SINTESI DELLA RELAZIONE DI ACCOMPAGNAMENTO

Primo Referendario Francesco Maffei

Primo Referendario Francesca Dimita

Referendario Daniela Alberghini

SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Il presente giudizio di parificazione ha per oggetto il disegno di legge del Rendiconto generale della

Regione Veneto per l’esercizio finanziario 2014, nonché gli altri documenti e provvedimenti che

si inseriscono nel ciclo di bilancio della Regione, dalla fase della programmazione al quella

appunto della rendicontazione.

Con riferimento al ciclo di bilancio, in questa Relazione1, come anche nelle relazioni allegate alla

parifica dei rendiconti 2012 e 2013, è stato oggetto di rilievo il mancato rispetto dei termini

stabiliti dal legislatore di alcuni principali documenti contabili e finanziari.

Ci si riferisce non solo all’approvazione del disegno di legge del Rendiconto generale in esame

(approvato con DGR n. 7/DDL del 13 luglio 2015, rispetto al termine del 31 marzo di cui all’art.

57 della l. r. stat. 1/2012) ma anche alla legge di assestamento del bilancio di previsione per

l’esercizio finanziario 2014 (l. r. 22 dicembre 2014, n. 41, rispetto al termine del 30 settembre d cui

all’art. 56, comma 7, della citata l. r. stat. 1/2012).

Si è fatto inoltre presente che anche la legge di approvazione del bilancio di previsione annuale

2014 e pluriennale 2014-2016 (l.r. 2 aprile 2014, n. 12) è stata approvata successivamente al

termine ordinario del 31 dicembre dell’anno precedente (art. 56, comma 3, l. r. stat. 1/2012),

circostanza che ha reso necessario il ricorso all’esercizio provvisorio del bilancio per l’anno

finanziario 2014 (autorizzato con l. r. 30 dicembre 2013, n. 40) con tute le limitazioni che ne

conseguono in ordine alla gestione della spesa.

Si è pertanto rilevato che il mancato rispetto dei termini suddetti, fissati dal legislatore statale e

regionale, in materia di ciclo di programmazione finanziaria e di ciclo di bilancio, produce delle

ripercussioni dirette sull’effettività della programmazione e della gestione finanziaria da parte

dell’Amministrazione regionale. Il ritardo nell’adozione di questi strumenti determina, infatti, lo

slittamento anche dei termini di adozione dei documenti successivi ad essi collegati, con il rischio

di pregiudicare l’effettività delle singole manovre regionali e di garantire la piena integrazione tra

la programmazione regionale e quella nazionale ed europea, secondo un sistema che prefigura

oramai un circuito integrato tra le varie politiche finanziarie dei diversi livelli di governo,

nazionali e sovranazionale

1 Quando, nell’esposizione della sintesi delle principali osservazioni, si citerà la Relazione (senza altra specificazione), è inteso che si vuol far riferimento alla Relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014.

E’ stata rilevata, inoltre, l’incompletezza del sistema di programmazione, evidenziando la carenza

degli strumenti normativamente previsti dallo stesso ordinamento regionale, per dare compiuta

attuazione ad un’effettiva programmazione.

Infine, si è riscontrato che l’attuale sistema di programmazione finanziaria, per le ragione sopra

evidenziate, rischia di pregiudicare il collegamento funzionale tra i vari documenti di bilancio che

dovrebbe dar luogo ad un organico sistema posto che l’efficacia complessiva del ciclo della

programmazione economico-finanziaria dipende in maniera determinante anche dalla

attendibilità, dalla congruità e dalla coerenza dei singoli documenti che lo compongono. A questo

proposito l’Amministrazione ha fatto presente che il processo di programmazione regionale, a

partire proprio dal DPEF 2014, è stato oggetto di un progressivo adeguamento ai principi dettati

dal D.Lgs. n. 118/2011.

Si auspica pertanto che la Regione, nell’ambito dell’attuazione delle disposizioni in materia di

armonizzazione contabile, provveda a realizzare anche un compiuto sistema di programmazione

finanziaria, conforme agli attuali principi che informano il nuovo ordinamento contabile.

IL CONTO DEL BILANCIO

LA GESTIONE DELLE ENTRATE

Con riferimento al complesso delle entrate iscritte nel bilancio 2014 della Regione del Veneto, le

previsioni iniziali di competenza (al netto delle contabilità speciali del Tit. VI) ammontano a circa

13.743,89 mln di euro.

Per quanto riguarda i singoli Titoli dell’entrata, si riscontra un aumento significativo unicamente

per le entrate derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie (Tit. V).

Un decremento significativo, in valore assoluto, si è verificato per le entrate del Titolo IV (entrate

da alienazioni, da trasformazione di capitale, da riscossione di crediti e da trasferimenti in conto

capitale).

Per quanto concerne il grado di attendibilità delle previsioni iniziali rispetto a quelle finali di

competenza nell’esercizio 2014, occorre rilevare un generale sottodimensionamento delle prime,

soprattutto con riferimento alle entrate del titolo II (trasferimenti di parte corrente dell’U.E.,

dello Stato e di altri soggetti).

LA GESTIONE DELLE SPESE

L’analisi della gestione della spesa è stata condotta sull’andamento generale della stessa rispetto

alle singole funzioni obiettivo di cui al bilancio di previsione annuale.

Gli stanziamenti iniziali di competenza, al netto delle partite di giro (funzione obiettivo n. F027),

iscritti nel bilancio di previsione 2014, risultano in crescita rispetto al biennio precedente, ma se si

escludono le previsioni relative alla spesa sanitaria, si riscontra un consistente decremento degli

stanziamenti iniziali di competenza

Con riferimento al rapporto tra impegni di spesa e stanziamenti finali di competenza, che misura

la capacità di tradurre i programmi politici in obbligazioni concrete, si riscontra un progressivo

aumento dell’indice.

L’indice scende notevolmente se dal totale complessivo delle spese si detrae la quota relativa alle

Funzioni obiettivo “Tutela della salute” e “Interventi sociali”, che rappresentano quasi l’84% del

totale impegnato.

LA GESTIONE DEI RESIDUI

All’esito della relativa gestione nell’esercizio 2014, a seguito delle riscossioni e del riaccertamento

(ordinario) dei residui provenienti dagli esercizi precedenti, risultano residui attivi per circa

3.000,00 mln di euro e residui passivi per circa 4.000,00 mln di euro.

I residui mantenuti in bilancio al 31 dicembre 2014 risultano pari, rispettivamente, a 6.000,00

mln di euro (attivi) e a quasi 8.000,00 mln di euro (passivi).

Nel corso del 2014, le riscossioni in conto residui hanno registrato un decremento (-70% circa)

rispetto all’esercizio precedente.

Sul fronte del riaccertamento di residui attivi, l’esercizio 2014 presenta un saldo negativo,

riconducibile, principalmente, all’eliminazione dei residui attivi iscritti al Tit. I (soprattutto,

Imposta regionale sulle attività produttive IRAP e Addizionale regionale all’imposta sul reddito

delle persone fisiche).

Per quanto riguarda i residui passivi eliminati dalla contabilità regionale, pari a complessivi 81,25

mln di euro nel 2014, si registra un consistente decremento sia rispetto all’esercizio precedente (-

70%) che rispetto al triennio (-50%).

Al riguardo, si precisa che l’eliminazione dei residui passivi nell’esercizio 2014 è avvenuta solo per

economie ed insussistenze, non per “radiazione”.

A conclusione dell’esercizio, lo stock dei residui passivi finali, quale risultante della somma dei

residui iniziali non smaltiti e di quelli formatisi nel corso della gestione, si attesta intorno ai

4.000,00 mln di euro.

I RESIDUI PASSIVI RADIATI

Pur essendo risultati assenti nella gestione 2014, i residui passivi radiati rivestono un ruolo di

fondamentale importanza ai fini della verifica della reale consistenza del debito regionale e della

valutazione della sussistenza di un effettivo (non solo formale) equilibrio di bilancio.

Trattasi, infatti, di una partita risalente nel tempo, che costituisce gran parte dell’intero del debito

potenziale della Regione del Veneto, “esterno” al sistema di bilancio regionale, il cui “peso” deve

essere considerato soprattutto in prossimità dell’entrata a regime del sistema della contabilità

finanziaria “potenziata”.

Con l’entrata a regime della disciplina dell’armonizzazione dei sistemi contabili, anche alla luce

delle novità introdotte dal D.Lgs n. 126/2014, a far data dall’anno 2015, comunque, non sarà più

possibile “cancellare dalle scritture contabili i residui passivi per perenzione”.

Con riferimento allo stock dei residui passivi radiati negli esercizi precedenti, la Regione ha

trasmesso un primo prospetto attestante un ammontare dei residui passivi radiati, al 31.12.2014,

pari a complessivi 261.524.571,08 euro.

Successivamente, ha trasmesso un altro prospetto attestante che l’ammontare dei residui passivi

radiati, al 31.12.2014, sarebbe, invece, pari a complessivi 303.263.118,99 euro.

La differenza tra gli importi dichiarati allo stesso titolo (pari a 41.738.547,91 mln di euro) non ha

trovato spiegazione.

