Prof. Domenico Nicolò, Dip. Discipline Economico Aziendali, Univ. di Messina ([email protected]) 1...

Prof. Domenico Nicolò, Dip. Discipline Economico Aziendali, Univ. di Messina ([email protected])

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La reingegnerizzazione dei processi nelle

amministrazioni pubbliche

Reggio Calabria, 27 luglio 2007


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Definizione di processo

• Insieme di attività strutturate progettato per produrre uno specifico output per un cliente interno o esterno all’azienda

• Ogni processo presenta un input, un ordine logico spazio-temporale di attività lavorative, un output

• Attraverso i processi si realizza la creazione di valore

• Oltre ai costi è necessario monitorare altri parametri non monetari di misurazione della performance dei processi: durata, variabilità, difettosità, scarti, qualità, soddisfazione del cliente, ecc.


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Dall’approccio per “centri” e per “funzioni” a quello per

“processi”• L’approccio per processi implica:

– Uno spostamento del focus da “che cosa viene prodotto” a “come viene prodotto”;

– Il miglioramento del grado di soddisfazione dei clienti deve essere l’obiettivo fondamentale del programma di innovazione dei processi

– Realizzare il massimo coordinamento tra le funzioni (approccio trans-funzionale) e l’estensione dell’area del controllo oltre i confini dell’azienda (soprattutto per i processi logistici e di servizio ai clienti)

– Se la funzione produzione riduce la durata dei processi ma le altre funzioni fanno altrettanto, i benefici sono limitati. L’incremento della velocità di produzione può intasare il magazzino se la velocità di distribuzione e di controllo restano invariate; analogamente, deve ridursi la durata dei processi di approvvigionamento. (Problematica dei “colli di bottiglia”)

• La definizione della “mappa dei processi” e l’individuazione dei responsabili devono essere funzionali alla soddisfazione del cliente– Raramente i processi seguono le linee di autorità/responsabilità della

struttura organizzativa, ma attraversano centri e funzioni. È necessario definire, parallelamente alla struttura formale, anche una linea di autorità/responsabilità “per processi”. In caso contrario i responsabili dei processi non disporrebbero dell’autorità necessaria per attuare l’innovazione


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Ricerca e sviluppo

Marketing ProduzioneProduzione

Sviluppo nuovo prodotto


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L’Activity Based Management (A.B.M.)

• L’activity based analysis: concetti introduttivi

• È il processo attraverso il quale si interviene sulle attività (operazioni e processi)

• Fasi:– Identificare le attività che non aggiungono

valore, che non danno un contributo a ciò che ha un valore per l’azienda e i suoi clienti/utenti;

– Reingegnerizzare i processi– Sviluppare un sistema di misurazione della

performance dei processi


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In che cosa consiste la reingegnerizzazione dei

processi?• Innovazione radicale dei processi-chiave dell’azienda

operata in vista del miglioramento della performance: riduzione dei costi e dei tempi e incremento della qualità

• L’innovazione di processo parte da zero, crea discontinuità: senza pensare a come è stato svolto il processo fino ad oggi, qual è il miglior modo possibile di realizzarlo?

• Non è un semplice miglioramento incrementale continuo attraverso il quale eseguire più efficientemente un dato processo. Es: l’eliminazione di attività che non aggiungono valore

• L’innovazione di processo richiede 3-5 anni: mentre si definisce, si attua e si implementa un programma di innovazione di processo è necessario mantenere un orientamento al miglioramento continuo dei processi

• Il miglioramento e l’innovazione dovrebbero essere affidate alla responsabilità di manager diversi


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Miglioramento di processo

Innovazione di processo

Miglioramento di processo

Performancedel processo

Tempo


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Quali sono i vantaggi ?

• L’eliminazione di attività che non aggiungono valore consente di accrescere la velocità di attraversamento dei beni e la flessibilità, nonché di ridurre i costi e l’immobilizzo di capitale.

