Il Comune di Milano ha di recente istituito il Registro delle cessioni, dando di fatto il via alla perequazione nel capoluogo lombardo. Analisi delle novità introdotte e del contesto legislativo e pianificatorio in cui queste si inseriscono.

A cura di Guido Inzaghi, Simone Pisani ed Elena Alotto

Perequazione urbanistica: le novità dal comune di milano ed i modelli di Pianificazione aPPlicabili*

luglio 2013

02 | Perequazione urbanistica: le novità dal Comune di Milano ed i modelli di pianificazione applicabili

milano scambia le aree urbane

Via alla perequazione con il Registro comunale delle cessioni

Di Guido Inzaghi

Milano mette in pratica la perequazione urbanistica. Il capoluogo lombardo, infatti, ha istituito il Registro delle cessioni (delibera di giunta n. 890 del 10 maggio 2013). Non esiste una legge nazionale sulla perequazione, ma l’istituto ha già modificato i criteri di pianificazione ed è ora pronto ad entrare nella prassi delle trasformazione edilizie delle nostre città.

La perequazione è quella tecnica di pianificazione (espressamente recepita dall’ordinamento mediante il d.l. 70/2011 che ha modificato l’art. 2643 del codice civile) che prevede una ripartizione equa dei vantaggi e degli svantaggi derivanti dalla pianificazione territoriale.

In assenza di una disciplina nazionale, la perequazione viene declinata dalle singole Regioni attraverso disposizioni tra loro non del tutto omogenee (si veda la scheda riepilogativa che segue).

Le modalità

La città di Milano, mediante il PGT (Piano di Governo del Territorio) ha introdotto e si accinge ad attuare una peculiare forma di perequazione urbanistica su base diffusa.

Il Comune ha assegnato a tutte le aree della città costruita e consolidata un indice di utilizzazione territoriale unico, pari a 0,35 mq/mq e, al contempo, un indice di utilizzazione territoriale massimo, pari a 1 mq/mq. La differenza tra i due valori potrà essere raggiunta sfruttando diverse forme di premialità, tra le quali, prima tra tutte, la perequazione urbanistica. Ciò ovviamente non significa che sia possibile costruire ovunque.

La perequazione milanese è, infatti, finalizzata all’acquisizione da parte del Comune delle aree da destinare a servizi e attrezzature pubbliche, classificate come “pertinenze indirette” e anche definite come aree di “decollo” dei diritti volumetrici. I diritti edificatori attribuiti a tali aree non potranno essere utilizzati in loco e il relativo sfruttamento implica, anzi, la cessione gratuita delle stesse al Comune (ove occorra previa bonifica).

I diritti edificatori così decollati potranno essere indistintamente collocati sull’intero territorio comunale edificabile e, in particolare, nelle aree a “pertinenza diretta”, anche denominate aree di “atterraggio”, che non sviluppino già l’indice massimo pari a 1 mq/mq. E qui sta il limite della previsione del PGT che nella sostanza non consente di densificare le zone già edificate della città, che sviluppano indici ben superiori a questa soglia.

Al fine di dare concreto avvio alla forme di perequazione, il comune di Milano ha dunque approvato i criteri e gli indirizzi per il Registro delle Cessioni.

Il sistema di registrazione deve, tra l’altro, indicare le aree di decollo, le aree di atterraggio, le quantità di diritti edificatori generati e il successivo trasferimento e sfruttamento, con i connessi dati catastali e dati proprietari. La registrazione avviene d’ufficio o su richiesta dell’interessato. Il Registro è tenuto dal responsabile del servizio gestione pianificazione generale che, al momento dell’annotazione, rilascia al proprietario un certificato attestante il numero progressivo di annotazione, l’entità dei diritti edificatori e gli estremi dell’atto dal quale derivano i diritti.

Del registro è prevista la libera consultazione anche su internet.