E’ stato valutato, inoltre, il problema della copertura degli stessi.

In proposito, la Regione ha affermato che la copertura di una parte dei residui “radiati” e,

precisamente, quella collegata a risorse con destinazione vincolata, sarebbe garantita dal

meccanismo delle reiscrizioni vincolate nel bilancio di previsione dell’esercizio successivo, le quali

contribuirebbero a costituire la competenza sui capitoli interessati dalle radiazioni; la copertura

degli altri (sostanzialmente finanziati con risorse regionali autonome) sarebbe, invece, assicurata

dal dirigente, al quale è demandata la responsabilità di ottenere stanziamenti tali da assicurare il

pagamento, oltre che degli impegni dell’esercizio di riferimento, anche di quelli “potenziali”,

collegati alla rivendicazione di crediti da parte di terzi.

Questo “sistema”, con riferimento alla componente finanziata con risorse regionali, non è apparso

“convincente”.

Un’analisi più specifica è stata effettuata per la parte finanziata con risorse vincolate.

In corso di istruttoria, sono emerse delle incongruenze che non hanno consentito di ritenere

attendibile la copertura; in merito, nelle controdeduzioni prodotte in sede di contraddittorio, la

Regione ha precisato che le reiscrizioni mancanti ed incomplete nel bilancio di esercizio 2014 sono

state effettuate in sede di assestamento 2014, come risultante dalla apposita tabella allegata alla

Legge di assestamento, come è stato, poi, riscontrato.

In ogni caso, poiché, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (sentenza n. 70/2012),

l’obbligo di reiscrizione riguarda tutte le somme eliminate, la scelta della Regione di non

assoggettare al descritto meccanismo di copertura le spese finanziate con risorse regionali non può

considerarsi legittima; del pari la scelta, sul fronte delle spese finanziate con risorse derivanti da

assegnazioni vincolate, di reiscrivere solo in assestamento e solo a fine esercizio (dicembre 2014)

una parte delle risorse medesime.

La Sezione ha, poi, esaminato l’operazione di rivalutazione dei residui passivi radiati recepita

dalla Giunta regionale nella deliberazione n. 852 del 13 luglio 2015, che ha portato alla

“riemersione” – mediante espresso riconoscimento della “non quiescenza” – del debito

complessivo di euro 261.610.349,56, che ha rivelato profili problematici.

In particolare, per le rilevate carenze motivazionali, non è stato possibile verificare sotto il profilo

giuridico e contabile, con inevitabili conseguenze sulla valutazione della natura e reale consistenza

del debito “riconosciuto”, al quale non è data adeguata copertura, come si è già evidenziato.

Analogo discorso va fatto per le risultanze della procedura di riaccertamento ordinario dei residui

passivi, conclusasi con la cancellazione di un rilevante ammontare di impegni di spesa ritenuti

insussistenti. Anche in questo caso, i chiarimenti forniti dalla Regione nelle controdeduzioni

prodotte non sono stati soddisfacenti, in quanto concretizzantisi nel mero richiamo di norme della

legge di contabilità regionale, non accompagnato dalla necessaria dimostrazione della effettiva

applicazione delle stesse e dalla ostensione delle valutazioni compiute proprio dai dirigenti ai fini

dell’accertamento dell’estinzione delle obbligazioni sul piano civilistico, quale presupposto

principale ed essenziale della declaratoria di insussistenza dei relativi residui passivi. Ciò non ha

consentito di accertare pienamente lo stato della finanza della Regione del Veneto.

PROBLEMATICHE CONNESSE AL RIACCERTAMENTO STRAORDINARIO

Le problematiche appena analizzate sono state valutate anche in relazione al concomitante

adempimento previsto dall’art. 3, comma 7, del D.Lgs. n. 118/2011, ossia il riaccertamento

straordinario dei residui con riferimento alla data del 1° gennaio 2015, cui sono tenute anche le

Regioni contestualmente all’approvazione del rendiconto dell’esercizio 2014.

La ratio della disposizione è quella di far emergere, in sede di “ripulitura” straordinaria dei residui,

partite contabili che possono determinare ricadute negative sugli equilibri di bilancio.

Non è stato, tuttavia, possibile acquisire le risultanze necessarie a valutare compiutamente la

consistenza dei residui al 31 dicembre 2014, in quanto la procedura di riaccertamento

straordinario prevista dal citato art. 3 del D.lgs. n. 118/2011, non è stata terminata entro la data

(4 settembre 2015), all’uopo fissata dalla Direzione Bilancio.

LA GESTIONE DELLA CASSA

La gestione di cassa, alla chiusura dell’esercizio 2014, presenta un saldo positivo di circa 1.067,77

mln di euro, dato dal fondo iniziale di cassa, sommate le riscossioni e detratti i pagamenti

complessivi dell’esercizio.

E’ stato esaminato l’andamento della gestione di cassa nell’esercizio in questione, con riferimento

a riscossioni e pagamenti.

Le riscossioni complessive (competenza + residui), nel 2014, ammontano a 14.000,00 mln di euro.

Dall’esame dei dati, è emerso un rilevante “sovradimensionamento” delle previsioni di entrata

rispetto alle effettive riscossioni.

Inoltre, le previsioni finali di cassa, frutto della manovra di assestamento intervenuta a fine

esercizio, presentano stanziamenti più elevati rispetto alle previsioni iniziali contenute nel

bilancio, di tale che l’assestamento non ha apportato alcun correttivo alla previsione.

Come rilevato per le entrate, anche le previsioni finali di cassa (che sono state oggetto di

assestamento alla fine dell’esercizio) presentano stanziamenti più elevati rispetto alle previsioni

iniziali; anche in questo caso, risulta che l’assestamento non abbia apportato alcun correttivo alla

previsione.

IL CONTO DEL TESORIERE

Ai fini dell’attività di controllo del conto di tesoreria, con particolare riferimento alla verifica delle

risultanze della gestione di cassa dell’esercizio finanziario 2014, si è provveduto ad effettuare

verifiche attraverso l’analisi della documentazione acquisita in fase istruttoria.

A tal fine, il Tesoriere ha trasmesso all’amministrazione regionale la necessaria documentazione:

1) Risultanze contabili contenute nel “Quadro riassuntivo della gestione di cassa”;

2) Prospetto riepilogativo del movimento dei depositi cauzionali, distintamente per titoli e

numerario, che risulta rilasciato dal Tesoriere in data 31.3.2015 e protocollato dalla Regione il

7.5.2015;

3) Situazione al 31.12.2014 dei titoli azionari di proprietà della Regione in custodia presso il

Tesoriere, attestata da quest’ultimo in data 28.4.2015 e protocollata dall’Amministrazione

regionale in data 30.4.2015;

4) La situazione al 31.12.2014 dei depositi in custodia e amministrazione presso il Tesoriere, dei

libretti di risparmio di proprietà della Regione, suddivisi tra Libretti a Risparmio Nominativi e

Libretti a Risparmio al portatore.

Nel corso dell’istruttoria, sono stati acquisiti i verbali, con relativi allegati, inerenti alle periodiche

verifiche di cassa effettuate dal Collegio dei revisori con riferimento all’esercizio 2014, dai quali si

evince che, con riferimento all’esercizio finanziario 2014, sono state effettuate 3 verifiche di cassa

e della gestione del servizio di tesoreria.

Dall’esame della documentazione, è emerso che:

- le risultanze del “Quadro riassuntivo della gestione di cassa” del conto del Tesoriere coincide con

le risultanze contabili della gestione finanziaria della Regione riportate nel Rendiconto generale

dell’esercizio 2014.

- gli importi complessivi delle reversali incassate e dei mandati pagati sono stati verificati nel

Bollettario delle riscossioni e nel Bollettario di quietanziamento dei mandati, inviati dalla

Regione.

In relazione all’effettiva composizione della disponibilità di cassa a fine esercizio 2014, si rileva

che, nella relazione tecnico-contabile allegata al Rendiconto generale dell’esercizio 2014, non

viene fatto alcun cenno alle somme in deposito al 31/12/2014 nel conto corrente acceso presso la

Tesoreria Centrale dello Stato. Analogamente allo scorso esercizio, tali somme avrebbero dovuto

essere indicate.

Nelle controdeduzioni, la regione ha preso atto, “per gli opportuni adeguamenti, dell’indicazione

di rappresentare tale elemento informativo nella relazione tecnico-contabile del conto

consuntivo”.

3. IL RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE E GLI EQUILIBRI DI BILANCIO

Il risultato di amministrazione, alla chiusura dell’esercizio 2014, risulta negativo per

677.364.937,73 euro, superando quello, sempre negativo, realizzato nell’esercizio 2013, pari a -

595.923.956.63 euro.

Esso è in peggioramento rispetto agli esercizi precedenti. Le ragioni sono individuate, dalla stessa

Regione, nel mancato ricorso, per la prima volta nell’esercizio 2014, all’istituto della radiazione

dei residui passivi.