• La realizzazione di un maggior coordinamento tra le funzioni interdipendenti (produzione, marketing e vendite, logistica, ecc.)– Nelle aziende organizzate per funzioni, i flussi

sequenziali tra funzioni spesso mancano del necessario coordinamento: nessuno è responsabile dei tempi e dei costi


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I cambiamenti necessari

• È necessario modificare:– Il sistema di potere (organizzazione

“piatta”, orizzontale)– Il sistema di controllo e di reporting– Il sistema di valutazione della

performance


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• Il miracolo economico del Giappone è da ricondurre all’innovazione di processo in termini di efficienza e velocità in aree-chiave (marketing, logistica, sviluppo di nuovi prodotti, ecc.)

• In America le aziende spendono il doppio in innovazione di prodotto rispetto a quanto investano nell’innovazione di processo. In Giappone il rapporto è rovesciato.

• Negli USA le risorse investite nell’innovazione di processo sono quasi esclusivamente destinate alla produzione, ben poco è investito nell’innovazione dei processi amministrativi, di marketing e di vendita. Tutte le aree della gestione necessitano di interventi di innovazione: è necessario bilanciare gli investimenti tra innovazione di prodotto e di processo


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Il processo di reingegnerizzazione

• Identificazione dei processi più rilevanti• Delimitazione dei “confini” dei processi più

rilevanti• Misurazione della loro performance e del gap

(tempi, costi/spesa)• Definizione degli obiettivi dei processi oggetto di

intervento• Definizione delle “leve” e delle risorse da

investire nell’innovazione • Riprogettazione e prototipizzazione dei processi• Attuazione ed implementazione del cambiamento


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• Identificazione dei processi più rilevanti– La dottrina [Davenport, Burch] e le società di consulenza

hanno posto in evidenza che anche le aziende più grandi e complesse presentano un numero massimo di processi rilevati compreso tra 10 e 20

– I processi più rilevanti sono sovente quelli con i quali si entra in contatto con i clienti/utenti

– Ai fini della definizione degli interventi di innovazione è necessario considerare congiuntamente i gruppi di processi interdipendenti

– È necessario stabilire un ordine di priorità: intervenendo prima sui processi più rilevanti per impatto sulla soddisfazione del cliente e sul successo della strategia e su quelli che manifestano maggiori criticità (ad esempio quelli nei quali si manifestano “code”, tempi morti)

• Determinazione dei “confini” dei processi, opportunamente scomposti in sotto-processi, allo scopo di definire i limiti della responsabilità del process manager


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• Misurazione della loro performance e del gap (tempi, costi/spesa) – Assumere benchmark (best pratices) selezionando le aziende benchmak

sulla base dell’eccellenza nello svolgimento dei processi piuttosto che del settore

• Definizione degli obiettivi dei processi oggetto di intervento• Definizione delle “leve” e delle risorse da investire in innovazione

– La leva fondamentale è la tecnologia informatica (I.T.): non è oggi possibile innovare i processi prescindendo da un investimento in tecnologia informatica: essa facilita l’innovazione [Harrington]

– Se l’I.T. non si associa ad un’innovazione di processo può produrre soltanto miglioramenti di natura incrementale [Davenport]. È necessario far si che l’investimento in I.T. Non si traduca in una mara automazione dei processi esistenti, piuttosto che in innovazioni radicali nel modo di produrre. Sovente, alla riduzione dei costi e all’aumento dei volumi di produzione, non si associa un incremento della redditività e della produttività [Thurow, Roach, Loveman]; alla riduzione di alcuni tipi di mansioni tradizionali, si associa un incremento di altre attività legate all’uso della tecnologia informatica;

– Anche le risorse umane sono fondamentali:• Da Taylor ai team di processo trans-funzionali (l’importanza di combinare la

linea di autorità funzionale con quella per processi e di favorire processi di socializzazione)


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• Riprogettazione e prototipizzazione dei processi

• Attuazione ed implementazione del cambiamento


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Le attività che non aggiungono valore

• Possono essere eliminate o ridotte senza diminuire la capacità di competere e di soddisfare la clientela/utenza

• Dall’efficienza all’efficacia: non è opportuno perseguire unicamente l’efficienza, non ha senso essere efficienti nello svolgimento di attività inutili (un accordo con i fornitori per ottenere materie già controllate, può consentire di eliminare le ispezioni e i controlli di qualità)


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Gli strumenti: i diagrammi di flusso


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La necessità di reing.re i processi nelle AA. PP.

