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MIUR -Valutazione intermedia – PON “Ricerca scientifica, Sviluppo tecnologico e Alta formazione”, 2000-2006

Rapporto di valutazione intermedia, Dicembre 2003

ATI: ISMERI EUROPA Srl – IZI Spa

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3. LA LOGICA DEL PROGRAMMA NEL CONTESTO DI POLICY Il presente capitolo raccoglie i risultati delle analisi allo scopo di verificare l’attualità della logica della programmazione del PON e il suo contributo, in termini finanziari e strategici, nel contesto delle politiche nazionali della R&ST per le aree obiettivo 1. In primis si è verificata: - la coerenza del PON con il quadro comunitario e nazionale di sostegno alla R&ST; - il peso finanziario del PON nell’ambito delle politiche pubbliche per la scienza e la tecnologia

nelle Regioni Ob. 1. Nella prima parte del lavoro è ricostruito il quadro delle politiche comunitarie e nazionali per la R&ST. L’analisi successiva è centrata sulla verifica di coerenza del PON tanto con le linee di indirizzo della strategia comunitaria di sostegno alla R&ST nelle aree in ritardo di sviluppo, quanto con il quadro di policy nazionale. Infine si è verificato il peso finanziario del PON all’interno del quadro degli interventi pubblici considerando i dati e le informazioni derivanti dal quadro finanziario del QCS e dei singoli programmi che lo compongono oltre che le analisi sull’addizionalità realizzate dal Ministero dell’Economia, di verifica ex post per la programmazione 94-99 e previsive per l’attuale ciclo 2000-2006. Il percorso condotto per la verifica dell’attualità della diagnosi sul “sistema innovativo” e sul sistema produttivo meridionale e sulla validità del disegno di policy è stato condotto ripercorrendo la logica del programma avendo come termine di riferimento tre ordini di fattori: − l’evoluzione del contesto socio-economico; − l’evoluzione del framework normativo e istituzionale; − le “lezioni dell’esperienza” dell’implementazione del POM 1994-99. Sulla base delle analisi, relative al contenuto e agli obiettivi del programma, è stata effettuata una revisione degli indicatori proposti nel Complemento di programmazione verificando la loro completezza e capacità descrittiva dei fenomeni in esame.

3.1. IL RUOLO DEL PON NEL CONTESTO DI POLICY

3.1.1. Il quadro comunitario e nazionale delle politiche per la R&ST L’UE, nel corso della seconda metà degli anni ’90, ha rafforzato e razionalizzato le politiche per la R&ST, nella piena consapevolezza del ruolo determinante della ricerca di base e applicata per la competitività dell’industria europea e per il recupero delle aree in ritardo strutturale. I Programmi Quadro pluriennali di R&ST – istituiti nel 1984 – costituiscono il principale strumento della politica europea per la ricerca. Le politiche strutturali di sostegno alla ricerca scientifica e all’innovazione tecno-organizzativa risultano complementari ai PQ. Nel ciclo di programmazione in corso, il carattere complementare degli interventi comunitari realizzati nell’ambito del PQ 2002-2006 e di quelli cofinanziati dai Fondi strutturali, è stato rafforzato da due fattori: − l’individuazione di un comune obiettivo: la creazione dello “spazio europeo della ricerca”; − la volontà di definire e rafforzare la dimensione internazionale e quella regionale degli interventi

comunitari di sostegno alla R&ST.




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In particolare la strategia comunitaria di sostegno della R&ST nelle aree in ritardo di sviluppo1 è caratterizzata da un forte mutamento: mentre nel passato gli interventi erano concentrati sul rafforzamento delle infrastrutture fisiche, attualmente le priorità strategiche sono le seguenti: − promuovere le spinte tecnologiche dal lato della domanda, finalizzando maggiormente gli

interventi al soddisfacimento dei fabbisogni innovativi del sistema produttivo (in particolare, delle PMI) e individuando nuove forme di finanziamento degli start up tecnologici (in primis, il venture capital);

− rafforzare la cooperazione tra i vari attori; − potenziare il capitale umano e la mobilità dei ricercatori. Il coordinamento delle politiche pubbliche per la R &ST degli Stati membri è parte sostanziale del “processo di Lisbona” in quanto uno degli indirizzi strategici di tale “processo” è dare un significativo impulso delle attività di ricerca scientifica e tecnologica e di quelle formative, nella prospettiva della creazione di uno “spazio europeo della ricerca”. Nel corso del 2002 il Consiglio Europeo di Barcellona, in coerenza con tale processo, ha fissato un ambizioso obiettivo in relazione agli investimenti nelle attività di RST, che dovranno raggiungere entro il 2010 il 3% del PIL comunitario contro 1,9% del 2000. Sempre nel corso dello stesso vertice i Capi di stato e di Governo hanno evidenziato quale priorità l’aumento del livello di finanziamento delle imprese nelle attività di RST dall’attuale 56% ad almeno i due terzi dell’investimento complessivamente attivato. A livello nazionale gli indirizzi di politica scientifica e tecnologica risultano, in linea di principio, coerenti con l’impostazione e gli obiettivi fissati a livello comunitario. Le “Linee guida sulla politica scientifica e tecnologica del Governo” (aprile 2002)2 assumono come riferimento strategico la creazione di uno “spazio europeo della ricerca” e gli obiettivi prioritari del PQ. Il piano finanziario delle linee guida è funzionale all’obiettivo dell’Esecutivo di accrescere il rapporto Spesa pubblica per R&ST/PIL all’1% al termine della legislatura. Vengono previsti, pertanto, investimenti aggiuntivi pubblici da attivare nel corso della legislatura per 14.175 milioni di Euro, nell’ipotesi di un tasso di incremento annuo del PIL pari al 2,5%. La quota maggioritaria di risorse pubbliche aggiuntive è prevista per gli interventi maggiormente orientati alle applicazioni produttive3.

1 I principali strumenti di intervento a sostegno della scienza e della tecnologia nelle aree in ritardo di sviluppo sono: i Programmi pluriennali cofinanziati dai Fondi strutturali e il Piano di azione “Innovazione 2002-2006”. Si tratta di un Piano che cofinanzia, tramite il FESR, interventi innovativi nelle aree Ob. 1 e Ob. 2. Sono previste tre azioni, una delle quali - “Economie regionali basate sulla conoscenza e innovazione tecnologica” - risulta particolarmente rilevante per la riduzione del gap tecnologico delle aree in ritardo di sviluppo. 2 Per una puntuale trattazione circa gli indirizzi e gli strumenti nazionali a sostegno della RST si rimanda al rapporto di valutazione Blocco B – primo report “Il ruolo del PON nel contesto di policy”. 3 Inoltre, è stata prevista l’assegnazione al MIUR di ulteriori risorse finanziarie per la ricerca nel Mezzogiorno tramite una delibera CIPE3 nel maggio 2003: si tratta di un’assegnazione diretta al Ministero di 324 milioni di euro, pari al 16% delle risorse del PON, e la destinazione in via programmatica di un ulteriore importo di 140 milioni di euro per interventi da definire in partenariato con le Regioni. L’assegnazione totale, pertanto, è di 464 milioni di euro, pari al 23% delle risorse del PON, che andranno a sostenere soprattutto interventi per la ricerca industriale e per la formazione di ricercatori e tecnici. In particolare, una parte non superiore al 60%, andrà a finanziare progetti “a sportello” mentre la restante quota sarà destinata ad iniziative da realizzarsi attraverso bandi concordati con le Regioni interessate.




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Il PON si innesta inoltre in un quadro di policy nazionale che ha registrato negli ultimi anni significative riforme4., tanto sul versante degli attori, che su quello degli strumenti. L’esito principale di tali riforme, si può considerare il superamento di due fattori di criticità che hanno condizionato in negativo i risultati del POM 1994-99:

- la mancanza di un quadro di politica nazionale per la scienza e la tecnologia; - l’assenza di un quadro di strumenti e di procedure di rapido utilizzo per il sostegno pubblico

della ricerca scientifica e tecnologica. L’introduzione dei PNR definisce un quadro delle priorità strategiche – tanto settoriali che tecnologiche – rispetto al quale contestualizzare gli interventi nel Mezzogiorno, attraverso il PON. I decisori pubblici, inoltre, hanno a disposizione un set pertinente di disposizioni legislative di supporto e di meccanismi procedurali consolidati e già testati (in particolare, sul versante degli interventi a sostegno della ricerca industriale)5.