Un’incertezza sull’esatto ammontare del disavanzo e, quindi, del risultato di amministrazione

dell’esercizio 2014, è originata dall’impossibilità di valutare il dato dei residui attivi e passivi, alla

luce delle risultanze del riaccertamento straordinario degli stessi, previsto dall’art. 3 del D.lgs. n.

118/2011.

Sull’esatta determinazione del risultato di amministrazione, inoltre, ha inciso la partita dei residui

radiati.

GLI EQUILIBRI DI BILANCIO

La verifica del rispetto degli equilibri di bilancio è stata condotta, in primo luogo, con riguardo al

momento della formazione del bilancio di previsione (previsioni iniziali), in secondo luogo, in

relazione all’assestamento ed alle variazioni intervenute nel corso dell’esercizio (previsioni finali),

ed, infine, con riguardo ai dati definitivi di bilancio riportati nel disegno di legge n. 7 del

13/07/2015 di approvazione dello schema del rendiconto generale per l’esercizio 2014.

EQUILIBRI DI BILANCIO IN SEDE DI PREVISIONE

Sulla base dei dati di bilancio di previsione e di assestamento, emerge che l’equilibrio risulta

formalmente rispettato.

Tuttavia, la Regione non ha osservato il disposto del comma 2 dell’art. 14 della L.R. n. 39/2001,

secondo cui “ai fini del calcolo del saldo negativo di cui al comma 1, lettera a) non si tiene conto delle

spese correlate ad assegnazioni statali e comunitarie o all'utilizzazione di fondi speciali, qualora le

stesse siano imputate all’esercizio successivo a quello in cui ha avuto luogo l’iscrizione delle

corrispondenti entrate, fino a quando non sia stato approvato il rendiconto di quest’ultimo esercizio”,

in quanto non ha sottratto dal saldo costituito dalla differenza tra il totale delle spese e delle

entrate (Quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione che, sul lato spesa somma “tutte

le spese” iscritte in bilancio di previsione, così come sul lato entrata, somma tutte le entrate) le

reiscrizioni derivanti da economie su stanziamenti di spesa finanziati da assegnazioni con vincolo

di destinazione.

Ciò induce a ritenere che l’equilibrio di bilancio non sia stato costruito correttamente in sede di

previsione.

Sono emerse, inoltre, criticità sul disavanzo presunto dell’esercizio precedente, che costituisce un

elemento necessario ai fini della costruzione dell’equilibrio di bilancio in sede di previsione.

Lo stesso, nel Quadro generale riassuntivo della spesa del bilancio di previsione 2014, non è

inserito tra le spese, bensì trova collocazione, separata, in un apposito “riquadro”; lo stesso,

peraltro, non è imputato ad alcun capitolo (o capitoli) di spesa, diversamente, la quota di mutuo

destinata a coprirlo.

In mancanza, il saldo finanziario negativo presunto, non viene né iscritto né coperto, ma solo

“imputato” al bilancio, nel senso che somma alle spese dell’esercizio, le quali, nel complesso

(compresa la posta in questione), risultano “pareggiate” dalle entrate.

A ciò deve aggiungersi che la parte del saldo “negativo” di esercizio corrispondente agli impegni

assunti nel corso dell’esercizio medesimo, a causa della mancata contrazione del mutuo previsto

proprio allo scopo di “finanziare” le maggiori spese (rispetto alle entrate), nel susseguirsi degli

esercizi, ha determinato un graduale aumento della massa dei residui passivi, ossia dei debiti non

pagati dalla Regione.

Tale massa di residui passivi, attraverso il saldo della relativa gestione, ha condizionato il risultato

di esercizio, peggiorandolo e contribuendo a creare il disavanzo dell’esercizio successivo e così via.

In questo modo, il disavanzo, solo apparentemente coperto nel bilancio di previsione, si è

“trascinato” di esercizio in esercizio, senza mai trovare una vera soluzione in termini di equilibrio

e di pareggio.

EQUILIBRI DI BILANCIO IN SEDE ASSESTAMENTO

In sede di assestamento del bilancio di previsione 2014 (L.R. n. 41/2014), il saldo finanziario

negativo risultante alla chiusura dell’esercizio 2013 è stato definitivamente determinato in -

595.923.956,63 euro.

Per far fronte al disavanzo determinatosi a seguito dell’applicazione delle definitive risultanze

contabili dell’esercizio 2013, la legge di assestamento, all’art. 4), ha modificato l’autorizzazione

all’indebitamento per l’anno 2014, rideterminandone l’importo.

Valgono anche per l’assestamento, le considerazioni già espresse in merito alla costruzione

dell’equilibrio di bilancio.

EQUILIBRIO DI CASSA

Per quanto concerne la gestione finanziaria 2014, l’equilibrio di cassa risulta rispettato sia in sede

di bilancio di previsione che in sede di assestamento.

L’equilibrio di cassa risulta ugualmente verificato in sede di assestamento.

EQUILIBRI IN SEDE DI RENDICONTO

La gestione di competenza dell’esercizio 2014, ha garantito formalmente l’osservanza del principio

dell’equilibrio di bilancio, in quanto si è conclusa con una differenza (data dal totale degli

accertamenti meno il totale degli impegni) positiva, pari ad euro 269.680.405,03 euro.

Le controdeduzioni della Regione sono state incentrate essenzialmente sulla composizione del

disavanzo ed, in particolare, del computo nello stesso della c.d. “area delle risorse vincolate”;

quella, affrontata dalla Regione nella parte della memoria dedicata agli equilibri di bilancio e non

in quella dedicata all’indebitamento, della composizione del debito che si va a coprire, sempre in

previsione, mediante i mutui a pareggio. La contestazione formulata nella relazione si appunta

sull’inosservanza di due disposizioni della Legge di contabilità regionale, ovvero del precetto di

cui all’art. 14, comma 2, secondo cui, nella determinazione in sede di previsione del saldo negativo

di competenza, costituito dalla differenza tra le entrate che si prevede di accertare e le spese delle

quali si autorizza l’impegno, non si deve tener conto delle spese correlate ad assegnazioni statali e

comunitarie e del precetto di cui all’art. 25, comma 2, secondo cui il ricorso alle forme di

indebitamento “a pareggio” è consentita esclusivamente per la copertura del menzionato saldo

negativo di competenza ed è limitato ad un “importo non superiore al totale cumulato delle spese di

investimento e delle spese per l’assunzione di partecipazioni a società finanziarie regionali, se non

finanziate con entrate a destinazione vincolata”. Si contesta, in altri termini, che la Regione non ha

ottemperato all’obbligo di detrarre, tanto ai fini della determinazione del disavanzo generato dalla

gestione di competenza dell’esercizio, quanto ai fini della quantificazione della copertura da

assicurare mediante la previsione dei mutui c.d. “a pareggio”, le reiscrizioni vincolate nella fase

della previsione e della costruzione degli equilibri di bilancio. Rispetto a tale criticità, i

chiarimenti offerti nelle controdeduzioni non sono stati ritenuti conferenti. Il fenomeno descritto

dalla Regione, per il quale - a causa del meccanismo di conteggio del risultato finale di

amministrazione adottato dal legislatore regionale, secondo cui “il risultato medesimo viene

determinato come una semplice sommatoria algebrica” tra l’avanzo risultante dall’area risorse

vincolate ed il disavanzo risultante dall’area degli investimenti da coprire mediante

indebitamento, con l’aggiunta del risultato di competenza - il disavanzo dell’area spese di

investimento avrebbe “sopravanzato, specie con il cumularsi degli impegni sulle spese di investimento

non coperti da mutuo” l’avanzo dell’area risorse vincolate, ingenerando una situazione di disavanzo

netto finale crescente, infatti, si riferisce ad un’operazione (il calcolo del risultato di

amministrazione, appunto) afferente alla diversa fase della rendicontazione. Tale notazione non

è di poco conto considerato anche che l’ammontare delle risorse vincolate costituisce un avanzo

per l’esercizio in chiusura, mentre costituisce un disavanzo per il nuovo esercizio, concretizzandosi

la reiscrizione nello slittamento, all’esercizio successivo, delle spese correlate alle entrate vincolate

non impegnate. Tale disavanzo, secondo le disposizioni regionali, va tenuto distinto rispetto

all’eventuale saldo negativo di competenza dell’esercizio cui si riferisce il bilancio e, soprattutto,

non può trovare copertura nell’indebitamento di cui all’art. 25, comma 2, della Legge di

contabilità regionale; ciò anche perché, all’evidenza, esso dovrebbe essere già coperto dalle entrate

correlate. Nella specie, invece, tali spese risultano comprese nel saldo negativo finanziato con i

mutui, ciò evincendosi inequivocabilmente sia dal fatto che non viene effettuata alcuna

operazione di detrazione dall’ammontare complessivo di euro 1.529.687.164,57, determinato

dall’art. 6 della L.R. n. 12/2014 (Bilancio di previsione 2014), quale disavanzo tra il totale delle

spese di cui si autorizza l’impegno e il totale delle entrate che si prevede di accertare nell’esercizio,

sia dal fatto che l’importo coperto con la previsione di indebitamento “a pareggio” è esattamente

pari al disavanzo di cui all’art. 6. Ad avviso di questa Sezione, pertanto, risulta palese la violazione

