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CAMERA DEI DEPUTATI Doc. XVII n. 17 DOCUMENTO APPROVATO DALLA I COMMISSIONE PERMANENTE (AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI) nella seduta del 16 febbraio 2012 A CONCLUSIONE DELL’INDAGINE CONOSCITIVA deliberata nella seduta del 2 febbraio 2010 SULLE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI (Articolo 144, comma 3, del Regolamento della Camera dei deputati) STABILIMENTI TIPOGRAFICI CARLO COLOMBO ATTI PARLAMENTARI XVI LEGISLATURA

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CAMERA DEI DEPUTATI

Doc. XVIIn. 17

DOCUMENTO APPROVATODALLA I COMMISSIONE PERMANENTE

(AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZADEL CONSIGLIO E INTERNI)

nella seduta del 16 febbraio 2012

A CONCLUSIONE DELLINDAGINE CONOSCITIVA

deliberata nella seduta del 2 febbraio 2010

SULLE AUTORIT AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI

(Articolo 144, comma 3, del Regolamento della Camera dei deputati)

STABILIMENTI TIPOGRAFICI CARLO COLOMBO

ATTI PARLAMENTARI

XVI LEGISLATURA

PAGINA BIANCA

Documento conclusivo dellindagine conoscitivasulle autorit amministrative indipendenti

SOMMARIO__

Svolgimento dellindagine conoscitiva ...................................... Pag. 5

1) Il quadro normativo vigente .............................................. 6

I poteri delle autorit amministrative indipendenti ........ 6

Le modalit e i requisiti per la nomina e le ipotesi direvoca .................................................................................... 9

Le incompatibilit ................................................................ 13

La durata del mandato ....................................................... 14

Lo status dei componenti ................................................... 15

Lautonomia finanziaria e contabile .................................. 17

Lautonomia organizzativa ................................................... 21

Le strutture amministrative di supporto .......................... 22

2) La posizione delle Autorit indipendenti rispetto allor-ganizzazione dei poteri dello Stato e ai diversi livelliistituzionali ............................................................................ 24

Il rapporto tra Autorit indipendenti, Parlamento e Go-verno ...................................................................................... 24

Il rapporto tra Autorit indipendenti e Regioni e altri entiterritoriali, anche alla luce del nuovo Titolo V della parteseconda della Costituzione .................................................. 29

Il rapporto tra Autorit indipendenti che operino sumaterie limitrofe o in parte coincidenti ........................... 30

Il rapporto tra Autorit indipendenti e Unione europea ..... 32

3) Il controllo giurisdizionale sugli atti delle Autorit am-ministrative indipendenti .................................................... 38

Il quadro normativo ............................................................ 38

Valutazioni e profili di criticit emersi nel corso dellin-dagine ..................................................................................... 39

4) Conclusioni ............................................................................ 42

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PAGINA BIANCA

Svolgimento dellindagine conoscitiva

La Commissione Affari costituzionali, nella seduta del 2 febbraio2010, ha deliberato di svolgere una indagine conoscitiva sulleautorit amministrative indipendenti .

Lattivit conoscitiva ha compreso sia lacquisizione di datidocumentali, che lo svolgimento di audizioni.

In particolare:

il 2 marzo 2010 si svolta laudizione del Presidente dellAutorit garantedella concorrenza e del mercato, Antonio Catrical;

nella seduta del 10 marzo 2010 la Commissione procedeva allaudizione delpresidente dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, Corrado Calabr;

nella seduta del 17 marzo 2010, ha avuto luogo laudizione del PresidentedellAutorit garante per la protezione dei dati personali, Francesco Pizzetti;

il 14 aprile 2010 stato audito il Presidente della Commissione nazionale perla societ e la borsa (CONSOB) Lamberto Cardia;

nella seduta del 21 aprile 2010 la Commissione procedeva allaudizione delpresidente dellAutorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi eforniture, Luigi Giampaolino;

nella seduta del 5 maggio 2010 ha avuto luogo laudizione del presidente dellaCommissione di garanzia dellattuazione della legge sullo sciopero nei servizipubblici essenziali, professor Giovanni Pitruzzella;

nella seduta del 19 maggio 2010 la Commissione ha proceduto allaudizionedel presidente dellIstituto di vigilanza sulle assicurazioni private e di interessecollettivo (Isvap), Giancarlo Giannini;

il 26 maggio 2010 ha avuto luogo laudizione del presidente dellAutorit perlenergia elettrica e il gas, Alessandro Ortis;

nella seduta del 16 giugno 2010 stato audito il presidente della Commissioneper la valutazione, la trasparenza e lintegrit della pubblica amministrazione,Antonio Martone;

nella seduta del 30 giugno 2010 la Commissione ha audito il presidente dellaCommissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP), Antonio Finocchiaro;

nella seduta del 27 ottobre 2010 ha avuto luogo laudizione del direttoregenerale della Banca dItalia, Fabrizio Saccomanni;

nella seduta del 9 novembre 2010 stato audito il Ministro delle infrastrut-ture e dei trasporti, Altero Matteoli;

nelle sedute del 26 gennaio e del 9 febbraio 2011 la Commissione haproceduto allaudizione di esperti della materia. In particolare, il 26 gennaio 2011sono stati auditi i professori Francesco Capriglione, ordinario di diritto delleco-

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nomia, Marcello Clarich, ordinario di diritto amministrativo, Marco DAlberti,ordinario di diritto amministrativo, Giovanna De Minico, associato di dirittocostituzionale, Marco Dugato, ordinario di diritto amministrativo, Alessandro Lolli,ordinario di diritto amministrativo, Alessandro Pajno, Presidente di sezione delConsiglio di Stato e Giampaolo Rossi, ordinario di diritto amministrativo. Il 9febbraio 2011 stato audito il professor Marco Sepe, straordinario di dirittodelleconomia;

nella seduta del 2 febbraio 2011 ha avuto luogo laudizione di rappresentantidei sindacati CGIL, CISL, UIL e UGL. Sono intervenuti: Stefano Fabrizio per laCGIL, Alessandro Spaggiari per la CISL, Marco Maldone per la UIL, e Paolo Varesiper la UGL;

nella seduta del 2 marzo 2011 la Commissione ha audito i rappresentanti diassociazioni di consumatori. Sono intervenuti: Silvia Castronovi di Altroconsumo,Liliana Ciccareli di Cittadinanzattiva, Remigio Del Grosso di Lega Consumatori,Paolo Landi di Adiconsum, Claudio Melchiorre di ADOC, Carlo Pappagallo diAssoutenti, Maria Ruggirello di Assoconsum e Sergio Veroli di Federconsumatori.Il Movimento difesa del cittadino e il CODACONS hanno inviato delle memorie;

nella seduta del 23 marzo 2011 stato audito il Primo Presidente della Cortedi Cassazione, Ernesto Lupo;

nella seduta del 30 marzo 2011 ha avuto luogo laudizione del Garanteeuropeo per la protezione dei dati, Peter Hustinx;

nella seduta del 6 aprile 2011 la Commissione ha audito il Presidente delConsiglio di Stato, Pasquale de Lise;

nella seduta del 4 maggio 2011 sono stati auditi i rappresentanti di ANCI eLegautonomie. Per lANCI intervenuto il sindaco di Potenza, Vito Santarsiero eper Legautonomie lassessore al bilancio della provincia di Roma, Antonio Rosati.Era prevista laudizione di rappresentanti dellUPI; lassociazione ha comunicato dinon poter partecipare allaudizione e di essere rappresentata dallANCI. Era statainvitata anche la Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome,ma questassociazione ha comunicato di non poter partecipare allaudizione poichnon era stata ancora definita una posizione delle regioni da rappresentare allaCommissione;

infine, nella seduta del 6 luglio 2011 ha avuto luogo laudizione deirappresentanti di Confindustria e di R.ete. imprese Italia. Sono intervenuti per laConfindustria Marcella Panucci, direttore affari legislativi e per R.ete imprese Italiail Presidente, Ivan Malavasi.

1) Il quadro normativo vigente

I poteri delle autorit amministrative indipendenti

Dallanalisi delle attribuzioni e degli specifici ordinamenti ricon-ducibili alle autorit indipendenti emerge un andamento discontinuoche si riflette anche nelle diverse fisionomie funzionali di tali soggetti.Come noto, infatti, le autorit si differenziano tra loro per il tipo difunzioni svolte (di regolazione, di vigilanza, di tutela di diritti oparagiurisdizionali) e per i settori di intervento.

In particolare, nel corso dellindagine stata messa in lucelopportunit di distinguere tra autorit di garanzia, poste a tuteladellesercizio di diritti fondamentali, e autorit di regolazione (e

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vigilanza), volte ad assicurare il contraddittorio paritario degli ope-ratori economici in un determinato mercato a tutela degli utenti e deiconsumatori.

Al di l dei tentativi di classificazione, tuttavia, le autoritamministrative indipendenti svolgono spesso in varia misura funzionidi regolazione, di amministrazione attiva e di risoluzione di contro-versie tra i privati, stabilendo cos, almeno in parte, uneccezione alprincipio classico della separazione (o distinzione) tra i poteri.

Alle autorit di regolazione, come ad esempio quelle che operanonei servizi pubblici e la Commissione nazionale per la societ e laborsa, sono attribuite in via prevalente funzioni normative, che siestrinsecano nel potere di definire ex-ante regole applicabili in viagenerale (regolamenti o atti amministrativi generali) ai soggetti chesvolgono nel mercato una specifica attivit. I regolamenti delleautorit intervengono in ambiti caratterizzati da alto tecnicismo e nonregolati dal legislatore primario o secondario. La peculiare posizionedi tali regolamenti nel sistema delle fonti, che sono formalmente attisecondari, ma che sostanzialmente intervengono a livello primario, alla base di un ampio dibattito scientifico sulla qualificazione delpotere normativo delle autorit.

In molti casi, anche per garantire lefficace svolgimento dellefunzioni di regolazione, le leggi istitutive assegnano alle autoritcompiti di vigilanza sul rispetto delle regole stabilite attraversopenetranti poteri conoscitivi e ispettivi, tra cui la possibilit dirichiedere informazioni ed esibizione di documenti, disporre accessi,ispezioni e verifiche, consulenze tecniche. Inoltre, tali poteri sonospesse volte rafforzati dalla previsione ulteriore del potere di irrogaresanzioni amministrative, pecuniarie o interdittive.