3.1.2. La coerenza del PON con il quadro di policy La strategia di sostegno della R&ST del QCS e del PON, risulta coerente tanto con il quadro di policy comunitario, quanto con quello italiano. Il prospetto che segue evidenzia come l’impalcatura del PON è coerente con le linee di indirizzo della strategia comunitaria per le aree obiettivo 16. In particolare, due elementi del disegno di policy del PON ne rafforzano la coerenza con gli orientamenti della strategia comunitaria di sostegno alla scienza e alla tecnologia nelle aree obiettivo 1: - l’impostazione demand oriented; - la rilevanza attribuita agli interventi volti a incentivare la cooperazione tra i vari attori. Si può avanzare una valutazione positiva anche sulla coerenza “esterna” del PON relativamente al contesto di policy nazionale7. Il confronto tra l’intelaiatura strategica del PON e quella delle “Linee guida” sulla politica scientifica e tecnologica, infatti, mette in risalto la mutua coerenza del disegno di policy dei due strumenti programmatici. Il programma di rilancio della ricerca pubblica tracciato nelle “Linee guida” risulta maggiormente “equilibrato” tra interventi di potenziamento della ricerca di base – che hanno un orizzonte temporale ampio - e interventi di stimolo della ricerca applicata di quanto non lo sia il PON.

4 Si rimanda, per una trattazione più puntuale in merito, al documento Blocco B – primo report “Il ruolo del PON nel contesto di policy”. 5 Questo è un fattore di estremo rilievo per il miglioramento dei processi attuativi del PON, in quanto nello scorso ciclo di programmazione, la difficoltà iniziale a individuare un set pertinente di disposizioni legislative di supporto e di meccanismi procedurali efficaci ha implicato dei rallentamenti attuativi. 6 Risulta sicuramente non casuale che gli assi del PON siano coerenti con le principali linee di indirizzo della strategia comunitaria per le aree Ob. 1. 7 Gli esiti della verifica sulla coerenza “interna” del PON e sulla sua coerenza “esterna” rispetto alla strategia “di rottura” del QCS e alle strategie regionali, sono ampiamente discussi nell’altro Rapporto redatto nell’ambito del Blocco B di valutazione.




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Il Programma gestito dal MIUR ha, inevitabilmente, un orizzonte temporale di breve e medio termine, avendo la finalità precipua di provocare un autentico “salto tecnologico” del sistema produttivo meridionale8. Il PON, in sostanza, si configura come lo strumento attraverso il quale la strategia nazionale, coerente con quella comunitaria – come si può rilevare nella tabella sinottica - viene contestualizzata nelle aree Ob. 1, dal momento che nei documenti di programmazione nazionali non è prevista l’attivazione di strategie specifiche in queste aree. Sebbene gli obiettivi finali di policy dei due Programmi risultino parzialmente diversi, la coerenza tra l’impostazione strategica del PON e quella delle “Linee guida” risulta molto elevata. Tanto il set di azioni contemplate dagli assi 3 e 4 delle Linee guida, che gli interventi trasversali, infatti, sono finalizzati al raggiungimento di alcuni obiettivi intermedi di policy che tanta parte hanno anche nel disegno strategico del PON, quali: - il rafforzamento della propensione all’innovazione delle imprese; - l’incremento dell’intensità tecnologica dell’output del sistema produttivo, con particolare

riguardo alle PMI; - il potenziamento della partnership tra settore pubblico e settore privato, non meno che quella tra

“sistema ricerca” e apparato produttivo; - la creazione di capitale umano con elevata qualificazione scientifica e professionale e

l’incentivazione della mobilità dei ricercatori. Altri due ordini di fattori rafforzano la coerenza dei due programmi pluriennali di sostegno alla ricerca scientifica e all’innovazione tecnologica gestiti dal MIUR: - nelle “Linee guida” vengono individuati alcuni settori prioritari sui quali concentrare gli

investimenti pubblici nel corso della legislatura, tra i quali ricadono anche i settori strategici individuati nel QCS e nel PON: agro-industria; risorse culturali, ambiente e trasporti.

- L’asse 4 delle “Linee guida” è specificatamente finalizzato al coinvolgimento in sede attuativa delle Amministrazioni regionali, in modo da tarare gli interventi concreti sulla scorta delle caratteristiche distintive dei sistemi produttivi locali e facilitare l’assorbimento di nuove conoscenze scientifiche e tecnologiche da parte delle PMI.

8 Questo significa parimenti che nelle “Linee guida” si riserva una minore attenzione alla valenza strategica del potenziamento dei canali di trasferimento tecnologico che, invece, viene individuato come uno dei snodi cruciali per il successo complessivo del PON.




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Tab. 1: Il quadro di policy in cui si colloca il PON Quadro comunitario delle politiche per la R&ST

Quadro nazionale delle politiche per la R&ST

Le politiche per la R&ST nelle Regioni Ob. 1

Linee strategiche: Linee strategiche: Linee strategiche (in Ob 1)9: 1. rafforzamento dell’intensità scientifica e tecnologica dell’attività produttiva; 2. rafforzamento del legame tra ricerca scientifica e attività produttiva; 3. diffusione della Information Society

1. rafforzamento dell’efficienza del sistema pubblico di ricerca; 2. avanzamento della frontiera delle conoscenze e sviluppo di tecnologie chiave abilitanti; 3. potenziamento delle capacità innovative del sistema produttivo e collaborazioni pubblico-privato; 4. diffusione della Information Society 5. miglioramento capitale umano.

1. R&ST dell’industria e dei settori strategici 2. Rafforzamento e apertura del sistema scientifico 3. Sviluppo del capitale umano 4. Azioni organiche per lo sviluppo locale 5. Innovazioni nelle applicazioni produttive

Linee strategiche in Ob. 1 Linee strategiche in Ob 1 Linee strategiche (Assi) PON

1. Promozione dell’innovazione tecnologica dal lato della domanda; 2. Rafforzamento della cooperazione tra i vari attori (anche a livello internazionale); 3. Sviluppo delle risorse umane

I Programmi di policy nazionali non prevedono strategie specifiche nelle aree Ob. 110

1. R&S dell’industria e dei settori strategici 2. Rafforzamento e apertura del sistema scientifico 3. Sviluppo del capitale umano

Strumenti principali: Strumenti principali: Strumenti principali: 1. Programmi Quadro di R&ST 2. Iniziativa eEurope 3. Piano d’azione “Innovazione 2000-06”

1. Piani Triennali Università 2. Piani Nazionali della Ricerca 3. Strumenti di sostegno alla ricerca industriale (Dlgs 297/99) 4. Piano Nazionale per la diffusione della Larga Banda 5. Piano “e-government”

1. Azioni previste dal PON 2. Azioni previste dalle Misure dei PO regionali finalizzate al potenziamento della R&ST 3. Piani Strategici Regionale per l’Innovazione

9 Quelle qui elencate sono le linee strategiche dell’Asse III del QCS Ob. 1, finalizzate al conseguimento degli obiettivi trasversali: “potenziamento della ricerca scientifica” e “radicamento della Società dell’Informazione”. La realizzazione delle ultime due linee di azione – volte ad “adattare” gli interventi di sostegno all’innovazione nei contesti locali e a favorire i processi di trasferimento tecnologico - è demandata alle Regioni. 10 In questi documenti si parla genericamente di riduzione degli squilibri tra Centro Nord e Mezzogiorno.