delle disposizioni richiamate ed emerge, con altrettanta chiarezza, che gli equilibri di bilancio non

siano stati costruiti correttamente nel bilancio di previsione 2014, con inevitabili ripercussioni

sulla gestione dell’esercizio, le cui risultanze, sotto il profilo dei saldi finanziari e, soprattutto,

della dimensione del disavanzo finale, manifestano tutta l’inadeguatezza della previsione. Quanto

rilevato, peraltro, trova fondamento anche nelle considerazioni espresse sulla imputazione e sulla

conseguente, necessaria copertura del disavanzo presunto dell’esercizio 2013 sempre nel bilancio

di previsione, in merito alle quali la Regione non ha formulato alcuna osservazione, prestando

sostanziale acquiescenza, atteso che, come si è evidenziato nella relazione, tale saldo negativo

viene effettivamente computato solo in sede di consuntivo. Anche sotto questo profilo, l’equilibrio

di bilancio, non risulta costruito correttamente ed in maniera sostanziale, in violazione, tra l’altro,

degli artt. 8, 3° comma, e 12, 1° comma, della Legge di contabilità regionale (L.R. n. 39/2001), la

cui ratio è quella di garantire l’equilibrio medesimo in maniera credibile ed effettiva. Deve inoltre

considerarsi, anche a prescindere dall’effettività della copertura, che, per quanto riguarda sempre

il disavanzo presunto, essa non può derivare dai mutui a pareggio di cui all’art. 25, comma 2, della

L.R. n. 39/2001. La disposizione, come evidenziato, infatti, autorizza espressamente la copertura

del disavanzo generato dalla gestione di competenza e non anche del disavanzo pregresso

costituito dalla massa dei residui passivi, fossero anche tutti per spese di investimento,

accumulatesi negli esercizi precedenti.

4. IL PATTO DI STABILITA’ INTERNO PER L’ANNO 2014

La legge di stabilità per il 2014 ha fissato il tetto massimo di spese finali per tale esercizio in 19.390

milioni di euro. L’obiettivo programmatico dell’anno 2014 per la Regione del Veneto, calcolato in

termini di sola competenza eurocompatibile, è pari a 1.515 milioni di euro.

La Regione ha fornito adeguata dimostrazione dell’avvenuto rispetto di tale obiettivo, mediante

l’invio dell’apposito modello ministeriale.

OPERAZIONI RILEVANTI AI FINI DEL PATTO E NON COMPUTATE

Nel corso dell’istruttoria, sono emerse tre fattispecie che presentano una certa rilevanza ai fini

della valutazione dell’effettivo rispetto dei saldi fissati per l’esercizio 2014 e, più, in generale, del

Patto di stabilità interno.

Si tratta, in tutti i casi, di somme trattenute a monte ed a titolo di corrispettivo per servizi svolti,

a valere su risorse erogate dalla Regione ad altro titolo, che avrebbero dovuto figurare tra i flussi

in uscita dalla regione medesima come pagamenti.

Il primo caso è quello della Veneto Sviluppo s.p.a., società finanziaria della Regione, partecipata

da quest’ultima, che amministra, per conto di quest’ultima ed in forza di apposite convenzioni, le

risorse provenienti da fondi regionali di rotazione e da fondi per contributi a fondo perduto,

nonché, sempre per conto della medesima, partecipazioni in altre società.

La società è destinataria di un importo a titolo di commissione ovvero di ristoro, a copertura degli

oneri finanziari sia per la gestione dei fondi che per la gestione delle partecipazioni, trattenuto

direttamente a valere sulle risorse gestite.

Tale modalità di corresponsione di quello che appare essere null’altro che un “corrispettivo” per

lo svolgimento di un’attività per conto della Regione, non risulta corretta.

Pur rivestendo tutte le caratteristiche di un pagamento, la stessa, poiché non si concretizza in un

flusso finanziario tra Regione e società, infatti, non figura nel conto del bilancio, in contrasto con

il principio di universalità.

Il secondo caso è quello di Veneto Agricoltura, ente strumentale della Regione, che gestisce,

sempre per conto di quest’ultima, l’intero patrimonio forestale ed, in particolare, le concessioni

rilasciate a soggetti privati, dietro corresponsione di un canone, interamente introitato dall’Ente

gestore e trattenuto a copertura degli oneri della gestione.

Il meccanismo appena descritto non è corretto in quanto non consente di rilevare, a livello

contabile e finanziario un trasferimento di risorse ”conseguente all’espletamento di un’attività

per conto della Regione”, in contrasto con il principio di universalità del bilancio, rilevante anche

ai fini della verifica del rispetto del Patto di stabilità.

Il terzo caso è quello della Sistemi Territoriali s.p.a., partecipata dalla Regione attraverso la

Veneto Sviluppo s.p.a., che è incaricata della gestione e della manutenzione delle linee navigabili

ricadenti nel territorio regionale nonché dell’esercizio del trasporto pubblico ferroviario e che

trattiene le tariffe, i pedaggi ed, in generale, i canoni inerenti lo svolgimento del servizio di

gestione, quali proventi, non riversandoli alla Regione.

Tali proventi costituiscono un corrispettivo per i servizi svolti per la Regione, che, tuttavia, non

si traducono in un flusso finanziario in uscita, sfuggendo alla dovuta rappresentazione nel conto

del bilancio ed al computo ai fini della verifica del rispetto dei vincoli imposti dal Patto di

stabilità.

5. L’INDEBITAMENTO

A seguito della verifica dello stato dell’indebitamento regionale, sotto lo specifico profilo del

rispetto dei limiti quantitativi, deve rilevarsi che, nel corso del 2014, la Regione non ha contratto

nuovi mutui, riducendo l’ammontare del debito in precedenza contratto ed ha dimostrato, come

richiesto in istruttoria, il rispetto formale dei detti limiti.

I C.D. MUTUI A PAREGGIO.

Un’analisi particolare è stata svolta sul ricorso ai mutui finalizzati a garantire l’equilibrio di

bilancio, ancora consentito nell’esercizio di riferimento; mutui che, anche se previsti nel bilancio

di previsione, allo scopo di pareggiare il saldo finanziario negativo costituito dalla differenza tra

le spese delle quali si autorizza l’impegno e le entrate delle quali si prevede l’accertamento nel

corso dell’esercizio, nonché per coprire il disavanzo rinveniente dall’esercizio precedente, non

vengono contratti.

La Regione del Veneto, da tempo risalente, ricorre all’istituto dei mutui a pareggio, evitando

sistematicamente di contrarli nel corso dell’esercizio.

Ai fini del sostanziale rispetto del limite qualitativo all’indebitamento, ossia della destinazione

esclusiva alla spesa di investimento, il bilancio annuale deve essere integrato da un documento

che ponga in connessione l’indebitamento autorizzato a pareggio con le spese di investimento

previste.

Sono stati, pertanto, assoggettate a verifica nei prospetti allegati al bilancio di previsione ed alla

Legge di assestamento, dai quali, tuttavia, non si evince tale necessario legame.

Nelle controdeduzioni, la Regione ha sostenuto di aver esaurientemente dimostrato come il ricorso

all’indebitamento autorizzato non copra impegni di spesa corrente, bensì esclusivamente spese di

investimento, attraverso le tabelle allegate al bilancio di previsione ed alla legge di assestamento

ed, in particolare, la tabella E, contenente l’elencazione dei capitoli cui si riferiscono gli impegni

per spese di investimento non pagate e coperte con i mutui a pareggio autorizzati e non contratti,

accumulatisi nel corso del tempo e degli esercizi, le cui risultanze, trasfuse ed elaborate nella

tabella F (denominata in bilancio di previsione “Riscontro degli impegni complessivamente assunti

negli esercizi precedenti al 2014 per spese d’investimento da finanziarsi mediante ricorso ad

indebitamento, a fronte dei quali non si è proceduto alla contrazione dei relativi prestiti autorizzati”,),

costituirebbero la “prova” del vincolo dell’indebitamento con la spesa di investimento. Tale

prova, secondo la Regione, sarebbe costituita dal fatto che il valore dell’indebitamento

autorizzato “a pareggio” nel 2014, per la componente finalizzata a coprire il disavanzo pregresso

per spese di investimento, sarebbe inferiore al valore della massa dei residui passivi generati dagli

impegni per spese di investimento non pagati negli esercizi precedenti, riportati nella citata

tabella E al netto delle economie e delle radiazioni; valore, quest’ultimo, certamente comprensivo

delle sole spese di investimento e non anche delle spese correnti. In considerazione della rilevata

inesistenza di un numero rilevante dei capitoli di spesa nella predetta tabella, tuttavia, i relativi

importi non possono essere computati ai fini della determinazione dell’ammontare complessivo

della pregressa spesa di investimento cui va commisurato l’indebitamento a pareggio.

L’incertezza sull’effettiva osservanza del vincolo di destinazione a spese di investimento dei mutui

“a pareggio” autorizzati dalla legge di approvazione del bilancio di previsione 2014 (L.R. n.

