Politicas Sociales Grassi

8/10/2019 Politicas Sociales Grassi

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ESTELA GRASS

ESPACIO EDITORIAL, Buenos Aires, 2003

INDICE

PRESENTACIN

CAPITULO I . ESTADO, CUESTION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALESAcerca del Estado

Acerca de la mutua constitucin Estado-sociedad

Acerca de la cuestin social

Acerca de la poltica social

Acerca de la poltica social del Estado neoliberal en la Argentina

CCCAAAPPPIIITTTUUULLLOOOIIIIII... DDDEEELLLAAACCCRRRIIISSSIIISSSAAALLLAAAGGGLLLOOOBBBAAALLLIIIZZZAAACCCIIINNN... PPPRRROOOBBBLLLEEEMMMAAASSSYYYPPPRRRIIIOOORRRIIIDDDAAADDDEEESSS

ESTADO Y CRISIS. Alcances y problemasEl discurso de la crisis y los problemas en Argentina

La globalizacin, otro discurso sin sujeto

EL AJUSTE ESTRUCTURAL. Problemas y soluciones

EL AJUSTE ESTRUCTURAL EN LA ARGENTINA

Los actores/autores del ajuste

La cuestin fiscal: la construccin del problema del gasto

La economa del problema

CCCAAAPPPIIITTTUUULLLOOOIIIIIIIII... LLLAAACCCUUUEEESSSTTTIIIOOONNNSSSOOOCCCIIIAAALLLEEENNNLLLOOOSSS999000

CONDICIONES DE TRABAJO Y POBREZA

La magnitud del problema. Condiciones de partidaLa magnitud del problema en los 90

La cuestin social. Paradojas locales


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CCCAAAPPPIIITTTUUULLLOOOIIIVVV... PPPOOOLLLTTTIIICCCAAALLLAAABBBOOORRRAAALLLYYYDDDEEEEEEMMMPPPLLLEEEOOO

El proceso de institucionalizacin normativa

Trabajo a cualquier precio y en cualquier condicinResistencias, derrotas, compromisosDisponibilidad de la fuerza de trabajo: vivir para trabajar

CCCAAAPPPIIITTTUUULLLOOOVVV... LLLAAAOOORRRIIIEEENNNTTTAAACCCIIINNNDDDEEELLLAAASSSRRREEEFFFOOORRRMMMAAASSSYYYLLLAAASSSEEESSSTTTRRRAAATTTEEEGGGIIIAAASSSDDDEEELLLAAAPPPOOOLLLTTTIIICCCAAA DDDEEESSSEEEGGGUUURRRIIIDDDAAADDDSSSOOOCCCIIIAAALLL

LA REORIENTACIN DE LA SEGURIDAD SOCIALLa institucin del sistema de seguridad social en Argentina La evolucin de la cobertura del sistema de seguridad social

La crisis financiera de la seguridad socialLos aportes patronales al financiamiento de la seguridad social

EL PROCESO POLTICO-INSTITUCIONAL PBLICO DE LAS REFORMAS

Los proyectos para la reforma de la seguridad social

Estado y mercado. Transparencia y libre eleccin

OTROS TEMS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Asignaciones FamiliaresLOS MRGENES DE POSIBILIDAD DE LAS REFORMAS

LA INTERPRETACIN DE LOS HECHOS

CCCAAAPPPIIITTTUUULLLOOOVVVIII... PPPOOOLLLTTTIIICCCAAASSSDDDEEEAAASSSIIISSSTTTEEENNNCCCIIIAAAFFFOOOCCCAAALLLIIIZZZAAADDDAAASSSEEENNNEEELLLDDDEEESSSEEEMMMPPPLLLEEEOOOYYY LLLAAAPPPOOOBBBRRREEEZZZAAA

EL CARCTER POLTICO DE LA ASISTENCIA Precisiones acerca del asistencialismo

LAS MODALIDADES DE LA ASISTENCIA SOCIAL EN LOS 90

La asistencia social clsica

La ayuda social peronista

La asistencia social gerenciada

Sobre el Estado asistencialista

POLTICAS DE ASISTENCIA SOCIAL A LA DESOCUPACIN.

Los planes de empleo y el trabajo como recurso de la asistencia

Cuestiones de sentido y la naturaleza de las polticas

BENEFICENCIA, NUEVA FILANTROPA, TERCER SECTOR: una

revolucin solid r i

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POLITICAS SOCIALES. ALGUNAS PRIORIDADES

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BBIIBBLLIIOOGGRRAAFFAA

INDICE DE CUADROS


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CAPITULO I

ESTADO, CUESTION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES

Tanto el problema de estudio como el enfoque propuesto para su construccin y anlisis, conducen a precisar, deentrada, los trminos en los que son concebidos cada uno de los enunciados del ttulo de este captulo y la relacinque hace que tengan sentido en la unidad terica que conforman.

Durante el perodo del que trata este libro, las polticas sociales han sido materia de una vasta produccin en lacual los supuestos meta-tericos implicados han dado lugar a ciertos tpicos (la crisis fiscal, por ejemplo), problemas(la dilapidacin de recursos va servicios universales) y soluciones (focalizacin en los pobres), que se impusieron enel sentido comn de la disciplina. Contra una perspectiva institucionalista(la poltica encerrada en la gestin o en lagerencia) e instrumentalista(la intervencin estatal como mera respuesta a problemas predefinidos) de las polticassociales, el objetivo de este captulo es reposicionar histricamente la cuestin social y recuperar (valga la paradojala naturaleza poltica de la poltica social. Sin embargo, el nimo no es polmico, sino de una vuelta al sentido a

partir del cual se desat el interrogante por cmo ocurran (y transcurran) los hechos y sucesos que conducan pareca que de un modo inexorable- a la desarticulacin de instituciones profundamente entramadas en laexperiencia de formacin de las clases populares en la Argentina.

Acerca del Estado

Usualmente, la bibliografa acompaa las referencias al Estado con dos calificativos que suelen usarsealternativamente: Estado Moderno / Estado Capitalista. Se hace alusin, as, a una formacin histrica cuyosorgenes se remontan a un largo proceso que atraviesa los siglos XVII y XVIII y que comprende tambin lainstitucin del Mercado y la formacin de una esfera pblica que Habermas (1986-a) designa como la publicidadburguesa y Marx como la sociedad civil1, y de un consecuente mbito de privacidadque se corresponde con elproceso de individuacin.