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3.1.3. Il PON e la Strategia Europea per l’Occupazione Il QCS per le regioni Obiettivo 1 affronta con forza il tema dell’occupazione, “considerata strumento e risultato di una politica di crescita e anche strumento dell’obiettivo di riduzione del disagio sociale”11. Coerentemente con quanto definito dal Piano d’azione nazionale (NAP) affronta in particolare le questioni legate a tre dei quattro pilastri della Strategia Europea dell’Occupazione (EES): − l’occupabilità, sia in termini di rafforzamento dell’occupazione sia di miglioramento delle

competenze dei lavoratori, − l’imprenditorialità, con particolare attenzione all’emersione dal lavoro irregolare, − l’adattabilità, prevedendo importanti azioni per la formazione continua destinata in particolare

alle Amministrazioni pubbliche. L’articolato strategico del PON contiene e sviluppa le indicazioni contenute nel Quadro Comunitario di Sostegno. Con riferimento all’occupabilità il mix di interventi previsti dal Programma è infatti finalizzato al rafforzamento del posizionamento competitivo delle imprese meridionali, in maniera precipua mediante la partecipazione a progetti di ricerca. Si prevede che a seguito dei progetti avviati si possa promuovere la domanda di lavoro qualificato sostenuta dagli interventi di formazione correlati al regime di aiuto e dal rafforzamento dell’offerta formativa universitaria nell’ambito delle discipline tecnico-scientifiche. Le iniziative attivate in tema di Società dell’Informazione, e soprattutto il supporto dato alle regioni per l’attivazione degli interventi, sono considerati positivamente alla luce della loro potenzialità in termini di creazione di posti di lavoro. La misura di sostegno alle università amplia la capacità degli atenei di attivare percorsi universitari per la formazione di figure professionali, non strettamente legate alla ricerca e sviluppo ma fortemente richieste dal mercato. Il rafforzamento dell’occupabilità passa anche mediante gli interventi di riqualificazione dei cosiddetti percorsi formativi deboli a bassa spendibilità sul mercato del lavoro. A parere del valutatore tale sostegno si può ravvisare non solo laddove chiaramente esplicitato (misura I.6 finalizzata al sostegno dell’occupazione femminile) ma anche nel finanziamento di borse di dottorato in discipline umanistiche. Lo sviluppo dello spirito imprenditoriale fa leva principalmente sulle potenzialità offerte dal Programma di migliorare il contesto nel quale le imprese operano; gli interventi di audit risultano particolarmente funzionali a tale fine. La capacità di adattamento sembra essere il principio ispiratore degli interventi di formazione continua a favore sia di imprese che di organismi di ricerca (misura III.2). Anche per quanto concerne la formazione della PA il programma è, almeno in linea di principio, coerente con le priorità definite dal QCS considerando che si prevede l’attivazione di un progetto pilota per la qualificazione del personale della PA alla programmazione e gestione degli interventi nell’ambito di politiche e programmi di RST.

3.1.4. Il peso finanziario del PON La verifica del peso finanziario del PON all’interno del quadro degli interventi pubblici manifesta la rilevanza dei Fondi strutturali per il rafforzamento dell’impegno finanziario pubblico per la scienza e la tecnologia nelle aree Ob. 1.

11 Cfr QCS Ob.1, p.47.




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Il valore aggiunto delle risorse comunitarie, pertanto, risulta indiscutibile, in quanto in assenza del PON gli interventi pubblici in queste aree risulterebbero significativamente più limitati. Le risorse finanziarie stanziate per il PON incidono per il 4% sulle risorse complessive di cui è dotato il QCS. Il suo peso finanziario risulta ancora più elevato (pari al 4,3%) se si pongono a confronto gli importi finanziari dei due Programmi relativi solamente alle risorse pubbliche. Il PON, infatti, prevede un livello di cofinanziamento privato ridotto rispetto a quello previsto per il QCS. L’effetto leva calcolato per il PON – come rapporto tra le risorse finanziarie private e quelle pubbliche – risulta pari al 18,8%, mentre risulta pari al 27,3% per il QCS12. Sempre confrontando le risorse pubbliche, emerge che il PON incide per il 24,8% sull’asse III – “Risorse umane” - del QCS. Il contributo delle risorse comunitarie risulta molto rilevante per l’implementazione e l’efficacia degli interventi di sostegno alla scienza e alla tecnologia nelle aree obiettivo 1: le risorse comunitarie, infatti, incidono per il 58,4% sull’ammontare totale delle risorse del PON. La stessa aliquota, calcolata per il QCS, risulta pari al 42,6%. Tab. 2: La dotazione finanziaria del PON e del QCS (importi in Milioni di Euro) Costo

totale Risorse

pubbliche totali Risorse

comunitarie Risorse private

Asse I PON 1.032,386 774,289 516,192 258,097 Asse II PON 301,485 271,337 180,891 30,148 Asse III PON 684,431 650,210 479,102 34,221 Assistenza tecnica PON 20,400 20,400 15,300 - Totale PON 2.038,702 1.716,235 1.191,485 322,467 Asse III QCS 7.587,306 6.919,484 4.509,739 667,822 Totale QCS 50.826,119 39.912,174 21.638,179 10.913,945 Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze, MIUR L’efficacia e l’efficienza degli interventi strutturali di rafforzamento della scienza e della tecnologia nel Mezzogiorno, verranno sensibilmente condizionati da quelli implementati nell’ambito dei PO regionali e dei Piani Strategici Regionali per l’Innovazione. I dati riportati nella tabella che segue, che evidenziano che le misure dei PO regionali a sostegno della ricerca scientifica e dell’innovazione tecnologica hanno una dotazione finanziaria che incide per il 43,12% su quella complessiva del PON (pari a 2.038,702 milioni di Euro13). Molto rilevante è anche il dato corrispondente per le misure dei POR collegate alla Società dell’Informazione - 55% di incidenza percentuale sulla dotazione finanziaria del Programma – per le quali larga parte delle risorse sono dedicate all’implementazione e al potenziamento della rete a banda larga.

12 Rilevare il cd “effetto leva” significa rilevare quante risorse private si presume di attivare tramite un Programma strutturale per unità di risorse pubbliche. L’effetto leva, com’è intuitivo, varia da asse ad asse: per l’asse I è pari al 33,3%; per il II è pari all’11,1% e per il III al 5%. 13 Come si può osservare nella tabella 4, le Regioni che attribuiscono maggiore rilevanza agli interventi di sostegno alla ricerca scientifica e all’innovazione tecnologica sono la Campania (nel POR sono presenti due misure specifiche: la 3.16 e la 3.17, ambedue cofinanziate dal FESR, il cui budget complessivo copre oltre la metà del budget di tutte le misure devolute alla scienza e alla tecnologia nei PO regionali e oltre il 20% della dotazione finanziaria del PON) e la Sicilia (sono previste due misure: la 3.2.2. e la 3.2.3. cofinanziate dal FESR).




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Tab. 3: La dotazione finanziaria delle misure a sostegno della scienza e della tecnologia nei POR

Regioni Budget delle misure dei POR a sostegno della R&ST (€)

% (1) % (2)

Campania 438.926.000 50,0 21,5 Puglia 113.004.000 12,8 5,5 Basilicata 17.143.550 2,0 0,8 Calabria 45.126.000 5,1 2,2 Sicilia 182.777.143 20,8 9 Sardegna 82.124.000 9,3 4,0 Totale Ob. 1 879.100.693 100,0 43,12 Elaborazioni Ismeri Europa su dati CdP dei POR. (1) Incidenza percentuale sul budget totale delle misure dei POR a sostegno della R&ST (2) Incidenza percentuale sulla dotazione finanziaria totale del PON Considerando gli interventi a sostegno della Società dell’informazione è evidente lo sforzo finanziario operato in tal senso all’interno dei Programmi regionali, tra i quali si riconferma il POR Campania seguito dal programma della Puglia che stanzia un importo di poco minore. La rilevanza finanziaria del complesso degli interventi risulta particolarmente alta nel confronto con la dotazione finanziaria totale del PON. Tab. 4: La dotazione finanziaria delle misure a sostegno della Società dell’Informazione nei POR

Regioni Budget delle misure dei POR a sostegno della SI(€)

% (1) % (2)

Campania 380.972.800 34,0 18,7 Puglia 377.016.000 33,7 18,5 Basilicata 56.555.158 5,0 2,8 Calabria 86.164.000 7,7 4,2 Sicilia 83.000.000 7,4 4,1 Sardegna 136.294.000 12,2 6,7 Totale Ob. 1 1.120.001.958 100,0 55,0 Elaborazioni Ismeri Europa su dati CdP dei POR. (1) Incidenza percentuale sul budget totale delle misure dei POR a sostegno della SI (2) Incidenza percentuale sulla dotazione finanziaria totale del PON Nel QCS, i dati sull’addizionalità “prevista” per il periodo 2000-06 indicano che le risorse comunitarie del QCS rappresentano circa il 33,2% del totale degli interventi di R&ST per lo sviluppo del Mezzogiorno; un valore elevato – e in crescita rispetto a quello rilevato ex post per il ciclo di programmazione precedente (22,2%)14 - che evidenzia l’importanza dei Fondi strutturali per il rafforzamento dell’impegno finanziario pubblico a sostegno dello sviluppo tecnologico delle aree obiettivo 1. Il confronto tra i dati relativi alla verifica ex post dell’addizionalità per il ciclo 1994-99 e quelli sulla verifica ex ante per il ciclo di programmazione in corso, suggerisce due ordini di considerazioni in merito alle risorse finanziarie – comunitarie e nazionali – che, nell’ambito del QCS, vengono devolute al potenziamento della ricerca scientifica e tecnologica:

14 Il confronto tra la stima ex post sulla spesa pubblica ammissibile per il ciclo 1994-99 e quella ex ante per il ciclo in corso, evidenzia che l’incidenza delle risorse comunitarie sulla spesa strutturale complessiva sale dal 12,9% al 14,9%.




