Master Unimol E Ubudget January2011

MASTER IN PROGRAMMAZIONE COMUNITARIA

Anno Accademico 2010-2011

QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE E BILANCIO ANNUALE DELL’UNIONE EUROPEA

DOPO IL TRATTATO DI LISBONA

Dispense

a cura di

Antonio Bonetti

Campobasso, Gennaio 2011

Quadro Finanziario Pluriennale e bilancio annuale dell’UE dopo il Trattato di Lisbona

‹‹A penny saved is a penny earned

and a lot of saved pennies can accumulate to a significant sum››

Benjamin FRANKLIN (1706-1790)

American politician and scientist

Indice

1 INTRODUZIONE .............................................................................................................3

2 IL SISTEMA FINANZIARIO DELL’UE ................................................................................4

2.1 LA BASE GIURIDICA DEL SISTEMA FINANZIARIO ..................................................................4

2.2 LE CARATTERISTICHE ESSENZIALI DEL BILANCIO DELL’UE .................................................7

2.3 LE RISORSE PROPRIE E L'AUTONOMIA FINANZIARIA DELL'UE ............................................ 13

3 LE PROSPETTIVE FINANZIARIE: RATIO ED EVOLUZIONE STORICA ................................... 18

4 LE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013 ................................................................... 23

4.1 LA STRUTTURA E GLI STANZIAMENTI DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013 ............ 23

4.2 LE RUBRICHE FINANZIARIE OPERATIVE E I PRINCIPALI PROGRAMMI .................................. 26

4.2.1 L’AGENDA DI LISBONA E LA RUBRICA 1 ......................................................................... 26

4.2.2 LA DIMENSIONE AMBIENTALE DELL‘AGENDA DI LISBONA E LA RUBRICA 2 ...................... 30

4.2.3 LA "CITTADINANZA EUROPEA", LA SICUREZZA DEI CITTADINI E LA RUBRICA 3 ................. 32

4.2.4 LE POLITICHE ESTERNE DELL’UE E LA RUBRICA 4 .......................................................... 33

5 LE MODALITÀ DI ACCESSO AI FINANZIAMENTI DELL’UE ............................................... 37

5.1 LE MODALITÀ DI GESTIONE DEL BILANCIO ...................................................................... 37

5.2 LE PRINCIPALI MODALITÀ DI ESECUZIONE DEI PROGRAMMI DELL’UE ............................... 39

BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 43

ALLEGATO 1 – COMPETENZE E POLITICHE DELL’UE DOPO IL TRATTATO DI LISBONA ............... 46

ALLEGATO 2 – LE PROPOSTE DI RIFORMA DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE PER IL PERIODO DI

PROGRAMMAZIONE POST 2013 ............................................................................................... 48

ALLEGATO 3 - LA POLITICA DI PRE-ADESIONE E LO STRUMENTO FINANZIARIO IPA .................. 53

ANTONIO BONETTI si occupa da oltre dieci anni come free-lance di finanziamenti dell’UE, di sviluppo locale e di analisi e valutazione delle politiche pubbliche. Mailto: [email protected] La presente Nota didattica è stata chiusa in data 5 gennaio 2011

UNIMOL – Master in Programmazione comunitaria

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1 Introduzione Il 1° dicembre 2009 è entrato in vigore il nuovo Trattato sull’Unione Europea (UE), ratificato a Lisbona il 13 dicembre 2007. Per effetto delle rilevanti innovazioni del Trattato di Lisbona il processo di integrazione europea, avviato nella sua forma più compiuta con la ratifica nel 1957 dei Trattati di Roma sulla Comunità Economica Europea (CEE) e sulla Comunità Europea dell'Energia Atomica (EURATOM), entra definitivamente in una dimensione realmente politica. Tale processo (inizialmente incardinato soprattutto sulla dimensione commerciale), nonostante si siano registrati diversi periodi di stallo, inter alia ha comportato: 1. un forte incremento delle dimensioni territoriali e commerciali del "mercato unico" (o "mercato interno"), soprattutto per effetto dei due allargamenti più recenti del 2004 e del 2007, che hanno portato a 27 il numero degli Stati Membri (SM); 2. l’ampliamento del novero delle politiche di competenza dell’Unione Europea (UE) e/o “concorrenti”, individuate in modo molto più puntuale dal Trattato di Lisbona (si veda l’Allegato 1). Un forte incremento delle competenze di policy dell’UE si registra soprattutto con l’approvazione dell’Atto Unico Europeo (AUE) nel 1986. Preme evidenziare che tra le politiche “concorrenti” introdotte dall'AUE, entrato in vigore nel 1987, vi è la politica di coesione (politica regionale europea), finanziata dai Fondi strutturali, per due ordini di motivi: (i) nel Quadro Finanziario Pluriennale iniziale per il periodo 2007-2013, tali Fondi costituiscono il 35,6% delle risorse finanziarie totali; (ii) l’attuazione della politica di coesione implica un forte coinvolgimento delle Amministrazioni nazionali e regionali nell’esecuzione del bilancio. Questi fattori hanno condotto a un ampliamento sia della dimensione del bilancio dell'UE, sia dell'articolazione della struttura delle spese (fino agli anni Settanta, costituite quasi integralmente dalle spese per il finanziamento della Politica Agricola Comune). Una delle ragioni che motivano l’ampiezza di questa Nota didattica risiede nella constatazione che, quantunque si parli ampiamente di politiche e finanziamenti dell’UE, fra i decisori pubblici - e anche fra gli opinion leader – non appare sufficientemente approfondita la conoscenza dell’articolato sistema di finanza pubblica dell’UE (la quale, in forza dell’approvazione del Trattato di Lisbona ha assorbito la Comunità Europea che, a partire dal 1992, aveva sostituito la CEE). Il bilancio dell’UE è l'Atto con il quale le Autorità di Bilancio dell'UE (Consiglio dell'UE e Parlamento Europeo) ogni anno autorizzano, sulla base della proposta preliminare della Commissione Europea, le spese per finanziare le politiche dell’UE. Una volta approvato, il bilancio annuale è gestito dalla Commissione, in quanto organo esecutivo dell'UE ed è oggetto delle verifiche di regolarità delle operazioni finanziarie che competono alla Corte dei Conti europea. In realtà, è più corretto affermare che la Commissione è mandataria in ultima istanza della "sana gestione finanziaria" dei finanziamenti dell’UE, in quanto si stima che poco più del 20% di tali finanziamenti sia gestito direttamente dalle Direzioni Generali della Commissione (o da Agenzie che operano su mandato della Commissione), mentre risulta preponderante la quota delle risorse finanziarie della UE gestite in modo decentralizzato, ossia tramite la responsabilizzazione diretta, in sede di esecuzione dei Programmi, delle Autorità nazionali e


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delle Regioni (Commissione Europea 2008). Il Trattato di Lisbona, non a caso, diversamente dalle precedenti versione consolidate dei Trattati, specifica che ‹‹la Commissione dà esecuzione al bilancio in cooperazione con gli Stati Membri››. Preme evidenziare altri due aspetti che rafforzano ulteriormente il coinvolgimento degli Stati Membri nell’esecuzione del bilancio dell’UE (anche per i Programmi a gestione diretta): � per molti Programmi a gestione diretta l’attuazione degli interventi è delegata a delle

“agenzie nazionali” (v. Sezione 5); � per diversi strumenti finanziari, segnatamente quelli che sostengono l’azione esterna

dell’UE, in fase attuativa i Servizi della Commissione Europea vengono coadiuvati dai Comitati di gestione, ossia organi consultivi in cui siedono esperti designati dagli Stati Membri.

A partire dal 1988 le spese annuali vengono definite dalle Autorità di Bilancio nell'ambito di un Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) - più noto come Prospettive Finanziarie dell'UE - che viene concordato nel corso di periodici e complessi round negoziali fra le Istituzioni dell’UE e gli SM. Le Prospettive Finanziarie (PF), ancorate all'accordo sulle risorse proprie (le entrate del bilancio dell'UE), definiscono sull'arco di 5 o di 7 anni le priorità di spesa dell'UE che riflettono, in linea di principio, le priorità di politica economica, poi concretamente attuate tramite specifici Programmi. Le Prospettive Finanziarie si configurano come un autentico documento di programmazione economica e finanziaria, in cui vengono parimenti fissati i massimali di spesa annuali. Esse, pertanto, contribuiscono a facilitare sia la regolare evoluzione delle spese, sia la articolata procedura di approvazione del bilancio annuale. Nella presente Nota didattica vengono presentati ambedue gli strumenti (le Prospettive Finanziarie e il bilancio annuale). Ci si sofferma, tuttavia, soprattutto sull'analisi delle Prospettive Finanziarie, mentre si approfondiscono meno gli aspetti più specifici inerenti la procedura di formazione e approvazione del bilancio annuale (fortemente rivista dal Trattato di Lisbona) e l’articolazione interna del bilancio annuale. Nella Nota, inoltre, si richiamano solo le innovazioni del Trattato più rilevanti per una migliore comprensione del sistema di finanza pubblica dell’UE. Una più completa presentazione delle principali innovazioni previste dal Trattato di Lisbona viene riportata nell’Allegato 1. La Nota didattica riporta nell’Allegato 2 anche alcune riflessioni in merito alle proposte di riforma sulle Prospettive Finanziarie post 2013, che dovranno essere avanzate formalmente dalla Commissione Europea entro il 1° luglio 2011. La Nota si chiude con un focus tematico sullo Strumento di Pre-Adesione, che nel corrente periodo di programmazione, sostiene il processo di adesione di alcuni Paesi del continente europeo e della Turchia.

2 Il sistema finanziario dell’UE

2.1 La base giuridica del sistema finanziario Il bilancio dell'UE riporta le entrate e le uscite delle Istituzioni europee per l'esecuzione delle politiche dell'UE come già definite, in sostanza, dagli accordi fra SM e Istituzioni sulle risorse proprie (entrate) e sulle spese pluriennali.


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Affrontare il tema del finanziamento delle politiche dell'UE, pertanto, significa parlare di un articolato sistema finanziario che, come esemplifica la figura che segue, è costituito da: 1. le risorse proprie (entrate del bilancio) definite da una procedura legislativa che assegna un ruolo centrale al Consiglio e agli SM, come previsto dall’art. 311 del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE); 2. il Quadro Finanziario Pluriennale (Multi Annual Financial Framework - MAFF), che definisce per le grandi priorità politiche di intervento (rubriche) il sentiero di evoluzione delle spese pubbliche della UE; 3. il bilancio annuale disciplinato dal Trattato di Lisbona e da rilevanti Atti di diritto dell’UE derivato, che comprende le entrate delle Istituzioni e le spese sostenute dalla UE (e dalla Comunità Europea dell'Energia Atomica). Il bilancio dell’UE è un bilancio pubblico sui generis, in quanto si discosta come struttura e come regole di contabilizzazione e di rendicontazione delle poste finanziarie dai bilanci pubblici degli SM (Mulazzani, Gori 2003). Il bilancio previsionale annuale dell’UE, in sostanza, assolve a funzioni: � politiche (esso sintetizza decisioni che dipendono da delicati compromessi fra gli SM e fra

le stesse Istituzioni europee); � contabili (riporta i valori finanziari preventivi delle entrate e delle spese inerenti tutte le

politiche comunitarie e il funzionamento delle Istituzioni); � legali (è lo strumento autorizzativo delle spese)1.

Figura 1: il sistema finanziario dell’UE

Risorse Proprie (entrate

pluriennali)PF (uscite pluriennali)

Bilancio annuale

Nella tavola sinottica che segue (tabella 1) viene sintetizzata la base giuridica di riferimento per il sistema di finanza pubblica della UE. L'aspetto di maggiore rilievo da evidenziare è che le Prospettive Finanziarie, introdotte nel 1988, non avevano trovano fondamento legale neanche nella versione consolidata dei Trattati ratificata a Nizza. Solo con il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e con il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) ratificati a Lisbona (si veda il Titolo II “Disposizioni finanziarie” della parte sesta del Trattato sul Funzionamento dell’UE), le Prospettive

1 In questa Nota si concentra l’attenzione sul bilancio previsionale, che riporta entrate e spese riferite all’annualità successiva a quella in cui esso viene approvato. Al termine di un dato esercizio la Commissione invia a Parlamento Europeo, Consiglio e Corte dei Conti anche i documenti di bilancio consuntivi, ossia: (i) stati finanziari, (ii) relazione sull’esecuzione del bilancio; (iii) relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria.


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Finanziarie acquisiscono una valenza giuridica sulla base della legislazione primaria dell’UE (sono normate dall'art. 312). In precedenza, esse sono sempre state disciplinate da un Accordo InterIstituzionale (AII) fra le Autorità di Bilancio e la Commissione, accordo che fa seguito a un compromesso politico fra tutti gli SM, sancito al massimo livello nel corso del Consiglio Europeo dei Capi di Stato e di governo. L'AII che disciplina le Prospettive Finanziarie 2007-2013 è stato ratificato solo il 17 maggio 2006 dopo un complicato negoziato fra Istituzioni e SM avviato formalmente nel febbraio 2004 (Bagarani, Bonetti 2005; Bonetti 2007a).

Tabella 1: base giuridica delle Prospettive Finanziarie e del bilancio annuale Trattati (Lisbona, 2007)

Trattato sull’UE Trattato sul funzionamento dell’UE (artt. 310-325)

Legislazione secondaria

Decisione sulle risorse proprie Regolamento di attuazione della Decisione sulle risorse proprie (Regolamento n. 1150 del 2000 del Consiglio, emendato nel 2004) Regolamento finanziario sull'esecuzione del bilancio Regolamento di attuazione di quello finanziario (Regolamento n. 478/2007 della Commissione) Regolamento sulla disciplina di bilancio* Regolamento sul Fondo di garanzia delle azioni esterne

Accordi

InterIstituzionali

Accordo InterIstituzionale (AII) fra Consiglio, Parlamento Europeo e Commissione sulle Prospettive Finanziarie.

* Tale Regolamento impone dei limiti alle spese agricole nell'ambito della Politica Agricola Comune

Le Prospettive Finanziarie, pertanto, finora sono sempre maturate a seguito di accordi intergovernativi che tendono ad esaltare il ruolo politico degli SM e del Consiglio, sovente a fronte di un annichilimento delle richieste di finanziamento e delle proposte della Commissione e del Parlamento Europeo. A partire dal successivo periodo di programmazione post 2013 questa procedura sarà completamente rivista proprio per tenere conto del dettato dell’art. 312 del TFUE che, come predetto, introduce nei Trattati il Quadro Finanziario Pluriennale. L’art. 312 specifica che ‹‹il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, adotta un Regolamento che fissa il Quadro Finanziario Pluriennale. Delibera all’unanimità previa approvazione del Parlamento Europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono››. Già nel corso del 2010, non a caso, la Commissione ha avanzato una proposta di Regolamento inerente il Quadro Finanziario Pluriennale e la bozza di un ipotetico futuro Accordo InterIstituzionale, dal momento che ampia parte delle disposizioni di questo sono ormai definite dall’art. 312 del TFUE. Considerazioni analoghe si possono avanzare in relazione alla Decisione sulle risorse proprie (entrate). Tale Decisione, infatti, viene presa all'unanimità dal Consiglio, su proposta della Commissione e previa semplice consultazione del Parlamento. Tale Decisione, inoltre, deve essere in seguito ratificata dagli SM. La Decisione sulle risorse proprie definisce il massimale delle entrate a disposizione del bilancio generale e, quindi, determina indirettamente l'ammontare delle risorse finanziarie che, annualmente, le Autorità di Bilancio possono impegnare e spendere. L'accordo politico fra Istituzioni e SM sulle risorse proprie ("piano delle entrate" dell'UE), ovviamente, è conditio sine qua non per l'approvazione delle stesse Prospettive Finanziarie ("piano delle spese"). La Decisione sulle risorse proprie correntemente in vigore è la Dec.


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2007/436/CE, Euratom del 7 giugno 2007, come emendata dalla Dec. 2010/196/UE, Euratom del 16 marzo 2010. Una volta raggiunti gli accordi sulle risorse proprie e sulle Prospettive Finanziarie, la procedura di bilancio annuale, quantunque centrale, non può che tenere conto dell'articolazione delle spese pubbliche dell’UE stabilita inizialmente nelle Prospettive Finanziarie e, soprattutto, dei loro massimali. Questo aspetto è da un lato positivo, in quanto evita che si registrino annualmente dei gravi conflitti fra Consiglio e Parlamento, come si era verificato regolarmente fra metà anni Settanta e metà anni Ottanta. Il contropasso è che negli anni di attuazione delle Prospettive Finanziarie permane il vizio di fondo di una situazione di squilibrio istituzionale fra i poteri di indirizzo delle due Autorità di Bilancio. Una volta esperita la complessa procedura annuale di bilancio - che ha termine con la dichiarazione solenne da parte del Presidente del Parlamento Europeo - il bilancio preventivo per una data annualità viene implementato dalla Commissione che, come accennato, ha una responsabilità politica diretta sull'intero bilancio, quantunque ampia parte delle risorse finanziarie sia amministrata dalla Commissione in regime di gestione concorrente con SM e Regioni (si veda la Sezione 5). Il controllo sulla regolare esecuzione delle operazioni finanziarie dal 1977 viene eseguito dalla Corte dei Conti europea. Lo “scarico” politico definitivo sui conti finanziari (ossia l’attestazione di regolare esecuzione del bilancio da parte della Commissione) viene dato dal Parlamento Europeo, previa raccomandazione del Consiglio dell’UE.

2.2 Le caratteristiche essenziali del bilancio dell’UE La procedura di formazione, la struttura e l’attuazione del bilancio annuale sono disciplinate dal Trattato di Lisbona e diffusamente dal Reg. (CE, Euratom) 1605/2002, come emendato dal Reg. (UE, Euratom) 1081/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio. Il Regolamento 1081/2010 è stato adottato soprattutto per tenere conto dell’istituzione del Servizio Europeo per l’Azione Esterna. Tale Servizio supporta l’azione “diplomatica” dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e sul piano finanziario è equiparata alle altre Istituzioni dell’UE (si veda oltre)2. Le Istituzioni/agenzie dell’UE le cui entrate e spese sono disciplinate dal Regolamento finanziario sono: � il Parlamento Europeo; � il Consiglio Europeo e il Consiglio dell’UE (Consiglio dei Ministri); � la Commissione Europea; � la Corte di Giustizia dell’UE; � la Corte dei Conti europea; � il Comitato Economico e Sociale Europeo; � il Comitato delle Regioni; � il Mediatore Europeo; � il Garante Europeo della protezione dei dati; � il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (presentato nel Box 1).

2 Preme evidenziare che il regolamento finanziario era già stato emendato dal Regolamento 1995/2006 e dal Regolamento 1525/2007. In particolare, il Regolamento 1995/2006 già riportava degli emendamenti sostanziali, quali l’abolizione della Riserva relativa ai prestiti e alle garanzie dei prestiti accordati dalla UE per operazioni a favore dei Paesi Terzi.


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Box 1 – L’Alto rappresentante per la PESC dell’Unione e

il nuovo Servizio Europeo per l’Azione Esterna Fra le principali innovazioni del Trattato di Lisbona si può certamente annoverare la rimarchevole razionalizzazione dell’azione esterna dell’UE e delle relative funzioni di rappresentanza. Nel titolo V del TUE vengono disciplinati: - la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC); - la Politica di Sicurezza e Difesa Comune PSDC); - la politica di vicinato. Nella parte quinta del TFUE vengono disciplinate: - la politica commerciale (art. 207); - la politica di cooperazione allo sviluppo (art. 209); - la cooperazione economica finanziaria e tecnica con i PT (artt. 212 – 213); - l’aiuto umanitario (art. 214); - le relazioni dell’UE con le Organizzazioni internazionali (art. 220). L’aspetto più rilevante da considerare, tuttavia, è l’istituzione dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, a cui viene affidata realmente la funzione di dare “una voce sola” all’UE sullo scacchiere politico internazionale. Formalmente, l’Alto Rappresentante assume anche la vice-presidenza della Commissione Europea e dirige il Consiglio dei Ministri degli Affari Esteri. Sul piano sostanziale egli dirige la PESC e la politica di sicurezza dell’Unione, riunendo le funzioni che venivano esercitate in precedenza dall’Alto rappresentante per la politica estera (in gergo veniva indicato come “Mr. PESC”) e dal Commissario incaricato delle relazioni esterne. Il Trattato dispone che esso venga coadiuvato da un nuovo Servizio – il Servizio Europeo per l’Azione Esterna - che non è interamente parte della Commissione, in quanto è composto da funzionari di Servizi competenti del Segretariato generale del Consiglio, dei Servizi competenti della Commissione e anche da personale distaccato dei servizi diplomatici degli SM. Il nuovo Servizio è istituito come Servizio sui generis e viene dotato di un adeguato budget, anche tenendo conto della riorganizzazione interna dei Servizi della Commissione (ad esempio, scompare in pratica la DG Relazioni esterne le cui funzioni vengono integralmente devolute al Servizio Europeo per l’Azione Esterna). Non a caso il Reg. (CE, Euratom) n.1605/2002 sulla gestione del bilancio è stato ampiamente riformato dal Reg. (UE, Euratom) n. 1081/2010. L’organizzazione e il funzionamento del Servizio Europeo per l’Azione Esterna sono stati puntualmente definiti dalla Decisione del Consiglio 2010/427/UE del 26 luglio 2010. La Decisione indica anche gli strumenti finanziari che saranno coordinati dal Servizio Europeo per l’Azione Esterna (gli strumenti dell’azione esterna dell’UE sono presentati più avanti). Quanto sopra significa che la Banca Centrale Europea (BCE), sebbene sia ormai annoverata a pieno titolo fra le Istituzioni dell’UE, non viene finanziata dal bilancio dell’UE3. Il capitale sociale della BCE, infatti, viene alimentato dalle Banche Centrali degli SM.