• Politiche di contenimento della spesa pubblica;

• Istanze della collettività di un livello qualitativo dei servizi pubblici più elevato;

• Decentramento amministrativoLiberalizzazioni, privatizzazioni e concorrenza pubblico-pubblico, pubblico-privato


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Specificità delle amministrazioni pubbliche: le

problematiche• Nella reingegnerizzazione non può essere ridefinita in profondità

l’offerta, perché è rigidamente stabilita da norme (vincolo), ma soltanto il modo di realizzarla e di erogarla; la reingeg.ne dei processi sovente rende necessario intervenire anche sulla normativa che li disciplina;– Norme in materia di semplificazione dei procedimenti amministrativi

(L.59/97, art. 20)– I vincoli sono sovente di natura regolamentare interna alle

amministrazioni pubbliche• Vi sono anche vincoli di natura culturale (resistenza al cambiamento,

approccio tradizionale per parcellizzazione delle competenze)• Dall’approccio per attività fortemente specializzate a quello “per

processi”: la gran parte dei processi attraversano più organi gerarchicamente subordinati a diverse linee di autorità

• Forte volontà politica per operare il cambiamento radicale. I tempi necessari perché si possano manifestare i risultati non sono brevi: gli organi di indirizzo politico potrebbero non coglierne l’utilità ai fini della massimizzazione del consenso dell’elettorato

• Investire nell’I. T. C.: essa consente di condividere informazioni e di svolgere in parallelo attività generalmente svolte in sequenza.


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Esperienze internazionali

• L’amministrazione finanziaria degli USA ha realizzato innovazioni di processo accrescendo del 33% il recupero di evasioni fiscali

• Dip. Difesa USA: riduzione dei tempi di svolgimento dei processi nell’ordine del 50-70%

• Royal Mail U.K.:


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Il processo di reingegnerizzazione

• Non ci sono “ricette” valide per tutti i contesti, anche le metodologie definite dalla prassi nel tempo sono state modificate

• Il processo:– Individuazione delle aree che necessitano di interventi (miglioramento della qualità del

servizio, riduzione dei tempi e dei costi, realizzazione di nuovi servizi, adeguamento alle nuove leggi, ecc.)

– Collegamento con la pianificazione e la programmazione per la definizione degli obiettivi da perseguire attraverso la reing.ne;

– Elaborazione della “mappa dei processi” svolti (confini, attori e strutture coinvolte) ed analisi dei processi svolti (input, attività svolte, output, vincoli, attori coinvolti)

– Definizione delle variabili di misurazione delle prestazioni dei processi svolti in termini di tempi, costi, qualità, contributo alla realizzazione degli obiettivi strategici, ecc.). È necessario assumere un modello bilanciato di indicatori

– Misurazione del gap di performance avuto riguardo agli obiettivi che si vogliono raggiungere– Definizione delle alternative di reing.ne, valutazione ex ante della loro fattibilità (tecnica,

economica, giuridica) alla luce dei vincoli interni ed esterni– Attuazione dell’alternativa ritenuta migliore tra quelle possibili– Monitoraggio sistematico in corso di realizzazione (controllo concomitante) ed ex post

(controllo susseguente)


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I principi-guida• Mettere in parallelo attività svolte in sequenza (sincronizzazione dei

processi)• Eliminare le attività che non danno valore (anticipare i bisogni

dell’utenza, fornire servizi per via telematica se la presenza dell’utente non aggiunge valore) e gli eventuali “colli di bottiglia”

• Ricomporre attività frammentate (fare seguire ad un unico sportello l’intera pratica)

• Semplificare flussi troppo complessi (eliminare passaggi inutili per l’utenza)

• Separare le attività costanti dalle attività variabili in funzione della domanda degli utenti e adattare soltanto queste ultime;

• Unificare e condividere le basi informative richieste per lo svolgimento dei processi e per il controllo, in modo da evitare doppie imputazioni dei dati, incoerenze (mancanza di "quadrature"), riconciliazione dei dati, ecc.