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− una negativa, in quanto la flessione15 del livello medio annuale della spesa pubblica destinata alla R&ST nell’ambito dei Programmi strutturali per le regioni Ob. 1 tra i due cicli di programmazione, in sostanza, “certifica” il debole impegno finanziario della PA nelle regioni meridionali;

− d’altro canto, tali dati confermano ulteriormente la rilevanza strategica del cofinanziamento comunitario per incrementare in misura sensibile l’intensità scientifica e tecnologica dell’output del sistema produttivo delle regioni Ob. 1.

Quanto sopra, in sostanza, responsabilizza maggiormente l’AdG, in quanto l’addizionalità delle risorse comunitarie – intesa in senso strategico e non meramente finanziario – risulta indiscutibile. Conseguentemente, assumono rilevanza estrema l’efficacia dei meccanismi di implementazione e dei processi di gestione del partenariato – tanto quello istituzionale che quello sociale – in modo da ottimizzare l’utilizzo dei fondi comunitari.

3.2. L’IMPOSTAZIONE STRATEGICA DEL PON Nel presente paragrafo si sintetizza il percorso condotto per la verifica dell’attualità della diagnosi sul “sistema innovativo” e sul sistema produttivo meridionale e sulla validità del disegno di policy. La logica del programma è stata ripercorsa avendo come termine di riferimento tre ordini di fattori: − l’evoluzione del contesto socio-economico16; − l’evoluzione del framework normativo e istituzionale; − le “lezioni dell’esperienza” dell’implementazione del POM 1994-99.

3.2.1. I mutamenti del contesto socioeconomico e i fattori di debolezza del sistema innovativo L’analisi dei mutamenti nel contesto socio-economico viene incentrata sul ritardo strutturale delle regioni meridionali in attività di ricerca e sviluppo e innovative, che si inserisce in un contesto nazionale di perdurante debolezza del “sistema innovativo”17.

15 Se si confrontano i dati sull’addizionalità del QCS previsti per il ciclo 2000-06 e quelli rilevati ex post per il vecchio ciclo riportati nel QCS stesso emerge che, per la voce “Ricerca e Sviluppo” dell’asse prioritario Risorse Umane, la Commissione e il Ministero dell’Economia hanno stabilito un livello medio annuale della spesa pubblica nazionale da mantenere per l’insieme delle regioni Ob. 1 pari 523,69 milioni di Euro (a prezzi 1999), con una flessione del 9,3% rispetto alla spesa media annua registrata ex post per il ciclo 1994-99. Questi dati del Tesoro potrebbero mutare se vi fossero stanziamenti ulteriori rispetto a quelli previsti dal Tesoro nella tabella citata. 16 L’evoluzione del contesto socio-economico delle regioni Ob. 1 costituisce il principale riferimento rispetto al quale verificare la validità della diagnosi sui principali fattori di debolezza di tali regioni da tentare di rimuovere attraverso il programma e la validità e l’attualità del disegno di policy. 17 La spesa per ricerca e sviluppo complessiva del nostro paese nel 1999 copre solamente il 2,6% di quella effettuata da tutti i paesi OCSE, a fronte di un’aliquota del 47,7% per gli Stati Uniti, del 17,8% per il Giappone e dell’8,3% per la Germania; cfr. OCSE, Science, Technology and Industry Outlook; Parigi, 2000 (vedere se c’è una versione più aggiornata).




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Tab. 5: Intensità delle attività di R&ST in Italia e in Europa (2000; valori percentuali)

INDICATORI Italia UE

Spesa nazionale in R&ST/PIL 1,07 1,93

Spesa delle imprese in R&ST/PIL 0,54 0,66

Spesa pubblica in R&ST/PIL 0,58 0,73 Fonte: Elaborazioni Ismeri Europa su dati Istat “Indicatori strutturali per il QCS” e Commissione Europea “Key figures 2002 – Towards an ERA”. È da rilevare come la spesa italiana in R&ST sia in crescita dal 1999 passando dall’1,04% all’1, 07% nel 2000 e all’1,11% nel 2001. Ad ogni modo sul gap di innovazione del paese incidono:

- l’elevata quota delle PMI, che palesano una scarsa propensione ad autofinanziare attività di R&ST: infatti, quasi ¾ degli investimenti in R&ST intra-muros18 delle imprese italiane viene effettuata da quelle con più di 500 addetti mentre la spesa delle imprese con meno di 50 addetti incide solo per il 5,5% sul totale19;

- la specializzazione settoriale del paese, caratterizzata dalla limitata incidenza dei settori ad alta intensità tecnologica, che registrano una dinamica più sostenuta della domanda mondiale20, per questo motivo il paese presenta sistematici disavanzi della bilancia tecnologica).

Il ritardo più accentuato delle Regioni Ob. 1, tanto in termini di risorse destinate alle attività di ricerca e innovative che di personale addetto, può ricavarsi anzitutto dal peso sul PIL nazionale della spesa per R&ST intra-muros che, nel 2001, è stato dello 0,16%, a fronte del 1,11% registrato dall’intero paese. Nelle regioni Ob. 1, la spesa per R&ST intra-muros risulta pari al 14,8% di quella rilevata su scala nazionale. Nel 2001, la spesa per R&ST pro-capite nell’Obiettivo 1 risulta pari al 44,7% di quella rilevata per l’intero paese, mentre risulta che il PIL pro-capite è pari al 68,2% di quello nazionale. Il divario nelle attività di ricerca scientifica e di innovazione tecnologica è imputabile prevalentemente alla scarsa propensione alla ricerca e all’innovazione delle imprese, per questo motivo la spesa per R&ST intra-muros nel 2001 risulta pari all’7,4% di quella effettuata dalle imprese sull’intero territorio nazionale. Il ritardo del “sistema innovativo” è la risultante di alcuni fattori di debolezza del sistema produttivo meridionale. Tre fattori incidono principalmente su questo stato di cose: − il settore industriale nel Mezzogiorno, oltre che per la ridotta estensione, si caratterizza per la

specializzazione in settori “tradizionali”21 che non fondano la loro competitività sulla ricerca scientifica e sull’innovazione22.

18 La spesa per R&ST viene convenzionalmente divisa in: spesa intra-muros – effettuata da imprese, Università e enti di ricerca con attrezzature e risorse umane interne – e spesa extra-muros (quella che viene subappaltata a soggetti esterni). 19 ISTAT, La Ricerca e Sviluppo in Italia nel periodo 2001-03, “Statistiche in breve”, Roma 20 Nel 1998, tra i paesi aderenti all’OCSE, solo la Spagna ha registrato un’aliquota inferiore dell’export di prodotti high tech; cfr. OCSE, Science, technology and industry outlook; Parigi, 2000. 21 In base alla tassonomizzazione proposta da Pavitt, il comparto manifatturiero si può scomporre in quattro macro-settori:




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− La notevole incidenza delle imprese di piccolissime dimensioni, che non effettuano investimenti in R&ST: nel comparto manifatturiero circa il 90% delle imprese hanno meno di 9 addetti, mentre solo lo 0,4% delle imprese manifatturiere ha più di 100 addetti. Queste ultime, peraltro, sono sovente unità locali di imprese esterne23.

− Il modesto livello degli investimenti in R&ST delle imprese meridionali: nel 2001, la spesa in R&ST intra-muros delle imprese risulta pari allo 0,04% del PIL per le Regioni Ob.1 e allo 0,048% per l’intero sud, mentre, lo stesso parametro riferito all’intera Italia risulta pari allo 0,548% (cfr. tabella 7)24. Nelle Regioni Ob.1 tale spesa rappresenta solo il 24,5% degli investimenti totali, a fronte del 49,08% dell’intero paese, mentre risulta quasi pari al 62,6% l’incidenza sul dato totale delle Università.