En trminos esquemticos, la cuestin puede presentarse as:

La nocin de Estado Moderno constituye a ste en el referente delstatusde ciudadana que corresponde al individuoy lo erige en el sujeto de los derechos y los deberes que el mismo entraa; y cuya libertad frente a determinacionesde cualquier carcter deber garantizar este Estado. Dicho de otro modo, el Estado Moderno supone un principio deigualdad de ciudadanos libres, partcipes de una comunidad poltica (la Nacin) que delimita quienes gozan de talcondicin o cuales son los requisitos para acogerse a ella. Su constitucin es entendida como la expresin y garantade los acuerdos de los ciudadanos en torno a derechos y deberes cvicos, que se imponen por medio de la autoridadpblica legtima, la que no podr avanzar sobre su privacidad, pero s regimentar sus intercambios privados paraasegurar condiciones iguales de participacin en dicho trfico.

A la vez, la definicin de Estado Capitalista erige a ste en superestructura de dominacin de una sociedad divididaen clases irreconciliables en la medida en que el capitalismo como modo de produccin (ya no slo el intercambiomercantil) supone la desposesin de los productores, libres, entonces, en los dos sentidos a los que se refiere Marx: dela dependencia servil, y de toda posesin. Ambas libertadesconstituyen la condicin para la formacin del mercadode trabajo, en el cual la fuerza de trabajo deviene una mercanca y se reconstruye la dependencia, sancionada por la

1Solamente al llegar el siglo XVIII, con la sociedad civil, las diferentes formas de conexin social aparecen ante el individuocomo un simple medio para lograr sus fines privados, como una necesidad exterior. Pero la poca que genera este punto de vista[...] es precisamente aquella en la cual las relaciones sociales [...] han llegado al ms alto grado de desarrollo [...] El hombre es [...]no solamente un animal social, sino un animal que slo puede individualizarse en la sociedad (Marx, Grundisse: 4). Sociedad queno es sino la capitalista; no hay, en esta concepcin, la distincin de un mbito propiamente distinguible del de la economa y susvalores. Entre los tericos marxistas, Antonio Gramsci refiere a la sociedad civil, en cambio, como mbito de la produccin dehegemona.


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superestructura legal y mantenida por la fuerza represiva del Estado.

Los argumentos son conocidos y no corresponde desarrollarlos in extenso. Baste resaltar que, como referente de laciudadana, el Estado Moderno se funda en la idea de igualdad y libertad; y como constitutivo del proceso deacumulacin capitalista, se funda en la desigualdad estructural y la dependencia que resulta de la subordinacin deltrabajo al capital.

Si ambas nominaciones refieren a la misma formacin histrica, y si aceptamos que ninguna teora es enteramente

errnea y ninguna ideologa pura falsedad, el Estado que conocemos sostiene -simultneamente- la libertad y laigualdad; y la dependencia y la desigualdad. En tanto que la contradiccin es constitutiva, empuja los problemas quela ciencia poltica designa como problemas de legitimidad, al tener que hacer compatibles la igualdad formal apartir de la desigualdad estructural que constituye a la sociedad capitalista. Tales problemas, planteados en el senode la sociedad, plasman en arreglos transitorios y en formas de Estado, segn sean las condiciones de la lucha social.

Ahora bien, por la naturaleza del problema, las solucionesse plantean argumentativamente, en tanto se sostienenen consideraciones lgicas y discurren en el mbito poltico-cultural. Es decir, en procesos de significacin en loscuales las relaciones fundantes son tratadas discursivamente, y son construidas las categoras de interpretacin delmundo y los parmetros que, a la vez, harn posibles aquellos arreglos. Los compromisos y acuerdos se traducen eninstituciones y normas dotadas de fundamentos y razones de donde derivar su propia legitimidad (es decir, de dondepuedan ser reconocidas en su justeza o como adecuadas al problema que les subyace). Es en este sentido que lasolucincorresponde al orden de lo poltico y, como recuerda Offe (1988), se trata de arreglos que no se alcanzan de

una vez para siempre.

Por la misma razn, puede afirmarse que las instituciones (y los respectivos cuerpos normativos), no cumplen unciclo natural de surgimiento-maduracin-crisis, sino que son criticadas y puestas en crisis, cuando los parmetrosvalorativos que las sostienen y ellas mismas son cuestionados en su positividad como solucin a un problema dado; ycuando el conjunto de esos cuestionamientos alcanza una magnitud tal como para desacreditar a instituciones ynormas.

Lo dicho hasta aqu ubica los problemas de legitimidad del Estado capitalista moderno en el contexto de la lucha porla hegemona; es decir, por la orientacin y direccin de los procesos de significacin en pos de un sentido general deunidad de la sociedad, que obstruya la fractura original y constituya al bloque de clases con capacidad de encauzar elproceso de acumulacin, en expresin de los intereses generales; en pos, por fin, de cierto grado de cohesin eintegracin social.

La cuestin de la legitimidad del Estado adquiri el statusde problema relevante para el pensamiento poltico ysocial cuando una solucintransitoria al problema -la forma conocida como el Estado benefactor, Estado Social oEstado de bienestar keynessiano- se hall en el centro de la crtica social y del malestar cultural que, en unaprimigenia manifestacin, hizo eclosin en el mayo francs. En las dcadas siguientes, dicha crtica terminorientada por el pensamiento poltico conservador y los tericos neoclsicos de la economa que, a la vez, atribuyeronlos problemas que se presentaban en la esfera de la acumulacin del capital, a la ampliacin de la intervencinestatal ms all de la regulacin de los intereses en la esfera del intercambio entre ciudadanos libres e iguales. Enel caso de Amrica Latina, el proceso atraves por las dictaduras ms sangrientas y culmin (con salvedad de lasvariantes locales) en los proyectos orientados por un pensamiento sin matices que se reconoce como el neoliberalismo.

Acerca de la mutua constitucin Estado-sociedad

Ahora bien, la relacin de los problemas de legitimidad con la contradiccin originaria entre el principio de igualdadde los ciudadanos y la desposesin de los productores; y el anlisis de la crisis de las instituciones de bienestar entrminos de crtica deslegitimadora, en el marco de los procesos de lucha por la hegemona, conducen a revisar, comopunto de partida, la autorrepresentacin de la sociedad moderna.

El liberalismo clsico de la tradicin anglosajona (Somers, 1996/7) es la ideologa que conforma el sentido comn yofrece las categoras corrientes ms generales de aprehensin del mundo. De ella se deriva una representacinsistmico-funcional de la vida social, segn la cual los individuos circulan por mundos estructurados por principiosdiferentes y regidos por distintas racionalidades. Mercado, Sociedad Civil y Sistema Poltico, constituyen esos


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subsistemas autnomos y complementarios que en conjunto son de naturaleza armnica. De ah que la funcin delEstado sea la de concertar los intereses de grupos de inters o de ciudadanos en tanto personas privadas ygarantizar la legalidadpropia de cada uno de los subsistemas, asegurando las condiciones bajo las cuales los gruposo personas (actores) estn en condiciones de comportarse racionalmente; esto es, de acuerdo al propio inters.