Nello svolgimento delle funzioni di vigilanza e garanzia, le autoritesercitano anche poteri che si avvicinano molto a quelli di tipogiurisdizionale, in particolare quelli relativi alla risoluzione di con-troversie tra soggetti privati (controversie tra imprese e utenti o clienti,e controversie tra imprese).

Accanto alle funzioni principali, le autorit amministrative indi-pendenti svolgono funzioni ausiliarie, tra cui si annoverano le funzioniconsultive. Oltre alla tradizionale trasmissione o illustrazione perio-dica al Parlamento di relazioni informative sullattivit svolta neisettori di riferimento, generalmente, a cadenza annuale, le autoritpossono inoltre rendere pareri, anche in occasione di procedimentilegislativi in corso.

Oltre alle attivit di referto e a quella consultiva, assumonoparticolare rilievo le funzioni di segnalazione, tra cui spiccano quellericonosciute allAutorit garante della concorrenza e del mercato.Queste funzioni consistono nella possibilit di evidenziare il contrastotra le norme affidate alle cure delle autorit e altri provvedimentinormativi o amministrativi, eventualmente indicando gli interventinecessari al ripristino della coerenza tra i sistemi di regolazionesettoriale.

Giova infine ricordare che, nel 2009, divenuta operativa laCommissione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit dellapubblica amministrazione che ha caratteristiche funzionali che la

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differenziano, in parte, dal modello classico delle autorit ammi-nistrative indipendenti, dando luogo a interrogativi sulla sua natura.Peraltro, in base al parere del Consiglio di Stato n. 1081 del 2010, lasuddetta Commissione stata ricondotta nel novero delle autorit, conla precisazione che la medesima non rientra nellambito delle amministrazioni pubbliche cui si riferisce la lettera a) dellarticolo1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001. Risulta, quindi,evidente la necessit di un chiarimento legislativo in merito allecaratteristiche che definiscono il regime di indipendenza delle auto-rit.

In relazione al profilo funzionale delle autorit, lindagine cono-scitiva ha consentito in via principale di evidenziare alcune importantiinnovazioni relative al quadro dei poteri e delle competenze dellesingole autorit, registrate nel corso degli ultimi anni.

Da un lato, non sono mancati interventi del legislatore che, anchein sintonia con lordinamento europeo, hanno determinato un incre-mento quantitativo e tipologico delle funzioni attribuite alle autho-rities.

In alcuni casi stato arricchito il quadro stesso delle finalitistituzionali, come avvenuto per lAutorit garante della concorrenzae del mercato, a cui il legislatore, a partire dal 2007, ha progressi-vamente attribuito le competenze necessarie per la tutela diretta deiconsumatori. Da ultimo, il decreto-legge n. 201 del 2011 recente-mente intervenuto nellambito dei poteri dellAutorit garante dellaconcorrenza e del mercato, prevedendo una significativa integrazionedelle sue attribuzioni (definite allarticolo 21 della legge n. 287 del1990). In particolare viene conferita allautorit la legittimazione adagire in giudizio avverso regolamenti, atti amministrativi generali eprovvedimenti emanati dalla pubblica amministrazione che violino lenorme a tutela della concorrenza e del mercato. Preliminarmente,lautorit deve indirizzare entro 60 giorni allamministrazione che haadottato latto un parere motivato, indicando le violazioni riscontrate.Se lamministrazione interessata non si conforma nei 60 giornisuccessivi, lautorit pu adire il giudice amministrativo.

Pertanto, mentre con le preesistenti funzioni di monitoraggio eproposta, disciplinate dallarticolo 21 citato, i poteri dellAutorit siesaurivano con la sottoposizione della questione allorgano istituzio-nale competente (Parlamento, Governo, ente territoriale), il nuovopotere attribuito allAutorit in grado di determinare una conse-guenza diretta sullatto censurato (regolamento, atto amministrativogenerale, provvedimento), nel senso di attivare un procedimentogiurisdizionale davanti al giudice amministrativo utilizzando anchetutti i conseguenti strumenti di tutela, incluse eventuali misurecautelari.

AllAutorit per le garanzie nelle comunicazioni sono state attri-buite via via dal legislatore nuove funzioni in materia di violazionidella disciplina in materia di diritto dautore. Da ultimo il decreto-legge n. 201 del 2011 ha trasferito allAutorit per le garanzie nellecomunicazioni le funzioni di regolazione e vigilanza del settorepostale, disponendo la soppressione dellAgenzia nazionale di regola-

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mentazione del settore postale, istituita con larticolo 1 del decretolegislativo n. 58 del 2011, di recepimento della direttiva n. 2008/6/CE.

In via di analogia, alcune innovazioni normative intervenute trail 2005 e il 2007 hanno assegnato alla Commissione nazionale per lasociet e la borsa nuove e rilevanti funzioni di regolazione conriferimento a fenomeni di mercato, alcuni del tutto nuovi. In altri casi,ad esempio con riferimento allAutorit per lenergia elettrica ed il gased al Garante per la protezione dei dati personali, stata rilevata neltempo una progressiva intensificazione dei poteri sanzionatori, inparticolare di quelli diretti a comminare sanzioni pecuniarie, volti agarantire leffettivo rispetto delle norme da parte degli operatori. Intale quadro, stato sottolineato anche il pi recente strumentario adisposizione dellAutorit garante della concorrenza e del mercato,che consente di utilizzare prima della sanzione pecuniaria altriincentivi al corretto comportamento degli operatori, come le decisionicon impegni, le misure cautelari e i cosiddetti programmi di clemenza.

Con riguardo allAutorit per lenergia elettrica e il gas, giovaricordare come, di recente, il suddetto decreto-legge n. 201 del 2011ha trasferito a tale organismo le competenze attinenti alla regolazionee al controllo dei servizi idrici che originariamente il decreto-leggen. 70 del 2011 aveva attribuito allistituenda Agenzia nazionale per laregolazione e la vigilanza in materia di acqua, poi soppressa dalledisposizioni del decreto-legge n. 201.

Sul fronte delle proposte emerse nel corso delle audizioni tese arafforzare i poteri delle authorities si segnala quella di attribuireallAutorit garante della concorrenza e del mercato il potere disollevare le questioni di costituzionalit delle leggi che violanolarticolo 41 della Costituzione e le regole sulla concorrenza.

Le modalit e i requisiti per la nomina e le ipotesi di revoca

Le modalit di nomina dei componenti delle autorit indipendenti,sulla base delle singole norme istitutive, presentano profili di fortedisomogeneit.

In alcuni casi, la nomina rimessa ai Presidenti delle Camere. Adesempio, sono nominati con determinazione adottata dintesa daiPresidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica icomponenti dellAutorit garante della concorrenza e del mercato equelli dellAutorit garante per la vigilanza sui contratti pubblici dilavori servizi e forniture. Sono designati dai Presidenti delle Assem-blee parlamentari e nominati con decreto del Presidente dellaRepubblica i componenti della Commissione di garanzia sulleserciziodel diritto di sciopero CGS.

In altri casi, prevista lelezione da parte dei due rami delParlamento (Autorit per le garanzie nelle comunicazioni), ancheutilizzando il sistema del voto limitato (Garante per la protezione deidati personali).

Vi sono poi altre modalit di nomina per le quali la scelta deicomponenti rimessa al Governo e che vedono lintervento parla-mentare limitato al parere delle Commissioni competenti: il caso dei

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membri della Commissione nazionale per la societ e la borsa edellIstituto per la vigilanza sulle assicurazioni private di interessecollettivo, nominati con decreto del Presidente della Repubblica,adottato previa deliberazione del Consiglio stesso, su proposta delPresidente del Consiglio dei ministri ovvero dei Ministri competenti,sentite le Commissioni parlamentari competenti.

pi forte il coinvolgimento del Parlamento nelle ipotesi (Au-torit per lenergia elettrica e il gas, Commissione indipendente per lavalutazione, la trasparenza e lintegrit delle pubbliche amministra-zioni e Presidente dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni)in cui la nomina vincolata al parere favorevole delle Commissioniparlamentari competenti, espresso a maggioranza qualificata (ingenere, pari ai due terzi dei componenti).

Per altre autorit non previsto invece alcun coinvolgimentoparlamentare nel procedimento di nomina. Cos il Governatore dellaBanca dItalia nominato con decreto del Presidente della Repubblicasu proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibe-razione del Consiglio stesso, sentito il Consiglio superiore della Banca.I componenti del Direttorio sono nominati, su proposta del Gover-natore, dal Consiglio superiore della Banca, con la presenza dei dueterzi dei membri e il voto favorevole di due terzi dei presenti. Laproposta approvata con decreto del Presidente della Repubblicapromosso dal Presidente del Consiglio di concerto con il Ministrodelleconomia e delle finanze e sentito il Consiglio dei ministri.

Nellambito delle audizioni svolte nel corso dellindagine, il temadei criteri di nomina stato ampiamente affrontato in quanto legaranzie che assistono tali processi condizionano lindipendenza delleautorit stesse. In merito, affiorata da pi parti lesigenza diindividuare un criterio unico di nomina dei componenti, con la finalitdi rafforzare i caratteri di autonomia e indipendenza, posto che innanzitutto sul piano delle nomine che si annidano i maggiori rischidi un condizionamento da parte della politica.

In sede di indagine c stata larga condivisione del fatto checostituisca un buon presidio dellindipendenza la previsione di pro-cessi di nomina degli organi di vertice delle autorit che non affidinola scelta al solo apparato governativo, ma prevedano lintervento dialtre qualificate istituzioni o, comunque, la manifestazione di unampio consenso parlamentare.

Nellindividuare possibili soluzioni unitarie, sono stati sottolineatida alcuni degli intervenuti i vantaggi della procedura di nominaadottata per alcune autorit (Autorit per lenergia elettrica e il gas,Presidente dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, Com-missione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delle ammi-nistrazioni pubbliche), che, prevedendo il parere vincolante dellecommissioni parlamentari a maggioranza qualificata, accentua icontrolli in sede parlamentare e promuove la ricerca di soluzionicondivise tra maggioranza e opposizioni.

In relazione allindividuazione di una procedura di nomina unicaper tutto il comparto, sono state espresse perplessit, da parte dialcuni presidenti di Autorit indipendenti intervenuti, alla luce dellesingole specificit delle Autorit.

