo unanime, e discordanzavi fu piuttosto tra chi riteneva, comeCalamandrei, che cio comportasse neces-sariamente l’istituzione di un pubblico

ministero indipendente ed inamovibile echi, invece, come Leone, sosteneva la noninconciliabilita del principio dell’obbliga-torieta con la dipendenza dell’accusa pub-blica dall’esecutivo.

D’altra parte, gia in sede di Assembleacostituente si pose il problema di consi-derare o meno l’azione penale come diesclusiva titolarita del pubblico ministero.Si tratta del noto problema del monopoliodell’azione penale, che i costituenti inte-sero escludere, respingendo la formula-zione che prevedeva espressamente lapubblicita dell’azione penale, proprio perdare la possibilita al legislatore ordinariodi eventualmente introdurre anche formedi azione penale sussidiaria, dando cosıspazio nel processo alle istanze dei sog-getti privati del rapporto giuridico penale.

Sul punto si e anche espressa la Cortecostituzionale, secondo la quale l’ordina-mento puo ben prevedere azioni penalisussidiarie o concorrenti rispetto a quellaobbligatoriamente esercitata dal pubblicoministero (v. le sentenze n. 84 del 1979,n. 114 del 1982 e n. 61 del 1987). Varilevato, tuttavia, che l’articolo 231 dellenorme di attuazione del codice di proce-dura penale ha abrogato tutte le disposi-zioni che prevedevano l’esercizio del-l’azione penale da parte di organi diversidal pubblico ministero.

Al riguardo e opportuno ricordare che,comunque, alla Commissione era statopresentato un emendamento, sottoscrittoda vari gruppi, tendente a costituzionaliz-zare il principio della attribuzione perlegge ad altri soggetti dell’esercizio del-l’azione penale in via sussidiaria e con-corrente.

In materia di obbligatorieta dell’azionepenale le posizioni dei diversi gruppiparlamentari, espresse nelle proposte enei disegni di legge all’esame della Com-missione ed emerse durante il lavoro delComitato sul sistema delle garanzie, eranoin origine particolarmente differenziate.

Unanime e stato comunque il rilievosecondo il quale l’affermato principio del-l’obbligatorieta dell’azione penale in con-creto, ossia nella pratica degli uffici giu-diziari, subisce una serie di eccezioni,


attenuazioni e differenziazioni tali dapotersi affermare senza esagerazioni che,di fatto, la discrezionalita e ormai laregola, sebbene, come affermato anchedalla Corte costituzionale (v. la sentenzan. 22 del 1959) l’obbligatorieta dell’azionepenale comporti l’esclusione di qualsiasidiscrezionalita in ordine all’opportunita omeno del promuovimento dell’azionestessa.

E evidente, peraltro, che talune devia-zioni dal principio dipendono anche dafattori fisiologici, in quanto in molti casi– direttamente ricollegabili all’attivita delpubblico ministero ovvero di altri organi(come, ad esempio, la polizia giudiziaria)– il principio dell’obbligatorieta subisceinterferenze che, in concreto, determinanoderoghe piu o meno incisive.

Resta tuttavia fermo l’affermato prin-cipio che, di fronte ad un reato, l’atteg-giamento del pubblico ministero non puoessere determinato se non dalla legge chegli impone di procedere, ossia di richie-dere al giudice di decidere sulla fonda-tezza di una certa notizia di reato e sullaconseguente applicazione della legge pe-nale.

Al riguardo mi sembra opportunoribadire che, nel nuovo rito accusatorio,il momento di esercizio dell’azione pe-nale e stabilito con precisione dall’arti-colo 405 del codice di procedura pe-nale, in base al quale il pubblico mi-nistero, quando non deve chiedere l’ar-chiviazione (al giudice delle indaginipreliminari), esercita l’azione penale (difronte al giudice dell’udienza prelimi-nare) formulando l’imputazione nei pro-cedimenti speciali o la richiesta di rin-vio a giudizio.

E quindi necessario non confondere –come talvolta accade, anche per effetto diresidui culturali del rito inquisitorio (omisto, come piu propriamente dovrebbedefinirsi il modello processual-penalisticovigente nel nostro Paese prima della ri-forma del 1989) – l’esercizio dell’azionepenale con lo svolgimento delle indaginipreliminari, che tuttavia non possono chetrarre origine da una notitia criminis, siapur acquisita nel corso di altre indagini.

La formulazione dell’articolo 132, neltesto approvato dalla Commissione nellasessione autunnale, intende proprio ren-dere manifesta la connessione dell’eser-cizio dell’azione penale con lo svolgi-mento di indagini determinate da unaben precisa notitia criminis, in manieratale da rendere esplicito che tali inda-gini sono consentite solo per la perse-cuzione di reati e non per acquisireelementi e informazioni non diretta-mente ed immediatamente connessi atale scopo.

La gravita della situazione attuale, intema di obbligatorieta dell’esercizio del-l’azione penale, e stata tuttavia resa ma-nifesta anche dalle audizioni svolte difronte alla Commissione ed e confermata,nei fatti, da talune iniziative, peraltro ingran parte necessitate, assunte da alcuniProcuratori della Repubblica.

Si e quindi imposta l’esigenza di indi-viduare un meccanismo che, evitandomere petizioni di principio, consenta diporre rimedio a tale situazione, definendoun circuito suscettibile di coinvolgere inmodo pieno ed efficace tutti i livelli diresponsabilita istituzionale e di rendereeffettiva la dichiarata obbligatorieta del-l’esercizio dell’azione penale.

E anche in quest’ottica che deve leg-gersi la disposizione (gia prevista nel testoapprovata in giugno dalla Commissione alsecondo comma dell’articolo 132 ed oraconfermata e collocata, per ragioni siste-matiche, al secondo comma dell’articolo130), per effetto della quale il Ministrodella giustizia deve riferire annualmentealle Camere sullo stato della giustizia,sull’esercizio dell’azione penale e sull’usodei mezzi di indagine.

Tale norma esclude che il Parla-mento possa interferire direttamentesull’esercizio dell’azione penale, mentrerafforza l’esigenza di un raccordo isti-tuzionale tra Governo e Parlamento sutematiche di grande rilievo, quali quelledella giustizia in tutti i suoi aspetti,che in quella circostanza verrebbero af-frontate in maniera organica e sistema-tica, e non frammentaria, episodica od« emergenziale ».


6. La giustizia costituzionale.

6.1. Il quadro di riferimento.

6.1.1. Genesi ed evoluzione normativa.

L’introduzione nel sistema costituzio-nale di un organo di giustizia costituzio-nale rappresento il necessario corollariodella scelta operata dai costituenti infavore di una Costituzione rigida. Si in-tendeva in tal modo operare una nettainnovazione rispetto all’ordinamento pre-cedente, fondato su una carta fondamen-tale, lo Statuto albertino del 1848, sprov-vista di un chiaro regime di prevalenzarispetto alla legislazione ordinaria e per-tanto liberamente derogabile da questa. Ilcarattere « flessibile » dello Statuto era delresto testimoniato dal fatto di essersiprestato a fare da sfondo, senza modifi-cazioni formali, ai diversi regimi politicisuccedutisi dal 1848 (Monarchia costitu-zionale sabauda, sistema parlamentare li-berale, regime fascista).

Gli estensori della nuova Costituzionevollero fare di questa un atto di perma-nente garanzia del nuovo ordinamentodemocratico: di qui la necessita di intro-durre meccanismi per il controllo sull’os-servanza da parte delle leggi dei principicostituzionali.

Questo profilo rappresentava, del resto,solo una delle componenti della piu ge-nerale volonta di costruzione di un si-stema che coniugasse il riferimento fon-dativo alla sovranita popolare con l’altret-tanto irrinunciabile esigenza della tuteladei diritti fondamentali degli individui edelle formazioni sociali. Di qui il disegnodi attribuire in capo all’organo di garanziacostituzionale, oltre al controllo sulla co-stituzionalita delle leggi, altre funzionifinalizzate ad assicurare controlli e limitiall’azione degli organi costituzionali, l’ef-fettivita degli ambiti riservati agli enti adautonomia garantita, nonche la « giustizia-bilita » anche degli atti di carattere poli-tico.

Tali istituti avrebbero contrassegnato ildeciso passaggio dallo Stato di dirittoliberale, improntato al rispetto del prin-

cipio di legalita da parte dei pubblicipoteri, al nuovo Stato costituzionale in cuile stesse massime istanze di formazionedella volonta politica e legislativa sonosottoposte alla necessita di rispettare iprincipi fondamentali posti alla base delsistema. Cio in sintonia con il grandemovimento del costituzionalismo europeodel dopoguerra, ispirato alla esigenza diindividuare, dopo la fine del secondoconflitto mondiale e della « guerra civileeuropea », una serie di principi di giusti-zia, di aspirazioni collettive, di garanzieindisponibili, che rappresentassero un ter-reno comune, affrancato dalle oscillazionipotenzialmente distruttive della contin-genza politica.

Per l’individuazione dei caratteri delnuovo organo di garanzia, i costituentiavevano di fronte a se principalmente duemodelli. Il primo era incentrato sull’esem-pio del sindacato di costituzionalita av-viatosi sulla base delle elaborazioni giu-risprudenziali della Corte suprema ame-ricana, a partire dagli inizi del XIX secolo.Si trattava di un sistema che affidava ilcontrollo di costituzionalita sulle leggi allecorti ordinarie, aventi il proprio verticenella Corte suprema: un sistema pertantocontrassegnato da un carattere diffuso,dall’incidenza sui casi concreti, dalla na-tura prevalentemente giurisdizionale del-l’attivita di controllo esercitata.

L’altro modello era invece rappresen-tato dalle corti di giustizia costituzionaliistituite tra le due guerre in Austria eCecoslovacchia, che configuravano un si-stema di giustizia costituzionale a carat-tere accentrato, imperniato su una verificadi costituzionalita posta in essere daorgani specializzati di nomina prevalente-mente politica e svolgenti un’attivita dicontrollo con valenza erga omnes e dicarattere astratto (tanto da indurre Kel-sen – in un saggio dedicato alla compa-razione tra la giustizia costituzionale ame-ricana e quella austriaca – a definire laCorte costituzionale austriaca un « legisla-tore negativo »).

Per l’individuazione del sistema di giu-stizia costituzionale da adottare per ilnostro paese si tento di definire una


soluzione che contemperasse elementitratti da entrambi questi modelli.

Si scelse, infatti, di affidare i compitirientranti nella sfera della giustizia costi-tuzionale ad un organo accentrato, com-posto da un numero ristretto di membri(15) nominati prevalentemente da soggettipolitici (1/3 dal Presidente della Repub-blica, 1/3 dal Parlamento in seduta co-mune, 1/3 dalle supreme magistratureordinaria ed amministrative).

A questi caratteri, che contrassegna-vano fortemente il nuovo organo nel sensodella politicita, si accompagno tuttavia laprevisione concernente i requisiti per lanomina a giudice, incentrati sul principiodella competenza giuridica, la fissazionedi un termine di mandato (12 anni) assaipiu lungo del normale ciclo politico, larinnovazione parziale dei componenti,l’elezione del Presidente all’interno deimembri della stessa Corte, un rigidoregime delle incompatibilita. Tutti ele-menti che accentuavano il carattere dispecializzazione, neutralita e indipen-denza del nuovo organo, attribuendo per-tanto ad esso elementi di analogia con laposizione degli organi giurisdizionali.

Al modello « europeo » di giustizia co-stituzionale si rifaceva l’individuazionedelle competenze e degli effetti dellepronunce della Corte: il giudizio sullalegittimita costituzionale delle leggi e degliatti aventi forza di legge dello Stato edelle Regioni; la risoluzione dei conflittitra i poteri dello Stato, tra lo Stato e leRegioni e tra le Regioni; i giudizi sulleaccuse promosse contro il Presidente dellaRepubblica e i ministri. Per quanto ri-guarda in particolare il sindacato di co-stituzionalita delle leggi, si preciso il ca-rattere caducatorio ed erga omnes dellesentenze aventi per oggetto disposizioniritenute incostituzionali.

Allo stesso tempo si preciso con forza,nel corso dei lavori alla Costituente, ilcarattere di riscontro oggettivo e impar-ziale del sindacato di costituzionalita: diqui la sostituzione dell’espressione appro-vata dalla Commissione (« la Corte giudicadella costituzionalita di tutte le leggi »)con quella proposta dall’on. Perassi (« La

Corte costituzionale giudica delle contro-versie relative alla legittimita costituziona-le »). Tutto cio al fine di escludere, comeebbe a rilevare l’on. Ruini, qualsiasi coin-volgimento da parte della Corte in valu-tazioni di merito riservate al Parlamento,pur consentendo alla successiva attivitagiurisprudenziale della Corte un’attivita divalutazione abbastanza elastica, in rela-zione alle esigenze concrete che si sareb-bero di volta in volta presentate.

Per quanto riguarda le modalita diinstaurazione del giudizio di costituziona-lita sulle leggi, si registro in seno aicostituenti (e in particolare all’internodella seconda sottocommissione) un atteg-giamento aperto ad una pluralita di pos-sibili soluzioni.

Il relatore Piero Calamandrei pose findall’inizio la questione se il controllo sullacostituzionalita delle leggi si dovesse isti-tuire: a) soltanto in via incidentale (cioenel giudizio in cui si tratti di applicare lalegge a un caso concreto); b) soltanto invia principale (cioe in un apposito giudi-zio, in cui si tratti di decidere come unicooggetto se una legge e o non e in contrastocon la Costituzione); c) oppure insieme, invia incidentale e in via principale. Nellasoluzione proposta dall’on. Calamandreierano previsti entrambi i tipi di controllo.

La sottocommissione approvo, oltre aquella in via incidentale, anche l’impu-gnazione in via principale, da « chiunque »esercitabile, entro il termine di un annodall’entrata in vigore della singola legge,direttamente avanti la Corte costituzio-nale. Ma il Comitato di redazione sostituıquesta norma con il secondo commadell’articolo 128 del progetto, in cui siprevedeva di riservare l’impugnazione invia principale al Governo, a 50 deputati, aun Consiglio regionale, o a non meno di10.000 elettori.

In Assemblea l’on. Mortati propose ilritorno alla norma approvata dalla sotto-commissione, pur con una diversa e piudettagliata formulazione. La proposta, cuil’onorevole Ruini dichiaro di aderire asolo titolo personale, incontro tuttavianotevole resistenza.


L’Assemblea approvo quindi un emen-damento proposto dall’on. Arata, con cuil’intera questione della definizione delle« condizioni, le forme e i termini di propo-nibilita dei giudizi di legittimita costituzio-nale » veniva demandata – congiuntamenteall’individuazione delle garanzie di indi-pendenza dei giudici costituzionali – aduna successiva legge costituzionale (talerinvio e contenuto nel testo dell’articolo 137della Costituzione vigente).

La definizione con legge costituzionaledelle modalita di instaurazione del giudi-zio costituzionale fu operata in tempirapidissimi: fu infatti la stessa Assembleacostituente, in regime di prorogatio, adapprovare un disegno di legge governativocon cui si dettava la disciplina dellamateria.

Il provvedimento (legge costituzionale 9febbraio 1948, n. 1) optava per la indivi-duazione di un’unica modalita di accessoai giudizi di legittimita costituzionale: larimessione alla Corte da parte dei giudicidelle questioni di legittimita rilevate d’uf-ficio o sollevate dalle parti nel corso delgiudizio, e non ritenute dalla stessa au-torita giudiziaria manifestamente infon-date.

Il sistema cosı definito operava unascelta in direzione di una ulteriore « giu-risdizionalizzazione » del sindacato di co-stituzionalita, in quanto quest’ultimoavrebbe potuto avere luogo solo in rela-zione a concrete controversie riguardantil’applicazione delle norme da sottoporrealla verifica di costituzionalita. Il filtro peraccedere a quest’ultima veniva individuatonell’autorita giudiziaria, che avrebbe do-vuto apprezzare la « non manifesta infon-datezza » e la « rilevanza » per il giudiziodelle questioni sollevate.

Si dava cosı vita ad un sindacato dicostituzionalita sulle leggi che escludeva invia ordinaria un controllo di tipo astrattoe preventivo sugli atti legislativi, preve-dendo al contrario che la costituzionalitadi tali atti andasse verificata nel loroimpatto sociale, cioe nella loro concretaincidenza sugli interessi reali, impedendoal contempo che « gli atti stessi, se sospettidi incostituzionalita, trovassero applica-

zione in sede giurisdizionale con irrime-diabile pregiudizio per l’attuazione deivalori costituzionali nell’assetto dei rap-porti giuridici » (sent. 406/89).

Va comunque ricordato che la leggecostituzionale del 1948 introdusse anchedue nuove forme di impugnazione direttadelle leggi, che si aggiungevano a quellaprevista dall’articolo 127 della Costitu-zione con riferimento alla facolta riser-vata al Governo di promuovere la que-stione di legittimita costituzionale delleleggi regionali davanti alla Corte costitu-zionale o quella di merito per contrasto diinteressi davanti alle Camere.

Venne infatti prevista la possibilita perle Regioni di promuovere il giudizio dellaCorte sulle leggi statali o sulle leggi dellealtre Regioni ritenute invasive delle pro-prie competenze: in questo caso il ricorsoera previsto tuttavia in via successiva(entro 30 giorni dalla pubblicazione dellalegge) e non in via preventiva, comenell’articolo 127 della Costituzione.

Definite, con la Costituzione e la leggecostituzionale n. 1 del 1948, le compe-tenze e le modalita operative del nuovoorgano di giustizia costituzionale, l’avviodel funzionamento della Corte non fu,com’e noto, reso possibile che otto annipiu tardi, nel 1956.

Nel frattempo vennero emanate ulte-riori norme legislative, di rango costitu-zionale ed ordinario, che definivanoaspetti importanti dell’attivita della Corte.Con la legge costituzionale 11 marzo 1953,n. 1 venne attribuita alla Consulta unanuova competenza, quella concernente ilgiudizio di ammissibilita sulle richieste direferendum abrogativo presentate ai sensidell’articolo 75 della Costituzione, e fu-rono stabilite ulteriori norme di garanziaconcernenti lo status dei giudici costitu-zionali.

Con la legge 11 marzo 1953, n. 87furono invece dettate importanti norme inmateria di costituzione e funzionamentodella Corte, di disciplina della proposi-zione delle questioni di legittimita costi-tuzionale, di esame dei conflitti di attri-buzione.


Va a quest’ultimo proposito rilevatoche l’inserimento di talune di tali di-sposizioni in una legge di rango ordi-nario come la L. 87 ha destato econtinua a destare non poche perples-sita in relazione al carattere « material-mente » costituzionale delle norme daessa dettate. Basti pensare alle previ-sioni concernenti il limite del sindacatodi costituzionalita della Corte (cheesplicitamente esclude « ogni valutazionedi natura politica e ogni sindacato sul-l’uso del potere discrezionale del Par-lamento ») o alle impegnative proposi-zioni normative riguardanti la defini-zione degli istituti del conflitto di at-tribuzione e di « potere dello Stato ».

Per completare la storia legislativadella Corte costituzionale, occorre citaredue ulteriori interventi operati con leggecostituzionale.

Con la legge costituzionale 22 novem-bre 1967, n. 2, fu modificato l’articolo 135della Costituzione, introducendo sostan-ziali modifiche alle modalita di composi-zione della Corte: il mandato dei giudicifu ridotto da dodici a nove anni, venneesclusa qualsiasi forma di prorogatio, ladurata in carica del Presidente fu limitataa tre anni e fu introdotto il principio dellasostituzione di ciascun singolo giudice allascadenza del mandato. Venne inoltre sta-bilita la maggioranza necessaria per l’ele-zione dei giudici da parte delle suprememagistrature e del Parlamento in sedutacomune, fissando per l’elezione parlamen-tare un quorum piuttosto elevato (2/3 deicomponenti per i primi tre scrutini, 3/5per le successive votazioni).

La legge costituzionale 16 gennaio1989, n. 1, in connessione con la riformadella disciplina dei reati ministeriali, hainfine soppresso, tra le competenze dellaCorte, quella concernente appunto i giu-dizi sui ministri.

6.1.2. L’evoluzione giurisprudenziale.

A definire la posizione della Cortecostituzionale ha contribuito certamentein misura rilevantissima anche la stessa

giurisprudenza della Consulta che haavuto modo, nelle circa 12 mila decisionisino ad oggi adottate, di definire intermini sempre piu precisi il proprioruolo nel sistema.

Per articolare la storia dell’evoluzionedella giurisprudenza costituzionale sonostate utilizzate dagli studiosi periodizza-zioni diverse. Quella proposta ad esempioda Enzo Cheli in un recente saggio indi-vidua tre fasi: la prima (dalla fine deglianni ’50 all’inizio degli anni ’70) vede laCorte impegnata a consolidare la propriaposizione nel sistema e proporsi qualeistanza di promozione delle riforme, inprimo luogo attraverso lo svecchiamentodell’ordinamento normativo vigente di de-rivazione pre-repubblicana; una secondafase (protrattasi sino alla meta degli anni’80) chiama invece maggiormente in causala Corte nel ruolo schmittiano di arbitroe mediatore dei conflitti sociali e politici,in un delicato confronto diretto con l’at-tivita del Parlamento e della magistratura;la fase tuttora aperta si caratterizza,invece, per la rapidita e puntualita delledecisioni della Corte, in un contesto isti-tuzionale in rapido movimento e contras-segnato da un elevato tasso di conflittua-lita interistituzionale.

L’attivita di definizione del ruolo nelsistema dell’organo di giustizia costituzio-nale ebbe avvio gia con la prima sentenzaemanata dalla Consulta, la n. 1 del 1956,con cui la Corte riconobbe la propriacompetenza a giudicare della legittimitacostituzionale anche delle leggi precedentiall’entrata in vigore della Costituzione,ponendo cosı le premesse per una verificaalla luce dei nuovi principi costituzionalidell’intero ordinamento normativo vigente.

Nel corso di questo sviluppo, la Corteha avuto modo di affinare e diversificaregli strumenti a propria disposizione nel-l’esercizio del sindacato di legittimita degliatti legislativi . Rispetto alla scelta « sec-ca » se caducare o meno le disposizionisottoposte al suo esame, la Consulta hasviluppato un complesso arsenale di pro-nunce, operanti interventi di differentenatura sui testi normativi scrutinati: dallesentenze « interpretative » (di rigetto e di


accoglimento) a quelle « monitorie », alladiscussa categoria delle sentenze « additi-ve », con le quali la Corte ha subordinatola permanenza nell’ordinamento di unadeterminata disposizione alla sua integra-zione da parte di proposizioni normativedi varia natura, individuate dalla stessaCorte.

E questa certamente la frontiera piucontroversa del sindacato di legittimitasulle leggi e che ha maggiormente espostola Consulta a potenziali conflitti con gliorgani legislativi, anche per i riflessi chein numerosi casi tali sentenze hannocomportato per le finanze pubbliche.

Assumendo come parametro il princi-pio di eguaglianza sancito dall’articolo 3della Costituzione, la Corte ha talvoltaesteso determinati benefici o trattamenti acategorie di soggetti che ne erano statiillegittimamente esclusi dalle leggi impu-gnate, determinando in tal modo aumentidi spesa non provvisti della necessariacopertura finanziaria.

Va peraltro rilevato che in tempi re-centi e venuto emergendo, nel comporta-mento della Corte su tale profilo, unatteggiamento di sempre piu accentuatoself-restraint espresso, da un lato, dalricorso alle sentenze additive solo nei casiin cui l’individuazione della norma man-cante da integrare sia univoca e non diaadito alla scelta tra piu soluzioni (cosid-dette sentenze « a rime obbligate »), dal-l’altro dalla limitazione in taluni casidell’intervento della Corte alla formula-zione non di una vera e propria integra-zione al testo legislativo, ma di un « prin-cipio » il cui svolgimento viene demandatoal legislatore (queste decisioni sono statedefinite « sentenze additive di principio »).

Anche al di la di tali punte estreme, laCorte ha comunque interpretato con sem-pre maggiore consapevolezza il sindacatodi costituzionalita sugli atti legislativicome attivita che si discosta sensibilmentedal modello, ipotizzato come si e visto dalCostituente, di un confronto puntuale ditipo giuridico-formale tra le norme costi-tuzionali e quelle sottoposte al sindacatodi legittimita.

Quest’ultimo si e invece sempre piuqualificato in termini di valutazione dellediscipline legislative alla luce dei « valori »e dei principi espressi dal testo costitu-zionale, anche se tale riscontro vienecomunque tradotto nelle decisioni dellaCorte in termini di effetti sul tenoretestuale delle normative esaminate: lastessa Consulta (sent. 84 del 1996) ha a talproposito rilevato come il giudice delleleggi giudichi su norme ma pronunci sudisposizioni .

Su questa linea, uno strumento assaipenetrante, per l’effettuazione del con-trollo di costituzionalita sulle leggi, erappresentato dall’utilizzazione in terminiassai ampi del principio di eguaglianza, dicui la Corte si e avvalsa come parametroper valutare la « congruita » e la « ragio-nevolezza » delle misure contenute neiprovvedimenti legislativi.

Sulla base di tali presupposti la Con-sulta si e potuta spingere sino a valutareil « buon uso » da parte del legislatore delpotere discrezionale ad esso assegnatoanche in termini di effettivo consegui-mento di un soddisfacente equilibrio tra idiversi valori costituzionali in gioco in undeterminato ambito. Non occorre sottoli-neare la delicatezza anche di questo pro-filo della giurisprudenza della Consulta,per il diretto riferimento alle scelte evalutazioni spettanti al potere legislativo.

Parametri analoghi, fondati sul criteriodi ragionevolezza, sono stati peraltro uti-lizzati dalla Corte anche per valutare l’usoda parte di organi costituzionali di poteripolitici diversi da quelli di carattere nor-mativo: con la sentenza 1150 del 1988 laCorte ha rivendicato ad esempio a se lapossibilita di valutare sotto questo profilole decisioni delle Camere afferenti lasussistenza della prerogativa della insin-dacabilita parlamentare.

Un’ultima considerazione va svolta conriferimento alla giurisprudenza dellaCorte in materia di accesso al sindacato dilegittimita. A questo proposito va rilevatolo sforzo posto in essere dalla Consultaper ampliare gli ambiti sottoposti al con-trollo della Corte, attraverso l’arricchi-


mento dei soggetti abilitati a proporre lequestioni di costituzionalita.

Cio e avvenuto, da un lato, ricono-scendo la qualifica di « giudice » e « giu-dizio » anche a soggetti e sedi ulterioririspetto a quelli compresi nell’ordinarioambito giurisdizionale (tale riconosci-mento e stato ad esempio attribuito allasezione disciplinare del CSM, alla Cortedei conti in sede di controllo sugli atti delGoverno e, non ultimo, alla stessa Cortecostituzionale, che si e riconosciuta lalegittimazione a sollevare di fronte a semedesima questioni incidentali); dall’altro,allargando l’universo dei soggetti da qua-lificare come « poteri dello Stato », ai finidel riconoscimento della facolta di solle-vare i conflitti di attribuzione.

A questo ultimo proposito, e noto ilriconoscimento da parte della Corte ditale qualifica al comitato promotore deireferendum e ad un quinto dei compo-nenti di una Camera (sent. 69/78). Taleorientamento e stato recentemente riba-dito con la sentenza 161 del 1995, con cuila Consulta si e spinta sino ad annullareuna norma di un decreto legge impugnatadai promotori di un referendum in sededi conflitto di attribuzioni in relazionealle limitazioni comportate dal provvedi-mento alle liberta costituzionali di talisoggetti.

Secondo una parte della dottrina, talisviluppi avrebbero posto le premesse lo-giche per l’accoglimento anche nel nostroordinamento di forme di ricorso direttoalla Corte avverso gli atti legislativi daparte di soggetti qualificati, come le mi-noranze parlamentari (in analogia conl’istituto della saisine parlamentaire fran-cese, che prevede appunto la possibilitaper 60 deputati o 60 senatori di impu-gnare dinanzi al Conseil constitutionnel leleggi approvate dalle Camere prima dellaloro promulgazione) o degli individui cheritengano la sfera dei propri diritti fon-damentali direttamente lesa dall’inter-vento legislativo (come nella Verfassungs-beschwerde tedesca). Per una considera-zione comparata di tali problemi neidiversi ordinamenti, si puo rinviare ad

una pubblicazione recentemente edita dalServizio studi del Senato.

A questo riguardo, va rilevato comenella legislazione costituzionale vigente giasia presente un limitato caso di « ricorsodiretto » alla Corte a favore di minoranzepolitiche: l’articolo 56 dello Statuto dellaRegione Trentino-Alto Adige prevede in-fatti, a favore dei gruppi linguistici delConsiglio regionale e del Consiglio dellaProvincia autonoma di Bolzano, la possi-bilita di adire la Corte avverso le leggiregionali o provinciali ritenute lesive delprincipio della parita tra gli stessi gruppilinguistici.

D’altro canto, la stessa Corte costitu-zionale ha avuto modo (sent. 406 del1989) di riconoscere come il sistema dicontrollo di costituzionalita incentrato sulsindacato in via incidentale permetta laformazione di « zone franche » di incosti-tuzionalita, in conseguenza delle scarseoccasioni di controversia offerte da leggiche concernano direttamente competenzedi organi pubblici o che non influiscanorestrittivamente su situazioni soggettive.

6.1.3. I precedenti progetti di riforma.

La riflessione politica e scientifica sulleprospettive di riforma della Corte costi-tuzionale ha dato luogo alla prime ipotesidi modifica dell’attuale disciplina gia apartire dall’inizio degli anni ’80.

In sede parlamentare, la CommissioneBozzi non ritenne opportuno proporremodifiche alle disposizioni della Costitu-zione direttamente concernenti le garanziecostituzionali, ma si limito a prospettare,nell’ambito di una nuova ipotesi di stesuradell’articolo 81 della Costituzione, unainnovazione di rilievo per quanto con-cerne le modalita di accesso alla Corte:l’attribuzione alla Corte dei conti, in sededi esame del rendiconto dello Stato, dellafacolta di investire la Corte costituzionaledei giudizi nei confronti delle leggi perviolazione appunto dell’articolo 81 dellaCostituzione.

La proposta introduceva una forma diaccesso diretto ai giudizi della Corte che


era gia stata prospettata dalla Consulta inuna sua famosa sentenza (n. 226 del1976). Con questa innovazione si inten-deva porre rimedio alla gia ricordatainsufficienza emersa sulla base dell’espe-rienza applicativa a carico del sistemaincentrato sul sindacato costituzionale invia incidentale, in relazione alla noncompleta tutela di determinati valori co-stituzionali (come quello della coperturadelle leggi di spesa).

Le esigenze di rafforzare la funzionedella Corte costituzionale di tutela obiet-tiva dell’ordinamento, su impulso di unorgano neutrale quale la Corte dei conti,ritornano nella X legislatura, con l’appro-vazione, da parte del Senato e quindidella Commissione affari costituzionalidella Camera, della proposta di introdurre– nell’ambito di un piu complessivo di-segno di revisione costituzionale che in-teressava il sistema del bicameralismo e ilriparto di competenze tra lo Stato e leRegioni – l’articolo 95-bis della Costitu-zione. In tale articolo, in connessione conla previsione di un chiaro riparto dicompetenze tra la funzione legislativadelle Camere e quella regolamentare delGoverno, si ipotizzava di attribuire allaCorte dei conti la facolta di sottoporre algiudizio della Corte costituzionale glischemi di regolamento inviati dal Governoper il visto, in caso di riscontro di unaviolazione da parte di questi della riservadi legge.

Le ipotesi di riforma complessiva dellagiustizia costituzionale furono quindiespressamente affrontate nell’ambito delComitato « garanzie » costituito in senoalla Commissione bicamerale per le ri-forme istituzionali istituita nella XI legi-slatura. Gli esiti del dibattito svolto nelcomitato furono raccolti dal relatore sen.Acquarone in un documento che espri-meva in proposito una serie di « principidirettivi », di cui il Comitato prese atto. Ipunti salienti del documento si possonocosı sintetizzare:

a) esigenza di ricondurre nell’ambitodel testo della Costituzione tutte le disci-pline di carattere costituzionale riguar-danti la Corte costituzionale e l’accesso ai

suoi giudizi, attualmente contenute in unaserie di singole leggi costituzionali;

b) opportunita di ampliare le possi-bilita di accesso al giudizio di legittimitasulle leggi da parte della Corte preve-dendo, accanto al ricorso in via inciden-tale, nuove forme di accesso diretto. Taleampliamento avrebbe comunque dovutotenere conto dell’esigenza di garantire lafunzionalita della Corte e la tempestivitadelle sue decisioni. Una prima ipotesi diampliamento fu formulata a favore delGoverno, di una consistente quota diparlamentari (1/5 dei componenti di unaCamera), cinquecentomila elettori, cinqueConsigli regionali. L’apertura ad ulteriorisoggetti avrebbe comportato comunque ilproblema di definire opportune istanze difiltro sulla ammissibilita dei ricorsi (fun-zione da attribuire ad un organo mono-cratico, quale il procuratore della Costi-tuzione ipotizzato dallo stesso Calaman-drei in sede di Assemblea costituente, ocollegiale, ad esempio una Commissioneristretta composta da tre giudici costitu-zionali);

c) definizione degli effetti temporalidelle sentenze della Corte aventi conse-guenze finanziarie. Si ipotizzo in propo-sito che l’effetto « caducatorio » di talisentenze fosse sospeso, per dare modo agliorgani legislativi e al Governo di interve-nire, prevedendo anche la possibilita perla Corte di sospendere l’efficacia dellalegge colpita da incostituzionalita;

d) modificazione dell’attuale sistemadi elezione dei giudici costituzionali, pre-vedendo l’integrazione del Parlamento inseduta comune con i rappresentati regio-nali ed elevando il quorum richiesto perl’elezione (in funzione di maggiore garan-zia, in conseguenza dell’adozione di si-stemi maggioritari per l’elezione del Par-lamento).

Il Comitato non giunse tuttavia adapprovare in via definitiva una propostadi revisione costituzionale da sottoporreal plenum della Commissione. Nel testodi revisione complessiva della Costitu-


zione, che quest’ultima licenzio per leassemblee delle due Camere, non eranopertanto contenute espresse proposte dimodifica degli articoli concernenti legaranzie costituzionali. In altre partidel testo approvato dalla Commissionesi riproponeva peraltro l’ipotesi, nel-l’ambito di un nuovo articolo 95-bisdella Costituzione, di attribuire allaCorte costituzionale il giudizio sul ri-spetto della riserva di legge da partedei regolamenti governativi.

Rispetto al testo gia esaminato nella Xlegislatura, il giudizio della Corte potevaessere provocato, oltre che su ricorso dellaCorte dei conti, anche su richiesta di unquinto dei parlamentari di ciascuna Ca-mera. L’accesso diretto al giudizio dilegittimita della Corte veniva infine pre-visto anche a favore delle Regioni avversole leggi organiche entro trenta giorni dallapubblicazione.

Nella scorsa legislatura si segnalano,infine, i lavori svolti dal Comitato distudio per le riforme istituzionali costi-tuito dal Governo Berlusconi. Nel testocomplessivo di revisione costituzionalepredisposto dal Comitato si ipotizzavadi rafforzare le funzioni di garanziadella Corte principalmente attraverso undiverso strumento: l’introduzione diforme di accesso diretto alla Corte daparte dei singoli per la tutela dei dirittiinviolabili garantiti dalla Costituzioneavverso gli atti lesivi posti in essere daipubblici poteri.

I ricorsi in questione venivano ammessisolo dopo i vari gradi di giudizio previstiper la tutela giurisdizionale ordinaria edamministrativa, salva la possibilita per laCorte di intervenire anche immediata-mente nel caso di ricorsi ritenuti dirilevante interesse generale o nell’ipotesidi presenza di rischio di danni gravi eirreparabili per il ricorrente. In relazioneai nuovi compiti assegnati alla Corte, siprevedeva infine di elevare il numero deigiudici costituzionali a 21 e di introdurrela facolta per la Corte di esercitare leproprie funzioni anche a mezzo di se-zioni.

6.2. Il progetto di riforma della Commis-sione.

6.2.1. I criteri generali del disegno di ri-forma.

Gli istituti di giustizia costituzionalerappresentano l’elemento di chiusura delsistema delle garanzie riferito all’interoordinamento: e pertanto evidente che ladefinizione di tali istituti puo essere ef-fettuata solo avendo presenti le lineeportanti del nuovo disegno istituzionalecui stiamo ponendo mano.