- science-based: sono quei settori in cui viene riservata un’elevata quota degli investimenti alle attività di ricerca e di innovazioni e tali attività incidono notevolmente sulla competitività dell’output finale; - di specializzazione (fondamentalmente coincide con il comparto della meccanica strumentale); - di scala: settori così definiti, poiché la competitività viene fortemente a dipendere dalla possibilità di generare “economie di scala” che consentono di ridurre i costi unitari; - tradizionale: comprende settori, quali quello alimentare, quello tessile e dell’abbigliamento, del mobilio, ossia una serie di settori “maturi” la cui competitività è legata fondamentalmente a fattori di prezzo e alla capacità dei produttori di diversificare il prodotto finale giocando su fattori quali il design e il packaging. Passando dal primo all’ultimo dei macro-settori elencati tende a scemare tanto l’incidenza delle spese per attività di ricerca e/o innovative sul volume dei costi totali, che la loro rilevanza strategica per la competitività del manufatto finito (cfr. Pavitt K.; Sectoral patterns of technological change: towards a taxonomy and a theory; in: “Research Policy”; n. 13, 1984). 22 Tali settori, caratterizzandosi per l’elevata elasticità rispetto al prezzo, nel commercio mondiale risultano fortemente esposti alla concorrenza dei manufatti dei paesi a basso costo del lavoro. 23 La correlazione diretta tra dimensioni di impresa e attività innovative in Europa è testimoniata da un recente lavoro dell’Eurostat che evidenzia che il “core” del sistema economico europeo (Belgio, Francia settentrionale e ex Germania Ovest) presenta tanto un’elevata quota di imprese di medio-grandi dimensioni che di spesa per R&ST, quando invece nell’Europa meridionale la quota contenuta di grandi imprese fa il paio con modesti livelli di spesa in R&ST; cfr. SME REGIO, High density of SMEs in Southern Europe; Eurostat, “Statistics in Focus”; theme 4, 2001. 24 Si ricordi che la limitata propensione alla ricerca e all’innovazione del sistema delle imprese penalizza l’intera struttura produttiva italiana nel contesto competitivo internazionale, quando invece nell’area OCSE gli investimenti delle imprese in attività innovative costituiscono il volano dell’avanzamento tecnologico; cfr. OCSE, Main science and technology indicators, Parigi 2001.




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Tab. 6: La spesa per R&ST intra-muros per settore istituzionale e per ripartizione geografica; anno 2001 (valori percentuali)

Aree geografiche Regioni Ob. 1 Mezzogiorno Italia

Settori istituzionali Spesa R&ST

intra-muros sul PIL

Quota sul totale

Ob. 1

Spesa R&ST

intra-muros sul PIL

Quota sul totale Mezzogiorno

Spesa R&ST

intra-muros sul PIL

Quota sul totale

Italia

Amministrazioni Pubbliche (EPR) 0,021 12,9 0,022 12,49 0,204 18,37

Università 0,103 62,6 0,112 61,21 0,361 32,55 Imprese 0,040 24,5 0,048 26,30 0,545 49,08 Totale 0,164 100,0 0,183 100,0 1,110 100,0 Fonte: elaborazioni Ismeri Europa su dati Istat “La ricerca e sviluppo in Italia nel periodo 2001-03” L’analisi ha evidenziato che i fattori di ritardo strutturale non sono mutati in modo apprezzabile rispetto al periodo di approvazione del PON (agosto 2000). Sotto questo aspetto la diagnosi del PON 2000-06 si può considerare attuale. L’aggiornamento dei dati di contesto - rispetto alla medesima analisi condotta dal valutatore circa una anno fa - 25 evidenzia comunque una variazione in positivo di alcuni dei parametri considerati in particolar modo di quelli relativi alla performance delle imprese. Tab. 7: I parametri del sistema innovativo delle Regioni Ob. 1 (2000)

INDICATORI* Regioni Obiettivo 1 Variazione 1999/2001(%)

Quota Ob. 1 sul totale nazionale

(%) 1999 2000 2001

Spesa per R&ST intra-muros delle imprese

389.198 503.716 492.655 26,58 7,4

Spesa per R&ST intra-muros totale 1.695.454 1.966.186 2.010.385 18,57 14,8Personale di ricerca delle imprese 4.400 5.210 5.125 16,47 7,8

Personale di ricerca totale 24.168 25.563 27.619 14,28 17,9

Spesa per R&ST intra-muros pro-capite 89,57 102,18 104,62 16,80 44,7

Fonte: elaborazioni Ismeri Europa su dati Istat “La ricerca e sviluppo in Italia nel periodo 2001-03”. * Le spese sono in valori assoluti in migliaia di Euro mentre il personale in unità espresse in equivalente tempo pieno.

3.2.2. Il framework normativo e l’esperienza del POM 1994-99 Il contesto normativo e strategico in cui si inquadra il PON è quello della politica nazionale per la ricerca. Questa politica, negli ultimi anni, ha conosciuto importanti modifiche26 per correggere il tiro 25 Cfr. Report “L’impostazione strategica del PON e la validità del disegno di policy”- Blocco B, Giugno 2002. 26 Si ricordano il decreto legislativo 204 del 1998 che riordina il sistema nazionale della ricerca; il decreto legislativo 297 del 1999 che riforma gli interventi di sostegno della ricerca industriale (il decreto 297 del 1999 e il decreto ministeriale attuativo dell’anno successivo hanno integrato gli incentivi tradizionali della ricerca ex Legge 46/82 con quelli previsti dalla sezione “Ricerca” della L




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rispetto ad alcuni palesi “fallimenti” dell’intervento pubblico a sostegno della scienza e della tecnologia, tra i quali spiccano: − la difficoltà di accesso alle agevolazioni per le PMI e l’aliquota limitata di fondi di cui hanno

beneficiato le aree Ob. 1; − le carenze dei soggetti pubblici deputati a gestire i processi di trasferimento tecnologico; − la persistente autoreferenzialità degli Enti di ricerca e dell’Università. La principale innovazione del quadro normativo è costituita dalle modifiche costituzionali approvate con il referendum dell’ottobre 2001, le quali individuano come materia di “legislazione concorrente”27 la “ricerca scientifica e tecnologica e il sostegno all’innovazione per settori produttivi”. E’ facilmente comprensibile come queste modifiche potranno avere effetti rilevanti sulla ripartizione istituzionale di funzioni e strumenti operativi tra Amministrazioni centrali e Regioni, che richiederà di rinnovare e rafforzare la collaborazione tra MIUR e Regioni. Il processo di implementazione del PON può essere migliorato sulla scorta delle principali “lezioni dell’esperienza” del processo attuativo del POM 1994-99: − l’opportunità di rafforzare l’impostazione demand oriented della strategia di sostegno alla scienza

e alla tecnologia nelle regioni meridionali; − la rilevanza dell’adozione di metodi concorrenziali di accesso alle risorse (imperniati su criteri

rigidi di selezione dei progetti da ammettere a beneficio, volti a garantire un loro elevato livello qualitativo che possa favorirne la “sostenibilità” di medio-lungo termine del follow up produttivo).

3.2.3. La coerenza interna ed esterna del PON Il PON risulta funzionale al raggiungimento dell’obiettivo globale dell’asse III – Risorse Umane – del QCS e quindi, ha la finalità strategica di fondo di contribuire al «miglioramento permanente del contesto sociale, economico e ambientale» del Mezzogiorno, attraverso interventi volti a trasformare aree storicamente arretrate, il cui tessuto produttivo risulta strutturalmente fragile, in una knowledge based economy, caratterizzata da una elevata propensione all’innovazione dei soggetti imprenditoriali, da un più elevato grado di integrazione tra “sistema ricerca” e sistema imprenditoriale e tra i vari poli della rete scientifica del Mezzogiorno (centri di ricerca; Università; Parchi Scientifici e Tecnologici) e da un elevato livello di occupazione. In altri termini, si punta decisamente su un “salto tecnologico” del tessuto produttivo meridionale. In particolare il PON risulta coerente con due obiettivi trasversali dell’Asse III del QCS di estrema rilevanza:

il radicamento della Società dell’Informazione; la catalizzazione del progresso tecno-scientifico e dei processi innovativi.