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Maggiore condivisione si riscontrata in ordine alle garanzieprocedurali che possono accompagnare liter di selezione dei candi-dati. stato sottolineato come il meccanismo di nomina dovrebbeessere il pi trasparente possibile, tale da garantire che non siano leinclinazioni politiche a indirizzare una nomina, ma la capacit, lacompetenza tecnico-scientifica di una persona a candidarla per queldeterminato posto.

In sede di indagine, emersa ed stata condivisa da molti degliintervenuti la possibilit di allineare lordinamento italiano alleprocedure di selezione dei Commissari dellUnione europea, preve-dendo che il meccanismo di nomina dei componenti sia preceduto dalparere da parte delle competenti commissioni parlamentari, espressoa seguito dellaudizione dei candidati, che consentirebbe di apprez-zarne la preparazione, lattitudine e le esperienze. Lidea di rafforzarela procedura di nomina dal punto di vista della trasparenza, garan-tendo che le competenti Commissioni parlamentari possano verificarele competenze e le capacit dei candidati, sembra dunque un puntoampiamente condiviso.

Sempre con lobiettivo di rafforzare la trasparenza dei criteri dinomina, stata avanzata la proposta di rendere pubbliche lecandidature e le audizioni, nonch disponibili i curricula dei candi-dati, introducendo altres lobbligo della motivazione delle nomine.Come sottolineato da alcuni esperti, qualora si andasse verso unamaggiore procedimentalizzazione della nomina potrebbe essere utileanche un parere delle associazioni delle imprese vigilate peraltropotenzialmente portatrici di specifici interessi nei confronti deinominandi che consentirebbe una valutazione tecnica sui requisitidi professionalit dei nominandi stessi. Si tratta di accorgimenti,sollecitati da tempo da una parte della dottrina, che varrebbero aconfigurare la nomina non pi come atto politico, ma come attoamministrativo e che aprirebbero le porte di un possibile controllogiurisdizionale, fino ad oggi ritenuto inammissibile.

Una ulteriore ipotesi emersa in sede di indagine consiste nellin-troduzione per la nomina dei componenti delle autorit indipendentidi un bando pubblico, sulla scorta del modello che vige in Europa peril Garante europeo per la protezione dei dati: pertanto potrebberoessere previsti un bando con requisiti predeterminati, domande libere,un esame in pubblico dibattito davanti alle Commissioni parlamentarie, infine, la decisione finale del Governo, che dovrebbe tener conto delgiudizio espresso dalle Commissioni. Anche in questo caso, vi sarebbelo spazio per un eventuale sindacato del giudice il quale potrebbeannullare limpugnato atto di nomina qualora riscontrasse delleviolazioni rispetto alle prescrizioni contenute nel bando. Lintrodu-zione di un bando pubblico non solo avvicinerebbe lordinamentonazionale agli standards europei, ma stimolerebbe anche una con-correnza tra candidature, da pi parti ritenuta uno stimolo per uneffettivo sistema meritocratico.

Del sistema delle candidature sono stati evidenziati anche i profilidi criticit. In merito stato sottolineato da alcuni degli intervenutiil sostanziale disincentivo alla presentazione di candidature forti,perch tale meccanismo determinerebbe, in primo luogo, unesterna-

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zione di volont e, in secondo luogo, lesposizione al rischio moltoconcreto che a tale esternazione da parte di persone di rilievoconsegua la mortificazione della mancata individuazione. Per ovviarea tali limiti, secondo altri lipotesi in parola sarebbe accettabile soloqualora la Commissione parlamentare competente avesse la possibilitdi fare a sua volta delle candidature in via dufficio.

Tra le garanzie poste a tutela dellindipendenza delle autorit da annoverarsi anche la disciplina della revoca, ancorch afferente aduna situazione patologica connessa al mandato di un componente oal funzionamento complessivo dellorgano direttivo. In proposito, sorta la questione se tale istituto possa trovare applicazione nelladisciplina delle autorit indipendenti.

Se per revoca si intende una rinnovata valutazione degli interessipubblici sottostanti al provvedimento di nomina, o anche sulla basedi circostanze sopravvenute che rendono inopportuna la permanenzanellincarico dei nominati, pacifico che nella disciplina delle autoritessa non pu essere ammessa. La revoca nei termini indicatipresuppone, infatti, o un rapporto di sovraordinazione o un rapportopermanente di fiducia tra nominante e nominato: figure entrambeantitetiche con il modello dellautorit indipendente.

Uno spazio di operativit, invece, residua per la revoca cosiddettasanzionatoria, ossia nelle ipotesi di oggettivo riscontro di comporta-menti del tutto inadeguati, consistenti tradizionalmente in una pro-lungata inerzia o in reiterate violazioni di legge.

Da pi parti, listituto della revoca considerato con sospettoperch ritenuto atto a incidere sulla piena indipendenza dellautorit.Nel nostro ordinamento la revoca prevista, sulla scorta del dirittodellUnione europea, per il Governatore della Banca dItalia, ai sensidella legge n. 262 del 2005. Essa avviene con il medesimo procedi-mento previsto per la nomina, ma solo nei limitati casi ammessi dalloStatuto del Sistema europeo delle banche centrali. Anche la leggeistitutiva della Commissione nazionale per la societ e la borsadisciplina il potere di revoca dei componenti da parte del Consigliodei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, che pu essereattivato unicamente in caso di impossibilit di funzionamento o dicontinuata inattivit dellorgano.

Induce a riflettere attentamente sullesigenza di disciplinare piaccuratamente listituto della revoca lopportunit offerta dal recepi-mento delle direttive comunitarie cosiddette di terza generazione neisettori delle comunicazioni elettroniche (direttiva 2009/140/CE) edellenergia e del gas (direttive 2009/72/CE e 2009/73/CE), cheprevedono norme specifiche in proposito. Il legislatore europeo,infatti, nelle direttive citate, ha posto come obiettivo una pi compiutadisciplina della revoca dei vertici delle autorit nazionali di regola-mentazione, specificando che questa potr aver luogo soltanto se icomponenti non rispondono pi ai requisiti prescritti dalle stessedirettive oppure in seguito alla commissione di gravi irregolaritrilevanti ai sensi delle leggi nazionali.

In sede di indagine, il tema stato solo parzialmente trattato, senon per ricordare che la terziet di cui devono godere le autorit consolidata dalla quasi impossibilit di rimozione e lipotesi di

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prevedere un potere di revoca del collegio da parte del Consiglio deiMinistri, al di fuori della specifica ipotesi di impossibilit di funzio-namento o continuata inattivit suscita delle perplessit in ordine allepossibili pressioni che le autorit potrebbero subire dallEsecutivo.

Quanto al procedimento di revoca, stata sostenuta la possibilitdi introdurre anche un impulso parlamentare, espresso a maggio-ranza qualificata da parte delle competenti Commissioni, con ciattribuendo alle stesse una facolt di giudizio sulloperare delleautorit.

Le incompatibilit

In tutte le leggi istitutive delle autorit indipendenti presenteuna norma che impone la nomina esclusivamente di candidati dotatidi particolari requisiti soggettivi: le formule, pur non essendo iden-tiche, esprimono la comune necessit che a guidare le autorit vi sianopersone che si distinguono per competenza, esperienza, professiona-lit, moralit e indipendenza. Al contempo, in molte discipline disettore previsto un severo regime di incompatibilit per coloro chevengono nominati a capo di queste strutture. Listituto dellincompa-tibilit ha la funzione di assicurare che il titolare dellufficio si dedichiesclusivamente alla cura degli interessi che gli sono affidati, vietan-dogli di assumere determinati incarichi o imponendogli di abbando-narli al momento della sua assunzione nella carica.

Tale incompatibilit pu concernere anche un dato lasso tempo-rale successivo alla scadenza del mandato, onde evitare la cosiddetta cattura del regolatore da parte del regolato . I componenti dellAu-torit per lenergia elettrica e il gas, ad esempio, per almeno quattroanni dalla cessazione dellincarico non possono intrattenere, diretta-mente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza odi impiego con le imprese operanti nel settore di competenza.

Una particolare fattispecie di incompatibilit pu riguardare,infine, il momento antecedente alla nomina. quanto stato previstonel 2009 per i membri della Commissione per la valutazione, latrasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, i quali nonpossono essere scelti tra persone che abbiano rivestito incarichipubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazionisindacali nei tre anni precedenti la nomina.

Di queste due ultime tipologie di incompatibilit stata eviden-ziata la particolare importanza, anche ai fini di una pi compiutadefinizione del modello di autorit indipendente.

Sia le norme sui requisiti soggettivi che le incompatibilit sonotradizionalmente inquadrate tra le garanzie a tutela dellindipendenzadei singoli componenti delle autorit indipendenti. Per, mentre perqueste ultime il controllo pu avvenire su basi sostanzialmenteoggettive, maggiori problemi si pongono per avere effettivo riscontrodei requisiti soggettivi richiesti dalla legge ai diversi candidati.

stato sottolineato come la competenza e lindipendenza sianorequisiti sostanziali e non formali dei soggetti da nominare, nel sensoche detti elementi ben possono essere riflessi nei curricula, ma la loro

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sostanza si deve realizzare soprattutto nel concreto, quotidianooperare dei singoli in una visione dinsieme scevra da personalismi oda soggezioni culturali. Ad avviso di alcuni dei presidenti di autoritindipendenti auditi, potrebbe risultare utile la fissazione di pi chiarie univoci requisiti per la nomina, in luogo dei criteri di ordinegenerale esistenti; inoltre, la scelta dei candidati dovrebbe esseresempre accompagnata dalla documentata individuazione dei profili dicompetenza tecnica e indipendenza di giudizio, in funzione deglispecifici settori di riferimento. Alcuni di loro, nellesprimere unaposizione favorevole ad una precisazione e ad una distinzione deirequisiti per le diverse autorit, hanno sottolineato come le qualitsoggettive dovrebbero essere valutate con maggiore attenzione, siaquando vengono individuate dalla legge, sia quando vengono verificatein sede di nomina. Tali requisiti, infatti, non solo dovrebbero esserediversi da autorit ad autorit, ma potrebbero persino variare neltempo in base alle mutate esigenze cui la singola istituzione chiamata a far fronte.

La durata del mandato

La terziet delle autorit consolidata anche da una congruadurata del mandato dei componenti dellautorit, ossia tale da evitareil rischio di nomine contingenti.