3 Il Trattato di Lisbona ha istituzionalizzato anche il Consiglio Europeo, già massimo organo politico e la Banca Centrale Europea (BCE) che, congiuntamente alle Banche Centrali degli SM, gestisce la Politica monetaria. Attualmente, le Istituzioni dell’UE, quindi, sono: il Parlamento Europeo, il Consiglio Europeo, il Consiglio dell’UE, la Commissione Europea, la Corte di Giustizia dell’UE, la Banca Centrale Europea, la Corte dei Conti Europea. Alle Istituzioni propriamente dette si affiancano i due Comitati consultivi: il Comitato delle Regioni e il Comitato Economico e Sociale Europeo e la Banca Europea per gli Investimenti (BEI).


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Invece, pur non essendo delle Istituzioni in senso stretto dell’UE, vengono finanziati dal bilancio annuale anche il Mediatore Europeo (figura a tutela dei cittadini dell’UE nominata dal Parlamento Europeo) e il Garante per la protezione dei dati. Nel sistema di finanza pubblica dell’UE assume un ruolo particolarmente rilevante la Banca Europea degli Investimenti (BEI), che de facto è una sorta di agenzia finanziaria specializzata dell’UE, che opera in stretto coordinamento con la Commissione. Essa, tuttavia, non è un’Istituzione in senso proprio dell’UE ed ha un bilancio assolutamente avulso dal sistema di finanza pubblica dell’UE4. Il bilancio annuale, ai sensi dell’art. 312 del TFUE, è predisposto nel rispetto del Quadro Finanziario Pluriennale. Il bilancio ha una sua struttura propria definita principalmente dal Regolamento finanziario. Esso riporta:

� lo stato generale delle entrate e delle spese; � lo stato delle entrate e delle uscite suddivise per Sezioni. Le Sezioni di bilancio in questione corrispondono alle Istituzioni comunitarie le cui entrate e le cui spese sono registrate nel bilancio.

Lo stato delle spese amministrative e operative del bilancio, pertanto, è strutturato in:

� Sezioni (corrispondono, come detto, alle Istituzioni); � titoli (settori politici di attività), capitoli (specifiche attività), articoli e voci (si veda l’art. 41 del Regolamento finanziario), a seconda della natura o della destinazione, sulla scorta del principio di specializzazione (v. Tabella 3).

Solo per la Commissione, in quanto organo esecutivo dell’UE, vengono registrate le spese operative connesse alla realizzazione delle politiche pubbliche europee. In particolare, la "nomenclatura delle spese" (stato delle uscite) della Commissione, a partire dal 2004, è informata al "principio di redazione del bilancio per attività" ("Activity Based Budgeting"), principio che si sostanzia in una specifica classificazione per titoli (aree di policy specifiche approssimativamente corrispondenti alle Direzioni della Commissione) e per capitoli (le attività operative) delle spese della Commissione. Il bilancio annuale, tuttavia, può anche essere presentato in una forma che riconduce le spese delle Istituzioni alle rubriche del Quadro Finanziario Pluriennale. La nomenclatura delle spese della Commissione ex Activity Based Budgeting (ABB) è completata da una definizione di ogni articolo che consente di ricondurre queste linee di bilancio alla articolazione in headings delle spese di cui alle Prospettive Finanziarie. L'applicazione dell’ABB quale criterio di configurazione delle spese della Commissione implica una migliore e più trasparente connessione tra le priorità di policy dell’UE (cristallizzate nel Quadro Finanziario Pluriennale) e la ripartizione delle risorse finanziarie5. Infine, si segnala che nel bilancio annuale sono possibili degli storni limitati di fondi fra le linee di bilancio ai vari livelli di dettaglio (titoli, capitoli, articoli e voci). La responsabilità delle Autorità di Bilancio si ferma al livello dei capitoli e, quindi, eventuali storni fra titoli e titoli o fra capitoli e capitoli saranno concordati fra Consiglio e Parlamento Europeo. 4 La BEI è disciplinata dagli artt. 308 e 309 del Trattato sul Funzionamento dell’UE e dal Protocollo 5 allegato al TFUE. Il capitale sociale della BEI è fornito dagli SM. Essa, inoltre, si finanzia anche raccogliendo prestiti sui mercati finanziari internazionali. Fa parte del “gruppo BEI” il Fondo Europeo per gli Investimenti (FEI), che è un sorta di agenzia della BEI per la sperimentazione di forme innovative di finanziamento degli operatori privati, erogate soprattutto attraverso dei fondi di rotazione. 5 Nelle Relazioni finanziarie della Direzione Generale Bilancio della Commissione e nella Relazione annuale della Corte dei Conti, non a caso, le spese di bilancio vengono anche riportate secondo la suddivisione in grandi categorie di spese (rubriche) delle Prospettive Finanziarie.


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La procedura per la formazione del bilancio annuale, disciplinata dall’art. 314 del TFUE, viene proposta a titolo di completezza nella tabella 2 (per maggiori ragguagli si rinvia a Bassanini, Salvemini 2010 e a Decaro 2010). L’aspetto principale da evidenziare è che tale procedura ormai pone sullo stesso piano Consiglio dell’UE e Parlamento Europeo, in quanto essa segue una procedura legislativa assimilabile alla procedura di codecisione che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, è divenuta la procedura legislativa ordinaria dell’UE6. L’altro aspetto da ricordare è che la procedura di bilancio si deve chiudere entro la fine dell’anno solare, altrimenti le spese dell’UE, nell’anno successivo, si devono effettuare rispettando il c.d. “regime dei dodicesimi provvisori” previsto dall’art. 315 del TFUE. Tale regime implica un duplice vincolo alla spesa dell’UE: � le spese relative a ogni capitolo del bilancio possono essere effettuate mensilmente per un

importo non superiore al dodicesimo dell’importo stanziato per quel capitolo nel bilancio approvato per l’anno precedente;

� le spese non possono superare il dodicesimo dell’importo stanziato per quel capitolo nel progetto di bilancio che non è stato approvato in tempo utile.

Tabella 2: le fasi della procedura di formazione del bilancio dell’UE Scadenze Attività

Entro il 1° luglio (e non oltre il 1° settembre)

La Commissione riunisce gli stadi di previsione provenienti dalle varie Istituzioni e sottopone il progetto di bilancio al Consiglio.

Entro il 1° ottobre Il Consiglio adotta una posizione e la comunica al Parlamento.

Entro 42 giorni Il Parlamento può adottare il bilancio o proporre emendamenti alla posizione del Consiglio da esaminare previa convocazione di un Comitato di conciliazione cui partecipa anche la Commissione.

Entro 21 giorni dall’eventuale convocazione del Comitato di conciliazione

Definizione di un accordo fra le Istituzioni.

Entro 14 giorni dall’accordo definito all’interno del Comitato di conciliazione

Il Consiglio e il Parlamento adottano il progetto comune. Il Parlamento può tuttavia confermare i suoi emendamenti, respingere il progetto di bilancio con votazione dei 3/5 dei suoi componenti e quindi richiedere che sia proposto un nuovo progetto di bilancio da parte della Commissione.

* Fonte: Decaro (2010), p. 94 La gestione del bilancio è informata a otto principi basilari - illustrati brevemente nella tabella 3 - previsti nel Trattato di Lisbona, nel Regolamento che disciplina l'esecuzione finanziaria del bilancio (Regolamento n. 1605/2002, come emendato successivamente e nel relativo regolamento attuativo della Commissione (il Regolamento n. 478/2007 del 23 aprile 2007).

6 Un’altra innovazione introdotta dal Trattato di Lisbona che ha rafforzato il potere del Parlamento Europeo è la soppressione della distinzione fra spese obbligatorie (quelle riconducibili a politiche espressamente richiamate nel Trattato) e spese non obbligatorie. In precedenza, il Parlamento Europeo aveva potere di approvazione solo delle spese non obbligatorie.


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Tabella 3: principi fondamentali del bilancio dell’UE Principi Descrizione

Unità e verità Tutte le entrate e tutte le spese delle Istituzioni devono figurare in un unico documento di bilancio, per motivi di trasparenza. L'art. 5 del regolamento finanziario specifica che tutti gli stanziamenti del bilancio devono concernere spese ritenute necessarie e le spese non devono superare il livello ritenuto necessario.

Universalità Tutte le entrate devono concorrere indistintamente al finanziamento di tutte le spese (non deve sussistere un collegamento diretto fra entrate e tipologie di spese specifiche). Esistono comunque delle eccezioni, fra le quali si segnalano le donazioni all'UE e le sanzioni agli SM che registrano disavanzi di bilancio eccessivi.

Annualità Le operazioni di bilancio (riguardino esse le entrate o le spese) si riferiscono a un determinato esercizio finanziario, coincidente con l'anno civile. Per quelle operazioni che si sviluppano su più di un esercizio vengono previsti degli stanziamenti dissociati.

Equilibrio Tale principio, confermato dall'art. 310 del Trattato di Lisbona, impone il pareggio del bilancio ex ante. Corollario di tale principio è l'impossibilità di finanziare eventuali deficit con strumenti di debito comunitari. Generalmente, a posteriori si registra un saldo positivo fra entrate e spese che viene "riportato" all'esercizio successivo.

Specializzazione Gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti di pagamento del bilancio sono specificati per titoli e capitoli. Gli stanziamenti, in altri termini, devono avere una specifica finalizzazione di spesa, all'interno delle "rubriche" delle Prospettive Finanziarie e all'interno di titoli e capitoli del bilancio annuale. Sono comunque possibili, in misura molto contenuta, degli storni rettificativi degli stanziamenti del bilancio annuale.

Unità di conto Il bilancio è espresso in una unica unità di conto (a partire dal 1999 l'Euro). Per alcune operazioni si possono utilizzare le monete nazionali, secondo le disposizioni del regolamento attuativo della Commissione.

Sana gestione finanziaria

L'esecuzione del bilancio deve essere informata a principi di efficacia ed efficienza nell'utilizzo dei contributi dei cittadini europei.

Trasparenza Il bilancio annuale (e i bilanci rettificativi) devono essere pubblicati nella GUUE e i nomi dei beneficiari dei fondi devono essere pubblicati sui siti delle Direzioni della Commissione e/o delle Autorità nazionali e delle Regioni, nel caso dei finanziamenti a gestione concorrente.

Questi otto principi, nella gran parte, sono comuni ai bilanci pubblici di un qualsiasi Stato sovrano. Gli aspetti peculiari del bilancio dell'UE da evidenziare sono: 1. esistono rilevanti eccezioni al principio di unità, riconducibili all'esistenza di strumenti finanziari non inclusi nelle Prospettive Finanziarie e nel bilancio annuale, quali: � le operazioni di assunzione e di erogazione di prestiti dell'UE di cui è responsabile la

Commissione (tali operazioni non devono essere “budgetizzate”, ma va allegato al bilancio un documento che ne rende conto);

� le operazioni finanziarie di prestito a cui è deputata la Banca Europea per gli Investimenti (BEI), che sono indirizzate principalmente a Paesi Terzi;

� il Fondo Europeo per lo Sviluppo (FES), che finanzia attività di cooperazione economica con Paesi Terzi in ritardo di sviluppo (si veda oltre).

2. Il bilancio dell'UE è estremamente rigido a causa di vari fattori (Nava 2000; Mulazzani, Gori 2003; Altomonte, Nava 2006; Rossi 2006; Schild 2008).


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Il principale fattore è certamente il principio del pareggio del bilancio ex ante (si stimano annualmente le spese, si determinano i "riporti" costituiti dagli stanziamenti non spesi nell'esercizio precedente e poi, sulla base di tale stima preventiva, si definiscono i montanti delle varie categorie di entrate). Tale principio costituisce un unicum, dal momento che è noto che gli Stati sovrani possono sia registrare disavanzi di bilancio, anche duraturi, sia finanziarli indebitandosi sul mercato dei capitali. I rigidi vincoli alla spesa, peraltro, vengono rafforzati dalle disposizioni dell'art. 5 del Regolamento finanziario, in forza del quale le spese possono trovare copertura nel bilancio solo se ritenute strettamente necessarie. Anche il principio di specificità concorre a irrigidire fortemente il bilancio, dal momento che, in sostanza, vieta gli storni di risorse finanziarie da una "rubrica" all'altra delle Prospettive Finanziarie e limita fortemente gli storni fra titoli e capitoli del bilancio annuale (rigida separazione delle categorie di spesa). Ambedue questi principi, inoltre, implicano la creazione annuale di economie di risorse stanziate e non spese (a posteriori, infatti, è alquanto frequente che si crei uno squilibrio positivo fra entrate e spese, mentre è rarissimo il caso opposto). Tali risorse vengono "riportate" in conto all'esercizio successivo e iscritte nel bilancio annuale successivo fra le entrate (il riporto è limitato al solo esercizio successivo). 3. Il principio di annualità, necessariamente, viene disatteso da quelle spese che maturano in un arco di tempo superiore all’esercizio finanziario. Come si evince dal prospetto che segue (figura 2), il bilancio dell'UE, pertanto, distingue fra: - Stanziamenti Non Dissociati, per i quali gli stanziamenti di impegno e gli stanziamenti di pagamento coprono azioni annuali e trovano integrale esecuzione nel corso di un dato esercizio finanziario; - Stanziamenti Dissociati destinati a finanziare interventi pluriennali per i quali vale la distinzione fra:

� stanziamenti di impegno che, nell'esercizio in corso, permettono di contrarre obblighi giuridici di spesa riconducibili ad interventi di durata pluriennale; � stanziamenti di pagamento, che «coprono, fino a concorrenza dell'importo iscritto in bilancio, le spese che derivano dall'esecuzione degli impegni contratti durante l'esercizio e/o gli esercizi precedenti» (Nava 2000, p. 57).

Figura 2: classificazione degli stanziamenti del bilancio dell’UE

Stanziamenti di pagamento

Stanziamenti di impegno

Stanziamenti

Non Dissociati

Dissociati


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Preme evidenziare che i principi di sana gestione finanziaria e di trasparenza sono stati rafforzati nella fase di avvio del ciclo in corso dal Regolamento finanziario emendato dal Reg. (CE, Euratom) 1995/2006, entrato in vigore il 1 maggio 2007, che ha disposto: � il potenziamento del coordinamento dei sistemi di audit per i finanziamenti a gestione concorrente e a gestione decentrata, a fronte di una opportuna semplificazione delle procedure amministrative della gestione dei finanziamenti; � la pubblicazione del nominativo dei beneficiari di fondi per le azioni esterne, dei Fondi strutturali e di quelli a sostegno del sistema agricolo (sia quelli del I pilastro della PAC, sia quelli a sostegno dello sviluppo rurale); � la creazione di un database, coordinato fra Istituzioni e SM, di individui e organizzazioni escluse dall'eleggibilità ai fondi per precedenti casi di frode e/o irregolarità nel loro utilizzo. Tali principi, inoltre, sono quelli in forza dei quali tutte le spese del bilancio sono oggetto di: � un complesso sistema di audit e controllo che chiama in causa in primo luogo le Direzioni della Commissione e le Agenzie esecutive, ma anche Autorità nazionali, Regioni e altri Organismi nel caso di fondi a gestione concorrente e/o decentrata. Un ruolo fondamentale nelle attività di controllo e nella lotta alle frodi (irregolarità nella gestione dei fondi che ledono gli interessi finanziari dell’UE) rivestono la Corte dei Conti (istituita nel 1975), l’OLAF (Ufficio Europeo per la Lotta alle Frodi istituito nel 1999) e lo stesso Parlamento Europeo; � la valutazione della efficacia e dell'efficienza tanto di singoli progetti di spesa, quanto di quei Programmi complessi che vengono gestiti in modo decentrato sia nell'ambito delle politiche di "solidarietà interna" (politica di coesione), sia in quelle di "solidarietà esterna" (aiuti allo sviluppo per Paesi Terzi non industrializzati). Le attività di valutazione ex ante hanno la finalità di rafforzare il disegno strategico dei Programmi di spesa. Le attività di valutazione in itinere ed ex post sono finalizzate a: (i) migliorare in corso d'opera efficacia ed efficienza delle azioni e dei sistemi di gestione; (ii) a rilevare a posteriori gli impatti immediati e differiti (strutturali) delle azioni e le "lezioni dell'esperienza" da valorizzare nei successivi cicli di programmazione.

2.3 Le risorse proprie e l'autonomia finanziaria dell'UE Il bilancio dell’UE ‹‹fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie›› (art. 311 del TFUE). L'articolazione delle entrate (risorse proprie e altre risorse) del bilancio ha implicazioni politiche di estremo rilievo, in quanto: (i) qualifica la natura stessa dell'UE; (ii) delimita il grado di autonomia finanziaria dell'UE; (iii) definisce il rapporto fra contribuenti europei e Istituzioni dell’UE e (iv) definisce gli stessi rapporti fra le Istituzioni dell’UE (segnatamente fra le due Autorità di Bilancio). Le entrate dell’UE, alla cui raccolta la Commissione delega le Autorità nazionali degli SM, sono presentate schematicamente nella figura 3. Il sistema di finanziamento delle politiche europee, in sostanza, è incardinato sulle risorse proprie (own resources), dal momento che le altre entrate del bilancio annuale (elencate nella figura) hanno una rilevanza del tutto modesta sotto molteplici aspetti: (i) le rilevazioni della Commissione evidenziano che nel periodo di programmazione 2000-2006 hanno inciso appena per il 3% circa sulle entrate complessive; (ii) sono difficilmente prevedibili; (iii) non possono essere assolutamente utilizzate per incrementare le spese oltre il massimale previsto dalle Prospettive Finanziarie (Laffan 1997; Nava 2000; Altomonte, Nava 2006). Fra le altre


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entrate meritano una specifica menzione le c.d. "entrate allocate", le quali infrangono il principio di universalità, dal momento che non finanziano indistintamente il bilancio, ma delle specifiche attività (fra queste spiccano le penali che vengano pagate dagli SM che infrangono il Patto di Stabilità e Crescita sulla sana gestione delle finanze pubbliche e registrano disavanzi eccessivi). Si parla di risorse “proprie", in quanto si fa riferimento a entrate considerate di proprietà della UE e non a contributi degli SM al finanziamento delle Istituzioni e delle politiche dell’UE (anche se fra le entrate fin dal 1957 si annovera costantemente un contributo a carico di tutti gli SM). Il sistema delle risorse proprie è stato istituito per la Comunità Economica Europea sorta nel 1957 dal Consiglio Europeo di Lussemburgo del 1970 (Trattato di Lussemburgo) ed entrò in vigore l'anno successivo (Nava 2000; Altomonte, Nava 2006; Commissione Europea 2008).

