Manuale Di Diritto Amministrativo Guido Corso 2010

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Manuale di diritto amministrativo (Guido Corso, edizione 2010)

Parte I

L organizzazioneSezione I

I concetti

1. Organizzazione e prospettiva giuridicaLe organizzazioni sono insiemi di persone legate tra loro da uno stesso scopo (sono organizzazioni, ad es., il Ministero dell interno, il cui scopo quello di mantenere l ordine e la sicurezza pubblica, ovvero l INPS, la cui finalit quella di raccogliere contributi ed erogare prestazioni sociali). Ovviamente, all interno di ogni organizzazione le persone sono distribuite secondo ruoli complementari tra loro (dal Ministro dell interno all ultimo dei poliziotti), devono agire in modo congruo rispetto agli scopi da raggiungere e hanno bisogno di risorse (ad es., il denaro necessario al pagamento degli stipendi).

Le strutture indicate a mo di esempio come organizzazioni (Ministero dell interno e INPS) sono, pi precisamente, pubbliche amministrazioni (P.A.), vale a dire quel complesso di soggetti pubblici che svolgono un attivit amministrativa, cio un attivit volta alla realizzazione di interessi pubblici, che l ordinamento pone come fini da realizzare (negli esempi avanzati: la sicurezza pubblica e la previdenza sociale). Tali organizzazioni, a ben vedere, presentano molti tratti in comune con altre che pubbliche amministrazioni non sono (si pensi, ad es., all IBM o alla FIAT): anche queste perseguono un determinato scopo, sono costituite da persone e necessitano di determinate risorse. Ora, le analogie tra questi due tipi di organizzazioni sono tali da giustificare l esistenza di una disciplina scientifica che le abbraccia entrambe: la scienza dell organizzazione, la quale prende in considerazione i rapporti tra le persone all interno dell organizzazione.

Dal punto di vista giuridico, per, l approccio diverso. Infatti, le organizzazioni (cio, le persone giuridiche) sono, innanzitutto, una specie del genere personae (una di quelle tre entit, insieme alle cose e alle azioni, attraverso le quali Gaio descrive l ordinamento romano). Pertanto, in quanto persona, cio soggetto di diritto, ogni persona giuridica al centro di un fascio di rapporti giuridici, di diritti e di doveri. bene chiarire, per, che la nozione di persona giuridica (comune sia al diritto pubblico che a quello privato) non va confusa con quella di persona fisica: mentre, infatti, la persona fisica, cio l individuo umano, ha una sua esistenza fuori dal mondo del diritto, la persona giuridica, che ovviamente non pu agire senza persone fisiche, esiste solo perch c il diritto.

Fondamentale , inoltre, la distinzione tra persona giuridica privata e persona giuridica pubblica: distinzione espressa fedelmente dal predicato (il predicato pubblico allude, infatti, ai fini che la persona giuridica deve perseguire).

2. Due schemi: le associazioni e le fondazioniLe persone giuridiche, nel codice civile, vengono distinte in due tipi fondamentali: associazioni e fondazioni (queste ultime, nel diritto pubblico, prendono anche il nome di istituzioni); anche se in entrambe concorrono i due elementi (uomini e mezzi), diverso il rapporto nei due tipi: nelle associazioni, infatti, pur essendo necessario un patrimonio (art. 16 c.c.), gli associati sono in primo piano e compongono l organo sociale (l assemblea); importante specificare, inoltre, che si tratta di organismi che operano a vantaggio di coloro che li hanno costituiti (cio, i soci).

Nelle fondazioni, invece, assumono maggiore importanza i beni destinati al raggiungimento di uno scopo stabilito dal fondatore (art. 25 c.c.); qui i beneficiari, come facile intuire, sono persone che si trovano all esterno dell ente (si pensi, ad es., ai poveri, ai quali destinato il patrimonio dell istituzione di beneficenza).

Presentano una struttura a fondazione, nella maggior parte dei casi, le persone giuridiche pubbliche (cd. enti pubblici): si pensi, ad. es., all INPS, delle cui prestazioni sono beneficiari i lavoratori subordinati.

Hanno, invece, struttura associativa le federazioni sportive, nonch lo Stato, le regioni, le province e i comuni (cd. enti territoriali); questi ultimi, in particolare, prendono anche il nome di associazioni politiche, perch perseguono una pluralit di obiettivi, hanno carattere territoriale (i loro soci sono, infatti, stanziati in un territorio pi o meno vasto) e sono parzialmente sovrapposte [perch i soci dell associazione pi piccola (il comune) sono anche soci delle altre (provincia, regione e Stato)].