12/2014), peraltro, trova origine anche nella circostanza che, con il mutuo a pareggio, si dà

copertura all’intero disavanzo generato dalla gestione di competenza (art. 6 della L.R. n. 12/2014),

costituito dalla differenza tra tutte le spese da impegnare e tutte le entrate da accertare

nell’esercizio, così che può ritenersi che l’indebitamento autorizzato sia stato previsto a copertura

anche delle spese correnti oltre che delle spese di investimento, in violazione dell’art. 119, sesto

comma Cost.

LE FORME DI INDEBITAMENTO OCCULTE

Nel calcolo destinato ad accertare il rispetto dei limiti in materia di indebitamento, tra l’altro,

devono essere computate anche due fattispecie assimilabili ad operazioni di contrazione di debito.

In primo luogo, il contributo erogato alla Sistemi Territoriali SPA per l’acquisto di nuovo

materiale rotabile, da mettere a disposizione del gestore del servizio ferroviario di interesse

regionale e locale, attraverso la stipulazione di un leasing finanziario, che, in concreto, assume

natura di finanziamento, come tale, incidente sulla qualificazione, in termini di indebitamento,

del contributo medesimo.

In secondo luogo, l’operazione di “copertura”, da parte della Regione, degli oneri finanziari

derivanti dalla accensione, ad opera della Finanziaria regionale (Veneto Sviluppo S.p.a.), con la

Banca Europea degli Investimenti (B.E.I.), di una provvista finanziaria finalizzata al

cofinanziamento delle iniziative agevolate a valere sui Fondi di rotazione regionali dalla stessa

gestiti.

Il riconoscimento del contributo, diretto ad assicurare la copertura degli oneri finanziari prodotti

dal prestito, sostanziandosi nell’assunzione degli oneri medesimi, costituisce un’operazione

certamente rilevante sotto il profilo dell’indebitamento.

6. LE OPERAZIONI FINANZIARIE IN DERIVATI

La Regione del Veneto ha all’attivo due contratti derivati, del tipo collar, stipulati nel 2006,

nell’ambito di una operazione di ristrutturazione del debito – nella specie due prestiti

obbligazionari denominati “Regione del Veneto 2003” e “Regione del Veneto 2005” – che hanno

generato, anche nell’esercizio finanziario 2014, flussi negativi.

Con riguardo al primo Collar, collegato al sottostante “Regione Veneto 2003”, la Regione ha

rappresentato l’andamento dei flussi collegati al tasso di interesse. Per per effetto del ribasso del

tasso di interesse di mercato oltre il livello del floor del derivato, dal 2009, e, quindi, eccetto che

per i primi due anni, lo stesso ha generato flussi differenziali negativi di notevole ammontare, che

si sono tradotti in corrispondenti flussi in uscita dal bilancio regionale, per un esborso complessivo,

in particolare nel 2014, di 4.437.641,66 mln di euro, suddiviso nei due semestri (2.185.397,71, nel

primo, e 2.252.243,95, nel secondo).

Con riguardo al secondo Collar, collegato al sottostante prestito obbligazionario “Regione Veneto

2005, la Regione ha rappresentato l’andamento dei flussi collegati al tasso di interesse.

Anche in questo caso, a causa del ribasso del tasso di interesse di mercato oltre il livello del floor

del derivato, sempre dal 2009, lo stesso ha prodotto flussi differenziali negativi di notevole

ammontare, tradottisi in corrispondenti flussi in uscita dal bilancio regionale, per un esborso

complessivo, nel 2014, di 5.868.730,63 mln di euro, suddiviso nei due semestri (2.935.936,49, nel

primo, e 2.932.741,14, nel secondo).

Complessivamente, con riferimento ad entrambi gli strumenti derivati, il flussso negativo

prodotto nel 2014 è pari a 10.306.372,00 mln di euro.

7. LA SPESA PER IL PERSONALE

L’analisi è stata dedicata alla verifica del rispetto, da parte della Regione del Veneto, delle

disposizioni normative in materia di spesa per il personale, in vigore nel 2014.

La spesa oggetto di esame è stata soltanto quella “regionale” in senso stretto (personale del

Consiglio e della Giunta).

Al 31/12/2014, la dotazione organica complessiva del personale della Regione del Veneto era pari

a 2.877 unità.

Nei prospetti trasmessi dalla Regione, viene dimostrata l’osservanza dei vincoli di cui all’art. 1,

comma 557 e 557-quater della legge n. 296/2006, nell’esercizio 2014, anche se, nel 2014, in relazione

al contenimento della spesa di lavoro flessibile, si è verificato un incremento della spesa.

8. LE PARTITE DI GIRO

Sono stati assoggettati a verifica tutti i capitoli nei quali sono state contabilizzate partite di

giro/servizi in conto terzi e, per alcune poste, l’allocazione tra le partite di giro non è risultata

corretta.

In primo luogo, l’operazione di “Anticipazione concessa per fronteggiare l’emergenza determinatasi

nel settore del traffico e della mobilità nella località di Mestre – Comune di Venezia (Ordinanza

P.C.M. 19/03/2003, n. 3273 – Ordinanza P.C.M. 29/07/2004, n. 3365, trattandosi di una spesa

(anticipazione) che ha comportato autonomia decisionale e discrezionalità, anche se destinata ad

essere interamente rimborsata, riconducibile ad un interesse della regione medesima e, quindi, non

effettuata nell’esclusivo interesse del soggetto beneficiario.

In secondo luogo, l’operazione di liquidazione delle competenze professionali soggette a ritenute

di acconto riferite ai lavori eseguiti nell’ambito della O.P.C.M. n. 3906 del 13 novembre 2010, che

non presenta le caratteristiche proprie del servizio per conto di terzi, in quanto frutto di un

accordo e, quindi, di una scelta discrezionale dell’amministrazione, che non può sfuggire al

meccanismo autorizzatorio proprio del bilancio di previsione, al quale, invece, in virtù

dell’automatismo e dell’assenza di discrezionalità ed autonomia della decisione, sono sottratte le

partite di giro.

In terzo luogo, l’operazione di “Restituzione e/o regolarizzazione di somme già introitate a seguito di

sentenze esecutive favorevoli alla Regione Veneto per effetto del passaggio in giudicato delle medesime”,

risulta non correttamente contabilizzate tra le partite di giro, in quanto disposta esclusivamente

in considerazione della pendenza, all’epoca dell’incasso, del giudizio dinanzi alla Corte di

Cassazione avverso la sentenza d’appello che aveva riconosciuto le somme in favore della Regione.

Anche l’anticipazione di cassa a favore di AVEPA non risulta correttamente contabilizzata, in

quanto l’istituto dell’anticipazione di liquidità non presenta affatto quel carattere di “neutralità”

e “automatismo” che caratterizza le partite di giro, e, nella specie, la “transazione” risulta frutto

di una scelta discrezionale dell’ente. Tuttavia, nella specie, la contabilizzazione è oggetto di

specifica previsione normativa, la quale, pur ponendosi in evidente contrasto con fondamentali

principi in materia contabile e di finanza pubblica, sottraendo una posta dalla necessaria

considerazione ai fini della determinazione dei saldi contabili, non comporta una violazione

immediata, ma solo mediata, pera quanto comunque grave, dell’art. 81 Cost., con la conseguente

impossibilità di sollevare la questione di legittimità dinanzi alla Corte costituzionale.

In ultimo, l’operazione di “Prelievo somme dal c/c acceso presso la Tesoreria centrale dello Stato

– Risorse comunità Europea (L. 29/10/1984, n. 720)”, in quanto le risorse che transitano per i

capitoli di partite di giro, aventi provenienza comunitaria e statale, al pari delle altre aventi la

medesima natura, dovrebbero essere contabilizzate, in entrata, al Titolo II (Entrate derivanti da

contributi e trasferimenti di parte corrente dell’Unione europea, dello Stato e di altri soggetti) ed

in uscita, nella funzione obiettivo pertinente rispetto alla destinazione, in concreto, della spesa,

ma certamente non in quella relativa alle partite di giro (ossia la F0027).

9. DISAMINA DELLA REGOLARITA’ CONTABILE DELLE VARIAZIONI ED

ANALISI DELLA GESTIONE DEL FONDO DI RISERVA DI CASSA

Sono state analizzate, nel dettaglio, le variazioni amministrative disposte nel corso dell’esercizio

ed, in particolare, quelle che hanno interessato il Fondo di riserva di cassa, assumendo quale

principale parametro di verifica di legittimità e regolarità contabile le disposizioni

dell’ordinamento contabile regionale.

All’esito dell’esame, alla luce delle irregolarità riscontrate con specifico riferimento alle variazioni

in aumento sul Fondo di riserva di cassa, è emerso un illegittimo incremento del relativo

stanziamento stabilito nel bilancio di previsione 2014 oltre il limite di spesa complessivamente

autorizzato dal bilancio medesimo, in contrasto con il “divieto di storno” degli stanziamenti di

competenza e di cassa, al di fuori delle ipotesi normativamente previste.