Figura 3: le entrate del bilancio dell’UE

imposte su salari e pensioni dei

funzionari della UE

entrate allocate

risorsa RNL degli SM

RPT (dazi doganali, "diritti agricoli" e

contributo sullo zucchero)

surplus del bilancio dell'anno

precedente

interessi di mora per ritardi degli SM

nel versamentodelle risorse proprierisorsa IVA

sanzioni previste dal Diritto

Comunitario

Entrate del bilancio UE

Risorse Proprie Altre risorse

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Il Trattato di Lussemburgo ratificato nell’aprile del 1970 (contenente rilevanti decisioni di modifica delle disposizioni di bilancio dei Trattati) prevedeva le seguenti quattro tipologie di risorse proprie (le prime due delle quali indicate come "tradizionali"): 1. prelievi agricoli, che erano stati introdotti nel 1962, ma vengono riscossi solo a partire dal 1971 (sono i prelievi riscossi principalmente a seguito dell'applicazione nell'ambito della PAC di contributi sui produttori agricoli e di contributi sulla produzione di zucchero); 2. dazi doganali la cui applicazione inizia nel 1971 dopo l'introduzione nel 1968 della Tariffa Esterna Comune applicata alle merci importate da Paesi Terzi;


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3. risorsa IVA (viene riscossa effettivamente solo a partire dal 1980); 4. contributi diretti degli SM. Tali contributi, venendo considerati in quella fase come il semplice portato del sistema di finanziamento definito nel 1957, erano previsti solo a carattere transitorio e decrescente (essi, infatti, si erano poi esauriti, ma verranno reintrodotti sotto altra forma dal Consiglio Europeo di Bruxelles del febbraio 1988). Il sistema delle risorse proprie, successivamente corretto dai Consigli Europei di Bruxelles del 1975, di Fontainebleau del 1984 e di Bruxelles del 1988, caratterizza anche il sistema di finanziamento delle politiche dell'UE istituito nel 1992 dal Trattato di Maastricht7. Attualmente il sistema di finanziamento del bilancio dell’UE, pertanto, è di tipo misto, essendo caratterizzato dalla presenza di due fonti di entrate sganciate dai contributi nazionali degli SM e che, quindi, esaltano la natura comunitaria dell'UE e di una fonte direttamente dipendente dal bilancio degli SM (fonte che, quindi, esalta la natura intergovernativa del sistema di poteri dell'UE). Nello specifico si tratta di: 1. le Risorse Proprie Tradizionali (RPT), correntemente costituite da: � i dazi sulle merci importate dai Paesi Terzi8; � i premi e i prelievi imposti ai produttori agricoli; � i contributi sulla produzione di zucchero, isoglucosio e sciroppo dell'insulina che sono versati dai produttori interni per sostenere il sistema comunitario di protezione di tali prodotti; 2. le risorse raccolte attraverso l'Imposta sul Valore Aggiunto (IVA). Tale entrata venne istituita nel 1970, ma divenne operativa solo a partire dal 1980, dopo l'entrata in vigore nel 1979 della IX Direttiva IVA finalizzata a uniformare la base imponibile IVA nei vari SM. La risorsa IVA consiste nell'applicazione di un'aliquota unica su una base imponibile standardizzata fra tutti gli SM. Essa è sempre stata contestata sia per il fatto che non si applica a una effettiva base imponibile, ma ad una base imponibile stabilita statisticamente (in modo da uniformarla per tutti gli SM, a fronte di una non perfetta armonizzazione di questa forma di tassazione), sia per il fatto che è considerata fortemente iniqua e regressiva. L’aliquota della risorsa IVA, ancorata inizialmente a un massimale dell'1% (salito fino al 1,4% dopo il Consiglio Europeo di Fontainebleau del 1984), è stata fortemente ridotta dalle più recenti Decisioni sulle risorse proprie. La Decisione del 2007 la fissa allo 0,30% dell'imponibile IVA armonizzato. L'imponibile IVA, inoltre, è limitato da un massimale fissato al 50% del PNL degli SM, per non penalizzare quelli meno ricchi (i consumi - e di conseguenza l’IVA - sono una percentuale proporzionalmente più elevata del PNL nei Paesi a basso reddito)9;

7 Le Decisioni del Consiglio Europeo di Bruxelles portarono alla ratifica del nuovo Trattato di Bruxelles che prevedeva: (i) alcune modifiche di rilievo nel sistema di finanza pubblica della CEE; (ii) il rafforzamento dei poteri di bilancio del Parlamento Europeo; (iii) l’istituzione della Corte dei Conti Europea, che diverrà poi operativa il 1° giugno 1977. 8 Attualmente è corretto parlare in termini generali di dazi doganali riscossi attraverso l'applicazione della Tariffa Esterna Comune entrata in vigore nel 1968. A seguito del recepimento nel Diritto comunitario degli Accordi multilaterali sul commercio dell'aprile 1994 (chiusura del round negoziale noto come "Uruguay round") non ha più senso distinguere fra dazi agricoli e dazi su beni manufatti e servizi. 9 Nella Comunicazione del 19 Ottobre 2010 contenente le prime proposte di riforma del bilancio in vista del nuovo periodo di programmazione, la Commissione si è spinta a chiedere l’abolizione di questa fonte di entrata. Più recentemente ha anche rilasciato una Comunicazione sul “futuro dell’IVA” volta ad individuare dei correttivi al “sistema IVA” e ad introdurre delle riforme che possano migliorare il funzionamento del mercato interno.


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3. le risorse proporzionali al Reddito Nazionale Lordo (RNL) degli SM. Tali risorse vennero istituite dalle decisioni del Consiglio Europeo straordinario di Bruxelles del febbraio 1988 come complementari alle altre e funzionali solamente alla quadratura dei bilanci annuali. Esse sono indicate come risorse “residuali” (o “marginali”), in quanto sono quelle che consentono, anno per anno, di chiudere il divario fra le spese previsionali iscritte nel bilancio e le entrate date dalla somma di Risorse Proprie Tradizionali e risorsa IVA (si veda il box 2).

Box 2 – La “chiusura” del bilancio previsionale annuale attraverso la risorsa RNL Il bilancio annuale dell’UE è chiaramente un bilancio costruito “dal lato delle spese” (expenditure budget), per garantire il bilanciamento ex ante fra spese ed entrate. Questo significa che per la sua formulazione si parte dalla determinazione di una previsione di spesa. Sulla base di questa previsione di spesa e dei dati aggiornati sul RNL dei 27 SM (dati aggiornati cruciali per stabilire il massimale delle risorse proprie, ma anche per stabilire l’ammontare della risorsa IVA e della risorsa RNL), si segue un percorso logico sequenziale che, de facto, conduce alla elaborazione di più bilanci parziali per l’esercizio successivo, così riassumibile: - si stima in primo luogo l’ammontare di altre risorse con cui si potrà finanziare il bilancio (in questa stima un elemento particolarmente rilevante è il “riporto” delle economie di risorse del precedente esercizio); - si stima il saldo fra spese previsionali e altre risorse; - si calcola il saldo fra spese e sommatoria di altre risorse e RPT; - si calcola il saldo fra spese e sommatoria di altre risorse, RPT e risorsa IVA. Questo saldo verrà coperto dalla risorsa RNL. L’ammontare delle risorsa RNL che annualmente viene mobilizzata (richiesta agli SM), pertanto, corrisponde esattamente al saldo fra la previsione di spesa e la copertura finanziaria garantita dalle altre entrate del bilancio e viene fissata in funzione del rispetto del principio del pareggio del bilancio. Per questo motivo viene indicata come risorsa propria “marginale”. In realtà, esse sono diventate nel giro di pochi anni assolutamente preponderanti, come si evince dai dati riportati nella tabella 4 inerenti l'evoluzione dell'incidenza delle varie tipologie di risorse proprie sul loro ammontare complessivo. L'incidenza delle risorse messe a disposizione dai bilanci pubblici degli SM raggiunge un picco nel 2004 (66,6%), per scendere l’anno successivo e raggiungere il massimo assoluto nel 2009 (si attesta sul 69,7%). Il contributo degli SM inizialmente consisteva nell'applicazione di una aliquota massima al Prodotto Nazionale Lordo degli SM. Come grandezza statistica di riferimento, a partire dal 2002 al PNL è stato sostituito il RNL, a seguito dell'entrata in vigore del Sistema Europeo dei Conti nazionali nel 1995 (SEC95), quale fondamento dei Sistemi di Contabilità nazionale. Le risorse RNL costituiscono l'oggetto principale del contendere fra gli SM, sia per il fatto che incidono sul "saldi netti" degli SM (saldo fra contributi degli SM e “ritorni finanziari” sui territori nazionali dei fondi dell’UE), sia per la presenza di un elemento distorsivo del sistema delle risorse proprie. Tale elemento è costituito dalla c.d. "correzione britannica", ossia uno "sconto" (rebate) che il Consiglio Europeo di Fontainebleau del 1984 introdusse nella Decisione sulle risorse proprie a favore del Regno Unito, in forza del quale tutti gli altri SM avrebbero in seguito compensato circa il 66% del saldo di bilancio negativo. Il c.d. "UK rebate", nel corso del tempo ha fortemente esacerbato i negoziati fra gli SM sul finanziamento del bilancio, anche per il fatto che, diversamente dal 1984, il Regno Unito non è più fra i Paesi economicamente più deboli della stessa UE a 15. La più recente Decisione sulle risorse proprie inerente il ciclo finanziario 2007-2013, non a caso, è stata condizionata


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alla concessione a Germania, Austria, Paesi Bassi e Svezia di un forte "sconto" sulla loro quota di copertura della "correzione britannica".

Tabella 4: evoluzione dell'incidenza (in %) delle diverse tipologie di risorse proprie Tipo di entrate 1988 1995 2000 2005 2009

Risorsa IVA 59,7 52,1 38,0 15,0 10,9 Risorsa RNL degli SM 10,1 18,9 40,5 66,2 69,7 UK rebate -0,6 0,1 -0,1 -0,1 0,3 Altri pagamenti dagli SM -1,2 0,0 0,0 0,0 - 0,1 Risorse proprie tradizionali 28,5 19,3 16,5 13,1 12,4 Surplus dal precedente anno 1,2 8,7 3,5 2,6 1,5 Altro 1,1 0,9 1,7 3,2 5,9 Totale 100 100 100 100 100 Fonte: Commissione Europea, 2010a Avendo richiamato gli elementi fondamentali sulle entrate del bilancio, appare opportuno proporre alcuni spunti di riflessione di carattere più politico: (i) il grado di autonomia finanziaria della UE, inevitabilmente, si riverbera sul grado di autonomia politica rispetto agli SM (fino al 1970 il sistema di finanziamento del bilancio non era basato su delle risorse finanziarie proprie e, quindi, l'autonomia finanziaria della CEE era sostanzialmente inesistente). In questa luce appare preoccupante la flessione tendenziale della quota delle spese coperte dalle risorse proprie tradizionali e dall'IVA. Ciò implica un progressivo indebolimento tanto dell'autonomia finanziaria dell'UE, quanto della sua stessa natura comunitaria. Una maggiore dipendenza dai contributi degli SM, infatti, implica un rafforzamento dell'approccio intergovernativo alla gestione delle politiche dell’UE e del Consiglio, a discapito del Parlamento Europeo. Questo giustifica il dibattito, alimentato in primo luogo dalla Commissione, sulla necessità ampliare il bilancio dell’UE e di individuare nuove risorse proprie di natura fiscale per alimentare le politiche comunitarie (Majocchi 2005; Commissione Europea 2007; Le Cacheaux 2007; Gros 2008; Neto 2008; Iozzo et al. 2008; Buti, Nava 2008; Pittella 2008; Commissione Europea 2010b); (ii) il processo di definizione del sistema delle risorse proprie, in cui il Consiglio assume un ruolo predominante rispetto all'altra Autorità di Bilancio, ha perduto ulteriormente in trasparenza, a seguito della differenziazione dell'aliquota applicata all'imponibile IVA e della generalizzazione di meccanismi di rimborsi ad hoc ad alcuni SM per compensarli della mancata eliminazione della "correzione britannica"; (iii) l'ammontare complessivo delle risorse proprie e degli stanziamenti di impegno e di spesa nelle Prospettive Finanziarie sono soggetti a dei massimali per i quali non sembrano scorgersi rilevanti motivazioni politiche e di policy. La motivazione autentica è che gli SM non vogliono conferire una maggiore autonomia finanziaria all'UE. Questo, infatti, significherebbe automaticamente anche una più elevata cessione sostanziale di sovranità all'Istituzione sovra-nazionale Unione Europea. Le varie decisioni sulle risorse proprie e gli AII sulle Prospettive Finanziarie, infatti, si fondano su un ancoraggio rigido degli stanziamenti per pagamenti a un limite superiore delle risorse proprie fissato per il ciclo 2007-2013 all'1,24% del RNL a prezzi di mercato dell'UE (pari, per definizione, alla sommatoria del RNL di tutti gli SM). Tale limite superiore si può superare per effetto delle altre modestissime voci di entrata, ma dal momento che le entrate devono essere ex ante pari alle spese, in sostanza il limite legale posto per le risorse proprie all'1,24% del RNL dell'UE costituisce anche il limite insuperabile degli stanziamenti per pagamenti.


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Tale limite superiore era stato fissato a un livello più elevato - pari all'1,27% del PNL (ora RNL) dell'UE a 15 - dalla Decisione sulle risorse proprie del 6 maggio 1999 vigente nel ciclo finanziario 2000-2006. Esso è stato ulteriormente ridotto dalla Decisione 2010/196/UE, EURATOM del 16 marzo 2010, il cui scopo è tenere conto del contributo dei servizi di intermediazione finanziaria misurati indirettamente alla formazione del RNL europeo e, quindi, indirettamente, alla formazione del montante di risorse proprie dell’UE.

3 Le Prospettive Finanziarie: ratio ed evoluzione storica Le Prospettive Finanziarie, come già accennato, sono tuttora disciplinate da un Accordo InterIstituzionale fra Consiglio, Parlamento e Commissione. Inevitabilmente sono vincolate dalla Decisione del Consiglio sulle risorse proprie. Tale Decisione, de facto, fissa sia il massimale delle risorse proprie che sono assegnabili al bilancio sia, indirettamente, il massimale delle spese. La Commissione, in vista della chiusura di ogni ciclo di programmazione, propone l’inquadramento delle spese dell’UE per il ciclo successivo. La proposta delle Prospettive Finanziarie apre un lungo e aspro confronto negoziale sia fra gli SM, sia fra le stesse Istituzioni comunitarie. In sostanza, tale negoziato si articola su due livelli: (i) quello fra gli SM, sovente molto conflittuale, in quanto l’allocazione delle risorse sulle varie rubriche di policy e la determinazione dei meccanismi generali di spesa comportano effetti molto differenziati sia sui contributi che gli SM devono versare al bilancio comunitario, sia sui “ritorni” finanziari a ciascuno di essi che si determinano attraverso le spese dell’UE. Tale confronto si chiude in genere con un accordo politico ai massimi livelli nell’ambito del Consiglio Europeo; (ii) quello fra la Commissione, il Consiglio dell’UE e il Parlamento Europeo. L’accordo raggiunto dagli SM, infatti, viene recepito dalla Commissione che corregge e adatta la versione iniziale delle Prospettive Finanziarie. La nuova versione, tuttavia, deve essere approvata anche dal Consiglio dell’UE e dal Parlamento Europeo, dal momento che esse, per entrare in vigore, necessitano anche di un accordo fra le Istituzioni europee. Come già accennato, una volta sancito l'AII, gli stanziamenti per gli impegni e per i pagamenti vengono sostanzialmente confermati dai bilanci annuali, a meno di revisioni tecniche che la Commissione effettua all'inizio di ogni "procedura di bilancio" annuale. Tali revisioni sono di due tipi: (i) adeguamento del quadro finanziario iniziale definito a prezzi costanti, sulla base dell'inflazione registrata; (ii) aggiornamento dei dati sul RNL di SM e dell'UE27 (massimale delle risorse proprie e contributo degli SM sono espressi in funzione del RNL dell'UE27 e, quindi, anno per anno vanno aggiornati i dati di base sul RNL). La Commissione, tuttavia, può proporre alle Autorità di Bilancio anche delle revisioni sostanziali a fronte delle seguenti circostanze: � la necessità di posticipare le scadenze per gli stanziamenti di pagamento degli interventi

cofinanziati dai Fondi a finalità strutturale, a fronte di ritardi nella programmazione di tali interventi;

� l'emergere di nuovi fabbisogni finanziari a fronte di nuove rilevanti priorità di policy e/o dell'adesione di nuovi SM. Nel corso del 2007, infatti, sono stati leggermente rivisti sia l’Accordo InterIstituzionale sia il Quadro Finanziario Pluriennale per far fronte a dei fabbisogni finanziari non previsti inizialmente. Tali fabbisogni hanno riguardato il


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finanziamento dell’Istituto Europeo di Tecnologia e un finanziamento aggiuntivo per il sistema europeo di navigazione satellitare “Galileo”. La Decisione formale del Parlamento Europeo e del Consiglio è datata 18 Dicembre 2007.

Le Prospettive Finanziarie contribuiscono a rafforzare la disciplina di bilancio, dal momento che fissano dei massimali degli stanziamenti per impegni a livello di singole rubriche e un massimale globale degli stanziamenti per i pagamenti. Rendono, inoltre, meno conflittuale e più efficiente la procedura di bilancio annuale, dal momento che le Autorità di Bilancio devono rispettare i massimali suddetti. Peraltro, è vietato il trasferimento di fondi fra le rubriche (ring fencing delle rubriche). Esse, in sostanza, costituiscono il piano di spesa pluriennale dell'UE suddiviso in rubriche (headings) e sotto-rubriche che corrispondono alle principali priorità di policy comunitarie. Le rubriche delle Prospettive Finanziarie, quindi, sono le grandi categorie di spese al cui interno trovano finanziamento i Programmi pluriennali di intervento dell'UE. In merito i principali aspetti da evidenziare sono tre: 1. tali Programmi pluriennali interessano tanto le politiche interne, quanto le politiche esterne, che a partire dai primi anni Novanta hanno assunto una crescente rilevanza. Tali politiche concernono attività di cooperazione politica e commerciale tanto con i Paesi industrializzati, quanto con i Paesi in Via di Sviluppo; 2. alcuni Programmi/strumenti dell'UE, come già accennato in precedenza, non trovano copertura finanziaria nell'ambito delle Prospettive Finanziarie. Fra gli strumenti di finanziamento non “contabilizzati” nelle Prospettive Finanziarie bisogna distinguere fra: (i) gli strumenti che, sebbene siano coperti anno per anno oltre i massimali delle Prospettive Finanziarie, sono tuttavia disciplinati dall'AII e le loro spese sono incluse nel bilancio annuale. Tali strumenti sono:

� il Fondo Europeo di Aggiustamento della Globalizzazione, istituito nel 2006; � il Fondo Europeo di Solidarietà dell’UE istituito nel 2002; � lo Strumento di flessibilità; � la Riserva per aiuti d'emergenza, di cui all'art. 45 del regolamento finanziario;

(ii) il Fondo Europeo di Sviluppo, caratterizzato da un sistema di governance del tutto avulso dal sistema di finanziamento fin qui presentato (non viene disciplinato dall'AII) e le cui spese sono a carico degli SM e non del bilancio annuale dell'UE (si veda il box 3);

Box 3: il Fondo Europeo di Sviluppo Il FES (più noto con l’acronimo EDF – European Development Fund), previsto dai Trattati di Roma, fu istituito nel 1958 per finanziare i rapporti con i Paesi ACP (Paesi Terzi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico) e con i Paesi e Territori d’Oltremare (PTOM). Con molti dei Paesi ACP e con i PTOM gli SM iniziali mantenevano rapporti commerciali privilegiati, ereditati dal sistema coloniale. Proprio per questo motivo non si è mai ritenuto opportuno finanziare questo strumento nell'ambito del bilancio generale, temendo che SM che non avevano particolari relazioni con i Paesi ACP non avrebbero accettato di contribuire a finanziare il FES. Ancora oggi il FES – disciplinato dal Reg. (CE) n. 617/2007 - mantiene un sistema di finanziamento distinto da quello generale e sganciato dalle logiche di programmazione pluriannuale delle Prospettive Finanziarie. Nel corso del 2008 è stato avviato il X ciclo 2008-2013 del FES finanziato nell'ambito della Convenzione di Cotonou, firmata nel 2000 dai Paesi ACP e rivista il 25 giugno 2005 a Lussemburgo. Esso interessa 77 dei 79 Paesi ACP (il Sud-Africa ha una propria linea di bilancio, mentre Cuba dal 2003 rifiuta gli aiuti per motivi politici). Per il periodo 2008-2013 il Consiglio dei Ministri ACP-CE ha stanziato 21.966 Milioni di Euro (fondi FES), a cui vanno aggiunti 2.000 Milioni di Euro di prestiti della BEI (si veda la Decisione n. 1/2006 del Consiglio dei Ministri ACP-CE).