Esta representacin se corta, a la vez, por otro eje segn el cual se discrimina lo pblicode loprivado. No se tratasin embargo, de un eje fijo y los trminos resultantes no son unvocos, en tanto designan una multiplicidad deespacios sociales, segn sea el plano de referencia. As, privadose entiende, en general, como todo aquello que se

sustrae al Estado; de donde se deriva que pblico es equiparable a estatal. Ypblicoes el mbito de la produccin yel intercambio entre particulares libres, lugar -entoncesde los intereses privados (entendido, tambin, encontraposicin a lo pblico/estatal, en su carcter de representante de los intereses generales). Por eso, pblicosecorresponde tambin con el Estado (con lo que cae en su aparato burocrtico o con lo instituido estatalmente, quealcanza a todos como generalidad, por sobre las particularidades: la educacin, la ley) y con la Sociedad Civil, que eslopblico no estatal. Un mbito en el cual los particulares participany debaten, fundamentalmente, por intermediode mltiples instancias mediadoras (partidos polticos, corporaciones, medios de comunicacin). Se trata, entoncesde la opinin pblica.Sin embargo, las instituciones de la sociedad civil son, igualmente, privadassi la referenciason aqullas de la rbita estatal. Asimismo, pblicoes el espacio fsico o son los bienes colectivos, que pertenecen oson de disfrute de todos (la plaza, las veredas, las playas)2.Y, por ltimo, porprivadose entiende a la vida privadade las personas y tiene, a su vez, un doble sentido: de intimidad de la vida familiar3y del sujeto; y de autoconcienciaEn cualquier caso, se trata de un espacio sustrado no slo del Estado, sino adems de las miradas y de los juicios delexterior (del pblico)4. Por oposicin, entonces, el pblico es el colectivo que mira y/o participa; opina; juzga y/o

decide.

Estas diferentes acepciones de lo pblico y lo privado, siendo parte de las representaciones de la sociedadconstruidas por el pensamiento moderno y el liberalismo clsico, problematizan -ellas mismas- las visionesdicotmicas de mbitos separados y al mismo tiempo, dejan espacio para el debate ideolgico por los alcances delcontrol pblico sobre la vida privada y sobre las obligaciones del Estado para garantizar dicha privacidad.

Somers (1996/7) analiza la Teora angloamericana de la Ciudadana, de la que se deriva de esta concepcin de lavida social y destaca que la misma conforma una representacin naturalista y pre-poltica de la Sociedad Civil. Hayque agregar que la teora econmica clsica hace lo propio con el Mercado.

En tanto que la Sociedad Civil es la fuente de donde emana la autoridad pblica, resulta que el Estadorepresentativo es dependiente de una esfera social concebida como a-poltica, cuasi natural, y pre-existente eindependiente de su forma poltica. A diferencia del Mercado, regido por las leyes de la ganancia, la sociedad civil esel lugar donde radican los valores y la reserva moral de la vida colectiva. Por el contrario, la burocracia estatal esfuente potencial de autoritarismo y corrupcin y de intromisin en las libertades de los individuos.

2Gramsci (1975: 17) se refiere a dos grandes planos superestructurales, el que se puede llamar de la sociedad civil, que estformado por el conjunto de los organismos vulgarmente llamados privados y el de la sociedad poltica o estado que correspondea la funcin de hegemonaque el grupo dominante ejerce en toda la sociedad y la de dominio directo o de comando que seexpresa en el estado y en el gobierno jurdico. La traduccin de la edicin citada resulta poco clara; de acuerdo con Portelli(1989:14), el plano de ...la sociedad civil, est formado por el conjunto de losorganismos vulgarmente llamados privados... ycorresponde a la funcin de hegemonaque el grupo dominante ejerce en toda la sociedad.Por su parte, Habermas (1990: captulo VIII) conceptualiza la cuestin de estos mbitos distinguiendo "pblico" y "privado" anivel del sistema (el estado o sistema pblico y el mercado o sistema privado); y, una esfera privada (la familia) y una esferapblica (el espacio de la formacin de la opinin pblica y de la participacin poltica) en el mundo de la vida. A estas esferas les

corresponden funciones de reproduccin material (sistema) y simblica (mundo de la vida). Mientras ste es un mbito de accinasegurada normativamente o lograda comunicativamente, en el primero la accin se corresponde con fines que no implicanconsenso intersubjetivo. Una crtica al enfoque habermasiano puede verse en Somers, 1996/7. Respecto del mbito de lasocialidad o de la publicidad burguesa, encuentra que mud de tal a ser un espacio alienado, en el que ya no hay participacin ycomunicacin entre ciudadanos que debaten u opinan, sino que son las corporaciones, los medios, etc. los que disputan porintereses particulares. (Habermas, 1986-a).

3En su propio interior hay grados de mxima intimidad, de mxima privacidad, que van de la sala a la alcoba, para decirlometafricamente.

4"Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica ni perjudiquen a un terceroestn slo reservados a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados..." (Artculo 19 de la Constitucin Nacional de 1994, quese mantiene idntico al de 1853).


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El Estado de derecho incorpora el principio de privacidad -es decir, de limitacin de la autoridad pblica- al tiempoque se erige en garante de las libertades y los derechos individuales; esto es, con capacidad de imponer el deber derespetar los mismos. Esta concepcin de las libertades del ciudadano manifiesta y fundamenta -aunque en esecontexto discursivo naturalista que seala Somers- el proceso de individuacin en la modernidad cultural.

El liberalismo econmico, por su parte, expresa la rplica de este principio en el Mercado, donde de lo que se trata esde la libertad de los agentes econmicos5. Expresa, asimismo, la constitucin del Mercado como una instancia

autnoma de organizacin del proceso productivo; y del Estado como institucionalizacin y regulacin de lascondiciones de ese proceso, que incluye desde la afirmacin de la libertad de las personas para establecerintercambios, hasta los mecanismos del dinero o el rgimen de propiedad. En conjunto, se trata de las premisas delproceso econmico (Habermas, 1986-b); no obstante lo cual ste se presenta como despolitizado, naturalizado ydespojado de normas morales o de la orientacin hacia la satisfaccin de necesidades de reproduccin que no seanestrictamente las de la fuerza de trabajo que demanda la produccin. De ah que las exigencias de integracin socialresulten ajenas al Mercado y sta deba realizarse por instituciones excluidas de la direccin de la produccin. Lanacionalidad habra contribuido a la construccin de una identidad y al sentido de pertenencia a una comunidadpoltica (la Nacin frente a otros Estados) aportando a la cohesin y a la integracin social, hasta que la rebelin delos dbiles en el mercado (Habermas, 1986-a: 173), dio paso a la emergencia de lo social y a otra dimensin deproblema, cual es el de la participacin poltica (resuelta con el voto universal) y de la desigualdad derivada de ladesposesin, que culmin con las polticas de bienestar ya bien entrado el siglo XX.