10 IL CONTO DEL PATRIMONIO

Il conto del patrimonio risulta composto da una “Sezione prima – Conti generali”, costituita da

due sezioni contrapposte, l’una relativa alle attività e l’altra alle passività, una “Sezione Seconda

– Dimostrazione di concordanza “, costituita da due tabelle, l’una relativa agli accertamenti e

l’altra agli impegni di competenza suddivisi per funzioni obiettivo; un “Conto delle rendite e delle

spese”; un “Riassunto e dimostrazione dei risultati finali”.

Risultano, inoltre, allegati un prospetto relativo alla “consistenza delle partecipazioni al capitale

sociale in Società al 31.12.2014” (allegato B); un insieme di elenchi relativi alla “Consistenza dei

beni immobili al 31.12.2014” (Allegato C), relativi a “Patrimonio disponibile – Fabbricati” per un

totale di 73 cespiti, “Patrimonio disponibile- Terreni” per un totale di 12 cespiti, “Patrimonio

indisponibile – Fabbricati” per un totale di 105 cespiti, “Patrimonio indisponibile – Fabbricati

ubicati nelle foreste” per un totale di 205 cespiti, “Patrimonio indisponibile – Terreni” per un

totale di 36 cespiti, “Patrimonio indisponibile- Terreni forestali” per un totale di 16 cespiti,

“Patrimonio indisponibile- Terreni ad uso idraulico” per un totale di 2365 cespiti, elenco

“Demanio statale e Patrimonio indisponibile - Beni in corso di trasferimento” per un totale di 15

cespiti, “Demanio regionale-Ferrovie e strade” per un totale di 22 beni; un prospetto riassuntivo

relativo alla “consistenza dei beni mobili al 31.12.2014” (allegato D) riportante unicamente il

dato di stock ad inizio e fine esercizio e l’importo delle variazioni in corrispondenza di bilancio e

fuori bilancio; due prospetti riassuntivi relativi rispettivamente alla “consistenza al 31.12.2014

dei fondi amministrati da Veneto Sviluppo” (Allegato E) e “altri fondi” (allegato E/1).

L’attivo patrimoniale presenta una consistenza al 31.12.2014 di euro 9.001.583.819,99, composta

da euro 7.181.142.613,07 di attività finanziarie, di cui euro 1.067.770.239,74 di fondo cassa (con

una variazione in diminuzione di euro 39.356.954, 22 rispetto al 1.1.2014) ed euro 6.113.372.373,33

di residui attivi (con una variazione netta in aumento di euro 440.515.752,44 rispetto al 1.1.2014);

da euro 252.851.561.29 per beni patrimoniali disponibili (con una variazione netta in diminuzione

di queo1.256.706 rispetto al 1.1.2014); da euro 529.690.061, 97 per beni patrimoniali indisponibili

(con una variazione netta in diminuzione di euro 5.335.182,48 rispetto al 1.1.2014); da euro

653.451.399,45 per fondi amministrati da veneto Sviluppo s.p.a. per conto della regione Veneto e

da altri fondi (con una variazione netta in aumento di euro 4.950.651,76 rispetto al 1.1.2014) ed

euro 384.448.184,21 per depositi cauzionali (con una variazione in diminuzione di euro

10.553.470,86 rispetto al 1.1.2014).

Il passivo patrimoniale presenta una consistenza al 31.12.2014 di euro 11.270.549.383,92,

composta da passività finanziarie derivanti da residui passivi per euro 7.858.507.550,80 (con una

variazione netta in aumento di euro 482.599.779,32 rispetto al 1.1.2014); da passività patrimoniali

(mutui e prestiti obbligazionari, debiti non quiescenti eliminati dalla contabilità, altri debiti) per

euro 3.027.593.648,91 (con una variazione in aumento di euro 984.2288.767,82 rispetto al

1.1.2014); da euro 384.448.184,21 per depositi cauzionali (con una variazione in diminuzione di

euro 10.553.470,86 rispetto al 1.1.2014).

I saldi differenziali della gestione finanziaria (meno euro 81.440.981,10) e della gestione

patrimoniale (meno euro 985.930.004,54) generano un peggioramento del Netto patrimoniale,

rispetto all’esercizio precedente, di euro 1.067.370.985,64 che trova dimostrazione nella tabella

riassuntiva allegata al conto del patrimonio e nel differenziale risultante dal conto delle rendite e

delle spese.

Dall’esame di quest’ultima parte del conto del patrimonio, che ne individua la concordanza con il

conto del bilancio, risulta che il totale delle rendite e sopravvenienze attive è pari a euro

13.933.276.662,22, risultante dalla sommatoria delle entrate del bilancio depurate dai movimenti

patrimoniali per euro 13.818.034.448,74, del riaccertamento in aumento dei residui attivi per euro

2.246.466,40, del riaccertamento in diminuzione dei residui passivi per economie per euro

81.275.505,80, di sopravvenienze attive per acquisizioni fuori bilancio di beni immobili per euro

5.599.366,97; di sopravvenienze attive per aumenti fuori bilancio di crediti patrimoniali per euro

23.780.874,31; di sopravvenienze attive per rivalutazioni di beni immobili per euro 2.340.000,00.

Il totale delle rendite e sopravvenienze passive è pari ad euro 15.000.647.647,86, derivante dalla

sommatoria della spesa di bilancio depurata dai movimenti patrimoniali pari ad euro

14.292.481.704,54; del riaccertamento in diminuzione dei residui attivi per inesigibilità pari ad

euro 434.643.358,33; delle sopravvenienze passive per diminuzioni fuori bilancio di beni immobili,

mobili e titoli per complessivi euro 5.837.788,38; sopravvenienze passive per diminuzioni fuori

bilancio di crediti patrimoniali per euro 5.714.446,95 e per aumenti fuori bilancio di debiti

patrimoniale per euro 261.610.349,56 ed infine sopravvenienze passive per svalutazione e

deperimento di beni immobili per euro 360.000,00.

Il differenziale tra le rendite e sopravvenienze attive e le spese e sopravvenienze passive conferma

la variazione negativa del netto patrimoniale di euro 1.067.370.985,54, pari, appunto, a quella

risultante dai conti generali del patrimonio.

Per quanto riguarda le attività patrimoniali, le principali variazioni intervenute in corso di

esercizio riguardano, relativamente ai beni patrimoniali disponibili, il passaggio al patrimonio

disponibile di n. 37 fabbricati e di un terreno. La riduzione di complessivi euro 1.557.647,00 dei

titoli di credito deriva dalla cessione di una partecipazione assolutamente minoritaria (Insula

s.p.a.), dalla riduzione per perdite del capitale sociale di due partecipate (Rovigo Expò s.p.a. e

Veneto Nanotech s.c.p.a). L’aumento di complessivi euro 5.599.366,97 è dovuto alla

valorizzazione di 1363 nuovi inserimenti a seguito della ricognizione dei terreni ad uso idraulico

gestiti dai Consorzi di bonifica. Per quanto riguarda i beni mobili gli aumenti e le diminuzioni

sono dovuti rispettivamente ad acquisizioni e dismissioni di beni per il funzionamento degli uffici.

Le variazioni in aumento per euro 28.271.956,86 dei fondi amministrati da Veneto Sviluppo s.p.a.

sono dovute a conferimenti della Regione per la successiva gestione e agli incrementi delle

dotazioni già conferite a seguito della gestione economica delle stesse, mentre la variazione in

diminuzione di complessivi euro 23.325.222,55 si riferisce per euro 17.895.775,60 alla restituzione

da parte di Veneto Sviluppo di giacenze su alcuni fondi amministrati e per euro 5.429.446,95 alla

rideterminazione dei fondi amministrati.

Con riferimento, poi, alle passività patrimoniali, le principali variazioni riguardano la riduzione di

euro 71.389.311,39 dovuta al pagamento della quota capitale delle rate di ammortamento dei

mutui e dei prestiti obbligazionari; l’aumento di euro 261.610.349,56 è dovuto all’iscrizione tra le

passività del conto del patrimonio dei debiti non quiescenti, relativi ad impegni di spesa c.d.

“radiati” al 31.12.2014; l’aumento di euro 810.249.000,00 è dovuto all’erogazione della seconda

tranche dell’anticipazione di liquidità prevista dall’art. 3 del d.l. 35/2013 ed autorizzata dall’art.

21 della L.R. 2 aprile 2014 n. 11; la riduzione, infine, di euro 16.821.270,35 è dovuto al rimborso

della quota capitale della rata di ammortamento della prima tranche dell’anticipazione di

liquidità appena ricordata.

Il peggioramento del netto patrimoniale di euro 1.067.370.985,64, sommato al deficit

patrimoniale registrato in chiusura d’esercizio 2013, porta ad un disavanzo patrimoniale

complessivo al 31.12.2014 di euro 2.268.965.563,93, peggioramento che si registra in progressivo

aumento negli ultimi due esercizi a causa del ricorso all’anticipazione di liquidità suddetta.