In merito, il principale punto di discussione verte sullopportunitdi prevedere un mandato lungo senza possibilit di rinnovo, oppureun mandato breve con potenziale riconferma. In ogni caso, ccondivisione su un aspetto: evitare incarichi coincidenti con lascadenza fisiologica della legislatura. In questo modo possibileimpedire che una diversa maggioranza parlamentare possa sostituiretout court i vertici delle autorit, sottoponendoli, di fatto, ad unsistema di spoils-system del tutto incompatibile con la natura indi-pendente di questi organismi. Sulla definizione specifica di un terminedel mandato non si manifestata nel corso dellindagine una pienaintesa. stata, infatti, manifestata da alcuni dei presidenti intervenutila preferenza per un mandato di sette anni, da altri il favor per unmandato anche pi breve, di cinque o sei anni: ci, in ogni caso, fermarestando lopzione della non rinnovabilit dellincarico.

Occorre peraltro considerare, come si dir anche successivamente,che la normativa europea pone vincoli del tutto simili. In materia dienergia e gas, il paragrafo 5 degli articoli 35 e 39 delle direttive2009/72/CE e 2009/73/CE dispone che gli Stati membri devonoprovvedere affinch le Autorit di regolamentazione possano prenderedecisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organopolitico. A tal fine, la lettera b) del paragrafo 5 sancisce che i membridel comitato delle autorit di regolamentazione siano nominati per unmandato prefissato compreso tra i cinque e i sette anni, rinnovabileuna sola volta.

In tale direzione, occorre rilevare come il legislatore abbia giproceduto con la legge 28 ottobre 2008, n. 31 ad una sostanzialeomogeneizzazione dellistituto nel senso indicato dallUnione europea

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per alcuni settori. Infatti, la durata del mandato di tutti i componentidella Commissione nazionale per la societ e la borsa, del Garante perla protezione dei dati personali e dellAutorit per la vigilanza suicontratti pubblici di lavori servizi e forniture stata equiparata aquella gi prevista per Autorit garante per la concorrenza ed ilmercato, Autorit per lenergia elettrica e il gas e Autorit garante perle comunicazioni, pari a sette anni, senza possibilit di rinnovo.Modalit ritenuta corretta da molti degli auditi; stato in particolareosservato che se, in via ulteriore, si introducesse il divieto di trasferirsie di essere nominati in altra autorit omologa, si eviterebbe lacreazione di ruoli o carriere dei componenti delle autorit.

Va detto che nellintento di uniformare ulteriormente la disciplinadel mandato dei componenti di tutte le autorit amministrativeindipendenti, il decreto-legge n. 201 del 2011 ha disposto lesclusionedella possibilit di conferma alla cessazione dalla carica. In tal modo,si stabilisce un divieto di rinnovo consecutivo della carica, fermerestando le disposizioni di settore che prevedono, per singole autorit,la rinnovabilit dellincarico.

Le perplessit sulla possibilit, non esclusa dallattuale normativadi settore, che i componenti di unautorit, alla scadenza del mandato,possano essere nominati presso altra autorit, sono acuite secondoalcuni in particolare il Presidente del Consiglio di Stato dallaconsiderazione che risulta difficile ipotizzare una legittimazione adagire in sede giurisdizionale nei confronti degli atti di nomina deicomponenti delle autorit (si veda in proposito, la sentenza TARLazio, Roma, I, 6 dicembre 2005, n.13060, che ha dichiarato inam-missibile, per difetto di legittimazione, il ricorso proposto da unas-sociazione a tutela dei consumatori avverso gli atti di nomina dicomponenti dellAutorit garante per la concorrenza ed il mercato).

Nel corso dellindagine stata auspicata lintroduzione dellacosiddetta scalettatura . In particolare stato segnalato che icomponenti del collegio non dovrebbero decadere tutti insieme, perchuna totale interruzione dei lavori determina una perdita di memoriastorica, di esperienza, una necessit di riacquisizione, da parte di tuttoil collegio, di una competenza adeguata. Sarebbe perci utile imma-ginare una durata ragionevole e, in sede di prima attuazione, sfalsata.Ad esempio, se la durata fosse di sette anni, si potrebbe immaginareche alcuni membri del collegio, in prima attuazione, durino cinqueanni, altri sei ed altri sette e poi, nella seconda attuazione, durino tuttisette anni. Uno sfalsamento di due anni potrebbe cos garantire unasostituzione graduale del collegio facilitando la trasmissione dellecompetenze maturate. Si tratta di un accorgimento procedurale, datempo affiorato nel dibattito dottrinale, visto con particolare favore daalcuni dei presidenti auditi.

Lo status dei componenti

Per quanto concerne la composizione dei collegi delle singoleautorit, stato osservato che sarebbe ragionevole immaginare che

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questa possa essere omogenea. Sarebbero preferibili collegi piccoli,che sono un antidoto a uneccessiva frammentazione e stimolano acercare luniformit di giudizio, il consenso e la discussione.

Il decreto-legge n. 201 del 2011 (articolo 23, comma 1) ha stabilitola riduzione dei componenti di tutte le autorit amministrativeindipendenti, ad eccezione della Banca dItalia e del Garante per laprotezione dei dati personali. Nel dettaglio, viene ridotto a cinque ilnumero dei componenti delle autorit che attualmente consistono dinove membri (Autorit per le garanzie nelle comunicazioni e Com-missione di garanzia sullesercizio del diritto di sciopero) e a tre quellodelle autorit composte da sette membri (Autorit di vigilanza suicontratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Istituto per la vigilanzasulle assicurazioni private di interesse collettivo) o da cinque membri(Autorit per lenergia elettrica e il gas, Autorit garante dellaconcorrenza e del mercato, Commissione nazionale per la societ e laborsa, Commissione di vigilanza sui fondi pensione, Commissione perla valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazionipubbliche). Se si considerano tutti i collegi interessati dalla disposi-zione, i componenti delle autorit vengono ridotti quasi del 50 percento, passando dagli attuali cinquantasette a trentuno.

Per quanto concerne la decorrenza della misura, il decretostabilisce che la riduzione non trova applicazione per i componentigi nominati alla data di entrata in vigore del decreto stesso. Cicomporta che lefficacia della disposizione si produrr gradualmentein relazione alle scadenze dalla carica dei singoli componenti dellediverse autorit.

Inoltre esteso a tutte le autorit, con esclusione della BancadItalia, il principio della prevalenza del voto del presidente in sededeliberante, nel caso in cui il numero dei componenti, incluso ilpresidente, risulti pari, il che attualmente previsto solo per lAutoritgarante per la protezione dei dati personali.

Sempre in tema di composizione dei collegi, alcuni dei presidentidi autorit indipendenti intervenuti hanno sostenuto la bont delladisciplina vigente per le autorit da loro presiedute in ordine allanomina del Presidente. Infatti, sia per il Garante per la protezione deidati personali sia per la Commissione per la valutazione, la traspa-renza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, lelezione delPresidente avviene allinterno dello stesso collegio. Sul punto si espresso anche il Consiglio di Stato (parere n. 1081/2010) sottoli-neando che lautonomia della Commissione per la valutazione, latrasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche confermatadalla circostanza che il suo insediamento avviene ad iniziativa del pianziano del collegio e il presidente eletto allinterno dello stesso daisuoi componenti . Secondo il Consiglio di Stato, tale meccanismogarantisce alla Commissione autorevolezza e autonomia pi di unmeccanismo che preveda un sistema di nomina per il presidentediverso da quello previsto per gli altri componenti ed esterno rispettoagli stessi.

Il tema dello status dei componenti delle autorit statoanalizzato anche con riferimento alle differenti normative circa iltrattamento economico riservato ai presidenti ed ai commissari.

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Secondo alcuni presidenti sarebbe opportuno che la retribuzionedei membri dei collegi delle autorit fosse omogeneizzata e, se delcaso, parametrata sulle retribuzioni pi alte riconosciute agli altriorgani dellordinamento che devono garantire analoga indipendenza,come ad esempio, le alte magistrature. Ci eviterebbe che nel temposi generino condizioni troppo diversificate e controproducenti dialet-tiche con gli organi politici. In tutti i casi, appare opportuno che sitenga conto, in materia di retribuzione dei componenti delle autorit,delle recenti disposizioni in materia di standard retributivi volti ariportare la media italiana agli standard dei paesi dellUnione europea.

Lautonomia finanziaria e contabile

In gran parte, le autorit indipendenti (Commissione nazionaleper la societ e la borsa, Autorit garante per le comunicazioni,Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici, Commissione divigilanza sui fondi pensione) godono di un sistema misto di reperi-mento delle risorse finanziarie, in virt del quale una parte delleentrate assicurata direttamente dallo Stato, mentre la rimanenteparte a carico dei soggetti operanti nel settore di competenza.

Di converso, alcune autorit (Autorit garante per la concorrenzaed il mercato, Garante per la protezione dei dati personali, Com-missione di vigilanza sullattuazione della legge n. 146/1990, Com-missione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delle ammi-nistrazioni pubbliche), beneficiano esclusivamente di stanziamenti acarico del bilancio generale dello Stato.

Infine, solo due autorit (Autorit garante per lenergia elettricaed il gas ed Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private diinteresse collettivo) godono di una piena autonomia finanziaria,potendo interamente far fronte alle spese di gestione e funzionamentocon i contributi provenienti dal relativo mercato regolamentato.

Le questioni legate allapprovvigionamento delle necessarie risorseper svolgere adeguatamente la propria missione istituzionale sonodivenute negli ultimi anni il tema caldo del dibattito sulla riformadelle autorit indipendenti.

Come sottolineato da alcuni esperti, non esiste indipendenza chenon sia anche indipendenza finanziaria e, quindi, se si vuole salva-guardare il sistema delle autorit indipendenti, occorre incrementareanche la qualit della loro indipendenza finanziaria, possibilmentemescolando i sistemi di finanziamento delle autorit e non garan-tendoli soltanto attraverso un unico sistema, perch ci potrebbediventare un modo per controllare il funzionamento e la quotadellindipendenza delle autorit.

Molteplici sono i fattori che possono spiegare la grande attenzioneriservata oggi alle modalit con cui questi organismi provvedono alloro finanziamento.

In primo luogo, un dato incontestabile registrato negli ultimi anni una progressiva, sensibile riduzione del contributo a carico delloStato, salvo rare eccezioni. Con la legge n. 191 del 2009 (finanziaria2010), ad esempio, gli stanziamenti autorizzati a favore delle autorit

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indipendenti hanno subito flessioni oscillanti tra il 20 per cento e il65 per cento per i successivi tre anni.