3. I fini e le attribuzioniMentre l individuo umano (persona fisica) pu perseguire qualunque fine che sia compatibile con le sue capacit e con la legge (questa gli vieta solo di coltivare alcuni fini), la persona giuridica persegue fini ben determinati, stabiliti dallo statuto o dall atto di organizzazione (che, per l ente pubblico, coincide di regola con la legge); ed naturale che sia cos, dal momento che coloro che si associano per costituire la persona giuridica lo fanno per realizzare specifiche finalit che non riuscirebbero a realizzare come singoli. Questo discorso vale sia per la societ per azioni, sia per la massima tra le associazioni, cio lo Stato: quasi tutte le costituzioni contengono, infatti, la previsione dei fini da raggiungere, il conferimento dei relativi poteri, nonch la limitazione degli stessi.

Uno schema del genere lo ritroviamo anche nelle leggi sulla pubblica amministrazione: queste, infatti, stabiliscono fini da raggiungere (o interessi pubblici da tutelare) e, al contempo, conferiscono i poteri necessari; tali poteri sono attribuiti agli enti (e parliamo allora di attribuzione) e sono, poi, distribuiti tra i loro organi (e parliamo allora di competenza); bene precisare, per, che le attribuzioni (che costituiscono un insieme di poteri amministrativi) non esauriscono ci che l ente pu fare, ma delimitano soltanto i poteri amministrativi dello stesso ente; accanto a questi ci sono, infatti, i poteri di diritto privato (ad es., il potere di autonomia privata, ex art. 1322, cpv. c.c.) che all ente pubblico spettano perch, prima di essere una persona giuridica pubblica, esso una persona giuridica.

Le attribuzioni sono ripartite tra gli enti sulla base di diversi criteri:

il criterio della materia, sicch, ad es., l INPS si occupa di pensioni e l ASL di prestazioni sanitarie;

il criterio dei destinatari, per cui l INPS si occupa delle pensioni dei lavoratori del settore privato e l INPDAP di quelle dei lavoratori del settore pubblico;

il criterio territoriale, in base al quale gli Istituti Autonomi Case Popolari (IACP) si distinguono perch ciascuno di essi opera nel territorio di una provincia diversa;

il criterio della dimensione, onde la tutela ambientale compete allo Stato o alle regioni, a seconda che il problema riguardi tutto il territorio nazionale (si pensi, ad es., alle conseguenze di Cernobyl) o solo una parte di esso.

Se, infine, consideriamo insieme fini e attribuzioni ne consegue un ulteriore distinzione: gli enti politici o territoriali (Stato, regioni, province e comuni) perseguono una pluralit di fini; gli altri, invece, sono monofunzionali [istituiti, cio, per la soddisfazione di un unico interesse pubblico (sanitario, previdenziale, sportivo, etc.) e per il perseguimento di un unico fine pubblico].

4. Le attribuzioni e le competenzeLe attribuzioni, come detto, sono un fascio di poteri amministrativi che vengono attribuiti all ente; ciascun ente, a sua volta, costituito da una pluralit di organi, in cui le attribuzioni sono ripartite (vengono, in tal modo, individuate le competenze dei singoli organi). Cos, ad es., l ente-comune si compone dei seguenti organi: il consiglio comunale, la giunta, il sindaco e i dirigenti. Va qui sottolineato che anche la competenza (degli organi) ripartita sulla base di criteri che, per, solo in parte coincidono con i criteri di riparto delle attribuzioni (dell ente). In particolare, la competenza pu essere divisa per materia (cos, ad es., mentre il consiglio comunale delibera l acquisto di beni immobili, la giunta delibera quello di beni mobili); nell ambito della medesima materia, la competenza pu essere, poi, divisa per funzioni (cos, ad es., mentre al consiglio comunale spettano le funzioni di controllo politico-amministrativo, alla giunta spettano quelle di gestione).

Detto ci, dobbiamo adesso chiederci il motivo per il quale i pubblici poteri sono distribuiti per sfere di attribuzione (dell ente) e di competenza (degli organi); per rispondere a tale quesito necessario sottolineare che questa regola strutturale risponde ad un indispensabile esigenza organizzativa; la stessa che sta alla base della suddivisione del lavoro in fabbrica, cos come delineata da Taylor: pi razionale che il lavoro sia diviso tra pi persone, in modo che ciascuna faccia una parte di ci che richiesto. Da ci si intuisce, quindi, che il potere pubblico ripartito per sfere di attribuzione (degli enti) e di competenza (degli organi) un potere diviso: un potere, cio, meno pericoloso (per il cittadino che lo subisce) di un potere concentrato (quale sarebbe quello di una struttura pubblica che cumulasse su di s tutti i poteri amministrativi).

5. L ente e l organoL ente una persona giuridica formata al suo interno da pi organi (si pensi, ad es., all ente-comune, che comprende i seguenti organi: il consiglio comunale, la giunta, il sindaco e i dirigenti); gli organi, a loro volta, sono gli strumenti (dal greco: organon) della capacit di agire dell ente. Ci significa, quindi, che l ente (persona giuridica) pu agire solo attraverso i suoi organi, i quali non hanno soggettivit distinta da quella dell ente, ma attuano la sua stessa capacit di agire. In altri termini, nel rapporto organico non ci sono due soggetti giuridici: l organo la persona giuridica, sicch non solo gli effetti degli atti che l org