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sono tre i modelli sui diritti edificatori

Di Simone Pisani

La perequazione urbanistica include in sé una grande varietà di modelli di pianificazione. Il modello più diffuso e da più tempo utilizzato è quello della perequazione interna al singolo comparto unitario oggetto di trasformazione urbanistica.

La perequazione di comparto prevede che le trasformazioni soggette a piano attuativo vengano realizzate sulla base di un progetto unitario che assicuri un’equa ripartizione dei diritti e degli oneri tra i proprietari delle singole aree incluse nel perimetro dell’ambito, indipendentemente dalle specifiche destinazioni d’uso. In questo modello, la capacità edificatoria non viene, quindi, attribuita alle specifiche aree, ma all’intero ambito. Questa tipologia trova riconoscimento in diverse normative regionali (Lombardia, Campania, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna e altre). Discende dall’esperienza sui comparti edificatori della Legge Urbanistica nazionale e costituisce una modalità di attuazione ampiamente e positivamente sperimentata sull’intero territorio nazionale.

Altro modello simile è quello della perequazione cosiddetta “punto a punto”. Lo strumento urbanistico generale utilizza questa tecnica individuando, contestualmente, un’area di origine dei diritti edificatori (cd. area di “decollo”) e un’area specifica, in altra zona

del territorio comunale, in cui i diritti edificatori devono essere ubicati (cd. area di “atterraggio”). I diritti edificatori attribuiti all’area di decollo non possono essere utilizzati in loco e, ai fini del relativo sfruttamento, occorre anzi la cessione gratuita dell’area stessa al Comune. Questa tecnica di perequazione è piuttosto diffusa ed è presente in numerosi strumenti urbanistici generali (in particolare in Lombardia e in Veneto).

Un ulteriore modello è, infine, quello della perequazione “diffusa”, che si fonda sulla attribuzione di un indice di edificabilità uniforme su tutto il territorio comunale, che generi volumetrie commerciabili e trasferibili indistintamente su diverse aree di atterraggio, non puntualmente identificate, al fine dell’acquisizione da parte del Comune delle aree da destinare a servizi pubblici. Questo modello è espressamente declinato nella Legge Urbanistica della Regione Lombardia.

Il sistema richiede l’istituzione di un Registro comunale delle cessioni e comporta un distacco tra i diritti edificatori (liberamente trasferibili e commerciabili) e il bene immobile che li ha generati.

Un simile modello è stato adottato a Milano. La tecnica perequativa in questione è astrattamente valida, ma in concreto risulta efficace solo in presenza di un mercato immobiliare vivace e dinamico, condizione che certo non è ad oggi presente.

I mercati però sono mutevoli e gli strumenti urbanistici sono destinati a durare nel tempo.

la normativa nazionale

Non esiste una normativa nazionale che disciplini l’istituto della perequazione. Mediante il D.L. 70/2011 è stato però modificato l’art. 2643 del Codice Civile, prevedendo che anche i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale sono soggetti a trascrizione.

le norme reGionali e comunali

Molte leggi regionali prevedono la facoltà dei Comuni di utilizzare la tecnica della perequazione urbanistica in sede di pianificazione, ciò quantomeno con riferimento ai singoli comparti oggetto di trasformazione. La disciplina della perequazione urbanistica è utilizzata al fine di assicurare la ripartizione dei diritti edificatori e dei connessi oneri tra tutti i proprietari di immobili, indipendentemente dalle specifiche destinazioni assegnate alle singole aree.

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regione riferimenti normativi cosa dice la legge

Valle d’Aosta La legge urbanistica regionale non contiene specifiche previsioni in merito alla perequazione urbanistica.

Piemonte Legge regionale n. 56/1977, art. 12 bis prima parte.

La perequazione trova attuazione tramite indicazioni degli strumenti urbanistici che possono comportare il trasferimento, la costituzione o la modifica di diritti edificatori e si applica anche a ambiti costituiti da parti non contigue. Comporta l’attribuzione di diritti edificatori concentrandoli sulle superfici fondiarie e prevedendo la realizzazione di servizi.

