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M. Orlando - Le funzioni fondamentali delle nuove Province: genesi storica, contenuti operativi e questioni interpretative ancora aperte – 2015 1

Le funzioni fondamentali delle nuove Province: genesi storica, contenuti operativi

e questioni interpretative ancora aperte

di Marco Orlando (Segretario Unione Province Piemontesi)

Paper di ricerca

Sommario

1. La delimitazione del campo di analisi ....................................................................................................................... 2

2. La continua metamorfosi del concetto di funzione fondamentale dalla legge 131/2003 alla legge 56/2014............. 3 3. La rottura dell’uniformità amministrativa e l’abbandono delle funzioni “proprie”. ................................................ 4 4. La stagione dello “svuotamento” e l’abbandono dell’ermeneutica basata sulle classificazioni di bilancio............. 6 5. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale, la corsa verso la 56/2014 per evitare il “salto all’indietro”............. 8 6. Cosa sono oggi le funzioni fondamentali? La legge 56/2014 e i problemi ermeneutici ancora aperti.................... 10 7. La nuova fisionomia delle Province, tra regionalizzazione delle funzioni e patto associativo comunale............... 12 8. Ancora sulla dicotomia tra “funzioni finali” e “funzioni strumentali”: una lettura in chiave evolutiva. ............... 15

Accademia per l’Autonomia (progetto n. 483) Maggio 2015


1. La delimitazione del campo di analisi

Nella lunga e complessa fase di attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 rileva in modo particolare l’assetto delle nuove funzioni fondamentali delle Province, che si cercherà di analizzare in questo breve paper di ricerca per il progetto dell’Accademia per l’Autonomia. In considerazione del fatto che, presso la maggior parte delle regioni, è tuttora in corso il processo di riordino legislativo avviato dall’art. 1, comma 89 e sgg. della legge, il documento intende trattare soltanto marginalmente il tema della possibile differenziazione del contenuto delle funzioni fondamentali, che i singoli legislatori regionali possono tuttora operare nelle materie appartenenti alla competenza legislativa esercitabile ai sensi del vigente art. 117, commi 3 e 4 della Costituzione (1). Lo scopo del paper non è, infatti, quello di passare in rassegna le numerose, possibili declinazioni delle funzioni fondamentali nei diversi ordinamenti regionali, ma di indagarne invece i principali problemi interpretativi che possono valere per tutte le nuove Province italiane, a prescindere dalla regione di appartenenza. L’analisi si concentrerà pertanto sul solo perimetro operativo che all’atto è possibile definire per le funzioni previste dai commi 85 (2) e 88 (3) della “legge Delrio”, come esso risulta dalle leggi statali che nel tempo le hanno conferite, a diverso titolo di legittimazione, alle Province.

1 Si rammenti, peraltro, che nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, di per sé le Regioni incontrano come unico limite riferito alla legge statale quello rappresentato dai principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato per ciascuna materia o, in difetto, quelli desumibili dalle leggi statali vigenti (art. 2, comma 3, legge 131/2003), cioè il cd. limite dei “principi verticali”. Su questo impianto, che per tutta la vigenza del Titolo V novellato ha permesso alle regioni una relativa libertà di allocazione delle funzioni amministrative nel sistema locale, è tuttavia intervenuto l’Accordo Stato-Regioni raggiunto in Conferenza Unificata l’11 settembre 2014, che ha previsto la facoltà per le regioni di riassegnare alle Province, nell’ambito del riordino legislativo, le sole funzioni amministrative che siano riferibili a quelle fondamentali, come descritte dall’art. 1, commi 85, 88 e (indirettamente) 90 della legge 56/2014. Ci si trova, quindi, in presenza di un’autolimitazione delle potestà di riallocazione delle funzioni amministrative, che le regioni hanno accettato mediante il citato Accordo con il Governo.

2 Art. 1, comma 85, legge 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (GU n.81 del 7-4-2014 ): <<85. Le province di cui ai commi da 51 a 53, quali enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti funzioni fondamentali: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonche' tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonche' costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; e) gestione dell'edilizia scolastica;


Ma, proprio allo scopo di definire il campo di analisi, appare comunque indispensabile anteporre alla trattazione delle funzioni alcune considerazioni preliminari, per dare conto di quanto il concetto stesso di funzione fondamentale sia mutato nel tempo, a partire dalla prima definizione sistematica che l’ordinamento ne aveva fornito, a seguito della riforma del Titolo V (2001), per mezzo dell’art. 2, comma 4 lett. b) della legge 131/2003.

2. La continua metamorfosi del concetto di funzione fondamentale dalla legge 131/2003 alla legge 56/2014

Nell’impianto concettuale di prima attuazione della Costituzione novellata fornito dalla cd. “legge La Loggia” (n. 131 del 2003), le funzioni fondamentali che il Governo avrebbe dovuto individuare in esecuzione della delega ricevuta dal Parlamento dovevano essere funzioni amministrative <<connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell'ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, tenuto conto, in via prioritaria, per Comuni e Province, delle funzioni storicamente svolte>>. Non si vuole qui indulgere nel lungo dibattito legislativo e dottrinario che ha caratterizzato un decennio di tentativi di attuazione della legge 131/2003 (4): come ben noto, infatti, lo sforzo di consegnare all’ordinamento un elenco di funzioni fondamentali che rispettassero tali requisiti è stato perseguito diverse volte, sia dall’iniziativa legislativa parlamentare che da quella governativa. Lo sforzo, tuttavia, non è stato premiato da risultati efficaci almeno fino alla legge 42/2009 e, anche dopo quella riforma, l’elenco delle funzioni fondamentali è rimasto precario e provvisorio, in attesa di una riforma organica del Testo Unico Enti Locali che però non è mai arrivata.