I progetti assegnati alla Commissione ei testi base elaborati dai relatori deiComitati ipotizzavano di espandere lecompetenze della Corte in direzioni di-verse, ma che si possono ricondurre alledue funzioni fondamentali dell’organo digiustizia costituzionale: quello di garanziadi ultima istanza dei diritti fondamentalie quello di arbitrato dei conflitti interi-stituzionali e tra i soggetti del sistemadelle autonomie.

Come orientare la scelta tra le diverseipotesi presentate? Si poteva optare peruna espansione generalizzata delle com-petenze della Corte. Questa e tuttaviaparsa una scelta solo apparentementegarantista: essa avrebbe potuto in realtaesprimere una agnostica rinuncia a defi-nire i caratteri della Consulta nel nuovosistema istituzionale, rischiando di farneuna specie di « organo pigliatutto », dispo-sto a rappresentare in alcuni contesti unasorta di terza Camera, in altri un quartogrado di giurisdizione, e cosı via.

Si e tentato di individuare la soluzionepiu corretta utilizzando un duplice crite-rio, guardando da un lato al concretoruolo storicamente svolto dalla Corte nelnostro sistema istituzionale, dall’altro allaposizione che potra ad essa essere attri-buita sulla base di una considerazionecomplessiva del nuovo disegno costituzio-nale.

Dal primo punto di vista, va rilevatoche se tra i caratteri innovativi insiti nelpatrimonio genetico di questo organo v’ecertamente anche quello di rappresentareuna istanza neutrale di composizione ed


arbitrato dei conflitti politici, il vero puntodi forza, che ha permesso alla Corte diaffermarsi nel nostro sistema, e statotuttavia un altro: l’attivita prevalente dellaCorte si e infatti incentrata sul giudizio dilegittimita costituzionale delle leggi sullabase delle questioni sollevate in via inci-dentale.

Cio ha permesso alla Corte di giudicaredella costituzionalita delle leggi sulla basedella concreta incidenza di queste suidiritti dei singoli fatti valere nell’ambito dispecifiche controversie. Il giudizio di co-stituzionalita si e quindi imposto noncome astratta verifica di compatibilitanormativa a tutela della coerenza dell’or-dinamento, ma come strumento in primoluogo di garanzia di diritti dei singoli.Questo e sembrato un primo dato impor-tante da acquisire per valutare le ipotesidi riforma.

Dal punto di vista invece del sistemache si sta costruendo, e prevalsa la con-vinzione che la valutazione del ruolo dellaCorte debba tenere conto di due elementifondamentali del nuovo ordinamento.

Il primo e quello dell’aumento di com-plessita del sistema. Un ordinamento chevede la forte espansione del ruolo delleautonomie e evidentemente assai piu com-plesso di quello attualmente vigente: ilnumero dei soggetti ad autonomia costi-tuzionalmente garantita aumenta, e conessi si accrescono le sedi e le occasioni dipotenziali conflitti istituzionali. E naturaleche la Corte sia chiamata a svolgere unproprio ruolo nella risoluzione di taliconflitti. Ruolo non facile, vista la fortis-sima connotazione politica che simili con-flitti potranno assumere, con le conse-guenti pressioni sulla posizione di neutra-lita della Consulta.

E tuttavia altrettanto evidente che nonpotra essere addossato alla sola Corte ilruolo di regolatore unico di tutte letensioni del sistema delle autonomie, penalo stravolgimento dei caratteri fondamen-tali dell’organo di giustizia costituzionale.Sembra allora fondamentale, per garan-tire la tenuta complessiva del sistema,individuare altre sedi di prevenzione e

composizione dei conflitti, direttamenteconnotate in senso politico.

In questa direzione si pone l’istituzionedella Conferenza permanente per i rap-porti con lo Stato, i Comuni, le Provincee le Regioni, e l’attribuzione di rilevantipoteri nel procedimento legislativo al Se-nato in sessione speciale integrato dairappresentanti del sistema delle autono-mie. E indispensabile puntare sull’effettivaincisivita istituzionale di sedi come queste,per garantire la conservazione in capo allaCorte costituzionale del ruolo di garanteultimo e di chiusura dei principi delsistema, anziche di quello di luogo dirisoluzione in via ordinaria della micro-conflittualita interna all’ordinamento delleautonomie.

Il secondo elemento di innovazione,che appare importante cogliere nel dise-gno costituzionale per ridefinire il ruolodella Consulta, e rappresentato dalla vo-lonta di individuare piu immediati edefficaci meccanismi per la attuazione degliindirizzi politici espressi dalla maggio-ranza di governo.

Si tratta della traduzione sul pianocostituzionale dell’evoluzione in sensomaggioritario gia operante nel nostro or-dinamento per effetto delle nuove leggielettorali. Nel momento in cui si predi-spongono le condizioni per porre in gradola maggioranza di governare in modo piuefficace e meno mediato, si pone il pro-blema di individuare gli istituti che assi-curino la delimitazione di un’area sot-tratta agli indirizzi politici di maggio-ranza.

Mi riferisco all’area costituita, da unlato, dalle regole fondamentali del giocoche presiedono al confronto tra maggio-ranza e opposizione e, dall’altro, dall’in-sieme dei principi e diritti inviolabili checaratterizzano un patrimonio di valoricomuni, che si devono ritenere sottrattialla competizione politica.

Il rafforzamento dei meccanismi mag-gioritari di governo rende pertanto indi-spensabile il potenziamento delle istitu-zioni di garanzia poste a tutela del ri-spetto di quelle regole e di quei principi.Si tratta di un ulteriore fattore che spinge


potentemente nel senso dell’espansionedegli spazi di intervento della Corte nellaregolazione del sistema.

Anche qui e tuttavia necessario consi-derare il ruolo della Consulta nel disegnoistituzionale complessivo che si va deli-neando.

A tal proposito va in primo luogotenuto presente che si prospetta la spe-cializzazione di una delle due Camere inun ruolo di garanzia dei diritti fondamen-tali, che appare finalizzato a sottrarre agliindirizzi di maggioranza le scelte di me-rito riguardanti le liberta. Rispetto a taleopzione sarebbe incoerente riproporre laCorte quale ulteriore sede di risoluzioneed arbitrato dei conflitti riguardanti taliquestioni, se non nelle ipotesi estreme.

Per quanto riguarda invece il rispettodelle procedure, va osservato che gli ar-ticoli sul Parlamento approvati dalla Com-missione ripropongono con forza il ruolodei Presidenti delle due Camere comeorgani di garanzia del procedimento. An-che per questo aspetto, individuare nellaCorte un organo di appello delle decisioniassunte in materia di procedimento legi-slativo (prevedendo la possibilita di im-pugnazione generalizzata delle leggi pervizi del procedimento) non sarebbe sem-brato in linea con questa valorizzazionedel ruolo delle presidenze.

Queste considerazioni hanno aiutato laCommissione ad individuare una solu-zione dei nodi politici piu rilevanti, cheriguardano le competenze della Corte nelnuovo sistema istituzionale, e che si espri-mono essenzialmente nelle questioni delricorso individuale e dell’impugnazionediretta delle leggi ad opera delle mino-ranze parlamentari.

L’evoluzione in senso maggioritariodella forma di governo impone il raffor-zamento e la razionalizzazione del ruologia attualmente svolto dalla Corte costi-tuzionale, quale istanza di tutela dei dirittie valori fondamentali che si ritengonoindisponibili da parte dell’indirizzo poli-tico. In questa prospettiva, l’introduzionedell’accesso diretto alla Corte da parte deisingoli per la tutela dei diritti fondamen-tali e stato ritenuto un elemento di

completamento e di chiusura coerente conil sistema, salvo demandare alla leggecostituzionale l’individuazione degli indi-spensabili filtri per la valutazione diammissibilita dei ricorsi.

Considerazioni diverse vanno invecefatte per le varie forme di impugnazionediretta delle leggi da parte delle mino-ranze parlamentari. In questo caso l’am-missione in via generalizzata dell’istitutoavrebbe rischiato di espandere eccessiva-mente il ruolo di arbitrato politico dellaCorte, determinando un intervento siste-matico della Consulta in immediata con-nessione con la lotta politico-parlamen-tare che ha condotto ad una certa deci-sione legislativa.

E sembrato quindi opportuno limitarel’impugnabilita diretta delle leggi da partedelle minoranze parlamentari ai casi diviolazione dei diritti fondamentali, inmodo da determinare l’intervento preven-tivo ed astratto della Corte non su tutti idubbi di legittimita costituzionale, ma soloin riferimento alle situazioni estreme, incui si ritiene che la maggioranza abbiavoluto, prevaricando, varcare i limiti di-sponibili all’indirizzo politico.

Con deciso vantaggio in termini disemplicita ed omogeneita del sistema dellegaranzie costituzionali, l’impugnazione invia principale delle leggi e pertanto ricon-dotta a due sole fattispecie: l’impugna-zione delle leggi regionali da parte delloStato e delle leggi statali e regionali daparte dei Comuni, delle Province e delleRegioni, per violazione delle proprie com-petenze costituzionalmente garantite, equella prevista in favore delle minoranzeparlamentari per violazione dei dirittifondamentali garantiti dalla Costituzione.

Veniamo ora ad illustrare in maggioredettaglio le singole innovazioni riguardantila giustizia costituzionale contenute nelprogetto approvato dalla Commissione.

6.2.2. Composizione e funzionamento del-la Corte costituzionale.

6.2.2.1. Composizione della Corte.

La Commissione ha in primo luogoesaminato se, in relazione alle nuove


competenze attribuite alla Corte anchenella prospettiva di un maggiore inter-vento di questo organo nella regolazionedel sistema delle autonomie, si rendanecessario un incremento del numero deigiudici costituzionali.

Ricordo in proposito che il problemadel numero dei giudici della Corte eaffrontato da numerose proposte asse-gnate alla Commissione: prevedono ilmantenimento della attuale composizionedi 15 membri le pdl presentate dai gruppidel CCD (pdl Giovanardi C. 3090 e D’Ono-frio S. 2053), CDU (pdl Buttiglione C. 3029e Folloni S. 2011), Forza Italia (pdlBerlusconi C. 3122 e La Loggia S. 2060,Pisanu C. 3121 e La Loggia S. 2059) eCons. regionale Toscana (A.S. 1699). Pro-pongono invece un aumento del numerodei giudici le pdl Mattarella C. 3088 (16giudici), Crema C. 3035, D’Amico ed altriC. 3053, Cossiga S. 1934 (21 giudici),Mussi C. 3071 e Salvi S. 2047, (20 giudici),Cons. regionale Emilia-Romagna C. 2900,Piemonte C. 3026, Veneto C. 3028, LiguriaC. 3034 e Lazio C. 3095, Rotelli S. 2030,(18 giudici), mentre le pdl Pisapia C. 3089e C. 3002 Caveri e Pinggera e ThalerAusserhofer S. 1978 e Zeller C. 2651, neprevedono la riduzione, rispettivamente, a12 e 10.

La Commissione, superando un prece-dente orientamento in senso piu restrit-tivo, si e pronunciata per un incrementodel numero dei componenti della Corte,che viene portato da quindici a venti.

L’ampliamento della composizionedella Consulta rende possibile in primoluogo una significativa partecipazione deisoggetti del sistema delle autonomie allanomina dei giudici costituzionali (di cuiparlero nel paragrafo successivo). L’inno-vazione pone inoltre le premesse per unadiversa organizzazione dei lavori dellaCorte.

A tal proposito essa va posta in con-nessione con l’altra modifica approvataall’articolo 135 dalla Commissione nelcorso della sessione autunnale: l’introdu-zione del settimo comma di quell’articolo,con cui si da facolta alla Corte di orga-

nizzarsi in sezioni per l’esercizio delleproprie attribuzioni.

6.2.2.2. Titolarita della nomina dei giudici.

Per quanto riguarda la titolarita dellanomina dei giudici costituzionali, ci tro-viamo anche in questo caso di fonte aduna questione fortemente connessa allescelte effettuate su altri elementi distintividell’ordinamento: in particolare, perquanto concerne la posizione del Presi-dente della Repubblica e l’assetto delsistema delle autonomie.

Ricordo in proposito che nelle propo-ste assegnate alla Commissione si registrauna tendenza prevalente ad aumentare ilnumero dei soggetti titolari del potere dinomina, assegnando in particolare talepotere a soggetti esponenziali del sistemadelle autonomie.

Alcune proposte operano tale esten-sione sopprimendo la previsione dellanomina di un terzo dei giudici da partedel Parlamento in seduta comune, edintroducendo la nomina di una quota digiudici da parte della Camera espressivadelle autonomie (pdl C. 3035 Crema; C.3053 D’Amico; C. 3071 e S. 2047, Mussi eSalvi; C. 3088, Mattarella, C. 3121 e 3122Pisanu e Berlusconi, S. 1975, Speroni, S.2006, Folloni, S. 2030, Rotelli, S. 2031, LaLoggia e tutte le proposte presentate daiConsigli regionali). In altre proposte lanomina di una parte dei giudici e effet-tuata direttamente dalle Regioni (pdl C.3066 Neri, C. 3071 e S. 2047 di iniziativaMussi e Salvi, C. 3121 Pisanu e C. 3122Berlusconi, S. 2006 Folloni ed altri, S.2030, Rotelli, S. 2031 e S. 2060 La Loggia).

Una parte minoritaria delle proposteprevede la sottrazione del potere di no-mina ad alcuni soggetti per attribuirlo adaltri (pdl Giovanardi e Sanza C. 3090 e S.2053 D’Onofrio ed altri, che prevedonol’elezione dei membri da parte del Parla-mento in seduta comune, su proposta delPresidente della Repubblica; Caveri C.3002 e Pinggera e Thaler Ausserhofer S.1978, che prevedono la nomina dei giudicida parte di meta ciascuno dei due rami


del Parlamento; La Loggia S. 2060, cheprevede la titolarita del potere di nominaper l’Assemblea nazionale, il Senato delleautonomie e le Regioni) ovvero la ridu-zione del numero dei soggetti titolari delpotere di nomina (pdl Pisapia C. 3089, cheattribuisce tale potere unicamente allaAssemblea nazionale e alle supreme ma-gistrature). Da segnalare in proposito leproposte D’Onofrio S. 2053 e GiovanardiC. 3090 che prevedono di distinguere lemodalita di nomina del presidente dellaCorte da quelle per gli altri giudici: i 14giudici ordinari sono eletti dal Parlamentoin seduta comune su proposta del Presi-dente della Repubblica, mentre il Presi-dente e eletto dai giudici al di fuori di essiper un mandato di dodici anni (mentre ilmandato dei giudici ordinari e fissato innove anni).

Il testo approvato dalla Commissione(articolo 135, primo comma) parte dalpresupposto che il deciso orientamento insenso federale impresso dalle nuove di-sposizioni in materia di forma di Statorichieda una partecipazione delle autono-mie nel procedimento di nomina dell’or-gano che sara chiamato a dirimere iconflitti interni al nuovo sistema.

Sulla necessita di pervenire a questoampliamento della titolarita di nomina deigiudici costituzionali si e registrato inCommissione un consenso molto vasto.Divergenze si sono manifestate invece sucome pervenire a questo risultato. Ci si ecosı posti il problema se affidare diretta-mente ai soggetti di autonomia la nominadi una quota dei giudici o se attribuirepiuttosto ad essi solo il potere di desi-gnare una rosa di candidati da sottoporrealla scelta finale da parte del Senato.

E emerso un orientamento favorevolealla prima opzione che si e tradotto neltesto del primo comma dell’articolo 135approvato dalla Commissione in giugno: intale disposizione si attribuiva la nomina ditre giudici costituzionali direttamente alleRegioni, secondo modalita da stabilire conlegge costituzionale.

La soluzione cosı individuata prestavail fianco a piu di una critica. In partico-lare, si sosteneva la incongruenza insita

nell’affidare la nomina di tutti i giudiciscelti dalle autonomie alle sole Regioni.Queste, sulla base dei principi espressidagli articoli 55 e 56, sono poste su unpiano di pariordinazione e non di so-vraordinazione rispetto ai Comuni e alleProvince nella configurazione del nuovosistema.

Del resto, una delle novita piu rilevanticontenute nel testo della Commissione erarappresentata proprio dall’attribuzione aiComuni e alle Province di quegli stru-menti di tutela delle prerogative costitu-zionali (impugnazione diretta delle leggi,conflitto di attribuzioni) che il vigenteordinamento riserva invece alle sole Re-gioni.

Alla ripresa dei lavori della Commis-sione, ho proposto una soluzione alladifficolta ora illustrata, che e stata accoltacon ampio consenso e che si pone anchein questo caso nello spirito di definire gliistituti delle garanzie guardando agliorientamenti prevalenti nel complesso delnuovo sistema costituzionale.

Rispetto al testo approvato in giugno,la Commissione ha, com’e noto, deciso diprevedere in Costituzione un canale assaipiu incisivo per la partecipazione delsistema delle autonomie alle decisionilegislative che incidono direttamente sulladistribuzione delle risorse tra i diversilivelli di governo. Per tali deliberazioni ilSenato si riunisce infatti in sessione spe-ciale integrato da un numero di rappre-sentati delle autonomie pari a quello deisenatori.

La rappresentanza delle autonomie ein questi casi assicurata da consigliericomunali, provinciali e regionali eletti inciascuna Regione da distinti collegi for-mati rispettivamente da componenti deiconsigli comunali, provinciali e regionali.L’insieme dei soggetti che integrano ilSenato in sessione speciale puo essereconsiderato un corpo rappresentativo ditutti i soggetti del sistema delle autono-mie. Mi e sembrato opportuno affidareallora a tale collegio l’elezione della quotadi giudici costituzionali, la cui scelta eraprecedentemente attribuita alle sole Re-gioni. Come ho anticipato, questa solu-


zione e stata accettata dalla larga mag-gioranza della Commissione e si e tradottanella disposizione contenuta nel primocomma dell’articolo 135, a norma dellaquale cinque giudici della Corte sononominati da un collegio formato dai rap-presentanti dei Comuni, delle Province edelle Regioni che integrano il Senato dellaRepubblica in sessione speciale.

L’altra rilevante questione attinentel’individuazione dei titolari della nominadei giudici della Corte riguarda il ruolodel Presidente della Repubblica.

E stata in particolare sollevata la que-stione se l’introduzione della diretta ele-zione popolare del Presidente consenta dimantenere in capo a questi la scelta diuna importante quota dei componenti delmassimo organo di garanzia del sistema.In seno alla Commissione e emersol’orientamento a dare una risposta posi-tiva a tale quesito.

Si e infatti rilevato come i giudici discelta presidenziale, una volta nominati,perdano qualsiasi contatto con l’organotitolare della nomina, risultando comple-tamente sottratti alla sfera d’influenza diquesto. Del resto in altri ordinamentil’elezione diretta del Presidente non haimpedito di attribuire a quest’ultimo lanomina di una parte (come in Francia) oaddirittura di tutti i componenti la Corte(come negli Stati Uniti, nel cui caso etuttavia da ricordare che la nomina deigiudici della Corte suprema e a vita ed esubordinata all’advice and consent delSenato).

L’argomento decisivo per la conserva-zione al Presidente del potere di nominadei giudici costituzionali fa tuttavia levasulla considerazione del ruolo che il Capodello Stato e destinato a mantenere nelnuovo sistema istituzionale, ruolo cheappare contrassegnato anche da forti ele-menti di garanzia.

Proprio ai fini della definizione deldelicato equilibrio di poteri che individuala forma di governo nel disegno costitu-zionale che si va delineando, e sembratoche la sottrazione al Presidente di poteri,come la nomina dei giudici costituzionali,che ne denotano in senso di garanzia la

posizione, finisse per rappresentare nonuna conseguenza del nuovo assetto istitu-zionale delineato, quanto un possibilefattore di sua alterazione.

6.2.2.3. Le garanzie di indipendenza deigiudici.

Quanto allo status dei giudici, ricordoche, secondo quanto previsto dall’articolo137 Cost., le « garanzie di indipendenza »dei giudici sono stabilite con norme dirango costituzionale: le leggi costituzionalin. 1 del 1948, n. 1 del 1953 e n. 2 del1967 prevedono cosı a favore dei giudici leprerogative dell’inamovibilita, dell’immu-nita rispetto ai procedimenti penali, del-l’insindacabilita, della verifica dei titoli diammissione e della corresponsione di unaretribuzione mensile determinata perlegge.

La Commissione non ha ritenuto op-portuno introdurre modifiche a tale re-gime. Segnalo in proposito che rimaneaperto il problema della estensione del-l’immunita penale dei giudici costituzio-nali: l’articolo 3 della L. cost. 1 del 1948prevede che i giudici costituzionali, finchedurano in carica, « godano della immunitaaccordata nel secondo comma dell’articolo68 della Costituzione ai membri delleCamere ». Dopo la recente revisione del-l’articolo 68 Cost., e sorta questione se atale disposizione sia da attribuire carat-tere di rinvio « fisso » o « recettizio », se, inaltri termini, le modifiche introdotte al-l’articolo 68 Cost., con l’abolizione dell’au-torizzazione a procedere nei confronti deiparlamentari, sia riferibile anche ai giu-dici della Corte.

Per quanto riguarda il regime delleincompatibilita con l’ufficio di giudicecostituzionale, la disciplina della materia eposta in parte dallo stesso articolo 135Cost. che prevede l’incompatibilita con lacarica di parlamentare, di consigliere re-gionale, con l’esercizio della professione diavvocato « e con ogni carica ed ufficioindicati dalla legge »: la normativa dirango ordinario e prevalentemente conte-nuta nell’articolo 7 della L. 87 del 1953


che prevede l’incompatibilita con una se-rie di altri uffici ed incarichi.

La disciplina attualmente vigente nonprevede invece alcuna forma di incompa-tibilita successiva alla fine del mandato digiudice, come invece ipotizzato dal alcunedelle proposte di revisione dell’articolo135 all’esame della Commissione e fina-lizzate a rafforzare anche per questoversante le garanzie di indipendenza deicomponenti della Corte (vedi le propostedi legge Mussi, C. 3071 e Salvi, S. 2047;D’Amico, C. 3054; Pisanu, C. 3121, eBerlusconi, C. 3122; Rotelli, S. 2030).Ricordo in proposito che un regime delleincompatibilita con determinati incarichisuccessivi al mandato e attualmente pre-visto dalla L. 60 del 1953 per chi haesercitato funzioni di Governo.

Il testo approvato dalla Commissione(articolo 135, quarto comma) introduce inproposito un regime delle incompatibilitasuccessive per i giudici della Corte, pre-vedendo che questi, nei cinque anni suc-cessivi alla scadenza del mandato, nonpossano ricoprire incarichi di governo,cariche pubbliche elettive o di nominagovernativa o presso autorita di garanziao di vigilanza.

La soluzione di indicare direttamentein Costituzione la cariche per le quali eprevisto un regime di incompatibilita suc-cessive dei giudici costituzionali e statapreferita dalla Commissione alla opzione,proposta nel testo base, che rinviavainvece alla legge ordinaria l’individuazionedelle cariche in questione. Sempre intema di incompatibilita, un interventominore ha riguardato il sesto commadell’articolo 135, con cui si e stabilita laincompatibilita dell’ufficio di giudice conl’esercizio di « qualsiasi professione » enon con la sola professione di avvocato,come previsto dal testo vigente.

Una ulteriore innovazione (articolo135, quinto comma) riguarda infine ilmandato del Presidente della Corte. Ilpresidente della Consulta e, com’e noto,eletto dalla stessa Corte tra i propricomponenti secondo le modalita stabilitedall’articolo 6 della L. 87 del 1953. IlPresidente attualmente e eletto per un

triennio, ma il termine puo essere piuridotto in quanto esso non puo superarela scadenza del mandato di giudice. Va aquesto proposito rilevata una recente ten-denza da parte della Corte ad eleggere aquesta carica giudici prossimi a lasciare laConsulta, dando cosı luogo a presidenze dibreve e talvolta brevissima durata.

La Commissione ha in proposito valu-tato l’opportunita di introdurre correttivialla disciplina vigente, in modo da assi-curare a questo alto incarico una durataminima, con il fine di garantire unamaggiore continuita e coerenza di indi-rizzi nello svolgimento delle delicate com-petenze spettanti alla presidenza dellaConsulta. Il testo approvato (articolo 135,quinto comma) prevede in proposito chenon possano essere eletti a Presidente(salvo in caso di riconferma dell’incarico)i giudici negli ultimi due anni del loromandato.

6.2.3. Competenze della Corte costituzio-nale.

Per quanto riguarda le competenzedella Corte, anche in questo campo leipotesi di riforma esaminate sono partitedalla premessa di un giudizio complessi-vamente positivo sul sistema su cui si eincentrata sino ad oggi l’attivita prevalentedella Corte.

Il sindacato in via incidentale delleleggi e degli atti aventi forza di legge hainfatti rappresentato, come gia ho sotto-lineato, una esperienza contrassegnata dagrande originalita ed efficacia, che hapermesso alla Consulta di svolgere lapropria funzione di controllo sugli attilegislativi non in astratto, ma nel loroconcreto operare nell’ordinamento.

Il testo approvato dalla Commissionenon intende pertanto alterare la logica delsindacato incidentale, quanto ampliare glistrumenti disponibili nel sistema per ren-dere possibile il controllo di costituziona-lita su aree per le quali, sulla basedell’esperienza applicativa, e risultata dif-ficile sino ad oggi la possibilita di inter-vento della Corte.


La ricerca di piu efficaci strumenti digaranzia e stata tuttavia condotta tenendopresenti le esigenze di compatibilita ge-nerali del sistema, cui ho fatto riferimentonella parte introduttiva di questa sezionedella relazione.

Sono gia stati anticipati i caratterigenerali delle soluzioni individuate sulledue questioni piu delicate per l’equilibriodel disegno riformatore riguardante lagiustizia costituzionale: i ricorsi indivi-duali e l’impugnazione diretta delle leggida parte delle minoranze parlamentari.Mi sembra opportuno avviare l’esposi-zione delle innovazioni introdotte nelcampo delle competenze della Corte par-tendo da questi due istituti.

6.2.3.1. Il ricorso per la tutela dei dirittifondamentali.

Per quanto riguarda il ricorso direttoindividuale alla Corte costituzionale per latutela dei diritti fondamentali, ci troviamodi fronte ad uno strumento gia in usopresso altri ordinamenti: l’Amparo spa-gnolo, la Verfassungsbeschwerde tedesca el’analogo istituto previsto in Austriahanno quale comune denominatore ilriconoscimento ai singoli soggetti (personefisiche e in alcuni casi anche personegiuridiche) della facolta di adire diretta-mente l’organo di giustizia costituzionaleper la tutela di diritti costituzionalmentericonosciuti, che si ritengano violati daatti dei pubblici poteri.

In tutti i paesi in cui e previsto, questocanale di accesso e configurato come unostrumento di « chiusura » del sistema dellegaranzie e come una sorta di ultima ratioper la protezione dei diritti fondamentali,ove altri strumenti di tutela non sianodisponibili o si siano rivelati inefficaci.

In considerazione della portata, poten-zialmente illimitata, dell’ambito applica-tivo di uno strumento di questo tipo, isistemi stranieri che lo prevedono nelimitano l’applicabilita sia con riferimentoa particolari categorie di atti (ad esempioin Spagna sono escluse dalla possibilita diAmparo le leggi, mentre in Austria non

sono impugnabili per questa via i prov-vedimenti giurisdizionali), sia in relazionealla presenza di altri mezzi di tutela.

In Germania il ricorso e proponibile« dopo l’esaurimento delle vie legali », inaltri termini, per gli atti amministrativi egiurisdizionali, dopo che siano stati per-corsi tutti i possibili gradi di giudiziopresso i tribunali amministrativi ed ordi-nari. La Corte costituzionale tedesca puotuttavia intervenire anche in una faseprecedente, quando al ricorso sia ricono-sciuto un interesse generale o possa de-rivare al ricorrente un danno grave edirrimediabile dal previo esperimento dellavia legale.

Per valutare pienamente l’opportunitadi introdurre nel nostro ordinamento ilricorso diretto, e necessario inoltre tenereconto che, nei paesi che ammettono que-sta forma di tutela, essa impegna in modoassolutamente prevalente il lavoro degliorgani di giustizia costituzionale, se-gnando un trend in continuo aumento, cuile Corti faticano a tenere dietro. InAustria, su 2.252 decisioni complessiva-mente assunte nel 1990 dalla Corte costi-tuzionale, 1.417 hanno riguardato ricorsiindividuali e solo 346 giudizi in via inci-dentale sulla legittimita delle leggi; inSpagna, nel 1994, su 337 decisioni dellaCorte costituzionale 292 hanno interessatoricorsi di Amparo, mentre le sentenze suquestioni di costituzionalita sono state 16;in Germania i ricorsi individuali di costi-tuzionalita sollevati sono stati 5.246 nel1993 e 5.194 nel 1994, a fronte di 90 e 55questioni di costituzionalita sollevate suleggi negli stessi anni.

Sempre in Germania, sono stati dichia-rati manifestamente fondati 253 ricorsiindividuali nel 1993 e 133 nel 1994rispetto a 4.605 e 4.680 Verfassungsbe-schwerden dichiarate « irricevibili ». L’am-piezza del numero dei ricorsi e alla basedi un notevole arretrato nel lavoro delCorte costituzionale federale, determi-nando un forte aumento del numero deiricorsi dichiarati inammissibili senza mo-tivazione (4.013 nel 1994, cioe il 85,7%delle decisioni di non ricezione) e indu-cendo nel 1993 il legislatore tedesco a


modificare in senso piu restrittivo lanormativa concernente l’ammissibilita deiricorsi individuali.

Tenendo conto di queste premesse edelle proposte assegnate alla Commissione(p.d.l. Pisanu, C. 3031; Berlusconi, C.3122; Pera, C. 3071; Mussi, C. 3071; Salvi,S. 2047), il testo base adottato dallaCommissione attribuiva alla Corte la com-petenza a giudicare sui ricorsi presentatida chiunque ritenga di essere stato leso inuno dei diritti fondamentali garantiti dallaCostituzione « da un atto dei pubblicipoteri avverso il quale non sia datorimedio giurisdizionale ».

L’innovazione non configurava quindiuna sorta di « azione popolare » presso laCorte (in quanto richiedeva non unagenerica violazione di costituzionalita daparte degli atti impugnati, ma una lesionediretta ed attuale di un diritto costituzio-nale del ricorrente), ne una forma diricorso ulteriore rispetto alla tutela giu-risdizionale, che finirebbe per fare dellaCorte costituzionale una sorta di quartogrado di giurisdizione. L’assenza di mezzidi tutela, che abilita al ricorso costituzio-nale, doveva infatti intendersi come im-possibilita di attivare contro determinatiatti (si pensi alle leggi e agli atti con forzadi legge o ad altre deliberazioni nonlegislative degli organi parlamentari) gliordinari rimedi giurisdizionali.

Rispetto a tale ipotesi, e emersa nelcorso del dibattito in Commissione, sullabase di una iniziativa emendativa predi-sposta dallo stesso relatore, una diversasoluzione. Si e infatti determinato diinserire, tra le competenze della Corteelencate nell’articolo 134, i giudizi suiricorsi presentati per la tutela dei dirittifondamentali nei confronti dei pubblicipoteri.

Come ho gia anticipato, si e quindideciso di ammettere in via di principioquesto tipo di tutela nella sua forma piuampia: con la dizione utilizzata la garan-zia viene offerta non solo avverso gli« atti » dei pubblici poteri, ma in viagenerale contro qualsiasi condotta da essiposta in essere.

Proprio l’accoglimento in forma ampiadi questo nuovo strumento di garanzia ha,tuttavia, consigliato di rinviare ad una leggecostituzionale la definizione delle condi-zioni, delle forme e dei termini di proponi-bilita dei ricorsi. Spettera a questa leggeindividuare in primo luogo in quali situa-zioni e avverso quali atti siano ammissibili iricorsi individuali, predisponendo in talmodo i filtri ritenuti piu adeguati perselezionare i casi effettivamente meritevolidi tutela.

Piu difficile appare l’ipotesi – puraffacciata nel corso del dibattito in Com-missione – che la legge costituzionalepossa definire un elenco dei « diritti fon-damentali » la cui violazione legittime-rebbe l’azionabilita della nuova forma ditutela. E vero che la nostra Costituzione –a differenza, ad esempio, di quella tedesca– non definisce la categoria dei dirittifondamentali; mi sembra tuttavia coerentecon la stessa finalita del ricorso costitu-zionale individuale che questa categoriarimanga una fattispecie « aperta », la cuielaborazione continui ad essere affidata,come sinora e avvenuto, alla giurispru-denza della Corte costituzionale.

6.2.3.2. L’impugnazione diretta delle leggida parte delle minoranze parla-mentari.

Anche in questo caso, ci troviamo difronte ad un istituto che consentirebbe disperimentare nel nostro ordinamento unostrumento gia in uso in altri paesi: inFrancia in primo luogo, ma anche nellaRepubblica federale di Germania, in Spa-gna e in Portogallo.

A favore dell’introduzione di taleforma di accesso diretto alla Corte sipossono addurre una serie di argomenti.Il primo di essi si connette ad uno degliaspetti problematici del controllo inciden-tale di costituzionalita prima ricordato: lavalenza destabilizzante per i rapporti giu-ridici esistenti, derivante dalle pronunceche annullano disposizioni gia vigenti nel-l’ordinamento e che quindi hanno ormaidispiegato in esso una complessa trama di


effetti. Per prevenire le conseguenze, tal-volta assai gravi, derivanti dalle pronuncedi incostituzionalita su norme vigenti par-rebbe opportuno introdurre una forma disindacato di costituzionalita preventivosulle disposizioni approvate dal Parla-mento.

Tale sindacato di costituzionalita puoessere concepito in forma « necessaria »,cioe svolto dalla Corte d’ufficio in rela-zione alla natura della normativa appro-vata. La dottrina ha, ad esempio, datempo rilevato che questa forma di sin-dacato di costituzionalita potrebbe essereparticolarmente utile, da un lato, perquelle discipline che difficilmente dannoluogo a controversie in sede giurisdizio-nale (sfuggendo quindi alla logica delcontrollo incidentale, come le norme af-ferenti l’organizzazione dei pubblici pote-ri), dall’altro, per le normative la cuicaducazione successiva avrebbe effettiparticolarmente gravi: si pensi alle leggi dispesa o alle leggi tributarie, la cui elimi-nazione a posteriori rende assai proble-matico ricostruire per il passato le posi-zioni soggettive violate.

Il sindacato della Corte su tali attipotrebbe prendere avvio o automatica-mente, semplicemente sulla base del« tipo » di legge approvata (come avvienein Francia per le leggi organiche), o suistanza di soggetti pubblici preposti allatutela di interessi oggettivi dell’ordina-mento (come la Corte dei conti perquanto riguarda la copertura finanziariadelle leggi).

L’altra possibile forma di accesso di-retto al sindacato di costituzionalita equella fatta propria dal testo approvatodalla Commissione, ed e rappresentatadalla facolta di impugnazione delle deli-berazioni legislative di qualsiasi contenutoda parte di minoranze parlamentari inrelazione alla denuncia di particolari vizidi costituzionalita.

Come gia rilevato, si tratta di unistituto che viene ad integrare, per unaspetto importante, la formazione anchenel nostro ordinamento di uno « statutodell’opposizione » che, dopo il passaggio al

sistema elettorale maggioritario, apparetuttora in fieri.

La scelta dell’accesso diretto alla Corteda parte delle minoranze appare in questosenso coerente con un mutamento, nellalogica maggioritaria, dello stesso ruolodell’opposizione, destinato a svolgersi sem-pre meno sotto forma di potere di inter-dizione interno al processo di decisionedel Parlamento e sempre piu come fattoredi attivazione della dialettica interistitu-zionale, anche attraverso la chiamata incausa di istanze di controllo esterne alParlamento.

Accanto a questi aspetti positivi, laCommissione ha tenuto in debito contoanche le possibili controindicazioni del-l’innovazione che si e prospettata. Inprimo luogo si e richiamata la necessita diverificare in quali termini l’introduzionedi un forte canale di accesso diretto epreventivo al sindacato di legittimita dellaCorte sia destinata a ripercuotersi sullafunzionalita del sindacato in via inciden-tale.