Nell’ambito del QCS vengono individuate cinque linee di azioni volte al radicamento della SI e alla creazione di un contesto favorevole all’innovazione tecnologica, che - come evidenzia il prospetto che segue – si ipotizza debbano trovare applicazione operative in parte nell’ambito del PON – le prime tre

488/92) e l’introduzione dei Piani triennali della ricerca che sostengono gli interventi della politica nazionale con un quadro programmatico pluriennale. 27 Per cui lo Stato definisce determina i principi fondamentali e le Regioni hanno potestà legislativa sulla materia.




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linee di azione – e in parte – le ultime due linee di azione - nell’ambito dei PO regionali e soprattutto dei Piani Strategici Regionali per l’Innovazione28. Le prime tre di queste linee di azione, infatti, corrispondendo a obiettivi di ordine generale della politica scientifica e tecnologica pubblica, trovano riscontro nei tre assi “operativi” del PON, mentre la realizzazione delle altre due linee di azione – “azioni organiche per lo sviluppo locale” e “innovazione nelle applicazioni produttive” - vengono demandate alle Regioni29. Risulta sottointeso che, essendo parte di un unico disegno di policy, il successo degli interventi implementati tramite il PON e di quelli implementati dalle Regioni viene fortemente a dipendere dalla capacità dei soggetti deputati alla loro attuazione di rendere effettivo il loro carattere complementare. La matrice gerarchizzata degli strumenti e degli obiettivi intermedi di policy in cui si articola il Programma, risulta internamente coerente, in quanto dalla ricostruzione dei nessi causali che sottendono al disegno di policy, emerge una articolata strategia finalizzata a raggiungere l’obiettivo globale del rafforzamento della competitività del sistema socio-economico meridionale, in una prospettiva di sviluppo sostenibile. La matrice gerarchizzata degli strumenti e degli obiettivi intermedi di policy in cui si articola il Programma, risulta internamente coerente, in quanto dalla ricostruzione dei nessi causali che sottendono al disegno di policy, emerge una articolata strategia finalizzata a raggiungere l’obiettivo globale del rafforzamento della competitività del sistema socio-economico meridionale, in una prospettiva di sviluppo sostenibile. Schema 1: Linee strategiche Asse III QCS e PON

28 Costituiscono le linee guida del processo regionale di rafforzamento del sistema scientifico e innovativo che ciascuna AdG, fin dall’inizio della programmazione, si è impegnata a varare entro il 31.12.2001. 29 Nel disegno programmatico del QCS la linea operativa “azioni organiche per lo sviluppo locale” contempla prioritariamente «le attività finalizzate a sviluppare strutture d’offerta d’innovazione agili e competitive, coerenti con le specificità/vocazioni del territorio». L’ultima linea di azione – di competenza regionale – ha per oggetto «interventi di promozione, analisi e trasferimento dell’innovazione rivolti a singole imprese o cluster».

Asse I PON

Asse II PON

Asse III PON

1. R&S dell’industria e dei settori strategicidel Mezzogiorno

ASSI DEL PON

2. Rafforzamento e apertura del sistemascientifico

3. Sviluppo del capitale umano

Linee strategiche dell’Asse III del QCS (Ob. Trasversale Società dell’Informazione)

4. Azioni organiche per lo sviluppo locale

5. Innovazione nelle applicazioni produttive

Programmi Operativi Regionali

Piani Strategici Regionali




28

Schema 2: Matrice gerarchizzata degli obiettivi.

Gli interventi del PON acquisiscono un ruolo centrale, di motore dell’innovazione e di fattore di catalizzazione delle competenze e delle conoscenze scientifiche e tecnologiche30. Questo significa che i seguenti obiettivi intermedi di policy si possono individuare come snodi cruciali della strategia complessiva del Programma: - modificare il comportamento degli attori locali, attraverso interventi che stimolino la propensione all’innovazione in senso lato, tanto nell’ambito del sistema industriale che dei settori strategici del Mezzogiorno; - rafforzare l’ambiente scientifico, attraverso il potenziamento della dotazione infrastrutturale e delle attrezzature devolute alla R&ST e la creazione di “reti” tra strutture scientifiche e tecnologiche; - potenziare e adeguare i sistemi di istruzione, di formazione professionale e di AF, in modo da formare professionalità elevate e rispondenti alla domanda di high skilled workers che si vuole indirettamente stimolare nell’area tramite gli interventi degli altri assi. L’analisi sul contenuto specifico degli assi conferma la finalizzazione sulle esigenze di rafforzamento del sistema produttivo dell’intero Programma, dal momento che si possono individuare i seguenti fattori di rilievo strategico: − la finalizzazione sul soddisfacimento della domanda di innovazione – tanto quella latente che

quella esplicita - espressa dal sistema socio-produttivo;

30 Il PON dovrà svolgere una funzione specifica nel quadro del QCS e della strategia di sviluppo meridionale, in quanto dalle sue attività dipendono: il grado e la velocità di crescita dell’innovazione del sistema produttivo, la capacità di valorizzazione delle risorse culturali, ambientali, ed infine l’efficace utilizzo ed il rafforzamento delle risorse immateriali (capacità cognitive di base, conoscenze e competenze specifiche) e dei fattori materiali.

ASSE I

ASSE II

ASSE III

1. Stimolare il comportamento innovativo delle PI; 2. Potenziare la capacità delle PI di esplicitare i fabbisogni innovativi latenti 3. Attrarre investimenti high tech dall’esterno

1. Rafforzare il “sistema ricerca” in direzione della domanda esplicita o latente di innovazione su scala locale; 2. favorire il radicamento della vocazione a operare “in rete” degli attori del sistema innovativo; 3. Rafforzare la capacità del sistema delle imprese di assorbire le conoscenze scientifiche rese disponibile dal sistema ricerca

1. Rafforzare le competenze dei ricercatori e la loro propensione all’imprenditorialità; 2. Potenziare non solo le attività di AF, ma anche le azioni trasversali di accoglienza, orientamento e tutoraggio degli Atenei sì da ridurre il fenomeno dell’abbandono dei cicli universitari; 3. Coinvolgere il personale occupato nelle imprese e nella stessa PA in processi di formazione continua; 4. Potenziare l’occupabilità delle donne anche attraverso interventi volti a riorientare percorsi formativi “deboli” e/o a individuare nuovi sbocchi occupazionali

Incrementare l’attrattività del territorio per gli investitori esterni attraverso il potenziamento delle esternalità prodotte dalla disponibilità di infrastrutture per la ricerca e di reti telematiche che possano favorire la creazione di networks innovativi

Rafforzamento del contenuto scientifico e tecnologico dell’output del sistema produttivo meridionale (anche nei settori strategici)

Creazione di capitale umano high skilled

ASSI OPERATIVI

OBIETTIVI INTERMEDI

OBIETTIVO STRATEGICO




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− la ricerca di una maggiore finalizzazione “al mercato” delle attività di R&ST; − il carattere trasversale degli interventi volti a rafforzare i legami tra il “sistema ricerca” e il

sistema produttivo e la capacità di assorbimento di innovazioni tecno-scientifiche da parte delle imprese31;

− l’attenzione prestata alle esigenze del mondo produttivo anche in sede di progettazione e di attuazione degli interventi di rafforzamento del capitale umano.

L’orientamento alla domanda del Programma viene rafforzato dagli interventi delle Regioni, focalizzati ad “avvicinare” il sistema della ricerca scientifica e tecnologica e il sistema produttivo, in modo da potenziare la disseminazione e l’applicazione commerciale dei risultati della ricerca scientifica, sulla scorta delle caratteristiche territoriali e delle vocazioni settoriali (domanda) dei diversi contesti locali32. La caratterizzazione “demand oriented” della strategia trova conferma nell’elevata incidenza finanziaria dell’Asse I, che assorbe oltre metà delle risorse pubbliche stanziate e -più nello specifico - delle Misure I.1 e I.3, alle quali viene destinato il 47,5% delle risorse complessive. La verifica sulla struttura finanziaria del PON evidenzia anche la volontà del programmatore di ridimensionare, rispetto al precedente ciclo di programmazione, tanto il peso finanziario che il peso strategico degli interventi di rafforzamento strutturale del sistema scientifico meridionale. L’Asse II, infatti, ha un peso finanziario inferiore al 15%.