f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunita' sul territorio provinciale. 3 Art. 1, comma 88, legge 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (GU n.81 del 7-4-2014 ): <<88. La provincia puo' altresi', d'intesa con i comuni, esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive.>>

4 Come ben è stato sintetizzato, il dibattito <<ha registrato un particolare impegno della dottrina nel tentativo di assegnare un corretto significato alle formule utilizzate dal legislatore della revisione costituzionale del 2001, che presentano un’oggettiva difficoltà identificativa.>> (G. Cocozza, 2013) Si v., fra i molti e più recenti, M. Volpi, “Le Province nell’ordinamento costituzionale”, in www.federalismi.it n. 18/2012


In questa sede, si vuole piuttosto mettere in luce come quel concetto di funzione fondamentale, che la legge 131/2003 tratteggiava, non sia più utilizzabile efficacemente per “leggere” ed interpretare le funzioni stabilite dalla legge 56/2014. Per i motivi che si tenterà di indicare appresso. In primo luogo, la definizione di funzione fondamentale secondo la legge 131/2003 era costruita su un insieme di attributi linguistici concatenati che la connotavano in modo molto chiaro : erano perciò “fondamentali” le funzioni naturali e peculiari dell’ente, nonché indefettibili e obbligatorie. Inoltre, esse potevano essere strumentali oppure finali a seconda della loro utilità alle “performance” della macchina amministrativa, ovvero all’erogazione di servizi pubblici verso l’utenza servita. Infine, per poter essere individuate come tali, le funzioni fondamentali dovevano essere tratte in via prioritaria dalle funzioni proprie, cioè da quelle storicamente svolte dal governo provinciale. Già a una prima e superficiale lettura, le funzioni oggi individuate come fondamentali delle Province dall’art. 1, commi 85 e 88 della legge 56/2014 non rispettano più tutte le caratteristiche previste dalla legge 131/2003, a partire proprio dall’ultima, cioè a dire la derivazione, in via prioritaria, delle funzioni fondamentali da quelle proprie e storicamente esercitate.

3. La rottura dell’uniformità amministrativa e l’abban dono delle funzioni “proprie”.

La legge 56/2014, infatti, per questo aspetto ha voluto segnare una cesura netta e radicale con il passato amministrativo delle Province, e con il principio stesso di uniformità amministrativa invalso fin dalla “legge Rattazzi” del 1859. Dunque, nel definire le nuove funzioni fondamentali, l’odierna riforma ha abbandonato quasi del tutto la linea di continuità storica dei cataloghi di funzioni proprie delle Province, che ancora si ritrovava ben rappresentata dall’art. 19 del Testo Unico degli Enti Locali (5). Non solo. Il Legislatore della 56/2014 ha definitivamente abbandonato anche la sistematica di classificazione delle funzioni fondamentali che era stata in precedenza utilizzata per clusterizzare le funzioni amministrative di competenza delle Province in aggregati omogenei secondo la scala “materie/funzioni/servizi”. Quella “tecnica legislativa”, invalsa sin dalla prima stagione del decentramento del d.P.R. n. 616/77, era stata poi confermata in tutte le successive riforme, con particolare riferimento a quella rappresentata dalla legge 59/1997 e dai suoi decreti legislativi attuativi. Come si è detto, le materie dentro le quali si aggregavano le funzioni permettevano una lettura e un’interpretazione omogenea delle attività amministrative tra quelle destinate allo “sviluppo economico e attività produttive”, quelle rivolte al “territorio, ambiente e infrastrutture”, e quelle

5 Che aveva a sua volta inglobato l’art. 14 della legge 142/1990. Si v. M.Falcone, in A. Sterpa (a cura di), Il nuovo governo dell’area vasta. Commento alla legge 7 aprile 2014, n. 56, Jovene 2014, pag. 203 e sgg


dedicate ai “servizi alla persona e alla comunità”: l’interprete poteva in questo modo valutare quali fossero i macro-settori di intervento pubblico ai quali ciascuna funzione si rivolgeva. A queste funzioni, contraddistinte dall’essere rivolte direttamente all’utenza esterna, la legge 42/2009 (6) aveva poi aggiunto medio tempore le funzioni cd. “strumentali” o altrimenti dette “di amministrazione generale, gestione e controllo”, cioè quelle funzioni effettivamente essenziali (nella logica della legge 131/2003) al funzionamento della macchina amministrativa di ciascuna Provincia (7). Scendendo dal macro al micro, quella stessa sistematica di classificazione delle funzioni veniva poi combinata con un altro criterio utile alla scomposizione puntuale delle funzioni in attività operative: si trattava, come ben noto, dei criteri ermeneutici contenuti nelle regole di formazione dei bilanci secondo il d.P.R. 194/1996, cioè a dire i criteri di classificazione contabile in “funzioni/servizi” antecedente alla riforma operata con il D.lgs. 118/2011.