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3. tutti i Programmi principali, ai sensi dell'art. 49 del Regolamento finanziario, per essere concretamente finanziati, devono essere dotati di una propria base giuridica che, di regola, è costituita dalla Decisione di approvazione del Programma da parte del Consiglio dell’UE, o dalla "codecisione" di Consiglio e Parlamento Europeo10. Le Decisioni, che vanno pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell'UE Serie L (GUUE L), riportano: � le azioni eleggibili a contributo; � i soggetti eleggibili a contributo (beneficiari) e i requisiti da ottemperare per la

partecipazione; � i Paesi destinatari (anche Paesi Terzi, qualora abbiano stipulato convenzioni per la

partecipazione ai Programmi); � le condizioni e le modalità di erogazione dei contributi dell’UE. Per i principali Programmi a finanziamento diretto vengono poi pubblicati dei piani di lavoro annuali (working programme) e, in allegato a questi, viene anche riportato il Regolamento finanziario specifico al Programma. Le Prospettive Finanziarie sono state introdotte nel 1988 per molteplici motivi: � aumentare le entrate comunitarie a fronte dell'ampliamento delle competenze di policy

previsto dall'Atto Unico Europeo (AUE) e dell'incremento delle spese pubbliche a fronte dell'ingresso nel 1981 e nel 1986 di nuovi SM alquanto più poveri (Grecia, Spagna e Portogallo);

� garantire uno sviluppo ordinato e vincolato delle spese, a fronte della creazione di nuove aree di spesa e dell'emergere di nuovi fabbisogni finanziari;

� contenere le spese agricole comportate dalla PAC (in quegli anni si attestavano sull'80% circa delle spese complessive);

� superare a monte le principali cause di conflittualità fra le Autorità di Bilancio che, a partire dalla metà degli anni Settanta, avevano sovente bloccato la procedura annuale di formazione del bilancio.

Gli indirizzi dell’AUE in ordine all'ampliamento delle politiche della allora CEE e della riforma dei Fondi strutturali trovarono un seguito concreto nel c.d. “pacchetto Delors I” (dal nome dell'allora Presidente della Commissione), che venne approvato dal Consiglio Europeo straordinario del febbraio 1988 e diede luogo alle Prospettive Finanziarie 1988-1992. Il “pacchetto Delors I” costituisce la principale riforma del sistema finanziario dell’Unione, in quanto prevedeva «il concetto essenziale della definizione e della pianificazione pluriennale delle politiche. Il bilancio europeo cessa di essere un esercizio annuale composto di differenti misure ad hoc e si trasforma in un documento di programmazione di bilancio» (Nava 2000, p. 33). Nonostante la procedura di bilancio annuale resti centrale, in sostanza, per la prima volta veniva proposto uno schema di bilancio organizzato in rubriche, che consente di inquadrare le spese pubbliche europee secondo linee di policy su un arco di tempo pluriennale, il che significa stabilire una disciplina di bilancio su tutte le voci di spesa (dopo due decenni, in sostanza, questa è ancora la logica di definizione del QFP).

10 Va specificato che ci sono anche alcune tipologie di azione dell’UE, poco rilevanti sul piano finanziario, che non necessitano di un Atto specifico autorizzativo delle spese. Fra questi si segnalano le azione preparatorie, volte ad elaborare delle proposte di azione e i progetti pilota, che sono volti a vagliare la fattibilità e l’utilità di azioni di politica pubblica.


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Il “pacchetto Delors I”, inoltre, prevedeva l'istituzione di una nuova risorsa propria, proporzionale al PNL (oggi RNL) degli SM, di cui si è già discusso. Sul versante delle spese esso prevedeva: (i) il rafforzamento della disciplina di bilancio per la PAC, attraverso l’introduzione della c.d. “linea direttrice agricola”, che fissava il massimale delle risorse disponibili annualmente per la PAC in funzione della crescita economica degli SM. In questo modo si cercava di porre un argine alla crescita incontrollata delle spese agricole di quegli anni; (ii) la definizione di massima della riforma dei Fondi strutturali, che venne poi completata con il Regolamento-quadro n. 2052/1988 sulla politica di coesione; (iii) la previsione di un raddoppio in termini reali delle risorse destinate ai Fondi strutturali nel corso del primo ciclo finanziario, a fronte di un incremento complessivo del bilancio (veniva previsto, infatti, di incrementare il massimale delle risorse proprie dall'1,15% all'1,20%). In seguito, sono stati varati altri tre cicli finanziari, per ciascuno dei quali, come si può evincere dalla tabella 5, si possono individuare dei macro-obiettivi dell’agenda politica europea che hanno costituito il termine di riferimento della elaborazione dei Quadri Finanziari Pluriennali. Sull’evoluzione dell’esperienza della programmazione pluriennale delle spese dell’UE vanno fatte alcune considerazioni politiche: 1. nei successivi periodi di programmazione hanno trovato conferma tanto le Prospettive Finanziarie quanto l'Accordo InterIstituzionale quali strumenti per garantire un ordinato sviluppo delle spese e il miglioramento della cooperazione fra le Autorità di Bilancio nella formazione del bilancio annuale; 2. il sistema di finanziamento del bilancio è diventato sempre più opaco e, soprattutto, poco coerente con le politiche dell’UE. Solo per le Risorse Proprie Tradizionali, infatti, si riscontra un legame sostanziale con la politica commerciale comune e con la Politica Agricola Comune; 3. le Prospettive Finanziarie certamente sono finalizzate a realizzare ben definite priorità di policy su cui si riscontra un accordo di massima fra gli SM, ma sistematicamente si registra una forte inerzia della loro struttura rispetto a quella del precedente ciclo, con una revisione dell'allocazione delle risorse fra rubriche e capitoli sempre limitata e inadeguata rispetto al mutamento del quadro generale di policy (Buti, Nava 2003; Shild 2008). Solo con l'approvazione delle Prospettive Finanziarie 2007-2013 si registra un certo rinnovamento della loro struttura, anche se ben inferiore a quello che sarebbe stato necessario per finanziare adeguatamente la strategia di rilancio della competitività europea denominata “agenda di Lisbona” (Sapir et al. 2004); 4. le proposte iniziali della Commissione costantemente mirano ad ampliare il massimale delle risorse proprie e le spese comunitarie, ma vengono fortemente osteggiate dagli SM. L'accordo politico definitivo fra gli SM, pertanto, viene raggiunto solo dopo estenuanti negoziati, che tendono a ridurre sia la portata innovativa delle proposte iniziali della Commissione, sia la dimensione assoluta delle spese indicate come auspicabili. Anche per il periodo di programmazione in corso, l’AII è stato siglato solo dopo un lunghissimo negoziato e le Prospettive Finanziarie allegate all’AII risultano molto meno innovative e condivisibili di quanto fossero quelle inizialmente proposte nel febbraio 2004 dalla Commissione.


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Tabella 5: obiettivi nevralgici dell’agenda europea per i vari cicli finanziari e struttura delle

Prospettive Finanziarie Prospettive

Finanziarie

Principali priorità politiche

della UE

Struttura delle Prospettive Finanziarie*

1988-1992 "pacchetto Delors I" (12 SM)

Completamento del mercato interno

Rafforzamento di nuove politiche

previste dall'AUE

Razionalizzazione dei Fondi strutturali

1. Politica Agricola Comune (FEOGA-Garanzia) 2. Azioni strutturali 3. Politiche a dotazione pluriannuale 4. Altre politiche 5. Compensazioni e spese amministrative 6. Riserva monetaria

1993-1999 "pacchetto Delors II" (15 SM dal 1995)

Realizzazione dell’Unione Economica e Monetaria

Ingresso di nuovi SM (Austria,

Finlandia e Svezia)

1. Politica Agricola Comune (FEOGA-Garanzia) 2. Azioni strutturali - Fondi strutturali - Fondo di Coesione (istituito nel 1992) 3. Politiche interne 4.Azioni esterne 5. Spese amministrative 6. Riserve - Riserva monetaria - Altre riserve per azioni a favore di PT

2000-2006 "Agenda 2000" (15 SM; 25 dal 1 maggio 2004)

Allargamento (con ingresso dei PECO e di Cipro e Malta)

Riforma della PAC

1. Agricoltura - Spese PAC - Sviluppo rurale e azioni di accompagnamento 2. Azioni strutturali (Fondi strutturali e Fondo di Coesione) 3. Politiche interne 4.Azioni esterne 5. Spese amministrative 6. Riserve (Riserva monetaria e Altre riserve per azioni a favore di PT) 7. Aiuto di Preadesione - Spese agricole - Strumento strutturale di preadesione; - PHARE. 8. Allargamento

2007-2013 (27 SM)

Rilancio della crescita economica (agenda di Lisbona)

Rafforzamento del concetto di

cittadinanza europea

Rafforzamento del ruolo internazionale dell'UE

1. Crescita sostenibile 1A Competitività per la crescita e l'occupazione 1B Coesione per la crescita e l'occupazione 2. Gestione sostenibile e tutela delle risorse naturali 3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia 4. UE quale partner globale 5. Amministrazione 6. Compensazioni

* Per il ciclo finanziario 2000-2006 sono state approvate due diverse versioni delle Prospettive Finanziarie. Qui si riporta quella basata sulla previsione dell'ingresso nell'UE di sei Paesi candidati fin dal 2002


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4 Le Prospettive Finanziarie 2007-2013

4.1 La struttura e gli stanziamenti delle Prospettive Finanziarie 2007-2013

Le Prospettive Finanziarie per il ciclo 2007-2013 sono imperniate su tre principali obiettivi politici: � il deciso rilancio della crescita e della competitività dell'UE, attraverso una strategia compatibile con i principi della coesione e dello sviluppo sostenibile (rubriche 1 e 2 delle Prospettive Finanziarie); � il rafforzamento del concetto di "cittadinanza europea", sia attraverso una più ampia e diversificata offerta di beni e servizi di pubblica utilità, sia attraverso la strutturazione di un'unica area di liberà, sicurezza e giustizia (rubrica 3); � il rafforzamento del ruolo strategico dell'UE nel quadro geo-politico internazionale (rubrica 4). Le Prospettive Finanziarie allegate all’AII del 17 maggio 2006 sono riferite a 27 SM (incluse, quindi, Romania e Bulgaria, la cui adesione all'UE è datata 1 gennaio 2007) e confermano l’ancoraggio forte delle spese al tetto delle risorse proprie, fissato per il periodo di programmazione in corso all’1,24% del Reddito Nazionale Lordo a prezzi di mercato dell’UE27 (Commissione Europea 2004; Bonetti 2007a). Esse si articolano in quattro rubriche operative (94,1% del montante totale di stanziamenti per impegni stabilito inizialmente), a cui vanno aggiunte la rubrica Spese amministrative e la rubrica Compensazioni (appena 800 Milioni di Euro a prezzi 2004, destinati alla copertura di alcune spese temporanee comportate dall'adesione nel 2007 di Romania e Bulgaria). Sul piano finanziario, esse si caratterizzano per: � un ammontare di stanziamenti per impegni (appropriations for committments) pari a circa

864,3 Miliardi di Euro a prezzi 2004, corrispondenti in media annua all’1,048% del RNL dell’UE;

� una massa di stanziamenti per pagamenti (appropriations for payments) pari a circa 820,7 Miliardi di Euro, corrispondenti in media annua all’1% del RNL (cfr. Tab. 6).

Nella tabella 6 si riportano anche gli stanziamenti del Quadro Finanziario Pluriennale attualmente vigente – a prezzi correnti – in quanto il QFP 2007-2013, come già rimarcato, è stato oggetto di rilevanti variazioni, in seguito a Decisioni delle Autorità di bilancio e di aggiustamenti tecnici. A scanso di equivoci, si ricorda di nuovo che anche la Decisione del giugno 2007 sulle risorse proprie è stata emendata nel corso del 2010. Correntemente, il massimale delle risorse proprie è fissato all’1,23% del RNL dei 27 SM. Una breve analisi della struttura del QFP 2007-2013 – qui proposto in forma sintetica – consente di richiamarne le caratteristiche principali: 1. il QFP formula solamente delle previsioni di spesa, che devono essere confermate dal

bilancio annuale. ‹‹Gli importi delle Prospettive Finanziarie non assumono affatto il significato di autorizzazione all’impegno e al pagamento, che invece compete al bilancio annuale›› (Mulazzani, Gori 2003, p. 104);

2. il QFP è suddiviso in rubriche (e sotto-rubriche), corrispondenti alle grandi priorità di policy dell’UE;


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3. le rubriche sono caratterizzate dall’impermeabilità finanziaria (sono vietate riallocazioni di risorse fra le rubriche);

4. per ogni rubrica (e sotto-rubrica) è previsto un massimale degli stanziamenti per impegni. La somma degli stanziamenti per impegni di ciascuna rubrica fornisce il massimale globale degli stanziamenti per impegni (in percentuale del RNL dei 27 SM);

5. viene fissato un massimale globale degli stanziamenti per pagamenti (in percentuale del RNL dei 27 SM), che è inferiore sia al massimale delle risorse proprie (own resources ceiling), sia a quello degli stanziamenti per impegno;

6. viene anche inserito un “margine per imprevisti” (margin for unforeseen expenditure), che corrisponde esattamente alla differenza fra massimale delle risorse proprie e massimale degli stanziamenti per pagamenti. Le sue finalità sono: (i) consentire di mobilizzare risorse finanziarie, a fronte di spese impreviste a cui non si potrebbe far fronte neanche con le riserve del bilancio, (ii) compensare il calo delle risorse proprie che può derivare da una fase recessiva dell’economia.

Tabella 6: Prospettive Finanziarie 2007-2013. Valori assoluti in Milioni di Euro

Rubriche

Stanziamenti totali delle PF

ex AAI del 17 maggio 2006

Stranziamenti totali

delle PF aggiustate

V.A. a prezzi

2004 In %

V.A. a prezzi

correnti In %

1. Sviluppo sostenibile 382.139 44,2 437.778 44,9

1A Competitività per la crescita e l’occupazione

74.098 8,6 89.363 9,2

1B Coesione per la crescita e l’occupazione 308.041 35,6 348.415 35,7

2.Conservazione delle risorse naturali 371.344 43,0 413.061 42,3

- di cui: misure di mercato e pagamenti agricoli diretti

293.105 33,9 330.085 33,8

3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia 10.770 1,2 12.216 1,3

4. L’UE come partner mondiale 49.463 5,7 55.935 5,7

5. Amministrazione 49.800 5,8 55.925 5,7

6. Compensazioni 800 0,1 862 0,1

Stanziamenti per impegni 864.316 100,0 975.777 100,0

Stanziamenti per pagamenti 820.780 - 925.294

Impegni in % del RNL UE27 1,048% 1,13%

Pagamenti in % del RNL UE27 1,00% 1,07%

Margine per spese impreviste 0,24% 0,16%

Massimale delle RP in % del RNL 1,24% 1,23%

Fonte: Commissione Europea – DG Budget

L’inquadramento delle spese pubbliche dell’UE per il ciclo 2007-2013, come emerge dall’AII del 17 maggio 2006, conferma diverse innovazioni previste inizialmente dalla Commissione per tenere conto dei mutamenti nell’agenda politica europea. L’innovazione più rilevante concerne la previsione di una specifica linea di bilancio 1A volta a finanziare gli interventi maggiormente finalizzati al rilancio della crescita in Europa, da diversi anni molto debole (catalogati nella c.d. “agenda di Lisbona”). Tale linea di finanziamento e quella specifica 1B per la politica di coesione confluiscono in una unica rubrica denominata “Sviluppo sostenibile”.


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L'altra grande innovazione è la previsione di uno strumento finanziario specifico avente finalità anti-ciclica da finanziare fuori bilancio, ossia il Fondo di Europeo di Adeguamento della Globalizzazione. Tale strumento, istituito nel 2006, è finalizzato a sostenere il reinserimento lavorativo di quei lavoratori europei particolarmente esposti agli effetti negativi delle ristrutturazioni produttive implicate dai mutamenti nei flussi commerciali internazionali. Tale innovazione è molto rilevante in termini di policy, in quanto per la prima volta si conferisce al bilancio comunitario una funzione anticiclica, come già veniva suggerito nella seconda metà degli anni Settanta dal Rapporto Mac Dougall (1977). Essa, tuttavia, ha una modesta portata concreta, dal momento che prevede che tale Fondo venga finanziato, annualmente, oltre i massimali delle Prospettive Finanziarie, con le economie di risorse registrate, fino a un tetto massimo di 500 milioni di Euro all'anno. Altre innovazioni di rilievo nelle Prospettive Finanziarie 2007-2013 sono: (i) lo stralcio delle spese per lo sviluppo rurale e per la pesca dalla rubrica della Politica di Coesione. Gli interventi per lo sviluppo rurale e per la pesca, nel corrente ciclo vengono finanziati attraverso strumenti specifici – il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e il Fondo Europeo per la Pesca (FEP) - nell’ambito della rubrica 2 “Conservazione e gestione delle risorse naturali” (la stessa rubrica delle misure di mercato del I pilastro della PAC) e non, come nei precedenti cicli finanziari, nella stessa rubrica dei Fondi strutturali. I due nuovi strumenti, comunque, conservano le caratteristiche peculiari dei Fondi a finalità strutturale (Bagarani, Bonetti 2005; Bonetti 2007a); (ii) il riordino del novero degli strumenti per il finanziamento delle relazioni esterne (nell'ambito della rubrica 4), con particolare riguardo ai c.d. "strumenti geografici", che sono stati fortemente ridotti rispetto al ciclo precedente (Bonetti 2007b); (iii) la previsione di avviare una revisione della struttura e dei contenuti del sistema di finanziamento dell’UE nel biennio 2008-2009. La Commissione, in effetti, ha poi avviato il dibattito sulla revisione del bilancio (sia dal lato delle entrate, sia dal lato delle spese) nel settembre 2007 (Commissione Europea 2007). Nel corso dell’autunno 2010 la Commissione ha rilasciato una proposta formale di revisione del bilancio che anticipa la presentazione della sua proposta formale sulle Prospettive Finanziarie post 2013, prevista entro il 1° luglio 2011 (Commissione Europea 2010b). Sempre nel corso dell’autunno la Commissione ha lanciato delle consultazioni pubbliche sulla revisione delle principali politiche e dei relativi strumenti di finanziamento. Tali consultazioni riguardano tanto i principali programmi a finanziamento diretto, quanto politiche e fondi a gestione concorrente (Fondi strutturai e Fondi per la PAC) e decentrata (aiuti ai Paesi Terzi). Alcune considerazioni sulle prime proposte di riforma della finanza pubblica europea vengono proposte nell’Allegato 2. Le innovazioni di cui sopra, tuttavia, trovano solo parziale riscontro a livello finanziario. Prendendo in considerazione l’andamento fra il 2007 e il 2013 delle risorse annuali impegnate nelle Prospettive Finanziarie (dati non riportati nella tabella 6), emerge come quelle previste per la linea 1A “Competitività per la crescita e l’occupazione” aumentino dagli 8,4 Miliardi di Euro stimati per il 2007 ai quasi 13 Miliardi del 2013. Per le azioni strutturali (sottorubrica 1B), invece, si prevede nell’anno 2013 un impegno di spesa di oltre 45 Miliardi di Euro, con un aumento di circa 2,5 Miliardi circa rispetto al 2007. Tale incremento, nonostante l’incidenza delle azioni strutturali sul RNL UE27 sia alquanto elevata (35,6% sull’intero periodo), non appare congruo, dato che l’ingresso di SM più arretrati e il permanere di divari interregionali di sviluppo anche nell’UE15 avrebbero richiesto un maggiore incremento delle risorse ad esse destinate. Nel corso del periodo,


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invece, si prevede una flessione delle risorse destinate al I pilastro della PAC (pagamenti diretti ai produttori agricoli e Organizzazioni Comuni di Mercato) molto più blanda di quella prevista inizialmente dalla Commissione nella sua Comunicazione “Our Common Future”11. In estrema sintesi, i due grandi capitoli di spesa continuano ad essere la Politica di Coesione e il I pilastro della PAC, mentre risulta ancora relativamente modesta l’incidenza finanziaria, sia in assoluto, sia in media annua, della sottorubrica 1A relativa alle politiche per il completamento del mercato interno e per il rilancio della competitività dell’Europa.