Le logiche che presiedono ai due giu-dizi sono infatti molto diverse e potrebberivelarsi difficile farle convivere: ci si edomandati in particolare in che modo uncontrollo di tipo « astratto » sulle normelegislative, come quello innescato dal ri-corso diretto, potra ripercuotersi sul con-trollo « concreto » prodotto dal sindacatoin via incidentale, destinato a verificare lacostituzionalita della norma nel suo effet-tivo operare e, soprattutto, nella suaincidenza sui diritti costituzionalmentetutelati dei cittadini.

A fronte di tali legittime perplessita, hofatto osservare che il sindacato della Cortesu ricorso delle minoranze parlamentari siconcluderebbe pur sempre, in caso diinsussistenza del vizio di costituzionalitadedotto, comunque con una decisione dirigetto per infondatezza della questionesollevata e non con la positiva declarato-ria della costituzionalita della legge im-pugnata (come avviene in Francia): ciolascia quindi perfettamente liberi i giudicia quo di sollevare nuovamente ulterioriquestioni di costituzionalita sulla legge che


gia era stata fatta oggetto dell’impugna-zione parlamentare.

L’altra controindicazione all’immis-sione di forme di accesso diretto suistanza di minoranze parlamentari e na-turalmente rappresentata dalla forte pres-sione di natura politica che potrebbescaricarsi per questa via sulle decisionidella Corte, un organo che e venuto adacquisire una sua indubbia autorevolezzanel nostro sistema anche grazie all’averesin qui mantenuto una posizione di di-stanza rispetto alle contingenze delloscontro politico.

Mentre il sindacato in via incidentale estato concepito proprio per aver luogouna volta « raffreddato » il confronto po-litico che ha determinato la formazioneparlamentare della norma scrutinata, l’ac-cesso diretto rischierebbe di riportarel’intervento della Corte in immediata con-nessione con la vicenda politico-parlamen-tare, con la possibilita di configurarequest’ultimo come una sorta di « arbitrag-gio con gli strumenti del diritto costitu-zionale di una controversia politica » (G.Zagrebelsky).

Gli effetti di un istituto con questavalenza nei diversi ordinamenti sono statidel resto abbastanza diversificati. Essisono valutati in senso generalmente posi-tivo in Francia (che tuttavia non conosceil sindacato di costituzionalita incidenta-le), ove gli studiosi hanno sottolineato lagrande novita di uno strumento che vedela « politique saisie par le droit » (secondol’espressione usata da L. Favoreu in unlibro dedicato alla questione). In altricontesti, come quello spagnolo, la previ-sione della facolta di recurso previo daparte delle minoranze parlamentari av-verso le leggi organiche esaminate dalParlamento non ha dato invece buonaprova di se, prestandosi ad una utilizza-zione distorta come forma di ostruzioni-smo parlamentare, tanto da indurre benpresto all’espunzione di questo strumentoda quell’ordinamento.

La Commissione ha valutato tutti que-sti elementi alla luce del nuovo disegnocostituzionale che si va delineando. Comeho gia sottolineato nella parte introduttiva

di questa sezione, valide regioni sconsi-gliano di incoraggiare l’inserimento dellaCorte costituzionale nella veste di arbitrodello scontro politico nel corso stesso deiprocedimenti, come quelli legislativi, cheattengono alle definizione delle scelte diindirizzo.

L’intervento della Consulta puo rite-nersi giustificato solo laddove la sceltapolitica rischia di porre in pericolo regolee principi fondamentali del sistema. Equesta la chiave di lettura che ha sugge-rito di prevedere (articolo 137, secondocomma, del testo approvato dalla Com-missione) l’impugnazione diretta delleleggi ad opera delle minoranze parlamen-tari (un quinto dei componenti di unaCamera) solo per i vizi attinenti allaviolazione dei diritti fondamentali.

Anche in questo caso la definizionedella disciplina di dettaglio dell’istituto estata demandata ad una apposita leggecostituzionale, cui spettera in particolaredefinire i termini e le procedure perquesta nuova forma di accesso al sinda-cato di costituzionalita.

6.2.3.3. Le garanzie costituzionali del si-stema delle autonomie.

Il sistema delle autonomie disegnatodal progetto della Commissione, fondatosui principi che stanno alla base dellanuova concezione della forma di Stato,propone l’introduzione di una serie dinovita di grande significato. Il testo ap-provato contiene infatti un’esplicita pre-visione del rilievo costituzionale dell’auto-nomia riconosciuta a Comuni, Province eRegioni, definiti dall’articolo 55 quali« enti autonomi con propri poteri e fun-zioni secondo i principi fissati dalla Co-stituzione » Le funzioni attribuite a questienti sono distribuite sulla base del prin-cipio di sussidiarieta, individuato comecriterio operativo che fa perno in primaistanza sulle stesse comunita locali, e soloin una successiva su Stato e Regioni.

In questo contesto di esplicito ricono-scimento di poteri alle autonomie locali,la Commissione ha deciso di inserire


anche una serie di garanzie a tuteladell’effettivo esercizio delle funzioni diquesti enti, che poggia su due istituti-base:anzitutto, la possibilita di sollevare, ancheda parte di Comuni e Province (oltre chedella Regione), questione di legittimitacostituzionale di fronte alla Corte costi-tuzionale, nei confronti della legge odell’atto avente valore di legge che siassume lesivo di una competenza asse-gnata a tali autonomie locali; in secondoluogo, la garanzia del giudizio della Cortesui conflitti di attribuzione tra Stato,Regioni, Comuni e Province.

Il primo istituto, sebbene si tratti di untipico « potere di garanzia », e stato inse-rito nel Titolo I sulla forma di Stato,all’articolo 59, secondo comma, in ragionedello stretto legame esistente con l’im-pianto generale dei rapporti tra Stato eautonomie; il secondo, invece, e contenutonel nuovo articolo 134, lettere c) e d),all’interno della sezione sulla Corte costi-tuzionale.

Sotto il primo profilo, e bene sottoli-neare che l’attribuzione di un potere diimpugnazione diretta di atti normativistatali, non limitato agli enti territorialiintermedi, bensı esteso alle comunita lo-cali, era gia stato approvato in linea diprincipio nel corso della discussione sugliarticoli in materia di forma di Stato, peresser poi riesaminato e approvato nel suocontenuto normativo nell’ambito del di-battito sul sistema delle garanzie costitu-zionali.

Tale innovativa facolta, concessa alleautonomie, non ha mancato di sollevareun ampio dibattito in Commissione. Inparticolare, si e sostenuto che il principioin questione, mentre e coerente alla con-figurazione delle Regioni, alle quali ericonosciuto il potere legislativo esclusivo,non altrettanto lo sarebbe nei confronti diComuni e Province, che si definirebberocome soggetti « passivi » e non « attivi » nelsistema legislativo complessivo: il ricorsodiretto potrebbe pertanto portare allapresentazione di un eccessivo numero diricorsi comunali e provinciali, non sempredi assoluto rilievo costituzionale e, soprat-

tutto, tali da determinare un sovraccaricodei lavori della Corte.

Rispetto a tali rilievi e risultato pre-valente l’orientamento secondo cui le co-munita locali, pur non avendo potestalegislativa, sono comunque titolari di unpotere amministrativo primario, la cuisfera di operativita e opportuno « difen-dere » attraverso meccanismi di garanzia.Appare pertanto conseguente alla sceltaeffettuata che tali soggetti possano solle-vare di fronte alla Corte la questione dilegittimita, qualora ritengano che le leggidello Stato e delle Regioni invadano am-biti di competenze loro assegnati dallaCostituzione.

D’altronde, l’idea che sta alla basedella scelta operata dalla Commissionenon e un’esperienza isolata nell’ambitodelle costituzioni continentali, essendo inlinea, ad esempio, con il modello tedesco,che affida alla Corte costituzionale ilcompito di essere garante della riparti-zione dei poteri tra i vari livelli ordina-mentali dello Stato.

Strettamente collegata a tale questionee, inoltre, quella attinente l’estensione diun altro strumento di garanzia a favoredelle autonomie locali: il ricorso allaCorte per conflitto di attribuzioni.

Si tratta, in questo caso, di un potereattivabile non per dichiarare l’illegittimitacostituzionale di un atto normativo pri-mario dello Stato, bensı per garantire ilrispetto delle competenze costituzional-mente garantite dal Titolo I sulla forma diStato, di fronte a qualsiasi atto che neimpedisca il legittimo esercizio.

Sul principio dell’attribuzione di que-sto strumento di tutela anche ai Comunie alle Province e emerso un assensoabbastanza ampio in Commissione, tale dafar ritenere che il principio del ricorsointersoggettivo sia divenuto un elementoessenziale dell’intero sistema di garanzialegato al funzionamento della nuovaforma di Stato.

Da parte di alcuni parlamentari e statotuttavia espresso anche il timore che unaindiscriminata attivazione di questo stru-mento da parte degli enti locali ponga incrisi la funzionalita della Corte e possa


deprimere il « tono » generale del giudiziodi costituzionalita. Si tratta di rischicertamente concreti in assenza di adeguatifiltri sulla ammissibilita dei ricorsi.

Sulla base di queste considerazioni hoproposto una modifica al testo approvatoin giugno dalla Commissione, con la qualesi prevede di demandare ad una leggecostituzionale la definizione dei casi edelle modalita per la sollevazione delconflitto di attribuzioni da parte dei Co-muni e delle Province. La proposta e stataaccolta dalla Commissione (cfr. la letterad) dell’articolo 134): la finalita principaledella futura legge dovra essere evidente-mente proprio quella di individuare gliopportuni accorgimenti per deflazionare ilcontenzioso da portare innanzi alla Corte,permettendo a quest’ultima di concentrarele proprie pronunce esclusivamente sullequestioni effettivamente di rilievo costitu-zionale.

6.2.3.4. Giudizio di costituzionalita sui re-golamenti del Governo.

Nel nuovo testo dell’articolo 134 dellaCostituzione, approvato dalla Commis-sione, si prevede che la Corte costituzio-nale giudichi « sulle controversie relativealla legittimita costituzionale dei regola-menti che disciplinano l’organizzazionedell’amministrazione statale ».

I regolamenti cosı richiamati sonoquelli previsti dal terzo comma dell’arti-colo 106 che statuisce che »l’organizza-zione dell’amministrazione statale e disci-plinata con regolamento dal Governo ».

Con tali disposizione si introduce, perla prima volta nel nostro ordinamento, ilprincipio della riserva di regolamento:riserva che sembra essere configurata daltesto in esame come assoluta.

In quest’ottica, si ravvisa la differenzatra i regolamenti di organizzazione e glialtri tipi di regolamenti individuati daltesto della Commissione, in particolarenelle disposizioni che disciplinano inmodo organico il potere regolamentare delGoverno (commi secondo, terzo e quartodell’articolo 98) con riguardo ai regola-

menti « autorizzati » (di delegificazione) ea quelli di esecuzione-attuazione.

In tali casi, infatti, la sottoposizione deiregolamenti al sindacato della Corte non eparsa indispensabile. Anzitutto, i regola-menti autorizzati delegificano materie che,in quanto « ri-legificabili », possono inqualsiasi momento essere « riassorbite »da fonti di normazione primaria. Conriguardo agli altri regolamenti, poi, puoesser fatto valere il principio dell’interme-diazione della fonte primaria, che avrebbeuna funzione di « mediazione » tra l’attonormativo secondario e la Costituzione.

Per tali motivi, la Commissione hadeliberato, dopo un lungo dibattito, dimantenere in vita il principio della giu-stiziabilita costituzionale dei soli regola-menti « organizzativi ».

Va tuttavia rilevato che l’intera que-stione deve considerarsi aperta. Il disegnodell’assetto delle fonti del nuovo sistemacostituzionale non puo dirsi ancora defi-nito in via stabile. Solo una volta chiariticon maggiore precisione gli ambiti dicompetenza e le reciproche interrelazionidei diversi tipi di fonti normative previstedall’ordinamento che si va delineandosara possibile trarre una conclusione de-finitiva sulle garanzie costituzionali adesse riferibili.

6.2.3.5. I ricorsi in materia elettorale.

La Commissione ha anche affrontato laquestione se attribuire o meno alla Cortecostituzionale la competenza a decidere inprima o seconda istanza sulle controversierelative ai titoli di ammissione dei com-ponenti delle Camere.

Com’e noto, la necessita di verificare lavalidita del principio espresso dall’articolo66 della Costituzione vigente – che affidaalla competenza esclusiva del Parlamentoi giudizi su tale materia – e emersa conevidenza soprattutto dopo l’adozione diun sistema prevalentemente maggioritariouninominale per l’elezione delle due Ca-mere.

La competizione elettorale nell’ambitodei collegi uninominali ha aumentato la


posta in gioco nel contenzioso elettorale,potendo le relative decisioni incideremolto piu che in passato direttamentesulla composizione dei rapporti numericitra le diverse componenti parlamentari.Di qui i rischi di decisioni arbitrarie daparte delle forze di maggioranza e laconseguente proposta di affidare adistanze neutrali esterne al Parlamento ladecisioni sui ricorsi elettorali o la verificadelle deliberazioni adottate in materiadalle Camere.

La soluzione scelta dalla Commissione,dopo un lungo dibattito e l’esame didiverse opzioni, e contenuta nell’articolo84 del testo: a norma di tale disposizioneciascuna Camera delibera sulle elezionicontestate entro termini stabiliti dal pro-prio regolamento; contro le relative deli-berazioni, o nel caso di decorso deltermine, l’interessato puo proporre ricorsoalla Corte costituzionale entro quindicigiorni. Conseguentemente, l’articolo 134,lettera g) registra tale competenza tra lefunzioni assegnate alla Consulta.

In merito al testo approvato, vannosegnalati in particolare due aspetti. Inprimo luogo, la competenza della Corteviene riferita ai soli ricorsi in materia di« elezioni contestate » (e non quindi a tuttii profili inerenti il giudizio delle Cameresui « titoli di ammissione » dei propricomponenti). L’esperibilita del ricorso einoltre ammessa solo da parte dei direttiinteressati: si intende cosı limitare l’ac-cesso al giudizio della Corte al soggetto oai soggetti che per effetto delle decisioneparlamentare (o della mancata decisione)siano rimasti esclusi dalla Camera (oabbiano perduto la condizione di eletto).

Un ampio consenso ha incontrato inol-tre l’ipotesi di attribuire alla Consulta igiudizi sui ricorsi presentati in materia dielezioni del Presidente della Repubblica.

A favore della individuazione nellaCorte costituzionale dell’organo compe-tente per questi ricorsi milita la partico-lare posizione nel sistema della Consulta,dotata del prestigio e della indipendenzanecessari per assumere decisioni di cosıgrande delicatezza. Sulla base delle me-desime ragioni, anche altri paesi (Francia,

Portogallo, Austria) hanno attribuito lacompetenza in questione alle rispettiveCorti costituzionali.

I giudizi sui ricorsi in tema di elezionipresidenziali sono attribuiti alla Corte nelprogetto della Commissione dalla letterae) dell’articolo 134: tutti gli ulteriori par-ticolari per lo svolgimento dei giudizi dellaCorte su questa materia sono rinviati allaapposita legge bicamerale cui l’articolo 67del progetto demanda la definizione delprocedimento elettorale per l’elezione delPresidente della Repubblica.

6.2.4. Le pronunce della Corte costituzio-nale.

Un’ultima categoria di innovazioni con-tenute nel testo approvato dalla Commis-sione riguardano la natura e il contenutodelle decisioni con cui la Corte svolge lecompetenze ad essa assegnate.

6.2.4.1. Gli effetti delle pronunce.

Nell’ambito del comitato sul sistemadelle garanzie era stata esaminata dallaCommissione l’opportunita di introdurre,come ipotizzato in alcuni progetti al-l’esame della Commissione (p.d.l. Mussi,C. 3071; Salvi, S. 2047; D’Onofrio, S.1917), una modifica all’articolo 136 dellaCostituzione, finalizzata a precisare che ledecisioni della Corte sono di accoglimento,di rigetto, di inammissibilita.

La questione sollevata da tali proposteriguarda evidentemente l’opportunita diricondurre il ruolo della Consulta a quellodi « legislatore negativo », disincentivandoper il futuro le tentazioni per l’organo digiustizia costituzionale di supplire il legi-slatore attraverso sentenze che di fattointroducono nuove discipline di caratterepositivo nell’ordinamento.

Rispetto a tale ipotesi, sono state tut-tavia espresse perplessita in relazione alrischio di irrigidire eccessivamente glistrumenti di intervento della Corte, cuidovrebbe essere invece mantenuto un suf-ficiente margine di flessibilita in relazione


alla complessa attivita di ponderazione travalori costituzionali che spesso si esprimenelle pronunce del giudice delle leggi.

Si e pertanto rinunciato a proporretale modifica anche guardando all’effettivapossibilita di incidenza sugli effetti delledecisioni della Corte ottenibile attraversol’eventuale ridefinizione della natura ditali pronunce in termini rigorosamentenegativi.

La stessa natura del sindacato di co-stituzionalita sulle leggi (caratterizzato insenso assolutamente peculiare rispetto al-l’ordinaria attivita giurisdizionale dal dop-pio elemento di avere per oggetto attinormativi primari e di dare luogo adecisioni con valenza erga omnes) sembrainfatti indurre nei diversi ordinamenti gliorgani di giustizia costituzionale a porrein essere un’attivita interpretativa delleleggi destinata inevitabilmente a ripro-porsi, anche in presenza di clausole re-strittive sulla tipologia delle sentenze, intermini di sostanziale rimodulazione delprecetto normativo ricavabile dalle leggisottoposte al giudizio.

Ha invece raccolto consenso la modi-fica, che il testo approvato introduce alsecondo comma dello stesso articolo 136della Costituzione, con cui si da facoltaalla Corte di modulare l’incidenza tempo-rale delle proprie pronunce, posticipandogli effetti caducatori delle sentenze per untermine massimo di un anno dalla pub-blicazione delle decisioni. Si riconoscecosı formalmente un ampio margine dielasticita agli interventi della Corte (che lastessa Consulta aveva, del resto, in passatoaffermato in via giurisprudenziale).

Tale innovazione pare opportuna perridurre gli effetti destabilizzanti che sipossono determinare in relazione all’im-mediata applicabilita soprattutto dellesentenze che comportano effetti finan-ziari. La posticipazione degli effetti dialcune sentenze di incostituzionalita po-trebbe infatti permettere al Governo e alParlamento di provvedere nel frattempoalla copertura dei maggiori oneri compor-tati o alla revisione dell’intera disciplinasu cui incidono le pronunce.

In Commissione si e svolto sul punto ingiugno un ampio dibattito. Da parte dialcuni parlamentari si e in particolaresostenuto che l’innovazione introdotta none sufficiente per dare completa risoluzioneal problema degli effetti finanziari dellesentenze della Corte. Per riportare ledecisioni di spesa nell’ambito delle sedeistituzionale propria – che non puo essereche quella rappresentata dal Governo edal Parlamento – si sono cosı propostesoluzioni alternative.

Da alcuni si e proposto di attribuirealla legge la facolta di stabilire un terminenon superiore a tre anni entro il qualeviene data esecuzione alle sentenze dellaCorte che comportano nuove o maggiorispese. Da altri si e invece formulata unadiversa ipotesi: la fissazione in Costitu-zione del principio che sostanzialmentevieta alle sentenze della Corte di modifi-care le decisioni complessive di spesadefinite con la legge di autorizzazione.Secondo tale seconda ipotesi, in caso diindividuazione ad opera di una sentenzadi nuovi destinatari di un determinatobeneficio, il rispetto del limite di spesadovrebbe essere assicurato attraverso l’au-tomatica riduzione proporzionale dellaspesa a favore di tutti i beneficiari, inmodo da rispettare i limiti del preventivo.

Questa soluzione e stata tuttavia re-spinta dalla Commissione in quanto rite-nuta troppo rigida e sostanzialmente li-mitativa dell’efficacia generale ed ergaomnes riconosciuta dallo stesso articolo136 alle sentenze della Corte costituzio-nale.

La Commissione si e pronunciata, nellaseduta del 26 giugno, in senso negativoanche su una proposta formulata dalrelatore che, riprendendo lo spirito di unemendamento presentato dal sen. Elia,era tesa ad attribuire un nuovo strumentodi flessibilita all’intervento della Corte:l’esplicita attribuzione alla Consulta dellafacolta di limitare gli affetti retroattividelle proprie pronunce, tranne che inmateria penale e per le questioni chehanno provocato il giudizio. Si e ritenutoche il principio cosı definito introducesseuna deroga di carattere eccessivamente


ampio al principio generale che impediscedi applicare a tutti i rapporti ancora« giustiziabili » le norme dichiarate inco-stituzionali.

6.2.4.2. L’opinione dissenziente.

L’ultima innovazione contenuta nel te-sto proposto dalla Commissione riguardainfine, ancora con riferimento all’articolo136 della Costituzione, l’introduzione dellapossibilita per i giudici della Corte diesprimere e motivare la propria opinionedissenziente rispetto alle decisioni adot-tate dalla maggioranza del collegio.

Sull’argomento si era svolto in seno alComitato sul sistema delle garanzie unampio dibattito. E stato in propositorilevato che la difficolta di definire lanatura delle sentenze dei tribunali costi-tuzionali risulta in maniera particolar-mente evidente dal confronto tra sentenzacontinentale (tipica dei Paesi dell’Europaa diritto codificato) e sentenza del giudicedi common law.

Nel primo caso, infatti, la sentenzaadottata dal giudice costituzionale (persua natura organo non monocratico) e unatto strettamente collegiale ed unitario,deliberato nel segreto della camera diconsiglio. Nel secondo caso, invece, essanon appare come un atto collegiale uni-tario e impersonale, avendo in realtamantenuto il carattere di sommatoria divolonta: ad esempio, la decisione dellaCorte suprema statunitense e formata daun atto scritto, che contiene sia la cosid-detta opinion of the Court, sia le opinioniseparate (concorrenti e dissenzienti) deisingoli giudici.

In tal senso, e opportuno sottolineareche le esperienze costituzionali del primotipo si differenziano, al loro interno, aseconda che l’ordinamento preveda omeno la possibilita, per i singoli giudicicostituzionali, di manifestare le proprieopinioni separate, spesso in dissenso ri-spetto alla decisione finale delle Corti.

Sotto questo profilo, infatti, mentrel’unitarieta di azione della Corte costitu-zionale italiana e « protetta » dalla regola

che impedisce di dare rilievo esterno alleposizioni differenziate (siano esse opinionidissenzienti o concorrenti), al contrarioalcuni altri ordinamenti (ad esempio,quello spagnolo e quello tedesco) consen-tono ai giudici costituzionali di apporrealle decisioni dei rispettivi Tribunali co-stituzionali le proprie opinioni separate.

In quest’ultimo caso, infatti, l’espres-sione dell’opinione dissenziente non di-scende dalla struttura della sentenza,bensı da espresse disposizioni che consen-tono ai giudici di rendere pubbliche leproprie opinioni in maniera separata ri-spetto al complesso della pronuncia dellastessa Corte.

Secondo i fautori della unitarieta for-male delle decisioni della Corte, i vantaggidella regola adottata nell’ordinamento ita-liano sarebbero direttamente legati allagaranzia dell’indipendenza di giudizio deigiudici. In tal senso, l’uniformita di giu-dizio dell’organo garantirebbe la pienaautonomia dei giudici costituzionali ri-spetto alle forze politiche e costituzionaliche li hanno nominati alla Corte, impe-dendo altresı la formazione di « correnti »all’interno dell’organo e scongiurandol’ipotesi di utilizzazione parziale delledivisioni eventuali tra giudici di fronteall’opinione pubblica.

La possibilita di manifestare le opi-nioni dissenzienti porterebbe pertantoverso una maggiore « responsabilizzazio-ne » del giudice e, quindi, anche ad unamaggiore personalizzazione del giudizio,ponendo cosı un problema di « legittima-zione democratica » della Corte, realizza-bile anche attraverso un possibile con-trollo diffuso sul suo operato da partedell’opinione pubblica.

Per coloro che si dichiarano contrarialla regola dell’unitarieta, il rischio colle-gato all’impossibilita di esprimere le opi-nioni dissenzienti e quello di influire sullachiarezza delle pronunce, rendendo con-traddittorie le motivazioni delle sentenze,in quanto i giudici costituzionali, nonavendo altri strumenti a disposizione,finiscono tendenzialmente per far valerele proprie opinioni all’interno delle stessemotivazioni.


In secondo luogo, l’unicita « formale »delle decisioni della Corte potrebbe con-figurare, secondo i critici della regola deldivieto di espressione delle dissenting opi-nions, una sostanziale irresponsabilita deisingoli giudici.

La seconda tesi e quella che ha rac-colto maggiori consensi nella Commis-sione: l’introduzione della dissenting opi-nion, proposta dal relatore, e stata rite-nuta utile per rafforzare la responsabiliz-zazione dell’alta attivita svolta daicomponenti della Corte e per incentivareuna maggiore chiarezza ed univocita dellepronunce della Consulta, attraverso unaformale emersione degli orientamenti indissenso rispetto alle posizioni fatte pro-prie dalla maggioranza dei giudici.

Il principio in questione e accolto nelnuovo testo dell’articolo 136 della Costi-

tuzione, prevedendo che le decisioni dellaCorte siano pubblicate con le eventualiopinioni in dissenso dei giudici.

Nel corso del dibattito in Commissionee stato espresso qualche timore in rela-zione alla formula adottata nel testo, chesi presterebbe, secondo alcuni, a renderecomunque obbligatoria la pubblicazionedelle posizioni adottate dai giudici costi-tuzionali sulle singole pronunce. Al rela-tore sembra che il testo approvato escludainvece tale interpretazione: la disposizioneda facolta — ma non impone ovviamentel’obbligo — ai giudici di esprimere leproprie opinioni dissenzienti, da pubbli-care contestualmente alla sentenza.

Marco BOATO,Relatore sul sistema delle garanzie.

4 novembre 1997.


PAGINA BIANCA

TESTO APPROVATOIL 30 GIUGNO 1997

PROGETTODI LEGGE COSTITUZIONALE

ART. 1.

1. La parte seconda della Costituzionee sostituita dalla seguente:

« PARTE SECONDA

ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA

TITOLO I

COMUNE, PROVINCIA,REGIONE, STATO

ART. 55.

TESTO RISULTANTEDALLA PRONUNCIA DELLA COMMIS-

SIONE SUGLI EMENDAMENTI

PROGETTODI LEGGE COSTITUZIONALE

ART. 1.

1. Identico:

« PARTE SECONDA

ORDINAMENTO FEDERALEDELLA REPUBBLICA

TITOLO I


ART. 55.

La Repubblica e costituita dai Comuni,dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato.

Identico.

La Repubblica garantisce l’eserciziodelle liberta e dei diritti costituzional-mente protetti.

Soppresso.

I Comuni, le Province e le Regioni,nell’unita politica della Repubblica, sonoenti autonomi con propri poteri e funzionisecondo i princıpi fissati dalla Costituzione.

I Comuni, le Province e le Regioni sonoenti autonomi con propri poteri e funzionisecondo i princıpi fissati dalla Costituzione.

I rapporti tra i Comuni, le Province, leRegioni e lo Stato sono ispirati al principiodi leale cooperazione.

Soppresso.

La citta di Roma e la capitale dellaRepubblica.

Roma e la Capitale della Repubblica.

ART. 56. ART. 56.

Le funzioni che non possono essere piuadeguatamente svolte dalla autonomia deiprivati sono ripartite tra le Comunita locali,organizzate in Comuni e Province, le Re-gioni e lo Stato, in base al principio disussidiarieta e di differenziazione, nel ri-spetto delle autonomie funzionali, ricono-sciute dalla legge. La titolarita delle fun-zioni spetta agli enti piu vicini agli interessidei cittadini, secondo il criterio di omoge-neita e di adeguatezza delle strutture orga-nizzative rispetto alle funzioni medesime.

Nel rispetto delle attivita che possonoessere adeguatamente svolte dall’auto-noma iniziativa dei cittadini, anche attra-verso le formazioni sociali, le funzionipubbliche sono attribuite a Comuni, Pro-vince, Regioni e Stato, sulla base deiprincıpi di sussidiarieta e differenziazione.La titolarita delle funzioni compete rispet-tivamente a Comuni, Province, Regioni eStato, secondo i criteri di omogeneita eadeguatezza. La legge garantisce le auto-nomie funzionali.

137PROGETTO DI LEGGE COSTITUZIONALE

E attribuita ai Comuni la generalitadelle funzioni regolamentari e ammini-strative anche nelle materie nelle qualispetta allo Stato o alle Regioni la potestalegislativa, salve le funzioni espressamenteattribuite alle Province, alle Regioni o alloStato dalla Costituzione, dalle leggi costi-tuzionali o dalla legge, senza duplicazionedi funzioni e con l’individuazione dellerispettive responsabilita.

E attribuita ai Comuni la generalitadelle funzioni regolamentari e ammini-strative anche nelle materie di compe-tenza legislativa dello Stato o delle Re-gioni, ad eccezione delle funzioni espres-samente attribuite dalla Costituzione,dalle leggi costituzionali o dalla legge alleProvince, alle Regioni o allo Stato, senzaduplicazione di funzioni e con l’individua-zione delle rispettive responsabilita.

I Comuni esercitano le proprie fun-zioni regolamentari ed amministrative conriferimento a tutti gli interessi delle ri-spettive popolazioni, con particolare ri-guardo all’assetto e all’utilizzazione delterritorio, allo sviluppo economico, ai ser-vizi pubblici. Il principio di sussidiarieta siapplica anche alle ripartizioni del terri-torio comunale.

Soppresso.

I Comuni con popolazione inferiore alminimo stabilito dalla legge, ovvero situatinelle zone montane, esercitano, anche inparte, le funzioni loro attribuite medianteforme associative, alle quali e conferita lamedesima autonomia riconosciuta ai Co-muni.

Senza oneri finanziari aggiuntivi pos-sono essere istituite aree metropolitaneanche con ordinamenti differenziati. IComuni con popolazione inferiore al mi-nimo stabilito dalla legge approvata dalledue Camere, ovvero situati in zone mon-tane, esercitano anche in parte le funzioniloro attribuite mediante forme associative,alle quali e conferita la medesima auto-nomia riconosciuta ai Comuni.

Le Regioni, su iniziativa dei Comuniinteressati e sentite le Province, possonodefinire ordinamenti istituzionali anchedifferenziati per le aree metropolitane,senza oneri finanziari aggiuntivi.

Soppresso.

Gli atti dei Comuni, delle Province edelle Regioni non sono sottoposti a con-trolli preventivi di legittimita o di merito.

Identico.

ART. 57.

La potesta legislativa e ripartita fra leRegioni e lo Stato dalla Costituzione edalle leggi costituzionali.

Soppresso.

ART. 58. ART. 57.

Le Regioni sono: Abruzzo; Basilicata;Calabria; Campania; Emilia-Romagna;Friuli-Venezia Giulia; Lazio; Liguria; Lom-bardia; Marche; Molise; Piemonte; Puglia;

Identico.


Sardegna; Sicilia; Toscana; Trentino-AltoAdige; Umbria; Valle d’Aosta; Veneto.

Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, laSicilia, il Trentino-Alto Adige e la Valled’Aosta godono di forme e condizioniparticolari di autonomia, secondo i rispet-tivi Statuti speciali adottati con leggecostituzionale.

Identico.

La Regione Trentino-Alto Adige si ar-ticola nelle Province autonome di Trentoe di Bolzano.

Identico.

Con leggi costituzionali possono esseredisciplinate forme e condizioni particolaridi autonomia anche per le altre Regioni.

ART. 59. ART. 58.

Spetta allo Stato la potesta legislativain riferimento a:

a) politica estera e rapporti interna-zionali; cittadinanza, immigrazione e con-dizione giuridica dello straniero; elezionidel Parlamento europeo; difesa e Forzearmate; moneta, tutela del risparmio emercati finanziari;

b) organi costituzionali ed istituzio-nali dello Stato e relative leggi elettorali;referendum statali; bilancio ed ordina-menti tributari e contabili propri; princıpidell’organizzazione e dell’attivita ammini-strativa statale; coordinamento informa-tivo, statistico ed informatico dei datidell’amministrazione statale, regionale elocale; ordine pubblico e sicurezza perso-nale; ordinamenti civile e penale, ordina-menti giudiziari e relative giurisdizioni;legislazione elettorale e organi di governocomunali e provinciali;

c) disciplina generale della produ-zione e dello scambio di beni e di servizi;norme generali sull’istruzione e sull’Uni-versita, sui relativi titoli di studio e sullaloro utilizzazione professionale; ordina-mento generale della ricerca scientifica etecnologica; determinazione dei livelli mi-nimi comuni delle prestazioni concernentii diritti sociali e la tutela della salute;disciplina generale dei trattamenti sani-tari; ordinamento generale della tutela e

Identico:

a) politica estera e rapporti interna-zionali;

b) cittadinanza, immigrazione e con-dizione giuridica dello straniero;

c) elezioni del Parlamento europeo;

d) difesa e Forze armate;

e) disciplina della concorrenza;

f) moneta, tutela del risparmio emercati finanziari;

g) organi costituzionali ed istituzio-nali dello Stato e relative leggi elettorali;

h) referendum statale;

i) bilancio e ordinamento tributari econtabili propri;

l) princıpi dell’attivita amministrativastatale;

m) pesi, misure e determinazione deltempo;

n) coordinamento informativo, stati-stico e informatico dei dati dell’ammini-strazione statale, regionale e locale;

o) ordine pubblico e sicurezza;

p) ordinamento civile e penale, or-dinamenti giudiziari e relative giurisdi-zioni;


della sicurezza del lavoro; tutela del-l’ambiente e dell’ecosistema; tutela deibeni culturali ed ambientali; grandi retidi trasporto; poste; produzione, tra-sporto e distribuzione nazionale del-l’energia; ordinamento nazionale dellacomunicazione; ordinamento generaledella protezione civile; ordinamento na-zionale delle attivita sportive; determi-nazione dei requisiti e dei parametritecnici necessariamente uniformi sututto il territorio nazionale; produzionee commercio di farmaci, narcotici eveleni; alimentazione e controllo dellesostanze alimentari.

q) legislazione elettorale, organi digoverno e funzioni fondamentali di Co-muni e Province;

r) determinazione dei livelli delleprestazioni concernenti i diritti sociali chedevono comunque essere garantiti in tuttoil territorio nazionale;

s) grandi reti di trasporto;

t) poste e telecomunicazioni;

u) produzione, trasporto e distribu-zione nazionali dell’energia;

v) tutela dei beni culturali e ambien-tali.

Spetta allo Stato determinare con leggela disciplina generale relativa a: istru-zione, universita e professioni; ricercascientifica e tecnologica; trattamenti sani-tari, tutela della salute e controllo dellesostanze alimentari; tutela e sicurezza dellavoro; tutela dell’ambiente e dell’ecosi-stema; protezione civile; ordinamentosportivo.

Spetta inoltre allo Stato la potestalegislativa ad esso attribuita dalle altredisposizioni della Costituzione e per latutela di preminenti e imprescindibili in-teressi nazionali.

Spetta inoltre allo Stato la potestalegislativa per la tutela di imprescindibiliinteressi nazionali e quella ad esso attri-buita da altre disposizioni della Costitu-zione.

Lo Stato puo delegare con legge alleRegioni funzioni normative nelle materiedi cui al primo comma.

Soppresso.

Lo Stato e le Regioni disciplinano conleggi, ciascuno nel proprio ordine, lapromozione e l’organizzazione di attivitaculturali.

Lo Stato e le Regioni disciplinano conleggi, ciascuno nel proprio ambito, lavalorizzazione dei beni culturali e am-bientali e la promozione e organizzazionedi attivita culturali.

Spetta alla Regione la potesta legisla-tiva in riferimento ad ogni materia nonespressamente attribuita alla potesta legi-slativa dello Stato.

Identico.

La Regione non puo istituire dazi diimportazione o esportazione o transito trale Regioni, ne adottare provvedimenti cheostacolino in qualsiasi modo la liberacircolazione delle persone e delle cose trale Regioni, ne limitare il diritto dei citta-dini di esercitare in qualunque parte delterritorio nazionale la professione, l’im-piego o il lavoro.

La Regione non puo istituire dazi diimportazione o esportazione o transito trale Regioni, ne adottare provvedimenti cheostacolino in qualsiasi modo la liberacircolazione delle persone e delle cose trale Regioni, ne limitare l’esercizio deldiritto al lavoro in qualunque parte delterritorio nazionale.