6 La legge 5 maggio 2009, n. 42, contenente “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”(GU n.103 del 6-5-2009), ai commi 2 e 4 rispettivamente recita: <<2. Ai soli fini dell'attuazione della presente legge, e in particolare della determinazione dell'entita' e del riparto dei fondi perequativi degli enti locali in base al fabbisogno standard o alla capacita' fiscale di cui agli articoli 11 e 13, in sede di prima applicazione, nei decreti legislativi di cui all'articolo 2 sono provvisoriamente considerate ai sensi del presente articolo, ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard, le funzioni individuate e quantificate dalle corrispondenti voci di spesa, sulla base dell'articolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194.>> e <<4. Per le province, le funzioni, e i relativi servizi, da considerare ai fini del comma 2 sono provvisoriamente individuate nelle seguenti: a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge; b) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica; c) funzioni nel campo dei trasporti; d) funzioni riguardanti la gestione del territorio; e) funzioni nel campo della tutela ambientale; f) funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro. 7 Come autorevolmente osservato, la legge 42/2009 offriva inoltre, per la prima volta, una definizione di funzioni fondamentali di tipo “trasversale” alle materie, anche poiché tra i principi ispiratori di quella legge delega vi era <<l’abbandono del criterio della spesa storica; il graduale passaggio per tutti i livelli istituzionali al criterio del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali locali; la perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni>> (così, C. Napoli, 2011)


La scomposizione delle funzioni in servizi permetteva quindi di analizzare ciascuna funzione secondo i suoi principali dati finanziari di riferimento: costi relativi alle risorse umane impiegate, interventi di spesa previsti, e via dicendo.

4. La stagione dello “svuotamento” e l’abbandono dell’ermeneutica basata sulle classificazioni di bilancio.

Quel sistema di classificazione e interpretazione, che aveva una discreta “ratio” in termini di funzionalità, ha iniziato a essere demolito qualche anno prima della legge 56/2014, per effetto dei diversi interventi legislativi degli ultimi anni, successivi alla legge 42/2009 sul cd. “federalismo fiscale” (8). L’evoluzione delle funzioni fondamentali delle Province ha segnato infatti una nuova tappa intermedia con gli interventi legislativi appartenenti alla stagione dal 2011 in poi, che sono stati caratterizzati in via generale dall’esigenza politica primaria di provvedere a un sostanziale svuotamento delle competenze amministrative dirette (9), per mantenere in capo agli enti di area vasta un mero potere di coordinamento dell’attività dei Comuni, in vista della loro (sempre prossima, ma ancora non realizzata) definitiva soppressione (10). Sul piano dei criteri ermeneutici, tali interventi – da un lato – hanno reso facoltativo e non più obbligatorio il ricorso alle classificazioni di bilancio per “leggere” il contenuto operativo delle funzioni e – d’altro lato – hanno sovrapposto di volta in volta differenti descrizioni formali delle funzioni fondamentali, talvolta non prive di evidenti compromessi anche linguistici.

8 Come si ricorderà, l’art. 21 di quella legge delega imponeva ancora di misurare la dimensione finanziaria del primo elenco di funzioni fondamentali offerto dalla legge 42/2009, alla luce dei corrispondenti stanziamenti di bilancio, ma va ricordato che lo scopo principale di quella legge non era “risolvere” l’annosa questione delle funzioni (il chi-fa-che-cosa) ma era piuttosto quello di avviare in concreto un sistema di misurazione delle funzioni che fosse omogeneo a livello nazionale e che permettesse di adottare i “costi e fabbisogni standard” per ciascuna funzione amministrativa. Non era quindi una soluzione destinata a finalità generali di interpretazione delle funzioni fondamentali, ma al solo e limitato scopo di dare la prima attuazione al cd. “federalismo fiscale”.

9 Si v. a tale riguardo l’efficace critica di F. Merloni, in merito alla costruzione delle funzioni di area vasta come funzioni di (mero) coordinamento, in “Sul destino delle funzioni di area vasta, nella prospettiva di una riforma costituzionale del Titolo V”, pubblicato nella Rivista Le Istituzioni del Federalismo, n. 2/2014,

10 Il riferimento è in particolare al decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con legge 22 dicembre 2011, n. 214. L’art. 23, comma 14 di quel decreto prevedeva, come si ricorderà, che le Province potessero esercitare “esclusivamente” le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale.


Da ultimo, nella rassegna delle riforme antecedenti alla legge 56/2014, va ricordato il D.L. 95/2012 (11), che si era posto l’obiettivo di superare l’intrinseca precarietà del catalogo fornito dalla legge 42/2009 con un elenco stabile, seppure ancora dichiarato valido “in via transitoria”, sempre in attesa di una (mai arrivata) riforma organica del Testo Unico Enti Locali. Sappiamo che, per quanto riguarda le province (e le città metropolitane), tutto l’impianto del D.L. 95/2012 (tra cui, anche l’elenco di funzioni fondamentali) è stato poi dichiarato illegittimo dalla sentenza n. 220/2013 della Corte Costituzionale, ma – per quanto riguarda il tema dei criteri di interpretazione - esso va ugualmente ricordato, poiché ha rappresentato un passaggio significativo, nella misura in cui ha definitivamente abbandonato il driver della classificazione contabile per interpretare il contenuto delle funzioni amministrative, fondamentali e non. Non vi era più, infatti, nel D.L. 95/2012 alcun riferimento al d.P.R. 194/1996 e, pertanto, l’interpretazione delle funzioni (in particolare di quelle fondamentali) veniva lasciata priva di qualsiasi riferimento legislativo primario. Inoltre, nell’elenco di nuove funzioni fondamentali disegnato da quel decreto non vi era più alcun riferimento alle cd. “funzioni strumentali, di amministrazione e controllo”, facendo così perdere alla rappresentazione del costo delle funzioni amministrative delle Province una parte estremamente significativa. La disciplina voluta dal Governo Monti nel luglio 2012 è però rimasta in vigore soltanto un anno, senza produrre sostanziali effetti applicativi: poi, la citata sentenza della Corte Costituzionale del luglio 2013 ha rappresentato il punto definitivo di svolta di un processo durato dieci anni e, nei fatti, inconcludente. Sul piano tecnico, come ben noto, la sentenza ha abrogato l’elenco delle funzioni fondamentali di Province e Città Metropolitane contenuto nel D.L. 95/2012, che a sua volta aveva abrogato (implicitamente per le province, ed esplicitamente per le città metropolitane) le corrispondenti norme della legge 42/2009. Per evitare una (peraltro improbabile) reviviscenza delle norme abrogate (o, peggio, un clamoroso salto indietro nel tempo fino alle previsioni del TUEL) il legislatore si è dunque trovato nella necessità di restituire urgentemente un nuovo catalogo di funzioni fondamentali per gli enti di area vasta. Di qui, probabilmente, anche l’accelerazione che ha caratterizzato, fin dall’inizio, tutto il procedimento legislativo che ha portato alla legge 56/2014 (12). Il risultato delle stagioni di riforme (anche soltanto tentate) degli ultimi dieci-undici anni è quindi il catalogo di funzioni previste dall’art. 1, comma 85.