Liguria La legge regionale n. 36/1997 non contiene previsioni di dettaglio in merito alla perequazione.

Il piano urbanistico comunale può stabilire che l’attuazione delle previsioni relative a infrastrutture e servizi pubblici che richiedano la demolizione di fabbricati esistenti avvenga anche previa convenzione con il soggetto interessato che riconosca una potenzialità edificatoria su aree di proprietà del soggetto indipendentemente dalle previsioni di piano.

Lombardia Legge regionale n. 12/2005, art. 11. I comuni possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all’agricoltura e non soggette a trasformazione, un identico indice di edificabilità, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti.

Provincia autonoma di Bolzano La legge provinciale n. 13/1997 all’art. 55 bis comma 6 contiene un richiamo indiretto alla perequazione.

La perequazione, da attuarsi tramite convenzione urbanistica, si applica alle sole aree interessate da riqualificazione e si basa sui valori iniziali degli immobili compresi nell’area interessata, garantendo che tutti i soggetti pubblici e privati coinvolti partecipino, in proporzione a questi valori, sia ai benefici che agli oneri.

la situazione sul territorio

I diversi modelli di perequazione e il riferimento normativo

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* Questi articoli a cura di Guido Inzaghi e Simone Pisani sono stati pubblicati su Il Sole 24 Ore in data 1 luglio 2013.

Provincia autonoma di Trento Legge provinciale n. 1/2008, artt. 53 e 54.

Il PRG può essere redatto secondo tecniche ispirate a principi di perequazione, individuando gli ambiti entro i quali la stessa si applica, gli indici edificatori e urbanistici delle aree destinate a insediamento, le aree soggette a riqualificazione e gli eventuali obblighi di cessione di aree al comune. La perequazione si attua mediante piani attuativi, accompagnati da schema di convenzione.

Friuli Venezia Giulia Legge regionale n. 5/2007, art. 31. La disciplina della perequazione per interventi da attuare in forma unitaria è stabilita nel piano operativo comunale e nei piani attuativi comunali. Essa assicura la ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra i proprietari degli immobili interessati indipendentemente dalle destinazioni assegnate alle singole aree.

Veneto Legge regionale n. 11/2004, art. 35. Le modalità per l’applicazione della perequazione sono stabilite dal piano di assetto del territorio. Il piano degli interventi, i piani attuativi, i comparti e la programmazione negoziata disciplinano gli interventi da realizzare unitariamente e individuano gli eventuali edifici esistenti e le aree per la realizzazione di servizi ed infrastrutture.

Emilia Romagna Legge regionale n. 20/2000, art. 7. Il piano strutturale comunale può riconoscere la medesima possibilità edificatoria ai diversi ambiti che presentino caratteristiche omogenee. Il piano operativo comunale e i piani urbanistici attuativi disciplinano gli interventi di trasformazione. Il regolamento urbanistico edilizio stabilisce i criteri per la determinazione del diritto edificatorio di ciascun proprietario.

Toscana Legge regionale n. 1/2005, art. 60. La distribuzione dei diritti edificatori, effettuata in base alle limitazioni all’edificabilità derivanti dagli strumenti della pianificazione territoriale e dagli atti di governo del territorio, tiene conto anche delle condizioni fisiche del territorio nonché dei vincoli derivanti dalle leggi in vigore.

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Marche Legge regionale n. 22/2011, art. 7. La perequazione persegue anche l’obiettivo di garantire la disponibilità di suolo da destinare a verde e attrezzature pubbliche. I diritti edificatori, attribuiti in percentuale del valore della proprietà di ciascun proprietario e negoziabili tra ambiti interessati, sono ripartiti includendo nel perimetro degli interventi le aree inedificate a fini privati.

Umbria Legge regionale n. 12/2013 e Legge regionale n. 11/2005, art. 29.