Aquel principio de la libertad individual tom forma en los derechos cvicos, que delimitaron en primer lugar elstatus de ciudadana; es decir, la condicin social que detentan las personas, dependiente de la pertenencia a talcomunidad poltica. Siendo que la misma es inclusiva de pertenencias particulares (comunidades religiosas, tnicas,sociales, sexuales) y que estas particularidades no debieran ser bice para -adems de preservar un espacio deintimidad y autoconciencia sustrada de la autoridad pblica- la participacin poltica y la satisfaccin de lasnecesidades, la ciudadana moderna se presenta como una categora expansible tanto en trminos de los individuosque la conforman (la base social) como, consecuentemente, de los derechos que la definen. Coherente con la auto-representacin de la modernidad como un proceso de evolucin progresiva, la clsica formulacin de Marshall (1967)-que est contenida como supuesto implcito en buena parte de la produccin progresista del campo de las polticassociales; es decir, la que parte de la concepcin del derecho a la proteccin y la seguridad social- 6 pone esta cuestinen trminos de diferentes tipos de derechos (civiles, polticos y sociales) que se han sumado histricamente, hastaalcanzar pleno desarrollo con la constitucin del Estado de Bienestar que, al final del proceso, institucionaliz losderechos sociales.7

Una formulacin de estas caractersticas funciona como comunidad de dilogo que empuja a la ampliacin de laciudadana en trminos de mayor igualdad y ms iguales. La realidad del principio de igualdad emana, as, de sudeseabilidad; esa realidad intangible constituye al concepto en herramienta de lucha.

De otro lado, siguiendo el razonamiento anterior, la ampliacin del status de ciudadana conlleva la ampliacinprogresiva de la estatalizacinde la sociedad. Es decir, de la capacidad de imposicin de los deberes que acompaanla realizacin y/o el goce de los derechos. Conjuntamente, ms derechos a ms particulares supone tambin lainstitucionalizacin de la restriccin del poder (y, por lo tanto, de los mrgenes de libertad) de los ms fuertes (sea

5El liberalismo local ha sostenido la versin que absolutiza la libertad de los agentes en el mercado de manera excluyente

Para esa lnea de pensamiento, es esa libertad la que el Estado debe preservar y respecto de la cual debe limitar su propiaintervencin; en aras de ella, puede avanzar sobre las libertades civiles y polticas. De hecho, liberalismo y conservadurismo hanconstituido una nica lnea poltica en el pas, que se expres sistemticamente en los gobiernos autoritarios. La experienciapoltica encabezada por Menem, por su parte, aun esta perspectiva liberal al populismo, en el marco de un Estado de derecho.

6Ver, por ejemplo, Bustelo (1998). Nuestra propia produccin entiende a las polticas sociales como la realizacin de derechos; noobstante no se enmarca en un paradigma evolucionista de la ciudadana. Entendemos que las caractersticas de una tal condiciny el desarrollo de aquellos derechos guardan estrecha relacin con procesos socio-histricos especficos en los cuales se construyeel sentido y los alcances de los mismos, as como el sujeto colectivo al que se refieren.

7Los derechos civiles estn vinculados a la preservacin de la libertad individual; los polticos establecen la igualdad en laparticipacin poltica (de elegir y ser elegido); los sociales suponen la garanta de acceso a los bienes bsicos para la satisfaccinde necesidades y a la seguridad frente a contingencias diversas.


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en el mercado o en otros mbitos).8En ese sentido, se puede acordar con Milliban (citado por Born, 1991/2) enque una teora del Estado es una teora de la sociedad y de la distribucin del poder en esa sociedad.

Dos cuestiones se plantean en relacin con esta formulacin: una tiene que ver con la inevitabilidad y el carcteracumulativo y universalizador de esta construccin; y la otra, con los contenidos de la igualdad y la libertaddependientes de su significacin social; es decir, siguiendo el razonamiento de este desarrollo, de los procesos dehegemonizacin poltico-cultural.

En trminos de la interpretacin histrica, la formulacin de Marshall comparte el paradigma naturalista quedesentraa Somers, tanto por la universalidad con que se concibe el proceso, como porque subsume la lucha social enla cual no solamente se instituyen (o desandan) derechos (y los deberes), sino tambin se constituye el sujeto de losmismos y se disputa por sus contenidos y alcances. Es decir, que la ciudadanamisma es una categora disputada enla lucha social por la atribucin de sentidos; o, como se dice antes, sobre el trasfondo de la lucha por la hegemona.Sobre ese trasfondo, la comunidad poltica (representada por el Estado) como mbito de pertenencia y lascondiciones para una tal pertenencia plena (expresadas en las instituciones y cuerpos normativos), son el contextoterico-poltico de la constitucin de la cuestin social.

En la interpretacin clsica, en la medida en que el Estado democrtico es dependiente de la voluntad, el apoyo y/oel consenso de los ciudadanos, los problemas de legitimidad se plantean en relacin con tales condiciones (apoyo yconsenso) en un mbito no poltico. Dicho de otro modo, la legitimidad de las medidas y/o decisiones polticas delgobierno (o en el Estado), est supeditada al apoyo de la ciudadana(indiscriminada, en abstracto)9.

Solamente desde la perspectiva que problematiza aquella representacin simultneamente tri-sistmica ydicotmica, y que tensiona la concepcin de la ciudadana reintroduciendo el principio de igualdad y libertad entensin con la desposesin original, se pueden plantear los problemas de la legitimidad conectada a la cuestinsociay sobre el trasfondo de la hegemona. Esto es, de la capacidad de direccin del sentido comn social, para instaurarunos parmetros determinados de legitimacin que estarn relacionados con el sentido de la igualdad y de lalibertad (integracin y participacin) que se impongan. Estas no son nociones unvocas, llenas de un contenido dadode una vez para siempre; por el contrario, mantienen espacios vacos, que en un contexto cultural altamentereflexivo (Giddens, 1990; Habermas, 1989) como el de la modernidad; y social y polticamente heterogneo yfragmentado, como es el caso de las sociedades latinoamericanas, pueden ser invocadas con sentidos diversos, danlugar a mltiples interpretaciones y sostienen instituciones y estrategias polticas antagnicas.