11 Decreto-Legge 6 luglio 2012, n. 95, recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”. (GU n.156 del 6-7-2012 - Suppl. Ordinario n. 141 )

12 Si v. le interessanti considerazioni di M.Falcone, in A. Sterpa (a cura di), Il nuovo governo dell’area vasta. Commento alla legge 7 aprile 2014, n. 56, Jovene 2014, cit., pag. 200


5. Dopo la sentenza della Corte Costituzionale, la corsa verso la 56/2014 per evitare il “salto all’indietro”.

Come autorevolmente notato dalla Corte dei Conti, Sezione Autonomie (13), le funzioni fondamentali stabilite dalla legge 56/2014 risultano essere dei complessi eterogenei di attività e di compiti amministrativi, fra le quali coesistono singole e puntuali attività amministrative, aventi caratteristiche serventi di una o l’altra funzione (come la pianificazione territoriale o le autorizzazioni in materia di trasporto privato o addirittura la costruzione, gestione e regolazione delle strade), insieme a interi “comparti di materie”, cioè aggregati di differenti funzioni amministrative, com’è nel caso della tutela e valorizzazione dell’ambiente, o della assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Tali ultime non giungono a costituire vere e proprie materie (secondo la tradizionale sistematica di classificazione) ma contengono al proprio interno un numero elevato e poco chiaramente determinabile di funzioni, servizi e attività amministrative. Il legislatore della 56/2014, nel compiere la coraggiosa scelta verso la discontinuità rispetto alla tradizione, nonché l’altrettanto coraggiosa scelta della rottura dell’uniformità amministrativa, ha quindi prodotto un elenco di funzioni fondamentali che spaziano dal “micro” (i singoli compiti amministrativi, come la costruzione delle strade) al “macro” (quasi tutta la materia dell’ambiente), e ha scelto di dotare ciascuno di questi eterogenei “oggetti” del crisma di “funzione fondamentale”, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p) della Costituzione. Questa scelta legislativa pone di nuovo all’attenzione dell’interprete il problema di comprendere quale sia l’ampiezza reale, in termini di compiti operativi, delle nuove funzioni fondamentali. E il problema è tanto più stringente, quanto più è visibile nel nuovo catalogo la dichiarata volontà del legislatore di non fornire un criterio ermeneutico univoco, lasciando che operino sul campo delle forze di contrattazione, negoziazione e (possibilmente) accordo libere da vincoli eterodiretti. La scelta produce ovviamente delle conseguenze anche sugli altri connotati delle “antiche” funzioni fondamentali, che erano stati definiti dalla legge 131/2003. Si è ricordato che esse avrebbero dovuto essere non solo tratte in via prioritaria dalle funzioni proprie e tradizionali, ma anche naturali e peculiari dell’ente, nonché indefettibili e obbligatorie. Ma chi definisce, oggi dopo la legge 56/2014, quali siano le funzioni “naturali” di un ente di area vasta? Chi ne può stabilire l’indefettibilità e l’obbligatorietà? La risposta dovrebbe essere, naturalmente, che il soggetto competente a fornire questi crismi è lo Stato. Ma questa sarebbe, di fatto, una risposta ipocrita, poiché lo Stato – almeno in un caso, tra quelli contenuti nell’elenco