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L’analisi dei processi

• È necessario costruire la “mappa dei processi” e analizzare:– Gli input– Le attività (fasi del processo)– L’output– Le regole di trasformazione (vincoli)– Le strutture e gli organi coinvolti

• Flow-chart


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Principi-guida della reing.ne

• Mettere in parallelo le attività• Ricomporre le attività parcellizzate• Eliminare le attività che non aggiungono

valore all’output ancorché richiedano tempo e consumino risorse

• Sfruttare i vantaggi del progresso dell’I.T. per:– il miglioramento dei servizi– la riduzione dei tempi e dei costi


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Gli indicatori della performance dei processi

• Indicatori in linea (rilevabili dal sistema informativo)• - Quantità di servizi erogate durante un'unità di tempo prestabilita;• - Numero dei clienti per periodo di riferimento;• - Numero di errori rilevati, per tipologia di errore;• - Tempi medi e massimi di attraversamento del processo e dei

sottoprocessi• - Indicatori di varietà e di dispersione intorno ai valori medi• - ecc.• Indicatori fuori linea (richiedono indagini ad hoc)• - rilevazioni riguardanti la soddisfazione degli utenti;• - rilevazioni sui casi di disservizio (reclami, segnalazioni interne,

casi critici)• - rilevazioni del grado di informazione che gli attori coinvolti hanno

dei servizi forniti• - ecc.Fonte: Autorità per l’Informatica nella Pubblica

Amministrazione


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La gestione del cambiamento

• a) struttura organizzativa;• b) competenze professionali

personale (formazione, assunzioni, mobilità interna);

• c) layout e logistica;• d) assetto tecnico;• e) sistema informativo.


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L’adattamento

• Il learning by doing;• Esperimenti-pilota;• Simulazione e studio di fattibilità


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Caso: Processo di rilascio concessioni edilizie

(tratto da: Guida operativa, Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione)


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• La domanda del cittadino o dell’impresa costruttrice ed il progetto allegato devono essere presentati al Servizio Amministrativo Edilizia, preposto al rilascio del provvedimento di concessione.

Avvio del processo• 1. acquisizione del numero di Protocollo Generale dell’istanza, presso l’Ufficio Protocollo

Generale, ubicato in sede diversa da quella del SAE;• 2. verifica amministrativa, ai sensi del Regolamento edilizio comunale, dei requisiti giuridici

posseduti dall’istante nonché della completezza della documentazione presentata, richiedendo, se del caso, l’integrazione della documentazione;

• 3. acquisizione del parere dell’Azienda Comunale d’Igiene Urbana relativo alle modalità di scarico e raccolta rifiuti previste dal progetto, con riferimento al Regolamento comunale d’Igiene;

a questo punto SAE trasmette copia del progetto ai seguenti enti:• 4. una copia all’Unità Tecnica Strade per la verifica dell’esistenza delle opere di urbanizzazione

primaria (strada, gas, luce, fognatura ecc.); questa inoltrerà poi la pratica all’Unità Tecnica Fognature, per il controllo del progetto di fognatura previsto e della compatibilità di raccordo dell’impianto privato con la rete pubblica, come richiesto dal Regolamento comunale fognatura privata;