Acerca de la cuestin social

Con cuestin socialse hace referencia a la puesta en escena de esa falla estructural del capitalismo moderno cuyaemergencia, expresada en trminos del problema delpauperismo,los especialistas ubican en el siglo XIX, cuando losconflictos toman una forma tal que ya no pueden ser resueltos por la vieja filantropa. Comienza entonces el largoproceso de constitucin de tal cuestin en cuestin de Estado y de estatalizacin paulatina de las intervencionessociales a cargo, hasta entonces, de las instituciones de la caridad y las sociedades filantrpicas. Si estas ltimaseran una manifestacin de la laicizacin de la vida social propia de la modernidad y constituan instituciones dedisciplinamiento en un contexto de lucha social fragmentada y heterognea, la estatalizacinexhibe los impulsos enel seno de la sociedad, hacia la totalizacin de los conflictos y hacia el disciplinamiento, simultneamente.

Tal momento de la tensin libertad / desposesin es el que describe Marx en el punto sobre La lucha por la jornada

normal de trabajo (El Capital, tomo I) durante buena parte del siglo XIX, despus de que transcurri eran siglos pordisciplinar a la mano de obra libre10, hasta que en sus tiempos orgisticos el capital superara ... todas las

8Por las caractersticas de este trabajo, corresponde restringirse especficamente al problema de la ciudadana en relacin con lasclases sociales. Pero esto no agota el problema, como se deriva de los planteos que surgen, entre otros, del feminismo. Lo queacontece en este campo sirve de ejemplo: los acuerdos respecto a la necesidad de crear condiciones de igualdad de oportunidadespara las mujeres que se plasman, entre otras medidas, en la obligatoriedad de cuotas de candidatas en las listas paralegisladores, supone aceptar/imponer restricciones al poder de los varones.

9 Para comprender en qu medida esta concepcin constituye el sentido comn, basta revisar las interpretaciones de losanalistas polticos despus de cada acto eleccionario. Enesos textos, el sujeto es siempre la ciudadana o la sociedad . Asella emiti un voto castigo; oprefiri la estabilidad; o vot contra la corrupcin, etc.

10 En La polica de las familias, Donzelot (1979) describe el desarrollo de los dispositivos institucionales de la filantropa


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barreras opuestas por las costumbres y la naturaleza, la edad y el sexo, el da y la noche...(Ibid: 219). Cuando ...cerrado el trato se descubre que el obrero no es ningn agente libre, que el momento en que se le deja en libertad

para vender su fuerza de trabajo es precisamente el momento en que se ve obligado a venderla... [entonces lucha por[...]una ley del Estado, un obstculo social insuperable que les impida a ellos mismos venderse [...]mediante uncontrato libre con el capital(Ibid: 241).

Se entiende, entonces, la definicin de Castel (1997:20) quien se refiere a la cuestin social como a una aporafundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesin y trata de conjurar el riesgo de su

fractura... interroga, pone de nuevo en cuestin [su] capacidad [...] para existir como un conjunto vinculado porrelaciones de interdependencia(Ibid, 1997: 20).

Ahora bien, la cuestin socialno se presenta como tal (como contradiccin y virtualidad de la fractura), sino que, encada poca, se particulariza en problemas socialesque son, a la vez, la expresin hegemnica del modo como seinterroga, interpreta, resuelve, ordena y canaliza la misma. El problemaes, as, dependiente de su definicin comotal en los procesos de hegemonizacin, donde se imponen los trminos con que se lo nomina, describe y se especificael contexto de referencia (econmico, cultural, etc), al cual es remitido. La afliccin de un grupo social no es por s un

problema social a menos que sea constituida como tal, por la accin eficaz de sujetos interesados de distintasmaneras en imponer un tal estado de cosas (perjudicial desde algn punto de vista), como una situacinproblemtica para la sociedad en su conjunto. O porque las condiciones de tal afliccin tienen ya una significacinsocial tal, que cuestionan la legitimidad del sistema institucional por s mismas. En tal caso, la disputa es por lostrminos en que se imponen y el contexto en el cual se las define y enmarcan las soluciones. Por la misma razn, un

problemasocialno es tal por su dimensin absoluta, aunque el nmero de afectados devenga parte de la disputa porsu significacin y, muchas veces, el nico argumento de validacin del problema. 11

Un problema no se define aislado, sino inscripto en una red de problemasque mantiene continuidad en el tipo deargumentacin, explicaciones, etc. Por lo tanto, la disputa por su definicin es tambin por la determinacin de lascausas, por la atribucin de responsabilidades por su formacin, por la determinacin de mbitos de competencia enlas soluciones y por los alcances de la voluntad poltica de intervencin. En torno a ellos se discute, se publica, secrean especializaciones y cuerpos burocrticos, que el Estado oficializa. El campo poltico y el de los expertos (o lostcnicos) -cada vez ms estos ltimos- son por excelencia campos de produccin deproblemassociales12, en la medidaen que son los que gestionan la cuestin social.

En sntesis, la definicin del problemasociales objeto de disputas simblicas y tericas que enmascaran interesesque orientan la accin en lo atinente a la solucin del mismo; esto es, los planes y programas de los diversos sectoresde la poltica social del Estado. Las explicaciones y argumentos que se esgrimen y confrontan entre s suponen unaconcepcin de la tensin subyacente desposesin / igualdad-libertad. En el proceso contribuyen, a la vez, a lamanera en la que se constituye tal cuestinsocialen cada poca.

Acerca de la poltica social

Ahora se puede volver a precisar la cuestin del Estado y la poltica social.

llamados a conjurar la resistencia de las costumbres y la inmoralidad de las clases bajas en ese largo perodo de resistencia a ladisciplina del trabajo asalariado, que trata Marx en el captulo sobre la fuerza de trabajo. De la produccin de esa disciplina en

trminos de una nueva naturaleza humana(241), de la resistencia cultural y la lucha por la limitacin de la jornada y el controdel tiempo de trabajo en el siglo XIX, se ocupa Thompson (1984) en el artculo Tiempo, disciplina de trabajo y capitalismoindustrial , incluido en Tradicin, revuelta y conciencia de clase.

11Por ejemplo, la desproteccin y la ocupacin estacional de los trabajadores rurales (o de empresas que inician el procesamientoindustrial de la produccin primaria de algunas regiones) y los largos perodos librados a su suerte, no alcanzaron nunca el statusde problema. Asimismo, las condiciones de salud de las poblaciones indgenas, no se problematizaron hasta el resurgimiento declera entre ellos; en ese caso, el problema se plante en trminos culturalistas y la preocupacin social fue efmera.