13 Cfr. la Deliberazione della Sezione delle Autonomie, n. 17/SEZAUT/2015/FRG del 30 aprile 2015


dell’art. 1, comma 85 – ha definito le funzioni fondamentali attraverso una formulazione linguistica “aperta”, che cioè lascia la possibilità di un sostanziale ampliamento o diminuzione del suo contenuto. Ci si riferisce, ovviamente, alle funzioni di “…tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza”. L’inciso “per gli aspetti di competenza” è infatti una delega in bianco, rivolta sia al legislatore statale che a quello delle regioni, i quali sono abilitati a regolare (attraverso la rispettiva competenza legislativa) la dimensione reale delle funzioni in materia ambientale. Si badi, non è una questione di regolazione della disciplina della funzione, che è normalmente possibile per effetto del riparto costituzionale di potestà legislativa, per tutte le funzioni amministrative degli enti locali che rientrano nella competenza concorrente o esclusiva delle Regioni (14). Qui si tratta di qualcosa di diverso, e cioè del potere di regolare l’ampiezza stessa della funzione includendovi o escludendovi singole attività amministrative o loro aggregati funzionali. E, in ultima analisi, si tratta del potere di determinare anche quanto le funzioni debbano essere, in concreto, naturali, peculiari, indefettibili e obbligatorie per l’ente. Dunque, almeno in un caso, non è lo Stato (recte: non è solo lo Stato…) a determinare la funzione fondamentale, ma è il combinato disposto dell’azione dei due legislatori. Questo non è l’unico, né è il più macroscopico degli esempi che si possono offrire ad un’analisi attenta e non superficiale, per comprendere quanto in effetti la cd. “riforma Delrio” ambisca a innovare. Nella legge 56/2014 vi è, infatti, anche un’altra specie di funzioni fondamentali, che presenta caratteristiche di ancora maggiore fragilità di fondamento ed elasticità di interpretazione. Sono le cd. “funzioni esercitabili su intesa” tra le Province e i Comuni, sommariamente elencate nel comma 88. Anch’esse devono essere qualificate come funzioni fondamentali: se non per altro, sono state infatti date nell’esercizio della potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lett. p) della Costituzione. Ma sono funzioni fondamentali che, per stessa loro definizione, non possono essere indefettibili e obbligatorie poiché traggono la loro legittimazione sì da una previsione generale ed astratta, ma anche dalla concreta realizzazione di un accordo, un’intesa, un atto di natura non imperativa ma pattizia, che può (ma non deve) essere obbligatoriamente contratto fra i due livelli del governo locale. Anche in questo caso, ci troviamo dunque in presenza di un evidente segnale di discontinuità rispetto all’impianto concettuale della legge 131/2003: un segnale che, sommato agli altri già citati, deve farci considerare che il compimento del disegno programmatico contenuto nel Titolo V della

14 Si v., al riguardo, la celebre sentenza della Corte Costituzionale n. 43/2004


Costituzione novellata nel 2001, dopo più di dieci anni di tentativi più o meno riusciti e stabili, ha coinciso con il definitivo abbandono dei principi e dei criteri di delega forniti dalla sua prima, ormai desueta, legge attuativa.

6. Cosa sono oggi le funzioni fondamentali? La legge 56/2014 e i problemi ermeneutici ancora aperti.

La legge 56/2014 ha raggiunto lo scopo prefissato dal legislatore costituzionale del 2001, cioè quello di fornire un elenco di funzioni fondamentali delle Province. Ma al contempo non ha risolto il nodo dell’interpretazione, poiché le scelte legislative citate nei paragrafi precedenti lo rendono ancora un problema attuale, e da risolvere. A parziale sollievo della fatica dell’interprete, tuttavia, è nel frattempo intervenuta la riforma dell’ordinamento contabile, nota come “armonizzazione”. Questa collaterale (ma altrettanto epocale) riforma ci permette di leggere di nuovo le nuove funzioni fondamentali secondo il criterio ermeneutico del “bilancio”: un’operazione interpretativa alla quale le Province erano già ben abituate fino a tutta la legge 42/2009. Ora si tratta quindi di combinare l’elenco di funzioni fondamentali contenuto nell’art. 1, commi 85, 86 e 88 della legge 56/2014 con la nuova classificazione delle spese per “missioni/programmi”. L’operazione pare efficace e con essa si ottiene pertanto un quadro di riferimento ermeneutico sufficientemente chiaro e stabile. Ne sia conferma il fatto che l’interpretazione delle funzioni secondo la contabilità armonizzata è diventata fin da subito, in sede di attuazione della riforma, l’unico driver utilizzato per clusterizzare le funzioni tra fondamentali e non fondamentali, ai fini del riordino di queste ultime. Le “tabelle di mappatura” che sono scaturite dal processo attuativo dell’Accordo Stato-Regioni del 11/9/2014 e dal correlato d.P.C.M 26/9/2014 (GU Serie Generale n.263 del 12-11-2014) ne sono la più evidente testimonianza, poiché esse sono l’unico parametro di riferimento che – in questi mesi – viene utilizzato nel confronto in atto tra Stato, Regioni e Autonomie Locali all’interno dell’Osservatorio Nazionale sull’attuazione della 56/2014, così come negli omologhi Osservatori regionali, che stanno lavorando sul territorio al riordino delle funzioni non fondamentali. Nelle 24 voci delle tabelle di mappatura, che rispecchiano l’articolazione in “missioni” e “programmi” del bilancio armonizzato, si ritrova l’elenco di tutte le funzioni amministrative attualmente gestite (fino al prossimo compimento del riordino) dagli enti di area vasta:

1 - Istituti di istruzione secondaria 2 - Istituti gestiti direttamente dalla Provincia 3 - Formazione professionale ed altri servizi inerenti l'istruzione 4 - Biblioteche, musei e pinacoteche 5 - Valorizzazione di beni di interesse storico, artistico e altre attività culturali 6 - Turismo 7 - Sport e tempo libero


8 - Trasporti pubblici locali 9 - Viabilità 10 - Urbanistica e programmazione territoriale 11 - Difesa del suolo 12 - Servizi di tutela e valorizzazione ambientale 13 - Organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale 14 - Rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore 15 - Caccia e pesca nelle acque interne 16 - Parchi naturali, protezione naturalistica e forestazione 17 - Tutela e valorizzazione risorse idriche ed energetiche 18 - Servizi di protezione civile 19 - Sanità 20 - Assistenza infanzia, handicappati e altri servizi sociali 21 - Agricoltura 22 - Industria, commercio e artigianato 23 - Mercato del lavoro 24 - Funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo.