Il Governo della Repubblica puo sosti-tuirsi ad organi delle Regioni, delle Pro-vince e dei Comuni, nel caso che dainadempienze derivi pericolo per l’incolu-mita e la sicurezza pubblica.

Il Governo puo sostituirsi ad organi deiComuni, delle Province e delle Regioni,nel caso che da inadempienze derivi pe-ricolo per l’incolumita e la sicurezzapubblica.

ART. 60. ART. 59.

Il Governo, quando ritenga che unalegge regionale ecceda la competenza dellaRegione, puo promuovere la questione dilegittimita costituzionale davanti allaCorte costituzionale entro sessanta giornidalla sua pubblicazione.

Identico.

Quando una Regione, una Provincia oun Comune ritenga che una legge o unatto avente valore di legge dello Stato o diuna Regione invada una propria compe-tenza assegnata da norme costituzionali,puo, con deliberazione della rispettivaAssemblea, sollevare la questione di legit-timita costituzionale davanti alla Cortecostituzionale, nel termine di sessantagiorni dalla pubblicazione della legge odell’atto avente valore di legge.

Quando un Comune, una Provincia ouna Regione ritenga che una legge o unatto avente valore di legge dello Stato o diuna Regione invada la propria compe-tenza stabilita da norme costituzionali,puo promuovere la questione di legittimitacostituzionale davanti alla Corte costitu-zionale, nel termine di sessanta giornidalla pubblicazione della legge o dell’attoavente valore di legge.

ART. 61. ART. 60.

Ciascuna Regione ha uno Statuto chene definisce i princıpi fondamentali diorganizzazione e di funzionamento.

Ciascuna Regione ha uno Statuto chene definisce i princıpi fondamentali diorganizzazione e funzionamento.

Lo Statuto e approvato e modificatocon legge dall’Assemblea regionale a mag-gioranza assoluta dei suoi componenti,con due deliberazioni successive su testoidentico adottate ad intervallo non minoredi due mesi. Lo Statuto e sottoposto areferendum popolare quando, entro tremesi dalla sua approvazione, ne facciarichiesta un ventesimo degli elettori dellaRegione ed e promulgato se ha parteci-pato alla votazione la maggioranza degliaventi diritto e se e approvato con lamaggioranza dei voti validamente espressi.Non si fa luogo a referendum se lo Statutoe approvato nella seconda deliberazione amaggioranza dei due terzi dei componentil’Assemblea regionale.

Lo Statuto e approvato e modificatocon legge dall’Assemblea regionale a mag-gioranza assoluta dei suoi componenti,con due deliberazioni successive adottatead intervallo non minore di due mesi.

Lo Statuto e sottoposto a referendumpopolare qualora entro tre mesi dalla suaapprovazione ne faccia richiesta un tren-tesimo degli elettori della Regione o unquinto dei componenti l’Assemblea regio-nale. Lo Statuto non e promulgatoquando, avendo partecipato al voto lamaggioranza degli aventi diritto, i voticontrari prevalgono sui voti favorevoli.

Lo Statuto disciplina:

a) la forma di governo della Regione,con riferimento ai rapporti fra l’Assem-


a) la forma di governo della Regione,anche con riferimento ai rapporti fra


blea regionale, il Governo regionale e ilPresidente della Regione;

l’Assemblea regionale, il Governo regio-nale e il Presidente della Regione;

b) lo scioglimento dell’Assemblea re-gionale;

b) i casi di scioglimento anticipatodell’Assemblea regionale;

c) l’iniziativa popolare di leggi e diatti amministrativi e la richiesta di refe-rendum;

(v. lettera d));

d) la formazione delle leggi e degli attinormativi relativi all’organizzazione e al-l’attivita amministrativa della Regione, conparticolare riferimento alla partecipazionead essi dei Comuni e delle Province;

c) la formazione delle leggi e degliatti normativi della Regione, con partico-lare riferimento alla partecipazione adessi dei Comuni e delle Province;

d) l’iniziativa popolare di leggi e diatti normativi e la richiesta di referendum;

e) i princıpi dell’autonomia finanzia-ria della Regione e delle procedure dibilancio e di contabilita regionali.

e) i princıpi generali dell’autonomiafinanziaria e tributaria della Regione;

f) i princıpi generali della contabilitae del bilancio regionale.

La durata della legislatura regionale efissata in cinque anni.

La legge elettorale regionale e delibe-rata a maggioranza dei due terzi deicomponenti l’Assemblea regionale.

Nel rispetto dei princıpi di democrati-cita, rappresentativita e stabilita di go-verno, la Regione delibera la propria leggeelettorale a maggioranza assoluta deicomponenti l’Assemblea regionale. Lalegge elettorale puo essere sottoposta areferendum popolare nei casi e con lemodalita previste dal terzo comma.

La legge regionale promuove l’equilibriodella rappresentanza elettiva tra i sessi.

(v. art. 63, primo comma). Nessuno puo appartenere contem-poraneamente a piu di una Assemblea regio-nale.

(v. art. 63, secondo comma). I consiglieri regionali non possono es-sere chiamati a rispondere delle opinioniespresse e dei voti dati nell’esercizio o acausa delle loro funzioni.

ART. 62. ART. 61.

La legge regionale disciplina le forme ei modi:

a) delle intese con altre Regioni peril miglior esercizio delle proprie compe-tenze, anche con la previsione di organi-smi comuni;

La legge regionale disciplina le forme ei modi delle intese con altre Regioni peril migliore esercizio delle proprie funzioni,anche con individuazione di organi co-muni.


b) degli accordi della Regione nellematerie di sua competenza con Stati o conenti territoriali all’interno di un altroStato, previo assenso del Governo, se-condo norme di procedura adottate conlegge approvata dalle due Camere chepreveda anche forme di assenso tacito daparte del Governo e casi di recesso ob-bligatorio da richiedere alla Regione conatto motivato.

La legge regionale disciplina le forme ei modi degli accordi della Regione, nellematerie di sua competenza, con Stati ocon enti territoriali interni ad un altroStato, nel rispetto delle norme di proce-dura stabilite da legge approvata dalle dueCamere. Tale legge disciplina le modalitacon cui il Governo esprime il propriopreventivo assenso, anche in forma tacita,e determina i casi di recesso dagli accordiche il Governo puo richiedere alla Re-gione con atto motivato.

ART. 63.

Nessuno puo appartenere contempora-neamente a piu di una Assemblea regio-nale.

(v. art. 60, ultimi due commi).

I consiglieri regionali non possono es-sere chiamati a rispondere delle opinioniespresse e dei voti dati nell’esercizio delleloro funzioni.

ART. 64. ART. 62.

L’autonomia finanziaria e tributaria eelemento costitutivo dell’autonomia regio-nale. Fatti salvi i trasferimenti perequatividestinati alle Regioni per cui ricorrono lecondizioni previste dall’articolo 65, la Re-gione finanzia la propria attivita con:

a) tributi propri, addizionali o so-vraimposte sui tributi erariali, istituiti conleggi regionali sulla base di princıpi sta-biliti con legge approvata dalle due Ca-mere;

b) quote di tributi erariali riscossinel territorio regionale o entrate derivantida basi imponibili di tributi erariali rife-ribili al territorio regionale;

c) proventi derivanti dalla vendita dibeni e servizi e da tariffe e contributirichiesti agli utilizzatori dei servizi dicompetenza delle Regioni.

Con legge approvata dalle due Cameresono disciplinate le fattispecie nelle qualil’esercizio dell’autonomia finanziaria e tri-butaria di una Regione provoca ripercus-sioni sulle basi imponibili o sull’attivitaeconomica di altre Regioni.

I Comuni, le Province e le Regionihanno autonomia finanziaria di entrata edi spesa nelle forme e nei limiti stabilitidalla Costituzione e dalle leggi approvatedalle due Camere.

I Comuni, le Province e le Regionistabiliscono e applicano tributi ed entratepropri. Essi dispongono, inoltre, di unaquota non inferiore alla meta del gettitocomplessivo delle entrate tributarie era-riali, escludendo dal computo le risorse dariservare, anno per anno, alle esigenzeindivisibili della comunita nazionale indi-cate nel quarto comma. Dispongono, in-fine, di trasferimenti perequativi senzavincoli di destinazione, qualora ricorranole condizioni previste dal quinto comma.

La partecipazione dei Comuni, delleProvince e delle Regioni al gettito deitributi erariali riferibile al territorio re-gionale integra i proventi dei tributi pro-pri, sino al raggiungimento dell’autosuffi-cienza finanziaria per le Regioni conmaggiore capacita fiscale per abitante e inriferimento alle spese per le funzioniordinarie che i Comuni, le Province e leRegioni devono svolgere. La quota di


Gli enti locali dispongono di autonomiafinanziaria e tributaria. Con legge appro-vata dalle due Camere sono definiti itributi propri, le addizionali o sovraim-poste su tributi erariali attribuite agli entilocali, riconoscendo autonomia nella fis-sazione delle aliquote e, ove possibile,nella determinazione degli imponibili;sono definite altresı le altre entrate col-legate al gettito locale di tributi erariali oregionali attribuite agli enti locali. Ad essicompetono inoltre proventi derivanti dallavendita di beni e servizi. Al finanziamentodell’attivita degli enti locali concorre in-fine, in quanto necessario, lo Stato conpropri trasferimenti ordinari di risorse,ispirati a criteri di generalita e uniformita.

Le Regioni e gli enti locali hanno unproprio patrimonio. Con legge approvatadalle due Camere sono determinati iprincıpi per l’attribuzione dei beni dema-niali allo Stato, alle Regioni e agli entilocali.

Le Regioni e gli enti locali possonoricorrere all’indebitamento solo per finan-ziare spese di investimento e rispondonointegralmente con il loro patrimonio delleobbligazioni contratte. E esclusa ogniforma di garanzia dello Stato sui prestitiaccesi dalle Regioni, dalle Province e daiComuni. L’assunzione di impegni di spesain annualita puo essere disposta dalleRegioni, dalle Province e dai Comuni solonelle forme e nei limiti stabiliti con leggeapprovata dalle due Camere.

Con legge approvata dalle due Cameresono fissate norme dirette a promuovere erealizzare il coordinamento tra l’attivitafinanziaria e tributaria dello Stato equella delle Regioni e degli enti locali.

partecipazione ai tributi erariali cosı de-finita e applicata uniformemente a tutte leRegioni. Con la medesima legge sonostabiliti i modi e le forme di collabora-zione di Comuni, Province e Regioniall’attivita di accertamento dei tributi era-riali al cui gettito essi partecipano.

Sono sottratte dal computo dei tributierariali da ripartire tra Comuni, Province,Regioni e Stato le risorse destinate:

a) al servizio del debito pubblico;

b) a far fronte a calamita naturali e adesigenze connesse alla sicurezza del Paese;

c) a interventi volti a favorire unosviluppo economico e sociale equilibratosul territorio nazionale, secondo quantodeliberato con legge approvata dalle dueCamere;

d) a costituire il Fondo perequativodi cui al quinto comma.

Con legge e istituito un Fondo pere-quativo dal quale sono erogati i trasferi-menti annui a favore delle comunitaregionali nelle quali la capacita fiscale perabitante sia inferiore a parametri definitidalla legge stessa, o siano superiori i costinecessari all’erogazione dei servizi cui ilComune, la Provincia e la Regione sonotenuti. Scopo del Fondo e quello diconsentire alle Regioni beneficiarie, alleProvince a ai Comuni, di svolgere lefunzioni ed erogare i servizi di lorocompetenza ordinaria ad un livello diadeguatezza medio e in condizioni dimassima efficienza ed economicita. Lacostituzione e la distribuzione del Fondosono definite con legge secondo parametriuniformi ed oggettivamente determinabili,stabiliti per un periodo pluriennale.

I beni demaniali appartengono al Co-mune nel cui territorio sono ubicati, adeccezione di quelli espressamente riservatidalla legge approvata dalle due Camereallo Stato, alle Regioni o alle Province inquanto essenziali per l’esercizio delle fun-zioni ad essi attribuite.

Le Regioni e gli enti locali possonoricorrere all’indebitamento solo per finan-ziare spese di investimento e rispondonocon il loro patrimonio disponibile delle


obbligazioni contratte. E esclusa ogniforma di garanzia dello Stato sui prestitiaccesi dai Comuni, dalle Province e dalleRegioni.

ART. 65.

Con legge approvata dalle due Cameree istituito un Fondo perequativo dal qualesono erogati i trasferimenti annui per leRegioni con minore capacita fiscale perabitante.

(v. art. 62).

Scopo del Fondo e quello di consentirealle Regioni beneficiarie di svolgere le fun-zioni ed erogare i servizi di loro compe-tenza ordinaria ad un livello di adeguatezzamedio e in condizioni di massima efficienzaed economicita.

La costituzione e la distribuzione delFondo sono definite con legge approvatadalle due Camere secondo parametri uni-formi e oggettivamente determinabili; taliparametri sono determinati per un periodoalmeno quadriennale.

I trasferimenti dal Fondo perequativointegrano le risorse proprie delle Regionicui sono attribuiti e non hanno vincoli didestinazione.

I servizi per i quali e richiesta unifor-mita di prestazione su tutto il territorionazionale, in quanto da essi dipendonodiritti riconosciuti dalla prima parte dellaCostituzione, possono essere finanziati confondi appositi e a destinazione vincolata.

ART. 66. ART. 63.

Con legge costituzionale, sentite le ri-spettive Assemblee regionali, e con l’ap-provazione della maggioranza delle popo-lazioni di ciascuna delle Regioni interes-sate espressa mediante referendum, pos-sono essere modificati i confini e ladenominazione delle Regioni esistenti.

Con legge costituzionale, sentite le ri-spettive Assemblee regionali e con l’ap-provazione della maggioranza della popo-lazione di ciascuna delle Regioni interes-sate espressa mediante referendum, si puodisporre la fusione di Regioni esistenti.

Con la medesima procedura possonoessere costituite nuove Regioni con popo-lazione non inferiore a due milioni diabitanti.

Con legge costituzionale, sentita l’As-semblea regionale e con l’approvazionedella maggioranza della popolazione dellaRegione interessata espressa mediantereferendum, si puo modificare la denomi-nazione delle Regioni esistenti e si pos-


sono creare nuove Regioni, con popola-zione rispettivamente non inferiore ad unmilione di abitanti.

Con legge approvata dalle due Camere,sentite le rispettive Assemblee regionali econ l’approvazione della maggioranzadelle popolazioni dei Comuni interessatiespressa mediante referendum, si puoconsentire che Comuni che ne faccianorichiesta siano staccati da una Regione edaggregati ad un’altra.

Con legge regionale, su proposta delleAssemblee regionali interessate e con l’ap-provazione della maggioranza della popo-lazione di ciascun Comune espressa me-diante referendum, possono essere istituitinuovi Comuni e mutati i confini e ladenominazione dei Comuni esistenti.

Con legge regionale, con l’approva-zione della maggioranza delle popola-zioni interessate espressa mediante refe-rendum, si possono istituire nuovi Co-muni per scorporo da Comuni esistenti,nel rispetto dei limiti di popolazionestabiliti dalla legge approvata dalle dueCamere. Si puo inoltre, con legge re-gionale, con l’approvazione della mag-gioranza delle rispettive popolazioni in-teressate, disporre la fusione di piuComuni e modificarne la circoscrizionee la denominazione.

Con legge regionale, adottata d’intesacon i Comuni proponenti, e sentite leProvince interessate, possono essere isti-tuite nuove Province o mutati i confinie la denominazione delle Province esi-stenti.

Con legge regionale, su iniziativa deiComuni o delle Province interessati, sipossono istituire nuove Province o mo-dificarne la circoscrizione e la denomi-nazione, nel rispetto dei limiti stabilitidalla legge approvata dalle due Camere.

TITOLO II

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

TITOLO II


ART. 67. ART. 64.

Il Presidente della Repubblica e elettoa suffragio universale e diretto.

Identico.

Sono elettori tutti i cittadini che ab-biano raggiunto la maggiore eta.

ART. 68. ART. 65.

Il Presidente della Repubblica e il Capodello Stato.

Identico.

Rappresenta l’unita della Nazione e negarantisce l’indipendenza e l’integrita.

Identico.


Vigila sul rispetto della Costituzione. Identico.Assicura il rispetto dei trattati e dei

vincoli derivanti dall’appartenenza del-l’Italia a organizzazioni internazionali esovranazionali.

Assicura il rispetto dei trattati e degliobblighi derivanti dall’appartenenza del-l’Italia a organizzazioni internazionali esovranazionali.

ART. 69. ART. 66.

Il Presidente della Repubblica: Identico:

a) presiede il Consiglio Supremo perla politica estera e la difesa, istituito conlegge approvata dalle due Camere, e ha ilcomando delle Forze armate;

a) identica;

b) nomina il Primo ministro, tenendoconto dei risultati delle elezioni dellaCamera dei deputati;

b) identica;

c) su proposta del Primo ministro,nomina e revoca gli altri membri delGoverno;

c) su proposta del Primo ministronomina e revoca i ministri;

d) puo chiedere al Primo ministro dipresentarsi alla Camera dei deputati, perverificare la sussistenza del rapporto difiducia;

d) autorizza la presentazione alleCamere dei disegni di legge di iniziativadel Governo ed emana i decreti aventivalore di legge approvati dal Consiglio deiministri;

e) autorizza la presentazione alleCamere dei disegni di legge di iniziativadel Governo;

e) promulga le leggi. Puo, prima dellapromulgazione, chiedere una nuova deli-berazione, con messaggio motivato alleCamere. Se le Camere approvano nuova-mente la legge, questa deve essere pro-mulgata;

f) identica;

f) emana i regolamenti del Governo;puo chiederne il riesame. Se il Governo loapprova nuovamente, il regolamento deveessere emanato;

g) emana i decreti aventi valore dilegge e i regolamenti del Governo. Puochiederne il riesame; se il Governo liapprova nuovamente, il decreto o il rego-lamento deve essere emanato;

g) indıce le elezioni delle Camere ene fissa la prima riunione;

h) identica;

h) indıce il referendum popolare neicasi previsti dalla Costituzione;

i) identica;

i) invia messaggi alle Camere chepossono dar luogo a dibattito;

l) puo inviare messaggi alle Camere;


l) dichiara lo stato di guerra delibe-rato dal Parlamento in seduta comune;

m) identica;

m) puo concedere grazia e commu-tare le pene;

n) identica;

n) decreta le nomine previste dallaCostituzione e dalla legge che indicano icasi nei quali queste avvengono su pro-posta del Governo ovvero previo pareredel Senato;

o) decreta le nomine previste dallaCostituzione e dalla legge che indica i casinei quali provvede su proposta del Go-verno;

o) accredita e riceve i rappresentantidiplomatici, ratifica i trattati internazio-nali, previa, quando occorre, l’autorizza-zione delle Camere.

p) identica.

ART. 70. ART. 67.

Il Presidente della Repubblica e elettoper sei anni. Puo essere rieletto una solavolta.

Identico.

Puo essere eletto ogni cittadino cheabbia compiuto quaranta anni di eta egoda dei diritti civili e politici. L’ufficio eincompatibile con qualsiasi altra carica,ufficio e attivita pubblica o privata.

Identico.

Il Presidente del Senato, non oltre ilnovantesimo giorno precedente la sca-denza del mandato, indıce l’elezione, chedeve aver luogo in una data compresa trail sessantesimo e il trentesimo giornoprecedente la scadenza.

Il Presidente del Senato, il novantesimogiorno precedente la scadenza del man-dato, indıce l’elezione, che deve aver luogoin una data compresa tra il sessantesimoe il trentesimo giorno precedente la sca-denza.

Le candidature sono presentate daparlamentari, da rappresentanti italiani alParlamento europeo, da consiglieri regio-nali, da presidenti di Province e dasindaci, che vi provvedono nel numero esecondo le modalita stabilite con leggeapprovata dalle due Camere.

Le candidature sono presentate da ungruppo parlamentare delle Camere, ovveroda cinquecentomila elettori, o da parla-mentari, rappresentanti italiani nel Parla-mento europeo, consiglieri regionali, pre-sidenti di Province e sindaci, che viprovvedono nel numero e secondo lemodalita stabilite dalla legge.

Con legge approvata dalle due Cameresono regolati i finanziamenti e le speseper la campagna elettorale, nonche lapartecipazione alle trasmissioni televisivee radiofoniche al fine di assicurare laparita di condizioni tra i candidati.

I finanziamenti e le spese per lacampagna elettorale, nonche la partecipa-zione alle trasmissioni radiotelevisive sonoregolati dalla legge al fine di assicurare laparita di condizioni tra i candidati.

E eletto il candidato che abbia ottenutola maggioranza assoluta dei voti valida-mente espressi. Qualora nessun candidato

E eletto il candidato che abbia ottenutola maggioranza assoluta dei voti valida-mente espressi. Qualora nessun candidato


abbia ottenuto la maggioranza, si procedeentro quattordici giorni al ballottaggio trai due candidati che hanno conseguito ilmaggior numero dei voti.

abbia ottenuto la maggioranza, si procedeil quattordicesimo giorno successivo alballottaggio tra i due candidati che hannoconseguito il maggior numero dei voti.

In caso di morte o di impedimentopermanente di uno dei candidati, la leggedisciplina la procedura per la sostituzionee per l’eventuale rinvio della data dell’ele-zione. Se l’evento si verifica nel periodocompreso tra il primo turno e il ballot-taggio, il procedimento elettorale e ria-perto e la nuova elezione e indetta peruna data compresa tra il sessantesimo e ilnovantesimo giorno successivo alla dichia-razione di riapertura.

Il Presidente della Repubblica, primadi assumere le funzioni, presta giura-mento di fedelta alla Repubblica e diosservanza della Costituzione dinanzi alParlamento in seduta comune.

Il Presidente della Repubblica assumele funzioni l’ultimo giorno del mandatodel Presidente uscente, prestando giura-mento di fedelta alla Repubblica e diosservanza della Costituzione dinanzi alParlamento in seduta comune. In caso dielezioni per vacanza della carica, il Pre-sidente assume le funzioni il settimogiorno successivo a quello della procla-mazione dei risultati elettorali.

La legge approvata dalle due Camereregola il procedimento elettorale e stabi-lisce le altre modalita di applicazione delpresente articolo.

Il procedimento elettorale e le altremodalita di applicazione del presente ar-ticolo sono regolati con legge approvatadalle due Camere.

ART. 71. ART. 68.

La legge approvata dalle due Camereprevede disposizioni idonee ad evitareconflitti tra gli interessi privati del Presi-dente della Repubblica e gli interessipubblici.

La legge approvata dalle due Camereprevede disposizioni idonee ad evitareconflitti tra gli interessi privati del Presi-dente della Repubblica e gli interessipubblici. A tal fine la legge individua lesituazioni di ineleggibilita e di incompa-tibilita.

L’assegno e la dotazione del Presidentedella Repubblica sono determinati conlegge approvata dalle due Camere.

Identico.

ART. 72. ART. 69.

Le funzioni del Presidente della Re-pubblica, in ogni caso in cui egli nonpossa adempierle, sono esercitate dal Pre-sidente del Senato.

Identico.


In caso di impedimento permanenteo di morte o di dimissioni del Presi-dente della Repubblica, il Presidente delSenato indıce entro dieci giorni l’ele-zione del nuovo Presidente della Re-pubblica. L’elezione deve avere luogo inuna data compresa tra il sessantesimoe il novantesimo giorno successivo alverificarsi dell’evento.

In caso di impedimento permanenteo di morte o di dimissioni del Presi-dente della Repubblica, il Presidente delSenato indıce entro dieci giorni l’ele-zione del nuovo Presidente della Re-pubblica. L’elezione deve avere luogo inuna data compresa tra il sessantesimoe il novantesimo giorno successivo alverificarsi dell’evento o della dichiara-zione di impedimento.

L’impedimento permanente del Presi-dente della Repubblica e dichiarato al-l’unanimita da un collegio composto dalPresidente del Senato della Repubblica,dal Presidente della Camera dei depu-tati e dal Presidente della Corte costi-tuzionale.

Identico.

ART. 73. ART. 70.

Il Presidente della Repubblica puo,sentiti i Presidenti della Camera deideputati e del Senato della Repubblica,indire le elezioni della Camera dei de-putati prima del termine ordinario, nelcaso di dimissioni del Governo ai sensidell’articolo 76. La Camera dei deputatinon puo essere sciolta nell’ultimo seme-stre del mandato del Presidente dellaRepubblica. Se il termine ordinarioscade nel periodo predetto, la duratadella Camera dei deputati e prorogata.Le elezioni della nuova Camera dei de-putati si svolgono entro sei mesi dal-l’elezione del Presidente della Repub-blica.

Il Presidente della Repubblica puo,sentiti i Presidenti della Camera deideputati e del Senato della Repubblica,indire le elezioni della Camera dei de-putati prima del termine ordinario, nelcaso di dimissioni del Governo ai sensidell’articolo 74. La Camera dei deputatinon puo essere sciolta nell’ultimo seme-stre del mandato del Presidente dellaRepubblica. Se il termine ordinarioscade nel periodo predetto, la duratadella Camera dei deputati e prorogata.Le elezioni della nuova Camera dei de-putati si svolgono entro sei mesi dal-l’elezione del Presidente della Repub-blica.

La Camera dei deputati non puoessere sciolta durante i sei mesi cheseguono le elezioni. Il termine e didodici mesi qualora le elezioni sianoavvenute successivamente all’elezione delPresidente della Repubblica.

Il potere di cui al primo comma nonpuo essere esercitato durante l’anno chesegue le elezioni della Camera dei depu-tati, qualora siano avvenute successiva-mente all’elezione del Presidente dellaRepubblica.

Se il termine della legislatura scade nelpenultimo semestre del mandato del Pre-sidente della Repubblica, le elezioni dellaCamera dei deputati sono anticipate deltempo necessario per precedere di dodicimesi l’elezione del Presidente della Re-pubblica.


ART. 74. ART. 71.

Gli atti del Presidente della Repub-blica adottati su proposta del Primoministro o dei ministri sono controfir-mati dal proponente, che ne assume laresponsabilita.

Identico.

Non sono sottoposti a controfirma lanomina del Primo ministro, l’indizionedelle elezioni delle Camere e lo sciogli-mento di queste, l’indizione dei referen-dum nei casi previsti dalla Costituzione,il rinvio delle leggi e dei regolamenticon messaggio motivato, la promulga-zione delle leggi, l’invio dei messaggialle Camere, le nomine dei componentidi organi costituzionali che sono attri-buite al Presidente della Repubblicadalla Costituzione.

Non sono sottoposti a controfirma lanomina del Primo ministro, l’indizionedelle elezioni delle Camere e lo sciogli-mento della Camera dei deputati, l’in-dizione dei referendum nei casi previstidalla Costituzione, il rinvio delle leggi,dei decreti aventi valore di legge e deiregolamenti, la promulgazione delleleggi, l’invio dei messaggi alle Camere,le nomine che sono attribuite al Presi-dente della Repubblica dalla Costitu-zione e quelle per le quali la legge nonpreveda la proposta del Governo.

ART. 75. ART. 72.

Il Presidente della Repubblica non eresponsabile degli atti compiuti nell’eser-cizio delle sue funzioni, tranne che peralto tradimento o per attentato alla Co-stituzione.

Identico.

In tali casi e messo in stato di accusadal Parlamento in seduta comune, a mag-gioranza assoluta dei suoi membri.

In tali casi e messo in stato di accusadal Parlamento in seduta comune, a mag-gioranza assoluta dei suoi membri. Conlegge costituzionale sono regolate le pro-cedure del giudizio avanti la Corte costi-tuzionale e le sanzioni penali e costitu-zionali.

Per atti diversi da quelli compiutinell’esercizio delle sue funzioni, il Presi-dente della Repubblica risponde penal-mente, secondo la procedura stabilita conlegge costituzionale, previa autorizzazionedeliberata dal Senato della Repubblica amaggioranza assoluta dei suoi compo-nenti. Si applicano le disposizioni di cuiall’articolo 86.


TITOLO III

IL GOVERNO

SEZIONE I

Il Primo ministroe il Consiglio dei ministri.

TITOLO III

IL GOVERNO

SEZIONE I


ART. 76.

Il Primo ministro e i ministri, prima diassumere le funzioni, prestano giuramentonelle mani del Presidente della Repubblica.

(v. art. 74).

Entro dieci giorni dalla formazione delGoverno, il Primo ministro espone alleCamere il suo programma.

La Camera dei deputati esprime lasfiducia al Governo mediante mozionemotivata, sottoscritta da almeno un quintodei componenti e votata per appello no-minale dalla maggioranza assoluta. Lamozione non puo essere messa in discus-sione prima di tre giorni dalla presenta-zione. Tale termine e di ventiquattro orequando la mozione e presentata in occa-sione dell’esposizione programmatica dicui al precedente comma.

Non sono ammesse mozioni di sfiduciacontro singoli ministri.

Il Primo ministro presenta le dimis-sioni del Governo al Presidente dellaRepubblica nei seguenti casi:

a) elezione della Camera dei depu-tati;

b) mancata approvazione, da partedella Camera dei deputati, della fiduciachiesta dal Governo;

c) approvazione della mozione disfiducia di cui al terzo comma.

Il Primo ministro presenta altresı ledimissioni del Governo all’atto dell’as-sunzione delle funzioni da parte delPresidente della Repubblica. Compor-tano dimissioni del Governo le dimis-


sioni o la morte del Primo ministroovvero il suo impedimento permanente,accertato dai Presidenti della Cameradei deputati e del Senato della Repub-blica.

ART. 77. ART. 73.

Il Governo della Repubblica e compo-sto del Primo ministro e dei ministri checostituiscono insieme il Consiglio dei mi-nistri.

Identico.

Il Governo determina e dirige la politicanazionale. Dispone dell’amministrazione edelle Forze armate, nell’ambito delle normedella Costituzione e della legge.

Il Governo dirige la politica nazionale.Dispone dell’amministrazione e delle Forzearmate, nell’ambito delle norme della Co-stituzione e della legge.

Il Primo ministro dirige l’azione delGoverno. Mantiene l’unita di indirizzo poli-tico ed amministrativo, promuovendo ecoordinando l’attivita dei ministri. Presentaalle Camere i disegni di legge deliberati dalConsiglio dei ministri.

Il Primo ministro dirige l’azione delGoverno e ne e responsabile. Mantienel’unita di indirizzo politico e amministra-tivo, promuovendo e coordinando l’attivitadei ministri. Presenta alle Camere i disegnidi legge deliberati dal Consiglio dei ministri.

I ministri rispondono individualmentedegli atti di loro competenza.

I ministri dirigono i Ministeri e le altreunita amministrative alle quali siano pre-posti, nell’ambito delle direttive del Primoministro. Rispondono individualmente de-gli atti di loro competenza.

(v. art. 115, primo comma). L’ordinamento della Presidenza delConsiglio dei ministri, il numero e le attri-buzioni dei Ministeri sono disciplinati dalGoverno con regolamenti, sulla base diprincıpi stabiliti dalla legge.

I ministeri possono essere istituiti sol-tanto per le materie riservate alla compe-tenza dello Stato.

I Ministeri possono essere istituiti per lematerie riservate alla competenza delloStato.

La legge approvata dalle due Cameredetermina la incompatibilita tra cariche digoverno ed uffici o attivita pubbliche eprivate e detta le disposizioni idonee adevitare conflitti tra gli interessi privati deimembri del Governo e gli interessi pubblici.

Identico.

ART. 74.

(v. art. 76). Il Primo ministro e i ministri, prima diassumere le funzioni, prestano giuramentonelle mani del Presidente della Repubblica.



La Camera dei deputati esprime la sfi-ducia al Governo mediante mozione moti-vata, sottoscritta da almeno un quinto deicomponenti e approvata per appello nomi-nale dalla maggioranza assoluta. La mo-zione non puo essere messa in discussioneprima di tre giorni dalla presentazione.Tale termine e di ventiquattro ore quandola mozione e presentata in occasione del-l’esposizione programmatica di cui al pre-cedente comma.


Il Primo ministro presenta le dimissionidel Governo al Presidente della Repubblicanei seguenti casi:


b) mancata approvazione, da partedella Camera dei deputati, della fiduciachiesta dal Governo ai sensi del regola-mento della Camera dei deputati;


Il Primo ministro presenta altresı ledimissioni del Governo all’atto dell’as-sunzione delle funzioni da parte delPresidente della Repubblica.

Comportano dimissioni del Governole dimissioni o la morte del Primoministro ovvero il suo impedimentopermanente, accertato dai Presidentidella Camera dei deputati e del Senatodella Repubblica.

ART. 78. ART. 75.

Il Primo ministro e i ministri, anche secessati dalla carica, sono sottoposti, per ireati commessi nell’esercizio delle lorofunzioni, alla giurisdizione ordinaria, in-sieme a coloro che in tali reati concor-rono, previa autorizzazione del Senatodella Repubblica, secondo le norme sta-bilite con legge approvata dalle due Ca-mere.

Identico.


SEZIONE II

La pubblica amministrazione.

ART. 79.

L’organizzazione e l’attivita della pub-blica amministrazione comunale, provin-ciale, regionale e statale sono disciplinatedai rispettivi regolamenti nel rispetto deiseguenti princıpi:

(v. art. 106).

a) legalita, imparzialita, trasparenza,economicita, rapidita , efficacia, efficienzae ragionevolezza dell’azione amministra-tiva;

b) diritto di accesso agli atti ammi-nistrativi ed ai documenti anche durantei procedimenti;

c) partecipazione dei privati ai pro-cedimenti amministrativi;

d) facolta di stipulare accordi sosti-tutivi di provvedimenti, e definizione deiprocedimenti entro termini brevi e tassa-tivi;

e) motivazione per i provvedimentidiscrezionali;

f) previsione di sistemi di controllointerno di gestione e dei risultati conse-guiti anche nella tutela dei diritti deicittadini;

g) predisposizione di strumenti perl’analisi degli effetti organizzativi e difunzionamento delle iniziative relative aprogetti di legge, regolamenti ed atti am-ministrativi generali.

ART. 80.

I dipendenti delle pubbliche ammini-strazioni sono al servizio esclusivo dellaRepubblica.

(v. art. 107 e art. 108, secondo comma).

Le leggi statali e regionali ed i rego-lamenti comunali e provinciali stabili-scono le norme sui procedimenti discipli-nari per violazione dei doveri d’ufficio esulle sanzioni direttamente conseguentiall’accertamento della responsabilita insede civile, amministrativa o penale.


I dipendenti delle pubbliche ammini-strazioni, se sono componenti del Parla-mento o delle Assemblee regionali, possonoconseguire promozioni soltanto per anzia-nita. Agli impieghi nelle pubbliche ammini-strazioni si accede mediante concorso, salvele eccezioni previste dalla legge.

ART. 81.

Si possono con legge stabilire limita-zioni al diritto di iscriversi a partitipolitici per i magistrati, i militari dicarriera in servizio attivo, i funzionari egli agenti di polizia, i rappresentantidiplomatici e consolari all’estero.

(v. art. 108, primo comma).

SEZIONE III

Autorita di garanzia e organi ausiliari.

ART. 82.

Per lo svolgimento di attivita di garan-zia o di vigilanza su determinate materiela legge puo istituire apposite Autorita.

(v. art. 109).

Il Senato della Repubblica elegge amaggioranza dei tre quinti dei suoi com-ponenti i titolari delle Autorita di garanziae di vigilanza. La legge ne stabilisce ladurata del mandato, i requisiti di eleggi-bilita e le condizioni di indipendenza nellosvolgimento delle funzioni.

ART. 83.

Il Consiglio di Stato e organo di con-sulenza giuridico-amministrativa del Go-verno.

(v. art. 113).

La Corte dei conti e organo di con-trollo dell’efficienza e dell’economicitadell’azione amministrativa. Partecipa, neicasi e nelle forme stabiliti dalla legge, alcontrollo sulla gestione finanziaria deglienti a cui lo Stato contribuisce in viaordinaria. Riferisce direttamente alle Ca-mere e alle Assemblee regionali sul risul-tato del controllo eseguito nonche sullagestione finanziaria del bilancio delloStato e delle Regioni.


La legge assicura l’indipendenza deidue istituti e dei loro componenti difronte al Governo.

L’Avvocatura dello Stato rappresenta,patrocina ed assiste in giudizio le ammi-nistrazioni dello Stato e svolge le altrefunzioni stabilite dalla legge.

SEZIONE IILa Conferenza permanente per i rapporti tra lo

Stato, i Comuni, le Province e le Regioni.

ART. 76.