4.2 Le rubriche finanziarie operative e i principali Programmi

4.2.1 L’agenda di Lisbona e la rubrica 1 La rubrica 1 si suddivide in due sottorubriche, ambedue incardinate nella complessa agenda di Lisbona (ossia il piano di rilancio decennale della competitività del sistema economico europeo varato nel 2000 dal Consiglio Europeo di Lisbona e riformato nel 2005). Tale agenda per la competitività europea, in sostanza, è stata ulteriormente rivista nel 2010 e rilanciata con la nuova denominazione “Europe 2020”. Questo nuovo piano decennale di interventi per la competitività europea costituirà un termine di riferimento molto importante del Quadro Finanziario Pluriennale post 2013. La riforma del 2005 dell’agenda di Lisbona ha comportato la puntuale definizione di 24 guidelines di politica economica che costituiscono il fondamento della politica per la competitività dell’UE (gli SM devono recepirli nei Piani nazionali per l’Innovazione, la Crescita e l’Occupazione da aggiornare annualmente) e anche, indirettamente, della politica di coesione. Tali guidelines, tuttora, rappresentano il quadro di policy sotteso alla sottorubrica 1A delle Prospettive Finanziarie 2007-2013. La sottorubrica 1A "Competitività per la crescita e l’occupazione" è quella specificamente finalizzata a rafforzare tanto il contesto competitivo europeo (attraverso interventi per migliorare il funzionamento dei mercati e per incrementare la dotazione e l’efficienza ambientale delle infrastrutture fisiche e immateriali, ma anche interventi per migliorare occupabilità e tutela sociale dei lavoratori europei), quanto la competitività delle imprese europee. Il principale programma è certamente il VII Programma Quadro per Ricerca e lo Sviluppo Tecnologico (VII PQ per la R&ST), la cui complessa struttura è esposta sinteticamente nella tabella 7. Esso è il principale strumento di uno degli obiettivi-cardine dell’agenda di Lisbona, ossia la creazione di uno Spazio Europeo della Ricerca. Un altro Programma Quadro della sottorubrica 1A che riveste un ruolo particolarmente rilevante nel contesto di policy europeo è Lifelong Learning Programme (LLP). Tale Programma Quadro – che rimpiazza Programmi ben noti come Socrates, Leonardo ed eLearning – concorre al grande obiettivo dell'agenda di Lisbona di creare un'autentica knowledge society caratterizzata dalla presenza di forza lavoro altamente qualificata e adattabile ai cambiamenti nelle condizioni dei mercati (in primis il mercato del lavoro).

11 Per quanto concerne gli aiuti diretti al settore agricolo nell’ambito della rubrica 2 “Conservazione e gestione delle risorse naturali”, si prevede, in linea con gli accordi del Consiglio Europeo dell’ottobre 2002, un loro graduale contenimento (anche se la flessione, in realtà, è alquanto limitata: le risorse impegnate scendono dai circa 43 Miliardi di Euro del 2007 ai circa 40,65 del 2013).


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Tabella 7: La struttura del VII PQ per la R&ST Il VII Programma Quadro per la R&ST (la cui spesa prevista è di quasi 54,6 Miliardi di Euro) si articola in quattro sottoprogrammi specifici, ciascuno normato da una singola Decisione. A latere si pongono i finanziamenti per le ricerche sull’energia nucleare nell’ambito dell’EURATOM. 1. Cooperazione Tale sottoprogramma è il cardine sia sotto il profilo finanziario, sia sotto quello

strategico. Esso finanzia attività di ricerca in nove specifiche aree tematiche (Salute, Biotech, ICT, Nanotech e scienza dei materiali, Energia, Ambiente, Trasporti, Scienze socio-economiche; Spazio e sicurezza). Viene attuato attraverso i “progetti in collaborazione”, ossia attività di ricerca condotte in collaborazione da vari potenziali beneficiari (imprese, Centri ricerca, Università…), appartenenti a più SM.

2. Idee Viene gestito direttamente dal Consiglio Europeo della Ricerca e finanzia le attività di ricerca più avanzate (le ricerche di base che si collocano sulla “frontiera” scientifica e tecnologica).

3. Persone Il Programma ha la finalità di trattenere in Europa il capitale umano impegnato sui temi della ricerca scientifica e tecnologica e di attrarre ricercatori non europei. Vien attuato attraverso grants concessi ai singoli ricercatori, sia per finanziarne le ricerche, sia per favorirne la mobilità (Azioni Marie Curie).

4. Capacità Finanzia una serie di azioni orizzontali in grado di potenziare il contesto di ricerca comunitario, fra cui il sostegno alle infrastrutture di ricerca e al potenziale innovativo delle PMI e delle regioni più arretrate.

Il Programma EURATOM (Ricerca nucleare) si caratterizza come autonomo e prevede: (i) azioni indirette; (ii) azioni dirette, gestite direttamente dal Centro Comune di Ricerca* nel campo dell’energia nucleare. * Il Centro Comune di Ricerca opera sotto il controllo della DG Ricerca della Commissione. Come si può osservare nella tabella 8, esso si articola in quattro sottoprogrammi principali, affiancati da un programma trasversale e dal programma Jean Monnet. I quattro programmi settoriali coprono tutti i livelli dei sistemi di istruzione (il Sotto-programma Comenius copre il sistema educativo dalla scuola dell’infanzia fino al completamento degli studi superiori, mentre il famosissimo il Sotto-programma Erasmus è rivolto ai sistemi di istruzione superiore), la formazione degli adulti (formazione non professionalizzante) e la formazione professionale. Tabella 8: la struttura del Lifelong Learning Programme Programmi Sotto-programmi

Programmi settoriali

Comenius – Istruzione prescolare, primaria e secondaria ed istruzione professionale e tecnica Erasmus – Istruzione superiore (terziaria) Leonardo da Vinci – Formazione professionale Grundtvig – educazione degli adulti (educazione non professionalizzante)

Programma transversale

Cooperazione politica e innovazione nei sistemi di istruzione e formazione Lingue e apprendimento delle lingue Sviluppo di contenuti, servizi e soluzioni pedagogiche basati sui sistemi ICT e multimediali Disseminazione dei risultati del Programma

Programma Jean Monnet

Azione Jean Monnet a favore di Università, centri di ricerca e ricercatori che si occupano di integrazione europea Sovvenzioni di funzionamento a favore di istituzioni specifiche che si occupano di integrazione europea Sovvenzioni di funzionamento a favore di altre istituzioni che si occupano di integrazione europea e di associazioni attive nei settori dell’istruzione e della formazione


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Gli altri Programmi di rilievo sono12: - Programma quadro per la Competitività e l'Innovazione: il Competitiveness and Innovation Programme (CIP) è un Programma-quadro specificamente indirizzato a rafforzare l’efficienza del sistema produttivo europeo e la diffusione delle reti telematiche. Sostiene anche gli interventi per il miglioramento dell’efficienza energetica e lo sviluppo delle energie rinnovabili. Esso è articolato in tre sottoprogrammi che riprendono e razionalizzano strumenti finanziari già attuati nel ciclo 2000-2006: - Entrepreneurship and Innovation Programme (EIP); - Information and Communication Technologies (ICT); - Intelligent Energy Europe (IEE). Nell'attuazione del CIP sono ampiamente coinvolte anche la BEI e il FEI, soprattutto per la definizione di nuovi strumenti di finanziamento per l'imprenditoria privata; - TransEuropeanNetwork (Energia e Trasporti): il Programma TEN è quello maggiormente orientato alla realizzazione dei 10 "corridoi" europei di trasporto. Esso, quindi, finanzia il potenziamento delle infrastrutture di trasporto e della loro efficienza. Finanzia anche il potenziamento delle reti energetiche; - Marco Polo II: tale strumento è volto a ridurre la congestione stradale e il trasporto su gomma, a sviluppare sistemi di trasporto intermodali e ad abbattere l'impatto ambientale del trasporto di merci; - Progress: tale Programma è finalizzato a rafforzare l'inclusione sociale e la lotta alla discriminazione sociale di categorie svantaggiate; La sottorubrica 1B "Coesione per la crescita e l’occupazione" corrisponde, in sostanza, alla politica di coesione economica, sociale e territoriale dell’UE, i cui strumenti elettivi sono i Fondi strutturali, il Fondo di Coesione e altri strumenti di intervento alla cui attuazione è deputata quasi interamente la DG Regional policy della Commissione (v. Tab. 9). La mission elettiva della politica di coesione (politica regionale dell'UE) è il sostegno della convergenza economica delle regioni europee (e degli SM meno sviluppati) per puntellare il rafforzamento della coesione politica e sociale fra istituzioni e cittadini dell'UE. L’architettura della politica di coesione per il ciclo 2007-2013 prevede una impalcatura fondata su una serie di principi fondamentali ampiamente consolidati (quelli della riforma del 1988 e altri che sono stati aggiunti in seguito), sulla concentrazione degli interventi su tre Obiettivi prioritari (due territoriali e uno orizzontale) e su un forte rafforzamento della concentrazione tematica delle azioni strutturali. Si prevede parimenti una marcata semplificazione della gestione degli strumenti finanziari principali (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, Fondo Sociale Europeo e Fondo di Coesione) e delle tipologie di programmi attuativi.

12 A titolo di completezza si richiamano anche i Programmi: - Galileo (radionavigazione via satellite); - Dogane 2008-2013 (agevolazione del commercio non illegale); - Fiscalis 2008-2013 (cooperazione fra SM in materia fiscale e lotta all'evasione fiscale); - Smantellamento degli impianti nucleari; - Erasmus Mundus 2009-2013, volto a rafforzare i processi di cooperazione dell'UE con Paesi Terzi nelle attività di istruzione e formazione avanzate e i relativi programmi di mobilità.


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Tabella 9: principali strumenti della sottorubrica 1B Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR)

Il FESR, fin dalla sua istituzione nel 1975, ha sempre avuto un ruolo primario di strumento finanziario per favorire: (i) il rafforzamento della dotazione infrastrutturale e della competitività produttiva delle regioni più povere; (ii) il recupero delle aree europee insulari o con particolari handicap fisici; (iii) la competitività di aree industriali in declino e aree urbane degradate. Nel ciclo 2007-2013, diversamente dai precedenti cicli, può finanziare anche interventi ubicati esternamente ai confini territoriali dell’UE.

Fondo Sociale Europeo (FSE)

Il FSE, già istituito dal Trattato di Roma sulla CEE, costituisce il principale strumento di finanziamento della Strategia Europea per l’Occupazione, che è parte sostanziale dell’agenda di Lisbona riformata nel 2005. Vengono cofinanziati tanto interventi di sostegno alla qualificazione professionale e all'occupabilità degli individui, quanto azioni di inclusione sociale e azioni di rafforzamento dei sistemi di gestione delle politiche del lavoro.

Fondo di Coesione Tale Fondo viene istituito dal Trattato di Maastricht (1992) per sostenere quei paesi con particolari ritardi di sviluppo (nel 1992: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia) che avrebbero faticato a rispettare i parametri di sana gestione delle finanze pubbliche (“parametri di Maastricht”). Si è sempre caratterizzato rispetto agli altri Fondi strutturali per i seguenti fattori: (i) fino al ciclo 2000-2006 ha finanziato singoli progetti e non Programmi complessi; (ii) la sua forte finalizzazione settoriale (reti di trasporto e ambiente). Nel ciclo 2007-2013 interessa i 12 nuovi SM entrati nel 2004 e nel 2007, la Grecia e il Portogallo e, in base a un regime speciale, la Spagna.

Altri strumenti finanziari:

JESSICA – Joint European Support in Sustainable Investment in City Areas

JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions

JEREMIE - Joint European REsources for MIcro to medium Enterprises Altri strumenti gestiti dalla DG Regio, tra cui spicca l'iniziativa Regions for Economic change

Come si evince dalla tavola sinottica 10, vengono confermati i principi di fondo delle azioni strutturali e il numero di Obiettivi prioritari, ma si registra: � un cambiamento nella denominazione dei due Obiettivi territoriali. Il nuovo Ob. Convergenza, in sostanza, continua a corrispondere all’Obiettivo che interessa le regioni più arretrate dell’UE e gli SM che beneficiano del Fondo di Coesione (Ob. 1 del ciclo 2000-2006). Il nuovo Ob. Competitività Regionale e Occupazione (CRO) interessa tutte le altre regioni dell’UE e, quindi, corrisponde all’Ob. 2 del ciclo 2000-2006; � un cambiamento rilevante nella natura dell’Obiettivo orizzontale. Nel ciclo 2000-2006 esso ha riguardato l’applicazione su scala comunitaria di azioni trasversali di valorizzazione delle risorse umane previste dalla Strategia Europea per l’Occupazione (SEO), cofinanziate nel ciclo 2000-2006 dal FSE. Tali azioni nel ciclo 2007-2013 vengono cofinanziate da Programmi monofondo FSE sia nell’ambito dell’Ob. Convergenza sia nell’ambito dell’Ob. Competitività e Occupazione. Il nuovo Ob. orizzontale viene denominato Cooperazione Territoriale Europea ed è finalizzato a rafforzare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale fra tute le regioni dell’UE27. Per il ciclo 2007-2013 sono stati stanziati per gli attuali 27 SM dell’UE 308.041 Milioni di Euro, a prezzi 2004, a titolo della politica di coesione. Agli altri due Obiettivi della politica di coesione vengono assegnati, rispettivamente, il 16% e il 2,4% delle risorse. A fronte dell’elevata rilevanza politica, quindi, all’Ob. Cooperazione Territoriale Europea viene destinato un ammontare molto modesto di risorse.


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Tabella 10: principi, obiettivi e temi-chiave della politica di coesione per il ciclo 2007-2013 Principi Principi della riforma del

1988 Concentrazione Addizionalità Partenariato Programmazione

Altri principi Coerenza e coordinamento con le altre politiche comunitarie Compatibilità/conformità, in primis con le disposizioni del Trattato e quelle sulla tutela della concorrenza Valutazione degli interventi Semplificazione e proporzionalità

Obiettivi prioritari

Obiettivi territoriali Convergenza Competitività Regionale e Occupazione

Obiettivo orizzontale Cooperazione Territoriale Europea Ambiti di policy

Priorità della politica per la competitività (ex agenda di Lisbona)

Innovazione ed economia della conoscenza Ambiente e prevenzione dei rischi Accessibilità ai servizi di interesse economico generale

Priorità della SEO Piena occupazione Qualità e produttività sul lavoro Integrazione e coesione sociale

Altre priorità dell’agenda sociale europea cofinanziabili con il FSE

Pari opportunità di genere Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti svantaggiati e degli immigrati Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica, sociale e religiosa nel mercato del lavoro

4.2.2 La dimensione ambientale dell‘agenda di Lisbona e la rubrica 2 La dimensione ambientale dell’agenda di Lisbona è stata introdotta dal Consiglio Europeo di Goteborg nel 2001 e, in misura crescente, è indirizzata a contrastare i cambiamenti climatici. Viene implementata attraverso la rubrica 2. Nell’ambito di questa rubrica risultano particolarmente rilevanti i seguenti obiettivi: - il consolidamento delle politiche di sviluppo rurale (v. Box 4); - la promozione dell’innovazione scientifica e tecnologica in campo ambientale; - la tutela della rete Natura 2000 e di altri siti di particolare pregio naturalistico (v. Tab. 11).

Box 4 – La politica di sviluppo rurale della UE La PAC è normata dal Titolo III del TFUE (artt. 38-44). La PAC costituisce una delle poche politiche comuni già previste nei Trattati di Roma. Alcuni osservatori la considerano come il vero collante del processo di integrazione europeo per almeno un trentennio. Nella sua configurazione attuale, essa si articola in due pilastri: - il I pilastro concerne gli interventi tradizionali della PAC: (i) le politiche di mercato, volte a stabilizzare i redditi degli agricoltori con varie tipologie di intervento che sono state fortemente riformate negli ultimi due decenni; (ii) pagamenti diretti di compensazione agli agricoltori. Le spese per gli interventi del I pilastro sono coperte dal FEAGA (v. Tabella 11). La rilevanza degli interventi di mercato (per svariati anni il fulcro della PAC) è in costante flessione. Il Ministero dell’Agricoltura e l’Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA) stimano che, correntemente, circa ¾ delle spese del FEAGA nell’intera UE sono destinate ai pagamenti diretti. In Italia tale quota si assesta sul 69% (MIPAAF, INEA 2010);


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- il II pilastro – politica di sviluppo rurale - concerne una serie di interventi che sostengono l’attività agricola per la sua funzione di produttore di beni di merito e beni pubblici, la cui rilevanza è sempre più avvertita dai cittadini europei (tutela dell’ambiente, sviluppo di forme innovative di turismo verde, disponibilità di servizi avanzati alle persone anche nelle aree rurali remote, tutela del paesaggio e delle tradizionali culturali locali). Le riforme recenti della PAC (inclusa quella del 2009, che fa seguito al c.d. “health check” della PAC lanciato nel 2007) tendono a rafforzare la “multi-funzionalità” dell’agricoltura, ossia la sua capacità di produrre non solo derrate agricole, ma anche servizi di utilità sociale (l’obiettivo ultimo degli interventi per migliorare il benessere degli animali e delle stesse certificazioni di origine dei prodotti è quello di tutelare la salute dei consumatori) e, soprattutto, servizi di tutela e promozione ambientale (in particolare: tutela della biodiversità, tutela del territorio e dei corpi idrici e promozione di fonti di bio-energia). Pertanto, viene considerata parte della dimensione ambientale delle politiche europee la progressiva rimodulazione di risorse finanziarie dal I pilastro (tradizionali politiche di mercato e contributi diretti agli agricoltori) al II pilastro della PAC, che finanzia a livello regionale i Programmi di Sviluppo Rurale, attraverso il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (Bagarani 2008, Mantino 2008, MIPAAF, INEA 2010). Questo proprio per il fatto che nell’ambito di tali Programmi vengono finanziati interventi che esaltano la “multi-funzionalità” del settore primario. Le spese per gli interventi del II pilastro sono coperte dal FEASR (v. Tabella 11). I Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) regionali si articolano in 4 Assi operativi. 1. Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale, 2. Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale, 3. Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale, 4. Approccio LEADER. Tabella 11: principali strumenti della rubrica 2 "Gestione delle risorse naturali" Fondo Europeo Agricolo di GAranzia (FEAGA)

Il FEAGA – ex FEOGA Sezione Garanzia – finanzia, quasi integralmente in regime di gestione concorrente, i pagamenti diretti agli agricoltori previsti dalla PAC, le spese per il regolare funzionamento della PAC e altre spese per il sostegno della redditività dell'agricoltura europea nell'ambito del I pilastro della PAC.

Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale

(FEASR)

Il FEASR – ex FEOGA Sezione Orientamento - cofinanzia gli interventi del II pilastro della PAC (sviluppo rurale) che sono orientati a rafforzare la redditività del sistema produttivo agricolo e, al contempo, la capacità dello stesso di produrre servizi di cura alla comunità (tutela dell'ambiente e dei paesaggi, salubrità dei prodotti agricoli e tutela dei consumatori, tutela del benessere degli animali e sviluppo del turismo rurale).

Fondo Europeo per la

Pesca (FEP)

Il FEP, ex Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca, cofinanzia i Programmi orientati a sviluppare il settore ittico e a favorire la diversificazione economica di quelle aree maggiormente penalizzate dalla riduzione delle attività di pesca.

Programma LIFE + LIFE + è lo strumento principale dell'UE per l'attuazione e lo sviluppo della politica ambientale e della normativa comunitaria in materia ambientale, con particolare riguardo alla lotta ai cambiamenti climatici e alla tutela delle biodiversità e delle aree protette. Si divide in tre componenti: (i) informazione e comunicazione ambientale; (ii) politica ambientale; (iii) Natura 2000 e biodiversità.

Altri interventi Interventi di tutela del benessere degli animali e delle piante Esecuzione degli accordi internazionali dell'UE in materia di pesca


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4.2.3 La "cittadinanza europea", la sicurezza dei cittadini e la rubrica 3 Le due sottorubriche della rubrica 3 sono quelle volte a rafforzare il concetto di “cittadinanza europea” e a garantire la piena applicazione del principio di libera circolazione delle persone, anche per i migranti. Esse sono anche volte a migliorare la gestione delle attività di cooperazione fra SM in materia di giustizia e di sicurezza della cittadinanza. Una particolare attenzione viene riservata ai giovani e ai settori della cultura, della protezione civile e dell’audiovisivo. Nelle tavole sinottiche che seguono vengono riportati i principali strumenti. Va evidenziato che per la sottorubrica 3A "Libertà, sicurezza e giustizia", volta a creare una autentica area comune di cooperazione in materia di asilo per i rifugiati, prevenzione del crimine e di tutela dei diritti fondamentali di tutti i cittadini e dello stato di diritto, è più pertinente parlare di aree di intervento piuttosto che di Programmi pluriennali. Tabella 12: aree di intervento della sottorubrica 3A "Libertà, sicurezza e giustizia" Gestione dei flussi migratori Il problema della gestione dei flussi migratori in un'area così vasta

come quella dell'UE e che, peraltro, confina con aree di grande instabilità politica viene affrontato trasversalmente nell'ambito di diverse politiche dell'UE. Nella sottorubrica 3 i principali Programmi di intervento sono: - Fondo europeo per le frontiere esterne; - Fondo europeo per i rifugiati; - Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini dei Paesi Terzi.