Va da sé che la “tabella di mappatura” non risolve perfettamente la questione ermeneutica, poiché in essa vi sono sia funzioni fondamentali che funzioni non fondamentali. Tuttavia, essa è la base attuale di partenza per la soluzione dei problemi interpretativi sul perimetro delle funzioni fondamentali. Occorre comunque ricordare che, sulla base di quanto stabilito dal citato Accordo Stato-Regioni, la clusterizzazione in concreto delle funzioni dipende da ciascun legislatore regionale, il quale in sede di riordino delle funzioni non fondamentali (ai sensi dell’art. 1, commi 89 e ss. della legge 56/2014) può eventualmente differenziare l’ampiezza (anche) delle funzioni (fondamentali) mediante l’esercizio della propria potestà legislativa concorrente o esclusiva. C’è quindi da aspettarsi un esito del processo di riordino sostanzialmente differenziato da Regione a Regione, non soltanto per ciò che concerne l’eventuale riaccentramento delle funzioni o – viceversa - il mantenimento di assetti amministrativi decentrati presso gli enti locali. C’è da aspettarsi anche un esito differenziato in ordine al contenuto operativo delle diverse funzioni, laddove – ad esempio – una funzione come la “tutela della flora e della fauna” in alcune regioni viene clusterizzata all’interno della materia “ambiente” e, in altre, all’interno della materia “agricoltura”.


7. La nuova fisionomia delle Province, tra regionalizzazione delle funzioni e patto associativo comunale.

Per quanto detto fin qui, il processo di attuazione della legge 56/2014 potrà condurre ad esiti fortemente differenziati nelle varie regioni italiane. Gli effetti combinati di una certa perdurante incertezza interpretativa delle funzioni fondamentali, insieme all’ampia discrezionalità che l’Accordo dell’11/9/2014 ha riconosciuto alle Regioni in sede di riordino di quelle non fondamentali, potrà introdurre elementi sostanziali di fluidità nella fisionomia che – d’ora in avanti – le Province assumeranno nelle varie parti del Paese. A questo riguardo, è pur vero che la legge 56/2014 ha confermato alle Province la natura di enti a finalità generali, nonché pienamente titolari di alcune specifiche funzioni fondamentali di programmazione, coordinamento e gestione di politiche e servizi di area vasta. Ma, come si è visto sopra, nel novero delle funzioni fondamentali il Legislatore ha aggiunto un catalogo (contenuto nel comma 88) che è intrinsecamente variabile e mobile, poiché trae la propria legittimazione in concreto dalla possibilità di realizzare delle intese fra Province e Comuni. Intese che siano capaci – da un lato - di agevolare un più intenso rapporto funzionale con i Comuni (15), e che – dall’altro lato – favoriscano inedite forme di gestione coordinata o unitaria di funzioni e servizi pubblici che oggi sono frammentati tra i due livelli di governo dell’autonomia locale. In un quadro del genere, uno dei compiti più sfidanti che attende i decisori e gli interpreti è quello di ricostruire l’assetto funzionale delle Province in modo coerente con le scelte compiute dalla 56/2014. Il compito è sfidante, poiché la ricostruzione deve tenere conto anche della compresenza di titoli di legittimazione (che derivano da una concatenazione di esercizio della potestà legislativa dello Stato e della Regione che si è stratificata nei decenni passati) eterogenei tra loro: “attribuzione statale” (TUEL e altre leggi), “delega” (D.P.R.616/77), “attribuzione regionale”, e “trasferimento” (D.Lgs. 112/98). Come si sa, tale commistione di titoli legittimanti ha determinato anche delle sovrapposizioni di compiti, in virtù delle quali le province hanno ricevuto in via diretta alcune funzioni (o parti di esse) dallo Stato (secondo quanto era previsto dal “vecchio” art. 128 Cost.) e altre dalle Regioni. Inoltre, va ricordato per questo aspetto che il conferimento delle “vecchie” funzioni è avvenuto in gran parte antecedentemente alla riforma del Titolo V, cioè negli anni dal 1997 al 2001, quindi in

15 Come correttamente affermato da G. Palombelli, <<La legge 56/2015 configura le province come enti di secondo livello che (…) sono strettamente legati da un rapporto di interdipendenza (politica, funzionale e in nuce anche organizzativa con i comuni del territorio”, in A. Sterpa (a cura di), Il nuovo governo dell’area vasta. Commento alla legge 7 aprile 2014, n. 56, cit.


modo non sempre coerente con le regole di distribuzione basate sulla sussidiarietà che poi sarebbero state previste nel “nuovo” art. 118 Cost. (16) Anche da questo sfasamento temporale, deriva l’attuale commistione di titoli di legittimazione e di fonti attributive delle competenze provinciali: un nodo che oggi va rapidamente risolto nell’ambito delle leggi di riordino regionale, secondo i criteri dell’Accordo siglato l’11/9/2014 che impegnano le Regioni a:

- rispettare l’attribuzione alle Province delle diverse attività amministrative riconducibili alle nuove funzioni fondamentali; - ricomporre in modo organico in capo alle Province tutte le competenze che impropriamente sono esercitate da altri soggetti amministrativi e che invece rientrano nelle funzioni fondamentali; - trasferire eventualmente ad altri livelli di governo le competenze amministrative oggi svolte dalle Province che, a seguito del processo ermeneutico, non rientreranno nelle loro funzioni fondamentali;