3.2.4. L’attualità della diagnosi e la validità del disegno di policy La validità complessiva del disegno di policy è stata analizzando la congruenza degli interventi programmati rispetto ai fattori critici del contesto emersi dalla diagnosi. Il quadro sinottico che segue evidenza per ciascuno dei fattori gli strumenti attivati dal PON che maggiormente si attagliano all’obiettivo della loro eliminazione.

31 La capacità di incorporare i risultati della ricerca e le alte competenze create, peraltro, dovrà essere potenziata e mirata alle strategie di sviluppo locali e/o settoriali. 32 Il processo di sedimentazione e di diffusione della conoscenza scientifica e tecnologica e quello innovativo sono condizionati da fattori context related – in primis l’assetto istituzionale - che richiedono una pertinente contestualizzazione degli interventi di policy nelle varie regioni.



ATI: ISMERI EUROPA Srl – IZI Spa 30

Tab. 8Fattori critici del contesto che emergono dalla diagnosi

Strumenti di intervento in cui si sostanzia la “terapia” proposta nel PON

Condizioni di successo (elementi di criticità della strategia)

1. Le piccole imprese (PI) non effettuano investimenti in R&ST e attività innovative

Progetti autonomi (progetti di ricerca industriale proposti da imprese singole o associate) Servizi di audit scientifico-tecnologico per le PMI

1. Riuscire a indirizzare le risorse verso le PI che presentano progetti di innovazione incrementale33 2. Riuscire a indirizzare le risorse verso le PI attive in settori a elevata intensità tecnologica e/o in quelli strategici 3. Garantire che le risorse vengono assorbite da progetti di elevata qualità “sostenibili” sul mercato34

2. Le piccole imprese hanno difficoltà nell’assorbire/applicare i risultati della ricerca scientifica a causa della mancata disponibilità interna di capacità tecnico-progettuali

Commesse di ricerca (progetti affidati dalle PMI a centri di ricerca esterni e università) Progetti spin off (progetti volti a “trasformare un valido progetto di ricerca in un’iniziativa imprenditoriale”) Servizi di audit scientifico-tecnologico per le PMI Progetti cluster (attività di ricerca svolte in collaborazione da imprese, enti di ricerca e università) Percorsi formativi per imprenditori/managers di PMI

1. Riuscire a potenziare significativamente la “capacità di assorbimento” di nuove conoscenze scientifiche delle PI 2. Elevare in tempi brevi la “capacità innovativa” delle PI 3. Garantire che le commesse di ricerca riguardino progetti di elevata qualità 4. Individuare strumenti finanziari adeguati al sostegno dello start up di iniziative imprenditoriali avviate tramite i progetti spin off 5. Assicurarsi che i servizi di audit garantiscano la trasformazione dei fabbisogni innovativi latenti in innovazioni adatte a sostenere il riposizionamento competitivo delle imprese beneficiarie 6. Valorizzare alcuni “punti di forza” dei progetti cluster (numero di attori limitato; complementarietà degli attori; concentrazione delle risorse su tematiche focalizzate) 7. Puntare sulla instaurazione di partnership strategiche con imprese science oriented e/o innovative esterne

3. Debole capacità di attirare imprese esterne science oriented e di potenziare i fenomeni di contagio tecnologico favoriti dai processi di outsourcing

Progetti autonomi Servizi di marketing territoriale Reti a larga banda Potenziamento e sviluppo di strutture per attività di ricerca e innovativa

1. Indirizzare le strategie di marketing territoriale verso le grandi imprese attive in settori a elevata intensità tecnologica 2. Indirizzare le strategie di marketing territoriale verso le grandi imprese attive nei settori strategici 3. Conferire agli interventi di potenziamento delle infrastrutture una logica di “azioni di sistema” 4. Riuscire a coinvolgere medio grandi imprese science oriented e/o innovative in processi di disseminazione sulle PI di standards tecnologici, produttivi e di qualità

(segue)

33 Non vengono esplicitate le scelte settoriali 34 Progetti che abbiano un follow up produttivo (questo implica l’adozione di criteri rigidi in sede di chiamata e selezione dei progetti)




(continua) Fattori critici del contesto che emergono dalla diagnosi

Strumenti di intervento in cui si sostanzia la “terapia” proposta nel PON

Condizioni di successo (elementi di criticità della strategia)

4. Debole capacità del “sistema ricerca” di supportare l’attività innovativa del sistema produttivo

Progetti spin off Progetti cluster Potenziamento delle strutture e di attrezzature scientifico-tecnologiche Costituzione/potenziamento dei liasons offices

1. Potenziare l’efficacia delle metodiche operative delle strutture “intermedie” che alimentano il trasferimento tecnologico 2. Garantire standards elevati della performance scientifica degli Atenei e degli Enti di Ricerca e la conformità delle loro attività alle esigenze dei sistemi produttivi locali 3. Riuscire a elevare tramite i progetti spin off e cluster le capacità tecnico-progettuali delle imprese locali 4. Puntare strategicamente sui meccanismi di delivery e di dimostrazione tecnologica

5. Inefficacia delle strutture che gestiscono/indirizzano i processi di trasferimento tecnologico

Centri di eccellenza scientifici Costituzione/potenziamento dei centri e laboratori di competenza tecnologica Costituzione/potenziamento dei liasons offices

1. Potenziare l’efficacia delle metodiche operative delle strutture “intermedie” che alimentano il trasferimento tecnologico 2. Garantire il costante raccordo degli interventi con le vocazioni produttive del territorio e delle imprese beneficiarie35

6. Debole vocazione a operare in rete degli attori da parte del sistema di R&ST e scarsa finalizzazione della ricerca pubblica e universitaria

Progetti spin off Reti a larga banda Progetti cluster

1. Riuscire a modificare vocazioni e prassi operative di tutti gli attori (privati e pubblici) del sistema innovativo meridionale 2. Puntare sulla instaurazione di partnership strategiche con imprese science oriented e/o innovative esterne

7. Elevati tassi di abbandono universitari e notevoli difficoltà di inserimento professionale dei lavoratori high skilled nelle imprese Ob.1; scarsa mobilità dei ricercatori tra università e impresa

Azioni di miglioramento delle risorse umane nel settore della R&ST Azioni finalizzate a potenziare la formazione superiore e universitaria Servizi di accoglienza e orientamento nelle Università Infrastrutture/sistemi innovativi per apprendimento/conoscenza

1. Garantire l’attivazione e/o il potenziamento di percorsi di I° e II° livello universitario coerenti con i mutamenti nei fabbisogni professionali 2. Valorizzare i risultati dei processi di riforma in atto degli Enti Pubblici di Ricerca e del sistema universitario 3. Riequilibrare il peso dei cicli formativi universitari umanistici e di quelli tecnico-scientifici 4. aumentare il numero di ricercatori all’interno delle PMI e le opportunità occupazionali dei ricercatori al di fuori del sistema universitario

35 Questo significa rendere effettiva l’integrazione programmatica tra gli interventi del PON e quelli del POR




Sulla scorta della verifica delle ipotesi implicite su cui si basa il PON e della strategia del QCS Ob. 1 a sostegno della scienza e della tecnologia nel Mezzogiorno, si è riscontrata la validità e la coerenza interna ed esterna del Programma36. Si sottolinea in particolare che il PON è lo strumento mediante il quale la strategia nazionale per la RST viene contestualizzata nelle aree depresse e questo impone una particolare attenzione, non solo al raggiungimento degli obiettivi di programma ma anche all’individuazione di meccanismi di implementazione che garantiscano la sostenibilità nel tempo degli interventi Alla luce della validità della diagnosi preliminare dei fattori di arretratezza che giustificano le scelte di policy che caratterizzano il PON e delle principali “lezioni dell’esperienza” dell’implementazione del POM 1994-99, si condivide il taglio “demand oriented” della impalcatura strategica del PON. Il conseguimento degli obiettivi di efficacia del PON, tuttavia, passa per alcune “condizioni di successo” di ordine generale: − rendere coerenti gli interventi del PON non solo con quelli regionali, ma anche con quelli

implementati nell’ambito del PON “Sviluppo dell’imprenditorialità locale”, di cui è titolare il Ministero delle Attività Produttive, garantendo sistematicità allo scambio di dati e informazioni e alla verifica congiunta dell’andamento di tali programmi;

− favorire un approccio di filiera (o per distretto) al fine di privilegiare le imprese che veicolano

innovazione (in genere di media dimensione) operanti nel segmento vicino al mercato di sbocco; − mantenere nel corso del tempo la strategia iniziale “demand oriented”. Si sottolinea inoltre: − come molte spese per innovazione e R&ST non risultano tali dalle statistiche vista l’informalità di

questi processi nelle PMI e che quest’ultime preferiscono speso farle figurare come spese correnti per motivi di natura contabile;

− l’assenza di distretti e filiere competitivi ove l’innovazione si trasmette nel rapporto tra imprese

che operano nei diversi segmenti della filiera oppure tra imprese “coordinatrici” e sub-committenti.