La Conferenza permanente per i rap-porti tra lo Stato, i Comuni, le Province ele Regioni e formata da ministri, sindacie presidenti di Province e di Regioni.Promuove intese ai fini dell’esercizio dellerispettive funzioni di governo e svolge lealtre funzioni previste dalla legge.

La Conferenza e presieduta dal Primoministro, da un ministro da questi dele-gato ovvero dal vicepresidente, eletto tra irappresentanti dei Comuni, delle Provincee delle Regioni. E convocata dal Primoministro, anche su richiesta del vicepre-sidente.

TITOLO IV

IL PARLAMENTO

SEZIONE I

Le Camere.

TITOLO IV

IL PARLAMENTO

SEZIONE I

Le Camere.

ART. 84.

Il Parlamento si compone della Cameradei deputati e del Senato della Repubblica,eletti a suffragio universale e diretto.

ART. 77.

Identico.

La legge promuove l’equilibrio dellarappresentanza elettorale tra i sessi.

La legge promuove l’equilibrio dellarappresentanza elettiva tra i sessi.

Il Parlamento si riunisce in sedutacomune delle due Camere nei soli casistabiliti dalla Costituzione.

Identico.

ART. 85. ART. 78.

Il numero dei deputati e di quattro-cento.

Il numero dei deputati non puo essereinferiore a quattrocento e superiore acinquecento ed e determinato dalla legge.


Sono eleggibili a deputati tutti glielettori che nel giorno delle elezionihanno compiuto i ventuno anni di eta.

Identico.

La ripartizione dei seggi tra le circo-scrizioni si effettua dividendo il numerodegli abitanti della Repubblica, quale ri-sulta dall’ultimo censimento generale dellapopolazione, per quattrocento e distri-buendo i seggi in proporzione alla popo-lazione di ogni circoscrizione, sulla basedei quozienti interi e dei piu alti resti.

Soppresso.

ART. 86. ART. 79.

Il Senato della Repubblica e eletto abase regionale.

Identico.

Sono eleggibili a senatori tutti gli elet-tori che nel giorno delle elezioni hannocompiuto i trentacinque anni di eta.

Identico.

Il numero dei senatori elettivi e diduecento.

Identico.

Ad ogni Regione sono attribuiti cinquesenatori; il Molise ne ha due e la Valled’Aosta uno.

(v. secondo periodo del comma succes-sivo).

La ripartizione dei restanti seggi tra leRegioni si effettua in proporzione allapopolazione quale risulta dall’ultimo cen-simento generale, sulla base dei quozientiinteri e dei piu alti resti.

La ripartizione dei seggi tra le Re-gioni si effettua in proporzione allapopolazione, quale risulta dall’ultimocensimento generale, sulla base dei quo-zienti interi e dei piu alti resti. Adogni Regione sono comunque attribuitiquattro senatori; il Molise ne ha due ela Valle d’Aosta uno.

E senatore di diritto e a vita, salvorinunzia, chi e stato Presidente dellaRepubblica.

Identico.

ART. 87.

La Camera dei deputati e il Senatodella Repubblica sono eletti per cinqueanni.

ART. 80.

Identico.

La durata di ciascuna Camera non puoessere prorogata se non nel caso previstodall’articolo 73 e, con legge approvatadalle due Camere, in caso di guerra.

La durata di ciascuna Camera non puoessere prorogata se non nei casi previstidalla Costituzione.


ART. 88.

L’elezione di ciascuna Camera ha luogoentro sessanta giorni dalla fine dellaprecedente. La prima riunione ha luogonon oltre il ventesimo giorno dalle ele-zioni.

ART. 81.

Identico.

Finche non siano riunite le nuoveCamere sono prorogati i poteri delleprecedenti.

Identico.

Ciascuna Camera elegge tra i suoicomponenti il Presidente e l’Ufficio dipresidenza.

Identico.

Quando il Parlamento si riunisce inseduta comune, il Presidente e l’Ufficio dipresidenza sono quelli della Camera deideputati.

Identico.

ART. 89.

Ciascuna Camera puo essere convocatain via straordinaria per iniziativa del suoPresidente o del Presidente della Repub-blica o di un quinto dei suoi componenti.

ART. 82.

Ciascuna Camera e convocata dal pro-prio Presidente e, in via straordinaria, surichiesta del Presidente della Repubblica odi un quinto dei suoi componenti.

ART. 90.

Ciascuna Camera adotta il proprioregolamento a maggioranza assoluta deisuoi componenti.

ART. 83.

Identico.

Le sedute sono pubbliche; tuttaviaciascuna Camera e il Parlamento inseduta comune possono deliberare, conla presenza della maggioranza dei lorocomponenti, di adunarsi in seduta se-greta.

Le sedute sono pubbliche; tuttaviaciascuna Camera e il Parlamento inseduta comune possono deliberare, pre-sente la maggioranza dei loro compo-nenti, di adunarsi in seduta segreta.

Le deliberazioni di ciascuna Camerae del Parlamento in seduta comunenon sono valide se non e presente unterzo dei componenti e se non sonoapprovate dalla maggioranza dei parte-cipanti al voto, salvo che la Costitu-zione o i regolamenti delle Camere pre-scrivano una maggioranza speciale.

Le deliberazioni di ciascuna Camerae del Parlamento in seduta comunenon sono valide se non e presente unterzo dei componenti e se non sonoadottate a maggioranza dei presenti,salvo che la Costituzione o i regola-menti delle Camere prescrivano unamaggioranza speciale.


I componenti del Governo, anche senon fanno parte delle Camere, hannodiritto, e se richiesti obbligo, di assi-stere alle sedute. Devono essere sentitiogni volta che lo richiedono.

Identico.

Il regolamento garantisce i dirittidelle opposizioni in ogni fase dell’atti-vita parlamentare; disciplina la designa-zione da parte delle stesse dei presi-denti delle Commissioni aventi funzionidi controllo e di garanzia; disponel’iscrizione all’ordine del giorno di pro-poste e iniziative autonomamente deter-minate con riserva di tempi e previ-sione del voto finale.

Il regolamento della Camera dei de-putati garantisce i diritti delle opposi-zioni in ogni fase dell’attivita parlamen-tare; disciplina la designazione da partedelle stesse dei presidenti delle Com-missioni aventi funzioni di controllo odi garanzia. Prevede l’iscrizione all’or-dine del giorno di proposte e iniziativeindicate dalle opposizioni con riserva ditempi e previsione del voto finale.

ART. 91. ART. 84.

La legge determina i casi di ineleggi-bilita e di incompatibilita con l’ufficio dideputato o di senatore.

Identico.

Nessuno puo appartenere contempora-neamente alle due Camere ovvero ad unaCamera e ad un’Assemblea regionale.

Nessuno puo appartenere contempora-neamente alle due Camere ovvero ad unaCamera e ad un’Assemblea regionale,salvo quanto previsto dall’articolo 89.

ART. 92.

Ciascuna Camera giudica dei titoli diammissione dei suoi componenti e dellecause sopraggiunte di ineleggibilita e diincompatibilita.

Identico.

Ciascuna Camera delibera entro ter-mini tassativi stabiliti dal proprio regola-mento.

Sulle elezioni contestate ciascuna Ca-mera delibera entro termini stabiliti dalproprio regolamento. Contro la delibera-zione o nel caso di decorso del terminel’interessato puo proporre ricorso allaCorte costituzionale entro quindici giorni.

ART. 93.

Ogni componente del Parlamento rap-presenta la Nazione ed esercita le suefunzioni senza vincolo di mandato.

ART. 85.

Identico.


ART. 94.

I componenti del Parlamento non pos-sono essere chiamati a rispondere delleopinioni espresse e dei voti dati nell’eser-cizio o a causa delle loro funzioni.

ART. 86.

Identico.

Senza autorizzazione della Camera allaquale appartiene, nessun componente delParlamento puo essere sottoposto a per-quisizione personale o domiciliare, ne puoessere arrestato o altrimenti privato dellaliberta personale o mantenuto in deten-zione, salvo che in esecuzione di unasentenza irrevocabile di condanna, ovverose sia colto nell’atto di commettere undelitto per il quale e previsto l’arrestoobbligatorio in flagranza.

Identico.

Analoga autorizzazione e richiesta persottoporre i componenti del Parlamentoad intercettazioni, in qualsiasi forma, diconversazioni o comunicazioni e a seque-stro di corrispondenza.

Analoga autorizzazione e richiesta perutilizzare in giudizio conversazioni, comu-nicazioni o corrispondenza delle qualisono parte componenti delle Camere e persottoporre i medesimi a forme di inter-cettazione, registrazione o sequestro dicorrispondenza.

L’autorizzazione della Camera di ap-partenenza e altresı richiesta per l’utiliz-zazione in giudizio delle conversazioni dicui e parte un componente del Parla-mento, comunque oggetto di intercetta-zione o di registrazione.

(v. terzo comma).

ART. 95.

I componenti del Parlamento ricevonoun’indennita stabilita con legge approvatadalle due Camere.

ART. 87.

Identico.

ART. 96.

Spetta al Senato della Repubblica l’ele-zione di tre giudici della Corte costituzio-nale, dei componenti di nomina parla-mentare dei Consigli superiori della ma-gistratura, nonche ogni elezione o nominaattribuita al Parlamento.

ART. 88.

Spetta al Senato della Repubblica l’ele-zione di cinque giudici della Corte costi-tuzionale, dei componenti di nomina par-lamentare dei Consigli superiori della ma-gistratura ordinaria e amministrativa,nonche ogni elezione o nomina attribuitaal Parlamento.


Nei casi stabiliti con legge approvatadalle due Camere, il Senato esprime pa-rere, previa eventuale audizione in sedutapubblica delle Commissioni competenti,sulle nomine, proposte o designazioni dicompetenza del Governo.

Nei casi stabiliti con legge approvatadalle due Camere, il Senato esprime pa-rere, previa eventuale audizione in sedutapubblica delle Commissioni competenti,sulle proposte di nomina di competenzadel Governo.

Con legge approvata dalle due Cameresono determinate le nomine di esclusivaresponsabilita del Governo.

Soppresso.

ART. 97. ART. 89.

Presso il Senato della Repubblica eistituita la Commissione delle Autonomieterritoriali, presieduta da un senatore,formata per un terzo da senatori, per unterzo dai Presidenti delle Regioni e delleProvince autonome di Trento e di Bol-zano, per un terzo da rappresentanti deiComuni e delle Province eletti con lemodalita stabilite con legge approvatadalle due Camere.

La Commissione esamina i disegni dilegge nei casi e nei modi stabiliti dallaCostituzione ed esprime parere sulle que-stioni che riguardano i Comuni, le Pro-vince e le Regioni.

Il Senato della Repubblica in ses-sione speciale e integrato da consigliericomunali, provinciali e regionali elettiin ciascuna Regione in numero pari aquello dei relativi senatori. La leggestabilisce i criteri per l’elezione deiconsiglieri in modo da assicurare unaequilibrata rappresentanza degli enti in-teressati. I collegi elettorali sono for-mati rispettivamente da componenti deiconsigli comunali, provinciali e regio-nali, sulla base dei voti espressi perl’elezione dei consigli stessi.

La sessione speciale e convocata perl’esame dei disegni di legge relativi a:

a) legislazione elettorale, organi digoverno e funzioni fondamentali di Co-muni e Province;

b) coordinamento informativo, stati-stico e informatico dei dati dell’ammini-strazione statale, regionale e locale;

c) tutela di imprescindibili interessinazionali nelle materie attribuite allacompetenza legislativa delle Regioni;

d) autonomia finanziaria di Comuni,Province e Regioni e conferimento di benidemaniali alle Province, alle Regioni e alloStato.

I disegni di legge di cui al precedentecomma sono esaminati dalle due Camere.La Camera dei deputati delibera in viadefinitiva sui disegni di legge di cui allelettere b) e c) del medesimo comma.


I rappresentanti di cui al primocomma non possono essere chiamati arispondere delle opinioni espresse e deivoti dati nell’esercizio o a causa delle lorofunzioni.

SEZIONE II

La formazione delle leggi.

SEZIONE II


ART. 98. ART. 90.

La funzione legislativa dello Stato eesercitata dalle Camere.

Identico.

Sono approvate dalle due Camere leleggi che riguardano:

Identico:

a) organi costituzionali e di rilievocostituzionale;

a) identica;

b) istituzione e disciplina delle Au-torita di garanzia e di vigilanza;

b) identica;

c) elezioni nazionali, europee e locali; c) elezioni nazionali ed europee;

d) norme generali sui diritti fonda-mentali civili e politici e sulle libertainviolabili della persona;

d) diritti fondamentali civili e politicie liberta inviolabili della persona;

e) informazione, comunicazione ra-diotelevisiva;

e) identica;

f) norme penali, norme processuali,ordinamenti giudiziari e ordinamentodelle giurisdizioni;

f) identica;

g) concessione di amnistia e di in-dulto;

g) identica;

h) ordinamento degli enti locali se-condo le disposizioni del Titolo I.

h) legislazione elettorale, organi digoverno e funzioni fondamentali di Co-muni e Province.

Sono altresı approvate dalle due Ca-mere le leggi di autorizzazione alla rati-fica dei trattati internazionali e di dele-gazione legislativa nelle materie di cui alpresente articolo, nonche tutte le altreleggi previste dalla Costituzione e dalleleggi costituzionali.

Sono altresı approvate dalle due Ca-mere le leggi di autorizzazione alla rati-fica dei trattati internazionali e di dele-gazione legislativa nelle materie di cui alpresente articolo.


ART. 99.

L’iniziativa delle leggi appartiene alGoverno, a ciascun componente delle Ca-mere, a ciascuna Assemblea regionale eagli organi ed enti ai quali sia conferita dalegge costituzionale.

ART. 91.

L’iniziativa delle leggi appartiene alGoverno, a ciascun componente delle Ca-mere, a ciascuna Assemblea regionale.

Il popolo esercita l’iniziativa delle leggimediante la proposta, da parte di almenocinquantamila elettori, di un progettoredatto in articoli.

Identico.

ART. 92.

La legge regola le procedure con cui ilGoverno propone alle Camere la codifica-zione delle leggi vigenti nei diversi settori.

I regolamenti delle Camere prevedonol’improcedibilita dei disegni di legge cheintervengono nelle materie gia codificatesenza provvedere, in modo espresso, allamodifica o integrazione dei relativi testi.

ART. 100. ART. 93.

I disegni di legge sono presentati allaCamera dei deputati, che li esamina e litrasmette al Senato della Repubblica.

I disegni di legge sono esaminati dallaCamera dei deputati e, se approvati, sonotrasmessi al Senato della Repubblica.

Entro dieci giorni un quinto dei com-ponenti del Senato puo chiedere che ildisegno di legge sia riesaminato. Sullarichiesta il Senato si pronuncia nei ventigiorni successivi eventualmente propo-nendo modifiche sulle quali la Camera deideputati delibera in via definitiva.

Il Senato, a richiesta di un terzo deisuoi componenti, presentata entro diecigiorni dalla trasmissione, esamina il dise-gno di legge. Entro i trenta giorni succes-sivi delibera e puo proporre modifichesulle quali la Camera dei deputati decidein via definitiva.

ART. 101.

Quando la legge deve essere approvatadalle due Camere, i disegni di legge sonopresentati al Senato della Repubblica, cheli esamina e li trasmette alla Camera deideputati.

ART. 94.

Quando i disegni di legge devono essereapprovati dalle due Camere, sono presen-tati al Senato della Repubblica quelli diiniziativa delle Assemblee regionali e diiniziativa popolare.


Se questa approva il disegno di legge inun testo diverso, le disposizioni modificatesono assegnate a una speciale Commis-sione formata da un uguale numero dicomponenti delle due Camere nominatidai rispettivi Presidenti in modo da ri-specchiare la proporzione dei gruppi inciascuna Camera.

Se la Camera che esamina per secondatali disegni di legge li approva in un testodiverso da quello approvato dall’altra Ca-mera, le disposizioni modificate sono asse-gnate a una speciale Commissione formatada un uguale numero di componenti delledue Camere nominati dai rispettivi Presi-denti in modo da rispecchiare la propor-zione dei gruppi in ciascuna Camera.

Il testo deliberato dalla Commissionespeciale e sottoposto alla approvazione diciascuna Camera con la sola votazionefinale.

Il testo adottato dalla Commissione spe-ciale e sottoposto alla approvazione diciascuna Camera con la sola votazionefinale.

I regolamenti delle Camere stabilisconospeciali procedure.

Soppresso.

ART. 102. ART. 95.

Ogni disegno di legge presentato o tra-smesso ad una Camera e, secondo le normedel suo regolamento, esaminato da unaCommissione e poi dalla Camera stessa, chel’approva articolo per articolo e con vota-zione finale.

Ogni disegno di legge presentato o tra-smesso ad una Camera e, secondo le normedel suo regolamento, esaminato da unaCommissione, composta in modo da rispec-chiare la proporzione dei gruppi, e poi dallaCamera stessa, che l’approva articolo perarticolo e con votazione finale.

I regolamenti delle Camere stabilisconoprocedimenti abbreviati per i disegni dilegge dei quali e dichiarata l’urgenza. Pos-sono altresı stabilire in quali casi e forme ildisegno di legge esaminato in Commissionee sottoposto alla Camera per l’approvazionesenza dichiarazione di voto dei singoliarticoli nonche per l’approvazione finalecon sole dichiarazioni di voto.

I regolamenti delle Camere stabilisconoprocedimenti abbreviati per i disegni dilegge dei quali e dichiarata l’urgenza. Pos-sono altresı stabilire in quali casi e forme ildisegno di legge esaminato in Commissionee sottoposto alla Camera per l’approvazionedei singoli articoli senza dichiarazione divoto nonche per l’approvazione finale console dichiarazioni di voto.

La procedura normale di esame e diapprovazione diretta da parte della Ca-mera e sempre adottata per i disegni dilegge in materia costituzionale ed eletto-rale, per quelli di delegazione legislativa edi approvazione di bilanci e consuntivi.

Su richiesta del Governo sono conpriorita iscritti all’ordine del giorno diciascuna Camera i disegni di legge pre-sentati o accettati dal Governo. Il Governopuo chiedere che un disegno di legge siavotato entro una data determinata, se-condo le modalita stabilite dai regola-menti. Puo altresı chiedere che, decorso iltermine, la Camera deliberi su ciascunarticolo con gli emendamenti proposti oaccettati dal Governo medesimo.

Il Governo puo chiedere che un dise-gno di legge sia iscritto con prioritaall’ordine del giorno di ciascuna Camera esia votato entro una data determinata,secondo modalita stabilite dai regola-menti. Puo altresı chiedere che, decorso iltermine, ciascuna Camera deliberi sultesto proposto o accettato dal Governoarticolo per articolo e con votazione fi-nale.


ART. 103.

Le leggi sono promulgate dal Presi-dente della Repubblica entro un mesedall’approvazione ovvero entro il terminepiu breve da esse stabilito.

ART. 96.

Identico.

Le leggi sono pubblicate subito dopo lapromulgazione ed entrano in vigore ilquindicesimo giorno successivo alla loropubblicazione, salvo che le leggi stessestabiliscano un termine diverso.

Identico.

ART. 104.

E indetto referendum popolare per deli-berare l’abrogazione totale o parziale diuna legge o di un atto avente valore di legge,quando lo richiedano ottocentomila elettorio cinque Assemblee regionali.

ART. 97.

E indetto referendum popolare per deli-berare l’abrogazione totale o parziale diuna legge o di un atto avente valore di legge,quando lo richiedono ottocentomila elettorio cinque Assemblee regionali.

Non e ammesso il referendum per leleggi tributarie, di bilancio, di amnistia edi indulto.

Identico.

Non e altresı ammesso quando dallasua approvazione deriverebbero disciplinecostituzionalmente illegittime.

Soppresso.

La proposta sottoposta a referendumdeve avere ad oggetto disposizioni norma-tive omogenee.

Identico.

In caso di abrogazione parziale il que-sito e inammissibile se la parte residuadella legge o dell’atto avente valore di leggerisulti di impossibile applicazione.

Soppresso.

La Corte costituzionale valuta l’ammis-sibilita del referendum dopo che sianostate raccolte centomila firme o dopo chesiano divenute esecutive le deliberazionidelle cinque Assemblee regionali.

Identico.

ART. 105.

E indetto referendum popolare perdeliberare l’approvazione di un progettodi legge di iniziativa popolare presentatoda almeno ottocentomila elettori, quandoentro diciotto mesi dalla presentazione leCamere non abbiano deliberato su di esso.

Si applicano i commi secondo e terzodell’articolo 104.

E altresı indetto referendum popolareper deliberare l’approvazione di una pro-posta di legge ordinaria di iniziativa po-polare presentata da almeno ottocento-mila elettori, quando entro due anni dallapresentazione le Camere non abbianodeliberato su di essa. Si applicano icommi secondo e terzo.


La Corte costituzionale valuta l’ammis-sibilita del referendum decorso il terminedi cui al primo comma.

La Corte costituzionale valuta l’ammis-sibilita del referendum decorso il terminedi cui al comma precedente.

ART. 106.

Hanno diritto di partecipare al refe-rendum tutti i cittadini elettori.

Hanno diritto di partecipare al refe-rendum i cittadini elettori.

La proposta soggetta a referendum eapprovata se ha partecipato alla votazionela maggioranza degli aventi diritto e se eraggiunta la maggioranza dei voti valida-mente espressi.

Identico.

La legge approvata dalle due Cameredisciplina le modalita di attuazione delreferendum. Prevede che la proposta siaformulata in modo chiaro per garantireun’espressione di voto libera e consape-vole. Determina il numero massimo direferendum da svolgere in ciascuna con-sultazione popolare.

La legge approvata dalle due Cameredisciplina le modalita di attuazione delreferendum e la formulazione del quesitoammesso in modo da garantire un’espres-sione di voto libera e consapevole. Deter-mina il numero massimo di referendum dasvolgere in ciascuna consultazione popo-lare.

ART. 107.

L’esercizio della funzione legislativapuo essere delegato al Governo per og-getti definiti ed omogenei, con determi-nazione di princıpi e criteri direttivi,per la durata massima di due anni enei limiti di spesa stabiliti dalla leggedi delegazione.

ART. 98.

L’esercizio della funzione legislativapuo essere delegato al Governo per og-getti definiti ed omogenei, con determi-nazione di princıpi e criteri direttivi,per la durata massima di due anni econ previsione dei relativi oneri finan-ziari.

(v. art. 115, terzo comma). Nelle materie non riservate dalla Co-stituzione alla legge il Governo puoadottare regolamenti. Nelle medesimematerie la legge, con determinazionedei principi essenziali di disciplina dellamateria, puo autorizzare i regolamentiad abrogare e modificare norme dilegge.

(v. art. 115, quarto comma). Con regolamento si provvede altresıall’esecuzione e all’attuazione delle leggie degli atti aventi forza di legge.

(v. art. 115, quinto comma). Con legge approvata dalle due Ca-mere sono stabiliti i procedimenti diformazione e le modalita di pubblica-zione dei regolamenti.


ART. 108. ART. 99.

In casi straordinari di necessita e diurgenza, il Governo puo adottare provve-dimenti provvisori con forza di legge,recanti misure di carattere specifico, dicontenuto omogeneo e di immediata ap-plicazione, concernenti sicurezza nazio-nale, pubbliche calamita, norme finanzia-rie, adempimento di obblighi comunitaridai quali derivi responsabilita dell’Italia.

In casi straordinari di necessita eurgenza il Governo puo adottare sotto lasua responsabilita provvedimenti provvi-sori con forza di legge, recanti misure dicarattere specifico, di contenuto omogeneoe di immediata applicazione, concernentisicurezza nazionale, pubbliche calamita,norme finanziarie, al di fuori delle ma-terie riservate alle leggi che devono essereapprovate dalle due Camere.

Il Governo non puo, mediante de-creto, rinnovare disposizioni di decretinon convertiti in legge, ripristinare l’ef-ficacia di disposizioni dichiarate illegit-time dalla Corte costituzionale, conferiredeleghe legislative, attribuire poteri re-golamentari in materie gia disciplinatecon legge, regolare gli effetti prodotti e irapporti giuridici sorti sulla base di decretinon convertiti, disciplinare materie riser-vate alle leggi che devono essere approvatedalle due Camere.

Tali provvedimenti non possono rinno-vare disposizioni di decreti non convertitiin legge, riportare in vigore disposizionidichiarate illegittime dalla Corte costituzio-nale salvo che per vizi del procedimento,conferire deleghe legislative, attribuire po-teri regolamentari in materie gia discipli-nate con legge.

Il giorno stesso della sua adozione ildecreto e presentato per la conversione inlegge alla Camera dei deputati che, anche sesciolta, e appositamente convocata e siriunisce entro cinque giorni.

Il giorno stesso della sua emanazione ildecreto e presentato per la conversione inlegge alla Camera dei deputati che, anche sesciolta, e appositamente convocata e siriunisce entro cinque giorni.

I decreti perdono efficacia fin dall’iniziose entro sessanta giorni dalla pubblicazionenon sono convertiti in legge. Il regolamentodella Camera dei deputati assicura che lavotazione finale avvenga nell’osservanza deltermine. I decreti non possono essere modi-ficati se non per la copertura degli onerifinanziari.

I decreti perdono efficacia fin dall’iniziose entro quarantacinque giorni dalla pub-blicazione non sono convertiti in legge dallaCamera dei deputati, il cui regolamentoassicura che entro tale termine si procedaalla votazione finale. I decreti non possonoessere modificati se non per la coperturadegli oneri finanziari.

Le Camere possono regolare con legge irapporti giuridici sorti sulla base dei decretinon convertiti.

La Camera dei deputati puo regolarecon legge i rapporti giuridici sorti sulla basedei decreti non convertiti.

ART. 109. ART. 100.

Il Parlamento in seduta comune deli-bera lo stato di guerra e conferisce alGoverno i poteri necessari.

Il Parlamento in seduta comune deli-bera lo stato di guerra, conferisce alGoverno i poteri necessari e stabilisce, oveoccorra, di prorogare la durata delleCamere.


La Camera dei deputati delibera, suproposta del Governo, l’impiego delle Forzearmate fuori dai confini nazionali per lesole finalita previste dalla Costituzione.

La Camera dei deputati delibera, suproposta del Governo, l’impiego delle Forzearmate fuori dai confini nazionali per lefinalita consentite dalla Costituzione.

ART. 110. ART. 101.

L’amnistia e l’indulto sono concessi conlegge deliberata a maggioranza assolutadei componenti di ciascuna Camera.

Identico.

La legge che concede l’amnistia ol’indulto stabilisce il termine per la loroapplicazione.

Identico.

L’amnistia e l’indulto non possono ap-plicarsi ai reati commessi successivamentealla presentazione del disegno di legge.

Identico.

ART. 111. ART. 102.

E autorizzata con legge la ratifica deitrattati internazionali che sono di naturapolitica o militare, prevedono arbitrati oregolamenti giudiziari, importano varia-zioni del territorio od oneri alle finanze omodificazioni di leggi.

E autorizzata con legge la ratifica deitrattati internazionali che importano mo-dificazioni di leggi o dispongono su ma-terie riservate alla legge.

Il Governo deposita gli altri trattatipresso la Camera dei deputati e, per lerispettive attribuzioni, presso il Senatodella Repubblica.

Un terzo dei componenti di ciascunaCamera puo chiedere, entro trenta giorni,che le Camere deliberino sull’autorizza-zione alla ratifica.

Il Governo informa tempestivamente leCamere dei relativi procedimenti di nego-ziazione, anche al fine dell’adozione diatti di indirizzo.

Il Governo informa periodicamente leCamere sui negoziati in corso, salvo chel’interesse della Repubblica non ne im-ponga la riservatezza.

Se un trattato incide direttamente sullacondizione di una Regione o delle Pro-vince autonome di Trento e di Bolzano, siprocede alla ratifica sentita l’Assemblearegionale o provinciale.

Soppresso.

ART. 112. ART. 103.

Le Camere esaminano ogni anno ibilanci dello Stato e i rendiconti consun-tivi finanziari e patrimoniali presentatidal Governo.

Identico.


L’esercizio provvisorio del bilancio nonpuo essere concesso se non per legge e perperiodi non superiori complessivamente aquattro mesi.

Identico.

Con la legge di approvazione delbilancio non si possono stabilire nuovitributi e nuove spese ne modificare lalegislazione in materia. Gli emenda-menti ai disegni di legge che costitui-scono la manovra annuale di finanzapubblica sono ammessi nei limiti mas-simi dei saldi di bilancio previamentefissati secondo procedure previste dallalegge di contabilita dello Stato e dairegolamenti delle Camere.

Con la legge di approvazione delbilancio non si possono stabilire nuovitributi e nuove spese ne modificarealtre leggi. La legge di bilancio stabili-sce l’equilibrio annuale e pluriennaledei conti dello Stato e per il complessodelle amministrazioni pubbliche. Il ri-corso all’indebitamento e ammesso soloper spese di investimento o in caso dieventi straordinari con conseguenze fi-nanziarie eccezionali. Le proposte dimodifica al bilancio e agli altri disegnidi legge che costituiscono la decisioneannuale di finanza pubblica sono am-messe nel rispetto dell’equilibrio di bi-lancio.

La legge di contabilita generale delloStato e approvata dalle due Camere.Stabilisce il contenuto dei bilanci e deirendiconti e disciplina le leggi in ma-teria di spesa e di entrata. La mede-sima legge determina le regole per laredazione del bilancio dello Stato edegli enti pubblici in modo da favorireil controllo di efficienza e di economi-cita nella gestione delle risorse pubbli-che.

Le leggi in materia di contabilita pub-blica non possono essere modificate daleggi di spesa o di entrata.

Le leggi che comportano nuove o mag-giori spese o minori entrate indicano imezzi per farvi fronte per l’intero periododi applicazione nell’osservanza dei limitistabiliti per il ricorso all’indebitamentocon la legge di approvazione del bilancio.In caso di opposizione del Governo, laCamera dei deputati puo approvare di-sposizioni che comportino maggiori oneriesclusivamente nel rispetto del principiodi compensazione degli effetti finanziaried a maggioranza assoluta dei compo-nenti.

Le leggi che comportano nuovi o mag-giori oneri indicano i mezzi per farvifronte per l’intero periodo di applicazionenell’osservanza dei limiti stabiliti per ilricorso all’indebitamento con la legge diapprovazione del bilancio. In caso diopposizione del Governo, le Camere pos-sono approvare disposizioni che compor-tino maggiori oneri a maggioranza asso-luta dei componenti.

ART. 113. ART. 104.

I disegni di legge in materia di bilancie rendiconti, di finanza e contabilitapubblica, di tributi e di istituzione, disci-

Sono presentati alla Camera dei depu-tati i disegni di legge in materia di bilancie rendiconti, finanza e tributi, contabilita


plina e ripartizione dei fondi perequativisono presentati alla Camera dei deputati.

pubblica e coordinamento della finanzastatale, regionale e locale, fondi perequa-tivi.

I disegni di legge da questa approvatisono trasmessi al Senato della Repubblica esottoposti a deliberazione previo esamedella Commissione delle Autonomie territo-riali.

I disegni di legge approvati dalla Cameradei deputati sono esaminati dal Senatodella Repubblica integrato dai rappresen-tanti dei Comuni, delle Province e delleRegioni.

Le disposizioni in materia di finanzaregionale e locale, istituzione, disciplinae ripartizione dei fondi perequativi sonoapprovate dalla medesima Commissione.

Soppresso.

Su richiesta di un terzo dei compo-nenti del Senato le deliberazioni adot-tate dalla Commissione sono sottoposteall’esame dell’Assemblea, che puo modi-ficarle a maggioranza assoluta.

Soppresso.

Sulle modifiche proposte dal Senatodella Repubblica delibera in via defini-tiva la Camera dei deputati.

Identico.

Con tale procedura sono approvati idisegni di legge di trasferimento di poteri erisorse e di determinazione dei livelli mi-nimi delle prestazioni sociali nonche quelliper la tutela di preminenti e imprescindibiliinteressi nazionali nelle materie attribuitealle Regioni.

Soppresso.

ART. 114. ART. 105.

Le Camere controllano l’attuazionedelle leggi nello svolgimento delle funzioninormativa e amministrativa del Governo edegli enti pubblici.

Soppresso.

Ciascuna Camera puo disporre inchie-ste su materie di pubblico interesse. Viprovvede in ogni caso su proposta di unterzo dei suoi componenti.

Ciascuna Camera puo disporre in-chieste su materie di pubblico interesse.Vi provvede per iniziativa di almeno unterzo dei suoi componenti, nei limiti econ le modalita previsti dal proprioregolamento.

Per lo svolgimento dell’inchiesta cia-scuna Camera nomina tra i propricomponenti una Commissione formatain modo da rispecchiare la proporzionedei vari gruppi.

Per lo svolgimento dell’inchiesta cia-scuna Camera nomina tra i propri com-ponenti una Commissione formata inmodo da rispecchiare la proporzione deigruppi.

Le Commissioni di inchiesta del Senatodella Repubblica procedono alle indagini eagli esami con gli stessi poteri e le stesselimitazioni dell’autorita giudiziaria.

Identico.


ART. 115.

L’ordinamento della Presidenza delConsiglio dei ministri, il numero, le attri-buzioni dei ministeri sono disciplinati dalGoverno con regolamenti, sulla base diprincıpi stabiliti dalla legge.

(v. art. 73, quinto comma).

Il Governo disciplina con regolamentil’organizzazione della amministrazionestatale.

(v. art. 106, terzo comma, secondoperiodo).

Nelle materie di competenza statale nonriservate dalla Costituzione alla legge ilGoverno puo adottare regolamenti nei li-miti in cui la disciplina non sia stabilita conlegge. Nelle stesse materie la legge puoautorizzare il Governo ad adottare regola-menti per abrogare norme di legge e aintrodurre nuove disposizioni nel rispettodei princıpi e dei limiti da essa stabiliti.

(v. art. 98, secondo comma).

Con regolamento si provvede altresıall’esecuzione e all’attuazione delle leggi edegli atti aventi forza di legge.

(v. art. 98, terzo comma).

Con legge approvata dalle due Cameresono stabiliti il procedimento di forma-zione e le modalita di pubblicazione deiregolamenti.

(v. art. 98, quarto comma).

I regolamenti di cui al primo e secondocomma sono sottoposti a giudizio di legitti-mita costituzionale nelle stesse forme e conle stesse modalita previste per le leggi.

Soppresso.

TITOLO V

PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI,AUTORITA DI GARANZIA

E ORGANI AUSILIARI

SEZIONE ILe pubbliche amministrazioni.

ART. 106.

(v. art. 79). Le pubbliche amministrazioni operanonell’interesse dei cittadini, secondo prin-cipi di imparzialita, ragionevolezza e tra-


sparenza. Sono distinte dagli organi didirezione politica, che ne determinano gliindirizzi e i programmi e ne verificano irisultati.

Le pubbliche amministrazioni, salvo icasi previsti dalla legge per ragioni diinteresse pubblico, agiscono in base allenorme del diritto privato. Sono tenute alrisarcimento del danno ingiusto cagionatoa terzi, secondo le regole del diritto civile.

L’organizzazione delle pubbliche am-ministrazioni e disciplinata da regola-menti, statuti e atti di organizzazioneindividuati dalla legge istitutiva, in base acriteri di efficienza, di efficacia e dieconomicita. L’organizzazione dell’ammi-nistrazione statale e disciplinata con re-golamenti del Governo.

I procedimenti amministrativi sono di-sciplinati con regolamenti, sulla base diprincıpi generali stabiliti con legge appro-vata dalle due Camere. Sono garantiti laconclusione del procedimento entro untermine congruo e con decisione espressae motivata o con accordo; il diritto all’in-formazione e all’accesso ad atti e docu-menti e la partecipazione dei cittadini;l’individuazione del responsabile del pro-cedimento; i rimedi sostitutivi in caso diinerzia.

ART. 107.

(v. art. 80). I dipendenti delle pubbliche ammini-strazioni sono al servizio della Repub-blica. E garantita la pari opportunita tradonne e uomini.

I funzionari pubblici sono responsabilidegli uffici cui sono preposti e rendonoconto dei risultati della loro attivita. Lepubbliche amministrazioni provvedonoalla rilevazione dei costi e dei rendimentidell’attivita amministrativa.

Agli impieghi si accede mediante con-corsi o altre procedure selettive, nel ri-spetto dei principi di pubblicita, impar-zialita ed efficienza.