A fronte del ridursi dellimpegno statale, le minori entrate sonostate compensate con avanzi di amministrazione e con un piconsistente ricorso alla contribuzione da parte degli operatori eco-nomici. Gi la legge finanziaria 2006 prevedeva per la Commissionenazionale per la societ e la borsa, lAutorit garante per lecomunicazioni, lAutorit per la vigilanza sui contratti pubblici e laCommissione di vigilanza sui fondi pensione che le spese di funzio-namento non coperte dal bilancio dello Stato fossero finanziate dalmercato di competenza. Successivamente, la finanziaria 2008 intervenuta sul punto statuendo che per la Banca dItalia e le altreautorit indipendenti la futura legge di riforma dovr disciplinare invia generale i modi di finanziamento, i controlli sulla spesa nelrispetto degli adempimenti previsti dalla normativa comunitaria,nonch le retribuzioni e gli emolumenti, perseguendo gli obiettivi diriduzione di costi e contenimento di retribuzioni ed emolumenti .

Un altro fattore che ha animato il dibattito sul finanziamentodelle autorit indipendenti concerne le misure messe in campo dalGoverno nellattuale legislatura. Con la citata legge finanziaria 2010,infatti, stato previsto una sorta di prestito a carico di alcuneautorit in favore di altre. Nello specifico, larticolo 2, comma 241,della legge n. 191 del 2009 ha stabilito che nei prossimi tre annilAutorit garante per le comunicazioni, lAutorit garante per lener-gia elettrica ed il gas, lIstituto per la vigilanza sulle assicurazioniprivate di interesse collettivo e lAutorit per la vigilanza sui contrattipubblici dovranno trasferire allAutorit per la concorrenza ed ilmercato, al Garante per la protezione dei dati personali e allaCommissione di vigilanza sullattuazione della legge n. 146 del 1990una data quota delle proprie entrate. Si aggiunge, infine, che condecreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministrodelleconomia e delle finanze, sentite le autorit interessate, sonostabilite, senza maggiori oneri per la finanza pubblica, misurereintegrative in favore delle autorit contribuenti, nei limiti delcontributo versato, a partire dal decimo anno successivo allerogazionedel contributo, a carico delle autorit indipendenti percipienti che atale data presentino un avanzo di amministrazione .

La ratio di queste disposizioni chiaramente quella di creare unaperequazione tra le autorit che per finanziarsi possono attingere almercato di riferimento e quelle autorit che non possono farealtrettanto avendo competenze trasversali. Si tratta, in ogni caso, diuna soluzione temporanea visto che il citato prestito potrebbeessere restituito nei prossimi anni.

Una proposta con intento analogo stata avanzata anche nel-lambito dellesame, alla Camera, del disegno di legge finanziaria peril 2010 (C. 2356): in particolare, si voleva istituire presso il Ministerodelleconomia e delle finanze un fondo unico perequativo per inte-grare il finanziamento di tutte le autorit indipendenti, tranne laCommissione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delleamministrazioni pubbliche, limitatamente alla parte non coperta dalfinanziamento a carico del bilancio dello Stato. Al citato fondo

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perequativo sarebbero affluite tutte le entrate proprie delle autoritindipendenti, per essere annualmente ripartite in percentuale tra lestesse con decreto del Presidente della Repubblica, adottato, entro il30 novembre di ciascun anno, previa deliberazione del Consiglio deiministri su proposta del Ministro delleconomia e delle finanze, sentitii Presidenti delle suddette autorit. Le risorse del fondo sarebbero poistate assegnate, allinizio di ciascun anno, alle autorit interessate, neitempi e con le modalit da stabilire con apposito decreto del Ministrodelleconomia e delle finanze.

Un ultimo elemento che contribuisce a rendere il tema de quoparticolarmente sensibile linfluenza del diritto comunitario.

Come stato ricordato nel corso dellindagine, le direttive di terzagenerazione nei settori dellenergia elettrica, del gas e delle comuni-cazioni impongono ai vari Stati membri di dotare le autorit nazionalidi regolamentazione delle risorse umane e finanziarie idonee allosvolgimento delle loro attivit . La stessa Commissione europea nellenote interpretative sulla direttiva 2009/72/CE precisa che, al cresceredelle responsabilit e dei poteri assegnati alle autorit nazionali daldiritto comunitario, dovr seguire un adeguato aumento delle risorseumane e finanziarie.

Nel settore dei mercati finanziari, il nuovo sistema di vigilanzaeuropea prevede che il finanziamento delle tre autorit (EuropeanBanking Authority, European Insurance and Occupational PensionsAuthority, European Securities and Market Authority) dovrebbe essereassicurato anche da un contributo a carico delle autorit (indipen-denti) competenti di tutti gli Stati membri e ci significa, comesottolineato da alcuni auditi nel corso dellindagine, dover dotare gliorganismi che vigilano sui mercati finanziari (Banca dItalia, Com-missione nazionale per la societ e la borsa, Istituto per la vigilanzasulle assicurazioni private di interesse collettivo, Commissione divigilanza sui fondi pensione) delle idonee risorse per far fronte anchea questo impegno.

Dunque, nel sistema di governance multilivello si assiste alconsolidamento di orientamenti contrapposti. A livello nazionale forte lesigenza di abbattere i costi delle autorit e soprattutto diridurre la pressione sul bilancio dello Stato. A livello comunitario, perconverso, vi la convinzione che laffidabilit della regolazione e dellavigilanza indipendente possa essere garantita solo a fronte di adeguaterisorse umane e strumentali.

La complessit e la conflittualit insite nel tema in parola sonostate rispecchiate anche dagli interventi dei soggetti auditi nellambitodellindagine conoscitiva.

Da parte di alcuni dei presidenti intervenuti stata salutata confavore lidea che possa essere istituito un fondo unico perequativo tratutte le autorit indipendenti, precisando per che la divisione dellerisorse dovrebbe essere compito di un comitato composto dai rap-presentanti delle varie autorit (ad esempio, dai segretari generali),non gi dal Ministro delleconomia e delle finanze.

A loro avviso, tutte le risorse percepite dal settore di competenzadalle diverse autorit dovrebbero essere qualificate come genericherisorse pubbliche e pertanto essere prive di uno specifico vincolo di

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destinazione. Farle convergere in un fondo unico avrebbe il beneficoeffetto di evitare fughe in avanti per quanto riguarda il trattamentoeconomico del personale, innescando un controllo reciproco da partedi tutti i collegi, e di alleggerire la pressione sul bilancio dello Stato,una volta che il sistema di autofinanziamento per tutto il compartosia entrato a regime.

In senso analogo si sono espressi altri presidenti, i quali, purnutrendo alcune perplessit sulle concrete modalit di funzionamentodel predetto fondo, hanno sottolineato come forme di finanziamentoperequative sarebbero molto importanti per consentire alle autoritche non possono ricorrere al mercato di svolgere adeguatamente lapropria missione.

Nettamente contrarie, invece, sono le posizioni espresse dagli altrisoggetti ascoltati, i quali hanno mosso pi di una critica alla paventataipotesi di costituire un fondo unico perequativo entro cui far confluirecontributi statali, ricavi di mercato e contribuzioni per servizi resi.

In primo luogo, stato sottolineato come il diritto comunitarioimponga in alcuni settori (energia elettrica, gas, comunicazioni) che visia un legame diretto tra prestazioni fornite dalle autorit nazionalidi regolamentazione e soggetti economici presenti nel relativo settore,chiamati a sostenere un contributo per il finanziamento di detteautorit. Pertanto, il cosiddetto pooling delle risorse tra tutte leautorit indipendenti reciderebbe alla radice tale legame ponendosi inaperto contrasto con la normativa europea.

In secondo luogo, la creazione di un fondo unico comporterebbegravi incertezze nella ripartizione delle risorse. stato posto inevidenza come lintervento di un soggetto istituzionale terzo, come ilministro competente, potrebbe inficiare in radice il principio diindipendenza, vulnerando il legame finanziario diretto, proporzionalee trasparente fra vigilante e vigilato, alla base della stessa logica delsistema di autofinanziamento.

Anche in merito alla differente soluzione del prestito temporaneoa cui il legislatore ha fatto ricorso nella legge n. 191/2009 (finanziaria2010), si sono ribadite molte delle perplessit espresse in ordine alfondo perequativo. Secondo alcuni si tratta di un compromesso capacedi garantire nel breve periodo la funzionalit di quelle autorit chenon possono ricorrere al mercato attraverso meccanismi di autofi-nanziamento, ma non pu considerarsi una soluzione a regime.

Altri hanno espresso giudizi decisamente pi severi. La norma inparola, infatti, ha come effetto quello di privare le autorit diindipendenza amministrativa e funzionale violando la disciplinacomunitaria, di operare una distorsione per la quale alcuni soggettivigilati finiscono per contribuire al funzionamento di altri organismicon i quali le autorit non hanno alcun rapporto e, infine, di nonrisolvere definitivamente il problema dello squilibrio finanziario nelcomparto delle autorit. Ancora, si lamenta che per quanto riguardail futuro rimborso di quanto prestato, le incognite sono costituitedalla distanza temporale (non prima di 10 anni), dalla condizione dipresenza di un avanzo di amministrazione nei bilanci delle autoritbeneficiarie e, infine, dalla quantificazione del credito stesso, in

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quanto la disposizione prevede generiche misure reintegrative senza definirne lesatto ammontare.

Da ultimo, stato evidenziato come condotte virtuose da parte dialcune autorit, che hanno limitato al minimo le spese di funziona-mento, ovvero, notevoli sperequazioni sotto il profilo delle remune-razioni del personale, abbiano finito per finanziare istituzioni chehanno effettuato diverse scelte di bilancio o hanno previsto pi elevatilivelli retributivi. La suddetta impostazione non parrebbe dunque inlinea con una prospettiva di razionalizzazione della spesa pubblica insenso equitativo.

Pi in generale, il tema del finanziamento delle autorit indi-pendenti ha innescato un dibattito su quale possa essere il mecca-nismo ottimale per risolvere definitivamente il contrasto tra maggioriresponsabilit affidate a questi organismi dal diritto interno ecomunitario e lassottigliarsi delle risorse disponibili.