12 Seala Edelman (1991) que la construccin del problema tambin inviste de autoridad a quienes afirman (o se arrogan)competencia en el mismo (los expertos, los tcnicos, algunos campos profesionales). Es decir, que el problema genera tambinintereses en el problema, porque genera la circulacin de recursos, foros de debate, investigaciones, autoridades legtimastitulaciones.


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De acuerdo con lo dicho hasta aqu, se entiende al Estado capitalista moderno como a la formacin histrica que,siendo organizacin poltica de relaciones sociales, se manifiesta como una totalidad institucional nica que "existeen la forma de algo externo a ellas (Holloway, 1993) y puede actuar de modo de producir transformaciones en supropio seno. Ahora bien, el perfil y las propiedades de un Estado en una poca dada, se expresan en las polticas deEstado y no en el conjunto de aparatos rgidos que lo identifican materialmente y lo presentan en su exterioridadPero las polticas de Estado no derivan tal condicin de una voluntad estatal autnoma, del mismo modo que no sonla expresin directa de las decisiones de sus funcionarios. En un Estado democrtico, una poltica de Estado es ladireccin que se impone activamente en la accin estatal como expresin o en nombre de intereses generales. En ese

sentido, puede entendrselas como condensacin de los procesos de hegemonizacin poltico-cultural quecaracterizan un ciclo histrico, en una sociedad determinada.

Se vio antes que este Estado se reconoce como expresin institucional de una comunidad poltica (la Nacin)soberana frente a otros Estados13. Expresa, as, el inters universal de una comunidad nacional. Internamente, elEstado democrtico se presenta, a la vez, como representante / expresin de los intereses de todos los miembros detal comunidad poltica. Lo que supone que el Estado compatibiliza esos intereses y, en ltima instancia, subordina elinters particular al general y al de la Nacin como instancia superior que los contiene.

Pero tambin se vio antes que, simultneamente, el Estado es constitutivo del proceso de acumulacin (y de ladesposesin originaria). De manera que entonces puede decirse que el moderno Estado democrtico condensa unconjunto de fuerzas sociales sobre una matriz estructural de dominacin determinada por aquella desposesinoriginal, la que constrie su perfil como Estado capitalista. Dicho de otro modo, ste se inscribe en una racionalidad

social dominante; es decir, comprehensiva de la sociedad de la que es constitutiva un tal Estado y que se correspondecon el principio de la acumulacin.

As, entonces, en la sociedad democrtica moderna, la hegemona dice acerca de la manera en que este principio serealiza y se impone como el inters general. Esto quiere decir que, cualquiera sea el nivel de desigualdad social dado,la legitimidad del Estado para encarnar a la Nacin y expresar el inters general estar en funcin de la capacidadde sostener esta lgica por sobre los intereses particulares, incluso aquellos de los diversos y heterogneos sectoresdel capital. El Estado capitalista requiere constituirse como prescindente de intereses privados, an cuando (o, msan, para) funcionar como Estado propiamente capitalista; y tambin para consolidar una fuerte hegemona declase, como finalmente aconteci en los noventa14. Un Estado faccioso no es igual a un Estado clasista, pues lalegitimidad es tambin un proceso interno al bloque hegemnico15.

De lo anterior se desprende que el Estado democrtico no es simple aparato de dominacin, pero supone un ordenconstituido sobre un principio de subordinacin. Asimismo, en tanto institucin, tampoco es un espacio inerme y noslo es constitutivo, sino que deviene activo en el proceso de acumulacin desde el momento que se politiza elconflicto econmico; y desde que se constituye la cuestin socialen cuestin de Estado y se politiza, por lo tanto, laesfera de la reproduccin.

El Estado expresa y produce un orden cuando se activan polticas dirigidas a consolidar un proyecto hegemnicoesto es, un orden poltico-social que, por definicin, es transitorio pero no indeterminado. Las polticas activas delEstado son, como dice Sousa Santos (1998), intervenciones del Estado en el Estado (en aquel orden), que

13 La cuestin de la soberana nacional plantea problemas de naturaleza similar a los de la igualdad. Se trata de una ideaconstitutiva de los estados-nacin modernos (en ella se funda el principio de no intervencin, por ejemplo); no obstante, la relacincapitalista y el desarrollo del mercado allende las fronteras nacionales, supone relaciones de dependencia y limita el ejercicio dela soberana. La teora de la dependencia y los debates en torno a la cuestin nacional, contemporneamente al desarrollo d e

aqulla, expresaron esta otra contradiccin constitutiva. Respecto de los procesos recientes designados con el trmino genrico deglobalizacin, ver en el captulo siguiente.14Es necesaria una observacin: de la experiencia argentina de la ltima dcada del siglo, se desprende que puede tratarseigualmente, de una hegemona facciosa (si no faccional), en cuyo caso el saqueo del pasal que alude Jos Nun (SuplementoZona, Clarn, 26/1/03), es posible sin dictadura, por un ciclo relativamente largo, con reeleccin de los lderes de dicho procesocomo es el caso del propio Menem.

15Ilustrativo de este problema son los conflictos que gener la presencia del empresario Jorge Born en el interior del bloquehegemnico, en el primer perodo de la presidencia de Carlos Menem, cuando aportaba el programa econmico y los primerosfuncionarios del Ministerio respectivo, elegidos entre empledos jerrquicos de sus empresas. Ilustrativos son, tambin, losrecursos tcnico-discursivos del Ministro Cavallo en la construccin de esta distancia Estado - facciones o grupos empresariosEstos temas son tratados en el libro 2, en preparacin, citado precedentemente.


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simultneamente transforman la capacidad de intervencin estatal en un momento siguiente. 16

Esto significa, entonces, que el Estado es inmediatamente el mbito de referencia privilegiado de la reproduccinsocial, entendida sta en el sentido amplio de la recreacin del reconocimiento de las pautas bsicas que orientan lavida social y de la consecuente continuidad elemental de las prcticas sociales (Giddens, 1995); pero tambin en loque atae, especficamente, a la reproduccin de la vida y de la fuerza de trabajo. En ese punto, las polticas socialesson un espacio crtico: como polticas de Estado condensan la hegemona -en el sentido dicho antes- y tienencapacidad de normatizar y normalizar, en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un mbito) en la

produccin de los problemas sociales, en la delimitacin de su propia responsabilidad, en la definicin los sujetosmerecedoresde sus intervenciones y de las condiciones para dicho merecimiento. 17Son, en fin, la manera en que lacuestin social es constituida en cuestin de Estado y, en consecuencia, el resultado de la politizacin del mbito dela reproduccin.18

De ah que estas polticas expresen los principios y postulados que organizan la vida social, respecto de la igualdady tengan efectos en la libertad. Es decir, expresan la medida en que una sociedad se acerca o se aleja delreconocimiento de las necesidades de todos sus miembros y su capacidad de proteccin de los mismos. Asimismomuestran la manera en que se resuelve su propia cohesin y la capacidad de integracin de aquellos, no en trminosa-crticos, sino en lo que esta integracin dice, desde el punto de vista del pensamiento moderno, respecto delderecho que a cada uno le asiste de constituirse (reconocerse y ser reconocido) como un sujeto valioso para susociedad y de proyectar su vida ms all de la mera supervivencia. Esto tiene que ver con la preservacin de gradosde libertad, cuando desmercantilizan parte de la reproduccin y liberan de la total dependencia del salario

Volviendo a Marx, cuando impiden el contrato enteramente libre con el capital. En sentido estricto, correspondereferirse a la poltica social(en singular) como la forma poltica de la cuestin social, que se expresa y materializa enlas polticas sectoriales, incluyendo la poltica laboral que, en primer lugar, delimita tales grados de libertad o de losalcances de la mercantilizacin de la fuerza de trabajo.