Ai dipendenti delle pubbliche ammini-strazioni si applicano, salvo che per de-terminate categorie indicate dalla legge, leleggi generali sul rapporto di lavoro, sulla


rappresentanza sindacale e la contratta-zione collettiva e sulla tutela giurisdizio-nale. Promozioni e retribuzioni sono sta-bilite anche in base al merito e allaproduttivita individuali.

ART. 108.

(v. art. 81). Con legge approvata dalle due Cameresi possono stabilire limitazioni al diritto diiscriversi a partiti politici per i magistrati,i militari di carriera in servizio attivo, ifunzionari e gli agenti di polizia, i rap-presentanti diplomatici e consolari al-l’estero.

(v. art. 80, terzo comma). I pubblici impiegati che sono membridel Parlamento o delle Assemblee regio-nali non possono conseguire promozionise non per anzianita.

SEZIONE IIAutorita di garanzia e organi ausiliari.

ART. 109.

(v. art. 82). Per l’esercizio di funzioni di garanzia odi vigilanza in materia di diritti e libertagarantiti dalla Costituzione la legge puoistituire apposite Autorita.

Il Senato della Repubblica elegge amaggioranza dei tre quinti dei suoi com-ponenti i titolari delle Autorita di garanziae di vigilanza. La legge ne stabilisce ladurata del mandato, i requisiti di eleggi-bilita e le condizioni di indipendenza.

Le Autorita riferiscono alle Camere suirisultati dell’attivita svolta.

ART. 110.

La Banca d’Italia svolge le sue funzioniin materia monetaria e di vigilanza sulsistema creditizio in condizioni di auto-nomia e indipendenza.


ART. 111.

La legge puo istituire l’ufficio del di-fensore civico quale organo di garanzianei rapporti tra il cittadino e la pubblicaamministrazione.

ART. 112.

Il Consiglio nazionale dell’economia edel lavoro e composto, nei modi stabilitidalla legge, di esperti e di rappresentantidelle categorie produttive.

E organo di consulenza delle Camere edel Governo per le materie e secondo lefunzioni che gli sono attribuite dalla legge.

ART. 113.

(v. art. 83). Il Consiglio di Stato e organo di consu-lenza giuridico-amministrativa del Go-verno.



L’Avvocatura dello Stato rappresenta,patrocina ed assiste in giudizio le ammi-nistrazioni dello Stato e svolge le altrefunzioni stabilite dalla legge.

TITOLO V

PARTECIPAZIONE DELL’ITALIAALL’UNIONE EUROPEA

TITOLO VI


ART. 116. ART. 114.

L’Italia partecipa, in condizioni diparita con gli altri Stati e nel rispetto dei

L’Italia partecipa, in condizioni di pa-rita con gli altri Stati e nel rispetto dei


princıpi supremi dell’ordinamento e deidiritti inviolabili della persona umana, alprocesso di integrazione europea; pro-muove e favorisce lo sviluppo dell’Unioneeuropea ordinata secondo il principiodemocratico e il principio di sussidiarieta.

princıpi supremi dell’ordinamento e deidiritti inviolabili della persona umana, alprocesso di unificazione europea; pro-muove e favorisce un ordinamento fon-dato sui princıpi di democrazia e disussidiarieta.

Ulteriori limitazioni di sovranita sonoapprovate a maggioranza assoluta deicomponenti di ciascuna Camera e possonoessere sottoposte a referendum a normadell’articolo 104.

Si puo consentire a limitazioni disovranita con legge approvata a maggio-ranza assoluta dei componenti di ciascunaCamera. La legge e sottoposta a referen-dum popolare quando, entro tre mesidalla sua pubblicazione, ne facciano do-manda un terzo dei componenti di unaCamera o ottocentomila elettori o cinqueAssemblee regionali. La legge sottoposta areferendum non e promulgata se non eapprovata dalla maggioranza dei voti va-lidi.

ART. 117. ART. 115.

Le Camere definiscono gli indirizzi dipolitica comunitaria.

Le Camere concorrono a definire gliindirizzi di politica europea. A tal fine ilGoverno informa periodicamente le Ca-mere dei procedimenti di formazione dellenorme e degli atti comunitari.

Il Governo informa tempestivamente leCamere dei negoziati per qualsiasi revi-sione dei trattati istitutivi delle Comunitaeuropee, nonche dei trattati che li hannomodificati o integrati. Successivamentesottopone alle Camere il progetto di re-visione al fine di acquisirne gli eventualiindirizzi.

Soppresso.

Prima di concorrere alla formazione dinorme comunitarie, il Governo informa inmodo esauriente le Camere per l’adozionedei relativi atti di indirizzo.

Soppresso.

Le Camere esprimono parere preven-tivo al Governo in relazione alla designa-zione dei membri degli organi delle isti-tuzioni dell’Unione europea.

Le Camere esprimono parere preven-tivo al Governo sulle designazioni agliorgani delle istituzioni dell’Unione euro-pea.

ART. 118. ART. 116.

Le Regioni partecipano, nei modi pre-visti dalla legge approvata dalle due Ca-mere, alla formazione della volonta delloStato in riferimento agli atti dell’Unioneeuropea e ai trattati internazionali che

Le Regioni e le Province autonome diTrento e di Bolzano, nelle materie dicompetenza e nei modi stabiliti dallalegge, partecipano alle decisioni direttealla formazione degli atti comunitari e


incidono nelle materie di loro compe-tenza. Nelle medesime materie le Regioniprovvedono direttamente all’attuazione edalla esecuzione del diritto comunitario.

provvedono alla loro attuazione ed esecu-zione.

Nel caso in cui la Regione non provveda,il Governo, informate le Camere, adotta lemisure necessarie che mantengono effica-cia fino all’adempimento regionale.

La legge approvata dalle due Cameredisciplina le modalita di esercizio delpotere sostitutivo dello Stato.

Qualora una competenza regionale siareputata illegittimamente lesa da un attodell’Unione europea, e non siano previstimezzi di ricorso regionale diretto, l’As-semblea regionale puo, con deliberazioneadottata a maggioranza assoluta, richie-dere che il Governo ricorra presso gliorgani giurisdizionali dell’Unione europea.Il Consiglio dei ministri provvede condecisione motivata.

Soppresso.

TITOLO VI

LA MAGISTRATURA

SEZIONE IOrdinamento giurisdizionale.

TITOLO VII

LA GIUSTIZIA

SEZIONE IGli organi.

ART. 119. ART. 117.

La giustizia e amministrata in nomedel popolo.

Identico.

I giudici e i magistrati del pubblicoministero sono soggetti soltanto alla legge.

I giudici sono soggetti soltanto alla legge.

Le norme sull’ordinamento giudiziario assi-curano il coordinamento interno e l’unitadi azione degli uffici del pubblico ministero.

(v. terzo comma).

I magistrati del pubblico ministero sonoindipendenti da ogni potere e godono dellegaranzie stabilite nei loro riguardi dallenorme sull’ordinamento giudiziario. Talinorme assicurano altresı il coordinamentointerno dell’ufficio del pubblico ministero eil coordinamento, ove necessario, delle atti-vita investigative tra gli uffici del pubblicoministero.

La giurisdizione si attua mediante giustiprocessi regolati dalla legge, che ne assicurala ragionevole durata.


Il procedimento si svolge nel contraddit-torio tra le parti, in condizioni di parita,



secondo il principio dell’oralita e davanti agiudice imparziale.

La legge assicura l’effettivo esercizio deldiritto di difesa, in ogni fase del procedi-mento, anche da parte dei non abbienti.


ART. 120. ART. 118.

La funzione giurisdizionale e unitaria ede esercitata dai giudici ordinari e ammini-strativi istituiti e regolati dalle norme deirispettivi ordinamenti giudiziari.

Identico.

Non possono essere istituiti giudicistraordinari.

Non possono essere istituiti giudicistraordinari o giudici speciali.

Presso gli organi giudiziari ordinari eamministrativi possono istituirsi sezionispecializzate per determinate materie, an-che con la partecipazione di cittadiniidonei estranei alla magistratura.

Identico.

Possono essere istituiti giudici specialiesclusivamente per determinate materiediverse da quella penale e per il solo

Soppresso.

giudizio di primo grado. Per la giustiziatributaria possono tuttavia essere istituitigiudici speciali anche per il giudizio disecondo grado.

La legge stabilisce per quali materiepossono essere nominati giudici non pro-fessionali, anche al fine di giudizi di solaequita.

(v. art. 124, quinto comma).

La legge regola i casi e le forme dellapartecipazione diretta del popolo all’am-ministrazione della giustizia.

Identico.

ART. 121. ART. 119.

La giurisdizione amministrativa e eser-citata dai giudici dei tribunali ammini-strativi regionali e della Corte di giustiziaamministrativa sulla base di materie omo-genee indicate dalla legge.

La giurisdizione amministrativa e eser-citata dai giudici dei tribunali regionali digiustizia amministrativa e della Corte digiustizia amministrativa sulla base di ma-terie omogenee indicate dalla legge riguar-danti l’esercizio di pubblici poteri.

Il giudice amministrativo, su iniziativadel pubblico ministero, giudica della re-sponsabilita patrimoniale dei pubblici fun-zionari nelle materie di contabilita pub-blica e nelle altre materie specificate dallalegge.

Il giudice amministrativo giudica altresıdella responsabilita patrimoniale dei pub-blici funzionari nelle materie di contabi-lita pubblica e nelle altre materie speci-ficate dalla legge. La legge determina ititolari dell’azione di responsabilita.

I tribunali militari sono istituiti solo peril tempo di guerra o per l’adempimento di

I tribunali militari sono istituiti solo intempo di guerra e hanno giurisdizione


obblighi internazionali ed hanno giurisdi-zione soltanto per i reati militari commessida appartenenti alle Forze armate.

soltanto per i reati militari commessi daappartenenti alle Forze armate. La leggeassicura che il relativo procedimento sisvolga comunque nel rispetto dei dirittiinviolabili della persona.

ART. 122. ART. 120.

I giudici ordinari e amministrativi e imagistrati del pubblico ministero costitui-scono un ordine autonomo e indipendenteda ogni potere.

Identico.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria e presieduto dal Presidentedella Repubblica.

Identico.

Ne fanno parte di diritto il primopresidente e il procuratore generale dellaCorte di cassazione.

Identico.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria si compone di una sezioneper i giudici e di una sezione per imagistrati del pubblico ministero. Il di-verso numero dei componenti di ciascunasezione e determinato dalla legge. La leggestabilisce funzioni e competenze dellesezioni riunite.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria si compone di una sezioneper i giudici e di una sezione per imagistrati del pubblico ministero. Il di-verso numero dei componenti di ciascunasezione e determinato dalla legge.

I componenti di ciascuna sezionesono eletti per tre quinti rispettiva-mente dai giudici e dai magistrati delpubblico ministero tra gli appartenentialle varie categorie e per due quintidal Senato della Repubblica tra profes-sori ordinari di universita in materiegiuridiche ed avvocati dopo quindicianni di esercizio.

Identico.

Il Consiglio elegge un vice presidentee ciascuna sezione elegge il propriopresidente tra i componenti designatidal Senato della Repubblica.

Identico.

Il Ministro della giustizia puo parteci-pare, senza diritto di voto, alle riunionidelle sezioni riunite e di ciascuna sezionedel Consiglio e presentare proposte e ri-chieste.

Identico.

I membri elettivi del Consiglio durano incarica quattro anni e non sono rieleggibili.

(v. ultimo comma).

Non possono, finche sono in carica,essere iscritti negli albi professionali, neassumere cariche pubbliche elettive.

(v. ultimo comma).


ART. 123.

Il Consiglio superiore della magistra-tura amministrativa e presieduto dal Pre-sidente della Repubblica.

Identico.

Ne fa parte di diritto il presidente dellaCorte di giustizia amministrativa.

Identico.

Gli altri componenti sono eletti per trequinti da tutti i magistrati amministrativiappartenenti alle varie categorie e per duequinti dal Senato della Repubblica traprofessori ordinari di universita in mate-rie giuridiche ed avvocati dopo quindicianni di esercizio.

Identico.

Il Consiglio elegge un vicepresidente trai componenti designati dal Senato dellaRepubblica.

Identico.

Il Ministro della giustizia puo parteci-pare alle riunioni del Consiglio senzadiritto di voto e presentare proposte erichieste.

Identico.

I membri elettivi del Consiglio duranoin carica quattro anni e non sono rieleg-gibili.

Non possono, finche sono in carica,essere iscritti negli albi professionali, neassumere cariche pubbliche elettive.

I membri elettivi dei Consigli superioridella magistratura ordinaria e ammini-strativa durano in carica quattro anni enon sono rieleggibili. Non possono, finchesono in carica, essere iscritti negli albiprofessionali, ne ricoprire cariche pubbli-che.

ART. 124.

Spettano ai Consigli superiori dellamagistratura ordinaria e amministrativa,secondo le norme dei rispettivi ordina-menti giudiziari, esclusivamente le fun-zioni amministrative riguardanti le assun-zioni, le assegnazioni, i trasferimenti e lepromozioni nei riguardi dei giudici e deimagistrati del pubblico ministero.

ART. 121.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria a sezioni riunite e ilConsiglio superiore della magistraturaamministrativa esercitano le funzioni am-ministrative riguardanti le assunzioni, iltirocinio, le assegnazioni alle due diversefunzioni e i relativi passaggi rispettiva-mente per i giudici ordinari e i magistratidel pubblico ministero e per i magistratiamministrativi. I Consigli possono espri-mere pareri sui disegni di legge di inizia-tiva del Governo prima della loro presen-tazione alle Camere, quando ne vengafatta richiesta dal Ministro della giustizia,e non possono adottare atti di indirizzopolitico.

Spettano a ciascuna sezione del Con-siglio superiore della magistratura ordina-ria e al Consiglio superiore della magi-


stratura amministrativa le funzioni ammi-nistrative riguardanti l’aggiornamento pro-fessionale, i trasferimenti, le promozioni ele relative assegnazioni, rispettivamente,dei giudici ordinari, dei magistrati del pub-blico ministero e dei magistrati ammini-strativi.

ART. 125. ART. 122.

Spettano alla Corte di giustizia dellamagistratura i provvedimenti disciplinarinei riguardi dei giudici ordinari e ammi-nistrativi e dei magistrati del pubblicoministero. La Corte e altresı organo ditutela giurisdizionale in unico grado con-tro i provvedimenti amministrativi assuntidai Consigli superiori della magistraturaordinaria e amministrativa.

Spettano alla Corte di giustizia dellamagistratura i provvedimenti disciplinarinei riguardi dei giudici ordinari e ammi-nistrativi e dei magistrati del pubblicoministero. La Corte e altresı organo ditutela giurisdizionale in unico grado con-tro i provvedimenti amministrativi assuntidai Consigli superiori della magistraturaordinaria e amministrativa. Contro i prov-vedimenti disciplinari e ammesso ricorsoin cassazione per violazione di legge.

La Corte e formata da nove membri,eletti tra i propri componenti dai Consiglisuperiori della magistratura ordinaria edamministrativa.

Identico.

Il Consiglio superiore della magistraturaordinaria elegge sei componenti, di cuiquattro tra quelli eletti dai giudici e daimagistrati del pubblico ministero e due traquelli designati dal Senato della Repub-blica. Il Consiglio superiore della magistra-tura amministrativa elegge tre componenti,di cui due tra quelli eletti dai giudici e unotra quelli designati dal Senato della Repub-blica. I componenti designati tra quellieletti dai magistrati sono scelti assicurandola rappresentanza delle varie categorie.

Il Consiglio superiore della magistraturaordinaria a sezioni riunite elegge sei com-ponenti, di cui quattro tra quelli eletti daigiudici e dai magistrati del pubblico mini-stero e due tra quelli designati dal Senatodella Repubblica. Il Consiglio superioredella magistratura amministrativa eleggetre componenti, di cui due tra quelli elettidai giudici e uno tra quelli designati dalSenato della Repubblica.

La Corte elegge un presidente tra icomponenti eletti tra quelli designati dalSenato della Repubblica.

Identico.

I componenti della Corte non possonopartecipare ad altra attivita dei rispettiviConsigli di provenienza e durano in caricafino allo scadere del mandato di tali organi.

I componenti della Corte non parteci-pano alle attivita dei rispettivi Consigli diprovenienza e durano in carica sino allascadenza di questi.

La legge disciplina l’attivita della Corte epuo prevederne l’articolazione in sezioni.

ART. 123.

L’azione disciplinare e obbligatoria ede esercitata da un Procuratore generale


eletto dal Senato della Repubblica a mag-gioranza dei tre quinti dei suoi compo-nenti tra coloro che hanno i requisiti perla nomina a giudice della Corte costitu-zionale. L’ufficio di Procuratore generale eincompatibile con qualsiasi altra carica oprofessione. La legge ne assicura l’indi-pendenza da ogni potere.

Il Procuratore generale e nominato perquattro anni, non e rieleggibile e neiquattro anni successivi alla cessazionedelle funzioni non puo ricoprire alcunacarica pubblica.

La legge disciplina l’organizzazionedell’ufficio del Procuratore generale ancheai fini dell’attivita ispettiva propedeuticaall’azione disciplinare.

L’azione disciplinare e esercitata d’uf-ficio ovvero su richiesta del Ministro dellagiustizia, del procuratore generale dellaCorte di cassazione o dei Consigli supe-riori della magistratura ordinaria e am-ministrativa.

Il Procuratore generale riferisce an-nualmente alle Camere sull’esercizio del-l’azione disciplinare.

ART. 126. ART. 124.

Le nomine dei magistrati ordinari eamministrativi hanno luogo per concorsoe previo tirocinio.

Identico.

Tutti i magistrati ordinari esercitanoinizialmente funzioni giudicanti per unperiodo di tre anni, al termine del qualeil Consiglio superiore della magistraturaordinaria a sezioni riunite li assegnaall’esercizio di funzioni giudicanti ovveroinquirenti, previa apposita formazione evalutazione di idoneita.

Tutti i magistrati ordinari esercitanoinizialmente funzioni giudicanti per unperiodo di tre anni, al termine del qualeil Consiglio superiore della magistraturaordinaria li assegna all’esercizio di fun-zioni giudicanti ovvero inquirenti, previavalutazione di idoneita.

Il passaggio tra l’esercizio delle fun-zioni giudicanti e del pubblico ministero esuccessivamente consentito a seguito diconcorso riservato, secondo modalita sta-bilite dalla legge.

Identico.

In nessun caso le funzioni giudicantipenali e quelle del pubblico ministeropossono essere svolte nel medesimo di-stretto giudiziario.

Identico.


La legge sull’ordinamento giudiziariopuo ammettere la nomina, anche elettiva,di magistrati onorari per tutte le funzioniattribuite a giudici di primo grado.

Le norme sull’ordinamento giudiziariopossono ammettere la nomina di magi-strati onorari per materie e per funzioniattribuite a magistrati di primo gradoovvero per giudizi di sola equita.

Su designazione dei Consigli superioridella magistratura possono essere chia-mati all’ufficio di consiglieri di cassazione,per meriti insigni, professori ordinari diuniversita in materie giuridiche e avvocatiche abbiano quindici anni di esercizio esiano iscritti negli albi speciali per legiurisdizioni superiori.

Su designazione dei Consigli superioridella magistratura ordinaria e ammini-strativa possono essere chiamati all’ufficiodi consigliere di cassazione e della Cortedi giustizia amministrativa, per meritiinsigni, professori ordinari di universita inmaterie giuridiche e avvocati che abbianoquindici anni di esercizio e siano iscrittinegli albi speciali per le giurisdizionisuperiori.

Le norme sull’ordinamento giudiziariodisciplinano le modalita con cui compo-nenti del Consiglio di Stato e della Cortedei conti possono essere designati dalConsiglio superiore della magistraturaamministrativa all’ufficio di consiglieridella Corte di giustizia amministrativa.

La legge sull’ordinamento giudiziariopuo ammettere la nomina di avvocati eprofessori universitari in materie giuridi-che negli altri gradi della giurisdizione.

Le norme sull’ordinamento giudiziariopossono ammettere la nomina di avvocatie professori universitari in materie giuri-diche negli altri gradi della giurisdizione.

ART. 127. ART. 125.

I giudici ordinari e amministrativi e imagistrati del pubblico ministero sonoinamovibili.

Identico.

Non possono essere dispensati o so-spesi dal servizio ne destinati ad altre sedio funzioni se non in seguito a decisionedel rispettivo Consiglio superiore dellamagistratura, adottata o per i motivi e conle garanzie del contraddittorio stabiliti dairispettivi ordinamenti giudiziari o con illoro consenso.

Identico.

La legge disciplina i periodi di perma-nenza nell’ufficio e nella sede dei giudiciordinari e amministrativi e dei magistratidel pubblico ministero.

Identico.

I magistrati si distinguono fra lorosoltanto per diversita di funzioni.

Identico.

Nell’esercizio delle rispettive funzioni, igiudici ordinari e amministrativi ed imagistrati del pubblico ministero si atten-gono ai princıpi di responsabilita, corret-tezza e riservatezza.

Identico.


L’ufficio di giudice ordinario e ammi-nistrativo e di magistrato del pubblicoministero e incompatibile con qualunquealtro ufficio, incarico e professione. Igiudici ordinari e amministrativi e i ma-gistrati del pubblico ministero non pos-sono far parte di collegi arbitrali, neessere distaccati presso Ministeri o altrepubbliche amministrazioni. Possono par-tecipare alle competizioni elettorali solo sesi dimettono prima della presentazionedelle liste elettorali.

L’ufficio di giudice ordinario e ammi-nistrativo e di magistrato del pubblicoministero e incompatibile con qualunquealtro ufficio, incarico e professione. Fermoil divieto per i giudici ordinari e ammi-nistrativi e per i magistrati del pubblicoministero di svolgere attivita arbitrali o dicontrollo e di essere distaccati pressoMinisteri o altre pubbliche amministra-zioni, la legge puo stabilire i casi in cui adessi e consentito svolgere attivita diverseda quelle d’ufficio.

I giudici ordinari e amministrativi e imagistrati del pubblico ministero nonpossono partecipare alle competizionielettorali nella Regione in cui hannoesercitato le loro funzioni negli ultimicinque anni ne essere assegnati, per isuccessivi cinque anni, a sedi compresenelle Regioni nel cui territorio siano staticandidati o eletti.

ART. 128.

Le norme sugli ordinamenti giudiziariordinario ed amministrativo sono stabiliteesclusivamente con legge.

ART. 126.

Identico.

La legge assicura l’indipendenza deigiudici delle giurisdizioni speciali, delpubblico ministero presso di esse e degliestranei che partecipano all’amministra-zione della giustizia.

La legge assicura l’indipendenza degliestranei che partecipano all’amministra-zione della giustizia.

ART. 129.

L’autorita giudiziaria dispone diretta-mente della polizia giudiziaria.

ART. 127.

L’autorita giudiziaria dispone diretta-mente della polizia giudiziaria. La leggene stabilisce le modalita.

ART. 130. ART. 128.

Ferme le competenze dei Consigli su-periori della magistratura ordinaria edamministrativa, il Ministro della giustiziaprovvede all’organizzazione e al funziona-mento dei servizi relativi alla giustizia,promuove la comune formazione prope-deutica all’esercizio delle professioni giu-diziarie e forensi, esercita la funzione

Ferme le competenze dei Consigli su-periori della magistratura ordinaria eamministrativa, il Ministro della giustiziaprovvede all’organizzazione e al funziona-mento dei servizi relativi alla giustizia,promuove la comune formazione prope-deutica all’esercizio delle professioni giu-diziarie e forensi ed esercita la funzione


ispettiva sul corretto funzionamento degliuffici giudiziari, promuove l’azione disci-plinare.

ispettiva sul corretto funzionamento degliuffici giudiziari.

La legge puo individuare altri soggettititolari in via sussidiaria dell’azione disci-plinare.

Soppresso.

(v. art. 132, secondo comma). Il Ministro della giustizia riferisce an-nualmente alle Camere sullo stato dellagiustizia, sull’esercizio dell’azione penale esull’uso dei mezzi di indagine.

SEZIONE IINorme sulla giurisdizione.

SEZIONE IINorme sulla giurisdizione.

ART. 129.

Le norme penali tutelano beni di rile-vanza costituzionale.

Non e punibile chi ha commesso unfatto previsto come reato nel caso in cuiesso non abbia determinato una concretaoffensivita.

(v. art. 131, quinto comma). Le norme penali non possono essereinterpretate in modo analogico o esten-sivo.

(v. art. 131, quarto comma). Nuove norme penali sono ammessesolo se modificano il codice penale ovverose contenute in leggi disciplinanti organi-camente l’intera materia cui si riferiscono.

(v. art. 119, terzo e quarto comma).

ART. 130.

La giurisdizione si attua mediante giu-sti processi regolati dalla legge, ispirati aiprincipi dell’oralita, della concentrazionee dell’immediatezza. Ogni processo sisvolge nel contraddittorio tra le parti, incondizioni di parita e davanti a giudiceterzo. La legge ne assicura la ragionevoledurata.

(v. art. 131, terzo comma). Nel procedimento penale la legge assi-cura che la persona accusata di un reatosia informata, nel piu breve tempo pos-sibile, della natura e dei motivi dell’accusaelevata a suo carico; disponga del tempoe delle condizioni necessarie per prepa-rare la sua difesa; abbia la facolta diinterrogare o far interrogare dal suodifensore le persone da cui provengono le


accuse a suo carico; abbia la facolta diottenere la convocazione e l’interrogatoriodi persone a discarico nelle stesse condi-zioni di quelle di accusa e l’acquisizionedi ogni altro mezzo di prova a suo favore;sia assistita gratuitamente da un inter-prete se non comprende o non parla lalingua impiegata.

La legge assicura che la custodia cau-telare in carcere venga eseguita in appositiistituti.

(v. art. 119, ultimo comma). La legge istituisce pubblici uffici diassistenza legale al fine di garantire ainon abbienti il diritto di agire e difendersidavanti ad ogni giurisdizione.

ART. 131.

Tutti i provvedimenti giurisdizionalidevono essere motivati.

ART. 131.

Identico.

Contro le sentenze e contro i provvedi-menti sulla liberta personale, pronunciatidagli organi giurisdizionali ordinari o spe-ciali, e sempre ammesso ricorso in cassa-zione per violazione di legge. Si puo dero-gare a tale norma soltanto per le sentenzedei tribunali militari in tempo di guerra.

Contro le sentenze e ammesso il ricorsoin cassazione nei casi previsti dalla legge,che assicura comunque un doppio grado digiudizio. Contro i provvedimenti sulla li-berta personale, pronunciati dagli organigiurisdizionali, e sempre ammesso ricorsoin cassazione per violazione di legge. Si puoderogare a tale norma soltanto per lesentenze dei tribunali militari.

La legge assicura che la persona accu-sata di un reato sia informata, nel piu brevetempo possibile, della natura e dei motividell’accusa elevata a suo carico; dispongadel tempo e delle condizioni necessarie perpreparare la sua difesa; abbia la facolta diinterrogare o far interrogare le persone dacui provengono le accuse a suo carico;abbia la facolta di ottenere la convocazionee l’interrogatorio di persone a discariconelle stesse condizioni di quelle di accusa el’acquisizione di ogni altro mezzo di provaa suo favore; sia assistita gratuitamente daun interprete se non comprende o nonparla la lingua impiegata nel processo.


Nuove norme penali sono ammesse solose modificano il codice penale ovvero secontenute in leggi disciplinanti organica-mente l’intera materia cui esse si riferi-scono.


Le norme penali non possono essereinterpretate in modo analogico o estensivo.

(v. art. 129, terzo comma).


Contro le decisioni della Corte di giusti-zia amministrativa il ricorso in cassazione eammesso per i soli motivi inerenti allagiurisdizione.

Soppresso.

ART. 132.

Il pubblico ministero ha l’obbligo diesercitare l’azione penale. La legge stabi-lisce le misure idonee ad assicurarnel’effettivo esercizio.

ART. 132.

Il pubblico ministero ha l’obbligo diesercitare l’azione penale e a tal fine avviale indagini quando ha notizia di un reato.

Il Ministro della giustizia riferisce an-nualmente al Parlamento sullo stato dellagiustizia, sull’esercizio dell’azione penale esull’uso dei mezzi di indagine.


ART. 133.

Nei confronti della pubblica ammini-strazione e sempre ammessa la tutelagiurisdizionale, con le modalita stabilitedalla legge.

ART. 133.

Nei confronti della pubblica ammini-strazione e sempre ammessa la tutelagiurisdizionale, anche cautelare, con lemodalita stabilite dalla legge.

Tale tutela giurisdizionale non puoessere esclusa o limitata a particolarimezzi di impugnazione o per determinatecategorie di atti.

Identico.

La legge determina quali organi digiurisdizione possono annullare gli attidella pubblica amministrazione nei casi econ gli effetti previsti dalla legge stessa.

La legge determina quali organi digiurisdizione possono annullare gli attidella pubblica amministrazione e disporrealtri strumenti di reintegrazione nei casi econ gli effetti previsti dalla legge stessa.

TITOLO VII

GARANZIE COSTITUZIONALI

SEZIONE I

La Corte costituzionale.

TITOLO VIII


SEZIONE I


ART. 134. ART. 134.

La Corte costituzionale giudica: Identico:

a) sulle controversie relative alla le-gittimita costituzionale delle leggi e degliatti, aventi forza di legge, dello Stato edelle Regioni;

a) identica;


b) sulle controversie relative allalegittimita costituzionale dei regolamenti,nei casi stabiliti dalla Costituzione;

b) sulle controversie relative allalegittimita costituzionale dei regolamentiche disciplinano l’organizzazione dell’am-ministrazione statale;

c) sui conflitti di attribuzione tra ipoteri dello Stato e su quelli in cui sianoparti Stato, Regioni, Province e Comuni;

c) sui conflitti di attribuzione tra ipoteri dello Stato e su quelli tra lo Statoe le Regioni, e tra le Regioni;

d) sui conflitti di attribuzione in cuisiano parti Province e Comuni, nei casi econ le modalita stabiliti con legge costi-tuzionale;

d) sulle accuse promosse contro ilPresidente della Repubblica, a normadella Costituzione;

e) identica;

e) sui ricorsi in materia di elezionedel Presidente della Repubblica;

f) sui ricorsi in materia di elezionedel Presidente della Repubblica e sullerelative cause di ineleggibilita e incompa-tibilita;

g) sui ricorsi in materia di elezionedei componenti delle due Camere, nei casistabiliti dalla Costituzione;

f) sulla ammissibilita dei referendumabrogativi di leggi e di atti aventi valore dilegge e dei referendum sulle proposte dilegge di iniziativa popolare;

h) identica;

g) sui ricorsi per la tutela, nei con-fronti dei pubblici poteri, dei diritti fon-damentali garantiti dalla Costituzione, se-condo condizioni, forme e termini diproponibilita stabiliti con legge costituzio-nale.

i) identica.

ART. 135. ART. 135.

La Corte costituzionale e composta daquindici giudici. Cinque giudici sono no-minati dal Presidente della Repubblica;quattro giudici sono nominati dalle su-preme magistrature ordinaria e ammini-strativa; tre giudici sono nominati dalSenato della Repubblica; tre giudici sononominati dalle Regioni, secondo modalitastabilite con legge costituzionale.

La Corte costituzionale e composta daventi giudici. Cinque giudici sono nominatidal Presidente della Repubblica; cinquegiudici sono nominati dalle supreme ma-gistrature ordinaria e amministrativa; cin-que giudici sono nominati dal Senato dellaRepubblica; cinque giudici sono nominatida un collegio formato dai rappresentantidi Comuni, Province e Regioni che inte-grano il Senato della Repubblica in ses-sione speciale.


I giudici della Corte costituzionale sonoscelti fra i magistrati anche a riposo dellegiurisdizioni superiori ordinaria ed ammi-nistrativa, i professori ordinari di univer-sita in materie giuridiche e gli avvocatidopo venti anni di esercizio.

I giudici della Corte costituzionale sonoscelti fra i magistrati delle giurisdizionisuperiori ordinaria e amministrativa, iprofessori ordinari di universita in mate-rie giuridiche e gli avvocati dopo ventianni di esercizio.

I giudici della Corte costituzionale sononominati per nove anni, decorrenti perciascuno di essi dal giorno del giuramento,e non possono essere nuovamente nomi-nati.

Identico.

Alla scadenza del termine il giudicecostituzionale cessa dalla carica e dal-l’esercizio delle funzioni; nei successivicinque anni non puo ricoprire incarichi digoverno, cariche pubbliche elettive o dinomina governativa o presso Autorita digaranzia o di vigilanza.

Alla scadenza del termine il giudicecostituzionale cessa dalla carica e dal-l’esercizio delle funzioni; nei successivicinque anni non puo ricoprire incarichi digoverno, cariche pubbliche elettive o dinomina governativa o presso Autorita digaranzia e di vigilanza.

La Corte elegge tra i suoi compo-nenti, secondo le norme stabilite dallalegge, il Presidente, che rimane in ca-rica per un triennio, ed e rieleggibile,fermi in ogni caso i termini di sca-denza dall’ufficio di giudice. Non sonoeleggibili a Presidente i giudici negliultimi due anni del loro mandato, salvoin caso di rielezione.

Identico.

L’ufficio di giudice della Corte e in-compatibile con qualunque carica pub-blica elettiva, con l’esercizio della profes-sione di avvocato e con ogni altra caricaed ufficio indicati dalla legge.

L’ufficio di giudice della Corte e in-compatibile con qualunque carica pub-blica elettiva, con l’esercizio di qualsiasiprofessione e con ogni altra carica eufficio.

Per l’esercizio delle proprie attribu-zioni la Corte puo organizzarsi in sezioni.

Nei giudizi di accusa contro il Presi-dente della Repubblica intervengono, oltrei giudici ordinari della Corte, sedici mem-bri tratti a sorte da un elenco di cittadiniaventi i requisiti per l’eleggibita a sena-tore, che il Senato della Repubblica com-pila ogni nove anni mediante elezione conle stesse modalita stabilite per la nominadei giudici ordinari.

Nei giudizi di accusa contro il Presi-dente della Repubblica intervengono, oltrei giudici ordinari della Corte, ventunomembri tratti a sorte da un elenco dicittadini aventi i requisiti per l’eleggibilitaa senatore, che il Senato della Repubblicacompila ogni nove anni mediante elezionecon le stesse modalita stabilite per lanomina dei giudici ordinari.

ART. 136. ART. 136.

Le decisioni della Corte costituzionalesono pubblicate con le eventuali opinioniin dissenso dei giudici.

Identico.


Quando la Corte dichiara l’illegittimitacostituzionale di una norma di legge o diun atto avente forza di legge, la normacessa di avere efficacia dal giorno succes-sivo alla pubblicazione della decisione,salvo che la Corte non stabilisca untermine diverso, comunque non superioread un anno.

Quando la Corte dichiara l’illegittimitacostituzionale di una norma di legge, diun atto avente forza di legge o di unregolamento, la norma cessa di avereefficacia dal giorno successivo alla pub-blicazione della decisione, salvo che laCorte non stabilisca un termine diverso,comunque non superiore ad un anno.

La sentenza e comunicata alle Camereed alle Assemblee regionali interessate af-finche, ove lo ritengano necessario, provve-dano nelle forme costituzionali.

La sentenza e comunicata alle Camere,al Governo e alle Assemblee regionali inte-ressate, affinche, ove lo ritengano necessa-rio, provvedano nelle forme costituzionali.

ART. 137. ART. 137.

La legge costituzionale stabilisce lecondizioni, le forme e i termini di pro-

Identico.

ponibilita dei giudizi di legittimita costi-tuzionale, nonche le garanzie di indipen-denza dei giudici della Corte costituzio-nale.

La legge costituzionale stabilisce altresıcondizioni, limiti e modalita di proposi-zione della questione di legittimita costi-tuzionale delle leggi, per violazione deidiritti fondamentali garantiti dalla Costi-tuzione, da parte di un quinto dei com-ponenti di una Camera.

Identico.

Con legge sono stabilite le altre normenecessarie per la costituzione e il funzio-namento della Corte.

Identico.

Contro le decisioni della Corte costitu-zionale non e ammessa alcuna impugna-zione.

Identico.

SEZIONE II

Revisione della Costituzione.

Leggi costituzionali.

SEZIONE II



ART. 138. ART. 138.