Tutela della sicurezza e della libertà individuale

Vengono finanziati interventi di tutela dei cittadini contro i crimini e contro la violenza e di tutela dei diritti democratici e civili. Vengono anche finanziati interventi per migliorare il coordinamento fra gli SM per la lotta al terrorismo e alla criminalità.

Diritti fondamentali e giustizia

Vengono finanziati interventi di prevenzione dell'uso delle droghe, di prevenzione del crimine e della violenza e di promozione dei diritti fondamentali dei cittadini.

Nell’ambito della rubrica 3B Cittadinanza delle Prospettive Finanziarie 2007-2013 viene finanziato il Programma Gioventù in Azione (Youth in Action) che costituisce certamente il principale strumento di intervento dell’UE nel campo delle politiche giovanili. Il Programma è normato dalla Decisione n. 1719/2006/CE del 15 novembre 2006 e la sua finalità precipua è quella di rafforzare uno spirito di cittadinanza europea presso le giovani generazioni. Il Programma, inoltre, promuovendo il multilinguismo e varie azioni a sostegno dell’apprendimento non formale e quello informale (anche attraverso le attività di volontariato), risulta assolutamente complementare al Lifelong Learning Programme (non è un caso che i due Programmi sono stati approvati dal Parlamento Europeo e dal Consiglio lo stesso giorno). Tale Programma è articolato in cinque azioni, fra le quali spicca l’azione Servizio Volontario Europeo. In generale, vengono finanziati interventi per incentivare la partecipazione dei giovani alla vita democratica e la loro partecipazione ad attività di volontariato e senza scopo di lucro e civile, ma anche per incentivare attività di scambio culturale che interessano i giovani.


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L’età dei partecipanti va da 15 a 28 anni. Per alcune azioni l’età va da 13 a 30 anni. Nel caso del Servizio Volontario Europeo possono partecipare giovani di età compresa fra i 18 e i 30 anni. Nell’ambito della rubrica 3B si segnalano altri due Programmi che, sebbene il target principale non siano i giovani, si caratterizzano per una elevata complementarietà con i Programmi Lifelong Learning e Youth in Action e anche per un certo appeal fra i più giovani: � Europa per i cittadini; � Cultura. Anche questi Programmi, non a caso, ricadono sotto la responsabilità della DG Istruzione e Cultura e dell’Agenzia Esecutiva EACEA. Il più rilevante dei due, sotto il profilo politico, è certamente Europa per i cittadini. Tale Programma è volto a promuovere una cittadinanza europea attiva che possa contribuire a creare una Europa più democratica, più vicina ai cittadini e più capace di rafforzare un senso di appartenenza comune fra tutti i cittadini dell’UE. Il Programma, diversamente dagli altri descritti in precedenza, non prevede la decentralizzazione delle responsabilità attuative a delle Agenzie nazionali. Esso è aperto alla partecipazione di Autorità pubbliche e associazioni non-profit che promuovono la cittadinanza europea, a centri di ricerca sulle politiche europee, a organizzazioni della società civile e cittadini europei attivi nella promozione di un senso di cittadinanza europea. Anche il Programma Cultura ha come obiettivo finale quello di rafforzare un senso di appartenenza europea. In questo caso il mezzo viene individuato nella promozione delle attività culturali europee. I beneficiari sono tutti gli operatori del settore culturale (imprese culturali - purchè siano non profit oriented - associazioni, fondazioni culturali, Enti locali, centri di ricerca in campo culturale). Non possono accedere ai finanziamenti di questo Programma gli operatori del settore audio-visivo che, invece, possono accedere al Programma specifico MEDIA, gestito dalla DG Società dell’Informazione e Media della Commissione Europea). Gli altri programmi della rubrica 3B sono: � Media: vengono finanziati molteplici interventi nel settore dei media e degli audiovisivi,

con l’obiettivo di incrementare la produzione di opere multimediali e la loro circolazione in Europa. Possono essere finanziati tanto interventi di sostegno alle singole imprese del settore, quanto progetti di sviluppo di programmi audiovisivi, o ancora eventi quali i festival cinematografici.

� Strumento finanziario per la protezione civile; � Salute pubblica e tutela dei consumatori.

4.2.4 Le politiche esterne dell’UE e la rubrica 4 Nel corso del tempo l’UE ha potenziato il suo impegno internazionale quale attore politico e quale donatore fortemente impegnato nello sviluppo di Paesi Terzi meno sviluppati e nella lotta alla povertà. Questo impegno aveva condotto, nel precedente ciclo, alla creazione di oltre trenta strumenti finanziari con almeno due rilevanti conseguenze negative degne di menzione: (i) eccessivi costi di coordinamento e di monitoraggio dei vari strumenti; (ii) crescenti difficoltà lungo i confini esterni dell’UE a coordinare le azioni di solidarietà “interna”


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(cofinanziate dai Fondi strutturali) e le azioni di solidarietà “esterna” e, più nello specifico, quelle indirizzate ai Paesi in pre-adesione (Commissione Europea 2003a, 2003b, 2006; Baracani 2006; Kelley 2006; Vencato 2006; Stocchiero, Piccarozzi 2007. Stocchiero 2009). La rubrica 4 delle Prospettive Finanziarie 2007-2013, pertanto, è stata architettata in modo tale da: (i) potenziare il ruolo internazionale dell’UE; (ii) ridurre e razionalizzare gli strumenti di finanziamento delle politiche esterne; (iii) favorire un migliore coordinamento degli strumenti e dei programmi finanziari attuati lungo i confini esterni della UE (confini esterni molto più estesi e molto più spostati verso Sud-Est dopo i due più recenti allargamenti). La razionalizzazione degli strumenti finanziari ha condotto alla creazione di due blocchi di strumenti: (i) gli strumenti geografici, o strumenti policy driven (v. Tabella 13); (ii) gli strumenti tematici, che affrontano questioni orizzontali (quali la sicurezza nucleare, la tutela dei diritti umani e dello “stato di diritto” in Paesi Terzi in cui non vi sono regimi pienamente democratici) ed eventuali emergenze umanitarie. Gli strumenti tematici sono: � Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani; � Strumento per gli aiuti umanitari (in Paesi Terzi vittime di catastrofi naturali o conflitti e

conseguenti crisi umanitarie); � Strumento di stabilità, che è concepito come uno strumento di risposta immediata a

situazioni di instabilità politica (rapid reaction mechanism) e di conflict management; � Strumento per l'assistenza macro-finanziaria, che viene attuata sia tramite dei grants, sia

tramite dei prestiti (i prestiti, tuttavia, non devono essere contabilizzati nel bilancio); � Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare. Il fondamento politico della razionalizzazione degli strumenti finanziari dell’azione esterna dell’UE si può rintracciare nel modello britannico dei “cerchi concentrici” tracciato da Churchill al termine della II Guerra Mondiale per la politica estera del Regno Unito (Vencato 2006). Come sintetizza la figura 4, l’applicazione del modello dei “cerchi concentrici” alle relazioni esterne dell’UE nel ciclo 2007-2013 prevede, in sostanza, una sorta di gerarchizzazione di “cerchi” (“cluster”) di Paesi Terzi a seconda della loro distanza geografica e politica dall’UE. In particolare, si evidenzia che ‹‹gli strumenti geografici costituiscono la novità più rilevante poiché rafforzano il ruolo dell’Unione e tracciano una nuova politica di assistenza e cooperazione con i Paesi Terzi secondo ben definite priorità geopolitiche›› (Vencato 2006, p. 260). A ciascun cluster di Paesi Terzi corrisponde uno strumento “geografico” specifico: � i Paesi più vicini sono i Paesi in pre-adesione (inizialmente i Paesi dei Balcani occidentali

e la Turchia a cui, nel corso del 2009, si è aggiunta l’Islanda), che vengono finanziati da IPA – Instrument for Pre-accession Assistance (si veda l’Allegato 3);

� altri Paesi sui quali è fortemente focalizzata l’azione esterna dell’UE sono gli altri Paesi “vicini”, ossia Paesi che confinano – anche laddove il confine fisico sia costituito da bracci di mare – con l’UE, ossia la Federazione russa (con la quale è in vigore dal 2003 un Accordo di Partenariato Strategico) e altri sedici Paesi destinatari della “politica di vicinato”. Sia l’Accordo Strategico con la Federazione russa, sia la politica di vicinato sono finanziati da ENPI - European Neighbourhood and Partnership Instrument;

� i Paesi Terzi in ritardo di sviluppo che sono finanziati con lo Strumento di Cooperazione allo sviluppo (più noto con l’acronimo DCI da Development Cooperation Instrument). Per i Paesi ACP viene utilizzato il Fondo Europeo di Sviluppo (più noto con l’acronimo EDF da European Development Fund) che, come già rimarcato, è assolutamente separato dalle Prospettive Finanziarie e dal bilancio annuale;


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� i Paesi industrializzati ad alto reddito. Le relazioni commerciali e politiche con questi paesi sono coperte finanziariamente con lo strumento ICI (Industrialised Countries Instrument).

Figura 4: il modello di inquadramento delle relazioni internazionali dell’UE nel ciclo 2007-

2013 e gli strumenti geografici

Balcani, Islanda, Turchia

( IPA )

Federazione Russa, alcuni Paesi del Caucaso, Medio

Oriente, Nord-Africa

( ENPI )

Paesi Industrializzati

( Industrialised CountriesInstrument )

PVS – Paesi ACP

(DCI – EDF)

UE

Nell’ambito della rubrica 4 vengono anche finanziate: � la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e la Politica di Sicurezza e Difesa

Comune (PSDC). Il Reg. (UE; EURATOM) 1081/2010 che ha emendato il Regolamento finanziario del 2002 stabilisce che l’importo totale delle spese della PESC dovranno esseri riportate in un capitolo di bilancio denominato proprio PESC;

� il Fondo di Garanzia per le azioni esterne, introdotto con il Regolamento n. 2728/1994, tuttora vigente. Tale Fondo serve a coprire le eventuali perdite su prestiti concessi nell’ambito dell’azione esterna della UE (prestiti che possono essere concessi sia direttamente dalla Commissione, sia dalla BEI).


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Tabella 13: gli strumenti geografici della rubrica 4 Instrument for Pre Accession Assistance (IPA)

IPA è lo strumento cardine della politica di pre-adesione nel ciclo in corso. Esso interessa i Paesi formalmente candidati all'adesione (Turchia, Macedonia e Croazia) e altri Paesi potenziali candidati dei Balcani occidentali. Nel corso del 2010 hanno ricevuto lo status di Paesi formalmente candidati anche l’Islanda e il Montenegro. IPA finanzia tanto singoli progetti di institutional building e di cooperazione transfrontaliera, quanto Programmi pluriennali programmati e gestiti secondo procedure mutuate in ampia parte dai Fondi strutturali (v. Allegato 3).

European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI)

ENPI è lo strumento cardine della politica di vicinato che interessa tutti quei Paesi "vicini", direttamente o meno confinanti con l'UE, non coperti da IPA. In sostanza i Paesi interessati sono i Paesi dell'Est e del Caucaso meridionale, quelli del bacino del Mediterraneo e quelli del Medio Oriente. Anche le relazioni con la Russia sono finanziate da ENPI, sebbene con la Russia l'UE abbia avviato un "partenariato strategico" autonomo rispetto alla politica di vicinato. Il principale strumento di programmazione è costituito dai Piani di Azione bilaterali (ENP Action Plan). Gli obiettivi ultimi sono: 1. rafforzare la stabilità politica e la sicurezza esterna dell’UE e favorire migliori relazioni politiche e commerciali con i Paesi “vicini”; 2. prevenire l’emergere di nuove linee di divisione tra l’Europa allargata e i Paesi “vicini”.

Development Cooperation Instrument (DCI)

Lo Strumento per la Cooperazione allo sviluppo - da non confondere con il FES - è finalizzato alla riduzione della povertà nei PVS dell'America Latina, dell'Asia centrale ed orientale e dell'Africa. Tale strumento si articola in tre Sezioni: - Programmi geografici, che hanno come target i PVS (o macro-aree che raggruppano più PVS) con l’obiettivo di sostenerne lo sviluppo e sradicare la povertà; - Programmi tematici (sono cinque, fra cui spiccano “ambiente e gestione sostenibile delle risorse” e “sicurezza alimentare”), che interessano Paesi beneficiari del DCI, ma anche Paesi beneficiari di ENPI e Paesi beneficiari del FES; - misure di assistenza per i Paesi ACP firmatari del Protocollo sullo zucchero (i c.d. “Sugar Protocol countries” che sono, per l’appunto, 18 paesi ACP esportatori di zucchero).

Industrialised Cooperation Instrument

Tale strumento finanzia le relazioni di cooperazione con i Paesi avanzati.


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5 Le modalità di accesso ai finanziamenti dell’UE

5.1 Le modalità di gestione del bilancio In questo paragrafo si forniscono alcune indicazioni introduttive sulle modalità di accesso ai finanziamenti comunitari (con particolare riguardo a quelli erogati nell'ambito delle politiche interne13). Questo significa presentare brevemente due aspetti sovente trascurati anche da quegli Enti Pubblici e/o quelle imprese che maggiormente puntano sui fondi dell’UE per rendere meno rigidi i loro vincoli di bilancio: � le modalità di gestione utilizzate dalla Commissione per l'esecuzione dei Programmi; � le modalità di assegnazione dei finanziamenti comunitari diretti (sovvenzioni e gare

d'appalto) che, ovviamente, si fondano non solo sul Regolamento finanziario, ma anche sulla disciplina comunitaria degli appalti pubblici.

Nella tavola sinottica che segue (tabella 14) sono presentate le modalità di esecuzione del bilancio previste dall'art. 53 del regolamento finanziario. Tabella 14: modalità di gestione del bilancio Gestione centralizzata L'implementazione dei Programmi è gestita direttamente dalle DG della

Commissione o da altre Persone Giuridiche (le Agenzie esecutive, di diretta emanazione della Commissione o le Agenzie nazionali ed altre).

Gestione concorrente Le funzioni di esecuzione (e i finanziamenti) sono affidate ad Amministrazioni nazionali e regionali degli SM.

Gestione decentrata Le funzioni di esecuzione (e i finanziamenti) sono affidate ad Amministrazioni nazionali dei Paesi Terzi.

Gestione congiunta L'esecuzione dei Programmi è gestita in modo “congiunto” con altre Organizzazioni Internazionali, quali le principali agenzie dell’ONU (IFAD, FAO, etc.), l'OCSE, la Banca Mondiale e altre.

La distinzione fra gestione centralizzata e gestione concorrente del bilancio è alla base della più nota distinzione fra finanziamenti diretti e finanziamenti indiretti (quelli a gestione concorrente). Per i Programmi a finanziamento diretto sono le DG e i Servizi della Commissione e altri soggetti pubblici e privati - intitolati a gestire i finanziamenti dell’UE sulla base del regolamento finanziario - a implementare le procedure di assegnazione dei fondi (sovvenzioni e appalti pubblici). I soggetti a cui la Commissione può delegare funzioni di gestione del bilancio sono: � le Agenzie “tradizionali” (anche note come agenzie “regolatorie”), ossia agenzie di varia

denominazione (Centri, Organismi, agenzie), in alcuni casi attive fin dagli anni Settanta, che vengono create da un Atto legislativo di diritto derivato - del Consiglio oppure del Consiglio e del Parlamento Europeo - per svolgere funzioni di ricerca, tecniche e di gestione ben specifiche. Esse hanno una personalità giuridica ed autonomia decisionale e

13 I principi di fondo qui discussi, comunque, sono fondamentalmente simili nel caso delle procedure di assegnazione degli aiuti per i Paesi Terzi. In merito si rimanda alle c.d. PRAG (Practical Guide to contract procedures for EC external actions). Si veda il sito: http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_guide/index_en.htm.


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di bilancio14. Esse hanno anche un sistema di governance autonomo e, quindi, non operano sotto il controllo della UE, ma sotto quello degli SM per il tramite dei loro Consigli di Amministrazione (in cui siedono rappresentanti degli SM e della Commissione);

� le Agenzie esecutive, ossia enti che sono creati con una Decisione della Commissione e sono disciplinati dal Diritto dell’UE15. Tali agenzie, diversamente da quelle “tradizionali”, non hanno autonomia gestionale e, peraltro, hanno una durata ben determinata;

� le Agenzie “nazionali”, ossia agenzie designate dagli SM che gestiscono dei Programmi a finanziamento diretto sul territorio nazionale (in Italia, ad esempio, l’ISFOL agisce da Agenzia “nazionale” per il Programma Lifelong Learning);

� persone fisiche designate dal Consiglio. Questa possibilità, introdotta dal Regolamento 1595/2006 di emendamento del Regolamento finanziario, è tuttavia circoscritta al Titolo V del TUE sull’azione esterna dell’Unione. In generale, infatti, vale il divieto di esternalizzazione di atti di esecuzione del bilancio – inclusi pagamenti e riscossione - ad organismi privati, ad eccezione di quelli che svolgono funzioni di pubblica utilità che possono essere designati quali Agenzie “nazionali” (art. 57 del Regolamento 1605/2002).

Gli strumenti di finanziamento indiretto, come esemplifica la figura 5, sono: - i regimi di sostegno agricolo diretto finanziati nell'ambito del I pilastro della PAC (rubrica 2 delle Prospettive Finanziarie 2007-2013) dal Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA)16. I contributi diretti per gli agricoltori e gli interventi di mercato della PAC vengono gestiti da Agenzie nazionali (in Italia l'AGEA); - il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), che viene attuato tramite Programmi pluriennali gestiti dalle Regioni (Programmi di Sviluppo Rurale); - i Fondi strutturali (FESR e FSE) attuati tramite Programmi nazionali e regionali e il Fondo di Coesione, attuato tramite Programmi nazionali; - il Fondo Europeo per la Pesca (FEP), incluso nella rubrica 2 delle Prospettive Finanziarie e disciplinato dal Reg. (CE) 1198/2006, così come emendato dal Reg. (CE) 744/2008. Prima di richiamare le principali modalità di assegnazione dei finanziamenti, preme evidenziare due ulteriori aspetti: 1. gli strumenti a gestione concorrente sono relativamente pochi in relazione all'ampio novero di strumenti di finanziamento dell'UE gestiti direttamente dalla Commissione o da Agenzie esecutive, ma la stessa Commissione stima che assorbano oltre il 75% dell'ammontare delle spese dei bilanci annuali; 2. nel caso di tali strumenti, in sostanza, le stesse procedure di assegnazione dei contributi previste dal Regolamento finanziario generale e dalla disciplina comunitaria sugli appalti

14 Fra le Agenzie “tradizionali” più note si ricordano l’Autorità europea per la sicurezza alimentare, l’Agenzia europea per la sicurezza aerea, l’Agenzia europea dell’ambiente, la Fondazione europea per la formazione professionale, l’Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro. 15 Sul sito della DG Bilancio della Commissione si può trovarne un elenco completo. Fra le Agenzie esecutive spicca la EACEA (Educational, Audiovisual & Culture Executive Agency), che gestisce diversi Programmi: Cultura, Lifelong Learning; Tempus; Erasmus Mundus; MEDIA; Gioventù in azione; Europa per i Cittadini. 16 Il FEAGA, ai sensi dell'art. 3 del Reg. (CE) 1290/2005, finanzia con modalità concorrente i principali contributi della PAC (restituzioni fissate per l'esportazione di agricoli nei Paesi Terzi; interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli; pagamenti diretti agli agricoltori; contributi finanziari per azioni di informazione e promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno e nei Paesi Terzi), mentre finanzia in modo diretto altre voci di spesa di minore rilevanza. A titolo di completezza si segnala che la base giuridica del I e del II pilastro della PAC è stata ampiamente rivista nel corso del 2009, ma su questi aspetti non ci si può soffermare in questa sede per non appesantire eccessivamente la trattazione.