Su questo punto, le soluzioni prospettate sono alquanto eteroge-nee. In unottica di omogeneizzazione, alcuni hanno indicato lauto-finanziamento come modello generale cui tendere, a prescindere dalfatto che le competenze esercitate siano settoriali o trasversali.Lestensione allintero comparto potrebbe rappresentare il metodoappropriato per garantire ad ogni autorit la stessa indipendenza eresponsabilit economica e la stessa conseguente autonomia decisio-nale ed operativa. Il sistema dellautofinanziamento implica peraltroun profilo di potenziale conflitto di interesse, nella misura in cui alsostentamento delle autorit contribuiscono anche i proventi dellesanzioni da esse irrogate.

Altri hanno avanzato lipotesi di rendere fissa la misura con cuilo Stato contribuisce al funzionamento delle autorit che non possonoautofinanziarsi, evitando cos forme di sostegno solidaristiche tra lediverse autorit. Sarebbe pertanto necessario che il contributo pub-blico sia previsto in una misura certa e che non fosse sottoposto dianno in anno alle variabili esigenze di finanza pubblica o a nego-ziazioni con gli organi di Governo: cosa questa che appare altamentein grado di condizionare leffettiva indipendenza di ogni autorit.

Lautonomia organizzativa

Come noto, le autorit indipendenti godono di autonomia orga-nizzativa e sono autorizzate ad emanare regolamenti concernenti lapropria organizzazione ed il proprio funzionamento, nonch il trat-tamento giuridico ed economico del personale e la gestione delle spese.La prerogativa dellautonomia organizzativa, posta a garanzia dellin-dipendenza delle autorit, in concreto, viene declinata secondo schemieterogenei, anche sulla base delle previsioni normative delle singoleleggi istitutive.

Sotto questo profilo, laspetto che ha ricevuto maggiore attenzionenellambito dellindagine riguarda lopportunit di scelte legislative checonsiderino la dotazione di mezzi finanziari e risorse umane funzio-nali al ruolo, alle finalit e ai poteri assegnati a ciascuna autorit.

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Generalmente, infatti, lorganico del personale delle autorit definito dalla legge, cos come la ripartizione tra dipendenti di ruoloassunti tramite concorsi pubblici e dipendenti a contratto. Di norma,si prevede, infatti, che ogni organismo indipendente abbia un ufficiocomposto da personale di ruolo, che possa avvalersi, per motivateesigenze, di un limitato contingente di dipendenti di altre pubblicheamministrazioni e che possa, infine, assumere, in percentuali minimee a tempo determinato, personale specializzato proveniente dal settoreprivato.

Sul punto, lindagine ha evidenziato alcune criticit. Alcunipresidenti hanno rilevato in particolare lesiguit del personale adisposizione delle autorit da loro presiedute in relazione alla moledi attivit da svolgere.

Pertanto, sono state auspicate, rispettivamente, listituzione diruoli autonomi per il personale della Commissione che vigila sullat-tuazione della legge n. 146 del 1990, favorendo lautonomia organiz-zativa della stessa, che attualmente si avvale solo del personale inposizione di comando dalle pubbliche amministrazioni, nonch undimensionamento idoneo del personale dellAutorit garante perlenergia elettrica ed il gas in termini numerici, con flessibilit digestione, tenuto conto delle specifiche competenze professionali ne-cessarie per lespletamento efficiente dei compiti attribuiti.

In termini pi generali, stato sostenuto da alcuni che, una voltacondivisa in via di principio lautonomia organizzativa delle autorit,non dovrebbero essere previste disposizioni specifiche che riducano imargini di auto-organizzazione.

In tale contesto, tra le distinzioni normative che paiono nontrovare pi giustificazione vi sarebbero le norme che prevedono, perCommissione nazionale per la societ e la borsa e Commissione divigilanza sui fondi pensione, che i regolamenti in materia di orga-nizzazione e funzionamento, personale e contabilit siano sottopostiad una previa verifica di legittimit dei Ministeri di riferimento,chiamati a renderli esecutivi.

Quanto ad ulteriori ipotesi di armonizzazione delle regole diorganizzazione, emersa nel corso dellindagine lipotesi di rendereomogenei i principi relativi alla procedura di emanazione di attiregolamentari e generali delle autorit, ad esempio prevedendolobbligo di motivazione e lanalisi di impatto, la consultazione degliorganismi rappresentativi dei soggetti vigilati e dei consumatori, larevisione periodica delle regole.

Un utile punto di riferimento in questa direzione potrebbe essererappresentato dalla legge 28 dicembre 2005, n. 262, che contieneregole comuni per quanto attiene ai procedimenti per ladozione diatti regolamentari e generali, nonch di provvedimenti individuali daparte delle autorit di vigilanza dei mercati finanziari.

Le strutture amministrative di supporto

In relazione al trattamento giuridico ed economico del personalee delle carriere, lordinamento delle autorit indipendenti si distingueda quello della generalit delle amministrazioni pubbliche. Le ragioni

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di tale specialit risiedono nella necessit di personale dotato di unapreparazione tecnica specifica e di altissimo livello. Per selezionare etrattenere personale di elevata professionalit necessario garantiremeccanismi di assunzione trasparenti, effettivamente ispirati al mo-dello meritocratico, e conseguentemente compensi pi alti rispetto allamedia delle retribuzioni della pubblica amministrazione.

Sebbene questi criteri siano condivisi in via generale da quasitutte le autorit, tra queste permangono ancora delle differenze circail trattamento riservato al proprio personale.

In gran parte, lordinamento del personale delle singole autorit modellato su quello dellAntitrust e, a sua volta, questultimo suquello della Banca dItalia.

Per alcune autorit (Autorit garante per la concorrenza ed ilmercato, Commissione nazionale per la societ e la borsa) previstoche il trattamento del proprio personale sia definito in base ai criterifissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per la Banca dItalia.A sua volta, altre autorit (come, ad esempio, lAutorit per lenergiaelettrica e il gas e lAutorit garante per le comunicazioni) definisconoil trattamento del proprio personale in base ai criteri fissati nelcontratto collettivo di lavoro in vigore presso lAutorit garante dellaconcorrenza e del mercato.

In altre autorit ancora, come avviene per i dipendenti dellAu-torit di vigilanza sui contratti pubblici, invece attribuito iltrattamento giuridico ed economico del personale di ruolo dellaPresidenza del Consiglio dei ministri.

Ferma la irrinunciabilit ad un sistema delle autorit distinto daquello della generalit delle pubbliche amministrazioni, nellambitodellindagine sorto linterrogativo se anche lo status del personalepossa rappresentare terreno utile per una regolazione comune tra tuttigli organismi indipendenti.

Secondo un orientamento emerso nel corso delle audizioni deipresidenti delle Autorit indipendenti, si potrebbe immaginare dicreare uno status maggiormente uniforme, ma, nello stesso tempo,differenziato rispetto a quello di altre attivit del settore pubblico,valorizzando lindipendenza anche con la previsione di specificitnella provvista e nella valutazione del personale. Secondo alcunisoprattutto la disparit di trattamento economico d luogo ad unaserie di problemi, specie in riferimento al personale di alcune autorit,come lAutorit di vigilanza sui contratti pubblici, che soggetto allostesso regime dei ministeri.

Secondo altri siffatte disuguaglianze, oltre a non essere giustificatedalle competenze professionali richieste e dai profili di responsabilitsovente assimilabili, ostacolano percorsi di mobilit fra le stesseautorit che, invece, potrebbero risultare per molti aspetti auspicabili.Sarebbe pertanto opportuno, a giudizio di costoro, lavvio di unprocesso finalizzato alla creazione di un vero e proprio comparto peril personale delle autorit, che gradualmente consenta di definire inmodo omogeneo il relativo trattamento giuridico ed economico, purpotendosi ammettere margini di autonomia per le singole istituzioni.

Altri presidenti intervenuti hanno invece sottolineato lopportunitdi una disciplina di cornice relativa al rapporto di lavoro nelle

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autorit, ma senza arrivare allistituzione di un autentico comparto sulmodello classico delle pubbliche amministrazioni che, con la suarigidit, finirebbe per opprimere il carattere di specialit che ciascunaautorit deve poter mantenere per svolgere al meglio la propriamissione. Per converso, nellottica della razionalizzazione e delcontenimento dei costi, bisognerebbe indagare quale possa essere lospazio per una contrattazione collettiva di settore. Allo stesso modo, stata valutata positivamente da alcuni lidea di uniformare il regimeprevidenziale tra le diverse autorit. Sul punto la giurisprudenza stata oscillante riconoscendo la competenza a volte in capo allINPSe a volte in capo allINPDAP, generando cos confusione nei pagamenticon un conseguente aumento dei costi. Un intervento normativo,dunque, potrebbe fugare ogni dubbio su quale sia lente previdenzialecui rivolgersi.

Sotto un diverso profilo emersa lesigenza di rafforzare i poteridei dirigenti preposti alla direzione dei diversi uffici in unottica diindipendenza e di terziet. stato sottolineato da alcuni esperti cheun rafforzamento delle strutture amministrative e burocratiche funzionale a garantire il principio della separazione tra le funzioniistruttorie degli uffici e le funzioni decisionali dei collegi, che,introdotto dal legislatore per le autorit di vigilanza del mercatofinanziario, potrebbe essere esteso anche alle altre.

2) La posizione delle Autorit indipendenti rispetto allorganizzazionedei poteri dello Stato e ai diversi livelli istituzionali

Il rapporto tra Autorit indipendenti, Parlamento e Governo

Nel corso dellindagine conoscitiva stata affrontata con parti-colare attenzione la questione che attiene al rapporto tra Autorit eParlamento.

Le Autorit indipendenti si caratterizzano, rispetto ai modelliordinari di amministrazione, per particolari e specifici profili: da unaparte, la loro indipendenza li sottrae al rapporto di subordinazionesussistente tra tutte le amministrazioni statali ed il Governo, inter-rompendo, di fatto, per i settori ad esse affidati, il rapporto diresponsabilit, inteso in senso stretto, che lega il Governo al Parla-mento; dallaltra parte, essendo chiamate a svolgere funzioni dinormazione, di vigilanza e, in taluni casi, di risoluzione di contro-versie, derogano al principio di separazione tra i poteri, su cui si fondalordinamento costituzionale italiano, in base al quale le funzioninormative, amministrative e giurisdizionali sono esercitate da apparatidistinti.