• 5. una seconda copia viene trasmessa al Servizio Tecnico Urbanistico e da questi al Servizio Piano Regolatore, allo scopo di verificare la coerenza tra le proposte progettuali presentate e le previsioni urbanistiche di piano regolatore, dei piani attuativi e delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore; la stessa copia viene poi inoltrata all’Unità Tecnica Interventi Stradali, per la verifica degli allineamenti ed il rispetto della viabilità;

• 6. una terza copia viene presentata in Commissione Edilizia per ottenere il parere estetico previsto dal Regolamento edilizio;

• 7. acquisiti i pareri suddetti la pratica viene ricomposta presso SAE e sottoposta al parere del Servizio Tecnico Valutazione Progetti, che opera esclusivamente a supporto di SAE, effettuando valutazioni con riferimento al Regolamento Edilizio e a diverse altre normative specifiche;


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• 8. acquisito il parere del STVP, la pratica viene inviata, sempre a cura di SAE, all’USSL, per l’espressione del parere di competenza in materia di igiene abitativa, ai sensi del Regolamento comunale d’igiene e della normativa statale in materia sanitaria;

• 9. a seconda di situazioni specifiche emergenti dall’esame del progetto possono essere coinvolti altre unità organizzative comunali, quali, ad es., il Servizio del Verde;

• 10. in determinati casi può essere necessario acquisire il parere tecnico di altri enti esterni al Comune, quali i Vigili del Fuoco, l’ENEL, le Ferrovie dello Stato, la Soprintendenza Beni Artistici, ecc.;

• 11. a questo punto la pratica viene sottoposta al Consiglio di Circoscrizione per l’espressione di un parere, come previsto dal Regolamento sul decentramento;

• 12. munita di questo parere la pratica è sottoposta nuovamente alla Commissione edilizia che, in base al regolamento edilizio comunale, è chiamata ad esprimersi sul rispetto della normativa;

• 13. qualora il Consiglio di circoscrizione abbia espresso un parere sfavorevole, la pratica viene sottoposta, sempre in base al Regolamento sul decentramento, alla Commissione urbanistica del consiglio comunale;

• 14. successivamente la pratica viene inviata nuovamente al Servizio Amministrativo Urbanistica per la predisposizione della documentazione necessaria al perfezionamento dell’iter;

• 15. la pratica torna poi al Servizio Tecnico Valutazione Progetti il quale provvede al computo degli oneri di urbanizzazione che dovranno essere versati al comune;

• 16. infine il Servizio Amministrativo Edilizia provvede alla stesura ed al rilascio della Concessione ad edificare


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La movimentazione e la ricerca delle pratiche

• L’esistenza e l’ubicazione delle pratiche di concessione è gestita dagli uffici protocollo delle unità organizzative coinvolte, ognuna delle quali registra sui propri supporti cartacei l’ingresso e l’uscita della pratica.

• In alcuni casi si utilizzano archivi elettronici locali (personal computer e data-base standard in uso nel Comune).

• Si stima che oltre il 20% del tempo complessivo del procedimento sia costituito dal trasferimento delle pratiche e delle comunicazioni tra le diverse unità organizzative nonché dalle registrazioni che vengono effettuate dai rispettivi uffici di protocollo e spesso anche da uffici interni alle unità che registrano l’ingresso e l’uscita della pratica su propri supporti.


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I supporti informativi utilizzati• Le diverse unità tecniche coinvolte devono in molti casi esprimere

pareri basati sulla verifica della coerenza tra le previsioni di progetto e gli standard urbanistici e tecnici del piano regolatore e dai progetti delle reti di urbanizzazione primaria (stradale, fognaria, ecc.) desumibili dalla consultazione dei propri archivi tecnici (quasi sempre cartacei, spesso di dimensioni significative, che vengono consultati in loco, in genere riferendosi alla documentazione riguardante la porzione di territorio urbano interessato dal progetto di edificazione.

• La pratica, quindi, si sposta nei diversi uffici ove i vari tecnici consultano i propri archivi allo scopo di effettuare i propri controlli.

• Si stima che circa il 30% del tempo complessivo del procedimento riguardi la coda d’attesa della pratica presso in vari uffici prima della trattazione di merito.