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pubblici sono gestite direttamente dalle Autorità di Gestione titolari dei Programmi cofinanziati dai Fondi strutturali, dal FEASR e dal FEP. Per questo motivo la decentralizzazione della programmazione e dell’attuazione degli interventi cofinanziati da tali Fondi è condizionata all'implementazione di sistemi di gestione, di liquidazione dei finanziamenti e di controllo a livello nazionale e regionale assolutamente conformi ai sistemi di gestione e di audit implementati dalla Commissione.

Figura 5: i finanziamenti comunitari a gestione concorrente

Fondi a gestione

concorrente

Contributi agli agricoltori - I pilastro PAC (FEAGA)

Sviluppo rurale - II pilastro PAC (FEASR)

Politica di Coesione (F. Strutturali)

Politica comune della pesca (FEP)

5.2 Le principali modalità di esecuzione dei Programmi dell’UE Le principali modalità di esecuzione dei Programmi di spesa da parte delle DG della Commissione (e delle agenzie delegate) sono Sovvenzioni e Appalti pubblici. Queste due modalità di assegnazione dei fondi ai beneficiari, presentate sinteticamente nella figura 6, hanno finalità ben diverse. Figura 6: modalità di assegnazione dei finanziamenti diretti dell’UE

Appaltiacquisto/locazione di

immobili

Sovvenzioni

forniture

Finanziamenti UE

lavori

servizi

Le sovvenzioni (grants), che inter alia caratterizzano Programmi quali il VII Programma Quadro 2007-2013 per la Ricerca, il Programma LIFE, il Programma Cultura 2007-2013 e gli interventi a sostegno dei progetti realizzati dalle Organizzazioni Non Governative (ONG), sono accordati a titolo di liberalità per finanziare azioni volte a promuovere la realizzazione di


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un obiettivo che si iscrive nel quadro di una politica dell'UE (art. 108 del regolamento finanziario17). Le varie DG della Commissione e le agenzie delegate gestiscono concretamente le sovvenzioni attraverso la pubblicazione periodica di inviti a presentare proposte (calls for proposals) sul loro sito e sulla GUUE Serie C (v. Box 3). Le calls for proposals sono testi ufficiali che esplicitano in modo più dettagliato obiettivi di fondo, caratteristiche essenziali e condizioni generali di ammissibilità delle proposte progettuali già riportati nelle Decisioni di approvazione dei Programmi e nei relativi working programmes annuali. I proponenti che vengono selezionati fra i beneficiari ratificano con la Commissione (o con le agenzie delegate) una convenzione di sovvenzione. La concessione delle sovvenzioni è condizionata al rispetto di alcune condizioni generali indicate sia nel Regolamento finanziario sia nelle calls for proposals: 1. il rispetto del principio di cofinanziamento (le sovvenzioni dell’UE non coprono integralmente il costo dei progetti, ma implicano una compartecipazione finanziaria dei beneficiari); 2. il rispetto dei principi formali di: � trasparenza; � parità di trattamento dei proponenti; � divieto di cumulo dei finanziamenti (questo implica che i progetti cofinanziati da una

certa azione di un Programma non possono ricevere, in uno stesso anno, altri contributi da altre azioni di quel Programma);

� retroattività del cofinanziamento dell’UE (questo implica che i progetti ammessi non possono ricevere il contributo dell’UE prima che venga ratificata la convenzione);

3. i progetti ammessi a beneficio non devono avere un orientamento commerciale. Qualsiasi prodotto dei progetti – sia esso materiale (una pubblicazione scientifica o divulgativa realizzata nell’ambito del progetto) o immateriale (un nuovo procedimento scientifico che può essere brevettato) - può essere commercializzato solo dopo che il progetto è formalmente concluso18; 4. i progetti devono essere avanzati da consorzi transnazionali, in cui siano presenti diversi soggetti giuridici di diversi Paesi partecipanti al Programma (i partenariati internazionali che propongono delle proposte progettuali sono aperti sia a soggetti degli SM sia a soggetti di Paesi Terzi che hanno ratificato con l’UE convenzioni di partecipazione ai Programmi)19;

17 Le sovvenzioni possono finanziare anche Organismi che perseguono interessi generali europei o obiettivi rilevanti delle politiche comunitarie (in Italia, ad esempio, l'Istituto Universitario Europeo di Fiesole o il Collegio Europeo di Parma). 18 Un altro aspetto che va sempre tenuto presente è che le azioni finanziate dai Programmi a gestione diretta, diversamente dalle azioni cofinanziate dai Fondi a finalità strutturale e dai fondi per la pesca e per lo sviluppo rurale, non finanziano, se non in casi speciali, investimenti materiali (siano essi investimenti infrastrutturali degli operatori pubblici o investimenti delle imprese). Le azioni finanziate, in genere, sono azioni immateriali, che vanno dalla ricerca di base, allo scambio di buone prassi e alle azioni dimostrative sull’applicazione e sull’utilità di mercato e sociale di certe innovazioni. 19 Le calls for proposals specificano caso per caso “ampiezza”, composizione e funzioni specifiche dei vari membri del consorzio transnazionale che presenta le proposte progettuali.


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5. la concessione diretta delle sovvenzioni è prevista solo per le persone giuridiche. In altri termini, possono avanzare proposte progettuali solo dei consorzi di persone giuridiche. Questo significa che anche nel caso dei Programmi ideati per favorire una partecipazione ampia di studenti, giovani e altre categorie di individui, i progetti devono essere candidati da consorzi di persone giuridiche. Solo in casi eccezionali le sovvenzioni possono essere concesse direttamente alle persone fisiche. Gli appalti pubblici (public contracts), invece, sono contratti a titolo oneroso aggiudicati dalle Direzioni Generali della Commissione (o le agenzie delegate) per l'acquisizione da fornitori specializzati di beni mobili o immobili, per la realizzazione di opere e per l'acquisizione di forniture e di servizi consulenziali (art. 88 del Regolamento finanziario). Le DG gestiscono concretamente gli appalti pubblici attraverso la pubblicazione periodica di bandi di gara (calls for tenders) su: � il loro sito (e sul sito delle Agenzie incaricate all’attuazione dei Programmi), � la GUUE Serie S (Supplemento alla GUUE che riporta avvisi pubblici, pre-informazioni

sulle gare e anche appalti di SM e Regioni dell'UE, in quanto ad appalti di SM e Regioni devono poter partecipare tutti gli operatori economici europei e, quindi, devono avere una pubblicizzazione su scala comunitaria),

� la banca dati TED - Tender Electronic Daily (v. Box 5)20. Al termine della procedura di gara, la Commissione stipula con il soggetto aggiudicatario un contratto oneroso21.

Box 5 – Le fonti di informazione su sovvenzioni e appalti pubblici

In generale, la principale fonte di informazione ufficiale è la Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea (GUUE) - a cui si può accedere gratuitamente attraverso il sito EUR-Lex (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/it/index.htm) - in cui viene riportata tutta la documentazione inerente il diritto comunitario, a partire dai Trattati fino alle Comunicazioni e agli avvisi pubblici per sovvenzioni e appalti pubblici. Per poter eseguire i Programmi ed erogare i finanziamenti, come già accennato, le DG della Commissione "lanciano": - Inviti a presentare proposte (per le sovvenzioni), pubblicati sulla GUUE Serie C; - Gare di appalto (per i public contracts), pubblicate sulla GUUE Serie S. La Commissione fornisce direttamente informazioni sui finanziamenti attraverso tre canali internet: 1. i siti “Aiuti e Prestiti” (http://europa.eu.int/grants/index_en.htm) e "Appalti pubblici" (http://europa.eu.int/public_contracts/index_en.htm) disponibili sul portale dell'UE in lingua inglese, francese e tedesca. Si evidenzia che il sito della Rappresentanza in Italia della Commissione contiene una banca dati sui finanziamenti dell'UE in italiano. Si veda il sito web http://europa.eu.int/italia/finanziamenti/bandi_rappresentanza/; 2. il sito delle DG della Commissione e delle Agenzie che gestiscono i Programmi a finanziamento diretto e gli appalti pubblici di interesse; 3. la banca dati TED - Tender Electronic Daily (accessibile al sito web http://ted.europa.eu) che è la versione on line della Serie S della GUUE e riporta a titolo gratuito tutti gli appalti pubblici suddivisi per Paese, Regioni e settori di interesse in tutte lingue ufficiali dell'UE. La GUUE Serie S (accessibile

20 Le DG e/o le Agenzie delegate possono anche emanare delle call for Expression of Interest (EoI) per la selezione di esperti e/o Società di consulenza specializzate per l’acquisizione di determinati servizi. Le Expression of Interest sono molto comuni per le gare volte a selezionare fornitori di servizi specializzati per la gestione di progetti di aiuto allo sviluppo. 21 Le procedure di aggiudicazione degli appalti seguite sono procedura aperta, procedura ristretta, concorso di progettazione e procedura negoziata. Tali procedure sono disciplinate dalle Direttive 17/2004 e 18/2004 del Consiglio sugli appalti.


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attraverso la banca dati TED) contiene anche i bandi di gara e gli appalti promossi dall’UE per realizzare interventi di cooperazione con i Paesi in Via di Sviluppo e con quelli in via di adesione ed associati. Si veda il sito web tematico dell'Ufficio di cooperazione della Commissione denominato Europe Aid - http://europa.eu.int/comm/europeaid/index_it.htm che riporta diffusamente le opportunità di finanziamento per progetti di cooperazione22. La diversa natura di sovvenzioni e contratti pubblici si può più facilmente mettere a fuoco sulla base dei seguenti parametri: 1. le finalità della Commissione: nel caso delle sovvenzioni, "lanciate" da DG della Commissione e/o da agenzie delegate attraverso le calls for proposals (chiamata di proposte progettuali), la Commissione finanzia progetti che contribuiscono a realizzare le politiche dell’UE e risultano in linea con gli obiettivi istituzionali del soggetto proponente (consorzi di persone giuridiche). Per questo motivo è richiesta la compartecipazione finanziaria dello stesso soggetto proponente. Nel caso degli appalti di servizi, invece, la Commissione acquisisce da operatori terzi specializzati dei servizi e, quindi, eroga l'intero importo della fornitura (appunto per il fatto che "paga" un servizio). Le procedure più utilizzate di aggiudicazione di servizi sono le calls for tender (procedura aperta) e le call for expressions of interest (procedura ristretta con pre-qualifica dei proponenti); 2. l'obiettivo dei soggetti proponenti: nel caso delle sovvenzioni i soggetti proponenti ricercano attraverso i fondi europei l'opportunità di sostenere la loro mission istituzionale e lo stesso Regolamento finanziario vieta l'utilizzo delle sovvenzioni per finalità commerciali. Nel caso degli appalti, la finalità dei proponenti è assolutamente commerciale (nel caso di appalti di servizi, nella grande maggioranza dei casi, rispondono alle calls Società di consulenza specializzate); 3. le modalità di finanziamento: le sovvenzioni, risultando funzionali a finalità istituzionali dei beneficiari, impongono la loro compartecipazione finanziaria. Gli appalti pubblici sono coperti integralmente dai fondi europei per l'importo aggiudicato tramite gara.

22 Il portale di EuropeAid presenta nel corpo centrale un quick step che rimanda immediatamente ai principali sottomenu informativi: (i) Regioni/Paesi (vi vengono presentate le aree geografiche in cui interviene l’UE); (ii) Temi (vi vengono descritte le azioni implementate da EuropeAid secondo una classificazione settoriale); (iii) Programmi (vi vengono descritti i principali Programmi di intervento).


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Allegato 1 – Competenze e politiche dell’UE dopo il Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona definisce un unico sistema giurisdizionale in cui l’UE ha riassorbito la Comunità Europea. Ai sensi dell’art. 3 del Trattato, l’Unione Europea sostituisce la Comunità Europea ed è dotata di personalità giuridica unica. Il Trattato, quindi, sancisce il superamento della macchinosa dicotomia introdotta dal Trattato di Maastricht del 1992 fra la Comunità Europea – che subentrava alla CEE - e l’Unione Europea, composta da tre “pilastri” (la stessa Comunità Europea, la Politica Estera e di Sicurezza Comune e la Cooperazione nel settore “giustizia e affari interni”). Ciò nonostante, i Trattati continuano ad essere due:

� il Trattato sull’Unione Europea (TUE), ratificato a Maastricht il 7 Febbraio 1992; � il Trattato istitutivo della Comunità Europea (Roma, 1957). Quest’ultimo viene ribattezzato

Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE). Ciò che preme sottolineare è che, come è stato magistralmente evidenziato da Tosato, ‹‹al di là dei due Trattati, vi è un unico soggetto (l’Unione), con un unico diritto (quello dell’Unione) e un unico complesso istituzionale; è altresì eliminata (o quasi) la distinzione fra pilastri›› (Tosato 2008, p. 50). Per questo motivo non appare più corretto parlare di processo di integrazione “comunitaria” o di finanziamenti “comunitari”. I due Trattati (la cui articolazione in titoli è presentata nella tavola sinottica che segue) hanno lo stesso valore giuridico, ma è certamente il TUE ad avere la natura di Trattato di base. Non a caso i valori fondamentali (“il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a delle minoranze”) e gli obiettivi dell’Unione sono presentati nelle Disposizioni comuni del TUE.

Trattato sull’UE Trattato sul Funzionamento dell’UE

Preambolo Preambolo Titolo I – Disposizioni comuni Parte I - Principi Titolo II – Disposizioni relative ai principi democratici

Parte II – Non discriminazione e cittadinanza dell’Unione

Titolo III – Disposizioni relative alle Istituzioni Parte III – Politiche e azioni interne dell’Unione Titolo IV – Disposizioni sulle cooperazioni rafforzate

Parte IV – Associazione dei Paesi e Territori d’Oltremare

Titolo V – Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla Politica Estera e di Sicurezza Comune

Parte V – Azione esterna dell’Unione

Titolo VI – Disposizioni finali Parte VI – Disposizioni istituzionali e di bilancio Parte VII – Disposizioni generali e finali

Il TFUE ha natura applicativa di esplicitazione delle regole di funzionamento delle varie Istituzioni e di obiettivi e strumenti delle politiche interne ed esterne dell’UE. Sono gli articoli da 3 a 6 del TFUE a specificare le competenze dell’UE, che sono illustrate in modo molto più nitido che non nei precedenti Trattati. La separazione delle competenze fra UE e SM si fonda su: � principio di attribuzione (l’art. 5 del TUE dispone che “l’Unione agisce esclusivamente nei limiti

delle competenze che le sono attribuite dagli Stati Membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi attribuiti”);


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� principio di sussidiarietà: l’UE è deputata a intervenire in settori che non siano di sua competenza esclusiva se e solo se gli obiettivi non possono essere adeguatamente raggiunti in modo autonomo dagli SM;

� principio di proporzionalità: l’intervento dell’UE deve essere limitato e circoscritto solo a quelle azioni funzionali agli obiettivi stabiliti nei Trattati.

Gli articoli suddetti individuano le competenze esclusive dell’UE, le competenze concorrenti e le azioni. Le competenze esclusive sono quelle in relazioni alle quali solo l’UE può legiferare e adottare atti vincolanti sul piano giuridico. Gli SM possono legiferare nelle materie di competenza esclusiva dell’UE solo a fronte dell’autorizzazione dell’UE o per attuare i suoi attivi vincolanti Le competenze concorrenti sono quelle in relazioni alle quali sia l’UE sia gli SM possono adottare atti giuridicamente vincolanti. Preme evidenziare che, tuttavia, che gli SM possono legiferare solo nella misura in cui l’UE non abbia già normato una certa materia. Le azioni, in sostanza, consentono all’UE di coordinare e completare l’azione legislativa ed esecutiva degli SM. Nella tavola sinottica che segue vengono elencate le materie di competenza esclusiva, quelle di competenza concorrente e le azioni. Competenza esclusiva Unione doganale

Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno Politica monetaria per gli SM la cui moneta è l’Euro Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca Politica commerciale comune

Competenza

concorrente

Mercato interno Politica sociale * Coesione economica, sociale e territoriale Agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare Ambiente Protezione dei consumatori Trasporti Rete trans-europee Energia Spazio di libertà, sicurezza e giustizia Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica*

Azioni Tutela e miglioramento della salute umana Industria Cultura Turismo Istruzione, formazione professionale, gioventù e sport Protezione civile Cooperazione amministrativa

* Per quanto riguarda gli aspetti definiti nel Trattato stesso


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Allegato 2 – Le proposte di riforma delle Prospettive Finanziarie per il periodo di programmazione post 2013

Le considerazioni proposte in questo allegato prendono le mosse dalla recente pubblicazione della lungamente attesa proposta di riforma del sistema di finanza pubblica dell’UE da parte della Commissione Europea23. La Comunicazione del 19 Ottobre 2010 “The EU budget review”, de facto, avvia il negoziato sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) dell’UE post 2013, sebbene la Comunicazione con cui la Commissione avanzerà formalmente le sue proposte sul nuovo QFP dovrà essere pubblicata entro il 1 luglio 2011. Fin qui non vi sono proposte ufficiali sulla riforma del bilancio e delle politiche dell’UE, ma solo delle proposte di massima che emergono dalla sopracitata Comunicazione e da altri documenti preparatori delle varie DG della Commissione, in particolare della DG Politica Regionale e della DG Agricoltura. Tali proposte sono in questa fase oggetto di consultazione pubblica. In questa sede, pertanto, si fornisce solo una breve presentazione del quadro attuale, come emerge soprattutto a seguito di recenti eventi esogeni ed endogeni alle dinamiche politiche dell’UE. L’evento esogeno per eccellenza da prendere in considerazione è certamente la crisi economica internazionale deflagrata nel biennio 2007-2008 e di cui si fatica a intravedere la fine. Questa crisi, tra l’altro, indebolisce la performance attuativa dei Programmi regionali cofinanziati dai Fondi strutturali e dal FEASR. Ecco che di conseguenza vi è stata, nel corso del 2008 e del 2009, una forte accelerazione per quanto concerne la revisione della PAC e quella dei PSR regionali. Inoltre, la Commissione Europea per contrastare la crisi economica ha varato nel Dicembre 2008 il “Piano europeo di ripresa economica” e ha fortemente allentato la rigida disciplina sulla gestione dei “regimi di aiuto” e sull’attuazione e sui controlli dei Programmi cofinanziati dai Fondi strutturali nel biennio 2009-2010. Bisognerà capire nei prossimi mesi se queste scelte saranno confermate nel prossimo ciclo di programmazione. Tra i fattori endogeni maturati nel corso dell’anno che condizioneranno il negoziato si segnalano: 1. l’instabilità finanziaria registrata all’interno della zona Euro, che include 17 dei 27 SM dell’UE. Tale instabilità, nel primo semestre dell’anno, ha quasi condotto al tracollo finanziario della Grecia. La fase di forte instabilità dell’Euro, peraltro, si è protratta per tutto il 2010, interessando in maniera preoccupante anche l’Irlanda24.

23 L’Accordo InterIstituzionale sul QFP 2007-2013 si era chiuso con l’impegno della Commissione ad avanzare delle proposte di riforma del QFP e del bilancio annuale dell’UE nel biennio 2008-2009. La Commissione già nel Settembre 2007 aveva lanciato una consultazione pubblica sulla riforma delle entrate e delle spese del bilancio, attraverso la pubblicazione della Comunicazione Reforming the budget, changing Europe. A public consultation paper in view of the 2008/2009 budget review. La consultazione aveva ricevuto grande attenzione, suscitando l’invio di numerose prese di posizioni da parte di Istituzioni dell’UE, di istituzioni degli SM e anche di accademici e di think tank privati, ma in seguito vi sono stati vari ritardi nella pubblicazione del documento ufficiale della Commissione sulla possibile riforma del sistema di finanza pubblica della UE. 24 Per alcune considerazioni critiche sulla crisi finanziaria del 2010 in Europa e sulle risposte dell’UE si rinvia ai contributi di Farina F. (2010); Un’agenzia europea del debito per affrontare il problema della crescita e di Guerrieri P. (2010); Il nuovo Patto di stabilità e il futuro dell’Euro, ambedue disponibili sul sito http://www.nelmerito.com.


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L’UE per frenare le tensioni speculative che hanno colpito l’Euro ha creato due strumenti temporanei, il cui ciclo di vita è destinato a terminare nel giugno 2013: � un Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria (European Financial Stability Facility – EFSF),

specificamente indirizzato ai Paesi membri dell’Eurozona, che dovrebbe mobilizzare all’occorrenza risorse finanziarie rese disponibili da tutti gli SM che adottano l’Euro25;

� un Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria (European Financial Stabilization Mechanism – EFSM), che può mobilizzare, nel caso di attacchi speculativi che possono mettere a rischio la sopravvivenza dell’Euro, circa 60 Milioni di Euro recuperabili dal bilancio annuale dell’UE. Questo strumento di intervento viene gestito dalla Commissione Europea.