36 Tanto il PON quanto i Piani strategici regionali per l’innovazione configurano in effetti un disegno di policy coerente volto a conseguire, attraverso una serie articolata di obiettivi immediati e intermedi fra loro interconnessi e mutuamente compatibili, l’ambizioso obiettivo finale di un marcato potenziamento qualitativo e quantitativo del sistema innovativo e del sistema produttivo nel Mezzogiorno.




3.3. IL SISTEMA DI INDICATORI DEL PROGRAMMA Il processo di analisi del sistema di indicatori del Programma è iniziato nel marzo 2002 su specifica richiesta dell’AdG che ha voluto anticiparne i tempi rispetto all’offerta tecnica della valutazione per assicurare, nel più breve tempo possibile, la piena operatività del sistema di monitoraggio. Il sistema di indicatori del CdP è stato adeguato, in occasione del CdS dell’11 dicembre 2001, alle disposizioni previste da QCS per poter operare con il sistema MONIT 2000. Successivamente, è stato avviato un confronto costante tra il MIUR e il valutatore che ha permesso di affinare il set di indicatori proposto sia sotto il profilo della pertinenza ed esaustività delle informazioni da esso fornite, sia della effettiva disponibilità delle stesse. Il MIUR ha quindi previsto nei propri sistemi di gestione un set di indicatori più ampio e utile a comprendere l’avanzamento del Programma, accogliendo pienamente le richieste del valutatore. In tal senso, è da sottolineare che si trova nelle fasi terminali la messa a regime da parte dell’AdG di un sistema di raccolta, gestione e organizzazione delle informazioni sull’avanzamento finanziario, fisico e procedurale dei progetti sostenuti dal PON modificabile in tempo reale dai soggetti attuatori e perciò in grado di fornire informazioni aggiornate e in linea con le richieste del valutatore.

3.3.1. Criteri di analisi e sintesi dei principali risultati Il lavoro di revisione del set di indicatori fisici del Programma si è basato sull’analisi del CdP, delle modifiche al relativo set di indicatori fisici37 e della “tenuta” del sistema di indicatori a fronte dell’avanzamento del programma. L’analisi ha preso le mosse dalla considerazione generale che il set di indicatori fisici di monitoraggio del PON debba rispondere a tre principali esigenze: - verificare lo stato di avanzamento degli interventi e i risultati conseguiti dal PON; - contribuire alla conoscenza del quadro complessivo delle realizzazioni e dei risultati del QCS; - garantire una adeguata articolazione delle tipologie di indicatori impiegati in relazione ai punti

precedenti e alle metodologie di monitoraggio. Il problema che si è posto nella definizione degli indicatori è stato quello di integrare in modo equilibrato il monitoraggio del PON, nonché le sue esigenze di approfondimento e di immediato ritorno all’AdG, con il monitoraggio del QCS e le sue esigenze di carattere più generale, fornendo soluzioni tali da assicurare l’adeguata articolazione e la concreta fattibilità e funzionalità delle informazioni. A tale scopo, l’analisi è stata realizzata declinando tali considerazioni generali nei criteri di esame dei diversi indicatori proposti e delle eventuali integrazioni da apportare loro della coerenza, affidabilità, pertinenza, esaustività e disponibilità38. Il tutto tenendo debitamente conto delle caratteristiche peculiari della strategia del programma e delle politiche di R&ST. 37 L’Autorità di Gestione del Programma, con il supporto dell’Assistenza Tecnica, ha provveduto alla “sistematizzazione” del set di indicatori fisici del PON, tenendo conto degli indicatori comuni di QCS predisposti dal Ministero dell’Economia e delle Finanze per il monitoraggio nazionale dei fondi strutturali nel periodo 2000 – 2006. Cfr. MIUR, CdS PON dell’11 novembre 2001, Punto 5 all’Ordine del Giorno “Adeguamento del set di indicatori fisici”. 38 Per ulteriori informazioni si veda il rapporto valutativo “Documento di sintesi sulle modifiche al sistema degli indicatori del PON”, capitolo 2.




I principali risultati dell’analisi hanno evidenziato: − l’esistenza delle condizioni operative per definire e implementare un efficace sistema di

monitoraggio; − la coerenza del set di indicatori proposto con il sistema del QCS, ma la non completa aderenza

dello stesso alle esigenze del programma; − l’affidabilità del sistema quanto a unità di rilevazione, ma la necessità di una migliore

specificazione delle unità di analisi; − la pertinenza degli indicatori prescelti nel documento “Adeguamento del set di indicatori fisici”

che non risultano però sempre esaustivi. In linea generale le integrazioni e i suggerimenti proposti non modificavano sostanzialmente la struttura complessiva del monitoraggio, ma tendevano unicamente a rafforzarla e specificarla. La proposta di integrazione si è articolata come segue: − adozione della “azione” quale unità di analisi, in luogo delle “tipologie di progetto standard”

previste dal QCS; − maggiore precisazione degli indicatori, aggiungendo alle informazioni previste altre

informazioni facilmente reperibili dalla documentazione amministrativa o dalle schede di rilevazione in itinere;

− necessità di definire in dettaglio alcuni indicatori atti a rilevare il contributo delle azioni alle priorità trasversali, individuate a livello comunitario, con informazioni rilevabili dai formulari di domanda e una prima ipotesi di sistematizzazione delle stesse in funzione delle specifiche valutazioni tematiche.

Le integrazioni sono state definite a livello di singola misura e, in maniera sintetica, a livello di fondo, come illustrato nelle tabelle seguenti: Tab. 9.: FESR Principali risultati dell’analisi - rispondenza alle diverse azioni contenute nelle Misure - misurazione di tutte le diverse tipologie di output - disponibilità delle informazioni richieste Principali integrazioni proposte - specificazione dell’area tecnologica di appartenenza dei diversi output (se rilevante) - eventuale collegamento dell’output con interventi legati ad altre Misure - precisa identificazione dei soggetti attuatori delle azioni con riferimento a:

• nel caso di imprese: - localizzazione geografica - settore / area tecnico scientifica - tipologia - dimensione

• nel caso di persone. - sesso - qualifica

- ruolo nel partenariato dei diversi attori

Tab. 10.: FSE Principali risultati dell’analisi - rispondenza alle diverse azioni contenute nelle Misure - misurazione di tutte le diverse tipologie di output con indicazione dell’area formativa - identificazione dei destinatari / beneficiari delle azioni con riferimento a:

• sesso • età • titolo di studio • condizione sul mercato del

lavoro / qualifica professionale Principali integrazioni proposte - collegamento dell’output con interventi legati ad altre Misure - identificazione dei destinatari/beneficiari delle azioni con riferimento alla residenza - precisazione dei tassi di inserimento occupazionale, avanzamento carriera, distacco ricercatori:

• coerenza occupazione / formazione

• tipologia di contratto




La proposta è stata accolta dall’dall’AdG che aveva già autonomamente avvertito l’esigenza di affinare la batteria di indicatori di riferimento. Traducendo operativamente i risultati dell’analisi, di concerto con i responsabili di misura si è definito un “set di indicatori di Programma”, articolato sulla base di specifiche schede di Misura39 e funzionale alle esigenze di implementazione, monitoraggio e valutazione degli interventi, che coesista in parallelo con la batteria di indicatori inserita nel CdP, coerente con il sistema di monitoraggio nazionale e rispondente alla finalità di contribuire alla conoscenza del quadro complessivo delle realizzazioni e dei risultati del QCS, sintetizzando i principali output del Programma.

39 Per ulteriori informazioni si veda il rapporto valutativo “Documento di sintesi sulle modifiche al sistema degli indicatori del PON”, capitolo 3.

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