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I ricicli• La stragrande maggioranza delle istanze richiede una o più integrazioni e/o modifiche.• Esse sono richieste da ognuna delle varie unità coinvolte, a seguito delle verifiche di propria

competenza. Il progettista, che rappresenta il cittadino istante, viene invitato a fornire l’integrazione del caso o a discuterne preliminarmente il merito presso gli uffici.

• Ciò accade ripetutamente nel corso del procedimento, mano a mano che la pratica avanza nell’iter delle verifiche previste.

• Si stima che circa il 35% del tempo complessivo del procedimento sia assorbito dalla necessità di integrazioni, mentre il tempo tecnico di lavoro strettamente necessario per l’espletamento dei controlli ammonta a circa il 5% del tempo complessivo del procedimento.

• Le integrazioni/modifiche possono dipendere da diversi fattori: – la notevole complessità della normativa di riferimento (leggi statali e regionale, regolamenti comunali di

vario tipo) e la conseguente possibilità che norme diverse siano in contrasto tra di loro e/o richiedano interpretazioni da parte dei tecnici preposti alla valutazione dei progetti;

– la cultura professionale prevalente interna che considera ogni progetto un caso a se stante e l’attività tecnica di controllo un’attività ad elevato contenuto discrezionale;

– la conseguente possibilità che casi simili siano esaminati con ottiche diverse da tecnici diversi, derivandone diverse richieste di integrazione/modifica;

– la possibilità, data la numerosità delle strutture tecniche coinvolte nel procedimento, che medesimi aspetti tecnici siano oggetto di più controlli da parte di più tecnici, che possono valutarli in modo diverso;

– la non completa conoscenza delle procedure interne e delle casistiche in cui possono ricadere i singoli progetti;

– il fatto che i controlli riguardanti la completezza della documentazione vengono svolti in due tempi, dapprima sotto il profilo amministrativo e successivamente sotto il profilo tecnico, da personale di diverse unità organizzative.


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I rapporti con il pubblico• Il pubblico accede quotidianamente agli uffici per assumere informazioni in

vista della presentazione di una domanda di concessione ovvero per sollecitare la trattazione della propria pratica ed avere informazioni sullo stato d’avanzamento e sulla previsione temporale di rilascio del provvedimento.

• Per fornire informazioni occorre consultare i registri cartacei o i supporti elettronici locali di protocollo per individuare la pratica e l’unità organizzativa presso cui è giacente, cui il cittadino sarà indirizzato.

• L’attività di gestione dei rapporti con il pubblico ha una significativa incidenza percentuale sull’attività complessiva, da un lato, e viene ad intrecciarsi con l’attività routinaria di trattazione delle pratiche, che deve spesso essere interrotta per interloquire con il cittadino/professionista, dall’altro.

• L’insoddisfazione dei cittadini crea a volte tensioni e contrasti, tra il pubblico ed il personale comunale nonché tra il personale addetto agli uffici di trattazione e quello addetto agli uffici di protocollo, in quanto non sempre la pratica si trova effettivamente presso l’ufficio risultante dalle registrazioni dei movimenti.


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La cultura ed il clima organizzativo

• Dato il tipo di struttura esistente, l’attività delle persone è focalizzata sugli adempimenti di competenza delle diverse unità organizzative.

• Ciò comporta, tra l’altro, questi fenomeni:– 1. una certa “dialettica/contrapposizione” tra amministrativi e

tecnici, portatori di professionalità diverse collocate in strutture organizzative autonome e scarsamente integrate;

– 2. il carattere formale che assumono le relazioni e le comunicazioni tra gli uffici, anche perché ciascuno si preoccupa di non essere eventualmente responsabile di mancati adempimenti o di valutazioni determinanti in casi dubbi e complessi, che, di conseguenza, possono essere oggetto di riciclo ulteriore.


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• Quali sono le criticità?

• Quali le possibili linee di intervento?

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