16 Si veda a titolo di esempio la materia “edilizia scolastica”. Sulla base della previsione generale dell’art. 19, lett. i) del TUEL, che individuava l’edilizia scolastica come funzione delle Province rinviando a successive attribuzioni di legge statale e regionale, detta funzione è stata attribuita alle Province dalla legge statale n. 23/ 1996 e quindi appartiene alle funzioni storicamente esercitate, addirittura antecedentemente alla riforma costituzionale del 2001. Nello specifico dei compiti attributi dal TUEL rilevano: • la manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici (messa in sicurezza degli edifici, messa a norma degli

impianti); • la costruzione di nuove scuole; • le spese per le utenze elettriche e telefoniche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed per i

relativi impianti; • le spese varie di ufficio e per l'arredamento delle aule: banchi, sedie, aule multimediali, laboratori, etc.. A tali funzioni, il D.lgs. 112/1998 (attuazione della legge delega 59/1997, cd. “Bassanini I”) ha aggiunto le funzioni e i compiti delegati alle Regioni e descritti Nel Titolo IV (“Servizi alla Persona e alla Comunità”), Capo III (“Istruzione scolastica”), artt. 135 e ss. Tra i vari compiti, quelli connessi all’edilizia scolastica consistono: in: a) la programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale; b) la programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilita' di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione di cui alla lettera a); Il medesimo Decreto Legislativo (art. 139) ha invece attribuito alle Province ai sensi dell’art. 128 Cost. (testo ante riforma del Titolo V del 2001) ( ) - in relazione all'istruzione secondaria superiore – i seguenti compiti e funzioni: • l'istituzione, l'aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in attuazione degli strumenti di programmazione; • la redazione dei piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche; • il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d'intesa con le istituzioni scolastiche. Sul piano della commistione tra fonte legislativa statale e regionale, ad esempio in Piemonte la legge regionale n. 5/2001, in sede di modifica della legge regionale n. 44/2000, aveva previsto il trasferimento alle province di alcune ulteriori funzioni; tale trasferimento è stato successivamente superato con una nuova disposizione legislativa regionale di riordino di tutta la materia dell’istruzione, la quale ha stabilito la competenza delle province per tutte le seguenti funzioni in materia di edilizia scolastica: - le funzioni e gli interventi riguardanti l'istruzione secondaria di secondo grado di cui all' articolo 139 del d.lgs 112/1998; - l’adozione dei provvedimenti per l'attuazione dei programmi di edilizia scolastica relativi a “mirati e limitati interventi di edilizia scolastica e per gli interventi su palestre ed impianti ginnico-sportivi, nonché per gli interventi urgenti dovuti ad esigenze di sicurezza e di igiene.


- sospendere il riordino delle funzioni che sono oggi coinvolte in processi di riforma legislativa in atto, come quelle sul mercato del lavoro o sulla polizia provinciale.

In termini paradigmatici, i legislatori hanno quindi a disposizione due possibili approcci per sciogliere il nodo della ricomposizione delle funzioni. Il primo, che appare preferibile, è un approccio “inclusivo” che punti a garantire la continuità amministrativa, e che permetta di portare quante più possibili delle “vecchie” funzioni dentro le “nuove”. Un simile approccio interpretativo dovrebbe portare a considerare – ad esempio - le attuali funzioni svolte dalle Province in materia di controlli e autorizzazioni ambientali, caccia e pesca, protezione della flora e della fauna, gestione dei parchi e delle aree protette, organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale e protezione civile parte della nuova funzione fondamentale di “tutela e valorizzazione dell'ambiente” prevista dall’art. 1, comma 85 della legge. Allo stesso modo, le tradizionali funzioni in materia di orientamento scolastico e di diritto allo studio gestite dalle Province dovrebbero essere incluse, in via interpretativa, nella nuova funzione fondamentale di “programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale”. Un simile approccio appare l’unico in grado di restituire all’elenco di funzioni fondamentali delle Province una minima omogeneità di impegno amministrativo e gestionale, riequilibrando un catalogo che, se viene invece interpretato alla lettera, non permette di andare molto oltre l’idea di una Provincia che si occupa soltanto di “strade” e “scuole superiori”. Si vede quindi che, nonostante i limiti (auto)imposti dall’Accordo dell’11/9/2014, le Regioni hanno ancora un grande potere di configurare la fisionomia delle nuove Province, utilizzando la possibilità di ri-conferire loro le funzioni non fondamentali che siano coerenti con quelle fondamentali e coessenziali alla natura di enti (generalisti) di area vasta, che il legislatore della 56/2014 ha mantenuto nella descrizione contenuta all'art. 3 della legge 56/2014. L'ultimo periodo della lettera c) del più volte citato Accordo recita infatti: "Pertanto ad esse (Province) devono essere riassegnate solo le funzioni che, tenendo conto di quelle fondamentali di cui al comma 85 e 88 e della piena attuazione del comma 90 dell'art.1 della legge , sono ad esse (Province) riferibili, anche con riguardo al contesto proprio di ciascuna Regione." L'Accordo riafferma quindi che le Regioni, nelle scelte di riordino delle funzioni non fondamentali, non devono ricondurre alle Province funzioni che siano incompatibili con la loro finalità istituzionale di enti di area vasta, ma al contempo afferma che le Regioni hanno piena possibilità di riassegnare alle Province le funzioni che siano riferibili a quelle fondamentali, ai sensi dell’art. 1, commi 85 e 88 della legge 56/2014.