L’istruttoria condotta sul conto del patrimonio ha evidenziato numerose criticità, consistenti nella

carenza dei dati contenuti negli elenchi dei beni immobili, insufficienti a determinarne la corretta

valorizzazione e rilevazione contabile, lo stato di consistenza anche in relazione agli eventuali

interventi di manutenzione (necessariamente oggetto di programmazione) a carico del conto del

bilancio; nell’omessa indicazione dei beni suscettibili di utilizzazione economica; nell’omessa e/o

incompleta indicazione dei beni del demanio idrico, culturale, lacuale, marittimo, nonché di beni

patrimoniali indisponibili e disponibili, nonché infine, di altre poste patrimoniali cui pure

corrispondono, nel conto del bilancio, specifiche entrate, anche di natura tributaria, e comunque

in relazione ai quali sono previste e sostenute spese; nell’omessa indicazione, tra le poste

patrimoniali degli strumenti derivati; nell’erronea valorizzazione delle poste contabili finanziarie

(partecipazioni societarie) in difformità della normativa contabile vigente associata ad una

carenza documentale relativamente ai dati finanziari e patrimoniali afferenti alle medesime; gravi

carenze gestionali dei beni immobili e patrimoniali indisponibili relativamente alla natura e

contabilizzazione dei relativi titoli di utilizzo; nell’impossibilità di verificare la correttezza delle

poste contabili finanziarie per carenza assoluta di motivazione e/o documentazione di supporto

(sopravvenienze attive e passive da riaccertamento ordinario dei residui, residui passivi radiati e

collegati a obbligazioni non quiescenti); nella mancata riconciliazione della passività derivante

dall’erogazione dell’anticipazione di liquidità ex dl. 35/13; nella rilevazione tardiva e fuori bilancio

di una consistente massa di beni immobili in gestione ai consorzi di bonifica; ed infine nella

rilevazione non corretta della consistenza dei Fondi amministrati da terzi per la Regione (con

riferimento alle criticità rilevate nell’ambito dell’indagine svolta sulla partecipata Veneto

Sviluppo s.p.a).

In merito a tali rilievi la Regione ha riconosciuto la fondatezza delle contestazioni formulate

affermando l’intendimento di riallinearsi già dall’esercizio 2015 alle norme di contabilità per la

formazione del conto, contestualmente fornendo informazioni aggiuntive in relazione ad alcuni

beni (marchi, immobili ad uso idraulico, strade di interesse regionale) inclusi negli elenchi allegati

al conto del patrimonio, informazioni di cui la Sezione, però, ai fini del presente giudizio non può

fare uso, non essendo stati modificati gli elenchi allegati al rendiconto ai quali, necessariamente,

deve essere ristretto il giudizio medesimo.

11 LE PARTECIPAZIONI SOCIETARIE

L’indagine condotta sulle società partecipate direttamente dalla Regione è partita

dall’osservazione critica, formulata nell’ambito del giudizio di parificazione sul rendiconto 2013,

in relazione al valore iscritto a conto del patrimonio, corrispondente al valore della frazione di

capitale posseduta, non corredato dai dati finanziari e patrimoniali delle società.

In quanto destinatarie di ingenti risorse pubbliche e di deleghe di funzioni regionali, le società

partecipate e le scelte gestionali ad esse correlate originano un significativo flusso di spesa (e un

meno significativo flusso di entrata), verso la cui analisi si è concentrata l’attività di controllo

della Sezione. L’attenzione si è concentrata sul piano del bilancio regionale, non senza il

riferimento a quello delle singole società, evidenziandone i punti di contatto. Per ogni società

esaminata, poi, sono stati valutati gli obiettivi di medio-lungo termine e la valutazione contenuta

nel piano di razionalizzazione delle società approvato dalla Regione, in conformità alle linee guida

indicate dalle Sezioni Riunite, al fine di completare l’analisi in relazione agli obiettivi di efficacia

ed efficienza della scelta organizzativa regionale.

Nel rimandare alla relazione di accompagnamento per l’analitica descrizione delle risultanze

dell’analisi, tra le principali criticità rilevate vanno segnalate: l’omessa registrazione tra le spese

correnti regionali degli importi riconosciuti a titolo di corrispettivo di un servizio che la

partecipata ha trattenuto direttamente dai fondi gestiti (Veneto Sviluppo s.p.a., per circa 4

milioni di euro) ovvero delle somme introitate dalla partecipata a titolo di canoni, tariffe, ecc. per

conto della Regione (Veneto Strade s.p.a., Sistemi Territoriali s.p.a) e la non corretta

contabilizzazione dei contributi in c/esercizio più correttamente da imputare a forme di

finanziamento ovvero all’assunzione, da parte della Regione dell’indebitamento della società. Tali

criticità, se lette in correlazione alle fonti di finanziamento degli obiettivi a medio e lungo termine

posti alle società in assoluta preponderanza rinvenibili in capo alla Regione, pongono seri dubbi

sull’effettiva capacità delle partecipate regionali di avere un adeguato ritorno sul capitale proprio

tale da giustificare come efficiente la scelta organizzativa di affidamento di ingenti settori di

intervento regionale (e le correlate risorse a valere sul bilancio regionale) ad uno strumento che,

tra l’altro, non garantisce il necessario controllo sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

I rilievi formulati dalla Sezione hanno ricevuto acquiescenza da parte della regione, che ha

affermato di volersi adeguare, senza, peraltro, fornire congrua giustificazione del comportamento

contabile irrituale sino ad oggi tenuto: anche nei casi in cui atti normativi o di natura

convenzionale autorizzino la società partecipata a trattenere le somme riconosciute dalla Regione

a titolo di ”corrispettivo” rispetto alla fornitura di un servizio o allo svolgimento di una funzione

delegata, non può essere derogata la generale regola contabile che impone, ai fini del rispetto dei

principi di completezza, generalità, universalità e veridicità del bilancio, la registrazione delle

scritture contabili rappresentative del dare/avere tra i due soggetti, anche in presenza di flussi

finanziari compensati. In secondo luogo, la mancata rilevazione contabile di flussi da e verso la

Regione determina un impatto significativo sul bilancio di quest’ultima in termini di mancata

registrazione di entrate e di spese, con evidenti conseguenze tanto sugli equilibri di bilancio quanto

sulla verifica del rispetto del patto di stabilità. Particolarmente critica è, poi, la circostanza che

in alcuni casi la società partecipata agisce in qualità di riscossore di entrate tributarie ed extra

tributarie proprie della Regione, alle quali è connesso un vincolo di destinazione derivante da

fonte normativa, in relazione alla necessaria verifica di rispetto del vincolo predetto e dei

fondamentali principi contabili di veridicità e universalità del bilancio. In terzo luogo, tali

omissioni impediscono di ritenere attendibile, “accountable”, la parte del conto (del bilancio e/o

del patrimonio) sui cui le poste sono (o dovrebbero essere) registrate: la gestione dell’entrata e

della spesa avviene al di fuori delle forme (necessarie anche ai fini del controllo) di legge e, prima

ancora, di programmazione.

12 I FONDI COMUNITARI

In coerenza con le finalità del giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione,

l’analisi della gestione dei fondi comunitari è stata condotta sulla base e con riferimento

esclusivamente ai dati contabili acquisiti in sede istruttoria e verificati utilizzando l’applicativo

contabile regionale messo a disposizione a seguito di specifica convenzione.

Si è proceduto, quindi, ad analizzare i capitoli così correlati prendendo a riferimento l’arco

temporale della programmazione comunitaria 2007/2013 fino all’esercizio 2014, considerando per

i capitoli di entrata, gli accertamenti originari ed eventuali economie, le riscossioni ed eventuali

residui da riscuotere (residui attivi); per i capitoli di spesa correlati, lo stanziamento iniziale e

quello finale nonché la suddivisione per quote del relativo finanziamento, gli impegni, i

pagamenti, ed i residui finali; la corrispondenza delle risultanze finali con i dati di consuntivo; la

corrispondenza della tipologia di entrata a e spesa (c/capitale e/o corrente); la reiscrizione di

eventuali avanzi. I dati così ottenuti sono stati confrontati con quelli di natura finanziaria

risultanti dalle reportistiche obbligatorie e di monitoraggio acquisite anch’esse in sede istruttoria.

A conclusione dell’analisi sono state rilevate le seguenti criticità: mancato rispetto del

vincolo di destinazione delle somme originariamente assegnate sia per quanto riguarda la natura

della spesa (corrente/per investimenti) con riferimento alla fonte di finanziamento (si vedano le

tabelle dimostrative); non completa destinazione (quindi mancato stanziamento di competenza)

delle somme assegnate (accertate, riscosse) nei relativi capitoli di spesa; mancata evidenza

dell’utilizzo delle economie effettuate su impegni di spesa finanziati da assegnazioni vincolate

(ridestinazione delle somme ad altri progetti, restituzione o altro); mancata correlazione tra le

somme assegnate (e, quindi, accertate) e quelle impegnate nei rispettivi capitoli di spesa (vedi

tabelle relative ai capitoli); variazioni di bilancio (di competenza e di cassa) effettuate ma non

necessarie in quanto gli stanziamenti (prima di tali variazioni) risultano quasi sempre sufficienti

o addirittura non utilizzati. Ne consegue che gli stessi risultano (nella maggior parte dei casi)

eccessivi rispetto al reale fabbisogno al termine dell’esercizio; mancata programmazione e

controllo della gestione contabile (le previsioni di bilancio non sono quasi mai attendibili e non si

comprende il criterio a supporto della loro quantificazione); utilizzo delle partite di giro per tutte

le somme relative a trasferimenti comunitari (e statali) per giroconti bancari.