Acerca de la poltica social del Estado neoliberal en la Argentina

La poltica social desarrollada a lo largo de los noventa, expresada en las polticas de reforma de sectores especficosy en la ampliacin del asistencialismo, constituy parte del trabajo poltico-cultural de produccin de la hegemonadel proyecto neoliberal, tanto como de la reconfiguracin de lo social, que culmin en un estado de ms extremadesigualdad, expresada en categoras vaciadas de su contenido relacional. La autonomizacin virtual de lascondiciones de vida (expresas en los trminos de indigencia y pobreza) con respecto a las condiciones de trabajo(expresadas en el desempleo y la ilegalidad de la ocupacin) se correlaciona con la desvinculacin de los sectoresdela poltica social19y de los organismos que atienden cadaproblemaen particular.

Sin embargo, la desvinculacin institucional y la fragmentacin de la poltica social en la formalidad burocrtica delaparato estatal no es, como tal, estrictamente nueva. Los sistemas de previsin social, de seguro de salud y otros"beneficios" integraron desde el inicio lo que la efmera Constitucin de 1949 reuni bajo el ttulo "derechos deltrabajo". Su misma formulacin expresaba la forma estatal de constitucin de la cuestin social(Danani, 1996: 24)y el activo papel de aquel Estado en la configuracin del sujeto de los derechos sociales en la Argentina (el trabajadorformal). En el mismo contexto, las polticas propiamente asistenciales permanecieron en un lugar de ciertorelegamiento, dirigidas a quienes no podan integrarse al mercado de trabajo por "causas fortuitas o accidentales"20

16La reforma del Estado, expresada en la Ley respectiva de 1989 es la expresin ms cercana de una activa polticadeEstadoque cambi sustancialmente su propia capacidad de intervencin hacia adelante.

17Me refiero al sujeto como a una identidad colectivamente constituida, en torno a una condicin o pertenencia histricamenterelevante: es decir, inscripta en relaciones sociales de las que participan las personas, que referencian la constitucin de lapropia subjetividad. Asimismo, es la condicin social que puede otorgar sentido a las acciones de un colectivo, conformado comoactor social. Como tal, supone la participacin en la produccin de interpretaciones y categoras de percepcin y ordenamiento demundo que son la orientacin de la accin.

18Ver tambin Danani, 1996.

19Aparte de la tradicional dispersin y multiplicidad de planes y programas en diferentes reas de gobierno.

20 Decreto de fundacin de la Direccin Nacional de Asistencia Social, 1948, citado en Alayn (1980: 52). En cuanto a laFundacin Eva Pern, organismo paraestatal que, sin embargo, expresaba genuinamente la naturaleza del rgimen polticoentonces en el gobierno as como el desarrollo de una nueva estructura productiva en el pas, no discriminaba causas de pobreza o


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Sin embargo, el "sujeto vergonzante" de esas polticas, acotadas en trminos del tipo de la vulnerabilidad quelegitimaba la asistencia estatal, fueron los pobres por desocupacin, que portaban el estigma de "que en este pas notrabaja el que no quiere". De hecho, la desocupacin era una de las causas de "cada en el infortunio"(Alayn 198052) de los socorridos por la asistencia social". sta y la "previsin social" correspondieron desde el inicio a captulosseparados en la historia institucional del Estado de "bienestar" argentino. La Primera Conferencia Nacional de

Asistencia Social de 1933, dio lugar a un proyecto de ley sobre Asistencia y Previsin Social que nunca fueaprobado21 y, con la Secretara (y posterior Ministerio) de Trabajo y Previsin, la asistencia social, organizada ensucesivas direcciones, dependi de dicho organismo con los especficos objetivos de atencin a las personas que se

encontraran incapacitadas en forma definitiva para [...] obtener sus medios de vida(ibid: 52). Fue recin durante egobierno de facto del General Juan C. Ongana (1966-69), cuando se organiz el Ministerio de Bienestar Social, bajocuya rbita funcion una Secretara de Seguridad Social y otra de Promocin y Asistencia a la Comunidad (Ibid: 66).

Lo verdaderamente nuevo de la poltica social de los aos noventa, result de que la cada en el infortunio ya no sedeba a aquellas causas fortuitas y accidentalesque mencionaba el Decreto de 1948; y que la incapacidad paraobtener los medios de vidaya no se originabao apenas secundariamente- en la invalidez de las personas, sino enla incapacidad del mercado de trabajo para cumplir eficientemente los objetivos de distribucin, tanto de laspersonas en los puestos de trabajo; como de los recursos para la reproduccin. Sin embargo, la asistencia social a lasvctimas de tales infortuniosse organiz por fuera de las instituciones del trabajo, como un sector de la poltica socialsubordinado a las reglas y regulaciones de este mercado y destinado a ser depositario de situaciones reproducidasen magnitud y cualidad en el marco de las relaciones en el mercado. La hiptesis que sostiene este libro es que laineficiencia de las polticas, planes, programas y acciones de asistencia a la pobreza, que desvel a los tcnicos y

organismos de financiamiento22, cuando se desarrollan en un marco de regulaciones que desprotege el trabajo y sedesentiende de la distribucin, trasciende la capacidad de uso racional de los fondos destinados a dichasintervenciones. Se descuenta que una aplicacin en tal sentido de los recursos pblicos es un requisito ineludible decualquier poltica social (y, adems, un deber cuando se postula una poltica progresista), pero este requisito no essuficiente para lograr mejoras sustantivas en los estndares de vida, evitar la la cada en el infortunio de unaproporcin alta de la poblacin e impedir la reproduccin ampliada de la pobreza. Tal como indica Danani (1996: 23),las polticas laborales estn directamente comprometidas en la distribucin primaria del ingreso, en primer lugarpor su papel en la determinacin de los niveles de salario, regimentacin de formas de salario indirecto, adems dela relacin entre los costos de despido y la estabilidad laboral y dems recursos de proteccin. En el caso de nuestropas, histricamente -y as continuaron- tambin han sido determinantes de los alcances y condiciones de laspolticas de seguridad social y, en buena medida, condicionantes de la dinmica de polticas universalistas, como lasde educacin y de salud.