Le leggi di revisione della Costituzionee le altre leggi costituzionali sono adottateda ciascuna Camera con due successivedeliberazioni ad intervallo non minore ditre mesi, e sono approvate a maggioranzaassoluta dei componenti di ciascuna Ca-mera nella seconda votazione.

Identico.


Le leggi stesse sono sottoposte a referen-dum popolare quando, entro tre mesi dallaloro pubblicazione, ne facciano domandaun quinto dei membri di una Camera ocinquecentomila elettori o cinque Consigliregionali. La legge sottoposta a referendumnon e promulgata se non e approvatadalla maggioranza dei voti validi.

Le leggi stesse sono sottoposte a referen-dum popolare quando, entro tre mesi dallaloro pubblicazione, ne facciano domandaun quinto dei membri di una Camera ocinquecentomila elettori o cinque Assem-blee regionali. La legge sottoposta a refe-rendum non e promulgata se non eapprovata dalla maggioranza dei voti va-lidi.

Non si fa luogo a referendum se lalegge e stata approvata nella secondavotazione da ciascuna delle Camere amaggioranza di due terzi dei suoi com-ponenti.

Identico.

ART. 139. ART. 139.

La forma repubblicana non puo essereoggetto di revisione costituzionale ».

Identico ».

DISPOSIZIONI TRANSITORIE

I

La Sardegna e la Sicilia, nel termine didue anni dalla data di entrata in vigoredella presente legge costituzionale, pos-sono adeguare con legge regionale i ri-spettivi Statuti alle norme di cui allapresente legge costituzionale, in quantopiu favorevoli, nel rispetto delle formeparticolari di autonomia.

Soppressa.

Gli Statuti delle Regioni Friuli-VeneziaGiulia, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aostasono adeguati alle previsioni della pre-sente legge costituzionale, in quanto piufavorevoli, con legge costituzionale, suproposta deliberata dal Consiglio regionaleentro due anni dalla data di entrata invigore della legge stessa.

L’adeguamento dello Statuto della Re-gione Trentino-Alto Adige e adottato conlegge costituzionale, nel rispetto delleforme particolari di autonomia e degliobblighi internazionali, su proposta deiConsigli delle Province autonome diTrento e di Bolzano e successiva conformedeliberazione del Consiglio regionale.


Le modifiche approvate non sono co-munque sottoposte a referendum nazio-nale.

In mancanza delle proposte e delledeliberazioni dei Consigli regionali e deiConsigli provinciali di Trento e di Bolzanoentro il termine di due anni, si applica ilprocedimento ordinario per la revisionedelle leggi costituzionali.

II

La potesta legislativa regionale relativaalle Province, di cui all’articolo 66, quartocomma, e esercitata a decorrere dalquinto anno successivo all’entrata in vi-gore della presente legge costituzionale.

Soppressa.

III

Ciascuna Regione, con legge approvataentro tre mesi dalla data di entrata invigore della presente legge costituzionale,definisce la data di inizio dell’esercizioanche graduale delle nuove potesta legi-slative ad essa spettanti, indicandola tra ilprimo e il quinto anno successivo all’en-trata in vigore della presente legge costi-tuzionale.

Soppressa.

Sulla base delle predette leggi regionali,entro i successivi tre mesi il Governo, aseguito della riduzione delle attribuzionispettanti allo Stato, trasmette al Parla-mento, per l’approvazione nei successivisessanta giorni, il piano di riorganizza-zione del sistema amministrativo centralee periferico, con l’indicazione dei tempi edei modi del trasferimento ai Comuni, alleProvince e alle Regioni delle risorseumane e dei conseguenti stanziamentifinanziari.

Entro i successivi sei mesi il Governoadotta a tal fine uno o piu decretilegislativi, sentite le competenti Commis-sioni parlamentari.

Fino al trasferimento alle Regioni larelativa potesta legislativa e esercitatadallo Stato.


IV

Resta ferma l’attribuzione ai Comuni,alle Province e alle Regioni delle funzioniamministrative statali gia ad essi conferiteo in corso di conferimento sulla base delleleggi vigenti alla data di entrata in vigoredella presente legge costituzionale.

Soppressa.

V

I senatori a vita gia nominati ai sensidell’articolo 59 della Costituzione nel testoabrogato conservano la carica.

Soppressa.


PAGINA BIANCA

TESTO DEL PROGETTO DI LEGGE COSTITUZIONALE RISULTANTEDALLA PRONUNCIA DELLA COMMISSIONE SUGLI EMENDAMENTI

ART. 1.

1. La parte seconda della Costituzionee sostituita dalla seguente:

« PARTE SECONDA

ORDINAMENTO FEDERALEDELLA REPUBBLICA

TITOLO I


ART. 55.

La Repubblica e costituita dai Comuni,dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province e le Regioni sonoenti autonomi con propri poteri e funzionisecondo i princıpi fissati dalla Costituzione.

Roma e la Capitale della Repubblica.

ART. 56.

Nel rispetto delle attivita che possonoessere adeguatamente svolte dall’auto-noma iniziativa dei cittadini, anche attra-verso le formazioni sociali, le funzionipubbliche sono attribuite a Comuni, Pro-vince, Regioni e Stato, sulla base deiprincıpi di sussidiarieta e differenziazione.La titolarita delle funzioni compete rispet-tivamente a Comuni, Province, Regioni eStato, secondo i criteri di omogeneita eadeguatezza. La legge garantisce le auto-nomie funzionali.

E attribuita ai Comuni la generalitadelle funzioni regolamentari e ammini-strative anche nelle materie di compe-tenza legislativa dello Stato o delle Re-

gioni, ad eccezione delle funzioni espres-samente attribuite dalla Costituzione,dalle leggi costituzionali o dalla legge alleProvince, alle Regioni o allo Stato, senzaduplicazione di funzioni e con l’individua-zione delle rispettive responsabilita.

Senza oneri finanziari aggiuntivi pos-sono essere istituite aree metropolitaneanche con ordinamenti differenziati. IComuni con popolazione inferiore al mi-nimo stabilito dalla legge approvata dalledue Camere, ovvero situati in zone mon-tane, esercitano anche in parte le funzioniloro attribuite mediante forme associative,alle quali e conferita la medesima auto-nomia riconosciuta ai Comuni.

Gli atti dei Comuni, delle Province edelle Regioni non sono sottoposti a con-trolli preventivi di legittimita o di merito.

ART. 57.

Le Regioni sono: Abruzzo; Basilicata;Calabria; Campania; Emilia-Romagna;Friuli-Venezia Giulia; Lazio; Liguria; Lom-bardia; Marche; Molise; Piemonte; Puglia;Sardegna; Sicilia; Toscana; Trentino-AltoAdige; Umbria; Valle d’Aosta; Veneto.

Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, laSicilia, il Trentino-Alto Adige e la Valled’Aosta godono di forme e condizioniparticolari di autonomia, secondo i rispet-tivi Statuti speciali adottati con leggecostituzionale.

La Regione Trentino-Alto Adige si ar-ticola nelle Province autonome di Trentoe di Bolzano.

Con leggi costituzionali possono esseredisciplinate forme e condizioni particolaridi autonomia anche per le altre Regioni.


ART. 58.

Spetta allo Stato la potesta legislativain riferimento a:

a) politica estera e rapporti interna-zionali;

b) cittadinanza, immigrazione e con-dizione giuridica dello straniero;

c) elezioni del Parlamento europeo;

d) difesa e Forze armate;

e) disciplina della concorrenza;

f) moneta, tutela del risparmio emercati finanziari;

g) organi costituzionali ed istituzio-nali dello Stato e relative leggi elettorali;

h) referendum statale;

i) bilancio e ordinamento tributari econtabili propri;

l) princıpi dell’attivita amministrativastatale;

m) pesi, misure e determinazione deltempo;

n) coordinamento informativo, stati-stico e informatico dei dati dell’ammini-strazione statale, regionale e locale;

o) ordine pubblico e sicurezza;

p) ordinamento civile e penale, ordi-namenti giudiziari e relative giurisdizioni;

q) legislazione elettorale, organi digoverno e funzioni fondamentali di Co-muni e Province;

r) determinazione dei livelli delleprestazioni concernenti i diritti sociali chedevono comunque essere garantiti in tuttoil territorio nazionale;

s) grandi reti di trasporto;

t) poste e telecomunicazioni;

u) produzione, trasporto e distribu-zione nazionali dell’energia;

v) tutela dei beni culturali e ambien-tali.

Spetta allo Stato determinare con leggela disciplina generale relativa a: istru-zione, universita e professioni; ricercascientifica e tecnologica; trattamenti sani-tari, tutela della salute e controllo dellesostanze alimentari; tutela e sicurezza dellavoro; tutela dell’ambiente e dell’ecosi-stema; protezione civile; ordinamentosportivo.

Spetta inoltre allo Stato la potestalegislativa per la tutela di imprescindibiliinteressi nazionali e quella ad esso attri-buita da altre disposizioni della Costitu-zione.

Lo Stato e le Regioni disciplinano conleggi, ciascuno nel proprio ambito, lavalorizzazione dei beni culturali e am-bientali e la promozione e organizzazionedi attivita culturali.

Spetta alla Regione la potesta legisla-tiva in riferimento ad ogni materia nonespressamente attribuita alla potesta legi-slativa dello Stato.

La Regione non puo istituire dazi diimportazione o esportazione o transito trale Regioni, ne adottare provvedimenti cheostacolino in qualsiasi modo la liberacircolazione delle persone e delle cose trale Regioni, ne limitare l’esercizio deldiritto al lavoro in qualunque parte delterritorio nazionale.

Il Governo puo sostituirsi ad organi deiComuni, delle Province e delle Regioni,nel caso che da inadempienze derivi pe-ricolo per l’incolumita e la sicurezzapubblica.

ART. 59.

Il Governo, quando ritenga che unalegge regionale ecceda la competenza dellaRegione, puo promuovere la questione dilegittimita costituzionale davanti allaCorte costituzionale entro sessanta giornidalla sua pubblicazione.

Quando un Comune, una Provincia ouna Regione ritenga che una legge o unatto avente valore di legge dello Stato o diuna Regione invada la propria compe-tenza stabilita da norme costituzionali,puo promuovere la questione di legittimita


costituzionale davanti alla Corte costitu-zionale, nel termine di sessanta giornidalla pubblicazione della legge o dell’attoavente valore di legge.

ART. 60.

Ciascuna Regione ha uno Statuto chene definisce i princıpi fondamentali diorganizzazione e funzionamento.

Lo Statuto e approvato e modificatocon legge dall’Assemblea regionale a mag-gioranza assoluta dei suoi componenti,con due deliberazioni successive adottatead intervallo non minore di due mesi.

Lo Statuto e sottoposto a referendumpopolare qualora entro tre mesi dalla suaapprovazione ne faccia richiesta un trente-simo degli elettori della Regione o unquinto dei componenti l’Assemblea regio-nale. Lo Statuto non e promulgato quando,avendo partecipato al voto la maggioranzadegli aventi diritto, i voti contrari preval-gono sui voti favorevoli.


a) la forma di governo della Regione,anche con riferimento ai rapporti fral’Assemblea regionale, il Governo regio-nale e il Presidente della Regione;

b) i casi di scioglimento anticipatodell’Assemblea regionale;

c) la formazione delle leggi e degliatti normativi della Regione, con partico-lare riferimento alla partecipazione adessi dei Comuni e delle Province;

d) l’iniziativa popolare di leggi e diatti normativi e la richiesta di referendum;

e) i princıpi generali dell’autonomiafinanziaria e tributaria della Regione;

f) i princıpi generali della contabilitae del bilancio regionale.

La durata della legislatura regionale efissata in cinque anni.

Nel rispetto dei princıpi di democrati-cita, rappresentativita e stabilita di go-verno, la Regione delibera la propria leggeelettorale a maggioranza assoluta dei

componenti l’Assemblea regionale. Lalegge elettorale puo essere sottoposta areferendum popolare nei casi e con lemodalita previste dal terzo comma.

La legge regionale promuove l’equili-brio della rappresentanza elettiva tra isessi.

Nessuno puo appartenere contempora-neamente a piu di una Assemblea regio-nale.

I consiglieri regionali non possono es-sere chiamati a rispondere delle opinioniespresse e dei voti dati nell’esercizio o acausa delle loro funzioni.

ART. 61.

La legge regionale disciplina le forme ei modi delle intese con altre Regioni peril migliore esercizio delle proprie funzioni,anche con individuazione di organi co-muni.

La legge regionale disciplina le forme ei modi degli accordi della Regione, nellematerie di sua competenza, con Stati ocon enti territoriali interni ad un altroStato, nel rispetto delle norme di proce-dura stabilite da legge approvata dalle dueCamere. Tale legge disciplina le modalitacon cui il Governo esprime il propriopreventivo assenso, anche in forma tacita,e determina i casi di recesso dagli accordiche il Governo puo richiedere alla Re-gione con atto motivato.

ART. 62.

I Comuni, le Province e le Regionihanno autonomia finanziaria di entrata edi spesa nelle forme e nei limiti stabilitidalla Costituzione e dalle leggi approvatedalle due Camere.

I Comuni, le Province e le Regionistabiliscono e applicano tributi ed entratepropri. Essi dispongono, inoltre, di unaquota non inferiore alla meta del gettitocomplessivo delle entrate tributarie era-riali, escludendo dal computo le risorse dariservare, anno per anno, alle esigenzeindivisibili della comunita nazionale indi-


cate nel quarto comma. Dispongono, in-fine, di trasferimenti perequativi senzavincoli di destinazione, qualora ricorranole condizioni previste dal quinto comma.

La partecipazione dei Comuni, delleProvince e delle Regioni al gettito deitributi erariali riferibile al territorio re-gionale integra i proventi dei tributi pro-pri, sino al raggiungimento dell’autosuffi-cienza finanziaria per le Regioni conmaggiore capacita fiscale per abitante edin riferimento alle spese per le funzioniordinarie che i Comuni, le Province e leRegioni devono svolgere. La quota dipartecipazione ai tributi erariali cosı de-finita e applicata uniformemente a tutte leRegioni. Con la medesima legge sonostabiliti i modi e le forme di collabora-zione di Comuni, Province e Regioniall’attivita di accertamento dei tributi era-riali al cui gettito essi partecipano.

Sono sottratte dal computo dei tributierariali da ripartire tra Comuni, Province,Regioni e Stato le risorse destinate:

a) al servizio del debito pubblico;

b) a far fronte a calamita naturali e adesigenze connesse alla sicurezza del Paese;

c) a interventi volti a favorire unosviluppo economico e sociale equilibratosul territorio nazionale, secondo quantodeliberato con legge approvata dalle dueCamere;

d) a costituire il Fondo perequativodi cui al quinto comma.

Con legge e istituito un Fondo pere-quativo dal quale sono erogati i trasferi-menti annui a favore delle comunitaregionali nelle quali la capacita fiscale perabitante sia inferiore a parametri definitidalla legge stessa, o siano superiori i costinecessari all’erogazione dei servizi cui ilComune, la Provincia e la Regione sonotenuti. Scopo del Fondo e quello diconsentire alle Regioni beneficiarie, alleProvince e ai Comuni, di svolgere lefunzioni ed erogare i servizi di lorocompetenza ordinaria ad un livello diadeguatezza medio ed in condizioni dimassima efficienza ed economicita. La

costituzione e la distribuzione del Fondosono definite con legge secondo parametriuniformi ed oggettivamente determinabili,stabiliti per un periodo pluriennale.

I beni demaniali appartengono al Co-mune nel cui territorio sono ubicati, adeccezione di quelli espressamente riservatidalla legge approvata dalle due Camereallo Stato, alle Regioni o alle Province inquanto essenziali per l’esercizio delle fun-zioni ad essi attribuite.

Le Regioni e gli enti locali possonoricorrere all’indebitamento solo per finan-ziare spese di investimento e rispondonocon il loro patrimonio disponibile delleobbligazioni contratte. E esclusa ogniforma di garanzia dello Stato sui prestitiaccesi dai Comuni, dalle Province e dalleRegioni.

ART. 63.

Con legge costituzionale, sentite le ri-spettive Assemblee regionali e con l’ap-provazione della maggioranza della popo-lazione di ciascuna delle Regioni interes-sate espressa mediante referendum, si puodisporre la fusione di Regioni esistenti.

Con legge costituzionale, sentita l’As-semblea regionale e con l’approvazionedella maggioranza della popolazione dellaRegione interessata espressa mediante re-ferendum, si puo modificare la denomi-nazione delle Regioni esistenti e si pos-sono creare nuove Regioni, con popola-zione rispettivamente non inferiore ad unmilione di abitanti.

Con legge approvata dalle due Camere,sentite le rispettive Assemblee regionali econ l’approvazione della maggioranzadelle popolazioni dei Comuni interessatiespressa mediante referendum, si puo con-sentire che Comuni che ne facciano ri-chiesta siano staccati da una Regione edaggregati ad un’altra.

Con legge regionale, con l’approvazionedella maggioranza delle popolazioni inte-ressate espressa mediante referendum, sipossono istituire nuovi Comuni per scor-poro da Comuni esistenti, nel rispetto deilimiti di popolazione stabiliti dalla legge


approvata dalle due Camere. Si puo inol-tre, con legge regionale, con l’approva-zione della maggioranza delle rispettivepopolazioni interessate, disporre la fu-sione di piu Comuni e modificarne lacircoscrizione e la denominazione.

Con legge regionale, su iniziativa deiComuni o delle Province interessati, sipossono istituire nuove Province o modi-ficarne la circoscrizione e la denomina-zione, nel rispetto dei limiti stabiliti dallalegge approvata dalle due Camere.

TITOLO II


ART. 64.

Il Presidente della Repubblica e elettoa suffragio universale e diretto.

Sono elettori tutti i cittadini che ab-biano raggiunto la maggiore eta.

ART. 65.

Il Presidente della Repubblica e il Capodello Stato.

Rappresenta l’unita della Nazione e negarantisce l’indipendenza e l’integrita.

Vigila sul rispetto della Costituzione.Assicura il rispetto dei trattati e degli

obblighi derivanti dall’appartenenza del-l’Italia a organizzazioni internazionali esovranazionali.

ART. 66.

Il Presidente della Repubblica:

a) presiede il Consiglio Supremo perla politica estera e la difesa, istituito conlegge approvata dalle due Camere, e ha ilcomando delle Forze armate;

b) nomina il Primo ministro, tenendoconto dei risultati delle elezioni dellaCamera dei deputati;

c) su proposta del Primo ministronomina e revoca i ministri;

d) puo chiedere al Primo ministro dipresentarsi alla Camera dei deputati, perverificare la sussistenza del rapporto difiducia;

e) autorizza la presentazione alleCamere dei disegni di legge di iniziativadel Governo;

f) promulga le leggi. Puo, prima dellapromulgazione, chiedere una nuova deli-berazione, con messaggio motivato alleCamere. Se le Camere approvano nuova-mente la legge, questa deve essere pro-mulgata;

g) emana i decreti aventi valore dilegge e i regolamenti del Governo. Puochiederne il riesame; se il Governo liapprova nuovamente, il decreto o il rego-lamento deve essere emanato;

h) indıce le elezioni delle Camere ene fissa la prima riunione;

i) indıce il referendum popolare neicasi previsti dalla Costituzione;

l) puo inviare messaggi alle Camere;

m) dichiara lo stato di guerra deli-berato dal Parlamento in seduta comune;

n) puo concedere grazia e commu-tare le pene;

o) decreta le nomine previste dallaCostituzione e dalla legge che indica i casinei quali provvede su proposta del Go-verno;

p) accredita e riceve i rappresentantidiplomatici, ratifica i trattati internazio-nali, previa, quando occorre, l’autorizza-zione delle Camere.

ART. 67.

Il Presidente della Repubblica e elettoper sei anni. Puo essere rieletto una solavolta.

Puo essere eletto ogni cittadino cheabbia compiuto quaranta anni di eta e


goda dei diritti civili e politici. L’ufficio eincompatibile con qualsiasi altra carica,ufficio e attivita pubblica o privata.

Il Presidente del Senato, il novantesimogiorno precedente la scadenza del man-dato, indıce l’elezione, che deve aver luogoin una data compresa tra il sessantesimoe il trentesimo giorno precedente la sca-denza.

Le candidature sono presentate da ungruppo parlamentare delle Camere, ovveroda cinquecentomila elettori, o da parla-mentari, rappresentanti italiani nel Parla-mento europeo, consiglieri regionali, pre-sidenti di Province e sindaci, che viprovvedono nel numero e secondo lemodalita stabilite dalla legge.

I finanziamenti e le spese per lacampagna elettorale, nonche la partecipa-zione alle trasmissioni radiotelevisive sonoregolati dalla legge al fine di assicurare laparita di condizioni tra i candidati.

E eletto il candidato che abbia ottenutola maggioranza assoluta dei voti valida-mente espressi. Qualora nessun candidatoabbia ottenuto la maggioranza, si procedeil quattordicesimo giorno successivo alballottaggio tra i due candidati che hannoconseguito il maggior numero dei voti.

In caso di morte o di impedimentopermanente di uno dei candidati, la leggedisciplina la procedura per la sostituzionee per l’eventuale rinvio della data dell’ele-zione. Se l’evento si verifica nel periodocompreso tra il primo turno e il ballot-taggio, il procedimento elettorale e ria-perto e la nuova elezione e indetta peruna data compresa tra il sessantesimo e ilnovantesimo giorno successivo alla dichia-razione di riapertura.

Il Presidente della Repubblica assumele funzioni l’ultimo giorno del mandatodel Presidente uscente, prestando giura-mento di fedelta alla Repubblica e diosservanza della Costituzione dinanzi alParlamento in seduta comune. In caso dielezioni per vacanza della carica, il Pre-sidente assume le funzioni il settimogiorno successivo a quello della procla-mazione dei risultati elettorali.

Il procedimento elettorale e le altremodalita di applicazione del presente ar-ticolo sono regolati con legge approvatadalle due Camere.

ART. 68.

La legge approvata dalle due Camereprevede disposizioni idonee ad evitareconflitti tra gli interessi privati del Presi-dente della Repubblica e gli interessipubblici. A tal fine la legge individua lesituazioni di ineleggibilita e di incompa-tibilita.

L’assegno e la dotazione del Presidentedella Repubblica sono determinati conlegge approvata dalle due Camere.

ART. 69.

Le funzioni del Presidente della Re-pubblica, in ogni caso in cui egli nonpossa adempierle, sono esercitate dal Pre-sidente del Senato.

In caso di impedimento permanenteo di morte o di dimissioni del Presi-dente della Repubblica, il Presidente delSenato indıce entro dieci giorni l’ele-zione del nuovo Presidente della Re-pubblica. L’elezione deve avere luogo inuna data compresa tra il sessantesimoe il novantesimo giorno successivo alverificarsi dell’evento o della dichiara-zione di impedimento.

L’impedimento permanente del Presi-dente della Repubblica e dichiarato al-l’unanimita da un collegio composto dalPresidente del Senato della Repubblica,dal Presidente della Camera dei depu-tati e dal Presidente della Corte costi-tuzionale.

ART. 70.

Il Presidente della Repubblica puo,sentiti i Presidenti della Camera deideputati e del Senato della Repubblica,indıre le elezioni della Camera dei de-putati prima del termine ordinario, nel


caso di dimissioni del Governo ai sensidell’articolo 74. La Camera dei deputatinon puo essere sciolta nell’ultimo seme-stre del mandato del Presidente dellaRepubblica. Se il termine ordinarioscade nel periodo predetto, la duratadella Camera dei deputati e prorogata.Le elezioni della nuova Camera dei de-putati si svolgono entro sei mesi dal-l’elezione del Presidente della Repub-blica.

Il potere di cui al primo comma nonpuo essere esercitato durante l’anno chesegue le elezioni della Camera dei depu-tati, qualora siano avvenute successiva-mente all’elezione del Presidente dellaRepubblica.

Se il termine della legislatura scade nelpenultimo semestre del mandato del Pre-sidente della Repubblica, le elezioni dellaCamera dei deputati sono anticipate deltempo necessario per precedere di dodicimesi l’elezione del Presidente della Re-pubblica.

ART. 71.

Gli atti del Presidente della Repub-blica adottati su proposta del Primoministro o dei ministri sono controfir-mati dal proponente, che ne assume laresponsabilita.

Non sono sottoposti a controfirma lanomina del Primo ministro, l’indizionedelle elezioni delle Camere e lo sciogli-mento della Camera dei deputati, l’indi-zione dei referendum nei casi previstidalla Costituzione, il rinvio delle leggi, deidecreti aventi valore di legge e dei rego-lamenti, la promulgazione delle leggi, l’in-vio dei messaggi alle Camere, le nomineche sono attribuite al Presidente dellaRepubblica dalla Costituzione e quelle perle quali la legge non preveda la propostadel Governo.

ART. 72.

Il Presidente della Repubblica non eresponsabile degli atti compiuti nell’eser-

cizio delle sue funzioni, tranne che peralto tradimento o per attentato alla Co-stituzione.

In tali casi e messo in stato di accusadal Parlamento in seduta comune, a mag-gioranza assoluta dei suoi membri. Conlegge costituzionale sono regolate le pro-cedure del giudizio avanti la Corte costi-tuzionale e le sanzioni penali e costitu-zionali.

Per atti diversi da quelli compiutinell’esercizio delle sue funzioni, il Presi-dente della Repubblica risponde penal-mente, secondo la procedura stabilita conlegge costituzionale, previa autorizzazionedeliberata dal Senato della Repubblica amaggioranza assoluta dei suoi compo-nenti. Si applicano le disposizioni di cuiall’articolo 86.

TITOLO III

IL GOVERNO

SEZIONE I


ART. 73.

Il Governo della Repubblica e compo-sto del Primo ministro e dei ministri checostituiscono insieme il Consiglio dei mi-nistri.

Il Governo dirige la politica nazionale.Dispone dell’amministrazione e delleForze armate, nell’ambito delle normedella Costituzione e della legge.

Il Primo ministro dirige l’azione delGoverno e ne e responsabile. Mantienel’unita di indirizzo politico e amministra-tivo, promuovendo e coordinando l’attivitadei ministri. Presenta alle Camere i disegnidi legge deliberati dal Consiglio dei ministri.

I ministri dirigono i Ministeri e le altreunita amministrative alle quali siano pre-posti, nell’ambito delle direttive del Primoministro. Rispondono individualmente de-gli atti di loro competenza.

L’ordinamento della Presidenza delConsiglio dei ministri, il numero e leattribuzioni dei Ministeri sono disciplinati


dalGoverno con regolamenti, sulla base diprincıpi stabiliti dalla legge.

I Ministeri possono essere istituiti perle materie riservate alla competenza delloStato.

La legge approvata dalle due Cameredetermina la incompatibilita tra cariche digoverno e uffici o attivita pubbliche eprivate e detta le disposizioni idonee adevitare conflitti tra gli interessi privati deimembri del Governo e gli interessi pub-blici.

ART. 74.

Il Primo ministro e i ministri, prima diassumere le funzioni, prestano giuramentonelle mani del Presidente della Repubblica.


La Camera dei deputati esprime lasfiducia al Governo mediante mozionemotivata, sottoscritta da almeno un quintodei componenti e approvata per appellonominale dalla maggioranza assoluta. Lamozione non puo essere messa in discus-sione prima di tre giorni dalla presenta-zione. Tale termine e di ventiquattro orequando la mozione e presentata in occa-sione dell’esposizione programmatica dicui al precedente comma.


Il Primo ministro presenta le dimis-sioni del Governo al Presidente dellaRepubblica nei seguenti casi:


b) mancata approvazione, da partedella Camera dei deputati, della fiduciachiesta dal Governo ai sensi del regola-mento della Camera dei deputati;


Il Primo ministro presenta altresı ledimissioni del Governo all’atto dell’as-sunzione delle funzioni da parte delPresidente della Repubblica.

Comportano dimissioni del Governole dimissioni o la morte del Primoministro ovvero il suo impedimentopermanente, accertato dai Presidentidella Camera dei deputati e del Senatodella Repubblica.

ART. 75.

Il Primo ministro e i ministri, anche secessati dalla carica, sono sottoposti, per ireati commessi nell’esercizio delle lorofunzioni, alla giurisdizione ordinaria, in-sieme a coloro che in tali reati concor-rono, previa autorizzazione del Senatodella Repubblica, secondo le norme sta-bilite con legge approvata dalle due Ca-mere.

SEZIONE II

La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,i Comuni, le Province e le Regioni.

ART. 76.

La Conferenza permanente per i rap-porti tra lo Stato, i Comuni, le Province e leRegioni e formata da ministri, sindaci epresidenti di Province e di Regioni. Pro-muove intese ai fini dell’esercizio dellerispettive funzioni di governo e svolge lealtre funzioni previste dalla legge.

La Conferenza e presieduta dal Primoministro, da un ministro da questi dele-gato ovvero dal vicepresidente, eletto tra irappresentanti dei Comuni, delle Provincee delle Regioni. E convocata dal Primoministro, anche su richiesta del vicepre-sidente.

Titolo IV

IL PARLAMENTO

SEZIONE I

Le Camere.

ART. 77.

Il Parlamento si compone della Cameradei deputati e del Senato della Repubblica,eletti a suffragio universale e diretto.


La legge promuove l’equilibrio dellarappresentanza elettiva tra i sessi.

Il Parlamento si riunisce in sedutacomune delle due Camere nei soli casistabiliti dalla Costituzione.

ART. 78.

Il numero dei deputati non puo essereinferiore a quattrocento e superiore acinquecento ed e determinato dalla legge.

Sono eleggibili a deputati tutti glielettori che nel giorno delle elezionihanno compiuto i ventuno anni di eta.

ART. 79.

Il Senato della Repubblica e eletto abase regionale.

Sono eleggibili a senatori tutti gli elet-tori che nel giorno delle elezioni hannocompiuto i trentacinque anni di eta.

Il numero dei senatori elettivi e diduecento.

La ripartizione dei seggi tra le Regionisi effettua in proporzione alla popola-zione, quale risulta dall’ultimo censimentogenerale, sulla base dei quozienti interi edei piu alti resti. Ad ogni Regione sonocomunque attribuiti quattro senatori; ilMolise ne ha due e la Valle d’Aosta uno.

E senatore di diritto e a vita, salvorinunzia, chi e stato Presidente dellaRepubblica.

ART. 80.

La Camera dei deputati e il Senatodella Repubblica sono eletti per cinqueanni.

La durata di ciascuna Camera non puoessere prorogata se non nei casi previstidalla Costituzione.

ART. 81.

L’elezione di ciascuna Camera ha luogoentro sessanta giorni dalla fine della

precedente. La prima riunione ha luogonon oltre il ventesimo giorno dalle ele-zioni.

Finche non siano riunite le nuoveCamere sono prorogati i poteri delleprecedenti.

Ciascuna Camera elegge tra i suoicomponenti il Presidente e l’Ufficio dipresidenza.

Quando il Parlamento si riunisce inseduta comune, il Presidente e l’Ufficio dipresidenza sono quelli della Camera deideputati.

ART. 82.

Ciascuna Camera e convocata dal pro-prio Presidente e, in via straordinaria, surichiesta del Presidente della Repubblica odi un quinto dei suoi componenti.

ART. 83.

Ciascuna Camera adotta il proprioregolamento a maggioranza assoluta deisuoi componenti.

Le sedute sono pubbliche; tuttavia cia-scuna Camera e il Parlamento in sedutacomune possono deliberare, presente lamaggioranza dei loro componenti, di adu-narsi in seduta segreta.

Le deliberazioni di ciascuna Camera edel Parlamento in seduta comune nonsono valide se non e presente un terzo deicomponenti e se non sono adottate amaggioranza dei presenti, salvo che laCostituzione o i regolamenti delle Camereprescrivano una maggioranza speciale.

I componenti del Governo, anche senon fanno parte delle Camere, hannodiritto, e se richiesti obbligo, di assisterealle sedute. Devono essere sentiti ognivolta che lo richiedono.

Il regolamento della Camera dei depu-tati garantisce i diritti delle opposizioni inogni fase dell’attivita parlamentare; disci-plina la designazione da parte delle stessedei presidenti delle Commissioni aventifunzioni di controllo o di garanzia. Pre-vede l’iscrizione all’ordine del giorno di


proposte e iniziative indicate dalle oppo-sizioni con riserva di tempi e previsionedel voto finale.

ART. 84.

La legge determina i casi di ineleggi-bilita e di incompatibilita con l’ufficio dideputato o di senatore.

Nessuno puo appartenere contempora-neamente alle due Camere ovvero ad unaCamera e ad un’Assemblea regionale,salvo quanto previsto dall’articolo 89.

Ciascuna Camera giudica dei titoli diammissione dei suoi componenti e dellecause sopraggiunte di ineleggibilita e diincompatibilita.

Sulle elezioni contestate ciascuna Ca-mera delibera entro termini stabiliti dalproprio regolamento. Contro la delibera-zione o nel caso di decorso del terminel’interessato puo proporre ricorso allaCorte costituzionale entro quindici giorni.

ART. 85.

Ogni componente del Parlamento rap-presenta la Nazione ed esercita le suefunzioni senza vincolo di mandato.

ART. 86.

I componenti del Parlamento non pos-sono essere chiamati a rispondere delleopinioni espresse e dei voti dati nell’eser-cizio o a causa delle loro funzioni.

Senza autorizzazione della Camera allaquale appartiene, nessun componente delParlamento puo essere sottoposto a per-quisizione personale o domiciliare, ne puoessere arrestato o altrimenti privato dellaliberta personale o mantenuto in deten-zione, salvo che in esecuzione di unasentenza irrevocabile di condanna, ovverose sia colto nell’atto di commettere undelitto per il quale e previsto l’arrestoobbligatorio in flagranza.

Analoga autorizzazione e richiesta perutilizzare in giudizio conversazioni, comu-

nicazioni o corrispondenza delle qualisono parte componenti delle Camere e persottoporre i medesimi a forme di inter-cettazione, registrazione o sequestro dicorrispondenza.

ART. 87.

I componenti del Parlamento ricevonoun’indennita stabilita con legge approvatadalle due Camere.

ART. 88.

Spetta al Senato della Repubblica l’ele-zione di cinque giudici della Corte costi-tuzionale, dei componenti di nomina par-lamentare dei Consigli superiori della ma-gistratura ordinaria e amministrativa,nonche ogni elezione o nomina attribuitaal Parlamento.

Nei casi stabiliti con legge approvatadalle due Camere, il Senato esprime pa-rere, previa eventuale audizione in sedutapubblica delle Commissioni competenti,sulle proposte di nomina di competenzadel Governo.

ART. 89.

Il Senato della Repubblica in sessionespeciale e integrato da consiglieri comu-nali, provinciali e regionali eletti in cia-scuna Regione in numero pari a quellodei relativi senatori. La legge stabilisce icriteri per l’elezione dei consiglieri inmodo da assicurare una equilibrata rap-presentanza degli enti interessati. I collegielettorali sono formati rispettivamente dacomponenti dei consigli comunali, provin-ciali e regionali, sulla base dei votiespressi per l’elezione dei consigli stessi.

La sessione speciale e convocata perl’esame dei disegni di legge relativi a:

a) legislazione elettorale, organi digoverno e funzioni fondamentali di Co-muni e Province;


b) coordinamento informativo, stati-stico e informatico dei dati dell’ammini-strazione statale, regionale e locale;

c) tutela di imprescindibili interessinazionali nelle materie attribuite allacompetenza legislativa delle Regioni;

d) autonomia finanziaria di Comuni,Province e Regioni e conferimento di benidemaniali alle Province, alle Regioni e alloStato.

I disegni di legge di cui al prece-dente comma sono esaminati dalle dueCamere. La Camera dei deputati deli-bera in via definitiva sui disegni dilegge di cui alle lettere b) e c) delmedesimo comma.

I rappresentanti di cui al primo commanon possono essere chiamati a risponderedelle opinioni espresse e dei voti dati nel-l’esercizio o a causa delle loro funzioni.

SEZIONE II


ART. 90.

La funzione legislativa dello Stato eesercitata dalle Camere.

Sono approvate dalle due Camere leleggi che riguardano:

a) organi costituzionali e di rilievocostituzionale;

b) istituzione e disciplina delle Au-torita di garanzia e di vigilanza;

c) elezioni nazionali ed europee;

d) diritti fondamentali civili e politicie liberta inviolabili della persona;

e) informazione, comunicazione ra-diotelevisiva;

f) norme penali, norme processuali,ordinamenti giudiziari e ordinamentodelle giurisdizioni;

g) concessione di amnistia e di in-dulto;

h) legislazione elettorale, organi digoverno e funzioni fondamentali di Co-muni e Province.