L’istruttoria, a causa di dati erronei forniti dalla regione, è stata oggetto di supplemento

successivo all’audizione del 22 ottobre 2015, in costante contraddittorio con la Regione

Tale supplemento ha avuto ad oggetto l’acquisizione dei dati corretti relativi alla gestione dei

fondi comunitari (accertamenti/impegni, riscossioni/pagamenti) epurati delle duplicazioni

rilevate dalla Sezione, e la corretta imputazione rispetto alla fonte del finanziamento nonché

l’evidenziazione della correlazione tra entrate e uscite, in rapporto alle partite di giro, rispetto al

vincolo di destinazione impresso alle risorse di cui trattasi.

La produzione documentale di dati non consentiva di verificare la corrispondenza con gli impegni

a valere sui capitoli del bilancio (in relazione ai quali la spesa viene certificata e rimborsata

dell’UE: gli accreditamenti sul conto di tesoreria debbono necessariamente corrispondere agli

impegni posti a rendicontazione e, quindi, dovrebbero transitare sui capitoli di entrata a chiusura

degli accertamenti a cui quegli impegni corrispondevano).

L’utilizzo delle partite di giro per la contabilizzazione in entrata degli accreditamenti delle risorse

comunitarie e cofinanziate dallo Stato sul conto di tesoreria centrale all’uopo dedicato,

unitamente al fatto che gli incassi in entrata sulle medesime partite di giro avvengono mediante

prelievi parziali ed indifferenziati, rende impossibile verificare il rispetto del vincolo di

destinazione delle somme, tanto in linea generale, quanto più specificamente in relazione sia alla

singola risorsa (FSE, FESR, FEP o singolo Programma) sia in relazione alla proporzionalità tra

le fonti di finanziamento come stabilite dai programmi finanziari approvati dalla UE e sulla base

dei quali vengono assunti gli stanziamenti di competenza.

Tale verifica non si è resa possibile neppure utilizzando i dati forniti dalla regione il 29 ottobre

2015, poiché nelle tabelle messe a disposizione la quota delle singole fonti di finanziamento è stata

ricostruita ex post, come dichiarato dalla medesima Regione, sulla base delle percentuali

contenute nei piani finanziari.

Le criticità emerse, hanno, quindi, trovato conferma.

13 LA GESTIONE DELLA SPESA SANITARIA

Per quanto concerne la gestione della spesa sanitaria, nella Relazione si è voluto innanzitutto

esaminare l’effettiva attuazione dei principi di armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci e

di cui al titolo II del D.Lgs. n. 118/2011, in vigore già dall’esercizio 2012 per il settore sanitario.

L’esito dell’analisi svolta consente di evidenziare un adeguamento ai suddetti principi che ancora

non può considerarsi effettivo e completo ai fini del conseguimento di un’armonizzazione che non

sia solo formale ma anche sostanziale. Sotto questo profilo una particolare attenzione è stata

dedicata alla verifica delle modalità con le quali l’Amministrazione regionale garantisce la

trasparenza dei conti sanitari e la finalizzazione delle risorse al finanziamento del proprio servizio

sanitario regionale (art. 20 D Lgs 118/2011). Si è quindi constatato che la perimetrazione delle

entrate e delle uscite relative al finanziamento del SSR, così come realizzata dalla Regione, si

presenta ancora parziale, non completa e priva, pertanto, di quelle caratteristiche che dovrebbero

consentire una confrontabilità immediata tre le entrate e le spese sanitarie, iscritte nel bilancio

regionale, e le risorse indicate negli atti di determinazione del fabbisogno sanitario regionale

standard e di individuazione delle correlate fonti di finanziamento, e permettere inoltre

un’agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalla Regione per il finanziamento del

SSR per l’esercizio in corso. Tale sistema dovrebbe essere realizzato nell’ambito del bilancio

regionale che dovrebbe essere articolato in capitoli in modo tale da garantire, sia nella sezione

dell’entrata che nella sezione della spesa, separata evidenza di una serie di grandezze economiche,

specificatamente individuate dal legislatore all’art. 20 del citato D lgs 118/2011. In realtà, nel

bilancio regionale manca un esplicito riferimento alla sopra illustrata perimetrazione che di fatto

non viene effettuata già in sede di programmazione nei documenti ufficiali di bilancio, ma solo

attraverso ricostruzioni ex post, realizzate “meramente a quadratura” dei conti sanitari.

Si deve rilevare inoltre che è mancato il necessario raccordo e riconciliazione tra le poste iscritte e

contabilizzate in termini di contabilità economico-patrimoniale e quelle iscritte in termini di

contabilità finanziaria e che dall’analisi dei capitoli perimetrati emerge comunque uno squilibrio

di tutte le grandezze economiche confrontate.

Analoghi problemi di raccordo sono stati riscontrati anche in sede di riparto regionale delle risorse

assegnate per il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza dove è stata rilevata una

particolare difficoltà nella ricostruzione delle singole poste contabili in termini di trasparenza e di

verificabilità, come ammesso, tra l’altro, dalla stessa Amministrazione regionale, addebitabile in

parte anche al ritardo con cui si provvede, a livello nazionale, al riparto del Fondo sanitario

nazionale. Infatti, la gestione della spesa sanitaria regionale risulta fortemente condizionata dal

ritardo dell’assegnazione, a livello nazionale, delle risorse finanziarie da destinare al servizio

sanitario regionale e dalla loro mancata quantificazione all’inizio dell’esercizio. Tuttavia, nella

parte della relazione a ciò dedicata, si è comunque fatto presente che questa circostanza non può,

di per sé, costituire l’unica esimente in grado di giustificare le incongruenze e le irregolarità

riscontrate in sede di analisi della spesa sanitaria.

Questa considerazione assume una particolare rilevanza con riferimento ad un ulteriore profilo

esaminato concernente il ciclo di bilancio in ambito sanitario che assume una peculiare

configurazione, molto distante dal modello previsto dal legislatore nazionale in ordine

all’armonizzazione dei sistemi contabili.

Ci si riferisce al ritardo con il quale vengono approvati, da parte della Regione, i bilanci degli enti

del servizio sanitario regionale e, soprattutto, il bilancio d’esercizio consolidato. Infatti,

l’approvazione dei bilanci preventivi economici annuali viene rinviata alla definitiva

assegnazione, a livello nazionale, delle risorse a disposizione dei LEA facendo assumere valenza di

preventivi economici ai conti economici consuntivi trimestrali delle aziende sanitarie, relativi al

quarto trimestre 2014; mentre per i bilanci d’esercizio degli enti del servizio sanitario regionale si

aspetta la “ratifica” da parte del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti, prima della

quale l’Amministrazione regionale provvede solo ad una mera “presa d’atto” del risultato

economico (l’approvazione definitiva viene rinviata alla conclusione della verifica del Tavolo

tecnico sui conti consuntivi 2014). Ciò comporta necessariamente il completo sfasamento del ciclo

di bilancio in questo settore.

Si invita, pertanto, l’Amministrazione regionale a rivedere, nell’ambito della strutturazione del

ciclo di bilancio nel settore sanitario, i rapporti con alcuni interlocutori esterni che si inseriscono

in questo processo con finalità di controllo e di monitoraggio nei confronti dell’attività svolta a

livello regionale, sia da un punto di vista qualitativo (Comitato permanente per la verifica dei

LEA) sia da un punto vista economico finanziario (Tavolo tecnico per la verifica degli

adempimenti). Infatti, il mancato rispetto dei termini e delle procedure di contabilità (sia con

riferimento all’approvazione dei bilanci, sia con riferimento alla corretta interposizione dei

controlli e delle verifiche esterne sopra illustrate) rischia di pregiudicare la trasparenza e

l’affidabilità richiesta dal legislatore, necessaria a garantire l’effettività dei risultati conseguiti.

Dall’analisi dei dati trasmessi emerge comunque un risultato economico del Consolidato regionale

2014 che presenta un’utile d’esercizio pari a 56,01 mln di euro che, depurato degli utili aziendali,

arriva a 15,70 mln di euro. A fronte di tale risultato positivo, si è tuttavia evidenziato un

peggioramento rispetto al 2013 del risultato d’esercizio aggregato delle 24 aziende del servizio

sanitario regionale (GSA esclusa) di circa 9 mln di euro, mentre il risultato d’esercizio consolidato

(GSA inclusa) evidenzia un miglioramento di circa 10 mln di euro. Deve comunque evidenziarsi

che, per le ragioni sopra esposte (che condizionano l’approvazione del risultato economico

definitivo al buon esito della verifica da parte del Tavolo tecnico), si tratta di dati che ancora non

possono considerarsi definitivi.

Si auspica che parte delle sopra illustrate criticità possano trovare un positivo superamento in

sede di piena applicazione del regime di armonizzazione dei sistemi contabili di cui al D lgs.

118/2011.