Omitiendo esta relacin de determinacin de las condiciones de vida por parte de las condiciones de trabajo, el mayorvolumen de la asistencia a la pobreza se canaliz por un organismo (la Secretara de Desarrollo Social) creado adhoc en la rbita de la Presidencia de la Nacin. En tanto que la asistencia al desempleo (los planes de empleotransitorio, de capacitacin y recalificacin de mano de obra e, incluso, el pauprrimo seguro de desempleo) seorganiz fundamentalmente en el Ministerio de Trabajo; ms an, puede afirmarse que un papel principal reservadoa este Ministerio fue, tambin, de asistencia a infortunios cuya ocurrencia tena causas en mbitos de su

merecimiento: los descamisadosde Evita eran la nueva clase trabajadora que se constitua tambin como peronista; como talreciba el tren con las ayudas de la Fundacin, al tiempo que se integraba en Estatutos y sindicatos .

21Entre sus 29 captulos, comprenda tanto las Mutualidades contra el riesgo de enfermedad, la asistencia social a enfermos yminusvlidos y la asistencia social a los desocupados.

22Las escasas evaluaciones aluden sistemticamente a problemas de eficiencia. En marzo de 1998, polemizaron pblicamenteEduardo Bustelo (responsable del rea de Poltica y Programacin Social de la Fundacin Carlos Auyero) con el entoncesSecretario de Desarrollo Social, Eduardo Amadeo, por cuestiones referidas a la eficiencia del gasto de la Secretara, lasuperposicin de programas dispersos en los ministerios y la falta de transparencia. Evaluacin que ,por supuesto, negaba

Amadeo (Cash, 1 y 8/3/98). Poco tiempo despus se produjo un affairediplomtico por un informe de un tcnico del FMI, VctorTanzi, sobre corrupcin, en el que aluda elpticamente al gasto social en la Argentina. Y luego de ser reemplazado el Dr. Amadeopor Ramn Ortega, se reactiv la puesta en marcha de un nuevo sistema de control de los programas de asistencia social porparte de la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN). Su titular, Hctor Agustini, deca entonces: Hay unos 1.200 millones de

pesos en programas y alrededor de 800 millones en crditos otorgados, que carecen absolutamente de un control centralizadoNadie sabe cmo se gasta ese dinero ni cunto llega a destino. Era de conocimiento pblico, adems, la existencia de crditosotorgados no ejecutados, por los que haba que abonar las comisiones comprometidas con las entidades de financiamiento. (Clarn8/6/98).


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incumbencia, no obstante lo cual se abstena explcitamente de intervenir en la previsin de los mismos. Es quelas propias intervenciones del Estado (y las nuevas reglas que impulsaba el organismo respectivo) dotaban alMinisterio pblico de una nueva naturaleza y de una funcin ex post: el socorro a las vctimas de la desestatalizacindel mbito del trabajo. Por su parte, la Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSal) continu en la rbitade la Secretara de Salud del Ministerio de Salud y Accin Social, donde -a la vez- mantuvieron continuidad lastradicionales polticas de asistencia social, como el Programa Materno Infantil, uno de los que alcanz mayortrascendencia. Se desarrollaron programas sociales en prcticamente todas las reas de gobierno y, segn los datosde Eduardo Bustelo23, incluyendo las provincias, los entes gubernamentales que intervenan en las acciones sociales

pblicas, eran ms de cien.Bien mirado, el sujeto de tantas intervenciones estatales era uno, aunque fragmentado segn la condicin de pobre(nuevo, estructural, con empleo, sin empleo, protegido o informal; jubilado, menor); ocupado (pobre, no pobreprotegido, precario); desocupado (sin experiencia, no calificado, calificado devenido obsoleto, reconvertido). Ladispersin de planes y programas sociales, a la vez superpuestos, reproducan y producan la fragmentacin delsujeto, tanto en un sentido pasivo, porque expresaron categorizaciones que funcionaban prcticamente; comoactivamente, al categorizar tericamente la poblacinobjeto de intervencin (Danani: 1996). Las polticas socialesasumieron la heterogeneidad social y la devolvieron como fragmentos individualizables, cuyos intereses, casisiempre, se haca colisionar entre s. Entre ellos, los trabajadores que mantenan su condicin de estables resultaronlosprivilegiados de la nueva configuracin social, ajenadesde ese punto de vista- a los grupos (y sus instituciones yorganizaciones) que, a la vez, se fueron conformando como dueos naturales del poder poltico y econmico.

A lo largo del proceso que condujo a esta situacin en Argentina, la no universalidad de sus sistemas de proteccinsocial y la ineficacia de la poltica estatal de asistencia, se hicieron evidentes y problemticas a medida que seproducan las transformaciones regresivas en las condiciones del mercado de trabajo. En el primer caso, porque sevio afectado el financiamiento de los sistemas; y por la constriccin relativa de la cobertura de la poblacin. En elsegundo, por las razones ya aludidas respecto de la lgica de las instituciones de asistencia, reducidas a la atencinde los desvalidos.

En direccin de retotalizar el anlisis de lo social, en lo que sigue se avanza en el examen de la reorientacin de lapoltica social y las reformas en los sistemas atendiendo, en primer lugar, a los avatares de la poltica laboralporque en el Estado capitalista, ese es el mbito que expresa las transformaciones radicales en el rgimen socialespecficamente en los acuerdos y garantas de distribucin de los recursos y la proteccin a cada sector. En esalgica se inscribe la orientacin de aquellas reformas y los contenidos dados a la crisis de los sistemas, quesubalternizaba el problema social y la circunscriba al problema financiero. Por ltimo, se revisan las polticas deasistencia a la pobreza y al desempleo, y las propuestas (que fueron re-instituidas en este perodo) de la nuevafilantropa, el tercer sector y los mecenazgos, a la luz del sentido progresivo que histricamente tuvo laestatalizacin de las intervenciones en lo social, que establecieron el derecho a la satisfaccin de necesidades bsicasen direccin de una efectiva responsabilidad social, por sobre la buena voluntad de grupos no obligadosnormativamente. Se mira en perspectiva del ltimo punto: el debate en torno a la integracin social, entendida comoparticipacin efectiva en la produccin de la propia sociedad.

23 En: Cash, Suplemento Econmico de Pgina 12, 1/3/98.

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