8. Ancora sulla dicotomia tra “funzioni finali” e “fun zioni strumentali”: una lettura in chiave evolutiva.

Si è detto che, nelle diverse tappe di evoluzione del significato di funzione fondamentale, vi è stato un momento – coincidente con la legge 42/2009 – nel quale hanno assunto un rilievo autonomo le funzioni cd. “funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo”. L’evidenza di un complesso autonomo di funzioni amministrative di carattere servente, utili al funzionamento interno della macchina burocratica delle Province, è poi scomparsa nei successivi passaggi dell’evoluzione legislativa e non trova più alcun riscontro diretto nell’elenco delle funzioni fondamentali stabilito dalla legge 56/2014. Detto insieme di funzioni, invece, continua a trovare posto tra le funzioni fondamentali dei Comuni, indicate dall’art. 19 del D.L. 95/2012. Questo elemento di discontinuità, sia temporale che di confronto fra i due livelli di governo locale, merita qualche osservazione. Se per i Comuni, infatti, continua a rilevare la dicotomia tra funzioni cd. finali e funzioni cd. strumentali, che era stata suggerita ancora dalla legge 131/2003, per le Province (e per le Città Metropolitane) essa non è più rilevante per il legislatore. Ciò nonostante, nella concreta organizzazione delle burocrazie, anche negli enti di area vasta continuano ad operare risorse umane addette alle funzioni serventi di supporto agli organi di governo, di gestione amministrativo-contabile, di gestione patrimoniale, di manutenzione e sviluppo dei sistemi informativi, eccetera (17). L’apparente irrilevanza di tali risorse (e delle relative spese) per il legislatore della 56/2014 è senza dubbio un elemento di forte criticità, sia ai fini della corretta redazione dei Piani di Riassetto Organizzativo degli enti, previsti dalla legge 190/2014, e sia ai fini del riordino delle funzioni non fondamentali. Per il primo aspetto, non è chiaro quale sia (o debba essere) la quota di risorse umane addette alle funzioni strumentali che è corretto associare alla nuova missione istituzionale delle Province, basata sulle funzioni fondamentali. Per il secondo aspetto, che è speculare al primo, non è chiaro quale sia (o debba essere) la quota di risorse umane che è necessario collegare alle funzioni finali non fondamentali, che saranno oggetto di riordino da parte dei legislatori regionali. 17 A parere della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, alle funzioni in parola – sintetizzabili nell’espressione “assistenza tecnica” – <<…può essere associata una gamma di significati comprensivi di funzioni attinenti all’erogazione di corsi di aggiornamento normativo e di servizi di outsourcing, alla gestione e organizzazione di banche dati, alle attività di centro servizi territoriale, alle attività di sostegno e supporto delle gestioni associate. >>. Così si è espressa nela Deliberazione n. 17/SEZAUT/2015/FRG del 30 aprile 2015, cit., nota n. 13


Tra le righe, tuttavia, la legge 56/2014 sembra poter offrire una soluzione almeno al primo aspetto del problema. Nel vigente elenco di funzioni fondamentali previsto dall’art. 1 comma 88 della legge 56/2014 troviamo infatti elencate alcune funzioni tipicamente “strumentali”, che nelle intenzioni del legislatore sembrano ri-funzionalizzate, nel senso di renderle funzioni “finali”, semplicemente cambiando il fruitore dell’attività amministrativa da esse prodotta. In altre parole, se prima della legge 56/2014 la funzione amministrativa rivolta agli “acquisti di lavori, beni e servizi” era infatti una attività tipicamente servente dell’organizzazione interna, per effetto dell’art. 1, comma 88 della 56/2014 essa può diventare una funzione finale, cioè rivolta a un’utenza esterna all’amministrazione e rappresentata dai Comuni e dalle Unioni di Comuni. Il legislatore, in questo senso, si è anche premurato di declinare alcuni esempi di detti servizi, in un catalogo che non è esaustivo ma che può essere implementato sia per via dell’autonomia statutaria delle Province, e sia per effetto degli “accordi” o “intese” che sono il veicolo giuridico prescelto dal legislatore. Data la natura pattizia di tale esercizio, va da sé che il loro contenuto può essere ampliato à la carte secondo le diverse necessità territoriali. I fattori della produzione necessari a erogare le varie attività di assistenza tecnico-amministrativa ai Comuni (18), esemplificate nel comma 88, sono i medesimi di quelli utilizzati per il funzionamento interno delle amministrazioni provinciali, così come sono identiche le professionalità che tali funzioni richiedono. Occorre “semplicemente” mettere quegli uffici a disposizione di un utente esterno rispetto all’organizzazione interna dell’ente provinciale. Si vede, quindi, come le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo non siano, in realtà, del tutto scomparse dall’elenco di funzioni fondamentali delle Province, né sia del tutto tramontata la possibilità di misurarne il costo e – soprattutto – il valore. Dalla lettura sistematica dei due commi della legge 56/2014, esse riemergono tra le funzioni fondamentali, ed ecco probabilmente spiegata la scelta del legislatore di non menzionarle anche nel comma 85, dacché le ha già richiamate nel comma 88, suggerendo così una riconfigurazione delle macchine amministrative delle Province nel nuovo ruolo di enti a servizio dei Comuni, come il Governo ha avuto modo di ribadire infinite volte nelle dichiarazioni pubbliche. Se si aderisce a una simile lettura, fortemente basata non sulla lettera della legge ma sulla ratio legis, bisogna quindi concludere che il legislatore della 56/2014 ha espresso una chiara volontà di superare la concezione di un modello gestionale “pesante” e “proprietario” per le Province: un modello che richiede(va) l’organizzazione di uffici strumentali altrettanto pesanti.

18 Sulle funzioni di assistenza tecnico-amministrativa, in generale, si v. N. Melideo, “Il mestiere delle “nuove” Province”, paper dell’Accademia per l’Autonomia, dicembre 2014


Il nuovo modello gestionale che la legge 56/2014 suggerisce è invece quello di un “ente leggero di servizio”, le cui risorse strumentali vengono immediatamente rese disponibili sia all’interno dell’ente e sia al nuovo utente prioritario, cioè i Comuni. Un suggerimento, quest’ultimo, che è facile da descrivere sulla carta. Ma che richiederà inevitabilmente un notevole, complesso e profondo sforzo di riconversione e riorganizzazione delle tecnostrutture provinciali.

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