Le Autorit indipendenti, dunque, in diversi settori nevralgicidellordinamento, esercitano funzioni pubbliche a tutela degli interessigenerali del settore di riferimento ed in posizione di terziet rispettoagli interessi pubblici e privati che in esso si confrontano, sulla basedi processi decisionali fondati sullesperienza tecnica e sulla neutralit,in una posizione di, almeno tendenziale, indipendenza dal poterepolitico.

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Il rischio paventato dunque quello di fuoriuscire dal raccordocorpo elettorale Parlamento Governo: non a costo zero il fattoche il legislatore abbia affidato ampi poteri regolatori alle autorit. stato evidenziato come qualcuno abbia pagato per questo spostamentoe, in questo caso, il prezzo stato pagato dallasse Parlamento-Governo.

stato comunque ricordato come contrappesi alla naturaleassenza della responsabilit politica in senso stretto delle Autoritsono da rintracciare nella trasparenza dei processi decisionali, assi-curata dalla partecipazione e dal contraddittorio, dalla responsabilitcivile, dal controllo dellautorit giudiziaria che estesa a tutte leattivit.

Com noto, peraltro, il Parlamento ha risentito, negli ultimi anni,di un processo di attrazione delle proprie funzioni dallalto versolUnione europea, dal basso verso il sistema regionale locale e, di lato,verso quello delle Autorit. Ci non vuol dire che il Parlamento nonpossa rispondere a tale tendenza valorizzando alcune funzioni chefinora ha esercitato solo marginalmente. Una delle questioni su cui laI Commissione intende sollecitare unattenta riflessione attiene quindiproprio al ruolo che il Parlamento potr ancora esercitare sulle grandiscelte di politica economica.

Le questioni che riguardano lambito e lequilibrio tra i poteri diindirizzo politico e i poteri di alta amministrazione o di esercizio delladiscrezionalit rispetto ad ambiti specifici sono pertanto rilevanti. Adesempio, la legge relativa allAutorit per lenergia elettrica e il gas fariferimento allesercizio in materia tariffaria, tenuto conto di indi-rizzi generali di politica economica , indirizzi che, di fatto, non si finora potuto applicare ma che sempre pi sar opportuno che ilParlamento delinei per svolgere le funzioni che la legge gli attribuisce.

Vi altres la possibilit di promuovere, nellambito dellautono-mia di ciascuna Camera, specifiche modifiche dei regolamenti par-lamentari, ferma restando la necessit di evitare una stabile attivitdi indirizzo da parte degli organi politici sulle autorit, il che potrebbefar sollevare forti perplessit rispetto alla ragione stessa dellesistenzadelle autorit.

Al contempo, stata ipotizzata, nel corso dellindagine conoscitiva,la previsione di un potere ispettivo. stato infatti osservato che, pernon configurare un rapporto che non sia di separazione, necessariodefinire un potere ispettivo e di conoscenza che permetta di emetteregiudizi.

Al riguardo, tuttavia, da parte delle autorit audite, statosottolineato come gi il Parlamento abbia gli strumenti per sottoporread attento scrutinio lattivit complessiva, i risultati e le eventualidisfunzioni delle autorit, nellambito di una fondamentale forma dicontrollo democratico che non lede lautonomia delle istituzioni mapiuttosto contribuisce a rafforzarne la legittimazione come organidello Stato-ordinamento.

stato altres evidenziato come occorra distinguere gli ambiti edi settori per valutare quelli in cui una decisione politica sia opportunaa monte del processo di regolazione, proprio per le scelte di valore

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che questa implica, come pu essere la tutela degli interessi pubblicirispetto alla tutela della concorrenza nellambito delle operazioni diconcentrazione di rilievo nazionale.

Al tempo stesso, va tenuto conto del fatto che da parte di alcuneautorit, nel corso delle audizioni svolte, stata sottolineata lesigenzadi un rafforzamento dei loro poteri, osservando come il contributosotto forma di segnalazioni e pareri al Governo, al Parlamento e aiConsigli regionali in molti casi non trova un effettivo seguito a livellodi procedimento legislativo.

Da parte di alcune autorit stata altres auspicata unintegrazionedella disciplina normativa relativa alla legge annuale per il mercato e laconcorrenza, cos da prevedere esplicitamente che anche le proposteformulate dalle autorit, per i settori ovviamente di propria competenzae al pari di quelle dellAntitrust, siano tenute in considerazione ai finidella predisposizione del disegno di legge annuale.

Dal quadro istituzionale in atto emerge, in ogni modo, come visiano gi, allo stato, ampie forme di collaborazione e consultazionecon il Parlamento che, tuttavia, vanno rafforzate e sistematizzate :oltre alle periodiche audizioni presso le competenti Commissioniparlamentari, vi il gi richiamato strumento delle segnalazioni, chea volte sono prese in considerazione e a volte devono essere reiterateda parte delle autorit. Un esempio recente costituito dalla modificaalla disciplina dei servizi pubblici essenziali materia com noto diparticolare rilevanza e delicatezza contenuta nella legge di stabilitper il 2012 che si fonda in gran parte sulla segnalazione dellAntitrustin materia. Da ultimo, inoltre, il decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 2,recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delleinfrastrutture e la competitivit, stato definito dal Governo dandoattuazione, in molte parti, alle segnalazioni espresse dalle autoritindipendenti, a partire da quelle dellAntitrust.

Un esempio di collaborazione strutturata nel tempo poi quelladel Garante per la protezione dei dati personali con la Commissionebicamerale di vigilanza sullanagrafe tributaria, negli anni 2008 e 2009.

Va, infatti, tenuto presente che il rafforzamento dellindipendenzadelle autorit non determina il venir meno della corretta interlocu-zione con il Parlamento e il Governo cui compete il necessario ruolodi indirizzo politico generale nei settori di riferimento.

Non vi dubbio, dunque, che alla decisione politica spetti dideterminare gli interessi generali e di stabilire il livello di tutela,ovvero il punto di equilibrio fra ragioni di efficienza dei mercati e altriinteressi generali.

Unanalisi attenta dellevoluzione dei rapporti istituzionali inter-corsi porta infatti a riscontrare un livello di comunicazione che puessere potenziato, con particolare riferimento alle audizioni periodichepresso le Commissioni parlamentari anche da prevedere in via siste-matica per approfondire i contenuti delle relazioni annuali presentatedalle Autorit ed agli esiti delle segnalazioni al Governo e al Parla-mento su tematiche relative ai settori di interesse delle Autorit.

In passato stato inoltre ipotizzato come ricordato nel corsodellindagine conoscitiva un sistema che mirava a ricondurre adunit tutte le relazioni presentate dalle singole autorit sulle attivit

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svolte, rilevando gli elementi di raccordo e le eventuali distoniemediante un esame congiunto degli atti, dal quale sarebbe dovutoderivare un documento in cui si potrebbero profilare anche gliindirizzi di politica intersettoriale volti a dare un indirizzo comunealle singole autorit e volti al bilanciamento dei diversi valori. Taliindirizzi avrebbero avuto come destinatarie pi autorit e non unasola, evitando il rischio di ingerenze nellattivit di ciascuna di esse:nel tempo si visto tuttavia come si trattasse di una configurazioneinteressante ma di difficile realizzazione pratica.

Un aspetto importante nel rapporto tra potere politico e autoritindipendenti rappresentato dai controlli che il primo pu esercitaresulloperato delle seconde rispettandone lindipendenza. In generale, stato detto, si possono utilizzare due modalit di controllo, tra lorocomplementari. In primo luogo, sul comportamento effettivamenteassunto dalle autorit, utili strumenti appaiono come gi evidenziato le audizioni presso il Parlamento e flussi informativi periodici alGoverno e al Parlamento stesso. La seconda tipologia di controlli dinatura ex ante. La norma istitutiva di ciascuna autorit dovrebbedefinire puntualmente missione, poteri, ripartizione di competenze emodalit di assunzione delle decisioni nonch rigorosi ed effettivicriteri di selezione del vertice.

Per quanto riguarda la definizione della missione delle autorit, emerso come la diretta assegnazione per legge di obiettivi specificida perseguire unimportante premessa sia per lefficienza del suooperare, sia per verificarne la rispondenza agli obiettivi fissati dallegislatore. Quando gli obiettivi e il mandato sono chiaramenteindicati, lautorit in grado di meglio individuare le azioni concreteda svolgere per il conseguimento dei propri compiti istituzionali.Inoltre, i comportamenti e le performance dellorganizzazione pre-sentano una maggiore misurabilit.

Peraltro, va evidenziato come, rispetto alla definizione della loromissione, la situazione delle autorit attualmente operanti nel sistemaitaliano si presenta assai variegata. Accanto a chi, nella legge, ha unachiara indicazione dellobiettivo, vi sono autorit per le quali gliobiettivi sono ricavabili sulla base delle finalit generali della legge ealtre per le quali sono indicati in modo generico.

La questione comunque importante e dovr essere oggetto diattente e ponderate valutazioni da parte del Parlamento nel futuro:limportante, comunque, averne consapevolezza ed avviare unariflessione quanto pi possibile condivisa che consenta, in primoluogo, al Parlamento di dare piena attuazione a tutti gli strumenti chela legislazione vigente consente di utilizzare nel rapporto con leautorit indipendenti valutando, al contempo, lintroduzione di nuoveforme di raccordo, che si basino anche sullimpulso delle stesseautorit, per realizzare con maggiore efficacia gli obiettivi dellamigliore tutela degli interessi pubblici e del consumatore.

Un altro aspetto importante della collocazione istituzionale delleautorit riguarda il sistema di relazioni che sinstaura tra le autorited il Governo.

Come gi evidenziato in merito al rapporto con il Parlamento, chiaro che lindipendenza delle autorit intesa non solo rispetto ai

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poteri economici privati, ma in primo luogo come sottrazione allin-dirizzo politico governativo. Da questo punto di vista, molti profilifinora approfonditi, come le nomine, le incompatibilit, i poteri,lautonomia organizzativa e finanziaria, costituiscono gli elementi diun articolato sistema di garanzie.

Per altro verso, la limitazione del ruolo del Governo, che vedetrasferito in settori specifici parte del proprio potere di decisione alleautorit, postula la necessit di stabilire condizioni di convivenza e rispettivi ruoli, nonch meccanismi istituzionali per evitare laconfusione tra essi ed il loro snaturamento.

Anche sotto questo profilo, il quadro delle relazioni tra autorite governo non riconducibile ad omogeneit. Piuttosto si profilanodistinte esperienze anche in relazione agli interessi e ai diritti che lesingole autorit sono chiamate a tutelare.