Il PRG stabilisce i limiti entro cui attuare la perequazione, individuando gli ambiti di trasformazione e definendo le quantità edificatorie. Quest’ultime, iscritte nel Registro delle quantità edificatorie e commerciabili, concorrono alla definizione del valore degli immobili ai fini dell’imposta comunale. La perequazione in ambiti intercomunali si attua secondo le indicazioni del PTCP.

Lazio Legge regionale n. 38/1999 Il termine perequazione compare all’art. 30 comma 1 lett. h secondo cui spetta al piano urbanistico comunale indicare quali trasformazioni debbono attuarsi previa acquisizione pubblica di immobili esattamente individuati o mediante le forme di perequazione previste nei piani urbanistici operativi consortili.

Abruzzo Disegno di legge regionale approvato dalla G. R. con Delibera n. 380/C del 21/07/2009 – Norme in materia di pianificazione per il governo del territorio

La perequazione persegue l’equa ripartizione dei diritti tra le proprietà immobiliari ricomprese negli ambiti di trasformazione urbanistica e la costituzione di un patrimonio di aree per l’edilizia sociale. Si realizza mediante la definizione di un indice di utilizzazione omogeneo per tutti i distretti urbani e il trasferimento tra gli stessi delle capacità edificatorie.

Molise Le leggi n. 14/1995 e 24/1989 non contengono specifiche previsioni in merito alla perequazione.

Campania Legge regionale n. 16/2004, art. 32. Il piano urbanistico comunale, gli atti di programmazione e i piani urbanistici attuativi ripartiscono le quote edificatorie e i relativi obblighi tra i proprietari degli immobili ricompresi nelle zone oggetto di trasformazione. Il regolamento urbanistico edilizio comunale individua le modalità per la definizione dei diritti edificatori dei singoli proprietari.

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Puglia Legge regionale n. 20/2001, art. 14. Al fine di distribuire equamente i diritti edificatori attribuiti dalla pianificazione urbanistica e gli oneri conseguenti alla realizzazione degli interventi di urbanizzazione del territorio, il piano urbanistico generale può riconoscere la stessa suscettività edificatoria alle aree comprese in un piano urbanistico esecutivo.

Basilicata Legge regionale n. 23/1999, art. 33. La perequazione si basa su un accordo convenzionale tra e con privati che prevede la compensazione tra suolo ceduto o acquisito e diritti edificatori. L’accordo può essere concluso a seguito di asta pubblica, basata su condizioni di equilibrio fra domanda e offerta di suolo oggetto di trasferimento di diritti edificatori.

Calabria Legge regionale n. 19/2002, art. 54. La perequazione va applicata a tutti gli ambiti di pianificazione e comporta l’applicazione degli incentivi previsti per i programmi di bonifica dall’art. 37 bis, delle compensazioni e degli incentivi in genere. La quantità di edificazione spettante ai terreni destinati ad usi urbani deve correlarsi allo stato di fatto e di diritto in cui si trovano al momento della formazione del piano comunale.

Sicilia La legge urbanistica regionale non contiene specifiche previsioni in merito alla perequazione.

Sardegna La legge urbanistica regionale è in fase di revisione. La Legge regionale n. 45/1989 e la Legge regionale n. 4/2009 non contengono specifiche previsioni in merito alla perequazione.

la GiurisPrudenza

Lo strumento della perequazione, sebbene non contemplato nella legislazione nazionale, è stato progressivamente introdotto dalle legislazioni regionali e persegue l’obiettivo di eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria. Il regime perequativo si regge su due pilastri fondamentali dell’ordinamento: a) il potere conformativo del territorio di cui l’amministrazione è titolare nell’esercizio dell’attività pianificatoria; b) la possibilità di ricorrere a modelli consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4545; TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, 5 settembre 2012, n. 3746).

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* Gli articoli a cura di Guido Inzaghi e Simone Pisani sono stati pubblicati su Il Sole 24 Ore in data 15 luglio 2013.

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