Sono altresı approvate dalle due Ca-mere le leggi di autorizzazione alla rati-fica dei trattati internazionali e di dele-gazione legislativa nelle materie di cui alpresente articolo.

ART. 91.

L’iniziativa delle leggi appartiene alGoverno, a ciascun componente delle Ca-mere, a ciascuna Assemblea regionale.

Il popolo esercita l’iniziativa delle leggimediante la proposta, da parte di almenocinquantamila elettori, di un progettoredatto in articoli.

ART. 92.

La legge regola le procedure con cui ilGoverno propone alle Camere la codifi-cazione delle leggi vigenti nei diversisettori.

I regolamenti delle Camere prevedonol’improcedibilita dei disegni di legge cheintervengono nelle materie gia codificatesenza provvedere, in modo espresso, allamodifica o integrazione dei relativi testi.

ART. 93.

I disegni di legge sono esaminati dallaCamera dei deputati, e, se approvati, sonotrasmessi al Senato della Repubblica.

Il Senato, a richiesta di un terzo deisuoi componenti, presentata entro diecigiorni dalla trasmissione, esamina il dise-gno di legge. Entro i trenta giorni succes-sivi delibera e puo proporre modifichesulle quali la Camera dei deputati decidein via definitiva.

ART. 94.

Quando i disegni di legge devono essereapprovati dalle due Camere, sono presen-


tati al Senato della Repubblica quelli diiniziativa delle Assemblee regionali e diiniziativa popolare.

Se la Camera che esamina per secondatali disegni di legge li approva in un testodiverso da quello approvato dall’altra Ca-mera, le disposizioni modificate sono asse-gnate a una speciale Commissione formatada un uguale numero di componenti delledue Camere nominati dai rispettivi Presi-denti in modo da rispecchiare la propor-zione dei gruppi in ciascuna Camera.

Il testo adottato dalla Commissione spe-ciale e sottoposto alla approvazione diciascuna Camera con la sola votazionefinale.

ART. 95.

Ogni disegno di legge presentato o tra-smesso ad una Camera e, secondo le normedel suo regolamento, esaminato da unaCommissione, composta in modo da ri-specchiare la proporzione dei gruppi, epoi dalla Camera stessa, che l’approvaarticolo per articolo e con votazione fi-nale.

I regolamenti delle Camere stabilisconoprocedimenti abbreviati per i disegni dilegge dei quali e dichiarata l’urgenza. Pos-sono altresı stabilire in quali casi e forme ildisegno di legge esaminato in Commissionee sottoposto alla Camera per l’approvazionedei singoli articoli senza dichiarazione divoto nonche per l’approvazione finale console dichiarazioni di voto.

La procedura normale di esame e diapprovazione diretta da parte della Ca-mera e sempre adottata per i disegni dilegge in materia costituzionale ed eletto-rale, per quelli di delegazione legislativa edi approvazione di bilanci e consuntivi.

Il Governo puo chiedere che un dise-gno di legge sia iscritto con prioritaall’ordine del giorno di ciascuna Camera esia votato entro una data determinata,secondo modalita stabilite dai regola-menti. Puo altresı chiedere che, decorso iltermine, ciascuna Camera deliberi sultesto proposto o accettato dal Governoarticolo per articolo e con votazione fi-nale.

ART. 96.

Le leggi sono promulgate dal Presi-dente della Repubblica entro un mesedall’approvazione ovvero entro il terminepiu breve da esse stabilito.

Le leggi sono pubblicate subito dopo lapromulgazione ed entrano in vigore ilquindicesimo giorno successivo alla loropubblicazione, salvo che le leggi stessestabiliscano un termine diverso.

ART. 97.

E indetto referendum popolare per deli-berare l’abrogazione totale o parziale diuna legge o di un atto avente valore di legge,quando lo richiedono ottocentomila elettorio cinque Assemblee regionali.

Non e ammesso il referendum per leleggi tributarie, di bilancio, di amnistia edi indulto.

La proposta sottoposta a referendumdeve avere ad oggetto disposizioni norma-tive omogenee.

La Corte costituzionale valuta l’ammis-sibilita del referendum dopo che sianostate raccolte centomila firme o dopo chesiano divenute esecutive le deliberazionidelle cinque Assemblee regionali.

E altresı indetto referendum popolareper deliberare l’approvazione di una pro-posta di legge ordinaria di iniziativa po-polare presentata da almeno ottocento-mila elettori, quando entro due anni dallapresentazione le Camere non abbianodeliberato su di essa. Si applicano icommi secondo e terzo.

La Corte costituzionale valuta l’ammis-sibilita del referendum decorso il terminedi cui al comma precedente.

Hanno diritto di partecipare al refe-rendum i cittadini elettori.

La proposta soggetta a referendum eapprovata se ha partecipato alla votazionela maggioranza degli aventi diritto e se eraggiunta la maggioranza dei voti valida-mente espressi.


La legge approvata dalle due Cameredisciplina le modalita di attuazione delreferendum e la formulazione del quesitoammesso in modo da garantire un’espres-sione di voto libera e consapevole. Deter-mina il numero massimo di referendum dasvolgere in ciascuna consultazione popo-lare.

ART. 98.

L’esercizio della funzione legislativapuo essere delegato al Governo per og-getti definiti ed omogenei, con determi-nazione di princıpi e criteri direttivi,per la durata massima di due anni econ previsione dei relativi oneri finan-ziari.

Nelle materie non riservate dalla Co-stituzione alla legge il Governo puo adot-tare regolamenti. Nelle medesime materiela legge, con determinazione dei principiessenziali di disciplina della materia, puoautorizzare i regolamenti ad abrogare emodificare norme di legge.

Con regolamento si provvede altresıall’esecuzione e all’attuazione delle leggi edegli atti aventi forza di legge.

Con legge approvata dalle due Cameresono stabiliti i procedimenti di formazionee le modalita di pubblicazione dei rego-lamenti.

ART. 99.

In casi straordinari di necessita eurgenza il Governo puo adottare sotto lasua responsabilita provvedimenti provvi-sori con forza di legge, recanti misure dicarattere specifico, di contenuto omogeneoe di immediata applicazione, concernentisicurezza nazionale, pubbliche calamita,norme finanziarie, al di fuori delle ma-terie riservate alle leggi che devono essereapprovate dalle due Camere.

Tali provvedimenti non possono rinno-vare disposizioni di decreti non convertitiin legge, riportare in vigore disposizionidichiarate illegittime dalla Corte costitu-zionale salvo che per vizi del procedi-

mento, conferire deleghe legislative, attri-buire poteri regolamentari in materie giadisciplinate con legge.

Il giorno stesso della sua emanazione ildecreto e presentato per la conversione inlegge alla Camera dei deputati che, anchese sciolta, e appositamente convocata e siriunisce entro cinque giorni.

I decreti perdono efficacia fin dall’ini-zio se entro quarantacinque giorni dallapubblicazione non sono convertiti in leggedalla Camera dei deputati, il cui regola-mento assicura che entro tale termine siproceda alla votazione finale. I decretinon possono essere modificati se non perla copertura degli oneri finanziari.

La Camera dei deputati puo regolarecon legge i rapporti giuridici sorti sullabase dei decreti non convertiti.

ART. 100.

Il Parlamento in seduta comune deli-bera lo stato di guerra, conferisce alGoverno i poteri necessari e stabilisce, oveoccorra, di prorogare la durata delleCamere.

La Camera dei deputati delibera, suproposta del Governo, l’impiego delleForze armate fuori dai confini nazionaliper le finalita consentite dalla Costitu-zione.

ART. 101.

L’amnistia e l’indulto sono concessi conlegge deliberata a maggioranza assolutadei componenti di ciascuna Camera.

La legge che concede l’amnistia ol’indulto stabilisce il termine per la loroapplicazione.

L’amnistia e l’indulto non possono ap-plicarsi ai reati commessi successivamentealla presentazione del disegno di legge.

ART. 102.

E autorizzata con legge la ratifica deitrattati internazionali che importano mo-


dificazioni di leggi o dispongono su ma-terie riservate alla legge.

Il Governo deposita gli altri trattatipresso la Camera dei deputati e, per lerispettive attribuzioni, presso il Senatodella Repubblica.

Un terzo dei componenti di ciascunaCamera puo chiedere, entro trenta giorni,che le Camere deliberino sull’autorizza-zione alla ratifica.

Il Governo informa periodicamente leCamere sui negoziati in corso, salvo chel’interesse della Repubblica non ne im-ponga la riservatezza.

ART. 103.

Le Camere esaminano ogni anno ibilanci dello Stato e i rendiconti consun-tivi finanziari e patrimoniali presentatidal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio nonpuo essere concesso se non per legge e perperiodi non superiori complessivamente aquattro mesi.

Con la legge di approvazione delbilancio non si possono stabilire nuovitributi e nuove spese ne modificarealtre leggi. La legge di bilancio stabili-sce l’equilibrio annuale e pluriennaledei conti dello Stato e per il complessodelle amministrazioni pubbliche. Il ri-corso all’indebitamento e ammesso soloper spese di investimento o in caso dieventi straordinari con conseguenze fi-nanziarie eccezionali. Le proposte dimodifica al bilancio e agli altri disegnidi legge che costituiscono la decisioneannuale di finanza pubblica sono am-messe nel rispetto dell’equilibrio di bi-lancio.

Le leggi in materia di contabilita pub-blica non possono essere modificate daleggi di spesa o di entrata.

Le leggi che comportano nuovi o mag-giori oneri indicano i mezzi per farvifronte per l’intero periodo di applicazionenell’osservanza dei limiti stabiliti per ilricorso all’indebitamento con la legge diapprovazione del bilancio. In caso diopposizione del Governo, le Camere pos-sono approvare disposizioni che compor-

tino maggiori oneri a maggioranza asso-luta dei componenti.

ART. 104.

Sono presentati alla Camera dei depu-tati i disegni di legge in materia di bilancie rendiconti, finanza e tributi, contabilitapubblica e coordinamento della finanzastatale, regionale e locale, fondi perequa-tivi.

I disegni di legge approvati dalla Ca-mera dei deputati sono esaminati dalSenato della Repubblica integrato dairappresentanti dei Comuni, delle Provincee delle Regioni.

Sulle modifiche proposte dal Senatodella Repubblica delibera in via definitivala Camera dei deputati.

ART. 105.

Ciascuna Camera puo disporre in-chieste su materie di pubblico interesse.Vi provvede per iniziativa di almeno unterzo dei suoi componenti, nei limiti econ le modalita previsti dal proprioregolamento.

Per lo svolgimento dell’inchiesta cia-scuna Camera nomina tra i propri com-ponenti una Commissione formata inmodo da rispecchiare la proporzione deigruppi.

Le Commissioni di inchiesta del Senatodella Repubblica procedono alle indagini eagli esami con gli stessi poteri e le stesselimitazioni dell’autorita giudiziaria.

TITOLO V

PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI,AUTORITA DI GARANZIA

E ORGANI AUSILIARI

SEZIONE I

Le pubbliche amministrazioni.

ART. 106.

Le pubbliche amministrazioni operanonell’interesse dei cittadini, secondo prin-


cipi di imparzialita, ragionevolezza e tra-sparenza. Sono distinte dagli organi didirezione politica, che ne determinano gliindirizzi e i programmi e ne verificano irisultati.

Le pubbliche amministrazioni, salvo icasi previsti dalla legge per ragioni diinteresse pubblico, agiscono in base allenorme del diritto privato. Sono tenute alrisarcimento del danno ingiusto cagionatoa terzi, secondo le regole del diritto civile.

L’organizzazione delle pubbliche am-ministrazioni e disciplinata da regola-menti, statuti e atti di organizzazioneindividuati dalla legge istitutiva, in base acriteri di efficienza, di efficacia e dieconomicita. L’organizzazione dell’ammi-nistrazione statale e disciplinata con re-golamenti del Governo.

I procedimenti amministrativi sono di-sciplinati con regolamenti, sulla base diprincipi generali stabiliti con legge appro-vata dalle due Camere. Sono garantiti laconclusione del procedimento entro untermine congruo e con decisione espressae motivata o con accordo; il diritto all’in-formazione e all’accesso ad atti e docu-menti e la partecipazione dei cittadini;l’individuazione del responsabile del pro-cedimento; i rimedi sostitutivi in caso diinerzia.

ART. 107.

I dipendenti delle pubbliche ammini-strazioni sono al servizio della Repub-blica. E garantita la pari opportunita tradonne e uomini.

I funzionari pubblici sono responsabilidegli uffici cui sono preposti e rendonoconto dei risultati della loro attivita. Lepubbliche amministrazioni provvedonoalla rilevazione dei costi e dei rendimentidell’attivita amministrativa.

Agli impieghi si accede mediante con-corsi o altre procedure selettive, nel ri-spetto dei principi di pubblicita, impar-zialita ed efficienza.

Ai dipendenti delle pubbliche ammini-strazioni si applicano, salvo che per de-terminate categorie indicate dalla legge, le

leggi generali sul rapporto di lavoro, sullarappresentanza sindacale e la contratta-zione collettiva e sulla tutela giurisdizio-nale. Promozioni e retribuzioni sono sta-bilite anche in base al merito e allaproduttivita individuali.

ART. 108.

Con legge approvata dalle due Cameresi possono stabilire limitazioni al diritto diiscriversi a partiti politici per i magistrati,i militari di carriera in servizio attivo, ifunzionari e gli agenti di polizia, i rap-presentanti diplomatici e consolari al-l’estero.

I pubblici impiegati che sono membridel Parlamento o delle Assemblee regio-nali non possono conseguire promozionise non per anzianita.

SEZIONE II

Autorita di garanzia e organi ausiliari.

ART. 109.

Per l’esercizio di funzioni di garanzia odi vigilanza in materia di diritti e libertagarantiti dalla Costituzione la legge puoistituire apposite Autorita.

Il Senato della Repubblica elegge amaggioranza dei tre quinti dei suoi com-ponenti i titolari delle Autorita di garanziae di vigilanza. La legge ne stabilisce ladurata del mandato, i requisiti di eleggi-bilita e le condizioni di indipendenza.

Le Autorita riferiscono alle Camere suirisultati dell’attivita svolta.

ART. 110.

La Banca d’Italia svolge le sue funzioniin materia monetaria e di vigilanza sulsistema creditizio in condizioni di auto-nomia e indipendenza.

ART. 111.

La legge puo istituire l’ufficio del di-fensore civico quale organo di garanzia


nei rapporti tra il cittadino e la pubblicaamministrazione.

ART. 112.

Il Consiglio nazionale dell’economia edel lavoro e composto, nei modi stabilitidalla legge, di esperti e di rappresentantidelle categorie produttive.

E organo di consulenza delle Camere edel Governo per le materie e secondo lefunzioni che gli sono attribuite dalla legge.

ART. 113.

Il Consiglio di Stato e organo di con-sulenza giuridico-amministrativa del Go-verno.



L’Avvocatura dello Stato rappresenta,patrocina e assiste in giudizio le ammi-nistrazioni dello Stato e svolge le altrefunzioni stabilite dalla legge.

TITOLO VI


ART. 114.

L’Italia partecipa, in condizioni di pa-rita con gli altri Stati e nel rispetto deiprincipi supremi dell’ordinamento e deidiritti inviolabili della persona umana, alprocesso di unificazione europea; pro-

muove e favorisce un ordinamento fon-dato sui principi di democrazia e disussidiarieta.

Si puo consentire a limitazioni disovranita con legge approvata a maggio-ranza assoluta dei componenti di ciascunaCamera. La legge e sottoposta a referen-dum popolare quando, entro tre mesidalla sua pubblicazione, ne facciano do-manda un terzo dei componenti di unaCamera o ottocentomila elettori o cinqueAssemblee regionali. La legge sottoposta areferendum non e promulgata se non eapprovata dalla maggioranza dei voti va-lidi.

ART. 115.

Le Camere concorrono a definire gliindirizzi di politica europea; a tal fine ilGoverno informa periodicamente le Ca-mere dei procedimenti di formazione dellenorme e degli atti comunitari.

Le Camere esprimono parere preven-tivo al Governo sulle designazioni agliorgani delle istituzioni dell’Unione euro-pea.

ART. 116.

Le Regioni e le Province autonome diTrento e di Bolzano, nelle materie dicompetenza e nei modi stabiliti dallalegge, partecipano alle decisioni direttealla formazione degli atti comunitari eprovvedono alla loro attuazione ed esecu-zione.

La legge approvata dalle due Cameredisciplina le modalita di esercizio delpotere sostitutivo dello Stato.

TITOLO VII

LA GIUSTIZIA

SEZIONE IGli organi.

ART. 117.

La giustizia e amministrata in nomedel popolo.


I giudici sono soggetti soltanto allalegge.

I magistrati del pubblico ministerosono indipendenti da ogni potere e godonodelle garanzie stabilite nei loro riguardidalle norme sull’ordinamento giudiziario.Tali norme assicurano altresı il coordina-mento interno dell’ufficio del pubblicoministero e il coordinamento, ove neces-sario, delle attivita investigative tra gliuffici del pubblico ministero.

ART. 118.

La funzione giurisdizionale e unitaria ede esercitata dai giudici ordinari e ammini-strativi istituiti e regolati dalle norme deirispettivi ordinamenti giudiziari.

Non possono essere istituiti giudicistraordinari o giudici speciali.

Presso gli organi giudiziari ordinari eamministrativi possono istituirsi sezionispecializzate per determinate materie, an-che con la partecipazione di cittadiniidonei estranei alla magistratura.

La legge regola i casi e le forme dellapartecipazione diretta del popolo all’am-ministrazione della giustizia.

ART. 119.

La giurisdizione amministrativa e eser-citata dai giudici dei tribunali regionali digiustizia amministrativa e della Corte digiustizia amministrativa sulla base di ma-terie omogenee indicate dalla legge riguar-danti l’esercizio di pubblici poteri.

Il giudice amministrativo giudica altresıdella responsabilita patrimoniale dei pub-blici funzionari nelle materie di contabi-lita pubblica e nelle altre materie speci-ficate dalla legge. La legge determina ititolari dell’azione di responsabilita.

I tribunali militari sono istituiti solo intempo di guerra e hanno giurisdizionesoltanto per i reati militari commessi daappartenenti alle Forze armate. La leggeassicura che il relativo procedimento sisvolga comunque nel rispetto dei dirittiinviolabili della persona.

ART. 120.

I giudici ordinari e amministrativi e imagistrati del pubblico ministero costitui-scono un ordine autonomo e indipendenteda ogni potere.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria e presieduto dal Presidentedella Repubblica.

Ne fanno parte di diritto il primopresidente e il procuratore generale dellaCorte di cassazione.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria si compone di una sezioneper i giudici e di una sezione per imagistrati del pubblico ministero. Il di-verso numero dei componenti di ciascunasezione e determinato dalla legge.

I componenti di ciascuna sezione sonoeletti per tre quinti rispettivamente daigiudici e dai magistrati del pubblico mi-nistero tra gli appartenenti alle variecategorie e per due quinti dal Senato dellaRepubblica tra professori ordinari di uni-versita in materie giuridiche e avvocatidopo quindici anni di esercizio.

Il Consiglio elegge un vice presidente eciascuna sezione elegge il proprio presi-dente tra i componenti designati dal Se-nato della Repubblica.

Il Ministro della giustizia puo parteci-pare, senza diritto di voto, alle riunionidelle sezioni riunite e di ciascuna sezionedel Consiglio e presentare proposte e ri-chieste.

Il Consiglio superiore della magistra-tura amministrativa e presieduto dal Pre-sidente della Repubblica.

Ne fa parte di diritto il presidente dellaCorte di giustizia amministrativa.

Gli altri componenti sono eletti per trequinti da tutti i magistrati amministrativiappartenenti alle varie categorie e per duequinti dal Senato della Repubblica traprofessori ordinari di universita in mate-rie giuridiche e avvocati dopo quindicianni di esercizio.

Il Consiglio elegge un vicepresidente trai componenti designati dal Senato dellaRepubblica.


Il Ministro della giustizia puo parteci-pare alle riunioni del Consiglio senzadiritto di voto e presentare proposte erichieste.

I membri elettivi dei Consigli superioridella magistratura ordinaria e ammini-strativa durano in carica quattro anni enon sono rieleggibili.

Non possono, finche sono in carica,essere iscritti negli albi professionali, nericoprire cariche pubbliche.

ART. 121.

Il Consiglio superiore della magistra-tura ordinaria a sezioni riunite e ilConsiglio superiore della magistraturaamministrativa esercitano le funzioni am-ministrative riguardanti le assunzioni, iltirocinio, le assegnazioni alle due diversefunzioni e i relativi passaggi rispettiva-mente per i giudici ordinari e i magistratidel pubblico ministero e per i magistratiamministrativi. I Consigli possono espri-mere pareri sui disegni di legge di inizia-tiva del Governo prima della loro presen-tazione alle Camere, quando ne vengafatta richiesta dal Ministro della giustizia,e non possono adottare atti di indirizzopolitico.

Spettano a ciascuna sezione del Con-siglio superiore della magistratura ordina-ria e al Consiglio superiore della magi-stratura amministrativa le funzioni ammi-nistrative riguardanti l’aggiornamentoprofessionale, i trasferimenti, le promo-zioni e le relative assegnazioni, rispettiva-mente, dei giudici ordinari, dei magistratidel pubblico ministero e dei magistratiamministrativi.

ART. 122.

Spettano alla Corte di giustizia dellamagistratura i provvedimenti disciplinarinei riguardi dei giudici ordinari e ammi-nistrativi e dei magistrati del pubblicoministero. La Corte e altresı organo ditutela giurisdizionale in unico grado con-tro i provvedimenti amministrativi assunti

dai Consigli superiori della magistraturaordinaria e amministrativa. Contro i prov-vedimenti disciplinari e ammesso ricorsoin cassazione per violazione di legge.

La Corte e formata da nove membri,eletti tra i propri componenti dai Consiglisuperiori della magistratura ordinaria eamministrativa.

Il Consiglio superiore della magistraturaordinaria a sezioni riunite elegge sei com-ponenti, di cui quattro tra quelli eletti daigiudici e dai magistrati del pubblico mi-nistero e due tra quelli designati dalSenato della Repubblica. Il Consiglio su-periore della magistratura amministrativaelegge tre componenti, di cui due traquelli eletti dai giudici e uno tra quellidesignati dal Senato della Repubblica.

La Corte elegge un presidente tra icomponenti eletti tra quelli designati dalSenato della Repubblica.

I componenti della Corte non parteci-pano alle attivita dei rispettivi Consigli diprovenienza e durano in carica sino allascadenza di questi.

La legge disciplina l’attivita della Cortee puo prevederne l’articolazione in se-zioni.

ART. 123.

L’azione disciplinare e obbligatoria ede esercitata da un Procuratore generaleeletto dal Senato della Repubblica a mag-gioranza dei tre quinti dei suoi compo-nenti tra coloro che hanno i requisiti perla nomina a giudice della Corte costitu-zionale. L’ufficio di Procuratore generale eincompatibile con qualsiasi altra carica oprofessione. La legge ne assicura l’indi-pendenza da ogni potere.

Il Procuratore generale e nominato perquattro anni, non e rieleggibile e neiquattro anni successivi alla cessazionedelle funzioni non puo ricoprire alcunacarica pubblica.

La legge disciplina l’organizzazionedell’ufficio del Procuratore generale ancheai fini dell’attivita ispettiva propedeuticaall’azione disciplinare.


L’azione disciplinare e esercitata d’uf-ficio ovvero su richiesta del Ministro dellagiustizia, del Procuratore generale dellaCorte di cassazione o dei Consigli supe-riori della magistratura ordinaria e am-ministrativa.

Il Procuratore generale riferisce an-nualmente alle Camere sull’esercizio del-l’azione disciplinare.

ART. 124.

Le nomine dei magistrati ordinari eamministrativi hanno luogo per concorsoe previo tirocinio.

Tutti i magistrati ordinari esercitanoinizialmente funzioni giudicanti per unperiodo di tre anni, al termine del qualeil Consiglio superiore della magistraturaordinaria li assegna all’esercizio di fun-zioni giudicanti ovvero inquirenti, previavalutazione di idoneita.

Il passaggio tra l’esercizio delle fun-zioni giudicanti e del pubblico ministero esuccessivamente consentito a seguito diconcorso riservato, secondo modalita sta-bilite dalla legge.

In nessun caso le funzioni giudicantipenali e quelle del pubblico ministeropossono essere svolte nel medesimo di-stretto giudiziario.

Le norme sull’ordinamento giudiziariopossono ammettere la nomina di magi-strati onorari per materie e per funzioniattribuite a magistrati di primo gradoovvero per giudizi di sola equita.

Su designazione dei Consigli superioridella magistratura ordinaria e ammini-strativa possono essere chiamati all’ufficiodi consigliere di cassazione e della Cortedi giustizia amministrativa, per meritiinsigni, professori ordinari di universita inmaterie giuridiche e avvocati che abbianoquindici anni di esercizio e siano iscrittinegli albi speciali per le giurisdizionisuperiori.

Le norme sull’ordinamento giudiziariodisciplinano le modalita con cui compo-nenti del Consiglio di Stato e della Cortedei conti possono essere designati dalConsiglio superiore della magistratura

amministrativa all’ufficio di consiglieridella Corte di giustizia amministrativa.

Le norme sull’ordinamento giudiziariopossono ammettere la nomina di avvocatie professori universitari in materie giuri-diche negli altri gradi della giurisdizione.

ART. 125.

I giudici ordinari e amministrativi e imagistrati del pubblico ministero sonoinamovibili.

Non possono essere dispensati o so-spesi dal servizio ne destinati ad altre sedio funzioni se non in seguito a decisionedel rispettivo Consiglio superiore dellamagistratura, adottata o per i motivi e conle garanzie del contraddittorio stabiliti dairispettivi ordinamenti giudiziari o con illoro consenso.

La legge disciplina i periodi di perma-nenza nell’ufficio e nella sede dei giudiciordinari e amministrativi e dei magistratidel pubblico ministero.

I magistrati si distinguono fra lorosoltanto per diversita di funzioni.

Nell’esercizio delle rispettive funzioni, igiudici ordinari e amministrativi e i ma-gistrati del pubblico ministero si atten-gono ai princıpi di responsabilita, corret-tezza e riservatezza.

L’ufficio di giudice ordinario e ammi-nistrativo e di magistrato del pubblicoministero e incompatibile con qualunquealtro ufficio, incarico e professione. Fermoil divieto per i giudici ordinari e ammi-nistrativi e per i magistrati del pubblicoministero di svolgere attivita arbitrali o dicontrollo e di essere distaccati pressoMinisteri o altre pubbliche amministra-zioni, la legge puo stabilire i casi in cui adessi e consentito svolgere attivita diverseda quelle d’ufficio.

I giudici ordinari e amministrativi e imagistrati del pubblico ministero nonpossono partecipare alle competizionielettorali nella Regione in cui hannoesercitato le loro funzioni negli ultimicinque anni ne essere assegnati, per isuccessivi cinque anni, a sedi compresenelle Regioni nel cui territorio siano staticandidati o eletti.


ART. 126.

Le norme sugli ordinamenti giudiziariordinario e amministrativo sono stabiliteesclusivamente con legge.

La legge assicura l’indipendenza degliestranei che partecipano all’amministra-zione della giustizia.

ART. 127.

L’autorita giudiziaria dispone diretta-mente della polizia giudiziaria. La leggene stabilisce le modalita.

ART. 128.

Ferme le competenze dei Consigli su-periori della magistratura ordinaria eamministrativa, il Ministro della giustiziaprovvede all’organizzazione e al funziona-mento dei servizi relativi alla giustizia,promuove la comune formazione prope-deutica all’esercizio delle professioni giu-diziarie e forensi ed esercita la funzioneispettiva sul corretto funzionamento degliuffici giudiziari.

Il Ministro della giustizia riferisce an-nualmente alle Camere sullo stato dellagiustizia, sull’esercizio dell’azione penale esull’uso dei mezzi di indagine.

SEZIONE II

Norme sulla giurisdizione.

ART. 129.

Le norme penali tutelano beni di rile-vanza costituzionale.

Non e punibile chi ha commesso unfatto previsto come reato nel caso in cuiesso non abbia determinato una concretaoffensivita.

Le norme penali non possono essereinterpretate in modo analogico o esten-sivo.

Nuove norme penali sono ammessesolo se modificano il codice penale ovverose contenute in leggi disciplinanti organi-camente l’intera materia cui si riferiscono.

ART. 130.

La giurisdizione si attua mediante giu-sti processi regolati dalla legge, ispirati aiprincipi dell’oralita, della concentrazionee dell’immediatezza. Ogni processo sisvolge nel contraddittorio tra le parti, incondizioni di parita e davanti a giudiceterzo. La legge ne assicura la ragionevoledurata.

Nel procedimento penale la legge assi-cura che la persona accusata di un reatosia informata, nel piu breve tempo pos-sibile, della natura e dei motivi dell’accusaelevata a suo carico; disponga del tempoe delle condizioni necessarie per prepa-rare la sua difesa; abbia la facolta diinterrogare o far interrogare dal suodifensore le persone da cui provengono leaccuse a suo carico; abbia la facolta diottenere la convocazione e l’interrogatoriodi persone a discarico nelle stesse condi-zioni di quelle di accusa e l’acquisizionedi ogni altro mezzo di prova a suo favore;sia assistita gratuitamente da un inter-prete se non comprende o non parla lalingua impiegata.

La legge assicura che la custodia cau-telare in carcere venga eseguita in appositiistituti.

La legge istituisce pubblici uffici diassistenza legale al fine di garantire ainon abbienti il diritto di agire e difendersidavanti ad ogni giurisdizione.

ART. 131.

Tutti i provvedimenti giurisdizionalidevono essere motivati.

Contro le sentenze e ammesso il ri-corso in cassazione nei casi previsti dallalegge, che assicura comunque un doppiogrado di giudizio. Contro i provvedimentisulla liberta personale, pronunciati dagliorgani giurisdizionali, e sempre ammesso


ricorso in cassazione per violazione dilegge. Si puo derogare a tale normasoltanto per le sentenze dei tribunalimilitari.

ART. 132.

Il pubblico ministero ha l’obbligo diesercitare l’azione penale e a tal fine avviale indagini quando ha notizia di un reato.

ART. 133.

Nei confronti della pubblica ammini-strazione e sempre ammessa la tutelagiurisdizionale, anche cautelare, con lemodalita stabilite dalla legge.

Tale tutela giurisdizionale non puoessere esclusa o limitata a particolarimezzi di impugnazione o per determinatecategorie di atti.

La legge determina quali organi digiurisdizione possono annullare gli attidella pubblica amministrazione e disporrealtri strumenti di reintegrazione nei casi econ gli effetti previsti dalla legge stessa.

TITOLO VIII


SEZIONE I


ART. 134.

La Corte costituzionale giudica:

a) sulle controversie relative alla le-gittimita costituzionale delle leggi e degliatti, aventi forza di legge, dello Stato edelle Regioni;

b) sulle controversie relative allalegittimita costituzionale dei regolamentiche disciplinano l’organizzazione dell’am-ministrazione statale;

c) sui conflitti di attribuzione tra ipoteri dello Stato e su quelli tra lo Statoe le Regioni, e tra le Regioni;

d) sui conflitti di attribuzione in cuisiano parti Province e Comuni, nei casi e

con le modalita stabiliti con legge costi-tuzionale;

e) sulle accuse promosse contro ilPresidente della Repubblica, a normadella Costituzione;

f) sui ricorsi in materia di elezionedel Presidente della Repubblica e sullerelative cause di ineleggibilita e incompa-tibilita;

g) sui ricorsi in materia di elezionedei componenti delle due Camere, nei casistabiliti dalla Costituzione;

h) sulla ammissibilita dei referendumabrogativi di leggi e di atti aventi valore dilegge e dei referendum sulle proposte dilegge di iniziativa popolare;

i) sui ricorsi per la tutela, nei con-fronti dei pubblici poteri, dei diritti fon-damentali garantiti dalla Costituzione, se-condo condizioni, forme e termini diproponibilita stabiliti con legge costituzio-nale.

ART. 135.

La Corte costituzionale e composta daventi giudici. Cinque giudici sono nominatidal Presidente della Repubblica; cinquegiudici sono nominati dalle supreme ma-gistrature ordinaria e amministrativa; cin-que giudici sono nominati dal Senato dellaRepubblica; cinque giudici sono nominatida un collegio formato dai rappresentantidi Comuni, Province e Regioni che inte-grano il Senato della Repubblica in ses-sione speciale.

I giudici della Corte costituzionale sonoscelti fra i magistrati delle giurisdizionisuperiori ordinaria e amministrativa, iprofessori ordinari di universita in mate-rie giuridiche e gli avvocati dopo ventianni di esercizio.

I giudici della Corte costituzionale sononominati per nove anni, decorrenti perciascuno di essi dal giorno del giuramento,e non possono essere nuovamente nomi-nati.

Alla scadenza del termine il giudicecostituzionale cessa dalla carica e dal-l’esercizio delle funzioni; nei successivicinque anni non puo ricoprire incarichi di


governo, cariche pubbliche elettive o dinomina governativa o presso Autorita digaranzia e di vigilanza.

La Corte elegge tra i suoi compo-nenti, secondo le norme stabilite dallalegge, il Presidente, che rimane in ca-rica per un triennio, ed e rieleggibile,fermi in ogni caso i termini di sca-denza dall’ufficio di giudice. Non sonoeleggibili a Presidente i giudici negliultimi due anni del loro mandato, salvoin caso di rielezione.

L’ufficio di giudice della Corte e incom-patibile con qualunque carica pubblicaelettiva, con l’esercizio di qualsiasi profes-sione e con ogni altra carica e ufficio.

Per l’esercizio delle proprie attribu-zioni la Corte puo organizzarsi in sezioni.

Nei giudizi di accusa contro il Presi-dente della Repubblica intervengono, oltrei giudici ordinari della Corte, ventunomembri tratti a sorte da un elenco dicittadini aventi i requisiti per l’eleggibilitaa senatore, che il Senato della Repubblicacompila ogni nove anni mediante elezionecon le stesse modalita stabilite per lanomina dei giudici ordinari.

ART. 136.

Le decisioni della Corte costituzionalesono pubblicate con le eventuali opinioniin dissenso dei giudici.

Quando la Corte dichiara l’illegittimitacostituzionale di una norma di legge, diun atto avente forza di legge o di unregolamento, la norma cessa di avereefficacia dal giorno successivo alla pub-blicazione della decisione, salvo che laCorte non stabilisca un termine diverso,comunque non superiore ad un anno.

La sentenza e comunicata alle Camere,al Governo ed alle Assemblee regionaliinteressate, affinche, ove lo ritengano ne-cessario, provvedano nelle forme costitu-zionali.

ART. 137.

La legge costituzionale stabilisce le con-dizioni, le forme e i termini di proponibilita

dei giudizi di legittimita costituzionale,nonche le garanzie di indipendenza deigiudici della Corte costituzionale.

La legge costituzionale stabilisce altresıcondizioni, limiti e modalita di proposi-zione della questione di legittimita costi-tuzionale delle leggi, per violazione deidiritti fondamentali garantiti dalla Costi-tuzione, da parte di un quinto dei com-ponenti di una Camera.

Con legge sono stabilite le altre normenecessarie per la costituzione e il funzio-namento della Corte.

Contro le decisioni della Corte costitu-zionale non e ammessa alcuna impugna-zione.

SEZIONE II



ART. 138.

Le leggi di revisione della Costituzionee le altre leggi costituzionali sono adottateda ciascuna Camera con due successivedeliberazioni ad intervallo non minore ditre mesi, e sono approvate a maggioranzaassoluta dei componenti di ciascuna Ca-mera nella seconda votazione.

Le leggi stesse sono sottoposte a referen-dum popolare quando, entro tre mesi dallaloro pubblicazione, ne facciano domandaun quinto dei membri di una Camera ocinquecentomila elettori o cinque Assem-blee regionali. La legge sottoposta a refe-rendum non e promulgata se non eapprovata dalla maggioranza dei voti va-lidi.

Non si fa luogo a referendum se la legge estata approvata nella seconda votazione daciascuna delle Camere a maggioranza didue terzi dei suoi componenti.

ART. 139.

La forma repubblicana non puo essereoggetto di revisione costituzionale. ».

RIF.-COST.13-C3931A-S2583ALire 7500


Progetto di legge della XIII legislatura -...

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