L’accordo internazionale fra l’UE e il Fondo Monetario Internazionale ha condotto quest’ultimo a ratificare l’impegno di realizzare, alla bisogna, interventi finanziari complementari a quelli dei due Fondi succitati. Il recente Consiglio Europeo del 16 e 17 dicembre 2010 ha deciso di sostituire, a partire dal 2013, i due meccanismi temporanei con un Fondo permanente, denominato European Stabilitity Mechanism (ESM). Questo strumento, in sostanza, sostituirà il Fondo Europeo per la Stabilità Finanziaria (EFSF), ricalcandone i meccanismi attuativi e prevedendo lo stesso target di Paesi (i Paesi dell’Eurozona). Ad oggi non sono ancora completamente ben definiti il meccanismo di governance di questo strumento e le sue funzioni puntuali. Gli elementi certi sono che: � il Fondo è istituito a favore dei Paesi dell’area Euro, ma su richiesta degli altri SM dell’UE potrà

intervenire anche in SM che non adottano la moneta comune; � il Fondo sarà attivato solo a fronte di attacchi speculativi contro un Paese dell’Eurozona che

possono mettere a repentaglio l’Euro (in altri termini, continua a valere la clausola di “no bail out” introdotta nel 1992 dal Trattato di Maastricht, in forza della quale un Paese dell’UE a rischio di default finanziario per la fragilità della situazione di bilancio non sarà sostenuto dagli altri Paesi europei, a meno che il default di quel Paese implichi anche il default dell’Euro);

� il sostegno ai paesi in difficoltà finanziaria sarà condizionato all’adozione, da parte di questi Paesi, di politiche restrittive di finanza pubblica volta a ridurre gli squilibri di bilancio.

A titolo di completezza si segnala che l’introduzione di questo Fondo richiede una leggera modifica del Trattato di Lisbona – segnatamente dell’art. 136 del TFUE - che è stata formalmente approvata dal Consiglio Europeo del 16 e 17 Dicembre. La roadmap adottata dal Consiglio Europeo prevede che il Trattato emendato entri in vigore il 1 gennaio 2013, in modo che nel corso del 2013 possa entrerà in funzione il nuovo strumento di stabilizzazione finanziaria. Nei prossimi mesi bisognerà capire meglio come verranno conciliate le Prospettive Finanziarie post 2013, le regole di formazione e gestione del bilancio annuale dell’UE e l’operatività di questo nuovo Fondo per la stabilità finanziaria nella “zona Euro”; 2. l’orientamento di tutti gli SM a coordinare maggiormente le politiche pubbliche e i bilanci pubblici. Fin qui è maturato un rilevante accordo sul c.d. “semestre europeo” (coincidente con i primi sei mesi dell’anno solare) che modificherà fortemente le procedure di approvazione e, almeno in una certa misura, la struttura dei bilanci pubblici degli SM dell’UE. L’accordo, infatti, prevede che nel I semestre di ogni anno il metodo aperto di coordinamento delle politiche europee sia applicato direttamente ai bilanci pubblici degli SM. In sostanza, il via libera definitivo all’approvazione dei bilanci pubblici verrà dato prima dalle Istituzioni dell’UE e poi dai Parlamenti nazionali.

25 La c.d. Eurozona include appunto gli SM dell’UE che hanno adottato l’Euro. Dopo l’adozione dell’Euro anche da parte dell’Estonia (il 1° Gennaio 2011), l’Eurozona comprende 17 Paesi.


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Il Consiglio Europeo del 16 e 17 Dicembre ha richiesto alle Istituzioni legislative e alla Commissione di accelerare la procedure di adozione dei 6 Regolamenti che disciplineranno il “semestre europeo” in modo da completarle entro la fine di giugno 2011; 3. l’approvazione nel marzo 2010 del Piano strategico “Europe 2020” che costituirà il quadro di policy di riferimento per tutti gli SM (“Europe 2020”, in sostanza, è il Piano che sostituisce la c.d. “agenda di Lisbona”). Il Piano “Europe 2020”, diversamente dalla “agenda di Lisbona” ha una impostazione strategica più semplice e al tempo stesso meno evasiva, nel senso che sono chiaramente indicati i contorni della strategia di rilancio della competitività dei sistemi produttivi europei. Esso è strutturato in 3 obiettivi strategici e 7 “iniziative-ammiraglia” (flagship initiatives), come si evince dalla tavola sinottica che segue, dove è sembrato opportuno riportare i termini ripresi direttamente dalla Comunicazione redatta in Inglese26. Inoltre, il monitoraggio sull’attuazione e sui risultati in itinere del Piano è imperniato su soli 5 indicatori-chiave (headlines targets).

Il disegno strategico di Europe 2020

Overarching objectives Flagship Initiatives

Smart Growth Innovation Union Youth on the move A digital agenda for Europe

Sustainable Growth Resource Efficient Europe An industrial policy for the globalisation era

Inclusive Growth Employment and skills European platform against poverty

In merito alle possibili modifiche del QFP dell’UE e delle due politiche che incidono maggiormente sul bilancio (la politica di coesione e la PAC), al momento si possono avanzare solo poche fondate riflessioni basate soprattutto sulla Comunicazione “The EU budget review”. Il punto di partenza dell’analisi non può che essere la questione intorno alla quale ruota tutta la Comunicazione, ossia “come spendere le risorse dell’UE in modo più intelligente?”27. La Commissione specifica che le sue indicazioni sono volte a trovare soluzioni condivise su come: � indirizzare meglio le risorse dell’UE sui suoi grandi obiettivi strategici; � impostare il QFP e il bilancio annuale come strumenti guidati dalle politiche europee (policy-

driven budget); � implementare il bilancio e i Programmi di spesa nel miglior modo possibile; � riformare e migliorare il sistema delle risorse proprie (lato delle entrate). Per quanto concerne il versante delle spese del bilancio annuale, gli elementi principali di analisi da evidenziare sono: 1. la Commissione prende atto del fatto che sia le Prospettive Finanziarie, sia il bilancio annuale si configurano come strumenti di spesa troppo rigidi. Durante il lungo periodo di ristagno economico in Europa, seguito alla crisi finanziaria del biennio 2007-2008 negli Stati Uniti, l’UE ha faticato a usare in chiave anticiclica il bilancio proprio per la sua rigidità di fondo; 2. la Commissione propone un quadro di priorità di spesa sostanzialmente in linea con l’attuale struttura del QFP 2007-2013. La Comunicazione, infatti, indica le seguenti priorità strategiche – le

26 Commissione Europea; Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM(2010)2020 Brussels 3.3.2010; http://ec.europa.eu/eu2020/pdf. 27 Nella Comunicazione in Inglese, a p. 2, si legge: ‹‹the issue is not first and foremost about spending more or less, but about finding way to spend more intelligently›› (corsivo nel testo).


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prime tre delle quali esattamente corrispondenti a quelle della strategia “Europe 2020” - sulle quali allocare le risorse proprie: � smart growth (politiche per la competitività, la ricerca e l’innovazione); � sustainable growth (PAC, interventi di sostegno allo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e

di tutela dell’ambiente); � inclusive growth (interventi della politica di coesione); � citizenship (programmi di supporto alla cittadinanza europea e alla mobilità dei cittadini-lavoratori

in Europa); � pre-accession (relazioni esterne con i Paesi in pre-adesione); � global Europe (relazioni esterne globali e aiuto allo sviluppo); � administrative expensive. La Commissione non fa anticipazioni sulla possibile articolazione effettiva di queste priorità nelle PF post 2013, lasciando solo intendere che la scelta ideale sarebbe di individuare tre headings di vasta portata: (i) politiche interne; (ii) politiche esterne; (iii) amministrazione; Per quanto concerne gli strumenti di finanziamento delle politiche europee, due sembrano essere gli elementi su cui concentrare l’attenzione: 1. la Commissione fornisce diverse ipotesi di lavoro su come rendere il bilancio pubblico europeo un autentico catalizzatore di investimenti privati in settori di intervento dell’operatore pubblico (infrastrutture e public utilities), che possono presentare delle prospettive reddituali interessanti anche per le imprese private e che, infatti, tradizionalmente sono interessati da operazioni di project financing; 2. la Commissione indica fra gli strumenti della futura politica di coesione il FESR, il FSE, il Fondo di Coesione, il FEP e il FEASR. Fin qui, pertanto, trova conferma l’orientamento della Commissione, già emerso nel corso dell’Health check, a separare nettamente i due pilastri della PAC e a riportare sia il FEP sia il FEASR nell’alveo dei Fondi strutturali propriamente detti28. In particolare, l’orientamento è quello di riportare nell’alveo della politica di coesione gli interventi dell’attuale II pilastro della PAC che coprono le priorità territoriali della politica di sviluppo rurale. Va aggiunto in merito che su questo punto le Comunicazioni successive con le proposte di riforma della politica di coesione e della PAC non forniscono alcuna indicazione29. In estrema sintesi, con riferimento al lato delle spese pubbliche europee si può dire i documenti citati sono molto cauti e pragmatici, anche per il fatto che sono stati licenziati come documenti volti ad aprire una consultazione pubblica sulla riforma degli strumenti finanziari dell’UE30. Correttamente, la Commissione preferisce attendere gli esiti della consultazione prima di fornire proposte più puntuali in ordine al rinnovamento delle politiche europee.

28 Nel biennio 2007-2008 è stata realizzata un'ampia consultazione – indicata come “Health check della PAC” - in ordine anche alle possibili revisioni della PAC (in particolare quelle inerenti il I pilastro sugli interventi di mercato e sugli aiuti diretti agli agricoltori) che ha portato alla definizione di nuove linee di riforma della PAC nell'ambito del Consiglio Agricoltura dell’UE che si è tenuto a Bruxelles il 19 e 20 novembre 2008. Nell’anno 2009, di conseguenza, sono stati anche rivisti i principali regolamenti che disciplinano l’attuazione degli interventi del I e del II pilastro (sviluppo rurale) della PAC nel corrente ciclo di programmazione. 29 Le due Comunicazioni in questione sono rispettivamente: (i) Conclusions of the fifth report on economic, social and territorial cohesion: the future of cohesion policy, COM (2010)642 ; (ii) The CAP towards 2020: meeting the food, natural resources and the territorial challenges of the future, COM (2010) 672. 30 Successivamente alla Comunicazione del 19 Ottobre, la Commissione ha licenziato numerose altre Comunicazioni volte ad aprire delle consultazioni pubbliche su tutte le politiche europee e sui relativi strumenti di finanziamento. Questo approccio è stato seguito anche per le politiche esterne dell’UE e per gli interventi di aiuto allo sviluppo, in relazione ai quali la Commissione ha licenziato il Libro Verde “La politica di sviluppo dell'Unione europea a sostegno della crescita inclusiva e dello sviluppo sostenibile. Potenziare l’impatto della politica di sviluppo dell’UE” – COM (2010)629.


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La Comunicazione “The EU budget review”, invece, è molto più decisa e puntuale con riferimento al lato delle entrate del bilancio. La Comunicazione sottolinea che il sistema delle risorse proprie va riformato, in quanto è � poco trasparente e poco comprensibile dai cittadini europei; � in ampia parte disarticolato rispetto alle politiche europee (sole le Risorse Proprie Tradizionali si

possono ricondurre a delle politiche europee); � eccessivamente condizionato dal finanziamento (e, quindi, dalla volontà politica) degli SM. Le proposte concrete della Commissione sono: � abolire la Risorsa IVA; � favorire la riduzione della dipendenza delle finanze pubbliche europee da quelle degli SM; � introdurre almeno una nuova fonte di entrata , da scegliere fra le seguenti: (i) una imposta europea

sulle transazioni finanziarie in Europa; (ii) una nuova entrata del bilancio dell’UE relativa al sistema di emissione dei “diritti” a produrre gas ad effetto serra; (iii) un’imposta europea sul trasporto aereo; (iv) una imposta sul valore aggiunto europea (EU VAT); (v) una imposta europea sull’energia (imposta volta a disincentivare l’uso di fonti energetiche tradizionali); (vi) una imposta europea sulle Società.


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Allegato 3 - La politica di pre-adesione e lo strumento finanziario IPA Il focus sulla politica di pre-adesione assume una rilevanza specifica per il fatto che essa, nel ciclo 2007-2013 più che nel precedente, è finalizzata a creare un autentico ponte fra politiche interne e politiche esterne dell’UE. In sede di programmazione e di attuazione delle azioni cofinanziate dallo Strumento di PreAdesione (sovente richiamato con l’acronimo inglese IPA – Instrument for Pre-accession Assistance), infatti, emergono rilevanti sovrapposizioni fra i principi dei Fondi strutturali e quelli della cooperazione esterna dell’UE recepiti da IPA. Più in particolare, risultano rimarchevoli le sinergie tra le finalità del nuovo Obiettivo orizzontale della politica di coesione – Cooperazione territoriale europea – e quelle di IPA. Sia il nuovo Obiettivo orizzontale, sia lo Strumento IPA (specialmente la sua componente transfrontaliera e interregionale), infatti, hanno fondamentalmente tre finalità: � facilitare il dialogo interculturale fra popolazioni di diversi SM e/o di SM e Paesi Terzi, ma anche il confronto fra diverse Pubbliche Amministrazioni, in modo da rendere più celere il processo di adozione dell’acquis communautaire da parte dei Paesi “vicini” (siano essi candidati o meno all’adesione); � facilitare l’abbattimento delle barriere fisiche fra regioni di diversi Paesi, sostenendo il rafforzamento su scala transfrontaliera e/o transnazionale delle reti infrastrutturali e immateriali; � individuare soluzioni congiunte a problemi comuni che travalicano i confini amministrativi (siano essi regionali o nazionali), quali in particolare quelli ambientali. La rilevanza di tali questioni, ovviamente, è stata acuita dall’incremento delle frontiere “esterne” e di quelle “interne” dell’UE comportato dall’ingresso di 12 NSM, per cui è aumentata la necessità di individuare soluzioni congiunte a problematiche transfrontaliere e/o di abbattere nuove barrire fisiche (o anche semplicemente amministrative) ai rapporti commerciali e di cooperazione economica.

Lo Strumento di Pre-Adesione (SPA), disciplinato specificamente dal Reg. (CE) 1085/2006 (poi emendato nel 2010 per tenere conto della richiesta di adesione dell’Islanda) e dal regolamento attuativo della Commissione n. 718/2007, è entrato in vigore il 1 gennaio 2007, sostituendo tutti gli strumenti di pre-adesione del precedente ciclo. Lo Strumento di Pre-Adesione sarà applicabile: 1. ai Paesi Terzi ai quali è stato riconosciuto lo status formale di “candidati” (Candidate Countries). Questi Paesi sono: � la Turchia; � la Croazia; � la Repubblica di Macedonia (sovente richiamata nei documenti ufficiali con l’acronimo FYROM

che sta per First Yugoslav Republic of Macedonia); � l’Islanda; � il Montenegro (ha ricevuto lo status di Paese formalmente candidato nel corso del recente

Consiglio Europeo del 16 e 17 Dicembre 2010); 2. ai Paesi “potenzialmente candidati” (Potential Candidate Countries), tutti situati nell’area dei Balcani Occidentali31. Essi sono: � la Serbia (ha avanzato ufficiale richiesta di adesione il 22 dicembre 2009); � il Kosovo (ha autoproclamato l’indipendenza il 17 febbraio 2008, ma ancora oggi quella

dichiarazione di indipendenza non è riconosciuta da tutti i Paesi delle Nazioni Uniti); � la Bosnia-Erzegovina (la cui stabilità è ancora minata da preoccupanti tensioni etniche e da

frizioni istituzionali che ne condizionano lo sviluppo economico); � l’Albania.

31 Con questi Paesi dei Balcani è in atto a partire dal Vertice UE-Balcani del giugno 2003 – tenutosi a Salonicco – una specifica strategia di “avvicinamento” e di prossimità definita “strategia di stabilizzazione e associazione”.


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Sia per i Paesi Terzi “potenziali candidati” che per quelli effettivi, l’assistenza viene implementata attraverso un Quadro finanziario indicativo pluriennale e dei Documenti indicativi pluriennali elaborati in stretta concertazione con le Autorità dei Paesi beneficiari (approccio strategico) e dei Programmi operativi pluriennali (programmazione operativa), ma risulta più articolata nel caso dei Paesi Terzi formalmente candidati. I Paesi formalmente candidati beneficiano dell’assistenza di tutte le 5 Sezioni, mentre gli altri possono accedere solo ai fondi delle prime due 2 Sezioni (si veda la tavola sinottica che segue), in quanto per i primi è particolarmente stringente la necessità di una rapida assimilazione dell’acquis communautaire e del know how legislativo e amministrativo necessario per una efficiente gestione dei Fondi strutturali e di quelli per lo sviluppo rurale. Per il periodo 2007-2013 sono stati stanziati per IPA 11,565 miliardi di Euro. Possono beneficiare dei finanziamenti di IPA persone fisiche, persone giuridiche (incluse le Delegazioni della Commissione nei PT) e organizzazioni internazionali. Il Quadro finanziario indicativo pluriennale, presentato ogni anno dalla Commissione per il triennio successivo, prevede una ripartizione di massima dei fondi per: (i) Componente (Sezione di IPA); (ii) Paese beneficiario; (iii) azioni tematiche riguardanti più Paesi (questo soprattutto in relazione alle prime due Sezioni dello Strumento di pre-adesione). L’assistenza di IPA, di riflesso, sarà imperniata su Programmi pluriennali (o anche annuali) che saranno definiti per: (i) singole Componenti; (ii) singoli Paesi, (iii) azioni tematiche che concernono più Paesi (regional and horizontal Programmes).

Componenti di IPA e relativi Paesi beneficiari

Componenti Approccio e strumenti di finanziamento Paesi beneficiari

I. Sostegno alla transizione e allo

sviluppo istituzionale

Sostegno ampio (sul modello di PHARE*), con

focus specifico sulla riforma del Settore Pubblico.

Tutti

II. Cooperazione regionale e

transfrontaliera

Vengono valorizzati gli approcci del FESR e dei

Programmi dell'Ob. Cooperazione territoriale

europea della Politica di Coesione.

III. Sviluppo regionale Approccio del FESR e del Fondo di Coesione Solo Paesi

“formalmente

candidati”

IV. Sviluppo delle risorse umane Approccio del FSE

V. Sviluppo rurale Approccio seguito per i nuovi Programmi di

Sviluppo Rurale 2007-2013 cofinanziati dal FEASR * PHARE, istituito già nel 1989, è stato il principale strumento finanziario volto a favorire il processo di riforme negli ex Paesi socialisti dell'Europa dell'Est. Lo Strumento di Pre-Adesione (il cui coordinamento generale è di competenza della DG Allargamento della Commissione), in sostanza, ha una natura ibrida:

� da una parte vengono previste alcune disposizioni che, generalmente, caratterizzano gli interventi di cooperazione allo sviluppo (external aid) dell’UE. Non a caso l’art. 13 del Reg. (CE) 1085/2006 dispone che la Commissione può ricevere e gestire anche i fondi di altri donatori internazionali e l’art. 14 prevede l’istituzione di un Comitato IPA (i Programmi di aiuto esterno, in genere, vengono approvati secondo la procedura della “comitologia”32); � dall’altra parte, la sua attuazione si fonda ampiamente sui principi generali dei Fondi strutturali.

L’applicazione di principi e logiche di attuazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi strutturali e dal FEASR, è evidente in relazione a 4 delle 5 Sezioni dello SPA (specificamente la III, la IV e la V e, in

32 L’approvazione e la gestione dei Programmi di aiuto esterno sono delegati a dei Comitati di Gestione, che sono composti da rappresentanti degli SM e sono presieduti dalla Commissione.


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sostanza, anche la II – Cooperazione regionale e transfrontaliera). Anche in relazione alla Sezione I sul c.d. “institutional building”, inoltre, i Paesi “potenziali candidati” possono implementare alcune tipologie di interventi riconducibili al modello di programmazione e gestione dei Fondi strutturali. Infine si evidenzia che IPA, ovviamente, riserva estrema rilevanza alle attività transfrontaliere e nell’ambito della relativa Sezione Cross Border viene prevista una consistente compartecipazione finanziaria del FESR che, nel ciclo di programmazione 2007-2013, può finanziarie anche progetti ubicati esternamente ai confini dell’UE.

Master Unimol E Ubudget January2011

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