La decisione di natura politica resta essenziale per determinaregli interessi generali e stabilirne il livello di tutela, ovvero il punto diequilibrio tra ragioni di tipo strettamente economico e gli altriinteressi generali che potrebbero non trovare realizzazione ai livelliritenuti socialmente accettabili.

Al riguardo, alcuni presidenti hanno rilevato la positiva applica-zione delle norme che regolano i rapporti con lEsecutivo, cheprevedono che sia tenuto informato il Ministro di competenza sugliatti e sugli eventi di maggior rilievo e sugli atti regolamentari adottatidallautorit.

In alcuni casi, come per il Garante per la privacy, statasottolineata la crescita di attenzione da parte del Governo che chiedesempre pi spesso il parere del Garante rispetto allattivit legislativa.

Altri soggetti auditi hanno evidenziato come, pur essendo gerar-chicamente e funzionalmente indipendenti dal potere esecutivo, leautorit non operano in maniera avulsa da esso.

Giova poi ricordare come la legislazione pi recente abbiaintrodotto ulteriori forme di collaborazione e relazione istituzionaletra lautorit e il Governo, tra cui si ricorda larticolo 3, comma 10-ter,del decreto-legge n. 185 del 2008 che prevede che lautorit invii alMinistero dello sviluppo economico, entro il 30 settembre di ognianno, una segnalazione sul funzionamento dei mercati. Inoltre, comegi richiamato in precedenza, larticolo 47 della legge n. 99 del 2009stabilisce che il Governo, su proposta del Ministero dello sviluppoeconomico, presenti ogni anno alle Camere un disegno di legge per ilmercato e la concorrenza, tenendo a tal fine in considerazione leindicazioni dellAutorit garante per la concorrenza ed il mercato edelle altre autorit indipendenti. Si tratta, tuttavia, di uno strumentocui finora stata data limitata attuazione ed appare pertantoimportante e necessario individuare ulteriori meccanismi di facileapplicazione volti a dare seguito alle indicazioni contenute neidocumenti annuali predisposti dallAntitrust.

stato peraltro segnalato come in alcuni casi si possano crearezone dombra e di incertezza tra le competenze delle autorit e quelledel Ministero di riferimento. Ad esempio, a proposito della legge n. 66del 2001, che ha trasferito la competenza al rilascio ed alla vigilanzasui titoli autorizzatori nel settore delle comunicazioni dallAutorit per

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le garanzie nelle comunicazioni al ministero dello sviluppo economico, stato auspicato che il Parlamento in sede di recepimento delle nuovedirettive comunitarie riconduca tale materia alla competenza dellau-torit.

Al tempo stesso, lintervento del Ministro delle infrastrutture e deitrasporti ha segnalato limportanza della compatibilit e della colla-borazione fra listituzione governativa e quella indipendente, semprenel rispetto reciproco dei ruoli e in un quadro normativo chiaro come quello del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi eforniture.

Il rapporto tra Autorit indipendenti e Regioni e altri enti territoriali,anche alla luce del nuovo Titolo V della parte seconda dellaCostituzione

Per quanto riguarda il rapporto tra le autorit indipendenti e glienti territoriali, lindagine ha fatto emergere alcuni profili di rilievo.

In primo luogo, si segnala lesperienza positiva delle autorit chepresentano unarticolazione sul territorio. A tale riguardo, meritaspeciale considerazione il settore delle comunicazioni elettroniche.Infatti, lAutorit per le garanzie nelle comunicazioni ha un fortepresidio sul territorio attraverso i comitati regionali per le comuni-cazioni, i cosiddetti CORECOM, che sono organi funzionali dellAu-torit. Ad essi, in particolare, lAutorit ha delegato con successo leprocedure di conciliazione nelle controversie tra utenti e operatori dicomunicazioni elettroniche nonch, pi di recente, il monitoraggiodelle emittenti radiotelevisive locali.

Una peculiarit dellAutorit per la vigilanza sui contratti pubblici costituita dallarticolazione dellOsservatorio dei contratti pubblicirelativi a lavori, servizi e forniture, il quale si compone di una sezionecentrale e di sezioni regionali aventi sede presso le regioni e leprovince autonome. Tale peculiarit organizzativa, oltre a consentireunefficace presenza dellautorit sul territorio, favorisce momenti diconfronto, sintesi e mutua collaborazione tra lautorit e le realtregionali.

In altri casi, proprio in ragione dei poteri conferiti, alcuneautorit hanno registrato un intensificarsi delle relazioni istituzionali,in particolare, con le regioni. stato ad esempio ricordato il caso delGarante per la protezione dei dati personali, che, mantiene unrapporto con le regioni estremamente positivo e consolidato da anni; stata avanzata anche per lopportunit di conferire a tale rapportouna struttura pi stabile. LAutorit per lenergia elettrica ed il gasnon intrattiene invece strette relazioni istituzionali con le regioniitaliane. Non pare per esservi alcuna sovrapposizione tra le purimportanti funzioni, anche legislative, delle regioni in materia dienergia e le competenze attribuite allAutorit.

Da parte loro, i rappresentanti degli enti territoriali intervenutinel corso dellindagine hanno sottolineato limportanza di una razio-nalizzazione delle autorit specie in riferimento alle competenzerelative ai servizi pubblici locali, che contempli anche listituzione di

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unautorit nazionale per la regolazione e la misurazione della qualitdel ciclo integrato delle acque. Come gi ricordato, larticolo 10,comma 1, del decreto-legge n. 70 del 2011 aveva istituito lAgenzianazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua,soppresso dalle disposizioni del decreto-legge n. 201 del 2011 che hariorganizzato il settore. Le funzioni dellAgenzia in materia di acquasono trasferite al Ministero dellambiente, ad eccezione di quelleattinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici (che dovrannoessere individuate, con apposito decreto del Presidente del Consigliodei ministri da adottare, su proposta del Ministro dellambiente, entro90 giorni dallentrata in vigore del decreto legge), che sono trasferiteallAutorit per lenergia elettrica e il gas. Viene specificato che taleAutorit esercita le funzioni attinenti alla regolazione e al controllodei servizi idrici con i medesimi poteri ad essa attribuiti dalla legge14 novembre 1995, n. 481.

Quanto alla possibilit di un maggior coinvolgimento degli entiterritoriali nei rapporti istituzionali, emersa la proposta di istituireuna Commissione bicamerale allargata al sistema delle autonomie perlo svolgimento dei compiti di nomina ed indirizzo relativi alle autorit.

Per quanto riguarda le competenze in materia di concorrenza,giova richiamare il contenuto del recente articolo 4 del decreto-legge24 gennaio 2012, n. 2, recante disposizioni urgenti per la concorrenza,lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivit, che pone, inattuazione del secondo comma dellarticolo 120 della Costituzione, incapo alla Presidenza del Consiglio dei ministri la funzione di assicurare il rispetto della normativa dellUnione europea e la tuteladellunit giuridica e dellunit economica dellordinamento . A talfine attribuisce alla Presidenza, da una parte, la funzione di moni-toraggio della normativa regionale e locale e lindividuazione, anchesu segnalazione dellAutorit garante della concorrenza e del mercato,delle disposizioni contrastanti con la tutela o la promozione dellaconcorrenza; dallaltra parte, le attribuisce il compito di procedereallassegnazione allente interessato un congruo termine per rimuoverei limiti alla concorrenza. Larticolo 4 precisa quindi che, decorsoinutilmente il predetto termine, la Presidenza del Consiglio proponeal Consiglio dei ministri lesercizio dei poteri sostituivi di cuiallarticolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. Peraltro, fermerestando le competenze dello Stato in materia, occorrer valutare sequesta la modalit pi idonea per intervenire sulla materia.

Il rapporto tra Autorit indipendenti che operino su materie limitrofeo in parte coincidenti

Una parte significativa del dialogo istituzionale, che vede coinvoltele autorit, quella con altre autorit amministrative indipendenti.

Negli ultimi anni si sono sviluppate, in particolare, vaste forme dicollaborazione tra le autorit di regolazione e lAntitrust, le primechiamate a definire ex ante regole e strumenti per promuovere laconcorrenza e garantire gli interessi dei consumatori, nonch averificarne il rispetto, inibendo e sanzionando eventuali violazioni

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della regolazione di settore; la seconda, chiamata a sanzionare ex posteventuali condotte delle imprese lesive del principio costituzionaledella libera iniziativa economica.

Le occasioni di collaborazione e cooperazione hanno fatto cre-scere la necessit di mantenere distinte le funzioni di garanzia,esercitate dallAntitrust su tutti i mercati indistintamente, e quelle diregolazione, esercitate dalle diverse autorit di settore. La rilevanza ditale distinzione rafforzata dal legislatore europeo che, ad esempionel settore energetico, sancisce la cooperazione tra autorit, ricono-scendo a ciascuna delle due categorie un ruolo specifico e distinto(articolo 13, direttiva 2009/72/CE e articolo 14, direttiva 2009/73/CE).

In sede di indagine, stata sottolineata lopportunit di introdurrealcune integrazioni alla normativa nazionale al fine di valorizzare econsolidare istituzionalmente gli strumenti di collaborazione traAutorit per lenergia elettrica ed il gas e Autorit garante per laconcorrenza ed il mercato; stata suggerita, in particolare, lutilit diuna norma che preveda un parere dellAutorit per lenergia elettricaed il gas, sia nei procedimenti condotti da Antitrust, sia nelleprocedure di accettazione degli impegni, riguardanti specificamente isettori elettrico e gas.

Nella fase applicativa, anche lAutorit garante per le comunica-zioni e lAntitrust hanno competenze concorrenti che rischiano disovrapporsi. In particolare, stato sottolineato come sia sempre piampio il ricorso, da parte del regolatore, a strumenti di analisi tipicidel diritto Antitrust e in una prospettiva futura saranno molteplici icampi in cui si richieder lutilizzo di poteri concorrenti di regolazioneed antitrust. Finora non si sono registrati inconvenienti di rilievo e vi stata una buona collaborazione tra le due autorit. Ma in prospet-tiva, stato evidenziato da alcune delle autorit intervenute che inaltre esperienze internazionali si giunti alla concentrazione dellecompetenze in una sola autorit. Nel caso inglese, ci avvenutopresso lOFCOM, autorit regolatrice nel campo della comunicazioneche, limitatamente a quel campo, attributaria anche di poteriantitrust.

Anche il modello ado